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Diciembr

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MINISTERIODE HACIENDAY ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

GOBIERNODE ESPAÑA

INTERVENCIÓN GENERAL DE LAADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

En opinión deMarta Fernández Currás

AnálisisLa estabilidad presupuestaria

PORTADA_Nº28_5:Layout 1 30/12/14 14:23 Página 1

Cuenta con IGAE / 1

Con el número 28 de la re-vista Cuenta con IGAE sepretende, ante todo, man-tener su idea inicial de

cauce de comunicación del CentroDirectivo con quienes trabajan en elejercicio de sus funciones, así comocon las instituciones que, a nivel ex-terno, pueden tener interés en sudesarrollo.

El presente número se inicia conuna entrevista a la Secretaria de Es-tado de Presupuestos y Gastos, en laque expone la situación económicade partida y las principales medidasadoptadas por el Gobierno hasta lle-gar al escenario actual de recupe-ración económica que se ha em-pezado a observar en la última par-te de 2013; entre estas medidas,menciona la aprobación de la LeyOrgánica de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera,como punto de inflexión entre el pa-sado y el futuro de la economía es-pañola y que precisamente ha pre-tendido ser el tema central de los tresartículos que se incluyen en la sec-ción de Análisis. La entrevista desta-ca el salto que esta ley ha supuestoen transparencia de las finanzas pú-blicas españolas, alcanzando una si-tuación de liderazgo absoluto a ni-vel internacional y superando inclu-so las exigencias de los nuevos mar-cos regulatorios europeos y subrayael papel de la Intervención Generalen el logro de este liderazgo.

La sección de Análisis comienzacon un artículo de Alberto SolerVera, en el que analiza el conceptode déficit estructural y como regla fis-cal primordial, la novedad introdu-cida por la Ley Orgánica de Estabi-lidad Presupuestaria y SostenibilidadFinanciera, que establece a medioplazo la prohibición de déficit es-tructural, así como las dificultadestécnicas que entraña la utilizacióndel saldo ajustado cíclicamente. Acontinuación, el Director Generalde Presupuestos, Jaime Iglesias Quin-tana, analiza los dos instrumentosprincipales que han centrado la re-forma en el marco institucional pre-supuestario en España, la Ley Orgá-nica de Estabilidad Presupuestaria ySostenibilidad Financiera y la Ley

Orgánica de creación de la Autori-dad Independiente de Responsabi-lidad Fiscal. Finalmente, la Directorade la Oficina Nacional de Contabi-lidad, Rosario Martínez Manzanedo,nos cuenta lo que ha supuesto lapuesta en práctica de la Ley Orgá-nica de Estabilidad Presupuestaria ySostenibilidad Financiera en cuantoa la elaboración y publicación de lascuentas económicas de las Admi-nistraciones Públicas, destacandola importancia que la transparenciay la calidad de las cuentas públicastienen en los mecanismos de super-visión presupuestaria.

En la sección A Debate, Rafael Do-ménech y Juan Francisco MartinSeco nos exponen sus respectivospuntos de vista sobre un tema tan deactualidad como es el sistema pú-blico de pensiones. Rafael Domé-nech reflexiona sobre la sostenibili-dad a largo plazo de las pensionespúblicas en España, valorando po-sitivamente el Factor de Sostenibili-dad y el Índice de revalorización alos que se refiere él, en su momentoProyecto de Ley, y en la actualidadla Ley 23/2013, de 23 de diciembre.Por su parte, Juan Francisco MartínSeco, considera el gasto en pensio-nes como ineludible, considerandoque son todos los recursos del Esta-do los que deben responder delpago de las pensiones, al igual quedeben hacerlo de la educación, lasanidad, la justicia o la defensa.

En la sección Entorno, Jose María Lei-te Martins, desde su anterior expe-riencia como Inspector General deFinanzas de Portugal, nos cuenta laúltima reforma presupuestaria lle-vada a cabo en su país con el ob-jetivo de mejorar la disciplina fiscal yla eficacia y la eficiencia del gastopúblico, haciendo especial hincapiéen los cambios que ha supuesto enel sistema de auditoría pública dePortugal.

En la IGAE de Puertas Adentro, Ra-miro Romero Rodríguez, nos aproxi-ma a las tareas desarrolladas y a laspeculiaridades de las funciones decontrol interno y contabilidad quecorresponden a la Intervención De-legada en los Servicios Centrales

de la Tesorería General de la Segu-ridad Social.

José Luis Torres Fernández, en la sec-ción En el Tiempo, nos relata cualeshan sido los símbolos de identidad dela Intervención General de la Admi-nistración del Estado en sus cientocuarenta años de historia.

Y finalmente, a modo de despedida,se incluye un emotivo artículo de Ig-nacio Montaño al profesor Don JoséBarea, recientemente fallecido.

La revista incluye, además, las sec-ciones habituales de Mundo Editorialy Noticias IGAE, cuyo contenido es-pero que sea de interés y utilidadpara todos nuestros lectores.

Y para finalizar, me queda sola-mente agradecer su esfuerzo y co-laboración a todos los que han he-cho posible la realización de estenuevo número de la revista.

José Carlos Alcalde HernándezInterventor General

Presentación

IGAE, Nº 28 (2014):Maquetación 1 30/12/14 14:31 Página 1

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Nº 28 Diciembre 2014IGAE

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Esta publicación nocomparte

necesariamente lasopiniones expresadaspor sus colaboradores

En opinión deMarta Fernández Currás .............................................................. 3

EntornoSistema de auditoría pública en Portugal ....................... 49

Puertas AdentroLa Intervención Delegada en los Servicios Centrales de la Tesorería General de laSeguridad Social ............................................................................... 53

En el TiempoLos símbolos de la IGAE ............................................................... 63

AnálisisEstabilidad presupuestaria y saldo estructural:¿pareja estable o amor imposible? ..................................... 9La reforma del marco institucional presupuestario .... 21La transparencia y la calidad de las cuentaspúblicas. Sobre la puesta en práctica de laLey Orgánica de Estabilidad Presupuestariay Sostenibilidad Financiera ................................................... 34

A DebateLa sostenibilidad del Sistema Público de Pensiones ... 40El mito de la insolvencia del Sistema Público de Pensiones ........................................................................................ 45

2 / Cuenta con IGAE

Noticias IGAE ............................................................................ 69

En Recuerdo .............................................................................. 71

SUM

ARI

O

Mundo Editorial ..................................................................... 67


Entrevista a la Secretaria

de Estado de Presupuestos

y Gastos

Marta Fernández Currás

Cuando usted tomó po-sesión como Secretariade Estado de Presu-puestos y Gastos, el

déficit había alcanzado uno delos niveles más elevados regis-trados en la historia económicade España y, además, la eco-nomía española volvía a entraren recesión. ¿Cómo se afrontaun puesto que conlleva tantaresponsabilidad?

Pues ante todo se aceptaestando convencida de que elcometido es posible y que el ob-jetivo fijado se puede lograr consentido común, honradez y res-ponsabilidad. No negaré quecuando en el mes de diciembrede 2011 recibí la llamada del Mi-nistro de Hacienda y Adminis-traciones Públicas, CristóbalMontoro, ofreciéndome este im-portante cargo –y aunque de-cirlo parezca el clásico tópico– loprimero que pensé fue en esaenorme responsabilidad que de-bía asumir dado el estado actualde la economía, no sólo espa-ñola, sino también por la con-

vulsa situación europea e inter-nacional.

En cualquier caso, tambiéntengo que decir que por mi tra-yectoria profesional, como fun-cionaria del cuerpo de Inter-ventores y Auditores del Estado,conocía perfectamente de laprofesionalidad y buen hacerde los funcionarios que formanparte de los centros de la Se-cretaría de Estado, con cuyoapoyo y colaboración he podi-do contar en todo momentopara encarar los difíciles mo-mentos que nos ha tocadoafrontar.

Porque el momento era cier-tamente muy difícil, una situaciónmás que preocupante y delica-da, en la que España estaba apunto de echar por tierra todo loconseguido en décadas, quepodía significar dar marcha atrásen el Estado de bienestar queentre todos habíamos logrado,con la amenaza de vernos abo-cados al rescate. En fin, que nofueron momentos fáciles para

nadie, pero mucho menos parala sociedad que, al fin y al cabo,es la que ha conseguido, con suesfuerzo, que el país vuelva a lasenda del crecimiento econó-mico en la que ahora hemosconseguido poner un pie. Peropara llegar ahí, para empezar aver signos positivos delante denuestros datos económicos, seha tenido que hacer frente a lasituación con medidas y actua-ciones muy dolorosas de decidir.La crisis financiera que vivimos en

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En opinión de


abril de 2012 y la crisis de deudasoberana en el mes de julio deese mismo año fueron momentosespecialmente complicadospara todos.

Finalmente, parece que esteesfuerzo sostenido por todos em-pieza a ofrecer sus frutos, conuna mejora generalizada de to-dos los indicadores económicosque esperamos que puedantrasladarse pronto en la vidadiaria de los ciudadanos.

Nada más comenzar la le-gislatura se impulsó y aprobó laLey de Estabilidad Presupuesta-ria y Sostenibilidad Financiera.¿Qué supone esta Ley para elpresente y el futuro de España?

Es la regla de oro fiscal que es-tablece sistemas de seguimientoy control de los presupuestos detodas las Administraciones del Es-tado, que impedirá que vuelvana repetirse desviaciones respectoa los objetivos establecidos. Nopuedo negar que soy una fer-viente defensora de esta Ley; esuna buena ley desde el mismo díade su redacción y posterior pro-mulgación. Creo sinceramenteque supone el punto de inflexiónentre el pasado y el futuro de laeconomía española. Como de-cía antes, al llegar al cargo, en-contramos unas cuentas públicasa punto de morir en la UVI; las Co-munidades Autónomas y Corpo-raciones Locales, al menos unabuena parte de ellas, con la alar-ma roja,... Lo que ha traído estaLey de Estabilidad es la garantíadel control de las cuentas públi-cas de todas las Administraciones.Con esta norma en vigor, lo quese consigue principalmente esque haya tocado fondo gastar el

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dinero público sin tener capaci-dad para ello. Compromete a to-das las Administraciones Públicasa ajustarse y cumplir con el défi-cit e impedirá que en el futuro sepuedan cometer los grandes ygraves errores del pasado, deforma que nunca más podamosencontrarnos en una situacióntan peligrosa como en la que noshemos visto metidos. Y lo más im-portante, que sea quien sea elque ostente el poder en el Go-bierno, tendrá la obligación decumplir.

Me gustaría destacar igual-mente el importante salto queesta Ley ha supuesto en trans-parencia para las finanzas pú-blicas españolas, alcanzandouna situación de liderazgo ab-soluto a nivel internacional y su-perando incluso las exigencias delos nuevos marcos regulatorioseuropeos. Pues bien, es de justi-cia señalar que en el centro deeste éxito rotundo se encuentrala Intervención General de laAdministración del Estado, comoórgano central de la contabili-dad y las estadistas financierasde las Administraciones Públicas.Así, la Intervención está elabo-rando información mensual entérminos de contabilidad nacio-nal tanto del Estado y sus Orga-nismos como de, las Comunida-des Autónomas y la SeguridadSocial. Pero los avances no sehan detenido en mejorar la can-tidad de la información ofrecida,sino que ha buscado igualmen-te la mejora de la calidad, a tra-vés de distintas medidas como elregistro de facturas, o la amplia-ción del objeto del control fi-nanciero para incluir gastos pen-dientes de registro, por citar al-gunos.

En la década de los 90 Espa-ña acometió un profundo sa-neamiento de las finanzas pú-blicas que permitió cumplir conlos criterios de Maastricht paraadoptar el euro como moneda.¿Qué diferencias existen entre lapolítica de consolidación apli-cada entonces y la que está rea-lizando ahora el Gobierno?

Efectivamente en la décadade los 90, y más concretamentea partir de 1996, con el Gobier-no de entonces del Partido Po-pular, se afrontó un profundo sa-neamiento de las finanzas pú-blicas para reducir en sólo dosaños el déficit público desde el6,5% del PIB al 3% que exigía elexamen de Maastricht. Una vezalcanzado el objetivo del eurose mantuvo el esfuerzo de con-solidación fiscal hasta llegar a laspuertas del superávit. A mi en-tender, las principales diferenciasentre aquel tiempo y la actualconsolidación fiscal son, en pri-mer lugar, que entonces la eco-nomía española crecía, peroen esta crisis, la consolidación fis-cal se ha estado afrontando enmedio de una fuerte recesión yde una tasa de paro insoporta-ble. Por otra parte, el actualGobierno se encontró con undéficit público mucho mayordel esperado, alrededor de un9% del PIB, y se ha visto obliga-do a tomar medidas inevitablespara restaurar la confianza ennuestro país y salvar la quiebra yel rescate de nuestra econo-mía. Por lo demás, tanto en lacrisis del 90, como en la que he-mos vivido ahora, se ha logradoen sólo dos años favorecer lascondiciones necesarias para re-cuperar el crecimiento y crearempleo.

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El Ministro de Hacienda y Ad-ministraciones Públicas, CristóbalMontoro, suele repetir que Espa-ña ha hecho en este primer pe-riodo de legislatura una deva-luación interna sin inflación, algorealmente extraordinario.

El Ministro Montoro, explicacon frecuencia que dentro de laZona del Euro los países no tienenla posibilidad de devaluar lamoneda, como se hizo en nues-tra crisis de los noventa, pero elGobierno encontró el camino dela devaluación interna con bajainflación, apoyada en la reformadel mercado laboral, para re-cuperar con rapidez la compe-titividad de nuestra economía enel mundo, que enseguida sepuso de manifiesto en las ex-portaciones y en la balanza depagos, y en su aportación a lalenta evaluación del PIB y a la sa-lida de la recesión en los últimostrimestres del año 2013.

Los ajustes llevados a cabo,aunque evidentemente nece-sarios para corregir la economía,han supuesto pedir un enormeesfuerzo a la sociedad y, muyconcretamente, al funcionaria-do. ¿Qué puede decir al res-pecto?

Como funcionaria que tam-bién soy, con orgullo y sin temora exagerar, creo que su esfuerzoha ayudado al conjunto del paísy a la recuperación económica.El funcionario lleva en su ADN elservicio público y lo ha demos-trado asumiendo los sacrificiosque se le ha exigido cuando noera, precisamente el mejor mo-mento de la crisis. Su contribu-ción ha sido muy importante yvaliosa. Todos debemos agra-

decerla. No obstante, tal y comoha venido ya sucediendo con elajuste que se realizó con los“moscosos”, la intención fuesiempre ir recuperando estos es-fuerzos en la medida en que lasituación económica lo permita.

La reducción del déficit y laconsolidación fiscal han sido losgrandes retos marcados por elGobierno desde el principio. Losactuales datos de la economía,en este segundo año de man-dato, son mejores que los que seregistraban hace tan sólo unaño. ¿Cuál considera que hasido la medida puesta en mar-cha en materia de gasto públi-co que más ha contribuido a esamejora? ¿Y cuál cree que faltaaún por implementar para con-solidarla?

Creo que no se puede seña-lar una medida en concretocomo mayor responsable queotras para explicar la mejorageneralizada de la situacióneconómica. Hay que desmitificarlas medidas estrella y las solu-ciones fáciles. Me refiero, porejemplo, a los que dicen quetodo se soluciona bajando lossueldos a los ministros, supri-miendo coches oficiales o qui-tando los parlamentos autonó-micos, etc., que son medidascon gran impacto mediático,pero que tienen un impactoeconómico poco significativo. Olos que dicen sin más que hayque rebajar un 10 o un 20% elgasto. ¿Cómo lo hacemos? Por-que un 10% del gasto público son45.000 millones de euros, lo quelas Administraciones Públicas es-pañolas destinan a Educación.O lo que el Estado se gasta enpagar las prestaciones al desem-

pleo y las pensiones mínimas y nocontributivas.

Lo difícil es tomar medidascomo la congelación del salariode los funcionarios o la no repo-sición de efectivos, porque estasmedidas suponen pedir un es-fuerzo adicional a los funciona-rios que trabajan para tenerunos servicios públicos modernosy eficientes. Este cambio en latendencia de los indicadoreseconómicos que nos anticipauna nueva fase de recuperacióny crecimiento obedece a unapolítica económica coherente,consistente y continuada a lo lar-go de los más de dos años de le-gislatura. Han sido ajustes muyduros que han obligado a tomardecisiones no siempre fáciles deexplicar y que han implicado ungran esfuerzo por parte de todala sociedad.

Pero quisiera destacar tam-bién el cambio interno que estágenerando nuestra filosofía dehacer política económica. Merefiero al cambio en la cultura dela gestión pública, consolidán-dose ideas como la de value formoney y, en general, una mayorresponsabilidad y transparenciaen aras de una mayor eficienciaen la utilización de los recursos.

Como dice, las medidasadoptadas han logrado que Es-paña pueda decir que está en lasenda correcta para cumplircon sus compromisos como paísmiembro de la Unión Europea.¿Podemos asegurar entoncesque no serán necesarios másajustes?

En 2012 pusimos en marcha elajuste más intenso de toda la de-


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mocracia. Solamente en dichoaño el déficit público se redujoen casi 25.000 millones de euros.En 2013 hemos mantenido el es-fuerzo para seguir reduciendo eldéficit. Con un dato añadido yes que hemos culminado el pro-ceso de separación de fuentesde financiación de la SeguridadSocial, lo que ha significado unincremento de recursos parapensiones mínimas de 5.000 mi-llones anuales más respecto a lascifras consignadas en el presu-puesto de 2011.

El escenario de recuperacióneconómica que ya empezamosa observar en la última parte de2013 nos ha permitido configurarun presupuesto más “suave”para 2014. Digo esto, evidente-mente, en términos relativos,comparándonos con los presu-puestos de 2012 y 2013, porqueen el presupuesto de 2014 se in-cluye también un ajuste impor-tante del gasto, concretamentedel –4,7% en el gasto no finan-ciero de los Ministerios.

Pero más allá de cifras y da-tos concretos, lo que quiero vol-ver a subrayar es que este Go-bierno ha implantado la ges-tión pública basada en la disci-plina y austeridad presupuesta-ria, que significa ni más ni menosque gastar de manera más efi-caz y eficiente, porque esto es loque nos exigen los ciudadanos.

De acuerdo con estas pre-misas, se ha puesto en marcharecientemente por el Consejo deMinistros un Plan de impulso de laeconomía que dirigido funda-mentalmente a lograr una apli-cación eficaz de los recursosprocedentes de la nueva pro-

gramación de los fondos euro-peos 2014-2020 que apuntale ycontribuya decisivamente a larecuperación económica. Setrata de aunar esfuerzos de to-das las Administraciones Públi-cas, de los sectores privadosafectados y de los fondos co-munitarios con el objetivo comúnde la recuperación.

El compromiso es reducir eldéficit público por debajo del 3%del PIB en 2016. Teniendo encuenta los ajustes fiscales que yase han realizado y que el mar-gen para ajustar los presupues-tos de las Administraciones Pú-blicas no es ilimitado, ¿cuálesson los espacios fiscales que seestán explorando para cumplircon la estrategia de consolida-ción a medio plazo?

Como ya he mencionado,el grueso del ajuste fiscal ya estárealizado, y los resultados estánahí en términos de consolidaciónestructural –que es el dato queyo considero importante porquees el que refleja el ajuste denuestro sector público a la ca-pacidad de financiación denuestra economía–, de credibi-lidad de la política fiscal y de cul-tura de gestión pública respon-sable y eficaz. A partir de ahora,los espacios fiscales los vamos aencontrar, por una parte, en unamayor eficiencia en la gestióndel gasto y los servicios públicosen el marco fundamentalmentedel paquete de medidas com-piladas en el Plan CORA y en elensanchamiento de las bases fis-cales del sistema en la disminu-ción de los capítulos de gasto,que se deben al ciclo recesivo.Una vez reducido ya el gasto dis-crecional hasta los niveles ac-

tuales, la disminución de los queactúan como estabilizadores fis-cales, por el crecimiento, nospermitirá aumentar el destinadoa inversiones productivas.

Lo que le importa al ciuda-dano es si pagará menos a Ha-cienda. ¿Bajarán los impuestosen 2015?

Como creo que todos cono-cen, precisamente uno de los es-pacios fiscales que estamos ex-plorando actualmente es la re-forma del sistema fiscal, quepretende introducir un giro haciaun modelo más justo, equitativoy eficiente en la recaudación.Una recaudación que respondaa la capacidad de la economíaespañola, porque no es normalque siendo la cuarta potenciade la Unión Europea, nos situe-mos a la cola en recaudación fis-cal. Y si logramos que la reformafiscal cumpla estos principios, loque también exige la colabora-ción de todos los ciudadanos,será posible rebajar los impuestosindividuales que cada uno –ciu-dadanos y empresas– pagamos.

En cualquier caso, en las pró-ximas semanas veremos cómo seconcreta la anunciada reformafiscal.

Usted pertenece al CuerpoSuperior de Interventores y Au-ditores del Estado. En su opi-nión, ¿cree que la crisis estácambiando el rol de los inter-ventores?

Desde mi punto de vista el rolsigue siendo el mismo desdeque se creó el Cuerpo. Los In-terventores del Estado son pro-fesionales de la gestión y control


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del gasto público y por ello susactividades no se centran es-trictamente en las tareas decontrol y auditoría como en mu-chos casos se cree. Han tenidoy tienen una relevancia excep-cional en todos los ámbitos delciclo económico público, desdelas tareas de elaboración pre-supuestaria, hasta las tareas decontrol, pasando en muchos ca-sos por tareas de gestión.

Sin embargo, es cierto que,en la actualidad, los cambios in-troducidos en la gestión de fon-dos públicos en orden a conse-guir mayor transparencia y ase-gurar mejores niveles del control,están abriendo el abanico deposibilidades para desarrollar sutrabajo y poner a disposiciónde la Administración Pública suformación y conocimientos endiferentes tareas y puestos.

Desde luego que no pode-mos hablar de un cambio de rol,que sigue siendo el mismo, perosí que se observa que determi-nados aspectos de la funcióndesempeñados por la interven-ción y los interventores estánpasando a tener una importan-cia y repercusión decisiva en lagestión de las finanzas públicas.

La legislación orientada alcontrol de la Deuda Comercialen el Sector Público, factura elec-trónica y creación del registrocontable de facturas en el SectorPúblico, la creación de la Autori-dad de Responsabilidad Fiscal otodas las obligaciones para lasAdministraciones Públicas deri-vadas de la Ley Orgánica de Es-tabilidad Presupuestaria y Soste-nibilidad Financiera, entre otras,están creando una demanda

de profesionales en la gestiónpública que perfectamente seidentifican con las competen-cias y capacidades de los miem-bros de dicho Cuerpo.

Para terminar, Secretaria deEstado, han pasado ya dos añosy estamos en el ecuador de lalegislatura. ¿Qué balance rápidopuede hacer?

Pues sólo que no puede serrápido. El balance que segura-mente comparten muchos es-pañoles, ha de ser sosegado. He-mos sufrido y nos estamos le-vantando. Esta adversidad nosha fortalecido como país. Estoysegura de que hemos aprendidode los errores cometidos. Noslos olvidaremos fácilmente y eso,

sin duda, influirá en la eleccionesque hagamos en el futuro, la ma-yoría de ellas tiene un coste deoportunidad que ya, casi todos,somos capaces de identificar.


Análisis

Cuenta con IGAE / 9

1. EL CONCEPTO DE SALDO ESTRUCTURAL Y SU DERIVACIÓN

LLa capacidad o necesi-dad de financiación de lasAA.PP. puede medirse apriori o a posteriori. A priori

supone la estimación de una ci-fra en términos de ContabilidadNacional consistente con el res-to de un cuadro macroeconó-mico en el que se inscribe. Mástarde, esta cifra se traduce enuna serie de objetivos presu-puestarios para los distintos agen-tes que componen las AA.PP.congruentes con la envolventedel objetivo general. Este saldo exante surge a partir de una de-terminada estructura de ingresosy gastos, articulada eventual-mente con la finalidad de pro-ducir una serie de efectos sobrelas decisiones de los agenteseconómicos.

