ESTUDIOS INTERNACIONALES 156 (1007) - ISSN 0716-0240 • 9-16Inst i tu to de Estudios Internacionales - Univers idad de Chile

El sudeste asiático: estructura y cambio de susrelaciones internaciona es

Pu¡ SeeTangManfredWilhelmyvonWoiff

Lina María Fajardo Vallejo

I Resumen

El ensayo presenta una visión general de las relaciones internacionalesdel sudesre asiático, con el fin de identificar las principales característi-cas de su vinculación con el este de Asia y las principales potencias de laregión. La primera parte del texto explora los orígenes del término «su-deste asiático» y del orden regional anterior a la Segunda Guerra Mun-dial. La segunda y tercera partes se centran en los desarrollos de laguerra y de la post Guerra Fría, haciendo hincapié en el rol de la Aso-ciación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) como medio a travésdel cual sus miembros se insertan en la región del Asia Pacífico. Lacuarta sección explora las relaciones del sudeste asiático con las princi-pales potencias: Estados Unidos, China y Japón.

lAbstract

The essay addresscs the international relations of the Southeast Asíanregión, with the purpose of identifying the main characteristics of itsinteraction wíth East Asia and the regional powers. The first part ex-plores the orígíns of the term «Southeast Asia» and the regional orderpre- World War II. The second and third sections focus on Cold Warand post-Cold War developmcnts, stressíng the role of the Associanonof Southeast Asían Nations (ASEAN) as a vehicle for Southeast Asíanrelations with the Asia Pacific región. The fourth scctíon examinesSoutheast Asian relations with the maín powers: United States, ChinaandJapan.

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INTRODUCCIÓN

Este ensayo presenta una visión ge-neral de las relaciones internacionalesdel sudeste asiático, subregión integra-da por los países miembros, la Asocia-ción de Estados del Sudeste Asiático(ASEAN). Específicamente, se trata dedeterminar las características centralesde la interacción de los países que con-forman esta subregión y su articulaciónen la dinámica del este asiático. Esta seha transformado profundamente con elsurgimiento de China como actor deprimer orden, junto al protagonismo deEstados Unidos en la post Guerra Fríay la búsqueda de un rol internacionalmás asertivo por parte de Japón.

En la primera parte del ensayo sereseña el origen del término «sudesteasiático» y el orden regional en los añosanteriores a la Guerra Fría. Se argumen-ta que el sudeste asiático como concep-to es relativamente nuevo, no así el or-den regional que se construye a travésde la interacción de los reinos, las po-tencias coloniales y el proceso de des-colonización. La segunda y tercera partese centran en los años de la Guerra ypost Guerra Fría, poniendo énfasis enel rol de ASEAN como medio a travésdel cual la región adquiere identidadpropia y se proyecta y articula en la di-námica del este asiático. Cabe destacarque la ASEAN ha sido fundamental enla creación de normas de socializacióny en la construcción de una comunidad,constituyendo y transformando el or-den regional en e! sudeste asiático. Lacuarta sección se detiene en las relacio-

nes del sudeste asiático con las princi-pales potencias: Estados Unidos, Chi-na y Japón. En este contexto, se argu-menta que el sudeste asiático empleauna doble estrategia de maxímlzar losbeneficios económicos de la presenciade las potencias en la región, al mismotiempo que se minimizan sus posiblesefectos negativos.

ORIGEN DEL TÉRMINO «SUDESTEASIÁTICO»

El término «sudeste asiático» (enadelante SEA), es de reciente origen. Lasubregión fue concebida durante la Se-gunda Guerra Mundial en términosgeopolítlcos y militares por los aliados,que enfrentaban el desafío de vencer alos japoneses que se habían apoderadodel área. Entre 1941 y 1944, la NationalGeographicSociety distribuyó millonesde coplas de mapas del «sudeste asiáti-co», término acuñado combinando lasnociones de «sur» y «este» del Asia, tan-to en el continente como en los archi-piélagos colindantes.

Los requerimientos operacionalesmilitares generalizaron la aproximaciónal área como una región, o subregión,que antes se había visto indistintamen-te como parte del sur o del este de Asía.De esta manera, el SEA comenzó a ad-quir i r connotación política y surgiócomo un escenario de acción diplomáti-ca y objeto de atención académica, com-prendiendo -como categoría residual-los países y territorios asiáticos situadosal este de la India y al sur de China.

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Cabe destacar que en el SEA preco-lonial, el orden político internacionalno fue algo desconocido aunque no co-rrespondió al modelo europeo de co-lectividades estatales claramente deli-mitadas (al llamado «sistema de "Westfa-lia»), sino a un conjunto sociopolíticomás flexible y menos estructurado: elsistema de «mándala». Este consistía enuna serie de relaciones organizadas enforma de círculos concéntricos - gene-ralmente tres - en los que el rey se ubi-caba al centro, sin ejercer poderes ab-solutos y sin un área de dominaciónterr i tor ia l muy consol idada. Lamándala evolucionó como una seriecontinua de reinos, a veces imperios,cuyas esferas de influencia se superpo-nían en diversos grados. La tónica idealde comportamiento en este sistema eraevitar los conflictos y desarrollar con-sensos, aunque, obviamente, en la prác-tica las cambiantes relaciones de poderdieron lugar a numerosas confrontacio-nes diplomáticas y situaciones bélicas,especialmente condicionadas por el con-trol real de los monarcas (primer círcu-lo), príncipes, otros señores y vasallos(segundo círculo) sobre las zonasperiféricas de sus reinos (tercer círculode la mándala). En este sistema se havisto la raíz de lo que se ha denomina-do «el estilo ASEAN», que enfatiza laconstrucción de consensos y el controlde los conflictos.

