Fuente: http://www2.fices.unsl.edu.ar/~kairos/k04-d06.htm

EL USO DE INTERNET EN LA PRESTACIN DE

SERVICIOS AL CIUDADANO

Daniel Alberto Cravacuore[*]

El objetivo de esta ponencia ser analizar las potencialidades de los sitios oficiales de

los gobiernos locales en funcin de su capacidad para favorecer una mejora en la

eficacia y eficiencia en la prestacin de los servicios al ciudadano.

Esta reflexin tiene su origen en un relevamiento de los ochenta y cinco sitios oficiales

de municipios de la Argentina [1]. En l constatamos que slo un 15% de los mismos

posean alguna capacidad interactiva, como la consulta en lnea de la situacin

impositiva del contribuyente, el envo de reclamos sobre la calidad de la prestacin de

servicios o las guas de trmite. Sin embargo, podramos suponer que, sin grandes

erogaciones, podran ofrecerse ms y mejores servicios que permitan

simultneamente, una mejora en la eficacia y eficiencia de la administracin a la par

de fomentar la mayor transparencia de la gestin.

Una de nuestras hiptesis ser que los gobiernos locales no han evaluado an las

potencialidades que ofrecen las nuevas tecnologas de la informacin para la gestin y

que, generalmente, los sitios oficiales no poseen una organizacin en funcin de los

procesos de mejoramiento de la calidad de gestin, sino que suelen ser planteados

como formas de ocupacin del espacio virtual con el fin de indicar un supuesto papel

innovador de la gestin.

1. Por qu los sitios Web no contemplan la utilizacin de herramientas de

gestin

Actualmente en la mayora de los sitios municipales de Amrica Latina los ciudadanos

que tienen acceso a Internet no pueden ejecutar acciones que habitualmente deberan

hacer fsicamente en dependencias municipales. Sin embargo, con la tecnologa

actualmente disponible en la mayora de los municipios podra avanzarse

sustancialmente en la gestin en lnea. El por qu no se hace ser motivo de una

primera reflexin.

Una primera razn explicativa puede relacionarse con la produccin de los sitios.

Generalmente los mismos son el resultado de la accin de empresas o consultores

informticos, que habitualmente no poseen experiencia en la gestin pblica, que se

acercan al municipio con el fin de ofrecer el desarrollo y mantenimiento de un sitio de

carcter institucional [2]: as la propuesta es aceptada por el intendente; o el

responsable del rea informtica en algunos casos; con el fin de fortalecer la

reputacin del gobierno local y de sus miembros, buscando demostrar en el imaginario

social un perfil innovador de la gestin municipal, dado que la ocupacin del espacio

virtual es valorada an por la sociedad como elemento de prestigio.

Esta tercerizacin del desarrollo y mantenimiento de los sitios genera un conjunto de

problemas que podran resumirse en estos trminos:

- Muchos sitios poseen una excelente calidad tcnica en el diseo de las pginas pero

como los contenidos suelen ser sugeridos por quienes producen el sitio, generalmente

prestadores informticos, no incluyen la racionalidad de la administracin local. Esto

se manifiesta en una falta de claridad, entre los productores y entre los funcionarios

municipales, respecto de para qu el municipio tiene que tener su sitio oficial, ms all

de los intereses comerciales en un caso y de imagen en el otro.

- La falta de actualizacin de los sitios de los municipios. En la Argentina, si bien

poseen antigedades variables, la media del perodo de actualizacin es de un ao.

Creemos que este es un problema derivado de la desconexin existente entre los

productores de informacin de todas las reas del municipio y los profesionales

encargados de la actualizacin del sitio. Generalmente es baja o nula la participacin

del conjunto de los funcionarios municipales en las decisiones vinculadas a cmo debe

estructurarse el sitio. Y muchas veces las mismas se reservan para algn funcionario

en particular, generalmente el rea informtica, pero sin concebir que el sitio Web es

verdaderamente el Estado en lnea.