Pero también puede medirsea posteriori o ex post, como sal-do observado resultante de lainteracción de todos los agentes

a lo largo de un cierto período.En un mundo sin incertidumbre,el saldo de las cuentas públicasex ante coincidiría con el saldoex post. Sin embargo en un en-torno más realista las sorpresasque pueden provocar desvia-ciones del saldo ex ante sonmúltiples: comportamientos noprevistos de los agentes, modifi-cación a lo largo del año presu-puestario de las medidas con-templadas inicialmente por lasautoridades fiscales y plasmadasen el presupuesto, aconteci-mientos externos a la propiaeconomía nacional, etc. Por es-tas razones cobra pleno sentidoel análisis del saldo público expost, para diseccionar los prin-cipales elementos que han con-ducido a la cifra y la estructurade ingresos y gastos finalmenteobservada y, a partir de dichasconclusiones, extraer líneas deactuación futuras.

En el contexto del análisis deldéficit a posteriori ha cobradoespecial importancia dentro dela perspectiva keynesiana de la

política fiscal el denominadodéficit estructural. En una prime-ra aproximación, podríamos de-finir el saldo estructural comoaquel que prevalecería en unaeconomía si sólo considerásemoscambios permanentes en la es-tructura de ingresos y gastos.Esta noción implica la elimina-ción de la cifra de déficit del im-pacto cíclico del PIB, así comode los efectos de aquellas me-didas o acontecimientos de na-turaleza puramente temporal.Una falacia muy extendida con-siste en asociar el saldo estruc-tural a situaciones de creci-miento nulo del PIB; nada más le-jos de la realidad, ya que la es-tructura tributaria y ciertos tiposde gastos públicos, aun perma-neciendo inalterados a lo largodel tiempo, influyen directa-mente en el crecimiento ten-dencial del PIB.

Desde una perspectiva depolítica económica, la utiliza-ción tradicional de este con-cepto consiste en medir los cam-bios estables en el saldo de las

Estabilidad presupuestaria y

saldo estructural: ¿pareja estable

o amor imposible?

Alberto Soler VeraTécnico Comercial y Economista del Estado


AA.PP. De este modo, un dete-rioro del saldo estructural se aso-cia a una política fiscal más ex-pansiva y una mejora, a unapolítica más contractiva. La con-traposición de la orientación dela política fiscal con la fase cícli-ca que se atraviesa permite alenfoque keynesiano caracterizarsu orientación cíclica, tomandocomo referencia un patrón óp-timo consistente en actuacionesexpansivas en fases recesivas ymayor austeridad en fases ex-pansivas. Introduzco en todomomento el calificativo keyne-siano porque este tipo de juicios,en el fondo, reflejan una escasafe en la capacidad de la eco-nomía de retornar por sí misma asu tendencia de crecimientotras un shock negativo vía ajus-te de precios relativos. Tambiénporque suponen que las expec-tativas y el comportamiento delos agentes tienen un grado demiopía o irracionalidad suficien-te como para dejarse influir porreglas fiscales sistemáticas deeste tipo, lo cual, si a la eviden-cia empírica atendemos, es a losumo parcialmente cierto y de-pende en buena medida de lascaracterísticas del entorno eco-nómico en que se desenvuelvenaquellos. De cualquier modoesta es una discusión teórica deotra índole y en el resto delartículo daremos por bueno esteenfoque de diseño de la políticafiscal.

En esencia, la obtención delsaldo estructural a partir del sal-do observado se realiza a travésde tres pasos. En primer lugar, elcálculo de la denominada bre-cha cíclica de la economía, ooutput gap, como diferenciaporcentual entre los niveles de

PIB observado y PIB potencial, oproducción máxima anual re-sultante de la aplicación de to-dos los factores productivos exis-tentes (trabajo y capital) a nive-les que no den lugar a tensionesinflacionistas en la economía. Asu vez, este PIB potencial, encoherencia con la metodolo-gía comunitaria, se calcula conel denominado método de lafunción de producción(1). Si eloutput gap es negativo se en-tiende que la economía pre-senta capacidad no utilizada yesta situación dará lugar a uncomponente cíclico del déficitnegativo, dado que la anterior si-tuación redundará en un nivel in-ferior de ingresos o en gastos ex-traordinarios ligados al ciclo,como prestaciones por desem-pleo. Un output gap positivo re-flejará la situación inversa, dan-do lugar a un componente cí-clico del saldo público positivo.La relación entre output gap ysaldo cíclico se calcula a travésde una determinada sensibili-dad cíclica presupuestaria, esti-mada por la CE para cada país.La diferencia entre el saldo ob-servado y el saldo cíclico esigual al denominado saldo ajus-tado cíclicamente.

El segundo paso del proce-so liga el saldo ajustado cícli-camente con el saldo estructu-ral(2). Para pasar del primero al

segundo, deben detraerseaquellas medidas puramentetemporales o factores de co-rrección del déficit de carácterexcepcional. Por ejemplo, los in-gresos procedentes de un im-puesto creado ad hoc duranteun año concreto y cuya re-caudación se prevé desapa-rezca el año siguiente. Al prac-ticar esta resta, se tiene ya elsaldo estructural. El esfuerzo fis-cal, en esencia, es igual a la di-ferencia entre los saldos es-tructurales relativos a dos añosconsecutivos.

El análisis del saldo estructuralpresupuestario como base de lamedición del esfuerzo fiscal y laorientación de la política fiscalera ya una práctica habitual enEspaña desde hace más de unadécada. De hecho, la normati-va comunitaria dada por los su-cesivos marcos fiscales vigen-tes(3) venía evaluando la ido-neidad de la política fiscal de losEstados miembros, entre otrosparámetros, por su posible efi-cacia anticíclica, a partir de loshorizontes plurianuales que estosproporcionaban en sus Progra-mas de Estabilidad.

(1) D’Auria, F.; Denis, C.; Havik, K.; McMo-rrow, K.; Planas, C.; Raciborski, R.; Röger,W.; Rossi, A.: The production function me-thodology for calculating potentialgrowth rates and output gaps. EuropeanEconomy Economic Papers, nº 420, July2010.

(2) Para un análisis más detallado véa-se Gilles, M.; Isbasoiu, G.M; Paternoster, D.;Salto, M: The cyclically-adjusted balance

used in the EU fiscal framework: un ap-date. European Economy Economic Pa-pers, nº 478, March 2013.

(3) El brazo preventivo y correctivo delPacto de Estabilidad y Crecimiento tienensu base principal en los artículos 121 y 126del Tratado de la Unión y su desarrollo enlos Reglamentos del Consejo 1466/97 y1467/97, el Reglamento 1173/2011 y la Di-rectiva de 2011/85/EU sobre marcos fis-cales nacionales. En concreto es el Re-glamento 1466/97, de 7 de julio de 1997,el que establece la armonización de la in-formación enviada por los Estados miem-bros conforme a un Código de Conduc-ta, que otorga un lugar prominente al sal-do público estructural.

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Análisis


Este papel del déficitestructural se reforzó, noobstante, a partir de 2010,con la apertura a Españadel Procedimiento de Dé-ficit Excesivo (PDE) a fina-les de 2009, al fijar este unmínimo de ajuste estruc-tural medio anual (1,5 pp.)a lo largo del horizontede ajuste propuesto ini-cialmente (2010-2013). Deeste modo, debía combi-narse un ritmo de ajuste su-ficientemente significati-vo, para cubrir la veloci-dad media mínima, conuna orientación fiscal queno resultara demasiado procí-clica, dada la profundidad de larecesión que se estaba atrave-sando. Más tarde, el nuevo Pac-to de Estabilidad y Crecimientoha fijado además para los paísesinmersos en un PDE un ajuste es-tructural mínimo de 0,5 pp. poraño. Este protagonismo del sal-do estructural quedó consagra-do en el Informe de Crecimien-to 2013 de la UE, estableciendoque la política fiscal en el en-torno de fuertes desequilibriospresupuestarios, aumento ge-neralizado de la deuda públicae incertidumbre en los mercadosfinancieros debía gravitar entorno a una combinación equi-librada en los objetivos de cre-cimiento del PIB y consolida-ción. El instrumento que se con-sidera idóneo para articular es-tos dos objetivos es el déficit es-tructural, de modo que deberí-an buscarse reducciones mo-deradas de los mismos para ga-rantizar evitar simultáneamentela acumulación de deuda y elpaso a situaciones de inestabili-dad fiscal dadas por tasas decaída del PIB demasiado acen-

tuadas. Este gradualismo en elajuste sucedió a la visión man-tenida durante varios años deprimacía absoluta del objetivode consolidación fiscal.

2. LA NUEVA REGLA FISCAL DELA LOEP

En este contexto entró en vi-gor la nueva Ley Orgánica de Es-tabilidad Presupuestaria a finalesde abril de 2012. Desde el pun-to de vista de la relación de lapolítica fiscal con el ciclo, estaley contiene algunas novedadesrespecto a la normativa anteriorvigente en España. Esta últimaemanaba del Real Decreto Le-gislativo 2/2007, de 28 de di-ciembre, por el que se apruebael texto refundido de la Ley Ge-neral de Estabilidad Presupues-taria.

Posiblemente la fundamentalde estas novedades, establece(artículo 11) a medio plazo laprohibición de déficit estructuralcomo regla fiscal primordial; estoes, tanto el equilibrio como el su-

perávit estructural serán si-tuaciones factibles. Las ex-cepciones que se contem-plan están relacionadas úni-camente, en línea con lanormativa europea, con re-formas estructurales que pre-senten efectos a medio pla-zo, siendo en este caso el lí-mite de déficit estructuralun 0,4% del PIB o el que de-terminase la normativa eu-ropea si fuera inferior. Semencionan además otrascircunstancias excepciona-les, como catástrofes natu-rales, recesión económicagrave o situaciones de emer-

gencia extraordinaria.

Contrariamente a lo que enalgunos momentos se ha dicho,esta regla no es contraria al pa-radigma de equilibrio presu-puestario a lo largo del ciclo,que también constituía la basede la anterior regla fiscal: de he-cho, es el saldo cíclico el que se-gún la nueva ley determinará elsaldo total de las cuentas públi-cas en todo punto. Sin embargo,el carácter más mecánico de lanorma respecto al principio vi-gente anteriormente [bandasde déficit en función de la tasade crecimiento(4)] elimina enmayor medida la discrecionali-dad en el uso del saldo estruc-tural como instrumento de estí-mulo de la actividad. Frente a unmenor riesgo de desviacionesacumuladas en el saldo estruc-tural, se opone, para algunos,

(4) En concreto, la anterior regla fiscaldisponía que podía registrarse déficitcon tasas de crecimiento del PIB real in-feriores al 2%, aunque el superávit era pre-ceptivo con tasas de crecimiento del PIBreal superiores al 3%.

Cuenta con IGAE / 11

Análisis

Podríamos definirel saldo estructural

como aquel queprevalecería en unaeconomía si sóloconsiderásemoscambios permanentesen la estructura deingresos y gastos


una menor potencia de la polí-tica fiscal como instrumento an-ticíclico, aunque hay que insistir,este último extremo dependeenormemente del marco analí-tico utilizado.

Resulta interesante destacartambién que el objetivo de equi-librio estructural resulta (en prin-cipio) más exigente que el con-cepto equivalente en el ámbitode la UE, el objetivo presupues-tario a medio plazo (o MTO, porsus siglas en inglés). El MTO se de-fine como aquel saldo estructu-ral que, mantenido en el tiempo,es suficiente para garantizar unprogreso adecuado hacia elcumplimiento de la condición desolvencia de la AA.PP., al tiempoque posibilita evolucionar diná-micamente hacia el límite de dé-ficit nominal del 3%(5). El equilibrioestructural español se define enprincipio sin atender a conside-raciones de sostenibilidad a lar-go plazo de la política fiscal, locual no quiere decir que pre-sente incompatibilidades con lamisma, ya que la literalidad de laLey perfila la regla fiscal como elmantenimiento de un saldo es-tructural, como mínimo, nulo, noexcluyendo el superávit estruc-tural como pauta de actuación.

En la actualidad el MTO para laeconomía española se encuen-tra fijado en –0,5% del PIB, aun-que es una cifra variable y revi-sable cada 3 años.

Partiendo de una situaciónde desequilibrio inicial, se esta-blece un periodo transitorio has-ta 2020 para la consecución delequilibrio estructural, fijándoseun ritmo mínimo medio anual dereducción de 0,8 pp. de déficitestructural para conseguir final-mente llegar a un saldo estruc-tural nulo. Se considera ademásque son la Administración Cen-tral, las CC.AA. y la SS los agen-tes de la Administración que tie-nen un componente cíclico ensu déficit, por lo que esta reglatransitoria afecta a todos y cadauno de los tres. Las Corporacio-nes Locales, por el contrario,cuentan en su saldo con uncomponente cíclico en esenciadespreciable, por lo que se iden-tifica su saldo observado con elestructural, de manera que al fi-nal del horizonte deberán pre-sentar por tanto un saldo obser-vado nulo.

Una excepción a la normadel 0,8% viene dada en el mismopunto 1.b. de la Disposición Tran-sitoria Primera al afirmar que, encaso de sujeción a un Procedi-miento de Déficit Excesivo, “la re-ducción del déficit se adecuaráa lo exigido en el mismo”. En estesentido, si la Recomendaciónde Déficit Excesivo abierta ex-plicita la obligación de una re-ducción anual media del déficitestructural superior a 0,8 pp, estaúltima se superpondrá a la esta-blecida en la LOEP, que en todocaso tiene la consideración deun mínimo.

Complementariamente, laLOEP establece que las cuantíasrelativas de reducción del saldoestructural de AC, CC.AA. y SSdeberán ser proporcionales asu participación en el déficit es-tructural total a comienzos delaño 2012. Esta proporcionali-dad, además, por sentido co-mún debe exigirse en media a lolargo del tiempo –hasta que to-dos los agentes eliminen dichosdéficits estructurales– y no ne-cesariamente año a año. La ra-zón reside en que no todas lasmedidas que conllevan una re-ducción del déficit estructuralexigen el mismo grado de ma-duración, ni todas son igual-mente convenientes según elpunto cíclico que atraviesa laeconomía, ni el presupuesto delos mencionados agentes tie-nen una composición idénticade partida. Por tanto la reduc-ción del déficit estructural exigeuna acción coordinada entre to-dos los niveles de las AA.PP. afec-tados para generar cada año unpaquete de medidas discrecio-nales coherentes, consistentescon la evolución cíclica y quegeneren una expectativa depermanencia en el tiempo sufi-ciente para hacer creíble la re-gla fiscal.

La pregunta inmediata quesurge es: ¿implica esta regla dereparto proporcional en la erra-dicación del déficit estructuralque una vez hayan alcanzado elequilibrio estructural (incluso an-tes de 2020) no puede exigirse unsuperávit estructural a los inte-grantes de las AA.PP.? En casoafirmativo, las posibilidades deéxito de la regla fiscal serían li-mitadas, ya que se espera que afinales del año 2013 un buen

(5) Analíticamente, se calcula como elmáximo saldo de tres variables: un saldoestructural “mínimo” para situarse en lasenda hacia un déficit nominal del 3% delPIB, un déficit capaz de garantizar la co-bertura intertemporal de los pasivos de lasAA.PP., explícitos e implícitos, y una res-tricción inferior de –1% del PIB. El segun-do concepto tiene en cuenta tanto el sal-do necesario para estabilizar la deuda enun nivel de 60% del PIB, el preciso para ha-cerla descender hasta un 60% en el casoen que esta sea superior en el momentode partida y una fracción de los gastosfuturos en pensiones.


Análisis


número de CC.AA. registren yaun superávit estructural. Sin em-bargo la respuesta, en mi opi-nión, es negativa, por otro as-pecto clave reflejado en la pro-pia Disposición Transitoria Prime-ra de la LOEP.

En efecto, esta última con-templa como segundo pilar bá-sico de la regla fiscal el mante-nimiento de la deuda pública pordebajo del 60% del PIB. En el pe-riodo transitorio hasta 2020 serápues preceptivo ir reduciendo ladeuda a lo largo de una sendacompatible con este principio yademás, a partir del momentoen que el PIB real y/o el empleoneto crezcan más de un 2%, seconcreta un ritmo mínimo anualde reducción de la deuda pú-blica: 2 puntos de PIB. El conjun-to de sendas de deuda cohe-rentes con esta restricción no es,sin embargo, infinito. La deudapública evoluciona de acuerdocon una ecuación de acumula-ción muy concreta y, partiendode un nivel inicial y una sendaprevista de tipos de interés y ta-sas de crecimiento del PIB nomi-nales, sólo ciertas combinacionesde superávits estructurales pri-marios serán compatibles conla consecución de un nivel del60% en 2020. En concreto, cuan-to mayor sea el nivel de deudade partida, mayores serán lossuperávits primarios medios ne-cesarios para satisfacer la ecua-ción dinámica con un residuo fi-nal inferior al 60% del PIB. Por tan-to, una senda de superávits es-tructurales nulos, dada la cargapor intereses prevista, puede noser suficiente para garantizar elcumplimiento de la regla dedeuda, debiendo ser comple-mentado por una secuencia de

superávits estructurales. En con-secuencia, aun siendo vinculan-te a medio plazo la restricción deproporcionalidad en el repartodel ajuste estructural, ésta notiene por qué entenderse limita-da por un saldo nulo, sino quepuede implicar la consecuciónde superávits estructurales a lolargo del periodo transitorio.

Por último, el artículo 12 de laLOEP define un tercer pilar de laregla fiscal: la prohibición de queel gasto público crezca por en-cima de la tasa de referencia delPIB, construida (en línea con ladefinición del Pacto de Estabili-dad) a partir de dos elementos:

• Una media móvil de orden 10,centrada en el año presentet (con 5 valores hacia atrás ycuatro hacia delante) de lastasas de crecimiento poten-cial nominal estimadas encada uno de ellos.

• Un deflactor (que transformamagnitudes en volumen ennominales, ya que el creci-miento potencial se estimasiempre en reales), para cadauno de los años dado por elmínimo de estos dos valores:2% o el deflactor del PIB regis-trado o previsto en cada unode estos años de referencia.

Véase que este tercer com-ponente de la regla fiscal gira so-bre la consideración de una ra-tio gasto público/crecimientoobservado del PIB constante a lolargo del ciclo, en la medida enque el potencial se situaría pordebajo del PIB observado enfases expansivas y por encima enfases recesivas. De este modo enépocas recesivas, con compo-

nentes cíclicos del gasto e inte-reses de la deuda al alza y po-tencial a la baja, su cumpli-miento exigiría una restricciónde los capítulos discrecionalesdel gasto. Por otro lado esta res-tricción no siempre es vinculan-te, ya que en periodos de acu-sada consolidación, la tasa dedescenso del gasto puede sermás pronunciada que la tasa dereferencia para cumplir los ob-jetivos presupuestarios.

En la medida en que esta dis-posición liga el crecimiento delgasto público al crecimiento po-tencial, hereda los principalesproblemas metodológicos queenvuelven el cálculo de este úl-timo, como veremos más ade-lante.

3. OBLIGACIONES ESTABLECIDASPOR LA LOEP EN MATERIA DEPUBLICACIÓN DE PREVISIONES

Como acabamos de ver, laregla fiscal introducida por laLOEP conlleva una complejidadanalítica considerable, por loque la transparencia en la trans-misión de la cuantificación de to-dos sus elementos clave es críti-ca. Quizá uno de los mayoresaciertos de la LOEP en este sen-tido ha sido aprovechar el mar-co de publicaciones preexisten-te al servicio de la anterior reglafiscal para efectuar esta labor dedefinición de parámetros claveen un marco plurianual.

El núcleo de esta informa-ción se incluye en el denomi-nado Informe sobre la Situaciónde la Economía Española, defi-nido en el artículo 15.5. de laLOEP y sustituto del antiguo In-


Análisis


forme de Posición Cíclica. EsteInforme debe ser elaborado porMINECO antes del 1 de abril y re-coger una proyección econó-mica plurianual que justifique laestimación de la senda de cre-cimiento potencial y sobre esabase la construcción de la tasade referencia para el gasto y lossaldos cíclicos de cada agentede la AA.PP. Nótese que para laconstrucción del saldo cíclicono es necesaria la definiciónprevia de la senda de saldos, yaque el primero se define comola sensibilidad cíclica multipli-cada por la brecha cíclica ooutput gap. Se trata además deun informe que debe venir in-formado por las previsiones delBanco de España y tener encuenta también las de la CE ylos distintos organismos interna-cionales. Obviamente las res-tantes previsiones no son ente-ramente vinculantes para elGobierno, aunque definen unosciertos márgenes de los que, enbuena lógica, las previsionesoficiales no deberían distan-ciarse demasiado en ningúnsentido. Sobre la base de este in-forme el Ministerio de Hacienday Administraciones Públicas(MINHAP) presentará el 1 deabril su propuesta de objetivosde estabilidad presupuestariay de deuda para las AA.PP.

En circunstancias normales ydada la fecha límite de elabora-ción de este informe, el cuadromacroeconómico plurianual pre-sentado en el mismo debería serel mismo que el contenido en laActualización Anual del Programade Estabilidad, que se envía a Bru-selas entre el 15 y el 30 de abril(siendo la primera fecha optativay la segunda obligatoria). En los

años 2012 y 2013, sin embargo, ellímite del 1 de abril no pudo res-petarse, por distintas razones. En2012 todavía no se había publi-cado la LOEP y se estaba pen-diente de una modificación de laRecomendación de Déficit Ex-cesivo vigente para España, porlo que el informe se emitió en elmes de julio, una vez aquella seaprobó en ECOFIN, e implicó unacorrección de la senda definidaen el Programa de Estabilidad2012. Análogamente en 2013 el in-forme hubo de retrasarse hasta elmes de junio, ya que hasta esa fe-cha no se tuvo certeza de laaprobación de la nueva Reco-mendación de Déficit Excesivo,actualmente en vigor. Tambiénconllevó pequeñas variacionesen el cuadro macroeconómico yen la senda de déficit.

En este punto conviene re-cordar que a lo largo del añohay dos momentos en los quesiempre el Gobierno renuevasus previsiones macroeconómi-cas: el Programa de Estabilidaden el mes de abril y la definicióndel techo de gasto para el Esta-do, en junio. En las circunstanciasextraordinarias descritas, se apro-vechó para fijar en el Informe so-bre la Situación de la EconomíaEspañola el cuadro para el te-cho de gasto del Estado.

Aparte del comentado infor-me, el artículo 17 de la LOEP es-tablece que antes del 1 de oc-tubre de cada ejercicio MINHAPpublicará un informe sobre elgrado de cumplimiento duranteel año fiscal anterior de los obje-tivos de estabilidad presupues-taria, deuda y de la regla de gas-to, basado en apreciaciones pa-ralelas sobre el cumplimiento de

las previsiones sobre el creci-miento real de la economía y laseventuales desviaciones que seprodujeran respecto al cuadromacroeconómico incluido en elInforme sobre la Situación de laEconomía Española. Es MINECOquien se encarga de esta valo-ración, que posteriormente seincluye como apartado en el in-forme más amplio elaboradopor MINHAP.

4. EL SALDO ESTRUCTURAL, ¿UN INDICADOR ADECUADO?

Como se desprende de losanteriores párrafos, la LOEP con-cede un protagonismo más cla-ro al concepto de saldo estruc-tural en la determinación de lassendas de deuda y déficit amedio plazo, pretendiendo estaestrategia perfilar una regla mássimple, predecible por los agen-tes y menos expuesta a desvia-ciones causadas por un excesi-vo grado de discrecionalidad alo largo del ciclo. La cuestión es:¿contiene la nueva regla fiscallos elementos necesarios paracumplir sus objetivos? Antes deresponder a esta pregunta, con-viene analizar algunos problemastécnicos asociados al plantea-miento de la LOEP.