El colonialismo alteró de manerafundamental el orden regional, en elsentido de que la interdependencia con

el mundo externo pasó a predominarsobre los antiguos lazos regionales. Lasredes comerciales asiáticas tendieron adesintegrarse; el SEA se fragmentó aldesarrollarse una red de comunicacio-nes de larga distancia que obedecía aimperativos coloniales. Las fronterasestablecidas por las potencias colonia-les reflejaron las relaciones de poderentre estas y dieron origen a socieda-des étnica y culturalmente mixtas, y ala división de grupos existentes entrediferentes colonias. De esta manera, la«edad del comercio» precoloníal de lossiglos XV a XVII (Anthony Reid) tocó asu fin. Especialmente a partir de las pri-meras décadas del siglo XIX, las fronte-ras coloniales exclusivas con cada me-trópoli sirvieron los intereses respec-tivos, así como el «equilibrio europeo».Las diferencias locales históricas entrediferentes segmentos del SEA, marcadospor influencias indias, chinas y filipinasperdieron Importancia. Este proceso, asu vez, nutrió el desarrollo posterior deun sentimiento nacionalista común,expresado en aspiraciones de fundarEstados Independientes e impulsar pro-yectos de modernización.

La conquista japonesa del SEA a par-tir de 1942 estimuló la conciencia re-gional, tanto porque Tokio promovióel antioccidentaüsmo como porque porprimera vez el SEA se encontró bajo unsolo gobierno, parte de la «esfera decoprosperídad» regida por Japón.1 Porsu parte, los aliados crearon el «South-east Asian Comrnand» (SEAC), nomen-

Así se puso fin a la «partición» colonial.

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datura que contribuyó a difundir el tér-mino «SEA» en los Estados Unidos yotros países. Entre los académicos, eltema del SEA pasó a ser parte de los es-tudios regionales políticos, económicosy culturales en las universidades y cen-tros de investigación.

El fin de la Segunda Guerra A'Iun-dial sirvió de catalizador en la búsque-da de la independencia de los poderesregionales y la creación de identidadesnacionales. La descolonización consti-tuyó un movimiento antieuropeo en losplanos nacional y regional. En 1947 secelebró en Nueva Delhi una Conferen-cia de Relaciones Asiáticas, en la queparticiparon activamente delegacionesdel SEA. No obstante, el potencial deun movimiento panasíático se vio afec-tado por las divisiones entre percepcio-nes y elementos procomunistas, pro-occidentales y neutralistas, mientras quea nivel nacional los movimientos insur-gentes comunistas, combinados con di-versas manifestaciones separatistas, es-timularon reacciones nacionalistas con-servadoras y una tendencia regional ala unificación de acuerdo con modelospolíticos autoritarios. Asimismo, laemancipación de las colonias del áreaestimuló la intervención de las nuevasautoridades políticas en los sistemaseconómicos pertinentes.

Los imperativos de estabilidad y se-guridad se impusieron bajo diferentesfórmulas políticas más o menos aleja-das de los modelos democráticos, enMalasia, Indonesia, Singapur y Filipi-nas. Tailandia -que no conoció la ex-periencia colonial- vivió frecuentes epi-

sodios de Inestabilidad e Intervenciónmilitar en sus procesos políticos. GranBretaña abogó ante Estados Unidos poruna iniciativa regional equivalente a loque había sido el Plan Marshall en Eu-ropa, propuesta que no tuvo acogidaen Washington.

GUERRA FRÍA y REGIONALISMO

En los primeros años de la postgue-rra, el SEA no fue prioridad para Esta-dos Unidos ni para la Unión Soviética.En el Reino Unido circularon las pri-meras versiones de lo que más adelantese conocería como «teoría del dominó»-la instauración del régimen comunis-ta en China podría llegar a provocar lacaída de Indochina, Birmania, Tailandiay Malasia. En su momento, Washing-ton Incluyó al SEA en su «política decontención» anticomunista, y estable-ció la organización del Tratado del AsiaSudoriental (SEATO, por su sigla en in-glés), especie de adaptación regional delmodelo OTAN. Esta entidad no alcanzóla prominencia de este ente defensivo,ya que nunca llegó a contar con unabase política regional sólida.

En los años sesenta, el anuncio de laretirada militar británica de los territo-rios situados al oriente del cana! deSuez, la «doctrina Nixon», que busca-ba desvincular a Estados Unidos decompromisos estratégíco-mili taresabiertos e indefinidos en el SEA, la cre-ciente división chino-soviética y el te-mor al surgimiento del poder chino,estimularon el desarrollo de un regio-

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nalismo centrado en los recursos polí-ticos y económicos de los países delárea, que compartían la preocupaciónpor el peligro que representaban diver-sos movimientos insurgentes a lo largode sus fronteras.

AI Interior del SEA, la caída del go-bierno de Sukarno en Indonesia, en1967, eliminó el pe l igro de la«Konfrontasi»2, y el nuevo régimen deJakarta (del general Suharto) conside-ró que la cooperación regional era in-dispensable para sus planes de desarro-llo, así como para proyectar influenciaen el SEA. Por su parte, Singapur vio enla cooperación regional la posibilidadde legitimarse como Estado y contro-lar su alto grado de vulnerabilidad in-ternacional, consecuencia de su reduci-do tamaño y de su fórmula política in-terna. Esta se basaba en un pacto degobierno multiracial entre la mayoríachina y las minorías malayas e indias,en contraste con la hegemonía malayade los países vecinos. Tailandia, Malasiay Filipinas consideraron que la coope-ración regional podría contribuir a lapacificación de la zona y a desarrollarrelaciones basadas en un mejor nivel deconfianza recíproca.

Esta convergencia de motivacionese intereses llevó a que el 9 de agosto de1967, Tailandia, Malasia, Indonesia,Singapur y Filipinas aprobaran la De-claración de Bangkok, en virtud de lacual se estableció la ASEAN. Birmania(hoy Myanmar) y Camboya rehusaron

participar por estimar que la ASEANera un bloque prooccidental y eventual-mente anti-chino.

De acuerdo con la Declaración deBangkok, la ASEAN era una «soluciónregional a problemas regionales». Susobjetivos formales fueron la aceleracióndel crecimiento económico, el progre-so social y el desarrollo cultural, juntocon la promoción de la paz y la estabi-lización regionales. En la práctica, es-tos últimos objetivos han sido priorita-rios para la organización, ya que du-rante mucho tiempo la cooperación fueuna aspiración programática.