- Un segundo aspecto tiene que ver con la relacin Estado municipal - ciudadana que

existe en Amrica Latina. Si bien en los ltimos aos se ha difundido un discurso

favorable a invitar al ejercicio activo de la ciudadana en el marco del gobierno local,

favoreciendo la apertura a la participacin, a la transparencia en la informacin, y a la

eliminacin de toda accin tendiente a la exclusin, con el fin de reconocer las

demandas de la comunidad y apuntar hacia ellas la accin estatal; esto an no

caracteriza las prcticas del gobierno municipal en Amrica Latina: creemos que el

incremento de la participacin ciudadana en los asuntos del gobierno local no es un

tema primordial en la agenda municipal, ms all de notorias excepciones. Por lo

tanto, el Estado municipal sigue concibiendo a sus ciudadanos como sujetos pasivos

vinculados a l a travs de una amplia malla de reclutadores de clientes polticos que

detectan las demandas y comunicando los logros de la gestin. Esto hace que los

sitios no tengan una capacidad interactiva porque son ms pensados como un

mecanismo de propaganda institucional para informar al electorado en lugar de

favorecer la participacin en la toma de decisiones y la fiscalizacin ciudadana.

- Un tercer aspecto es la falta de encadenado con otras acciones del Estado municipal.

Tal como han sido concebidos los sitios su desarrollo est desarticulado del resto de

las polticas municipales. Un ejemplo est representado por la desarticulacin entre las

acciones de descentralizacin y el desarrollo del sitio municipal, si bien el mismo

puede transformarse potencialmente en un centro de gestin y participacin de

carcter virtual con an mayor alcance que los instalados en los barrios. A travs de

los sitios podran obtenerse los mismos beneficios que se postulan para los programas

de descentralizacin.

- Un ltimo aspecto es el desconocimiento respecto de los incrementos de la eficiencia

y la eficacia que podran darse en la administracin. Si la incorporacin de las

herramientas informticas tradicionales permiti simultneamente una mejor

vinculacin de las organizaciones estatales con su ambiente, un incremento

substancial en la capacidad de procesamiento de la informacin y un aumento en la

capacidad de respuesta, tambin gener un contexto favorable para la innovacin y la

creatividad [3], creemos que la utilizacin de Internet podra abrir nuevas

oportunidades respecto del mejoramiento de la eficacia; la eficacia y la efectividad en

la gestin municipal. Por ejemplo, el envo y recepcin de correo electrnico, el trabajo

en equipo a travs de aplicaciones cooperativas de comunicacin permanente y los

foros de debate a travs de chat son elementos que permitiran incrementar el flujo de

comunicacin entre los miembros de las organizaciones estatales con los beneficios

antes citados. Sin embargo, para tratar de paliar esta falencia, debera darse un

proceso de conocimiento de los funcionarios respecto de los beneficios implcitos en

esta tecnologa de bajo costo.

Creemos que estos cuatro aspectos, en cierta forma, explican por qu los sitios no

poseen herramientas de gestin interactivas que presten servicios al ciudadano.

2. Elementos a considerar en el desarrollo de herramientas de gestin por

Internet

En el desarrollo de herramientas de gestin con el fin de prestar servicios al

ciudadano, deberan tomarse en cuenta distintos aspectos que se pueden condensar

en dos grandes temas.

El primero de ellos es definir el perfil del usuario del sitio Web municipal. Tal como

hemos sealado anteriormente, la mayora de los sitios poseen actualmente una

concepcin donde no slo el ciudadano es pasivo, sino que tampoco es definido ni su

rol ni sus intereses especficos. En la actualidad, los sitios poseen un desarrollo

homogneo que no contempla al residente en el distrito que busca un nmero

telefnico de una dependencia municipal, al turista que busca conocer las

comodidades hoteleras, al inversor que examina al municipio con el fin de radicar una

empresa o al estudiante que busca obtener informacin. Un buen ejemplo es el sitio de

la ciudad canadiense de Victoria (http://www.city.victoria.bc.ca), que brinda distintas

pginas en funcin de los intereses del usuario. Sin embargo, la mayora de los sitios

poseen ciertos tpicos; presentacin institucional, historia, turismo, perfil

socioeconmico, estadsticas; que se repiten con regularidad. Creemos que los sitios

deberan incorporar el perfil del usuario con el fin de permitir la correcta navegacin en

funcin de los intereses.

Tambin respecto del perfil del usuario se articula otro problema central: el del usuario

no residente. Este es un tema importante en especial en municipios tursticos, donde

los sitios deberan desarrollarse especialmente para que el usuario pueda resolver

todas sus gestiones a travs de esta va no presencial. Un buen ejemplo al respecto lo

brinda el Municipio de la Costa (http://www.costa.mun.gba.gov.ar), que permite

conocer estado de deuda municipal en lnea: el municipio cuenta con treinta y siete mil

habitantes pero setenta y dos mil viviendas, lo que muestra un gran nmero de

propietarios no residentes en el distrito.