• La incertidumbre en el cálcu-lo del crecimiento potencial.No hay una única traducciónposible al campo economé-trico del concepto de creci-miento potencial. Tradicio-nalmente el crecimiento po-tencial se asociaba (muy sim-plificadamente) al cálculo delperfil alisado del PIB, métodoque supuestamente eliminabalas fluctuaciones cíclicas en


Análisis


torno a la tendencia. Paraextraer este perfil solía utilizar-se el filtro de Hodrick-Prescott.A partir de comienzos de lapasada década, la introduc-ción del método de la funciónde producción por la CE com-plicó considerablemente laobtención de resultados, yaque aunque se trata de unprocedimiento más cercanoa la noción teórica de creci-miento potencial, utiliza unconjunto de variables muchomayor, susceptibles de trata-mientos estadísticos muy di-versos. Es más, al incorporar elconcepto de tasa de equili-brio de paro no inflacionista(NAWRU) en la determinacióndel input trabajo potencial, elmétodo de la función de pro-ducción descansa en la esti-mación de un componenteno observado, para lo cualdebe realizar hipótesis queentrañan un grado de arbi-trariedad importante. Por últi-mo, desde el momento enque el crecimiento potencialse genera a partir de una fun-ción de producción, el nú-mero de inputs que intervie-nen en dicha tecnología estambién discrecional; si bien laCE se centra en dos (trabajoy capital), otros autores intro-ducen también capital hu-mano y todavía podrían pen-sarse en más alternativas.

No es este el lugar para hacerdisquisiciones técnicas en pro-fundidad sobre las múltiplesvariantes del método de fun-ción de producción. Valgadecir someramente que los re-sultados en la estimación delcrecimiento potencial pue-den diferir enormemente,

como también el tamaño dela brecha cíclica resultante. Atítulo ilustrativo, podemos de-cir que de acuerdo con la úl-tima estimación del FMI labrecha cíclica de España enel año 2013 se elevaba a –4,2%, mientras que para laOCDE lo hacía a –9,7%. Ob-viamente las implicacionesde política fiscal resultantes deestas dos estimaciones sonmuy distintas. Mientras queuna brecha cíclica relativa-mente reducida en valor ab-soluto implica una aportacióncíclica menos negativa al dé-ficit y por tanto un saldo es-tructural más negativo, unabrecha cíclica más abultadaapunta a un saldo estructuralmás levemente negativo. A suvez, la magnitud del saldo es-tructural condiciona tanto laduración del periodo nece-sario para eliminarlo como elritmo al que hay que hacerlo,que puede llegar a diferir sen-siblemente del mínimo de 0,8pp. establecido por la LOEP.

En desarrollo de la LOEP, la Orden ECC/2741/2012(6), de20 de diciembre, ancla en lametodología oficial de la CEel método de cálculo de cre-cimiento potencial y, consi-guientemente, de derivacióndel saldo estructural; de he-cho, el cálculo del creci-miento potencial de acuerdocon esta metodología siem-pre se ha incluido en todos los

documentos oficiales produ-cidos por el Ministerio de Eco-nomía y Competitividad quecontuvieran previsiones rele-vantes sobre la posición cícli-ca de la economía españoladesde la puesta en vigor de laLOEP. Sin embargo, aunquedesde un punto de vista legalesta referencia despeja cual-quier duda sobre la primacíade una variante de cálculofrente a otras, desde un pun-to de vista técnico la solucióna la pluralidad de métodos decálculo del crecimiento po-tencial no es tan trivial.

En efecto, la metodología ofi-cial de la CE que se encuen-tra es muy dinámica y cadaaño suele incorporar innova-ciones técnicas que van su-perando sus principales limi-taciones. Dichas innovacionesse discuten en el Grupo deTrabajo del Output Gap, per-teneciente al Comité de Po-lítica Económica de la UE yuna vez consensuadas, seelevan para su aprobación alCEF. Cada año se apruebany pasan a formar parte de lasprevisiones oficiales de la CEsólo una pequeña fracciónde las propuestas de mejoradiscutidas y además el Grupode Trabajo del Output Gap(OGWG) suele adoptar unsesgo bastante conservador ala hora de enjuiciar nuevas su-gerencias, de modo que raravez se aprueban novedadesque conlleven cambios sus-tanciales en los resultados.La razón es las obvias impli-caciones de cualquier cam-bio metodológico en materiade derivación del déficit es-tructural. Es tanto por la lenti-

(6) La misma OM contiene también elcálculo de la tasa de referencia para elcrecimiento del gasto público, así comolas sensibilidades cíclicas utilizadas parael cálculo del déficit cíclico de AC+SS yCC.AA.


Análisis


tud con que se aceptan ofi-cialmente las necesarias me-joras y el cúmulo de limita-ciones que presenta el mé-todo oficial, por lo que elmundo académico se ha si-tuado muy por delante de lasdecisiones del CEF y planteaconstantemente cambios enla metodología oficial quellegan a gozar de una acep-tación generalizada en la li-teratura especializada, inclu-so antes de que se debatanen el OGWG o a veces du-rante el curso de los prolon-gados análisis que suelenacompañarlas.

Por ello, resulta a veces ex-tremadamente complicadono hacer referencia en los do-cumentos oficiales de previ-siones a pequeñas variantesdel método oficial de cálcu-lo del crecimiento potencial,cuando es obvio que produ-cen mejoras sustanciales delos resultados. Este es el casodel debate en curso en elOGWG sobre la estimaciónde la tasa de paro de equili-brio (NAWRU), que resumidomuy sucintamente consisteen un método alternativopara derivar esta que arrojaunos resultados menos procí-clicos, esto es, impide que latasa de paro de equilibriomimetice de un modo total-mente antituitivo la tasa deparo observada, ampliandoasí el tamaño de los gaps cí-clicos de desempleo y deoutput y alisando el perfil delcrecimiento potencial, quese encontraría más próximo acero durante un periodo re-cesivo como el que ha veni-do atravesando la econo-

mía española. De esta forma,aun sin haberse aprobadotodavía como método ofi-cial de la CE, los serviciostécnicos de MINECO consi-deraron relevante desde unpunto de vista de consisten-cia del análisis proveer tam-bién los resultados de estemétodo alternativo junto a losdel método oficial en todoslos documentos realizadosdesde la primavera de 2013,sin que ello desvirtúe el papeldel central del método oficial.Esta diversidad de resultados,si bien no genera problemaslegales, sí al menos planteadudas sobre la idoneidad delmétodo oficial desde unaperspectiva técnica y, deahí, sobre el verdadero ta-maño del saldo estructural.Dudas que, a mi modo dever, son muy legítimas.

En cierto sentido este es unproblema nuevo que, aun-que no ha sido generado enabsoluto por la LOEP, sí ha sidopuesto en primer plano poresta, al aumentar la relevan-cia del saldo estructural no yacomo simple objetivo a me-dio plazo de la política fiscal(como hace la normativa eu-ropea), sino como núcleo dela regla fiscal que ha de ve-rificarse año a año a partir deun cierto punto en el tiempo.Cierto es que, a medida quesucesivas mejoras vayan sien-do introducidas en el métodode la CE de corrección cícli-ca del saldo este problemaprobablemente vaya per-diendo parte de su intensi-dad, aunque resulta difícilpredecir la velocidad conque la UE estará dispuesta a

modificar determinados as-pectos esenciales de su ar-quitectura en materia fiscal.

• Las insuficiencias del métodode crecimiento potencialpara medir el esfuerzo fiscal.Una inspección siquiera su-perficial de cualquier docu-mento reciente de la CE en elque se evalúa el desempeñode España dentro del PDErevelará grandes sorpresascuando se preste atención ala dimensión del esfuerzo es-tructural en años recientes.Por ejemplo, en el Staff Wor-king Document sobre AcciónEfectiva de España dentrodel PDE (publicado el 29 demayo de 2013, el último dis-ponible en el momento enque se redactó este artículo)pone de manifiesto un es-fuerzo estructural inferior alos 3 pp. de PIB en 2012, añoen que se aprobaron medi-das de consolidación (en to-dos los niveles de las AA.PP.conjuntamente considera-dos) cercanos a los 5 pp. dePIB o de 2,5 pp. en 2013 cuan-do las medidas aprobadasfueron ampliamente superio-res a los 3 puntos de PIB. Otrocaso palmario es la estima-ción del esfuerzo estructuralprevisto en 2014, que deacuerdo con los estándaresde la CE resulta práctica-mente nulo cuando seránnecesarias medidas en el en-torno de un 1,6% del PIB paracumplir la meta anunciadapor el Gobierno de 5,8% delPIB. La pregunta inmediataque suscitan estas cifras es:¿es el esfuerzo estructural unindicador adecuado paraaproximar el esfuerzo fiscal?


Análisis


En pocas palabras, el saldoestructural es, como se pre-cisó al comienzo de esteartículo, una magnitud expost. Quiere esto decir que nopuede inferirse de ella ningu-na medida de discrecionali-dad en el contenido de lapolítica fiscal, sino que llevaya incorporados los efectossobre el crecimiento de lasmedidas discrecionales.Dada la elevada prociclici-dad del método de funciónde producción importado dela CE, si las medidas aplica-das en el año t producendurante el mismo una ciertapérdida de crecimiento delPIB, el crecimiento potencialtenderá a replicar el com-portamiento del PIB observa-do en t, minimizando la va-riación de la brecha cíclica almoverse en la misma direc-ción y en una cuantía similarPIB observado y PIB potencial.Por tanto, el efecto contrac-tivo a corto plazo de dichasmedidas discrecionales miti-gará sus posibilidades de con-solidación presupuestaria, algenerar pérdidas de PIB, peroal mismo tiempo este fenó-meno no suele verse reflejadoen una mayor brecha cíclica(o de una manera muy mar-ginal), por lo que aparente-mente la reducción del saldoestructural y con ella el es-fuerzo estructural es menor.

Más aún, hay determinadoscapítulos presupuestarios quetienen trayectorias de creci-miento tendenciales ajenas alciclo, como los gastos en elservicio de la deuda o deter-minadas prestaciones socia-les (ejemplo típico serían las

pensiones). El crecimiento deestas partidas provoca unamenor reducción del déficitnominal y, por ende, del sal-do estructural, ya que care-cen de sensibilidad cíclicasignificativa. Por tanto, denuevo se tiene un efecto quecontribuye a minusvalorar elesfuerzo estructural entreaños consecutivos. Cierto esque la utilización del con-cepto de saldo estructuralprimario puede ayudar a co-rregir en parte este segundofactor, aunque lo cierto esque, un tanto inexplicable-mente, la metodología oficialeuropea emplea como ele-mento clave de definicióndel esfuerzo estructural el sal-do estructural “bruto”.

En resumen, el enfoque delsaldo cíclicamente ajustadobasado en el crecimiento po-tencial constituye una apro-ximación “de arriba abajo”,basada en una cifra de défi-cit agregada y observada aposteriori y sin consideraciónexplícita a las medidas dis-crecionales adoptadas paraalcanzar el objetivo de déficiten términos nominales. Portanto, es, en el mejor de loscasos, una medida conside-rablemente sesgada del es-fuerzo fiscal y, en el peor delos casos, una medida conposibles utilidades en otroscampos (y sólo en otros cam-pos, volveremos a este temaa la vuelta de algunos párra-fos). La segunda derivadade este hecho es importante,ya que si la medición del es-fuerzo fiscal a través del saldocíclicamente ajustado tiendea producir infraestimaciones,

la consecución de un nivelmínimo de esfuerzo estructu-ral puede requerir un esfuer-zo en términos de medidasdiscrecionales muy superioren realidad al indicado apa-rentemente por el primero,imprimiendo un sesgo exce-sivamente restrictivo a la po-lítica fiscal (aspecto que de-bería preocupar tanto máscuanto más se crea en losefectos contractivos de lapolítica fiscal incluso a cortoplazo, como al parecer es elcaso en la actualidad de lamayor parte de los organis-mos internacionales, con elFMI a la cabeza). El único fac-tor que palía en parte losefectos de este problema esel hecho de que la LOEP exi-ge un esfuerzo estructural mí-nimo como media a lo largode varios años, aunque no esmenos cierto que las políticasde intensa consolidación fis-cal, como la seguida por Es-paña, suelen cargarse fron-talmente, como vía para do-tar de mayor credibilidad alconjunto de la estrategia.

• La inestabilidad del outputgap como medida de la po-sición cíclica(7). Otro incon-veniente asociado a la utili-zación del déficit ajustadocíclicamente como pieza

(7) Parte de las variaciones inducidaspor las revisiones a posteriori proceden dela sensibilidad de los métodos de esti-mación al “punto final” utilizado en lasprevisiones, tanto por la utilización de fil-tros HP para alisar las previsiones comodebido a determinados supuestos de laCE para extrapolar el valor de la NAWRUmás allá del horizonte de previsión, quegenera fuertes inercias en esta partiendodel último valor estimado.


Análisis


central de una regla fiscales, expresado de una mane-ra gráfica pero poco científi-ca, que el crecimiento po-tencial es un pez muy escu-rridizo. Por construcción, cual-quier variación en la sendade crecimiento (pasada,contemporánea o futura) res-pecto a un año genérico tproduce variaciones en lasenda de crecimiento po-tencial estimada y ademásesta no es una propiedadexclusiva del método de fun-ción de producción. Por tan-to, cualquier revisión estadís-tica retrospectiva de la Con-tabilidad Nacional o cambioen las previsiones de creci-miento trae consigo auto-máticamente variaciones enla senda estimada de bre-chas cíclicas y, consiguiente-mente, de saldos estructura-les, incluso en años pasados.Habitualmente el OGWG pro-cura introducir variacionesen la metodología centralde cálculo que minimicen elimpacto de las revisiones,aunque no hay ninguna va-cuna contra las revisiones ha-cia atrás de las series esta-dísticas ni pócima milagrosapara lograr la infalibilidad enlas previsiones económicas,como la crisis que venimosatravesando desde hace ya5 años ha puesto claramentede manifiesto.

A resultas de esta realidad, lavaloración de la orientaciónde la política fiscal puedepresentar divergencias im-portantes a priori y a poste-riori. Pero más importante in-cluso desde el ángulo quenos ocupa, la medición de los

esfuerzos estructurales reali-zados en el pasado, dejandode lado por un momento suprecisión, puede variar expost de un modo sustancial,reflejando un incumplimientosignificativo de la senda com-prometida o acentuando lapresión para aumentar el es-fuerzo los años posteriores alobjeto de cumplir el mínimomedio anual. Más aún: lameta de equilibrio estructuralpuede llegar a ser enorme-mente elusiva, dada la in-certidumbre sobre la evolu-ción futura del saldo estruc-tural que se está estimandoen una fecha determinada. Ypor complicar más todavía elpanorama: se abren víaspara la aparición de proble-mas de consistencia dinámi-ca en las previsiones oficiales,al ser la consecución de uncierto nivel de saldo estruc-tural endógena a la previsiónmacroeconómica realizada,con independencia de que a

posteriori la previsión se reve-le como errónea.

La lista de dificultades técni-cas que entraña la utilización delsaldo ajustado cíclicamente eslarga y no he pretendido haceruna enumeración exhaustiva. Esclaro que una regla fiscal quedescanse en este concepto,aun presentando aspectos teó-ricamente atractivos, está so-metida a un grado de incerti-dumbre añadido al del propioentorno económico y puedederivar en ciertos momentos encontradicciones difíciles de trans-mitir a la opinión pública, di-mensión esencial en la legitima-ción de la regla. La literatura es-pecializada, adaptando a unentorno más realista –caracteri-zado por la incertidumbre– lapráctica de este tipo de reglas,ha propuesto la utilización de in-tervalos de confianza estadísticosen la toma de decisiones depolítica fiscal; un trabajo repre-sentativo en este sentido es el deDoménech, Estrada y Gonzá-


Análisis

La LOEP no ha hecho sinotrasladar a la normativa

española el enfoquepredominante en la UE en lacomprensión y el tratamientoanalítico de la política fiscal,convirtiendo el déficit observado,ajustado del ciclo, en la piezaclave de los procesos deplanificación y evaluaciónpresupuestaria a posteriori


lez-Calbet (2007)(8). No obstante,este tipo de soluciones, consis-tentes desde un punto de vistaanalítico, en última instancia nopueden eliminar completamen-te los problemas de fondo de lametodología, al ser imposiblesubsumir el elevado grado dediscrecionalidad que admite eltratamiento de las diferentes va-riables que intervienen en unadeterminada distribución de pro-babilidad. Por otro lado, las con-sideraciones de economía polí-tica extreman la importancia deuna adecuada justificación de latoma de decisiones en el marcode una regla fiscal, lo que sehace tanto más difícil cuantomás compleja se hace su base.

En su último Report on PublicFinances(9), la Comisión propusola utilización complementariade un indicador de esfuerzo dis-crecional (IED) para resolver elproblema de la medición del es-fuerzo fiscal, basado en un en-foque de abajo arriba. Por ellado de los ingresos, el IED tendríaen cuenta el aumento de re-caudación generado por el con-junto de medidas discrecionalesa adoptar; frente al enfoque desaldo cíclicamente ajustado,partiría de la consideración desensibilidades cíclicas diferentesa las asignadas por el métodoactualmente en uso. Por el ladode los gastos, se compararía latasa de crecimiento de los mis-

mos (descontando desempleo ygastos por intereses) con la tasade crecimiento del PIB potencial,tomada en media móvil de or-den 10 y centrada en el año dereferencia(10). En una primeraaproximación, este indicador re-suelve algunos de los proble-mas planteados por el déficitajustado cíclicamente: consi-dera explícitamente las medidasde ingresos introducidas, eliminadel gasto el desempleo –de sen-sibilidad cíclica incierta– y elcomponente autónomo de losintereses y dota de mayor esta-bilidad al crecimiento potencialque se toma como referencia, alvenir este dado por una mediamóvil. En el caso de España ycentrándonos en años cerra-dos, en 2012 según la estimaciónde la CE el IED arrojaba un valorde 4,6 pp. de PIB, mucho máspróximo a la idea intuitiva quepuede tenerse a la vista del con-junto de medidas aprobadas ypuestas en vigor por el Gobierno.

Sin embargo, aun siendo bue-na noticia que la CE haya toma-do conciencia de las dificultadesque entraña el uso de la meto-dología del saldo ajustado cícli-camente, la aparición en escenadel IED no supone una soluciónviable a casi nada. Primero, por-que no tiene un carácter oficial ysu valor es semi-académico (y po-siblemente lo seguirá siendo porbastante tiempo, ya que su utili-zación conjunta con el déficitajustado cíclicamente podríaconducir a conclusiones sensi-

blemente distintas respecto a nu-merosas cuestiones en materia dePacto de Estabilidad). Segundo,se trata de un indicador encami-nado a reemplazar o comple-mentar a la variación del saldo es-tructural como indicador del es-fuerzo fiscal, pero no proporcionasolución alguna para la determi-nación del saldo estructural en ni-veles. Tercero, el IED también estámarcado por problemas meto-dológicos propios, como la esti-mación del impacto recaudato-rio de las medidas de ingresos yademás no está blindado a losposibles errores que arrastre laestimación de crecimiento po-tencial. Por el momento no es mu-cho más que una aspirina paracurar una neumonía.

5. CONCLUSIÓN

¿Dónde nos dejan estas refle-xiones? Para empezar, la LOEP noha hecho sino trasladar a la nor-mativa española el enfoque pre-dominante en la UE en la com-prensión y el tratamiento analíti-co de la política fiscal, convir-tiendo el déficit observado, ajus-tado del ciclo, en la pieza clavede los procesos de planificacióny evaluación presupuestaria aposteriori. El único matiz diferen-ciador de cierta sustancia entrelos dos enfoques reside en el ob-jetivo de equilibrio estructural amedio plazo en la LOEP, frente ala endogeneización de un saldoa medio plazo basado en consi-deraciones de sostenibilidad en lanormativa europea. Pero en elfondo el principio que late es elmismo en ambos entramados: laconsecución del equilibrio pre-supuestario a lo largo del ciclopermitiendo el uso de los estabi-

(8) Doménech, R.; Estrada, A.; González-Calbet, L. (2007): Potential Growth and Bu-siness Cycle in the Spanish Economy. Im-plications for Fiscal Policy. InternationalEconomic Institute, Universidad de Va-lencia, WP 0704.

(9) “Report on Public Finances in EMU2013”. European Economy nº 4, 2013.

(10) Esta medición del carácter discre-cional del gasto es consistente con la em-pleada en el Pacto de Estabilidad y Cre-cimiento.


Análisis


lizadores automáticos, con el im-portante matiz de que en Españael cumplimiento de este principiono se limita al agregado de lasAA.PP., sino que se exige a todosy cada uno de los agentes quelas componen.

¿Hasta qué punto la mate-rialización estadística del con-cepto de ajuste al ciclo haceviable este diseño? Por las dis-tintas razones comentadas, pa-rece que de un modo sólo apro-ximado en el mejor de los casos.Cuando no hay un consenso nisiquiera teórico en torno a la de-limitación del concepto de cre-cimiento potencial, cualquierpretensión de precisión en tornoa su cuantificación (así como ala de todas las magnitudes deri-vadas del mismo, como el saldoestructural) no pasa de ser unaexpresión de voluntad, máximesi se optan por métodos estadís-ticos de construcción que dejanabiertas numerosas avenidas dediscusión y producción de alter-nativas. Parece también claroque la medición del esfuerzo fis-cal debe transitar (y posible-mente acabará haciéndolo) porderroteros distintos a los del sal-do cíclicamente ajustado.

Y es que verdaderamente losclásicos siempre perduran. Lamejor prueba de ello es que, al fi-nal del debate en torno a la ar-ticulación de la política fiscal amedio plazo, se encuentra lavieja polémica en torno a la efi-cacia de la política discrecionalcomo vía de estímulo al creci-miento. El paradigma fiscal ac-tual, que la LOEP pone de relie-ve en la construcción de su reglafiscal, se basa en dos premisas: i)es posible identificar el saldo es-tructural a partir del saldo fiscal

observado; ii) también es posiblecalcular el impacto sobre el cre-cimiento de una determinadavariación del saldo estructural.Respecto al punto i), ya hemosvisto que el método de funciónde producción no posibilita “de-purar” adecuadamente el saldoajustado cíclicamente, al mar-gen de que sus diferentes va-riantes generan un rango de re-sultados con una elevada dis-persión. En cuanto al ii), hay queponer en contexto esta variaciónde lo que se supone es el saldoestructural en el conjunto de unsistema dinámico de equilibriogeneral, donde este shock secombina simultáneamente conmultitud de innovaciones, pro-duciendo impactos diferentesen función de la combinación, ya todos ellos se superponen losefectos de otros shocks que tu-vieron lugar en periodos anterio-res; identificar a priori todos estoselementos es virtualmente im-posible. Además, en los modelosde simulación se presuponen de-terminadas pautas de reacciónde los agentes a determinadaspolíticas fiscales discrecionales,cuya práctica sistemática acabagenerando cambios imprevisi-bles en dichos patrones. En defi-nitiva, se trata de una reediciónde las políticas de fine-tuningbajo una apariencia de reglaque tanto por la falta de instru-mentos de medición adecuadoscomo por la propia filosofía de lapolítica no puede alcanzar ple-namente sus objetivos.

Justo es también decir que eltipo de regla fiscal que estable-ce la LOEP es muy preferible aotra que implique un grado dediscrecionalidad superior, comola vigente desde el final de la úl-tima fase expansiva hasta 2011.

Aunque inexactos en su cuanti-ficación, la regla fiscal actual-mente operativa al menos ge-nera un grado de predictibilidadsuperior entre los agentes eco-nómicos y proporciona a medioplazo sendas fiscales global-mente congruentes con la sos-tenibilidad de las finanzas públi-cas. Cuestión distinta es que almismo tiempo se base en unmicro-control de los compo-nentes del déficit y los efectos desus variaciones que no sea com-pletamente viable.