En la Declaración, los Estados de laASEAN manifestaron su voluntad deasegurar su estabilidad y seguridad sinintervenciones externas. Sin embargo,al momento de ser aprobada todos susmiembros, salvo Indonesia, tenían ba-ses militares extranjeras en su territo-rio. En este contexto, en 1971,1a ASEANpromulgó la Declaración sobre la Zonade Paz, Libertad y Neutralidad(ZOPFAN), que constituye una visión oposición de principios, en la que se afir-ma que el SEA debe lograr gradualmen-te el control del destino de la región.Indonesia influyó para que se expresa-ra el principio de que todas las basesextranjeras serían transitorias y solopodían permanecer con la expresa vo-luntad de cada país.

La ZOPFAN expresó una posturapolítica alternativa frente a la divisióndel SEA en una zona pro-occidental,

La «Konfrontasi» fue una confrontación por la propiedad de la isla de Borneo entreIndonesia y Malasia, entre 1962 y 1966. La guerra estalló en 1963 y se prolongó hastaagosto de 1966, cuando ambos países firmaron un tratado de paz.

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bajo la influencia de las políticas deEstados Unidos, y una zona (Indochina)expuesta a la actividad soviética y chi-na. No obstante, el conflicto de Viet-nam, y en general de Indochina, relegóesta idea al plano teórico, especialmen-te a partir de 1978, cuando la invasiónvietnamita en Camboya polarizó fuer-temente al SEA.

En la Cumbre de Bali, de 1976, laASEAN aprobó el Tratado de Amistady Cooperación, que constituyó un pac-to de no agresión entre sus miembros yformalizó un código de conducta entreellos, que incluyó los principios bási-cos de respeto mutuo por la indepen-dencia, la soberanía y la integridad te-rritorial de ios miembros; el derecho decada uno a conducir sus asuntos sinestar sujeto a la coerción de otro ni ver-se afectado por situaciones subversivasinstigadas desde el exterior; la no inter-vención en los asuntos internos, la so-lución pacífica de las controversias y larenuncia a la amenaza de uso de la fuer-za en las relaciones recíprocas3.

En este contexto, ASEAN buscabaequilibrar la visión de una subregiónresponsable de su propio destino con e!mantenimiento de un apoyo tácito alrol de los Estados Unidos. No cabe dudaque, tal como sigue ocurriendo hoy, al-gunos miembros de la ASEAN prefe-rían contar con una presencia signifi-cativa de Estados Unidos. Por ejemplo,el fundador del Estado de Singapur, Lee

Kuan Yew, sostenía que dada la situa-ción geopolítica de la zona, la presen-cia estadounidense en algunas basesnavales y aéreas podía ayudar a man-tener cierto equilibrio. Esta considera-ción, así como motivaciones comercia-les, explican la decisión de Singapur, acomienzos de los años noventa, de pres-tar servicios de recalada a la SéptimaFlota de la Armada de Estados Unidoscuando esta debió cerrar la base navalde la bahía de Subic, en Filipinas, a so-licitud del gobierno de ese país.

Cabe destacar que en el SEA el temade la seguridad ha sido una constanteen las actuaciones de la ASEAN desdesus inicios. La seguridad se concibe entérminos amplios, incluye aspectos po-líticos, militares, económicos y socia-les y sirve para mitigar las tensionesentre sus miembros; eliminar a travésdel desarrollo económico las condicio-nes sociales que generan los movimien-tos insurgentes; y reducir la vulnerabi-lidad de sus miembros a las políticas delas grandes potencias4. Igualmente, laASEAN ha desarrollado lo que se haconocido como 'estilo ASEAN', un tipode interacción basado en la toma dedecisiones por consenso, que ha funcio-nado también como método de resolu-ción de conflictos al interior del orga-nismo y le ha permitido mantener suunidad5.

Hacia el fin de la Guerra Fría, laASEAN había logrado art icular una

Naurine, S. (199fi), «ASEAN and the management of regional security», Pacific Affairs,71 (2), p. 201.Ibid,,p. 196.Ibid., p. 202.

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dadores de agrupar a todos los paísesdel SEA8. La existencia de 'un' SEA, esun verdadero hito en la historia de laregión pues, como se ha visto, durantela ocupación japonesa la región soloestuvo integrada brevemente, si bienbajo la dominación extranjera, lo cuallo diferencia de esta nueva situación9.

En segundo lugar, ha profundizadola cooperación económica mediante elproceso de reducción de los aranceles apartir de la suscripción del acuerdo so-bre la creación del Área de Libre Co-mercio de ASEAN (AFTA) en 1992. Sinembargo, este proceso de liberalizaciónno ha sido básicamente amplio y engeneral se ha limitado principalmente aproductos manufacturados. Las metasson a lcanzar el arancel cero paraIndonesia, Malasia, Singapur, Tailan-dia,Filipinas y Brunei el año 2010 y el 2015para Vietnam y el resto de la ASEAN. Loanterior se complementa con el compro-miso de permitir ciertos niveles de pro-tección a algunos productos considera-dos «sensibles» hasta el año 2018.

En su reunión del 2006, los minis-tros de Comercio acordaron adelantarla fecha de vigencia del mercado únicode la ASEAN (sin moneda regional) delaño 2020 al 2015. Esta decisión revelala preocupación de los gobiernos porun eventual rezago de la ASEAN frentea las principales potencias comerciales,así como el deseo de no perder terreno

en el contexto de los desafíos económi-cos que plantean China e India.

En tercer lugar, el campo de la eco-nomía y de la segundad, la ASEAN haaplicado deliberadamente una políticade promoción del regionalismo en eleste de Asia y ha procurado fortalecersus relaciones externas a través de ins-tancias de diálogo con Estados Unidos,Australia, Japón, China, Corea del Sury la Unión Europea. De esta manera, seha posicíonado como motor del regio-nalismo en el este de Asia y ha impues-to su estilo en todas estas agrupacio-nes. En e¡ campo económico, cabe des-tacar la creación de ASEAN + tres, me-canismo de diálogo de sus miembroscon Japón, China y Corea; la creaciónde la Cumbre del Este de Asia que in-cluye además a India, Australia, Nue-va Zelandia; y el establecimiento de laASEAN como núcleo central del APEC,motivo por el cual año por medio unode sus miembros debe presidirlo.