Este tema se relaciona estrechamente con lo amigable que resulta el entorno para el

usuario. Muchos sitios son de difcil consulta por su extensin, poseen pginas en

construccin o con ingreso mediante una clave, no estn actualizados y no explican al

usuario cmo realizar las consultas. Creemos que muchos sitios estn en funcin de

los tiempos y de las estructuras del productor y no del usuario, generalmente no

habituado a la utilizacin de herramientas de gestin municipal: por ejemplo, no

siempre se utiliza un vocabulario sencillo para el usuario medio [4], para que no pierda

su tiempo y su dinero en la bsqueda del tema que le ocupa.

Otro aspecto fundamental es el diseo, que debe ser atractivo en trminos visuales

pero evitando los excesos, dada la tendencia actual al uso de fotografas -inclusive

algunas animadas- y enlaces: el resultado es que an conectado a 33.600 baudos por

segundo, la pgina tarda una eternidad en bajar a la computadora. Segn algunos

estudios, los usuarios ms impacientes soportan quince segundos de espera y los ms

pacientes, treinta, y si en este tiempo no aparece una parte significativa de la pgina,

terminar por molestarse. Por lo tanto el diseo es importante siempre que est

equilibrado con el contenido y no se convierta en un obstculo para navegar o llegar

rpidamente a la consulta requerida con el fin de que la poblacin no rechace su uso

en su vida cotidiana.

Otro asunto a considerar en los sitios que desarrollen herramientas de gestin

interactivas es el tiempo de respuesta. La confiabilidad del sitio depende de la

velocidad de respuesta que tenga el propio Estado en responder al ciudadano y eso se

relaciona estrechamente con la articulacin entre los procedimientos habituales de la

gestin y el funcionamiento del sitio, vinculada como hemos visto, a la unin entre

productores del sitio y de la informacin del municipio. Sin embargo, esto es ms un

problema de racionalidad de la administracin ms que de equipamiento informtico

en red.

Todo esto implica que los sitios tienen que tener por principal caracterstica cautivar a

cada perfil de usuario, incentivndolo para que consulte habitualmente el sitio a travs

de la sorpresa, lo consulte, enve mensajes y comience a interactuar con el Estado a

travs de estas herramientas.

El segundo de los problemas es la articulacin entre la gestin habitual del municipio y

las herramientas de gestin por Internet. Es verdad que los sitios pueden incorporar

nuevas herramientas no habituales -correo electrnico, ferias virtuales, mapas

virtuales en lnea, sesiones de chat- pero ms importante es cmo pueden

transformarse los procedimientos administrativos habituales a travs de la gestin por

Internet. Un aspecto muchas veces desconsiderado es la oportunidad que brindan las

nuevas herramientas para la modernizacin del Estado municipal.

El uso de Internet en la prestacin de servicios al ciudadano genera dos grandes

grupos de potencialidades para la modernizacin de la gestin municipal: por un lado,

como ya hemos sealado, la incorporacin de las herramientas informticas podra

generar el mejoramiento de la eficacia, la eficacia y la efectividad en la gestin

municipal, as como crear un ambiente favorable a la creatividad y la innovacin. Por

otro, permitira generar una nueva forma de relacin entre el Estado y el ciudadano a

partir de:

a) El incremento de la transparencia a partir de la fiscalizacin directa de la gestin

pblica por parte de los ciudadanos [5];

b) Un mayor flujo de comunicaciones entre el Estado y la sociedad civil: el municipio

brindando mayor informacin sobre planes, programas y proyectos de gobierno, as

como detectando las tendencias en la demanda de la poblacin, en forma individual o

a travs de redes ciudadanas [6];

c) La mejora de la calidad de los servicios que presta el gobierno local, a travs del

desarrollo de trmites en lnea, acelerando el tiempo de tramitacin y resolucin de

asuntos, as como disminuyendo los costos de produccin de expedientes para el

Estado y la disminucin de los tiempos y costos de traslado para el ciudadano.

Este segundo grupo est obstaculizado por las dificultades originadas en el limitado

acceso a computadoras -que ha nuestro entender no resuelve con la instalacin de

centros comunitarios accesibles-, los niveles de analfabetismo informtico son

elevados y los costos de acceso a Internet estn alejados de la mayor parte de la

poblacin. Sin embargo, la desregulacin telefnica, el ritmo de crecimiento del

nmero de abonados a Internet y el propio ritmo del cambio tecnolgico hace suponer

que cada vez ms ciudadanos tendrn acceso a esta tecnologa, con lo cual el Estado

podra, a bajo costo, realizar acciones anticipadoras de las tendencias futuras.