Es probable que la visibilidadde las limitaciones de esta ge-neración de reglas fiscales llevecon el tiempo a un cierto re-planteamiento, sin perjuicio deque vayan mejorando con eltiempo determinados aspectosformales de la descomposiciónde los componentes cíclicos delos saldos. El camino, a mi modode ver, está en reglas todavíamás simples, que minimicen ac-tuaciones discrecionales a lo lar-go del ciclo (dada la inviabilidadde la planificación de sus efec-tos y las dificultades evidentes ala hora de diseñarlas simétrica-mente en fases expansivas y re-cesivas), maximicen la predicti-bilidad a través de la reduccióndel número de tipos y fijen estosconforme a criterios de optima-lidad social. Al final este tipo deplanteamientos, más enraizadoscon la literatura neoclásica, con-ducen también a equilibrios fis-cales a lo largo del ciclo, pero re-duciendo de forma drástica lasdistorsiones introducidas por lasactuaciones discrecionales, me-jorando la calidad de la infor-mación sobre la que los agentesbasan su conducta y evitandocallejones sin salida como el delsaldo estructural.


Análisis


1. INTRODUCCIÓN

En términos amplios, el mar-co institucional presu-puestario (MIP) se definepor el conjunto de pro-

cedimientos, reglas e institucio-nes que configuran la elabora-ción, aprobación y ejecución delos Presupuestos. La calidad ytransparencia del MIP es un ele-mento clave para articular efi-cazmente las “funciones de pre-visión, planificación y controldel Presupuesto y el uso ade-cuado de la política fiscal comoinstrumento de estabilizaciónmacroeconómica”(1). Esta im-portancia resulta acentuada enáreas supranacionales y en con-textos descentralizados. La plu-ralidad de presupuestos y/o laausencia de una política fiscalúnica en el área, plantea la ne-cesidad de establecer meca-

nismos de supervisión y vigilanciamutua y de gestión coordinadade las políticas fiscales nacio-nales/regionales, de maneraque se eviten las externalidadesy efectos de contagio negativosderivados de las decisiones fis-cales.

A raíz de la reciente crisiseconómica los marcos fiscaleshan sido especialmente refor-zados, tanto en la Unión Euro-pea como en España. A esterespecto, la evidencia com-parada respalda la hipótesisde que la robustez de los MIPsfavorece el éxito de los proce-sos de consolidación fiscal,mientras que la debilidad en lasinstituciones y procedimientospresupuestarios abona el te-rreno a los fenómenos de ilusiónfiscal y propensión al déficitpúblico.

En este artículo se analizan losdos instrumentos principales quehan centrado la reforma en Es-paña: la Ley Orgánica de Esta-bilidad Presupuestaria y Sosteni-

bilidad Financiera (LOEPSF)(2) y laAutoridad Independiente deResponsabilidad Fiscal (AIRF)(3).

2. CONSOLIDACIÓN FISCAL YMARCO INSTITUCIONAL

La situación de las finanzas pú-blicas a finales de 2011 era pre-ocupante. Los efectos de la crisiseconómica y financiera que co-menzó en 2008, tuvieron un fuer-te impacto en las cuentas públi-cas. Después de los superávits re-gistrados entre 2005 y 2007, los sal-dos se deterioraron fuertemente,alcanzándose déficits superioresal 9% del PIB en los años 2009 a2011. Más allá de la magnitud deestas cifras, la credibilidad de lapolítica fiscal se había visto se-riamente comprometida, tantopor el registro de una situación

La reforma del marco

institucional presupuestario(*)

Jaime Iglesias QuintanaDirector General de Presupuestos

(*) El autor agradece la ayuda y co-mentarios de Juan Varela Donoso y Jai-me Sánchez Mayoral.

(1) González Páramo, J.M. (1997).

(2) Ley Orgánica 2/2012, de Estabili-dad Presupuestaria y Sostenibilidad Fi-nanciera.

(3) Ley Orgánica 6/2013, de creaciónde la Autoridad Independiente de Res-ponsabilidad Fiscal.


Análisis


mucho peor que la prevista (elobjetivo de déficit en 2011 habíasido del 6% del PIB, frente al 9,1%finalmente contabilizado), comopor la constatación de un des-equilibrio de naturaleza estructu-ral superior al 7% del PIB.

La profundidad y duración dela crisis y la persistencia de fuer-tes desequilibrios en la economíaespañola (déficit público, ele-vado desempleo, altos costes definanciación, pérdida de com-petitividad, excesiva deuda ex-terna y un sector financiero pen-diente de reestructuración) obli-gaban a un cambio de rumboen la política económica, con untriple objetivo: 1) Dotar de la su-ficiente estabilidad macroeco-nómica a la economía españo-la en términos de déficit público,déficit exterior e inflación; 2) lo-grar un alto grado de flexibilidadque permita ajustar los precios re-lativos y evitar la acumulación depérdidas de competitividad; y 3)lograr niveles y costes de finan-ciación compatibles con nivelesde inversión que permitan crearempleo. En base a estos objeti-vos, la política económica que-dó diseñada en torno a tres lí-neas estratégicas:

• Consolidación fiscal, tantopara garantizar la financia-ción adecuada del sectorpúblico y servicios públicos decalidad, como para recupe-rar la credibilidad de la eco-nomía española, mejorar elsaldo exterior y hacer com-patible la política fiscal es-pañola con las exigenciasde la Unión Monetaria.

• Reforma del sistema financie-ro, con el fin de lograr unas en-

tidades sólidas y solventespara acceder en condicio-nes adecuadas a los merca-dos financieros y volver a ca-nalizar el ahorro hacia la in-versión productiva.

• Reformas estructurales, ne-cesarias para aportar flexibi-lidad y competencia, queayuden a contener los már-genes y costes empresariales,mejorar la calidad de los fac-tores productivos y facilitarla asignación de recursos ha-cia los sectores más compe-titivos.

La consolidación fiscal seconfigura como un eje indis-pensable de la política econó-mica. Existen abundantes con-tribuciones teóricas y empíricasque analizan los efectos a cortoy largo plazo de la estabilidadpresupuestaria sobre la actividadeconómica y otros indicadoresrelevantes. En particular, en losdos últimos años se ha asistido aun intenso e interesante deba-te(4) respecto a las estrategias depolítica fiscal y sus resultados so-bre el crecimiento económico,en definitiva, respecto al deba-te austeridad-crecimiento. Aun-que este debate no está cerra-do, la idea que predomina esque, si bien las políticas fiscales

expansivas pueden ser útilespara el crecimiento a corto, es-tas políticas no pueden mante-nerse por mucho tiempo, ya quelos déficits presupuestarios per-sistentes y la deuda pública acu-mulada a partir de cierto nivel,generan distorsiones y efectosnegativos sobre el crecimientoeconómico a largo plazo. Por elcontrario, “la estabilidad presu-puestaria da lugar a importantesbeneficios a largo plazo a travésde menores tipos de interés ymayores niveles de inversión pri-vada y de PIB, con los consi-guientes efectos positivos sobreel empleo”(5).

En el contexto económicode principios de la década de2010 –caracterizado en el ám-bito presupuestario por el ele-vado desequilibrio fiscal– la con-solidación no es una opción,sino una exigencia para recu-perar la senda de estabilidadeconómica, del crecimiento yde la creación de empleo. Pero,además, para que la consolida-ción fiscal sea efectiva debe iracompañada de reformas es-tructurales que aumenten el po-tencial de crecimiento y la efi-ciencia del sector público.

En realidad, el debate no de-bería ser austeridad frente a cre-cimiento, sino cuál debe ser el ta-maño, ritmo y composición de laconsolidación fiscal, teniendoen cuenta entre otros factores:los niveles preexistentes de deu-da y de ingresos y gastos públi-cos; las características estructu-rales de la economía; y las exi-gencias derivadas de la perte-

Análisis


(4) Este debate saltó ampliamente a losmedios de comunicación cuando ungrupo de economistas pusieron en en-tredicho las conclusiones de Reinhart yRogoff incluidas en el trabajo “Growth ina time of debt”, en el que se decía quepara niveles de deuda pública superio-res al 90% del PIB el crecimiento econó-mico se ralentizaba como promedio unpunto porcentual. La controversia se sus-citó por los errores que contenía la hojade cálculo que fundamentaba las con-clusiones de Reinhart-Rogoff. (5) Doménech, R. y García, A. (2013).


Análisis


nencia a la Unión Monetaria Eu-ropea, no sólo por las exigenciasde cumplimiento del Pacto deEstabilidad y Crecimiento (PEC)y otros compromisos concor-dantes, sino también por las con-secuencias para la política fiscalde tener una moneda y unapolítica monetaria únicas.

Con estos fundamentos, laconsolidación fiscal se ha arti-culado en cuatro ejes funda-mentales (gráfico 1, en el que serelacionan las principales medi-das adoptadas): 1) refuerzo delmarco institucional presupues-

tario; 2) medidas de ajuste de in-gresos y gastos en todos los ni-veles de la Administración Públi-ca; 3) medidas de lucha contrael fraude fiscal y laboral; y 4) re-formas del sector público dirigi-das a aumentar la eficiencia.

El primer elemento de estapolítica, al que se dedica el restodel artículo, es la mejora delmarco institucional presupuesta-rio, cuya reforma pretende(6):evitar un sesgo deficitario en la

política fiscal, garantizar la sos-tenibilidad de las finanzas pú-blicas y mejorar el papel de lapolítica fiscal en términos de es-tabilización macroeconómica.

Con esta reforma, España hasido uno de los primeros paísesen incorporar los elementos delrenovado paquete de gober-nanza económica europea (verrecuadro 1). El punto de partidaen España lo marca la reformaen septiembre de 2011 del artícu-lo 135 de la Constitución Espa-ñola, que introdujo al máximo ni-vel normativo una regla fiscal por(6) Hernández de Cos, P. (2013).

Gráfico 1

Los cuatro ejes de la política de consolidación fiscal

Mejora del marco institucionalpresupuestario

Medidas de ajuste de ingresosy gastos

Reformas del sector público.Reordenación y

racionalización de las AA.PP.

Lucha contra el fraude fiscaly laboral

• RDL 20/2011, de medidas urgentes en materiapresupuestaria tributaria y financiera

• RDL 12/2012, por el que se introducen diversas medidastributarias y administrativas dirigidas a la reducción deldéficit público

• RDL 20/2012, de medidas para garantizar la estabilidadpresupuestaria y de fomento de la competitividad

• Presupuestos 2012, 2013, 2014• RDL 7/2013, de medidas urgentes de naturaleza tributaria y

presupuestaria

• Reforma Constitucional• Ley Orgánica de Estabilidad y SF• Mejora de información y frecuencia estadística• AIRF• Ley de Transparencia

• Función pública• Reducción morosidad AA.PP.• Factor de sostenibilidad del sistema de Pensiones• Sistema de dependencia• Sistema educativo• Sanidad pública• Plan CORA


la cual se limita el déficit públicode carácter estructural. En elmarco del artículo 135, en abrilde 2012 se aprobó la Ley Orgá-nica de Estabilidad Presupues-taria y Sostenibilidad Financiera.

3. LA LEY ORGÁNICA DEESTABILIDAD PRESUPUESTARIAY SOSTENIBILIDAD FISCAL

La LOEPSF es la tercera leyde estabilidad que se apruebaen España, tras las leyes de2001 y 2006. Además de razones

jurídicas(8), la nueva ley res-ponde a la necesidad de su-

(7) Fernández de Mesa, I. (2013).

Recuadro 1

El nuevo paquete de gobernanza económica de la UE

La crisis económica puso de manifiesto los problemas de coordinación de las políticas económicasy de funcionamiento del PEC como mecanismo de disciplina y prevención de los riesgos presu-puestarios.

La respuesta europea, además de establecer mecanismos específicos para la gestión de la crisis,ha sido mejorar la gobernanza económica en dos líneas de actuación(7): una mayor responsabili-dad nacional de los Estados miembros en la aplicación de las normas y políticas comunitarias; y elrefuerzo del marco para la supervisión y vigilancia de las políticas económicas nacionales por par-te de las instituciones europeas.

La reforma comenzó con la introducción a partir de 1 de enero de 2011 del Semestre Europeo, comoinstrumento para la coordinación ex-ante de las políticas económicas. Más adelante se aprobó elPacto por el Euro Plus para reforzar la coordinación de las políticas económicas, con el objetivo deaumentar la competitividad y lograr un mayor grado de convergencia. A partir de noviembre de2011 se implementa el grueso de la reforma en tres paquetes normativos:

• El Six Pack (compuesto por 5 reglamentos y una directiva) supone la segunda gran reforma delPEC con el objetivo de mejorar su implementación. Las principales novedades son: introducciónde una regla de gasto que impide financiar aumentos de gasto con ingresos transitorios; refuer-zo del criterio de deuda pública; establecimiento de nuevas obligaciones de información; esta-blecimiento de sanciones más graduales y automáticas; procedimiento de corrección de los des-equilibrios macroeconómicos; y establecimiento de requisitos mínimos a los marcos presupuesta-rios de los Estados miembros.

• El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Europea –conocido como Pac-to Fiscal– establece, entre otros aspectos, el compromiso de los Estados miembros a introducir almás alto nivel legislativo interno una regla de equilibrio presupuestario.

• El Two Pack cierra por el momento la reforma de la gobernanza económica en la eurozona. Los2 reglamentos que lo componen pretenden completar y fortalecer el nuevo marco de vigilan-cia, coordinación y supervisión presupuestaria, en lo que se ha denominado el Otoño Europeo.Entre otros aspectos, los Estados miembros del euro tienen que enviar a la Comisión, antes del 15de octubre, sus proyectos de planes presupuestarios para el ejercicio siguiente. Asimismo, y en lí-nea con lo establecido en las regulaciones anteriores, recomienda el establecimiento de auto-ridades fiscales independientes.


Análisis

(8) Estas razones son dos: cumplir el man-dato del artículo 135 de la Constitución, queestablecía el plazo de 30 de junio de 2012para aprobar la Ley Orgánica, e incorporaral ordenamiento interno los elementosfundamentales del nuevo paquete de go-bernanza económica europea.


perar las deficiencias de la le-gislación anterior como instru-mento de prevención y co-rrección de los déficit excesivos,habida cuenta del deteriorodesencadenado desde el iniciode la crisis.

Debe subrayarse, sin embar-go, que la ley anterior no falló enla gestión de la crisis, sino en lagestión de la expansión econó-mica. Uno de los principios co-múnmente admitidos por la teo-ría, avalada por la evidenciaempírica, es que las reglas fis-cales para ser eficaces debenser diseñadas teniendo en cuen-ta las fases de expansión eco-nómica. Es en estas fases cuan-do las administraciones públi-cas deben ser más ambiciosaspara crear los márgenes fiscalesque puedan ser utilizados comoinstrumento compensatorio enlas etapas de crisis. Sin embargo,las leyes anteriores en España noprevenían la creación de estosmárgenes. La Ley de 2001 no es-tablecía ninguna referencia,mientras que la Ley de 2006 re-gulaba la fijación de objetivos desuperávit cuando la tasa de cre-cimiento real del PIB fuese mayordel 3%, pero no especificaba ni-veles mínimos de superávit. En lapráctica la regla se podía cum-plir con un superávit de 0,1% delPIB(9).

El gráfico 2 ilustra la evolu-ción del saldo ajustado del ci-

clo como indicador de la es-tabilidad presupuestaria en elperiodo de expansión hasta2007. Frente a una reduccióndel déficit ajustado de 5,2 pun-tos entre 1995 y 2003, la co-rrección entre 2003 y 2007, conlas leyes de estabilidad ya envigor, fue tan sólo de 1,8 pun-tos, aunque en los últimos se al-canzó un ligero superávit. Losresultados tampoco son satis-factorios en el marco del PEC,como denota la persistenciade un déficit ajustado en tornoal 3% del PIB en el promedio dela eurozona.

Para corregir la situación an-terior, la LOEPSF introduce dos re-glas fiscales dirigidas a reforzar lafunción estabilizadora de la po-lítica fiscal: el equilibrio estructu-ral y la limitación al crecimientodel gasto público. A ello hay

que unir la tercera de las reglasfiscales que contempla la Ley: ellímite a la deuda pública, másorientada a la sostenibilidad amedio y largo plazo.

3.1. El equilibrio estructural

La LOEPSF define en el artícu-lo 3.2 la estabilidad presupues-taria de las Administraciones Pú-blicas como la situación de equi-librio o superávit estructural. Másadelante (artículo 11.2) señalaque ninguna Administración po-drá incurrir en déficit estructural(salvo determinadas excepcio-nes(10) y límites), que es definido

(9) En realidad, la regla de superávit dela Ley de 2006 apenas tuvo tiempo deponerse en práctica. El único año quepudo aplicarse fue en 2007, ya que apartir de 2008 se empezaron a registrartasas del PIB por debajo del umbral es-tablecido para fijar objetivos de su-perávit.

(10) Reformas estructurales, catástro-fes naturales, recesión económica graveo situaciones de emergencia extraordi-naria que escapen al control de las Ad-ministraciones Públicas.


Análisis

Gráfico 2

Saldo ajustado del ciclo (% PIB)


como el déficit ajustado del ci-clo, neto de medidas excep-cionales y temporales. Esto su-pone no sólo una novedad jurí-dica de nuestro ordenamientolegal, sino también conceptualal incorporar la definición másortodoxa de estabilidad presu-puestaria, que debe ser eva-luada en términos de su com-ponente estructural por las ra-zones que se exponen a conti-nuación.

Como es sabido, el saldopresupuestario se puede des-componer como la suma deun componente que dependede la situación de la economíay otro que no depende del cicloeconómico, sino que básica-mente viene determinado pordecisiones discrecionales y otrosfactores distintos del ciclo. Estesegundo componente es el de-nominado saldo ajustado del ci-clo, a partir del cual se deter-mina el saldo estructural, que esel criterio de referencia que re-coge la LOESPF. En términosamplios, y sin perjuicio de la

definición más espe-cífica de la ley es-pañola, el saldo es-tructural es el saldocíclicamente ajusta-do descontados losefectos sobre losgastos e ingresos pú-blicos de medidasdiscrecionales decarácter transitorioo temporal. Defineel saldo público quese registraría si laeconomía estuvieseen una situación nor-mal o de plena utili-zación de los facto-res productivos.

Este indicador es más rele-vante que el saldo presupues-tario total, porque el compo-nente estructural es el que da lamedida del signo expansivo ocontractivo de la política fiscal,el cual depende en mayor me-dida de las decisiones discre-cionales de las autoridades pú-blicas, mientras que el compo-nente cíclico asociado a la evo-lución económica cumple unafunción de estabilización auto-mática de la economía(11).

El mayor problema que seplantea en utilizar este indicadores que el saldo cíclico y el saldoajustado del ciclo no son mag-nitudes directamente observa-bles, sino que tienen que ser es-timadas utilizando alguna me-

todología de cálculo(12), por loque la confiabilidad de los re-sultados depende de la robustezdel modelo(13). Además, en elcaso de España es necesariodesglosar el saldo estructuralentre los distintos subsectores yen cada una de las comunida-des autónomas, lo que añadeuna dificultad metodológicaadicional.

Las dificultades metodológi-cas no son una cuestión ociosa,ya que los objetivos de estabili-dad se fijan teniendo en cuentael desglose de los componentescíclico y estructural y esto afec-ta al esfuerzo fiscal exigido. Sinembargo, más allá de las difi-cultades metodológicas y delos resultados específicos que sepueden dar según la variante uti-lizada, lo importante es quedar-se con el significado económicodel saldo estructural como indi-cador de la orientación de la po-lítica fiscal y de la salud de las fi-nanzas públicas. Alcanzar una si-tuación próxima al equilibrio pre-supuestario estructural suponeuna garantía de financiaciónsostenible de las finanzas públi-cas, ya que asegura que no sevan a financiar más gastos quelos que permiten los recursos pú-blicos generados por la activi-dad normal de la economía,mientras que las variaciones en


Análisis

La consolidaciónfiscal se configura

como un ejeindispensable de lapolíticaeconómica

(11) En épocas de expansión, el défi-cit cíclico se reduce, dado que los in-gresos tienden a crecer y los gastos dedesempleo a disminuir sin necesidad detomar ninguna decisión. Y al contrarioen etapas de recesión. Este es el efec-to de los denominados estabilizadoresautomáticos.

(12) De acuerdo con la LOEPSF se apli-ca la metodología utilizada por la Co-misión Europea, que ha sido desarrolladapara España en la Orden ECC/2741/2012.

(13) El Programa de Estabilidad 2013-2016 analiza las principales variantes me-todológicas (CE, FMI y OCDE) y, en par-ticular, presenta dos variantes de la me-todología CE actualmente en discusión(modelo actual de expectativas estáticasy la alternativa forward-looking).


ingresos o gastos derivadas delas oscilaciones de la actividadeconómica deberán corregirsey compensarse automática-mente en los ciclos alternativos.El equilibrio estructural facilita,además, el normal funciona-miento de la función estabiliza-dora de la política fiscal.

3.2. La regla de gasto

La segunda de las reglas fis-cales incluidas en la LOEPSF es elestablecimiento de un límite alcrecimiento del gasto público.Esta regla no es realmente no-vedosa ya que una primera ver-sión, limitada a la Administra-ción Central y determinadas en-tidades locales, se formuló en elReal Decreto-ley 8/2011. La LO-EPSF reformula la regla y la ex-tiende a todas las Administra-ciones Públicas (con excepciónde las administraciones de Se-guridad Social) en los siguientestérminos: “La variación del gas-to computable de la Adminis-tración Central, de las Comuni-dades Autónomas y de las Cor-poraciones Locales, no podrá su-perar la tasa de referencia decrecimiento del Producto InteriorBruto de medio plazo de la eco-nomía española”(14) (artículo 12de la LOEPSF).

Esta regla es similar a la queestablece el PEC y resulta co-herente y complementaria a

la regla de equilibrio estructural.En efecto, el equilibrio presu-puestario se puede lograr conun aumento de impuestos ocon una reducción de gastos,pero la experiencia muestraque el aumento de ingresostermina trasladándose a un ma-yor gasto, mientras que los efec-tos derivados de una reduc-ción estructural del gasto sonpermanentes. Lo que se pre-tende es que el gasto no crez-ca por encima del crecimientotendencial o medio de la eco-nomía. Dado que los objetivosfiscales se fijan en tanto porciento del PIB nominal, esta nor-ma asegura que a medio plazola ratio del gasto público sobreel PIB nominal es estable, con-tribuyendo a aplicar una políti-ca fiscal anticíclica. En tiemposde bonanza económica en el

que el PIB nominal crezca porencima de su nivel tendencial omedio, esta regla hará bajar laratio de gasto, lo cual contri-buirá a frenar el ciclo expansivode la economía. En tiempos enque el PIB observado crezca pordebajo del PIB tendencial omedio, la ratio de gasto tende-rá a subir (presionando a las fi-nanzas públicas hacia un défi-cit), pero esto es lo que con-viene en términos de una polí-tica anticíclica. No obstante,la Ley dispone que cuando exis-ta un desequilibrio estructural enlas cuentas públicas o una deu-da pública superior al objetivoestablecido, el crecimiento delgasto público computable seajustará a la senda establecidaen los planes económico-fi-nancieros y de reequilibrio pre-vistos en la Ley.

(14) Esta tasa, de acuerdo con la OrdenECC/2741/2012, se obtiene haciendouna media móvil con las tasas de creci-miento del PIB nominal de los últimos cin-co años y las tasas de crecimiento pre-vistas para el año de que se trate y paralos cuatro años siguientes.


Análisis

Gráfico 3

Ejercicio de simulación de la regla de gasto (% de variación)


En definitiva, la reglade gasto evita la propen-sión al gasto de las autori-dades y gestores públicosy permite reforzar la fun-ción estabilizadora de lapolítica fiscal que, como seha reiterado en este artícu-lo, debe ser especialmen-te exigente en épocas deexpansión.