En el campo de la seguridad creó elForo Regional de la ASEAN (ARF), ins-tancia de consulta y diálogo diplomá-tico de los países del SEA con los prin-cipales actores internacionales en estamateria. El programa del ARF contem-pla tres fases: construcción de confian-za, diplomacia preventiva y soluciónde conflictos. Adicionalmente, pro-mueve la adopción de un Tratado deAmistad y Cooperación como código

Chía, Siow Yue; Soesastro, H. (2006), «ASEAN perspectivcs on promoting regional andglobal freer trade», documento inédito, p. 134.Djalal , H. (1997), «One Southeast Asia ¡n World Affairs», en Soesastro, H. (ed.), OneSoutheast Asia in a new regional and internaüonal setting, Jakarta, Centre for Stratcgicand International Stuclies, p. 154.

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de conducta para las relaciones interes-tatales10.

Es importante recalcar que la coope-ración y la integración regionales en eleste de Asía se conciben como instru-mentos para lograr la paz, prosperidady equidad en la zona, puesto que fo-mentan la acción conjunta en asuntostales como el impulso al crecimientoeconómico, la reducción de la pobrezay la eliminación de la disparidad en losniveles de desarrollo.11

Finalmente, en 1997 la ASEAN pro-mulgó la Visión 2020, mediante la cualse propone crear un concierto de na-ciones del SEA, orientado al exterior, queconvivan en paz, estabilidad y prospe-ridad, unido mediante el desarrollo eco-nómico común y el sentimiento de co-munidad. Para desarrollar esta visión,en 2003 la ASEAN se comprometió me-diante el Acuerdo de Bali II a crear unaComunidad de la ASEAN para el año2020. Esta se basaría en tres ejes: eco-nómico, seguridad y sociocultural12. LaASEAN ha entendido la comunidad eco-nómica como la manera de competir yproyectarse como una alternativa a laemergencia de China e India como po-

tencias económicas13. La comunidad enmateria de seguridad apunta a construirsobre las experiencias del pasado y ase-gurar que la convivencia armoniosa delos países del SEA y que no se recurraal uso de la fuerza para resolver dispu-tas. El eje sociocultural tiene por finali-dad el mejorar las condiciones de vidade los pueblos del SEA, medíante el dis-frute de los beneficios de la integracióneconómica14.

LAS RELACIONES DEL SEA CONLAS POTENCIAS

Los miembros de la ASEAN estánconscientes de que la presencia de Chi-na, Estados Unidos y Japón en su regiónes una realidad, por lo cual aplican unaestrategia consistente en maxímizar losbeneficios económicos de su relación conlas potencias, al tiempo que minimizanlos riesgos en materia de seguridad alevitar que alguna de ellas se constituyaen hegemónica en la reglón. Medíanteese delicado acto de equilibrio, la ASEANprocura alcanzar sus nietas de desarro-llo económico, paz y prosperidad.15

10 Naurinc,S. (1998), p. 209.11 Kuroda, H. (2006), «Toward an Integrated , poverty-frcc, and Pcaccful Easr Asia>-, en

Idermit S. Gilí, Yukon, Huang, y Homi Kharas (eds.), East Asían Visions: Perspectives onEconomic Develapment, Singapur, World Bank and Instítute of Policy Studies.

12 ASEAN (2006), Qverwiew. Assodation of Southeast Asian Nations <http://www.asean-sec.org7147.htm>.

13 Pangestu, M. (2006), «Visions of East Asia: Threc Engines the Way Forward», en IdermitS. Gilí, Yukon, Huang, y Homi Kharas (cds). op. dt.3 p. 166.

" ASEAN (2006).15 Chung, C.P. (2004), «Southeast Asia-China relations: díalectícs of 'hedging' and 'counter-

hedgmg'», en Southeast Asian Affairs 2004, Singapur, Institute of Southeast Asían Studies,ISEAS, p. 35.

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Relaciones del SEA con los EstadosUnidos

Históricamente, el SEA no ha sidouna zona de interés especial para losEstados Unidos. Washington comenzóa prestarle más atención debido a quevio en el SEA a un grupo de países pro-occidentales, cuyas políticas económi-cas eran favorables para sus intereses.La excepción fue Indonesia durante laera de Sukarno. Pero el régimen popu-lista y nacionalista de izquierda delcarismático líder indonesio se desmo-ronó a partir de los sangrientos sucesosde 1965 que llevaron al poder al gene-ral Suharto, quien instaló el «NuevoOrden». En cambio, las alianzas entreFilipinas, Tailandia, Síngapur y EstadosUnidos se han mantenido estables en eltiempo, con excepción del problema delas bases militares en Filipinas.

En esos países, y en la Indonesia postSukarno, ha predominado la percepciónde Estados Unidos como factor de es-tabilidad regional. Bajo Suharto la re-lación, bilateral con Jakarta fue muyimportante bajo Suharto, pero se vioafectada por problemas en materia dederechos humanos. En Malasia, el go-bierno y los principales actores políti-cos han combinado una retórica de in-dependencia, de críticas a Estados Uni-dos y de promoción del «pan-asianis-mo», con el reconocimiento pragmáti-co de la primacía geopolítica de Was-hington. En la era post-Mahathlr (des-de fines de 2003), el gobierno del Pri-

16 Chung, C.P. (2004), p. 36.17 Ibid., p. 42.

mer Ministro Badawi ha dado un giromoderado y pragmático a la políticaexterior de Kuala Lurnpur.

Desde la perspectiva de la ASEAN,Estados Unidos aparece como la super-potencia que subordina sus políticashacia la subregíón a esquemas geopo-líticos globales y regionales. En el SEAse percibe claramente que uno de losintereses primordiales de Estados Uni-dos en la geopolítica del este de Asia esmantener la cooperación estratégicacon Japón. Sin discutir el tema, los ac-tores del SEA procuran separar su apo-yo a Estados Unidos de un acercamien-to a Tokio en el ámbito de la seguridad,ya que persiste la desconfianza y el re-celo originados en el comportamientojaponés en la era del imperialismo y elmilitarismo, y surgen temores de que elfortalecimiento de dicha cooperaciónpueda generar reacciones chinas quedesemboquen en una carrera arma-mentista16. Para los países del SEA lapresencia de Estados Unidos en la zonaes deseable en la medida en que funcio-ne como resguardo en caso de un com-portamiento chino más agresivo enla región17.