3. Prestacin de servicios es igual a democracia virtual?

Fomentar el desarrollo de herramientas de gestin a travs de Internet puede ser un

importante mecanismo de impulso al crecimiento de la participacin ciudadana en los

asuntos pblicos. Sin embargo, ello exige que exista la voluntad de incorporarlas como

instrumentos de transformacin del modelo de gestin municipal.

Es cierto que los sitios Web podran tener potencialmente consecuencias positivas

para la democracia y los derechos individuales al impulsar el pluralismo y el acceso a

la informacin pblica y permitir una mayor participacin del ciudadano en el proceso

de toma de decisiones pblicas. Sin embargo, esta renovacin de las prcticas de la

democracia incorporando al ciudadano a los procesos de toma de decisiones y

dndole la posibilidad de examinar ms de cerca las acciones de gobierno, debe

necesariamente prever las posibilidades de incrementar en exceso la representacin

de los intereses de los sectores sociales, que poseen acceso a esta tecnologa

respecto de otros que carecen de ella.

Adems podra suponerse que el uso de las herramientas por Internet no implica un

cambio en las conductas ni del propio Estado ni de los propios ciudadanos, si bien se

mejorara la accesibilidad a la informacin, esto no significa que se cree en el mediano

plazo un nuevo tipo de ciudadano, sino ms bien que este encontrar una nueva

herramienta. (Hemos visto que los sitios son originados con la finalidad de incrementar

el prestigio de la gestin municipal, un inters tradicional de los funcionarios).

Ello implica desde nuestra perspectiva, que la modernizacin del Estado y el

incremento de la participacin comunitaria no debe basarse en la utilizacin de las

nuevas herramientas informticas sino apoyarse en ella pero manteniendo los

mecanismos existentes de recoleccin de las demandas ciudadanas, lase delegados

barriales, buzones de queja, servicio telefnico gratuito u otras modalidades

implementadas por los gobiernos locales y de participacin comunitaria.

El uso de los sitios debe complementar las acciones de descentralizacin que

desarrollen los municipios pero no constituirse en la base para el desarrollo de

democracias virtuales, como en pases desarrollados donde la accesibilidad universal

no existe an pero donde se supone que en un plazo relativamente cercano se

alcanzar. Como ha sealado Manuel Castells en una entrevista a la revista

electrnica En.red.ando (http://enredando.com) "Lo que debemos hacer es utilizar el

enorme potencial de Internet, por ejemplo, para revivir la democracia, no en cuanto

sustitucin de la democracia representativa por medio del voto, sino para organizar

grupos de conversacin, plebiscitos indicativos, consultas sobre distintos temas,

proporcionar informacin a la poblacin". [7] Es decir, usar estas herramientas para

transformar el Estado municipal, mejorando su eficiencia y eficacia, y simultneamente

ofreciendo mejores servicios que permitan mejorar la calidad de vida del ciudadano y

mejorando su relacin con el Estado.

4. Las potencialidades del uso de Internet

Los obstculos para la difusin de Internet como herramienta de prestacin de

servicios al ciudadano son grandes: la mayor parte de la poblacin posee dificultades

en el acceso a computadoras, los niveles de analfabetismo informtico son elevados,

los costos de acceso a Internet estn alejados de la mayor parte de la poblacin, por lo

que el impacto de esta tecnologa es an bajo. Cmo hemos sealado, cierto tambin

es que la desregulacin telefnica, el ritmo de crecimiento del nmero de abonados a

Internet y el propio cambio tecnolgico hace suponer que cada vez ms ciudadanos

tendrn acceso a esta tecnologa.

Sin embargo, podra avanzarse en el desarrollo de un conjunto de herramientas que

podran adaptarse a los procedimientos administrativos habituales de los municipios

sin mayores inconvenientes:

Acceso a datos catastrales o planos, a travs de sistemas de informacin

geogrfica en lnea;

Agenda de correo electrnico de los funcionarios, permitiendo el envo de

mensajes de reclamo sobre la prestacin de servicios pblicos,

complementando otros mecanismos de monitoreo del grado de satisfaccin del

ciudadano;

Bibliotecas virtuales y acceso a bases de datos remotas;