Un concepto importante queintroduce la regla es el de gastocomputable. De acuerdo con laLey, se entenderá por gastocomputable los empleos no fi-nancieros definidos en términosdel Sistema Europeo de CuentasNacionales y Regionales, exclui-dos los intereses de la deuda, elgasto no discrecional en presta-ciones por desempleo, la partedel gasto financiado con fondosfinalistas procedentes de la UniónEuropea o de otras Administra-ciones Públicas y las transferen-cias a las Comunidades Autó-nomas y a las CorporacionesLocales vinculadas a los sistemasde financiación(15).

El gráfico 3 simula un ejerciciode aplicación de la regla entrelos años 2005 y 2007. Los resulta-dos, como cabría esperar, son

concluyentes. El gasto públicoen estos años creció a un pro-medio anual ligeramente supe-rior al 8%. La aplicación de la re-gla hubiera determinado un cre-cimiento del gasto del entornodel 5,5%(16), lo que habría per-mitido contar con un mayor mar-gen de superávit al inicio de lacrisis.

3.3. El criterio de deuda pública

La tercera de las reglas quecontempla la LOESPF es el límitedel 60% del PIB establecido en elProcedimiento de Déficit Excesi-vo europeo. Aunque dicho lími-te está vigente desde el Tratadode Maastricht de 1992, la super-visión presupuestaria ha estadosiempre más centrada en el con-trol del déficit público. Sólo a par-tir de la última crisis económicase ha empezado a tomar en ma-yor consideración la sostenibili-dad de la deuda pública a me-dio y largo plazo.

La principal novedad enla regulación europea esque se podrá abrir el Pro-cedimiento de Déficit Exce-sivo a aquel Estado miem-bro cuya ratio de deudapública haya superado el60% del PIB, a menos que ladiferencia entre la ratio y elvalor de referencia del 60%se haya reducido a un ritmode 1/20 anual en media delos tres últimos. En la prácti-

ca esto equivale a permitir unplazo de 20 años para que ladeuda se reduzca al nivel del60%.

La LOEPSF establece un cri-terio más estricto, al establecerun periodo transitorio hasta 2020para alcanzar el límite del 60%.El reto es ciertamente difícil.Una de las variables clave paraconseguirlo(17) es el saldo es-tructural primario, es decir, ex-cluido los intereses de la deuda.De ahí la importancia de la po-lítica de que conduzca a la eli-minación del déficit estructu-ral(18) y, a partir de ahí, incre-mentar el saldo primario man-teniendo los elementos clave decontención del gasto y con-tando con una contribuciónmás favorable del ciclo a me-


Análisis

España ha sido unode los primeros

países en incorporar loselementos del renovadopaquete de gobernanzaeconómicaeuropea

(15) Se excluyen los intereses porque seconsidera que la presupuestación de es-tos gastos no depende, al menos en elcorto plazo, de la decisión discrecionaldel Gobierno. En cuanto a las presta-ciones al desempleo, la evolución de sucomponente no discrecional está ligadaal ciclo de la economía, por tanto se ex-cluye para no impedir la actuación de losestabilizadores automáticos. El resto degastos se considera que no afectan aldéficit estructural ya que están finan-ciados con ingresos procedentes de laUnión Europea o de otras Administra-ciones.

(16) Hernández de Cos, P. (2013) reali-za un ejercicio más refinado, ampliandoel número de años de la muestra y te-niendo en cuenta los efectos de segun-da vuelta sobre el crecimiento del PIB. Enel periodo de expansión 1998-2007, el cre-cimiento promedio del gasto en aplica-ción de la regla hubiera sido del 4,7%anual, en vez del 7% registrado.

(17) De acuerdo con el análisis con-vencional, la variación de la ratio de deu-da/PIB es función del crecimiento eco-nómico, la evolución de los tipos de in-terés, el saldo público primario y el de-nominado ajuste stock-flow (que recoge,entre otros factores, operaciones extra-presupuestarias financiadas con deudapública).

(18) El Plan presupuestario 2014 pre-sentado por el Gobierno en octubre de2013, en cumplimiento de la Directiva demarcos fiscales nacionales, prevé al-canzar ya un ligero superávit estructuralprimario a partir de 2014.


dida que se cierre la brecha deproducción.

3.4. Mecanismos preventivos y correctivos

Junto a las reglas fiscales, elsegundo grupo de mejoras de laLOEPSF se refiere a los mecanis-mos de prevención y correc-ción. La credibilidad y eficaciade las reglas fiscales descansadecisivamente en el diseño deestos mecanismos. Dos de las de-bilidades más importantes delas leyes anteriores eran que nodesarrollaban la vertiente pre-ventiva y, en segundo lugar, noexistían instrumentos que obli-gasen a aplicar eficazmente losmecanismos correctivos.

La LOEPSF refuerza sustan-cialmente estas vertientes me-diante el establecimiento demecanismos preventivos desdela fase inicial de elaboraciónde los presupuestos, el refuerzo ymayor automatismo de los me-canismos correctivos, incluso me-diante medidas coercitivas, y lamejora de la información y trans-parencia en todo el proceso.

3.5. Otros aspectos de la LOEPSF

No debe dejar de mencio-narse que la LOEPSF mantieneacertadamente, reforzándolos,los aspectos positivos que con-tenía la legislación anterior. Entreellos destacan la aprobaciónde un techo presupuestario degasto(19) y la dotación de un

fondo de contingencia paraatender necesidades no previs-tas y no discrecionales. Estos dosmecanismos, previstos anterior-mente sólo para el Estado, se ex-tienden también a las comuni-dades autónomas y corpora-ciones locales.

La experiencia en el Presu-puesto del Estado del techode gasto ha sido muy positiva.Este límite ha facilitado la ne-gociación presupuestaria inhe-rente al proceso de elaboracióndel Presupuesto anual. El Fondode Contingencia(20) tambiénha resultado muy útil como ins-

trumento de control del gastoen el Presupuesto del Estado –ytambién en las comunidadesautónomas que ya lo veníanaplicando–, al evitar desvia-ciones en la ejecución deriva-das de actuaciones discrecio-nales.

El último aspecto a mencio-nar de la LOEPSF es la mejora dela transparencia e informaciónpresupuestaria. En este marcohay que destacar el importanteesfuerzo realizado por la Inter-vención General de la Adminis-tración del Estado, que se plas-ma en la mayor periodicidad ycobertura de la información su-ministrada, lo que permite con-tar con uno de los sistemas de in-formación y estadística presu-puestaria más avanzados de laUnión Europea.

4. LA AUTORIDAD INDEPENDIENTEDE RESPONSABILIDAD FISCAL

Junto a los mecanismos es-tablecidos en la LOEPSF, la se-gunda gran reforma del MIP es laAutoridad Independiente deResponsabilidad Fiscal (AIRF)

(19) No debe confundirse el techo degasto con la regla de crecimiento del

gasto. La regla supone un límite al creci-miento del gasto, de acuerdo con la me-todología establecida. El techo de gas-to supone el volumen máximo de gastono financiero que puede tener el Presu-puesto. En términos muy simplificados, secalcula como suma del objetivo de dé-ficit más los ingresos previstos. Evidente-mente, el techo de gasto debe de res-petar y ser coherente con la regla de cre-cimiento de la LOEPSF.

(20) El importe del Fondo equivale en elPresupuesto del Estado al 2% del techo degasto. La cuantía y las condiciones deaplicación será determinada en el restode Administraciones en el ámbito de susrespectivas competencias.


Análisis

Las reglas fiscales para ser eficaces deben

ser diseñadas teniendo encuenta las fases deexpansión económica


Análisis


cuya creación, recientementeaprobada en la Ley Orgánica6/2013, pretende reforzar el mar-co de supervisión presupuestariade todas las AdministracionesPúblicas. Con su creación, ade-más, se da cumplimiento a lo pre-visto en la Directiva 2011/85/EU,del Consejo, sobre los requisitosaplicables a los marcos presu-puestarios de los Estados miem-bros, así como la Recomenda-ción del Consejo de julio de2012.

En los últimos años, cada vezmás países europeos han ido in-corporando Consejos FiscalesIndependientes a sus respectivossistemas. Existen diversos mode-los pero, como norma general,se conciben como institucionesindependientes de cualquier au-toridad (Gobierno, Parlamento,Banco Central) con funciones deanálisis, asesoramiento y controlen relación con la política pre-supuestaria.

La creación de la AIRF en Es-paña ha sido un importante reto,debido sobre todo a la falta deexperiencia en este tipo de insti-tuciones. Por ello, su creación haido precedida de un intenso tra-bajo de análisis de otras expe-riencias y de participación en se-minarios internacionales. Se hacontado también con las apor-taciones y sugerencias de orga-nismos internacionales (OCDE,FMI, CE). Las ideas fundamenta-les que presidieron este trabajode análisis previo fueron dos. Enprimer lugar, incorporar a la re-gulación española los principiosque rigen el buen funciona-miento de este tipo de institu-ciones(21) de acuerdo con la ex-periencia de otros países.

En segundo lugar, evitar tan-to la atribución de funcionesque no le correspondan, comoencomendarle un excesivo nú-mero de funciones que en lapráctica suponga, bien un so-bredimensionamiento de la ins-titución, bien una inoperanciaen el ejercicio de sus funciones.En el primer aspecto, la AIRF nopuede sustituir –ni entorpecer–al Gobierno en el diseño ytoma de decisiones de la polí-tica fiscal, como tampoco pue-de sustituir ni solapar el ejerci-cio de las competencias quetienen atribuidos determina-dos órganos de la Administra-ción, por ejemplo la Interven-ción General de la Administra-ción del Estado o el InstitutoNacional de Estadística. En elsegundo aspecto lo que sepretende es dotar a la AIRFde un estructura adecuada aunas funciones que deben serejercidas de manera razonableen el apretado calendario delciclo presupuestario.

Conforme a estas ideas, laLey de creación declara que elobjeto de la AIRF es velar por elcumplimiento de los principios deestabilidad presupuestaria y sos-tenibilidad financiera de la LO-EPSF, mediante el análisis de lasprevisiones económicas y la eva-luación continua del ciclo pre-supuestario y del endeuda-miento público.

La regla del gasto evita lapropensión al gasto de las

autoridades y gestores públicos ypermite reforzar la funciónestabilizadora de la política fiscal quedebe ser especialmente exigente en épocas de expansión

(21) Por ejemplo, en OCDE (2012) sepueden destacar los siguientes principios:1) adaptación de los Consejos Indepen-dientes a las características socio-eco-nómicas y presupuestarias de cada país;2) independencia política de los directi-vos; 3) duración de mandatos indepen-

diente del ciclo político; 4) adecuación-de recursos económicos para el desem-peño de las funciones encomendadas; 5)acceso pleno a la información pública;6) transparencia y publicidad de los in-formes emitidos por la institución; y 7) eva-luación externa de la actividad de la ins-titución.


Análisis


La AIRF se configura como unente de Derecho Público dota-do de personalidad jurídica pro-pia y plena capacidad públicay privada, que ejerce sus fun-ciones con autonomía e inde-pendencia funcional respectode las Administraciones Públi-cas. Dichas funciones se ejerce-rán en todo el territorio españolde forma única y exclusiva ycon respecto a todos los sujetosintegrantes del sector público.

La AIRF ejerce sus funciones através de informes, opiniones yestudios. Los informes y las opi-niones serán públicos y motiva-dos, y estarán disponibles en lapágina web de la AutoridadFiscal.

La parte más relevante sonlos informes previstos en la Ley,que podrán ser emitidos de ofi-cio por la propia Autoridad, enla fecha determinada al efecto

en la Ley, o por solicitud de unaAdministración pública, en elplazo de diez días desde su pe-tición, como norma general. Es-tos informes no son vinculantes,pero si la Administración o la En-tidad destinataria del informe seaparta de las recomendacionesen él contenidas, deberá moti-varlo. En particular, las previsio-nes macroeconómicas debencontar con informe de la AIRF eindicar si han sido avaladas porla misma.

Los informes preceptivos ver-sarán, entre otras, sobre las si-guientes cuestiones:

• Previsiones macroeconómi-cas que se incorporen enlos proyectos de Presupues-tos y en el Programa de Es-tabilidad.

• El proyecto del Programa deEstabilidad.

• El cumplimiento de los objeti-vos de estabilidad, deudapública y regla de gasto.

• El establecimiento de los ob-jetivos individuales para lasComunidades Autónomas.

• Los planes económicos-fi-nancieros y planes de ree-quilibrio de la AdministraciónCentral y de las Comunida-des Autónomas.

• Los proyectos y líneas funda-mentales de los Presupuestosde las Administraciones Pú-blicas.

• La conveniencia de activarlas medidas preventivas, co-rrectivas y coercitivas previs-tas en la LOEPSF.

Las opiniones se formularán ainiciativa propia de la AIRF. A di-ferencia de los informes, la Ad-


Análisis


ministración o entidad destina-taria de la opinión puede apar-tarse del criterio en ella conteni-do sin necesidad de motiva-ción. Las opiniones podrán versarsobre los siguientes asuntos:

• El seguimiento de la informa-ción sobre la ejecución pre-supuestaria facilitada por elMinisterio de Hacienda y Ad-ministraciones Públicas enaplicación del principio detransparencia de la LOEPSF,en relación con el cumpli-miento de los objetivos de es-tabilidad presupuestaria, dedeuda pública o de la reglade gasto de todas las Admi-nistraciones Públicas.

• La sostenibilidad de las finan-zas públicas a largo plazo.

• Cualquier otro asunto cuan-do así lo disponga una ley.

Finalmente, la AIRF realizarálos estudios que el Gobiernode la Nación, el Consejo de Po-lítica Fiscal y Financiera, la Co-misión Nacional de la Adminis-tración Local o la Comisión Fi-nanciera de la Seguridad Socialle soliciten.

La Ley regula el régimen jurí-dico de personal, el régimen decontratación, el régimen eco-nómico-financiero y patrimonial,el presupuesto, el régimen decontabilidad y el control eco-nómico y financiero, así como losaspectos de organización y fun-cionamiento. Además, la Leyestablece el plazo de 31 de di-ciembre de 2013 para aprobar,mediante Real Decreto, el Esta-tuto orgánico de la AIRF.

Por último, debe destacarse,la creación del Comité Técnicode Cuentas Nacionales inte-grado por representantes delInstituto Nacional de Estadística,Banco de España e Interven-ción General de la Administra-ción del Estado, como órganoscompetentes en la elaboraciónde las cuentas nacionales de lasunidades que componen elSector de las AdministracionesPúblicas y de las sociedades fi-nancieras y no financieras pú-blicas.

5. CONCLUSIÓN

Como se ha expuesto a lolargo de este artículo, las re-formas introducidas en elmarco institucional son uno delos ejes que están permitiendorecuperar la credibilidad de lapolítica de consolidación fis-cal, cuyos primeros resultadosse han reflejado en el intensoajuste del déficit público de2012, con el cual se inicia lasenda hacia la eliminación deldéficit excesivo en 2016 y el lo-gro del equilibrio estructural denuestras Administraciones Pú-blicas. Pero, además, una vezque se alcancen los objetivosde consolidación fiscal, las fi-nanzas públicas van a encon-trar en la LOEPSF mecanismospara una gestión prudente ysostenible de la política fiscalen tiempos de crecimientoeconómico. Por su parte, laAutoridad Independiente deResponsabilidad Fiscal va acontribuir a reforzar la credibi-lidad de la política fiscal y latransparencia de la informa-ción presupuestaria.


Análisis


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1. CONTExTO DE LA NORMATIVADE ESTABILIDADPRESUPUESTARIA

La reforma del artículo 135de la Constitución Españo-la, llevada a cabo en sep-tiembre de 2011, elevó al

máximo rango normativo la obli-gación de que todas las Admi-nistraciones Públicas adaptensus actuaciones al principio deestabilidad presupuestaria. In-troduce una regla fiscal quepone límites a los niveles de dé-ficit, deuda y gasto públicos, enconsonancia con las directriceseuropeas, y dispone la creaciónde una ley que desarrolle losprincipios expuestos en dichoartículo.

Como consecuencia de estemandato constitucional, el 27de abril de 2012 se aprueba laLey Orgánica de Estabilidad Pre-

supuestaria y Sostenibilidad Fi-nanciera (LOEPSF) que sustituyea las leyes anteriores de estabi-lidad e incorpora modificacionesde alcance que tienen en cuen-ta los compromisos acordadosentre una mayoría de países enel “Tratado de Estabilidad, Co-ordinación y Gobernanza en laUnión Económica y Monetaria”(TECG), firmado el 2 de marzo de2012, y que entró en vigor el 1 deenero de 2013.

La nueva legislación de es-tabilidad española, con el re-fuerzo legal de su encaje cons-titucional, pone de manifiesto elcompromiso, compartido por elresto de los países europeos, deasegurar el cumplimiento de lasnuevas reglas presupuestariasque exige la normativa euro-pea. Todo ello, en el marco re-visado de gobernanza econó-mica, surgido tras la reforma del

Pacto de Estabilidad y Creci-miento (PEC) con la aparición denuevas normas regulatorias, pu-blicadas en noviembre de 2011bajo la denominación coloquialde “Six Pack”.

En este conjunto de normascomunitarias, cuyo objetivo bá-sico es reforzar la puesta enpráctica del PEC mediante el for-talecimiento de los mecanismosde supervisión de las situacionespresupuestarias y la clarificaciónde la parte preventiva del Pro-cedimiento de Déficit Excesivo(PDE), se introducen nuevas obli-gaciones de información, asícomo nuevos mecanismos desanciones financieras a los paísesde la zona euro que tienen elpropósito de corregir los des-equilibrios macroeconómicos ex-cesivos. Igualmente, se estable-cen normas y definiciones de-talladas sobre las característi-

La transparencia y la calidad

de las cuentas públicas.

Sobre la puesta en práctica de

la Ley Orgánica de Estabilidad

Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera

Rosario Martínez ManzanedoDirectora de la Oficina Nacional de Contabilidad.IGAE


Análisis


cas que deben presentar losmarcos presupuestarios de los Es-tados miembros para garantizarel cumplimiento de los requisitosmínimos exigidos de estabilidad.

Así pues, el contexto de la leyde estabilidad es un marco pre-supuestario de mantenimientode unas finanzas públicas sane-adas y sostenibles, fijando comoobjetivo de estabilidad presu-puestaria la situación de equili-brio o superávit estructural. En lainstrumentación del principio deestabilidad se permite que pue-da alcanzarse un déficit estruc-tural del 0,4% del PIB en caso dereformas estructurales, así comose prevén casos de excepcio-nalidad derivados de catástrofesnaturales, recesión económicagrave o situaciones de emer-gencia extraordinarias que nopuedan ser controladas.

A este respecto, la normativaeuropea sobre el pacto presu-puestario, la situación presu-puestaria de las AdministracionesPúblicas será de equilibrio o desuperávit, considera que se res-peta el pacto si el déficit estruc-tural anual de las Administracio-nes Públicas no sobrepasa el0,5% del PIB.

En la norma española se in-corpora la “Regla de Gasto”,también establecida en la nor-mativa europea (PEC), en laque el concepto de gasto com-putable se define en función delos empleos no financieros en lostérminos del Sistema Europeode Cuentas Nacionales. Comorequisito adicional a la exigenciaeuropea, se establece el límitede gasto no financiero con el finde garantizar que el presupues-

to aprobado por las Administra-ciones Públicas cumple con elobjetivo de estabilidad. Asimis-mo, se instrumenta el principio desostenibilidad financiera fijandola limitación de deuda públicaen el valor de referencia del60% del PIB, conforme a la defi-nición y límite cuantitativo esta-blecidos en el PDE.

2. LA TRANSPARENCIA DE LOS DATOS PúBLICOS Y LACOMPETENCIA DE LA IGAE

El hecho de que los datos de-rivados de la aplicación de lanormativa de estabilidad esténdisponibles se considera esencialpara garantizar el correcto fun-cionamiento de los mecanismosde supervisión presupuestaria,tanto en la Unión Europea comoen nuestro país. La transparenciadebe suponer la disponibilidadpública, oportuna y periódica delos datos, por lo que se constitu-ye como un elemento funda-mental para asegurar la cali-dad de tales datos.

Tanto la ley de estabilidad es-pañola como la normativa eu-ropea, establecen obligacionesconcretas sobre el suministro deinformación que alcanza a todoslos subsectores de las Adminis-traciones Públicas, delimitadosde acuerdo a los criterios de

clasificación establecidos por elSistema Europeo de CuentasNacionales (SEC), lo que repre-senta un cuantioso flujo de da-tos, algo que afecta especial-mente a España, ya que es unpaís considerablemente des-centralizado que tiene un buennúmero de poderes presupues-tarios transferidos a los distintos ni-veles de administración.

En el cumplimiento del princi-pio general de transparencia, laLey dispone que el Ministerio deHacienda y Administraciones Pú-blicas es el encargado de hacerefectiva la disponibilidad públicade la información económica yfinanciera de las Administracio-nes Públicas que origine la apli-cación de la Ley. La publicaciónse llevará a cabo con el alcan-ce, metodología y periodicidadque determinen las normas yacuerdos nacionales y las dispo-siciones comunitarias.

En el caso concreto de Co-munidades Autónomas y Cor-poraciones Locales, de acuerdocon la definición y criterios deli-mitación institucional del SEC,la aplicación del principio detransparencia está recogida enla Orden 2105/2012 del Ministeriode Hacienda y Administracio-nes Públicas (MINHAP), cum-pliendo lo dispuesto en la Ley. Enella se determina el procedi-


Análisis

La transparencia debe suponer la disponibilidad

pública, oportuna y periódica de losdatos, por lo que se constituyecomo un elemento fundamentalpara asegurar la calidad de tales datos


miento, contenido y frecuenciade remisión de la información e,igualmente, se define qué infor-mación será publicada, la pe-riodicidad, los plazos y el modoen que se realizará, así como lasconsecuencias de los posibles in-cumplimientos.

Esta Orden dota de un marcolegal a las obligaciones de sumi-nistro y publicidad de la informa-ción de las Administraciones Te-rritoriales, lo que permite garanti-zar la coordinación durante los dis-tintos procedimientos de recopi-lación, aplicación de normas ymetodología y elaboración de in-formes de datos. Este respaldonormativo representa una claramejora en la exigencia de la ca-lidad de la información disponible.

Respecto a la publicidad dela información económico-fi-nanciera de las unidades públi-cas, la IGAE, como centro gestorde la contabilidad pública, tienela competencia legal (Artículo125.2g de la Ley General Presu-puestaria) para elaborar lascuentas nacionales de las uni-dades que componen el sectorde las Administraciones Públi-cas, de acuerdo a los criterios dedelimitación institucional e im-putación de operaciones esta-blecidos en el Sistema Europeode Cuentas Nacionales (SEC).

En el ejercicio de esta res-ponsabilidad, la IGAE ha venidopublicando datos de las Admi-nistraciones Públicas en térmi-nos de la contabilidad nacionalcon periodicidad trimestral enel marco de lo requerido por lanormativa comunitaria (Regla-mento 1221/2002 del Parlamen-to Europeo y del Consejo), si

bien en esta fase anterior la in-formación publicada estaba re-ferida exclusivamente a los datosdel conjunto del sector Adminis-traciones Públicas, ya que no sehizo pública la información rela-tiva a los subsectores (Adminis-tración Central, ComunidadesAutónomas, Corporaciones Lo-cales y Administraciones de Se-guridad Social), aunque, comoes obvio, se disponía de ella. Asi-mismo, en el marco legal comu-nitario, se han publicado los da-tos anuales en el contexto delPDE, igualmente referidos sóloal conjunto del sector Adminis-traciones Públicas. Por otro lado,también se ha estado publican-do desde hace tiempo la infor-mación referida al Estado conperiodicidad mensual conformea los criterios del SEC.