Al mismo tiempo, se percibe unapreferencia de Estados Unidos por lasrelaciones bilaterales (y las accionesunilaterales). En este contexto no ha.pasado inadvertida, la antigua oposi-ción de Washington a los instrumentospolíticos básicos de la ASEAN, como elTratado de Paz y Amistad (1976), queconlleva una adhesión al concepto de

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la «ZOPFAN» (Zona de Paz, Libertad yNeutralidad). Este concepto no convie-ne a la postura estratégica global deEstados Unidos, en la medida en quepodría implicar un compromiso de de-bilitar o excluir los entendimientos mi-litares subregíonales o bilaterales deWashington en el SEA.

En lo económico, ha aumentado laimportancia de la ASEAN para EstadosUnidos. En 2002 el comercio con esepaís alcanzó a 120.000 millones de dó-lares. Las exportaciones estadouniden-ses al área ASEAN duplican con creceslas ventas a China y la zona es el quin-to mercado de destino de exportacio-nes de Estados Unidos. La inversión ex-tranjera directa de Estados Unidos enel área ascendió a 50.000 millones dedólares (2002), quintuplicando el valorde la inversión dirigida a China. Deacuerdo con cifras de jul io de 2006, lospaíses de la ASEAN son el cuarto sociocomercial de los Estados Unidos.18

En el año 2002 Washington propu-so la «Enterprise for ASEAN Initiative»y el «Plan de Cooperación ASEAN» , conel fin de establecer un entorno regionalde seguridad para apoyar el comercioy la inversión y aumentar la aperturade los mercados de la ASEAN a la ofer-ta exportadora de Estados Unidos.También apunta a estimular el creci-miento económico del área mediante elfortalecimiento de la integración regio-nal y el apoyo a las reformas económi-

cas, financieras, regulatorías y judicia-les en su ámbito. Igualmente, EstadosUnidos busca institucionalizar su rela-ción con la ASEAN medíante un futuroacuerdo comercial con el organismo, ladesignación de un embajador en su senoy un plan quinquenal, acordado en ju-lio del 2006, con el fin de fortalecer loslazos políticos y económicos19. Todoesto revela que tanto el gobierno comoel Congreso de los Estados Unidos tie-nen ahora más conciencia del rol de laASEAN y procuran aumentar su presen-cia en el área.

A nivel bilateral, esta tendencia seha manifestado en el TLC Estados Uni-dos-Síngapur (vigente), las negociacio-nes de Ubre comercio con Tailandia, lafirma de un Acuerdo de Facilitación delComercio y las Inversiones (TIEA) conMalasia, el establecimiento de relacio-nes comerciales normales con Laos, laincorporación de Camboya a la OMC,y las reciente en el proceso de admisiónde Vietnam.

Por último, no cabe duela que los su-cesos del 11 de septiembre de 2001 con-tribuyeron a aumentar la relevancia delSEA para Estados Unidos, tanto porquela subregión es una zona de cierto ries-go terrorista, como porque la ASEAN esun valioso aliado en la lucha antiterro-rista. En este contexto, el 1 de agosto de2002, la ASEAN y Estados Unidos firma-ron una Declaración Conjunta sobreCooperación Antiterrorista.

18 Simón, S. (2006), «US-Southeasr Asían Relations: US strengthens tics to Southeast AsianNarionalism», Comparative Connections: A quarterly E-journal on East Asian BilateralRelations, 8 (3), julío-septiembre, p. 64.

19 Ibid., p. 64.

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El prisma de la atención de EstadosUnidos al SEA destaca las perspectivasde la guerra antiterrorista y -secunda-riamente- los derechos humanos. Lapolítica de Estados Unidos es de equili-brio y de conservación del statu quofavorable a sus Intereses. Es la línea decomportamiento de una potencia hege-mónica que percibe el crecimiento delpoder relativo de otros grandes acto-res, pero que se opone al surgimientode otro proyecto potencialmente hege-mónico.

El énfasis de Estados Unidos en laspolíticas y alianzas antiterroristas hacomplicado las relaciones con la regiónen la medida en que varios de los paí-ses fundadores de la ASEAN tienen im-portantes poblaciones musulmanas ypor tanto se asocian con mayores ries-gos en el nuevo contexto político-estra-tégico (Indonesia, Adalasia y Filipinasespecialmente). Este enfoque restricti-vo de los Estados Unidos en las opera-ciones antiterroristas desconoce la exis-tencia de un amplio sector social y po-lítico musulmán moderado, que res-ponde a una corriente más general delmundo islámico. A este segmento lepreocupan, por ejemplo, disparidadessocioeconómicas que no parecen tenersuficiente reconocimiento en las políti-cas de los Estados Unidos. Obviamenteel ajuste de este enfoque exigiría revi-sar la estrategia de Washington en otrasáreas, especialmente el Medio Oriente.

Relaciones del SEA con China

Históricamente, China solo percibíala región en términos de la noción de«Indochina». En el SEA predominaba ladesconfianza hacía China debido a lasreales o presuntas vinculaciones de lospartidos comunistas locales con esepaís. Las minorías chinas o de origenchino en el SEA («chinos de ultramar»)eran Impopulares, en gran medida porsu riqueza relativa, especialmente en lospaíses predominantemente malayos, yse sospechaba que algunos chinos tam-bién podían ser vehículos de influenciade China en la zona.

El interés chino se dirigió en primertérmino a Tailandia e Indonesia, porconsideraciones de seguridad y econó-micas (acceso a materias primas). Ma-lasia estableció relaciones diplomáticascon China en 1974; Tailandia y Filipi-nas lo hicieron en 1975. Indonesia de-moró este paso hasta agosto de 1990.Singapur, que por razones diplomáticasestimaba que no podía adelantarse aJakarta, lo hizo dos meses después.