Comercio electrnico, como el pago electrnico de tasas municipales, o ferias

virtuales de productos elaborados por micro, pequeas y medianas empresas

que no puedan tener sus propios sitios;

Consultas de estado impositivo en lnea;

Digesto de ordenanzas y decretos;

Educacin no formal en lnea, a travs de campus virtuales;

El control en lnea de las cuentas pblicas;

Informacin sobre planes, programas y proyectos de gobierno, tanto en las

fases de ejecucin como de planificacin. En este caso, podran ponerse a

consideracin las caractersticas generales con el fin de recibir sugerencias de

los vecinos, complementando las acciones de descentralizacin;

Promocin de redes ciudadanas o cvicas;

Guas de vecinos;

Servicios mdicos y sociales en lnea;

Transmisin de sesiones de Concejo Deliberante . o Municipal -;

Sesiones en lnea entre funcionarios estatales y ciudadanos, con el fin de

establecer con precisin cules son las reales necesidades sociales a cubrir y

detectando las tendencias en la demanda de la poblacin con las precauciones

que antes desarrollamos;

Trmites en lnea acelerando el tiempo de tramitacin y resolucin de asuntos.

En sntesis, se trata de acciones que requeriran una inversin baja en vistas a los

incrementos de la eficiencia, la eficacia y la efectividad que podran darse. Ello no

implica que sostengamos que los gobiernos locales debieran incorporar

simultneamente todas estas herramientas de gestin, sino ms bien que las mismas

deberan adecuarse a las prcticas administrativas habituales de los municipios as

como a las caractersticas de los mismos - localizacin territorial, poblacin, grado de

desarrollo -, como a las disponibilidades de recursos tcnicos y humanos existentes.

REFERENCIAS

[*] Programa Prioritario de Investigacin "Aldea XXI". Universidad Nacional de

Quilmes. Argentina

NOTAS:

1- Cravacuore, Daniel "Los sitios Web de los municipios argentinos". Ponencia

presentada en el Congreso Virtual Iberoamericano "El Municipio hacia el siglo XXI" ,

organizado por el Red de Informacin Municipal (RIM - CESEM) y la Red de

Investigadores Locales Mexicanos. 4 al 7 de octubre de 1999 (Ver:

http://www.rim.uam.mx/CONGVIR/Congvir.htm)

2- En el caso de la Argentina, de los sesenta y cuatro sitios municipales oficiales que

tienen identificado su webmaster, sesenta fueron producidos bajo la modalidad de

tercerizacin y slo cuatro fueron producidos por personal del rea informtico de los

propios municipios. Ver: Cravacuore, Daniel op. cit.

3- Ciborra, Claudio. Teams, Markets and Systems. Business Innovation and

Information Technology. Cambridge University Press, Boston, 1993.

4- Por ejemplo, el uso de la palabra digesto es habitual para una persona que

desarrolla sus actividades en la gestin pblica pero una persona de cultura media

seguramente slo tendra una idea vaga de lo que realmente significa.

5- Esta es la potencialidad de Internet ms reconocida por el discurso poltico. Por

ejemplo, ver: . Los candidatos frente al futuro de Internet. En: Suplemento Informtica

del Diario Clarn N 113, 11/08/1999; . Transparencia. En: Suplemento Informtica del

Diario Clarn N 115, 25/08/1999;

6- Susana Finquelievich las ha definido como "sistemas informticos on line

concebidos para promover y estimular el uso social de las nuevas tecnologas: la

comunicacin, la cooperacin, la participacin y el intercambio de informacin,

experiencias, bienes y servicios entre los ciudadanos y los actores pblicos y privados

de una comunidad (ONGs, instituciones gubernamentales y empresas privadas),

mientras simultneamente abre la comunidad local a la comunicacin en red con la

comunidad global". Ver: Finquelievich, Susana (1997). Las comunidades electrnicas.

, en: TELOS, Revista de pensamiento sobre tecnologa y sociedad, N 50, Julio -

setiembre de 1997; Wellman, B. y Gulia, M. (1996) "Net surfers dont ride alone: virtual

communities as communities", en: Communities in Cyberspace, Ed. P. Kollock, M.

Smith, University of California Press, Berkeley.

7- Castells, Manuel " La izquierda europea tiene una actitud retrgrada respecto de

las tecnologas de la informacin" (Entrevista de Luis ngel Fernndez Hermana) En:

Revista electrnica En.red.ando., 21/10/1997 (Ver: http://enredando.com/cas/cgi-

bin/entrevista/plantilla.pl?ident=15)