En el ámbito de las nuevas nor-mas comunitarias, la Directiva2011/85 del Consejo de la UniónEuropea, sobre los requisitos apli-cables a los marcos presupuesta-rios de los Estados miembros (queforma parte del denominado “SixPack”), establece que los Estadosmiembros garantizarán la dispo-nibilidad pública, oportuna y pe-riódica de datos presupuestariosrelativos a todos los subsectores delas Administraciones Públicas se-gún se define en el SEC.

De forma concreta, en estaDirectiva se requiere la publica-

ción de datos con periodicidadmensual para los subsectoresde la Administración Central,Comunidades Autónomas y Ad-ministraciones de Seguridad So-cial, que deberán estar disponi-bles antes de finalizar el mes si-guiente al que van referidos losdatos. En el caso del subsectorde las Corporaciones Locales, losdatos deberán publicarse conperiodicidad trimestral, antes delfin del trimestre siguiente.

En clara sintonía legislativa, lanormativa de estabilidad espa-ñola recoge, en el Artículo 18 dela mencionada Orden que de-sarrolla la Ley, la obligación delMINHAP de publicar periódica-mente la información relativa alas Comunidades Autónomas(anual, trimestral y mensual) y alas Corporaciones Locales (anualy trimestral).

Las consecuencias prácticaspara la IGAE en cuanto al cum-plimiento de estas obligaciones le-gales, han representado un cam-bio considerable en el volumende tratamiento de la informa-ción, ya que se ha pasado de ela-borar una contabilidad nacionalde las Administraciones Públicascon periodicidad trimestral, a re-alizar la contabilidad nacionalmensual para los subsectores deAdministración Central, Comuni-dades Autónomas y Administra-ciones de Seguridad Social, (las


Análisis

La integridad de las cuentaspúblicas constituye una de las

bases esenciales para conseguir laplena confianza, tanto de lasinstituciones internacionales comode los ciudadanos y analistasen general


cuentas nacionales del subsectorde las Corporaciones Locales sólose elaboran con periodicidad tri-mestral). En el caso de las Co-munidades Autónomas, el pro-ceso de elaboración de la con-tabilidad nacional mensual se re-aliza para cada una de las die-cisiete Comunidades.

Además, en la Orden minis-terial se dispone la elaboracióny publicación de desarrollos es-pecíficos de información anualdel sector de las Administracio-nes Públicas, igualmente basadaen la contabilidad nacional. Así,se debe realizar y difundir el de-talle de las rúbricas de los im-puestos percibidos, así como laclasificación funcional del gasto,conforme a la metodología de“Clasificación de las funcionesde las Administraciones Públi-cas” (COFOG), en ambos casosla información estará referida alconjunto del sector y para unode los cuatro subsectores.

Como respuesta a estos com-promisos, la IGAE, en el ejerciciode sus funciones competencia-les a este respecto, comenzó lapublicación en su página WEBinstitucional, a partir del uno deenero de 2013, de todos los con-juntos de datos requeridos en lostérminos exigidos y conforme ala metodología de la contabili-dad nacional (SEC), tal como dis-pone la normativa, para informarde lo cual se acompañó delcorrespondiente calendarioanual de publicaciones.

3. LA CALIDAD DE LOS DATOS

En la legislación comunitariaque regula la información sumi-

nistrada por los Estados miembrosen el contexto del PDE, de ma-nera concreta, el Reglamento479/2009, modificado por el Re-glamento 679/2010 del Consejode la Unión Europea, se esta-blece con claridad el procesode verificación de los datos no-tificados a la Comisión y dedicael Capítulo III (artículos 8 a 13) asu desarrollo.

En él se dispone que Eurostat,Oficina estadística de la UniónEuropea, sea la institución en-cargada de llevar a cabo laevaluación periódica de la ca-lidad de los datos reales notifi-cados y de la partida de lascuentas públicas en que sebasen, elaboradas de acuerdoal SEC. En el mismo artículo,“por calidad de los datos rea-les se entenderá su adecua-ción con las normas contables,su integridad, fiabilidad, pun-tualidad y coherencia con losdatos estadísticos. La evalua-ción girará en torno a ámbitosespecificados en los inventariosde los Estados miembros, comola delimitación del sector pú-blico, la clasificación de lastransacciones y obligacionespúblicas y el plazo para el re-gistro”.

Para la realización de esteproceso de evaluación de lacalidad de los datos con las su-ficientes garantías, los Estados fa-cilitarán a la Comisión (Euros-tat) la información estadísticapertinente, entendiendo por tallos datos de la contabilidad na-cional, los inventarios, las tablasde notificación del PDE, así comolos cuestionarios y aclaracionesadicionales relacionados conlas notificaciones.

La Comisión garantizará undiálogo permanente con las au-toridades estadísticas de los Es-tados miembros, para lo cualllevará a cabo visitas a los paísesque podrán ser de cuatro tipos:“Visitas de diálogo estándar”que se realizan con carácter pe-riódico; “Visitas de diálogo insti-tucional” (Upstream Dialogue Vi-sits) con las autoridades estadís-ticas nacionales; “Visitas Ad-Hoc”por motivos específicos, normal-mente de carácter puramentetécnico, y “Visitas metodológi-cas” que son más intensas y quese llevan a cabo, en particular, siEurostat entiende que no tieneacceso a datos necesarios parasus tareas de verificación; estastres últimas son eventuales.

En este contexto, cuando nues-tro país comunica los datos a laComisión los suministra tras la apli-cación del correspondiente pro-cedimiento de elaboración en elque previamente se han estable-cido los necesarios controles in-ternos de verificación, en lo relati-vo a la recopilación de los datosde base y aplicación de la meto-dología, que garanticen la calidadde los datos, lo que afecta a la in-formación de base suministradapor las distintas unidades públicasy a la correcta interpretación delas normas y criterios del SEC.

El considerable aumento delvolumen de información quedebe manejarse, originadocomo consecuencia de tenerque elaborar cuentas naciona-les con periodicidad mensualpara la Administración Central(Estado y Organismos de la Ad-ministración Central), Comuni-dades Autónomas (cada una delas diecisiete Comunidades con


Análisis


sus unidades institucionales de-pendientes) y Administracionesde Seguridad Social (EntidadesGestoras y Mutuas Patronales,Fondo de Garantía Salarial yServicio Público de Empleo Es-tatal), está suponiendo aceptarun importante esfuerzo adicionalcon el propósito de poder aten-der el aumento de la demandade información y, a la vez, man-tener el nivel óptimo de calidadque se exige en el tratamientode los datos que se utilizan du-rante las distintas fases del pro-ceso hasta su publicación final.

Uno de los resultados de mayoralcance que se obtiene debido altratamiento de la informaciónmensual, es la mejora evidente enel conocimiento de la realidad dela actividad económica y finan-ciera de las unidades públicasanalizadas. El seguimiento men-sual de las cuentas públicas, en lostérminos de la contabilidad na-cional, se convierte en un instru-mento fundamental para antici-par posibles desequilibrios, pre-ver resultados adversos no dese-ados y, así, disponer de una he-rramienta de análisis que permitaplantear soluciones con la sufi-ciente antelación.

La integridad de las cuentaspúblicas constituye una de lasbases esenciales para conse-guir la plena confianza, tanto delas instituciones internacionales,fundamentalmente de la Comi-sión Europea, como de los ciu-dadanos y analistas en general.Dentro de este objetivo se en-marca otra de las medidasadoptadas en el ejercicio 2012,que ha sido permitir la realizaciónde actuaciones específicas decontrol a las cuentas públicas delas entidades públicas no some-

tidas normativamente a audito-ría de cuentas. Esta medida hasido recogida a través de la mo-dificación del artículo 159 de laLey 47/2003, General Presu-puestaria que establece: “g) Enlos departamentos ministeriales yentidades gestoras y servicioscomunes de la Seguridad Social,verificar, mediante técnicas deauditoría, que los datos e infor-mación con trascendencia eco-nómica proporcionados por losórganos gestores como soportede la información contable, re-flejan razonablemente las ope-raciones derivadas de su activi-dad. La Intervención Generalde la Administración del Estadoestablecerá el procedimiento, al-cance y periodicidad de las ac-tuaciones a desarrollar”.

La aplicación en contabili-dad nacional del criterio de de-vengo a las operaciones realiza-das por las Administraciones Pú-blicas, exige registrar la totali-dad de los gastos efectuados enel ejercicio con independenciade su registro contable. Paracumplir con este requisito de im-putación temporal en las cuen-tas nacionales, además de losgastos presupuestarios y los re-gistrados a través de operacionesno presupuestarias, también se in-corporan los gastos reflejadosen la contabilidad patrimonial através de la cuenta 413 “Acree-dores por operaciones pendien-tes de aplicar a presupuesto”,que recoge las obligaciones de-rivadas de gastos realizados obienes y servicios recibidos, paralas que no se ha producido suaplicación a presupuesto.

Por tanto, se consideraba fun-damental verificar que las ano-taciones en dicha cuenta eran

compresivas de la totalidad delos gastos realizados y no conta-bilizados, y con este fin se ha in-corporado al Plan de Actuacio-nes de Control Financiero Per-manente el control de la citadacuenta, control que se lleva acabo por las Intervenciones De-legadas en los DepartamentosMinisteriales y en las EntidadesGestoras y Servicios Comunesdel Sistema de Seguridad Social.

Esta actuación realizada enel ámbito del sector público es-tatal, sin embargo, no tiene sutraslación a las ComunidadesAutónomas y Corporaciones Lo-cales, siendo éste un objetivoprioritario que debería incorpo-rarse con carácter obligatorio atodas las unidades públicas.

En lo que concierne a la apli-cación de la metodología decontabilidad nacional, trata-miento de la información debase con arreglo al SEC, hay quetener en cuenta el papel que havenido ejerciendo el Grupo deTrabajo institucional de Conta-bilidad Nacional, formado desdehace tiempo por representantesdel Instituto Nacional de Esta-dística (INE), Banco de España yde la IGAE, las tres institucionesresponsables, en distintos niveles,de todo lo relacionado con laaplicación de la metodologíaeuropea a las cuentas públicas.

Este Grupo de Trabajo, encuanto tal, ha actuado sin co-bertura normativa, hasta el pa-sado 14 de noviembre, perosiempre ha contado con laaceptación técnica de las au-toridades estadísticas españo-las y comunitarias (Eurostat).En la práctica lleva trabajandode forma continuada en la re-


Análisis


solución de todas las cuestionesque se han suscitado en tornoa la correcta interpretación yaplicación de las normas y cri-terios de la contabilidad na-cional a las cuentas de las uni-dades públicas, desde el dise-ño de los procedimientos parala recopilación de la informa-ción de base, pasando por laclasificación de entidades has-ta el estudio de todo tipo deoperaciones realizadas por lasunidades públicas, de las mássimples a las más complejas,con el objetivo de asegurar lacoherencia metodológica y,por lo tanto, la calidad de losdatos elaborados conforme alSEC.

En relación a lo anterior, hayque mencionar una importantenovedad legal que acaba deproducirse y que va a tener re-percusiones de cierto alcanceen cuanto a los procesos deelaboración de las cuentas pú-blicas en los términos de la con-tabilidad nacional. Se trata de lareciente promulgación de la“Ley Orgánica 6/2013, de 14 denoviembre, de creación de laAutoridad Independiente deResponsabilidad Fiscal” que ensu Disposición adicional primeracrea el “Comité Técnico deCuentas Nacionales” cuya com-posición, cometido y normas

para su desarrollo posterior, se fijaen cinco apartados.

El Comité Técnico de Cuen-tas Nacionales está “...integradopor representantes del InstitutoNacional de Estadística, Bancode España y de la IntervenciónGeneral de la Administracióndel Estado, como órganos com-petentes en la elaboración delas cuentas nacionales de las uni-dades que componen el sectorde las Administraciones Públi-cas y de las sociedades finan-cieras y no financieras públicas”.Su principal cometido técnico secentra en efectuar la valora-ción e imputación de las opera-ciones económicas que lleven acabo las unidades de todo elsector público, así como aplicarlos criterios de delimitación sec-torial de dichas unidades, deacuerdo al SEC.

La creación de este Comitéresponde, precisamente, a lanecesidad de dotar del nece-sario respaldo legal al mencio-nado Grupo de Trabajo. Estaactuación venía siendo de-mandada por Eurostat en elcontexto de mejorar la supervi-sión de los procesos relativos alcontrol de la calidad de los da-tos de base, sobre todo en cuan-to a disponer de las herramien-tas legales suficientes que per-

mitan llegar a requerir cuanta in-formación se considere impres-cindible para asegurar el cum-plimiento correcto de las normasy criterios de la contabilidad na-cional. De manera concreta, setrata, fundamentalmente, depoder ejercer labores de super-visión en el ámbito de las enti-dades territoriales, con las ga-rantías suficientes, de forma aná-loga a los mecanismos de con-trol que utiliza Eurostat con los Es-tados miembros.

Con este fin, la norma esta-blece que el Comité “…en elejercicio de sus funciones, podráefectuar actuaciones directa-mente encaminadas a la verifi-cación y contraste de la infor-mación suministrada por las uni-dades institucionales pertene-cientes a los subsectores de Co-munidades Autónomas y Cor-poraciones Locales, clasifica-das de acuerdo a los criterios delSistema Europeo de Cuentas”. Elprocedimiento que se utilicepara lograr este cometido, asícomo las normas de funciona-miento y organización del Co-mité, será precisado en el re-glamento de régimen interiorque deberá ser aprobado porlas tres instituciones y que serápublicado en el Boletín Oficialdel Estado para conocimientogeneral.


El seguimiento mensual de las cuentas públicas, entérminos de contabilidad nacional, se convierte en

un instrumento fundamental para anticipar posiblesdesequilibrios, prever resultados adversos no deseadosy, así, disponer de una herramienta de análisis quepermita plantear soluciones con la suficienteantelación

Análisis


La Sostenibilidad del Sistema

Público de Pensiones(*)

Rafael DoménechBBVA ResearchUniversidad de Valencia

A Debate


Los sistemas de pensionestratan de dar solución alriesgo de envejecimientoproporcionando un nivel

de renta adecuado a las perso-nas que, por su edad, abando-nan el mercado de trabajo y de-jan de estar laboralmente acti-vas. Este objetivo se puede con-seguir con sistemas de capitali-zación, de reparto o mixtos quecombinan los dos anteriores.

Los sistemas de capitaliza-ción son por construcción (ac-tuarialmente) sostenibles ya queel valor presente descontadode las rentas que se reciben du-rante la jubilación es igual al va-lor presente de todo el ahorro re-alizado durante la vida activa.

Por el contrario, aunque ellopueda resultar extraño, los siste-mas de reparto vigentes nocuentan con mecanismos inter-nos de estabilización que ga-

ranticen completamente la res-tricción presupuestaria inter-temporal. En la mayoría de lospaíses, las pensiones se financiancon impuestos (generalmentecontribuciones sociales queaportan los trabajadores en ac-tivo), pero el crecimiento delgasto en pensiones es indepen-diente del crecimiento de losingresos. Como los gastos y los in-gresos pueden crecer de formadistinta, no hay ninguna restric-ción que garantice la sostenibi-lidad del sistema de reparto a lar-go plazo.

En España las pensiones pú-blicas son una pieza fundamen-tal del Estado de bienestar, por loque resulta indispensable ga-rantizar tres objetivos:

1. su sostenibilidad a largo plazo,

2. la suficiencia de las pensionesque establece la Constitu-ción, y

3. la eficiencia tanto en su fun-cionamiento interno como

en lo relativo a sus efectos so-bre la redistribución y el cre-cimiento económico.

Difícilmente pueden abor-darse los dos últimos objetivos (su-ficiencia y eficiencia) si el sistemano es presupuestariamente sos-tenible.

La sostenibilidad de las pen-siones públicas debe garantizarque el sistema reparta en pen-siones los ingresos de los quedispone, manteniendo el equili-brio presupuestario a lo largodel ciclo económico. Este equi-librio evita que se acumulen dé-ficits recurrentes que pongan enpeligro la solvencia de la Segu-ridad Social y, por extensión, ladel Estado.

En España, la cotizacionessociales que financian el sistemade reparto se calculan sobre lasbases de cotización de los sala-rios. Por tanto, manteniendoconstante los tipos impositivosde estas cotizaciones sociales, elcrecimiento de los ingresos viene

(*) Este artículo ha sido preparado parala revista “Cuenta con IGAE”.


determinado por el crecimientodel empleo más el crecimientode la base media de cotiza-ción, que a largo plazo debecrecer al ritmo de los salarios. Asu vez, el crecimiento de los sa-larios a largo plazo es igual al cre-cimiento de la productividaddel trabajo en términos reales (esdecir, tras haber sido deflactada)más el crecimiento de los precios(en concreto, el deflactor delPIB). Puesto que el crecimientodel empleo más el de la pro-ductividad real y el de los precioses precisamente el crecimientodel PIB nominal, los ingresos delsistema de pensiones mantie-nen a largo plazo una propor-ción constante respecto al PIB.

Por lo que respecta al gastoen pensiones, su crecimiento esigual a la suma de la tasa de cre-cimiento del número de pensio-nistas más el crecimiento de supensión media. A su vez, el cre-cimiento de la pensión mediaviene determinado por su reva-lorización anual y por lo que sedenomina efecto sustitución, esdecir, por el crecimiento de lapensión media como conse-cuencia de que las pensiones de

los nuevos jubiladosson más altas que lasde los que abando-nan el sistema porfallecimiento. Esteefecto sustitución sedebe en última ins-tancia al crecimientode la productividad,que va haciendoque los salarios y lasbases de cotizaciónsean más elevadosde manera que, enel momento de la ju-bilación, la base re-

guladora (con la que se calcu-la la pensión inicial) es más ele-vada que la de aquellos que sejubilaron anteriormente, inclusotras haber actualizado sus pen-siones con la inflación.

Cuando el sistema de pen-siones se encuentra en equilibriopresupuestario sólo hace faltaque ingresos y gastos crezcan almismo ritmo. Para ello necesita-mos imponer tres condiciones.

La primera es que la compa-ración de las tasas de creci-miento de los ingresos y de losgastos debe hacerse una vez co-rregidos los efectos del cicloeconómico. Con ello se evitaque la sostenibilidad de las pen-siones se evalúe inadecuada-mente en función de que laeconomía se encuentre en unaexpansión o en una recesión. Du-rante las expansiones, el gasto enpensiones tendrá que creceralgo menos que los ingresos,acumulándose en el Fondo deReserva superávits con los que fi-nanciar los déficits transitoriosdel sistema durante las recesio-nes. Al contrario de lo que ocu-rre con estos déficits transitorios,

lo que no se debe financiar condeuda pública son los déficits re-currentes y estructurales, es de-cir, aquellos que se observaríansi el país se encontrase en una si-tuación cíclica neutral. Es poresta razón que el equilibrio pre-supuestario que se debe impo-ner en el sistema ha de ser a lolargo del ciclo económico (esdecir, para un periodo relativa-mente amplio de años), pero noaño a año.

Segundo, si a medida quepasa el tiempo los trabajadoresse jubilan a la misma edad peroviven más años, hay que corre-gir la pensión inicial de los nuevosjubilados de acuerdo a este au-mento de la esperanza de vidapara que el sistema continúeen equilibrio. De no ser así, losgastos irían aumentando másque los ingresos debido a la ma-yor longevidad. Según las pro-yecciones disponibles de la es-peranza de vida, esta correccióntiene un efecto muy pequeñocuando se aplica a la pensióninicial de los nuevos pensionistas(alrededor de medio punto), sibien ejerce un efecto acumula-do muy importante cuandotranscurren varias décadas.

Tercero, la revalorización delas pensiones debe asegurar queel crecimiento del gasto coinci-da con el de los ingresos, una vezcorregidos por el efecto del cicloeconómico, tal y como se ha ex-puesto en la primera de las con-diciones. Teniendo en cuentalos determinantes del creci-miento del gasto y de los ingre-sos que se han descrito ante-riormente, las condiciones sufi-cientes para que la revaloriza-ción de las pensiones coincida

A Debate


En España laspensiones

públicas son una piezafundamental del Estado debienestar


con la inflación son las dos si-guientes:

1. Que el empleo crezca a lamisma tasa que lo hace el nú-mero de pensiones.

2. Que la productividad real dela economía aumente a lamisma tasa que el efecto sus-titución.

Obviamente, estas condicio-nes son suficientes, pero hayotras muchas combinacionesque permiten que la revaloriza-ción de las pensiones coincidacon la inflación. En realidad, loúnico que se necesita es que elcrecimiento de los ingresos rea-les del sistema coincida con elaumento del gasto en pensionesque se produciría en ausenciade revalorización, como conse-cuencia del aumento del nú-mero de pensiones y del efectosustitución.

El proyecto de Ley(1) que enel momento de escribir esteartículo se debate en el Parla-mento satisface precisamentelas tres condiciones anteriores. ElFactor de Sostenibilidad corrigeel cálculo de la pensión inicialsegún el efecto del aumento dela esperanza de vida, de ma-nera que dos personas que ha-yan cotizado lo mismo, y cuyaúnica diferencia sea su espe-ranza de vida por jubilarse enaños distintos, terminen benefi-ciándose por igual del sistema.Es decir, que el producto de supensión inicial por el número de

años que esperanpercibirla sea exacta-mente igual. La co-rrección que realizael Factor de Sostenibi-lidad no implica quela pensión inicial ten-ga que ir reduciéndo-se. Como consecuen-cia del crecimientoeconómico y del au-mento de la producti-vidad, las pensionesiniciales seguirán au-mentando. Basta conque el crecimiento dela productividad seasuperior al de la espe-ranza de vida paraque el Factor de Sostenibilidadmodere parcialmente el creci-miento de las pensiones inicialessin anularlo.

Por su parte, el Índice de Re-valorización de las Pensiones(IRP) garantiza que el equilibriopresupuestario se cumpla a lo lar-go del ciclo económico, de ma-nera que la revalorización anualde todas las pensiones asegureque el crecimiento del gastosea consistente con el de los in-gresos del sistema y que corrija alargo plazo cualquier déficit es-tructural a largo plazo. La pro-puesta del Gobierno remitida alCongreso consiste en calcular larevalorización teórica que satis-face esa restricción presupues-taria y aplicar una revaloriza-ción efectiva que está limitadapor arriba (techo) y por abajo(suelo), de acuerdo con las doscondiciones siguientes:

1. El aumento será igual a la in-flación más 25 puntos básicossi la revalorización teóricafuera superior a la inflación.

2. Las pensiones aumentaráncomo mínimo 25 puntos bá-sicos si la revalorización teóri-ca fuera negativa o inferior aese suelo.

A largo plazo, lo normal esque el crecimiento real de los in-gresos (crecimiento del empleomás el de la productividad) coin-cida con el del gasto (creci-miento del número de pensionesmás efecto sustitución), por loque la revalorización de las pen-siones coincidirá con el creci-miento de los precios, de ma-nera que las pensiones no pier-dan poder adquisitivo.

De acuerdo con las previsio-nes actuales, el número de pen-siones aumentará desde 9 a15 millones entre 2013 y 2050, conuna tasa media de crecimientocercana al 1,4%. Por su parte,con la aplicación de la reformade las pensiones de 2011 y delFactor de Sostenibilidad del pro-yecto que se está tramitando enel Parlamento, el efecto sustitu-ción podría ser equivalente a un

(1) Ley 23/2013, de 23 de diciembre, re-guladora del Factor de Sostenibilidad y delíndice de revalorización del Sistema dePensiones de la Seguridad Social.

El Índice deRevalorización de

las Pensiones (IRP)garantiza que elequilibriopresupuestario secumpla a lo largo delciclo económico


A Debate


0,8% en media. Estas dos tasasde crecimiento implican que elIRP podría ser igual a la inflaciónanual si la tasa de crecimientoreal de los ingresos del sistema depensiones fuese en promediodel 2,2%. En esta situación, no se-ría necesario adoptar medidasadicionales de ingresos o gastospara asegurar el mantenimientodel poder adquisitivo de las pen-siones independientemente decuál fuese la tasa de inflación(2).