La percepción inicial de China so-bre la ASEAN fue la de una entidad hos-til, anticomunista y pro-occidental. Sinembargo, a partir de su proceso de re-forma y apertura, ha aumentado su in-terés en la región. Para China, es im-portante que el SEA no esté alineado conalguna potencia, sea regional o no, quepueda rener políticas hostiles hacía ella.Por lo tanto, su estrategia en la regiónbusca atraer a los países del SEA, disi-par sus temores acerca de una Chinaeconómica y políticamente fuerte, y di-

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ficultar la presencia de Estados Uni-dos o Japón en la zona. Por su parte, laASEAN aplica una estrategia de coope-ración económica con China, al mismotiempo que evita compromisos estraté-gicos con ella, como forma de enfren-tar la incertídumbre generada por sureemergencia20.

La invitación a China a que partici-pe en eventos vinculados a la Confe-rencia Ministerial de la ASEAN, formu-lada en 1991, y la participación chinaen el Foro Regional de la ASEAN desde19943 marcaron grandes progresos dela diplomacia de Beijlng y fue una mues-tra de realismo de parte de los gobier-nos de la ASEAN. A partir de 1997, laASEAN y China han celebrado cumbresoficiosas (ya el año anterior China sehabía convertido en «dialogue partner»oficial de la ASEAN). Las partes han fir-mado un Tratado de Libre Comercio(que irá materializando gradualmente),y desde 2003 suscriben el concepto de«asociación estratégica para la paz y laprosperidad». Es importante destacarque esa misma China (seguida por Ja-pón e India), adhirió al Tratado deAmistad y Cooperación de la ASEAN yfue el primer país de fuera de la regiónen ser parte de él. De esta manera, Chi-na aceptó que sus relaciones se rigieranpor el código de conducta de la ASEAN,lo cual es considerado por el organis-mo como un gran éxito21. Como con-

traparte, en el Comunicado conjuntosobre la reunión oficiosa de Ministrosde Relaciones Exteriores de la ASEAN yChina emitido en 2004, la ASEAN re-afirmó explícitamente la existencia deuna sola China22.

China ha dejado atrás su pasadoconfrontacional en el SEA, que atribuíaprioridad a los aspectos militares y te-rritoriales y al ejercicio de Influencia através de los partidos comunistas. Ac-tualmente, a China le interesa sobretodo asegurar su acceso a los recursosnaturales del SEA—especialmente ener-géticos- para continuar su rápida tra-yectoria económica ascendente. Al con-vertirse en gran importador de commo-dities, así como en exportador de ma-nufacturas. China comparte con otraspotencias comerciales del este de Asia,Incluido el SEA, un Interés adicional muyImportante: mantener abiertas y segu-ras las rutas de tránsito marítimo entreChina y sus principales contrapartescomerciales.

Aunque en algunos rubros China yla ASEAN son competidores comercia-les, el «boom» de la economía china haestimulado fuertemente el comercioentre ambos. A partir de 1993, el co-mercio China-ASEAN ha aumentadovertiginosamente. El acuerdo marcoASEAN-China (2002), contempla ladesgravación del intercambio, en el pe-ríodo 2005-2015 que podría culminar

Chung, C. P. (2004), p. 37-38.Stubbs, 11. (2004), «ASEAN ¡n 2003: adversiry and response», en Soittheast Asían Affairs2004, Singapur, Institute of Southeast Asían Studies, ISEAS, p. S.ASEAN (2004), «ASEAN China Foreign Ministcrs' Informal Meetíng Joint Press Reléase21 June 2004», Qingdao, China <http://w\v\v.aseansec.org/16167.htm>.

2.1

Estudios Internacionales 156 (2007) • Universidad de Chile

con un área de libre comercio, la ma-yor del mundo en términos de pobla-ción.

El énfasis chino en las relacioneseconómicas y especialmente en el co-mercio es parte de una política que pro-cura perfilar a la República PopularChina como un actor moderado, polí-ticamente confiable. En el plano terri-torial, esto conlleva una actitud noconfrontacional en el díferendo sobreel archipiélago Spratly, área del Mar delSur de la China que es reclamada porvarios miembros de la ASEAN y porChina. Como parte de esta política, en2002 China y la ASEAN firmaron unaDeclaración sobre un Código de Con-ducta para las partes en el Mar del Surde China., en la que se establecenparámetros de cooperación y explora-ción conjunta de los recursos naturalesde la zona. Aunque la declaración noes vinculante y no resuelve el problemade la soberanía sobre las islas, el hechode que las partes hayan accedido a fir-marla es de por sí, significativo.23

Beijíng también se ha esforzado enaparecer como un país asiático solida-rio con sus vecinos. En el marco de lacrisis financiera asiática, mientras Es-tados Unidos insistía en enfrentar la si-tuación medíante programas de ajustediseñados por el FMI, China ofrecíapaquetes de asistencia bilateral. Frentea las medidas de sanción contempladasen diversas leyes de Estados Unidos, quese han aplicado o se ha amenazado conaplicar a la mayoría de los diez Estados

miembros de la ASEAN, China ha reac-cionado esgrimiendo el argumento dela comunidad de intereses. Por ejemplo,cuando el gobierno militar de Myanmar(Birmania) volvió a arrestar a la líderopositora Aung San Suu Ky¡ (2003),Washington impuso sanciones más es-trictas que las entonces vigentes, mien-tras que China ofreció asistencia por200 millones de dólares. China tambiénapoyó exitosamente al régimen bírma-no frente a los países europeos, que noveían con buenos ojos el ingreso deMyanmar al sistema de diálogo asiáti-co europeo ASEM (Asia-Europe Mee-tíngs). Obviamente, aquí ha coincididoel interés chino en aparecer como unimportante país amigo asiático, con eldeseo, de origen interno, de no sentarprecedentes de tipo democratízador ode acción colectiva en favor de los de-rechos políticos y de un cambio de ré-gimen.