¿Qué ocurre si a corto y amedio plazo los gastos crecenmás rápidamente que los ingre-sos? Una de las virtudes del IRPes que la revalorización teóricanecesaria para satisfacer el equi-librio presupuestario se calcula-rá anualmente, proporcionandouna información muy relevantesobre la situación de solvenciadel sistema y sobre si éste ne-cesita medidas y ajustes de ca-lado para evitar que los pensio-nistas acumulen pérdidas signi-ficativas de poder adquisitivo. Enestas situaciones, la autonomíade los políticos y gobernantesserá enorme ya que, para ase-gurar al mismo tiempo que se mi-

nimiza la pérdida de poder ad-quisitivo pero que no se abonanpensiones mediante déficits es-tructurales, podrán tomarse me-didas simultáneamente por ellado de los ingresos (aumen-tando las fuentes de financia-ción) y por el lado del gasto(mejorando la eficiencia internadel sistema, incentivando el re-traso de la edad de jubilación oaumentando la corresponden-cia entre prestaciones y cotiza-ciones realizadas a lo largo detoda la vida laboral). En definiti-va, el IRP sólo obliga a llevar acabo políticas responsables, su-jetas a una restricción presu-puestaria intertemporal que loúnico que impide es pagar pen-siones en el presente mediantela deuda que soportarán lasgeneraciones futuras, demo-rando así ajustes necesarios que,al no realizarse a su debido tiem-po, terminarían siendo en el fu-turo más intensos e injustos.

Frente a la transparencia delFS y del IRP, el procedimiento ac-tual de revalorización puede po-ner en peligro la sostenibilidaddel sistema sin que los responsa-bles políticos soporten coste po-lítico alguno, ni tengan que ren-dir cuentas (accountability) porello. Esta forma de proceder(con años en los que las pensio-nes han terminado aumentandoincluso más que la inflación sinque esa desviación estuvieraconvenientemente financiadacon ingresos adicionales de ca-rácter estructural), junto con lacrisis económica, ha desembo-cado en un déficit que equiva-le al 1,5% del PIB en 2013: algomás de 900 euros por afiliado oel equivalente a unos 1.700 eurospor pensionista. La crisis explica

aproximadamente dos terceraspartes de ese déficit, pero eltercio restante tiene carácterestructural y si no se corrige irá enaumento en el futuro, a medidaque la generación del babyboom empiece a jubilarse. Por lotanto, éste es el momento de ac-tuar y es necesario no demorarmedidas cuya ausencia pon-dría en peligro al sistema.

En otros países europeos sehan puesto en marcha haceya muchos años factores desostenibilidad como el diseñadoen España. En algunos de ellosese factor ajusta sólo por la es-peranza de vida y no se com-plementa con revalorizacionesque garantizan la sostenibilidadde las pensiones. En otros, comopor ejemplo en Alemania, la re-valorización se realiza con fór-mulas automáticas que sóloconsideran una parte de la di-námica del sistema: el creci-miento de los cotizantes frente alde los pensionistas. Estas solu-ciones parciales tampoco ga-rantizan la sostenibilidad de laspensiones y limitan innecesaria-mente la autonomía de los po-líticos para realizar ajustes adi-cionales en el sistema. Con estosajustes se podrían aumentar losingresos del sistema o reducir susgastos, de manera que se mini-mizaría la potencial pérdida depoder adquisitivo de los pensio-nistas. El modelo que se está dis-cutiendo en España es, por lotanto, más completo, transpa-rente y versátil que el de otrospaíses.

Otras de las ventajas del IRPes que alinea los intereses eco-nómicos de los pensionistas conlos del resto de la sociedad: las

(2) En un artículo publicado el 8 de no-viembre de 2013 en Expansión con J. R.García se cuantificaban los efectos en tér-minos de creación de empleo de distintosescenarios de crecimiento potencial y eltiempo que España tardaría en recuperarlos niveles de empleo previos a la crisis, enla que se han destruido más de 3.800.000empleos, casi 19 puntos porcentuales. Sisuponemos que la productividad del tra-bajo crece un 0,6% de media, como en elciclo económico completo entre 1992 y2008, con un crecimiento del PIB del 1,5%tardaríamos 25 años a partir de ahora enrecuperar el nivel de empleo del tercer tri-mestre de 2007, 30 años si añadimos loscinco que ya llevamos de crisis. Con uncrecimiento del 2,5%, algo menos de la mi-tad, 12 años.


A Debate


reformas estructurales que pro-pician un aumento del empleo,de la productividad y, por lotanto, de los ingresos y que, enconsecuencia, generan tam-bién beneficios directos a lospensionistas.

Es crucial que en el debatesobre la sostenibilidad de laspensiones, que es un problemaprincipalmente económico, sesepare de la discusión sobre lasuficiencia y la eficiencia delsistema, en la que las decisionespolíticas son fundamentales. Enambos casos se han de tomardecisiones que han de reflejarpreferencias sociales sobre elgrado de distribución de la ren-ta intrageneracional (entre indi-viduos de la misma generación)e intergeneracional (entre indi-viduos de distintas generacio-nes). El IRP es una propuestaequilibrada ya que permite de-batir por igual sobre la mejorasde los recursos del sistema o la

reducción del gasto, de mane-ra que todas las opciones sonposibles siempre que se garan-tice la sostenibilidad presupues-taria. Todas salvo una: pagarpensiones generando déficitsestructurales que aumentan ladeuda a la que tendrán que ha-cer frente las generaciones fu-turas.

El IRP no desliga la revalori-zación de las pensiones de la in-flación. De hecho, como se haexplicado anteriormente, lo nor-mal es que a largo plazo las pen-siones se revaloricen con la in-flación. Cuando esté aprobado,el IRP no impedirá al Gobiernoque aumente año a año laspensiones en función del IPC siasí lo desea. Pero obligará aaportar recursos suficientes decarácter estructural, a asumirlos costes económicos y políticosde esa decisión y, por lo tanto,a dar explicaciones a la socie-dad sobre ello. En definitiva,

obliga a hacer transparente unanálisis coste-beneficio de lasdecisiones políticas adoptadassobre la revalorización de laspensiones, a diferencia del sis-tema actual en el que estatransparencia está ausente yno se exigen explicaciones sobrequiénes y cómo acabarán so-portando el coste de esas deci-siones.

Mezclar la sostenibilidadcon la suficiencia en el mismodebate, además, resulta injus-to, poco responsable y esca-samente constructivo, ya quegenera un ruido innecesario yconfunde a la opinión pública,a la que se le oculta la verda-dera naturaleza de la soluciónal problema de la sostenibili-dad del sistema público depensiones.

En definitiva, el debate sobrela sostenibilidad debe centrarseen los detalles sobre su diseñoque permitan asegurar el equili-brio presupuestario a largo pla-zo de la manera más eficiente,flexible y transparente. Sólo al-canzado este objetivo se podrádebatir adecuadamente sobrela suficiencia y generosidad delsistema sin ponerlo en peligro. Siel sistema no es sostenible, no sepodrán garantizar pensionesadecuadas y suficientes, y segenerarán incertidumbres queafectarán negativamente a lainversión, al empleo, al creci-miento y al bienestar de la so-ciedad. La mejor defensa delas pensiones públicas, y por ex-tensión del Estado de bienestar,exige, pues, actuar responsa-blemente asegurando en pri-mer lugar su sostenibilidad pre-supuestaria.


A Debate

La sostenibilidad de laspensiones públicas debe

garantizar que el sistema repartaen pensiones los ingresos de losque dispone, manteniendo elequilibrio presupuestario a lolargo del ciclo económico


Apartir de mediados delos ochenta el sistemapúblico de pensionescomienza a sufrir conti-

nuos ataques orientados a des-mantelarlo, o al menos a redu-cirlo. No es extraño, ya que laspensiones representan el capí-tulo más importante de los gas-tos sociales, diana preferida, portanto, de los detractores del Es-tado del bienestar y de la fisca-lidad progresiva. Pero es queademás las entidades financie-ras consideran que el deteriorodel sistema público potenciará yayudará a que se extiendan losfondos privados, que constituyenpara ellas un negocio saneado.De ahí que los servicios de estu-dios, fundaciones y demás insti-tuciones interesadas hayan idoelaborando múltiples docu-mentos e informes con el fin dedemostrar que el sistema públicode pensiones, tal como está di-señado, es insostenible.

La argumentación de todosellos es casi idéntica. Parten delhecho de que el incremento de

la esperanza de vida y la bajatasa de natalidad configuraránuna pirámide de población en laque la proporción entre traba-jadores y pensionistas se inclina-rá a favor de estos últimos. Hanconstruido modelos aparente-mente muy técnicos para de-mostrar que, de no acometer re-formas, el desastre y la quiebrade la Seguridad Social será inelu-dible en el futuro. El caso es quehan ido llegando sucesivamen-te las fechas fijadas sin que seproduzca en ninguna ocasión ladebacle anunciada. La razóndel incumplimiento de las pro-fecías parece bastante clara. Elproblema no puede encerrarseen el estrecho margen de lasprevisiones demográficas, sonotras muchas variables las que in-fluyen en él.

Para abordar la cuestión deforma adecuada, tal vez sea in-teresante seguir el “método Jeri-có” propuesto por Ortega y Gas-set. Al igual que los israelitas die-ron vueltas a la ciudad para quelas murallas se derrumbasen y así

poder conquistarla, Ortega pro-pone dar vueltas al enigma plan-teado para que los distintos obs-táculos que se oponen a su re-solución desaparezcan y de estamanera descifrarlo poco a poco.

Habrá que considerar en pri-mer lugar la tasa de actividad.Sin modificar la población total,el número de trabajadores pue-de variar, tal como ha ocurridocon la incorporación de la mu-jer al mundo laboral. A Españaaún le queda camino por reco-rrer en ese proceso, ya quecuenta con una tasa de activi-dad femenina más reducidaque la de otros países. Los pro-fetas del desastre no contaroncon esta variable como tampo-co contaron con la entrada deemigrantes, hecho que tambiénaumenta la tasa de actividadporque, si bien es cierto que in-crementa la población total,casi todo ese incremento es depersonal activo.

Pero demos otra vuelta a Je-ricó y en ese intento de clarificar

El mito de la insolvencia del

sistema público de pensiones

Juan Francisco Martín SecoInterventor y Auditor del Estado


A Debate


el problema superemos latasa de actividad para fi-jarnos en el número deocupados. De nada vale elnúmero de trabajadorespotenciales si no tienen unpuesto de trabajo. De ahí elabsurdo de intentar solu-cionar el problema de laspensiones retrasando laedad de jubilación cuandola economía cuenta conseis millones de parados.

Demos otra vuelta más,porque tampoco el núme-ro de ocupados significanada si no tenemos encuenta la productividad.La cuestión debemos si-tuarla no en la considera-ción de cuántos son losque producen sino en cuánto eslo que se produce, porque cientrabajadores pueden producirigual que mil si la productividades diez veces superior. Es lo queha pasado en la agricultura.Hace cincuenta años el 30% dela población activa trabajabaen el sector primario; hoy solo lohace el 4,5%, pero ese 4,5% pro-duce más que el anterior 30%.

Y así hemos llegado al centrode la ciudad de Jericó, al núcleodel problema, porque descubri-mos que la variable fundamen-tal a la hora de plantear la via-bilidad o inviabilidad del sistemapúblico de pensiones no es otraque la evolución de la renta percápita. Si la renta per cápitacrece no hay ninguna razónpara afirmar que un grupo deciudadanos (los pensionistas) nopuedan seguir percibiendo lamisma renta en términos reales,es decir, no hay motivo paraque tengan que perder poder

adquisitivo. Es más, de hecho nodebería haber ningún impedi-mento para que su pensión evo-lucionase a medio plazo al mis-mo ritmo que evoluciona la ren-ta per cápita, esto es, por enci-ma del coste de la vida.

Hay una afirmación que de-bería ser objeto de común acuer-do: mientras que la renta por ha-bitante de una nación se man-tenga constante o se incremen-te, ningún colectivo, bien sea depensionistas, bomberos o em-pleados de banca, tiene porqué ver empeorada su situacióneconómica. Si en un periodo detiempo, un colectivo (por ejem-plo los jubilados) ve cómo sus in-gresos crecen menos que la ren-ta por habitante es porque otrasrentas, ya se trate de las salaria-les, de capital o empresariales,crecen más. Se produce por tan-to una redistribución de la rentaen contra de los pensionistas y afavor de los otros colectivos, que

con toda probabilidad seránel de los dueños del capitalo el de los empresarios. Y ta-les aseveraciones se cum-plen siempre sea cual sea lapirámide de población, laesperanza de vida o la tasade natalidad.

Ha sido el Pacto de Tole-do, ligando la financiaciónde las pensiones a las coti-zaciones sociales, el factorque ha introducido ruido enel sistema y ha distorsionadoel problema equivocandosu solución. La auténticaamenaza a las pensionespúblicas no se encuentraen la tasa de natalidad ni enla pirámide de poblaciónni en la esperanza de vida,

sino en presentar la SeguridadSocial como algo distinto y se-parado del Estado.

Este divorcio sólo se puedeplantear desde una óptica neoliberal, pero no según losprincipios del Estado social. Des-de esta perspectiva, la protec-ción social no es algo acciden-tal al Estado de lo que se puedaprescindir, sino que pertenece asu esencia. El Gobierno y demáspoderes del Estado deberánadoptar las medidas tributariasadecuadas para que sea posi-ble. Así lo recoge nuestra Cons-titución cuando en su artículo 50afirma que los poderes públicosgarantizarán mediante pensio-nes adecuadas y periódica-mente actualizadas la suficienciaeconómica de los ciudadanosdurante la tercera edad.

El gasto en pensiones es inelu-dible, es un gasto necesario queno puede estar a expensas de la


A Debate

El gasto enpensiones es

ineludible, es un gastonecesario que nopuede estar a expensasde un solo tipo deingresos, lascotizacionessociales


evolución de un solo tipo de in-gresos, las cotizaciones socia-les. Son todos los ingresos del Es-tado los que tienen que respon-der de su mantenimiento. La se-paración de fuentes que esta-blece el Pacto de Toledo nodebería tomarse como algo es-tructural, sino convencional, unmero instrumento para la gestiónadministrativa. Su carácter con-vencional se hace evidente des-de el momento en que deter-minadas prestaciones como lasanidad, las pensiones no con-tributivas, etcétera, se han sa-cado del ámbito de la Seguri-dad Social. Son por tanto todoslos recursos del Estado los quedeben responder del pago delas pensiones al igual que debenhacerlo de la educación, la sa-nidad, la justicia o la defensa.

Es cierto que el Pacto de To-ledo, a la hora de realizar la se-paración de fuentes, no empleala palabra “exclusivamente” paraindicar la financiación de laspensiones por las cotizacionessociales, sino el término “prefe-rentemente”, pero en la prácticaesta matización se olvida y se ligael futuro de las pensiones a laevolución de los ingresos por co-tizaciones sociales. Así lo hacenlos expertos gubernamentales enel informe preparado para la re-forma (reducción) del sistemapúblico. Con el pretexto de quelas cotizaciones constituyen unimpuesto sobre el trabajo, surgi-rán, sin duda, en el futuro múltiplespresiones para rebajarlas lo quepondrá en continuo peligro elmantenimiento de las prestacio-nes de jubilación. Pero es que,además, ¿por qué van a ser úni-camente los trabajadores y los sa-larios los que tengan que sopor-

tar la carga de sostener las pen-siones? ¿Acaso no deben contri-buir a ello las rentas de capital ylos beneficios empresariales?

El mantenimiento de las pen-siones no constituye un problemade escasez de recursos sino dedistribución. En los últimos treintaaños la renta nacional en térmi-nos constantes casi se ha dupli-cado y es de suponer que en elfuturo sufra una evolución similar,por lo que todo depende deque haya voluntad política deno perjudicar a los jubilados fren-te a otros colectivos en la futuradistribución de la renta. Es ciertoque las transformaciones en lasestructuras sociales, económi-cas y políticas crean nuevas ne-cesidades y en consecuenciahabrá que dar prioridad a unaserie de bienes frente a otros. Fe-nómenos como la incorpora-ción de la mujer al mercado la-boral o el incremento de la es-peranza de vida exigen una ma-yor provisión de bienes públi-cos, es decir, habráque dedicar un ma-yor porcentaje delPIB a guarderías, sa-nidad, pensiones, et-cétera, y por lo tantoa impuestos. Perotodo ello es perfec-tamente factible eneconomías como lanuestra con un altogrado de desarrollo ysi suponemos que enel futuro va a conti-nuar con un creci-miento parecido alde etapas pasadas.

El gasto en pen-siones en nuestro países reducido cuando

se compara con el de la mayo-ría de los países de nuestro en-torno. En los momentos actualesy a pesar de las contraccionessufridas en la renta nacional porefecto de la crisis, representa el10% del PIB, cuando la media dela Eurozona es del 12,2%. Segúnlos datos de la propia Comisión,este porcentaje no cambiaríasustancialmente en los próximosaños, llegando al 11,3% en el2035. El máximo aparecería en elaño 2050 en el que supondría el14%. A partir de ese momento elgasto se reduciría rápidamente,dado que las generaciones delbaby boom serán sustituidas enla llegada a la edad de jubila-ción por las generaciones demenor tasa de natalidad cono-cida. ¿Podemos afirmar que es-tas cifras son inasumibles y quehay que hundir a todos los pen-sionistas en la miseria cuando elaño de mayor gasto dedicaría-mos a pensiones el mismo por-centaje que en la actualidaddedican Francia o Italia?


A Debate

El mantenimientode las pensiones

no constituye unproblema de escasezde recursos sino dedistribución


En el Pacto de Toledo to-dos los partidos firmantes secomprometieron a actuali-zar año tras año las pensio-nes por el índice de preciosal consumo. Aun cuandotodas las formaciones polí-ticas presentaron este com-promiso como una medidamuy positiva para los pen-sionistas lo cierto es que eraun poco cicatera, porque lo úni-co que garantizaba es que los ju-bilados no iban a perder poderadquisitivo; pero se les negabacualquier mejora derivada de laproductividad y de la evoluciónde la economía, a la que sinduda tienen derecho en la mis-ma medida que los asalariadosy los empresarios. Al fin y al cabo,si la renta se incrementa es porlos asalariados y por los empre-sarios, sin duda, pero tambiénpor los ya jubilados que en su díapagaron impuestos con los quese financiaron los gastos en edu-cación, en infraestructuras, ensanidad, en justicia y en tantas ytantas cosas que han colabora-do a que la productividad hayacrecido año tras año.

La recaudación fiscal se ac-tualiza automáticamente deacuerdo con la subida de los pre-cios. ¿Por qué no incrementar lasprestaciones de los jubilados enla misma cuantía? La pretensiónactual de no actualizar las pen-siones con el índice del coste dela vida constituye un verdaderoexpolio, equivalente a gravar alos jubilados con un impuestoadicional progresivo sobre supensión (progresivo no en el sen-tido de progresividad fiscal, sinoporque va a incrementarse eltipo año a año). Suponiendoque la inflación sea del 2% anual,

el impuesto será del 2% el primeraño, del 4% el segundo, del 6% eltercero, del 10% a los cinco años,del 20% a los diez años. ¿No eseste el gravamen más injustoque pueda aprobarse?

Es difícil no ver que en lascampañas orquestadas en con-tra de las pensiones públicas y ensus sucesivas reformas existe ade-más otra finalidad espuria, la depotenciar los fondos privadosde pensiones, bocado apetitosopara las entidades financieras.De ahí que en toda reforma setermine recomendando y can-tando las excelencias de laspensiones privadas. Quizás loprimero que habría que decir esque en puridad no hay pensio-nes privadas. Los denominadosfondos (que tal como se instru-mentan en España están consti-tuidos por la aportación exclusi-va de los particulares sin apor-tación alguna de las empresasexcepto para los grandes direc-tivos) son tan solo una forma deahorro y no precisamente delas mejores. La única fórmulaque se ofrece como alternativaal sistema público, cada vezmás famélico, es que los traba-jadores ahorren para la vejez.Pero para ese viaje no hacíanfalta tantas alforjas y si es así,¿por qué no dejar al menos quecada trabajador ahorre delmodo que considere correcto?

¿Por qué en fondos y no di-rectamente en bolsa o envivienda o en obras de arteo como le parezca?

Habrá que preguntarsela razón de incentivar fis-calmente una forma deahorro frente a otras. Losfondos de pensiones solobenefician a las entidades

financieras que consiguen unenorme poder económico almanejar a través de las gestorasesos ingentes recursos cautivos yque se apropian de casi toda larentabilidad mediante las co-rrespondientes comisiones. Parael partícipe carecen del menoraliciente: ausencia de liquidez,pérdida del control de la inver-sión, pago de cuantiosas comi-siones. Dejarían de existir tanpronto como desapareciesenlos beneficios fiscales de quegozan, tal como afirmaron suspropios defensores cuando seextendió el rumor de que se ibaa suprimir la desgravación fiscal.¿Pero entonces cuál es la razónde un producto financiero quesin ayudas fiscales nadie estaríadispuesto a demandar?

Es de sobra sabido que el60% de la población carecede toda capacidad de ahorro(ni siquiera llega a final de mes),y otro 30% si consigue ahorrar esen una cuantía totalmente in-suficiente para garantizarse elmínimo vital en su jubilación. Su-peditar la solución de la con-tingencia de vejez a la canti-dad de ahorro que cada indi-viduo pueda acumular a lo lar-go de su vida laboral es con-denar a la indigencia en su an-cianidad a la mayoría de los tra-bajadores.


A Debate

El gasto enpensiones en

nuestro país esreducido cuando secompara con el de lamayoría de los paísesde nuestroentorno


1. REFORMA PRESUPUESTARIA

Teniendo en cuenta la ne-cesidad de dar seguimien-to a la reforma presupues-taria y que la eficiencia y la

eficacia de los esfuerzos de con-solidación fiscal deben ir más alláde las acciones anuales, el Go-bierno portugués ha aprobadouna nueva versión de la Ley Pre-supuestaria, en línea con lasbuenas prácticas internaciona-les, con el propósito de garanti-zar una consolidación sustenta-ble de las finanzas públicas.

La reforma presupuestaria tie-ne múltiples enfoques, de losque se puede señalar:

• un marco plurianual para losgastos y las reglas de equili-brio presupuestario;

• un universo ampliado al quese aplica la Ley;

• el fortalecimiento del enfo-que del presupuesto por pro-gramas;

• un Consejo independientepara las finanzas públicas;

• una consolidación del sistemade auditoría interna.

El objetivo de la reforma estambién la de mejorar la disci-plina fiscal y la eficiencia y efi-cacia del gasto público. El ob-jetivo fue de pasar de un siste-ma que se concentró en el con-trol del gasto mediante una su-pervisión muy detallada de laejecución del presupuesto, mu-chas veces ex-ante, hacia un sis-tema centrado en la eficiencia,eficacia y economía del gastopúblico, con un sistema de au-ditoría interna en línea con lasmejores prácticas internacio-nales.

En el mismo sentido, la refor-ma presupuestaria está total-mente alineada con los meca-nismos reforzados de coordina-ción de la política económica enla Unión Europea y el semestreeuropeo de coordinación depolíticas. En este nuevo marco, el

Gobierno presentará al Parla-mento un plan plurianual delpresupuesto –que se actualizaráanualmente– que incluye la de-finición y el compromiso con loslímites de gastos para los años si-guientes.

Por otro lado, el marco pre-supuestario revisado integra to-das las entidades que formanparte de las administracionespúblicas, con base en las nor-mas de contabilidad nacionalaplicadas por la Oficina Nacio-nal de Estadística. Además de suinclusión explícita en el año, in-formes sobre el presupuesto y losplanes plurianuales refuerzan elcontrol de la ejecución del pre-supuesto.