Un elemento básico de la políticachina frente al SEA ha sido perfilarsecomo un país vecino que respeta la au-tonomía de los países de la subregión yde la ASEAN como agrupación, sin bus-car relaciones exclusivas o excluyentes.La ASEAN ha visto a China como unactor que no se opone a que se cultivenotras relaciones que equilibran las cre-cientes vinculaciones con Beíjing, y quetampoco busca frenar el crecimiento dela ASEAN. Por ejemplo, China no seopuso al ingreso de Vietnam, su anti-guo adversario, a la ASEAN, mientrasque durante la Guerra Fría había visto

23 Chung, C.P. (2004), p. 39.

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a Hanoi, aliado de Moscú, como unaamenaza. De este modo-dejando atrásla incidencia del factor soviético a tra-vés de Vietnam- la ASEAN ganó su pro-pio espacio internacional, aspirando apromover dentro de este sus interesescomunes. China percibió certeramenteesta aspiración y procuró reaccionar po-sitivamente frente a ella.

El análisis de la política china reve-la motivaciones pragmáticas. Ese país,consciente de la percepción de vulnera-bilidad que surgió en la ASEAN frente aBeijing, procuró contrarrestar cualquierreacción adversa con su tesis del «sur-gimiento pacífico». En términos de di-cha tesis, el interés chino radica en lapaz y la estabilidad internacionales, yaque esas condiciones son esenciales parael avance de las políticas orientadas alograr las ambiciosas metas de desarro-llo del país. China aspira a que su «sur-gimiento pacífico» no despierte resis-tencias en una zona tradícionalmentemuy sensible a la proyección del poderchino, en la que además reside una nu-merosa díáspora (los «chinos de ultra-mar», que serían de 30 a 40 millones),minoría que es próspera e influyentepero que, como se ha dicho, en variospaíses del SEA también es vulnerable.

Oficialmente, los gobiernos de laASEAN han tomado conocimiento deesta noción. No obstante, cada uno deellos percibe claramente que, a diferen-cia de lo que ocurría en el pasado, Chi-na es una gran potencia de enorme gra-

vitación en toda la región, y es tomadaen cuenta en todos los aspectos de ladiplomacia regional pese a sus prome-sas de evitar actitudes de tipo «hege-móníco». En privado, algunos actoresde la ASEAN suelen expresar dudas so-bre el perfil geopolítico de China en elfuturo. Vietnam, que en décadas ante-riores se beneficiaba con las diferenciasentre Beijing y Moscú, ya no disponede esa opción política, por lo que supolítica de seguridad se caracteriza porla convergencia con aquella de sus so-cios en la ASEAN.

Relaciones del SEA con Japón

El SEA es un área estratégica para Ja-pón. Alrededor del 80% de sus importa-ciones de petróleo y un 70% de su co-mercio de bienes pasa por los estrechosde Malaca (Malasia-Singapur-Indonesia)y Lombok (Indonesia), que comunican elOcéano índico con el Pacífico24.

El Tratado de Paz de 1951 permitióreabrir las relaciones de Japón con lazona. El Primer Ministro Yoshida se-guía viendo al SEA principalmentecomo fuente de materias primas, mien-tras en los temas de seguridad Tokiosiguió los lineamientos de la política de«contención» de Estados Unidos, diri-gida contra Moscú en el marco de laGuerra Fría.

La desconfianza y el resentimientopor las acciones japonesas en la II Gue-

24 Percival, B. (2006), «Japan-Southcast Asía Relations; Playing Catch-up vvirh China»,Comparative Connecthms: a Quarlerly E-journal on East Asían Bilateral Relations, 8 (3),julio-septiembre, p. 162 <http://www.csis.org/mt:dia/ccsis/pubs/06Q3qjapan_seasia.pdf>.

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rra Mundial han sido un factor centralque ha afectado una y otra vez las rela-ciones del SEA con Japón. En 1974 hubomanifestaciones de protesta en variospaíses (Tailandia, Malasia, Indonesia).En 1977, el Primer Ministro TakeoFukuda anunció la doctrina que llevasu nombre como base de las relacionesniponas con el SEA. En ella se afirmaque Japón rehusa asumir el papel de po-tencia militar en el área; que procuraráconstruir relaciones basadas en la con-fianza y el entendimiento; y que se com-portará como socio igualitario, coope-rando con los países del área y conASEAN en sus esfuerzos por fortalecersu solidaridad y su capacidad de adap-tación a diversos cambios políticos yeconómicos. Desarrollando esta doctri-na, Japón ha procurado contribuir a laestabilidad regional medíante el desa-rrollo económico impulsado por la in-versión extranjera y la ayuda oficialpara el desarrollo (ODA)25.

En 2003, el 50.6% de la ODA otor-gada a la ASEAN era de origen nipón,con Indonesia como principal país re-ceptor. Japón también se convirtió enprincipal socio comercial del SEA (sal-vo en Singapur y Filipinas). En el 2005,el comercio entre Japón y los países dela ASEAN se elevó a los 149.7 mil mi-llones de dólares, suma correspondien-te al 18% del comercio total de la

ASEAN26. Pese a que ha sido criticado,el rol de Japón en la recuperación delSEA tras la crisis financiera de 1997 hasido importante. En 1999 creó un Fon-do de Solidaridad Japón-ASEAN y en el2000 el Fondo General de IntercambioJapón-ASEAN27.

En el 2003, la ASEAN y Japón acor-daron un Plan de Acción en áreas eco-nómicas y financieras, políticas y deseguridad, y de cooperación cultural.Dentro de sus compromisos específicosse cuenta la donación por parte de Ja-pón de 1.5 millones de dólares al pro-yecto de Desarrollo de la región delMekong, en un plazo de tres años28.Igualmente, el Plan contempla la firmade Acuerdos de 'Partnership' Económi-co (EPA) bilaterales con los países delSEA. Hasta ahora, se han concluido ne-gociaciones de EPA con Singapur yMalasia, se ha acordado el texto finaldel acuerdo con Tailandia y se encuen-tran en negociación con Fi l ipinas ,Indonesia y Brunei29.

El Primer Ministro Koizumí -quienconsidera a Fukuda como su mentorpolítico- sostuvo la tesis de «actuar jun-tos y avanzar juntos» (2002), mientrasque el Emperador Akihito ha asegura-do que Japón es un país pacífico, y queno se repetirán los horrores de una gue-rra «muy desafortunada» (1991). Sinembargo, estos pronunciamientos no

" Pcrcival, B. (2006), p. 162.JÉ Percival,B. (2006), p. 163.27 Ministro de Relaciones Exteriores de Japón (MOFA), (2006), Japan-ASEAN relations:

Qucrview <http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/asean/relation/overview.html>.ls MOFA (2006).23 Pcrcival, B. (2006), p. 167.

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han bastado para eliminar el trasfondode desconfianza que aún persiste. Unaconsecuencia de este clima de percep-ciones es que la reacción de los paísesde la ASEAN a las pretensiones japone-sas de tener un rol político internacio-nal rnás activo «especialmente a tenerun asiento permanente en el Consejo deSeguridad de la ONU- no es de claroapoyo. Al parecer, solo Singapur apo-ya a Japón en sus aspiraciones.30

Irónicamente, la ASEAN ha promo-vido una mayor participación de Japónen las operaciones de paz de ¡as Nacio-nes Unidas en la zona y en operacionescontra amenazas no tradicionales talescomo la lucha contra la piratería en elMar del Sur de China31. Japón contri-buyó con dinero y tropas de las Fuer-zas de Autodefensa japonesas a las ope-raciones de paz en Camboya en 1992 yTimor Oriental en 2000 y 200232. En2004,Japón y la ASEAN aprobaron unaDeclaración conjunta sobre coopera-ción para combatir el terrorismo inter-nacional; en 2005, el Primer MinistroKoizumi se comprometió a donar 130millones de dólares para la lucha con-tra enfermedades infecciosas y en mar-zo de 2006 creó el Fondo de Integra-ción Japón-ASEAN, que busca fortale-cer los esfuerzos de la ASEAN para ma-nejar problemas regionales tales como

la gripe aviar y el terrorismo. Japóncontribuyó 170 millones de dólares adicho fondo33.

La relación entre los países de laASEAN y Japón se mueve principalmenteen los temas de inversión, comercio yayuda financiera, por lo cual los paísesdel SEA perciben a Japón como un 'gi-gante económico y un enano político'en la región34. Por ejemplo. Japón par-ticipa activamente en los foros y orga-nismos multilaterales del este de Asia,como ASEAN-t-1, ASEAN+3, ARF, y laCumbre del Este de Asía, en los cualeslidera los temas financieros, dejando ala ASEAN el líderazgo del proceso, si-tuación que es bienvenida por los paí-ses del SEA35.

Es importante tener en cuenta quemuchas de las actuaciones de Japón enel área están guiadas por una crecientecompetencia con China por tener in-fluencia en la región36. Cabe recalcarque Japón accedió al Tratado de Amis-tad y Cooperación en el año 2004, lue-go de que China hiciera lo propio en el2003. Igualmente, el Plan de AcciónASEAN-Japón, ya mencionado, fue pro-puesto luego de que China propusierala firma de un TLC con la ASEAN.

30 Pcrcival, B. (2006), p. 168.31 Chung, C.P. (2004), p. 37.32 Percival, B. (2006), p. 162.33 MOFA (2006).34 Percival, B. (2006).3i ¡bid,,p. 163.36 Ibiá,

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CONCLUSIONES

La subregión del SEA se ha benefi-ciado con el fin de la Guerra Fría, entérminos de potencial de cooperación yespacios de maniobra internacional. Noobstante, una y otra vez afloran tensio-nes y problemas entre algunos de susmiembros (tema que no hemos tratadoen este artículo). Por otra parte, laASEAN, como entidad que agrupa apaíses medíanos y pequeños, no puedeignorar la influencia de las potenciasmayores, independientemente de laspercepciones acerca de sus políticas(hegemónicas o no hegemónicas).

Por otra parte, a partir de septiembrede 2001, nuevos factores de inestabilidadamenazan a la subregión, particularmenteIndonesia y otros países, en los cuales gru-pos terroristas han infiltrado los movi-mientos musulmanes pacíficos.

Las principales potencias que influ-yen en la región son Estados Unidos yChina. Los países del SEA quieren evi-tar tener que «optar» entre ambas po-tencias. La potencia que pretenda queel SEA se incline hacía su campo de in-fluencia probablemente perderá gravi-tación, porque el acto mismo de tratarde forzar una opción se considerarácomo prueba de sus designios hegemó-nicos. La clave de la fortaleza de la po-sición regional de China es (Irónicamen-te) la credibilidad de su imagen de so-cio pacífico, cooperador y no excluyen-te. Por esta razón, la mejor política paraChina sería mantener la orientación desu política actual, aun en un contextode rivalidad global.

En el marco de la normalidad quese observa en las relaciones entre Chi-na y el SEA, es dudoso que Estados Uni-dos pueda contener la influencia chinaen la región. Pero si China cambiara supolítica y ejerciera presión sobre lospaíses del SEA para obtener su apoyoen un conflicto mayor, tal conducta se-ría mal vista por sus vecinos, y por endeChina estaría «conteniéndose» a sí mis-ma.

Por su parte, China también compi-te con Japón por mayor influencia enla región. El papel de este último se halimitado a proveer recursos económi-cos y oportunidades comerciales, lo cualha permitido que China lo haya des-plazado gradualmente de la zona.

Concluiremos señalando que en elnuevo contexto político-económico glo-bal y regional los países de ASEAN sehan convencido de que, para tener al-gún peso colectivo internacional debenmodernizar sus instituciones. De estamanera, han decidido adoptar una Car-ta de la ASEAN, en la cual se codifiquenlas reglas, normas y valores que lo ri-gen, y se ratifiquen los tratados, acuer-dos y otros instrumentos aprobados ensu seno. En otras palabras, la Carta pro-veerá de marco institucional a un orga-nismo que desde su concepción ha evi-tado los formalismos y rigideces de iosesquemas de integración occidentales.Está por verse cuáles serán las conse-cuencias de este nuevo camino por laASEAN y sus implicaciones para la re-gión y su vinculación al este de Asía.

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