El Consejo de las FinanzasPúblicas –que se creó como unórgano independiente– evalua-rá la coherencia entre los esce-narios y los objetivos macroeco-nómicos y presupuestarios, asícomo la compatibilidad con elgasto plurianual y las reglas deequilibrio presupuestario.

Sistema de auditoría pública

en Portugal

José María Leite MartinsSecretario de Estado de Administraciones Públicas

Gobierno de Portugal


Entorno


Finalmente, el esfuerzopor aumentar la transpa-rencia y la disciplina en lagestión de las empresasde propiedad estatal(EPE) va a continuar, conalgunas medidas que yaestán adoptadas, comolas siguientes:

• límites netos por inte-reses definidos en elPrograma de Estabili-dad;

• reducción salarial, con-tribuyendo así a la re-ducción de los salariosen el sector público engeneral;

• aumento de eficiencia del 15%en los costes de operación;

• recorte de las transferenciasa las empresas de propie-dad estatal mediante la con-solidación de las medidasorientadas a la racionaliza-ción y la sostenibilidad finan-ciera;

Por supuesto que todo estecamino para un presupuestopor programas significa tambiénla necesidad de consolidar laresponsabilidad de la gestiónde programas.

Esto requiere que los Ministe-rios y las agencias deben tener laresponsabilidad principal de lagestión del programa y la eje-cución del presupuesto, lo quesignifica que los procedimien-tos detallados y de rutina decontrol interno se centraron nosolamente en el cumplimiento yla regularidad, sino también en lacalidad del gasto (es imprescin-

dible asegurar no solamente queel gasto es legal y regular, sinoque es realmente necesario yútil).

En consecuencia, una refor-ma del control interno fue de-sarrollada también para garan-tizar un uso más racional, efi-ciente y eficaz de los recursos dis-ponibles de acuerdo a los prin-cipios de buena gestión finan-ciera, así como para monitoreary asegurar el logro de los objeti-vos de las políticas, prioridades,metas y objetivos

2. SISTEMA PúBLICO DE AUDITORÍA INTERNA

El desarrollo en Portugal deun sistema público de auditoríainterna debe, por supuesto, serentendido en consonanciacon todas las reformas men-cionadas.

En consonancia con la re-forma presupuestaria, el go-bierno portugués decidió re-formar sus disposiciones públi-

cas de control financierointerno, estructurando unsistema de auditoría internay revisando el papel de lainspección financiera.

En este marco, unidadesde auditoría interna estánhoy implementadas en todoslos ministerios y en la mayorparte del sector público enPortugal, con la excepciónprincipal de organizacionesmás pequeñas, en que es ne-cesario identificar solucionesoperacionales desde el pun-to de vista del ratio coste/be-neficio.

La Inspeção-Geral de Finan-ças (IGF), del Ministerio de Ha-cienda, es el departamento decoordinación central de todoel sistema nacional de auditoríapública.

Su mandato se extiende portoda la administración finan-ciera del Estado, central, regio-nal y local, y sobre todas las en-tidades privadas que establez-can relaciones financieras conel Estado.

Por otro lado, la intervenciónde la IGF incluye diferentes ti-pologías de auditoría, como au-ditorías de sistemas, auditorías fi-nancieras, auditorías de valuefor money, auditorías de TI, yevaluación de programas y or-ganismos, así como asesora-miento técnico a los miembrosdel Gobierno del Ministerio deHacienda.

La IGF es también el organis-mo de coordinación normativay metodológica en el marco delfuncionamiento del sistema pú-


Entorno

La Inspeção-Geralde Finanças del

Ministerio de Haciendaes el departamento decoordinación central detodo el sistemanacional de auditoríapública


blico de auditoría interna portu-gués, y el interlocutor nacionalde la Comisión Europea sobre te-mas de auditoría y control fi-nanciero desde 1986, cuandoPortugal se convirtió en Estado -miembro de las ComunidadesEuropeas.

En este marco, la IGF es un or-ganismo con un amplio conjun-to de responsabilidades, de lasque destacamos:

• Autoridad de Auditoría actual(2007-2013 y 2014-2020), parala totalidad de los Fondos Es-tructurales y de Cohesión , asícomo para el Fondo de Pes-ca y de los Fondos de Justiciay Asuntos de Interior (IGF tam-bién llevó a cabo un papel si-milar en los anteriores perio-dos de programación , desde1989-1993 , 1994-1999 y 2000-2006).

• Organismo de certificaciónde las cuentas anuales de losorganismos pagadores de losFondos Agrícolas, en el mar-co del procedimiento euro-peo de apuramiento decuentas aprobado en 1996.

• Interlocutor nacional de laComisión Europea y de laOLAF en materia de protec-ción de los intereses finan-cieros de la Unión Europea.

3. IGF Y LA COORDINACIÓNDEL SISTEMA PúBLICO DE AUDITORÍA INTERNA

Efectivamente, el Gobiernollevó a cabo una reforma de lasmodalidades de organizacióndel sector público también para

mejorar la sostenibilidad a largoplazo de las finanzas públicas. Seincluye en estas reformas eldesarrollo sistematizado de lafunción de auditoría interna. Laestrategia detrás del desarrollode la auditoría interna en Portu-gal se basa en dos principalesfactores críticos:

• en primer lugar, el claro com-promiso y liderazgo por par-te del Ministerio de Hacienda,que coordinó todo el pro-ceso;

• el segundo factor ha sido laadopción de una estrategiamuy consolidada, lo que sig-nifica que en el road map dela reforma, hay que teneruna seguridad razonable deque los medidas adoptadasfueron asimilados por los di-ferentes stakeholders paraentonces proseguir con lasmedidas siguientes.

Todo el proceso fue gestio-nado por el Ministerio de Ha-cienda, por la actuación de laInspeção Geral de Finanças,que tiene la responsabilidad prin-cipal y fundamental, ya que laley sobre el Sistema Público deAuditoría Interna atribuye a la IGFla responsabilidad de coordina-ción estratégico sobre todo el sis-tema.

Para el funcionamiento efi-caz del sistema, se ha creado unConsejo de Coordinación deAuditoría Interna, presidido porel Inspetor-Geral de IGF. Sontambién miembros del Consejolos directores de las Unidades deAuditoría Interna de todos los mi-nisterios (segundo nivel del sis-tema).

En el marco de la estrategiaadoptada por la IGF para eje-cutar el road map para la im-plementación del sistema, el pri-mer paso fue hacer un assess-ment de la situación en los dife-rentes ministerios en lo que se re-fiere a la auditoría interna. Así sellevó a cabo una evaluaciónhorizontal, para entender cuálera la situación real en cada mi-nisterio.

Esta evaluación se llevó acabo por un grupo de trabajocreado por el Ministro de Ha-cienda y coordinado por la IGF,como organismo de coordina-ción estratégica, que no sólollevó a cabo entrevistas en todoslos ministerios, sino que tambiénexaminó los informes de las uni-dades de auditoría interna yaexistentes, así como los informesde las inspecciones tradicionalescon los objetivos de crear unamejor comprensión de las dife-rencias reales entre las técnicasde inspección y de auditoría in-terna adoptadas por los dife-rentes ministerios e identificar lasáreas donde las técnicas de au-ditoría eran compatibles con lasnormas de auditoría interna y yaestaban en su lugar.

Después de esta evaluación,un informe titulado El Libro Blan-co sobre la Auditoría Interna enel Sector Público fue emitido,agrupando los ministerios en tresáreas diferentes:

• la zona blanca (sin unidad deauditoría interna);

• la zona gris (con unidadesde auditoría interna ya ope-racionales que podrían tra-bajar con la IGF como con-


Entorno


trapartes en el respectivo Mi-nisterio, pero todavía con ne-cesidad de desarrollar suscompetencias técnicas);

• la zona verde (donde la fun-ción de auditoría interna es-taba ya operacional).

El informe del Libro Blanco fueemitido por la IGF como orga-nismo de coordinación estraté-gica del sistema (CHU-CentralHarmonization Unit, en la termi-nología comunitaria), y presen-tado al Ministro de Hacienda,quien lo aprobó.

Como desarrollo de las reco-mendaciones de Libro Blanco, laIGF preparó entonces un roadmap con una propuesta para eldesarrollo coherente de una fun-ción de auditoría interna des-centralizada en todo el sectorpúblico incluyendo el desarrollode una estrategia de funciona-miento en red con sus homólo-gos de los ministerios de línea.

Estas unidades de auditoríainterna de los distintos ministerioscontrapartes (segundo nivel delsistema) funcionarían en cadaministerio como los interlocutoresde la IGF para el desarrollo de laauditoría interna en su ministerio.

Un enfoque especial en laactividad de coaching ha sidotambién adoptado por la IGF,para garantizar que los proble-mas específicos identificados porlos diferentes ministerios podríanser abordados adecuadamente.

La segunda etapa se dedicóa supervisar la aplicación delroad map, con el fin de asegu-rar que el programa específico

de desarrollo de cada unidad deauditoría interna estaba diseña-do de acuerdo con la situaciónespecífica y las necesidadesparticulares de cada unidad,sin perder la vista la sustentabili-dad horizontal necesaria paraasegurar que el sistema de au-ditoría interna se estaba de-sarrollando de una manera co-herente y consistente.

Una enseñanza clara de todaesta experiencia fue que la tareade superar las resistencias esuna tarea muy exigente, y re-quiere una estructura de coor-dinación muy eficaz, profesionaly práctica (CHU), con capaci-dad de intervenir de forma rápi-da y pragmática para resolver opara ayudar en la resolución deun rango específico y detalladode los diversos problemas.

Efectivamente, durante todoel proceso de reforma es posi-ble constatar que algunos pro-blemas afectan a diversas uni-dades de auditoría, lo que re-quiere un esfuerzo considerablepor parte del CHU para analizarlas cuestiones de forma ade-cuada y proponer soluciones in-tegradas.

Esta experiencia de coordi-nación demostró que una fun-ción de coordinación por partede la IGF muy profesional y prag-mática ha sido también un fac-tor clave de éxito. Para lograr elobjetivo, es fundamental que elorganismo de coordinación seareconocido por sus pares y ten-ga el respeto profesional de to-dos los stakeholders.

En el marco del road map, sepuso en marcha un programa

de formación en auditoría paraconsolidar la importancia de lafunción de auditoría interna en lí-nea con las mejores prácticas in-ternacionales, como herramien-ta para asegurar una red con-sistente de control financiero ymás ampliamente de protec-ción de intereses financieros pú-blicos.

Justamente, estos aspectosallanaron el camino para el co-rrecto desarrollo y comprensiónde la función de auditoría inter-na y ayudaron a consolidar elfuncionamiento del sistema pú-blico de auditoría interna.

Por último, el tercer paso sededicó al fortalecimiento delfuncionamiento del sistema deauditoría interna como un siste-ma efectivo y integrado. Esto sig-nificó el fortalecimiento de lasunidades de auditoría interna,de sus capacidades y de la pro-pia red como una estructuraoperacional y con una coordi-nación muy sólida.

Para completar el desarrollodel road map, cuatro comitéstécnicos fueron creados bajo elConsejo de Coordinación, enlas siguientes áreas de trabajo:Plano y Monitoria, Educación yFormación, Metodología y Eva-luación.

IGF es responsable por lacoordinación de estos comitéstécnicos, en los que participanlas unidades de auditoría internade los distintos ministerios, y en elmarco de los cuales se producehoy la actividad técnica y coti-diana del funcionamiento delsistema portugués de auditoríainterna.


Entorno


La Intervención Delegada

en los Servicios Centrales de la

Tesorería General de la

Seguridad Social

Ramiro Romero RodríguezInterventor Delegado en la Tesorería General

de la Seguridad Social

1. INTRODUCCIÓN: ÁMBITO DEACTUACIÓN Y FUNCIONES DELA INTERVENCIÓN DELEGADAEN LOS SERVICIOS CENTRALESDE LA TESORERÍA GENERAL DELA SEGURIDAD SOCIAL

Característica propia delos órganos de controlinterno es su insercióndentro de la estructu-

ra del órgano controlado, ycomo tal la Intervención Dele-gada en los Servicios Centralesde la Tesorería General de la Se-guridad Social (en adelanteIDSSCCTGSS) figura orgánica-mente adscrita a la DirecciónGeneral de la Tesorería Generalde la Seguridad Social, sin per-juicio de su dependencia fun-cional de la Intervención Gene-ral de la Administración del Es-tado a través de la IntervenciónGeneral de la Seguridad Social.

La IDSSCCTGSS, junto con elresto de Intervenciones Dele-gadas en Servicios Centralesde las Entidades Gestoras y lasIntervenciones Delegadas Terri-

toriales, forma parte de la es-tructura periférica de la Inter-vención General de la Seguri-dad Social, y a esta estructuraperiférica le corresponde, sinperjuicio de otras funciones queno por residuales pueden califi-carse como poco importantes,el ejercicio de las dos grandescompetencias atribuidas por lanormativa a la Intervención Ge-neral: el control interno, el cualse ha implantado en sus dos ver-tientes de función interventora ycontrol financiero, y las com-petencias en materia de gestióncontable. Cabe anticipar aquíque, si bien la función interven-tora tiene por objeto controlartodos los actos que den lugar alreconocimiento de derechos yobligaciones de contenido eco-nómico, así como los ingresos ypagos que de ellos se deriven yla recaudación, inversión o apli-cación en general de los cau-dales públicos, no obstante, elpropio Real Decreto 706/1997,regulador del régimen de con-trol interno en el ámbito de laSeguridad Social, sustituye la fis-

calización previa de los dere-chos e ingresos por el control in-herente a la toma de razón encontabilidad y el control finan-ciero.

Y no sólo la entidad, o másbien según se explicará a conti-nuación, el conjunto de enti-dades en relación con las cua-les se ejercen las competenciascitadas anteriormente y las par-ticularidades de su actividad, eslo que dota de unas caracterís-ticas especiales a las tareas quedesempeña la IDSSCCTGSS, sinoque a esta Intervención Dele-gada le corresponde tambiénel ejercicio de determinadasfunciones exclusivas, como lade informar los expedientes re-lativos a modificaciones decréditos que afecten a los pre-supuestos de la Tesorería Ge-neral, excepción hecha de lasredistribuciones internas de cré-ditos, y la de ejercer las fun-ciones de coordinación en elámbito de la Tesorería enco-mendadas por la IntervenciónGeneral.


La IGAE de Puertas Adentro


Por lo que se refiere a las en-tidades en relación con las cua-les la IDSSCCTGSS ejerce sus com-petencias, le corresponde elcontrol interno y la gestión con-table de:

• La Tesorería General de laSeguridad Social, servicio co-mún con rango de DirecciónGeneral y personalidad jurí-dica propia, a la que com-pete la gestión de los recursoseconómicos y la administra-ción financiera del Sistema enaplicación de los principiosde solidaridad financiera ycaja única, y más específi-camente las competenciasen materia de inscripción deempresas, afiliación, altas ybajas de trabajadores, coti-zación, recaudación, la titu-laridad, gestión y administra-ción de los bienes y dere-chos que constituyen el pa-trimonio único de la Seguri-dad Social, la ordenación delos pagos de las obligacionesde la Seguridad Social, la dis-tribución en el tiempo y en elterritorio de las disponibilida-des dinerarias y la gestión delFondo de Reserva.

• La Gerencia de Informáticade la Seguridad Social, servi-cio común adscrito a la Se-cretaría de Estado de la Se-guridad Social con rango deSubdirección General, sin per-sonalidad jurídica, a la quecompeten principalmente laelaboración y proposición delos planes directivos de siste-mas de tecnologías de la in-formación, la propuesta decreación, desarrollo y modifi-cación de los sistemas de in-formación, la creación, cus-

todia y administración de ba-ses de datos corporativas ysistemas de seguridad y deconfidencialidad, el mante-nimiento y actualización delos medios telemáticos utili-zados para la transmisión deinformación, así como los co-rrespondientes sistemas infor-máticos. Su presupuesto estáintegrado en el de la Tesore-ría General con la debidaseparación orgánica y fun-cional, ejerciendo el Gerentede Informática la mayoría desus competencias materia-les y la totalidad de las finan-cieras por delegación del Di-rector General de la TesoreríaGeneral.

• La propia Intervención Ge-neral de la Seguridad Social,con rango orgánico de Di-rección General y sin perso-nalidad jurídica, a la cual co-rresponden, como ya se haindicado anteriormente, lasfunciones de control interno yde dirección y gestión de lacontabilidad en el ámbitodel Sistema de la SeguridadSocial. Su presupuesto se in-tegra como una sección in-dependiente dentro del de laTesorería General, ejercien-do la Interventora Generalsus competencias materia-les y financieras por atribucióndirecta del artículo 70 de laLey 66/1997, de Medidas Fis-cales, Administrativas y del Or-den Social.

• El Servicio Jurídico de la Ad-ministración de la SeguridadSocial, servicio común direc-tamente dependiente de laSecretaría de Estado de la Se-guridad Social, con rango de

Subdirección General y sinpersonalidad jurídica, a laque competen el asesora-miento jurídico y la represen-tación y defensa en juicio deEntidades Gestoras y Servi-cios Comunes. Su presupues-to se integra en el de la Teso-rería General de la Seguri-dad Social como centro degestión independiente, ejer-ciendo la Directora del Servi-cio Jurídico, al igual que elGerente de Informática, lamayoría de sus competenciasmateriales y la totalidad delas financieras por delega-ción del Director General dela Tesorería General.

Consecuencia de esta va-riedad de entidades sobre lasque se ejercen las competenciasde control interno y gestión con-table es la indudable dificultadque ello supone, aún cuando lahomogeneidad de los procedi-mientos contribuya a atenuardichas dificultades.

2. ESPECIALIDADES EN EL ÁMBITODE LA FUNCIÓN INTERVENTORA

El ejercicio de la función in-terventora que corresponde a laIDSSCCTGSS, se configura, demanera muy resumida, comoun control de legalidad ejercidoa priori sobre determinados tiposde actos, básicamente los quecorresponden a los procedi-mientos de gasto puesto que,como ya se ha indicado ante-riormente, la fiscalización pre-via de los derechos e ingresos seha sustituido por el control inhe-rente a la toma de razón encontabilidad y el control finan-ciero. La función interventora es




ejercida en sus dos modalidadesde intervención formal y mate-rial, mediante las distintas fasesde fiscalización previa, interven-ción de la liquidación del gasto,intervención formal del pago eintervención material del pago,en función de la fase de ejecu-ción del gasto sobre la que re-caigan (aprobación y compro-miso del gasto, reconocimientode la obligación, orden de pagoy pago material, respectiva-mente), y se ejerce, bien en ré-gimen ordinario (fiscalizaciónplena), o bien en régimen espe-cial de requisitos básicos (fisca-lización limitada previa), no pre-sentando a priori distinciones enrelación con esta misma figurade control interno en el ámbitode la Administración Generaldel Estado.

Asimismo, desde un puntode vista teórico y por lo que alámbito de la Seguridad Social serefiere, tampoco existen distin-ciones con la competencia defunción interventora que ejer-cen las Intervenciones Delega-das Territoriales. No obstante loanterior, son las particularidadesde los procedimientos de gestiónsobre los que recae esta funciónlos que conllevan diversas es-pecialidades.

En este sentido, se puededestacar, por ejemplo, el granvolumen de contratación queformalizan la Tesorería General yla Gerencia de Informática ysobre todo la tecnicidad debuena parte de las contrata-ciones que realiza esta última en-tidad, relacionadas con siste-mas de tecnologías de la infor-mación, bases de datos corpo-rativas y sistemas de seguridad y

de confidencialidad. Lo anteriorsupone una dificultad añadida ala hora de valorar extremos tanimportantes de la contratacióncomo pueden ser, entre otros, laconcurrencia de razones técni-cas o de motivos relacionadoscon la protección de derechosde exclusiva que justifiquen la tra-mitación de un procedimientonegociado, la adecuación delas condiciones de solvenciaeconómica, financiera y técnicao de los criterios objetivos de ad-judicación establecidos en elpliego de cláusulas administrati-vas particulares, o la apreciaciónde si concurren o no especifica-ciones técnicas aprobadas conposterioridad a la adjudicaciónque justifiquen una modifica-ción del contrato no prevista enel pliego.

En segundo lugar, la centrali-zación por parte de los órganosde gestión de determinados pro-cedimientos supone mayor volu-men de gestión a controlar y, portanto, mayor dificultad en el con-trol. Como ejemplo de este as-pecto se pueden citar los pro-cesos de centralización que encuanto a la gestión de las nómi-nas de personal han implantadola Intervención General de la Se-guridad Social y la Gerencia deInformática a raíz de la aproba-ción de sus respectivas relacionesde puestos de trabajo en 2004 (In-tervención General) y 2008 (Ge-rencia de Informática), de ma-nera que, aunque con la cola-boración de la Dirección Gene-ral y las Direcciones Provincialesde la Tesorería General en de-terminados aspectos, la nóminade la totalidad del personal deestas dos entidades se tramitacentralizadamente. Para dar una

idea del volumen de gestión alque corresponden estas opera-ciones, si nos fijamos en el mes deagosto de 2014 las nóminas de laIntervención General y la Ge-rencia agrupan, respectivamen-te, 1.737 y 1.283 perceptores, yello se corresponde con un volu-men de gasto que se halla, en loque va de ejercicio 2014, en unimporte bruto mensual medioque se mueve, respectivamente,en torno a 5.000.000 euros y4.000.000 euros(1).

De la misma manera la Te-sorería General ha centralizadogran parte de la contrataciónde la entidad, o al menos lamás importante en cuanto avolumen de gasto. Ello se debea dos circunstancias distintas,por una parte al hecho de queeste servicio común haya op-tado por no descentralizar pro-vincialmente la mayor partedel Capítulo VI del Presupuestode Gastos [en agosto de 2014solamente el 15,76% de los cré-ditos definitivos figuran adscritosa las Direcciones Provinciales dela Tesorería General(2)], y porotra a que aún cuando la Te-sorería ha descentralizado elCapítulo II del Presupuesto deGastos y esta pequeña partedel Capítulo VI, no obstante seha reservado la competenciamaterial para la tramitación yformalización de los contratosque alcancen un determinadolímite económico (en la actua-lidad 900.000 euros sin incluir elIVA). Lo anterior supone por

(1) Fuente: nóminas de personal inter-venidas durante el ejercicio 2014.

(2) Fuente: Sistema de InformaciónContable de la Seguridad Social (SICOSSCifras y Datos).




tanto la centralización de latramitación de un gran númerode contratos.

A lo anterior hay que añadirlos recientes procesos de cen-tralización de la contratación dedeterminados suministros y servi-cios en el contexto de las reco-mendaciones formuladas por laComisión de Reforma de las Ad-ministraciones Públicas (ÓrdenesHAP/2027/2013, HAP/19/2014, Or-den HAP/536/2014 y OrdenHAP/1392/2014), procesos que,afectando a la estructura centraly periférica de la Tesorería Ge-neral, han supuesto, en diversamedida y por razones de ope-ratividad y eficacia, la realizaciónde determinadas actuacionesen el ámbito de la DirecciónGeneral y cuyo control, por tan-to, ha correspondido a estaIDSSCCTGSS.

En tercer lugar destacan tam-bién por su importancia cuanti-tativa y especificidad los expe-dientes de gasto que se tramitanen relación con el Fondo de Re-serva y el Fondo de Prevencióny Rehabilitación de Accidentesde Trabajo.

Dentro de este ámbito son re-señables, sobre todo, los expe-dientes de compra de activos fi-nancieros en los cuales se ma-terializa el Fondo de Reserva.Así a lo largo del ejercicio 2013,en sucesivas reuniones, el Comi-té de Gestión del Fondo de Re-serva ha aprobado la adquisi-ción de activos por un importemáximo de 8.623.000.000 euros,acuerdos que se han materiali-zado en la adquisición por par-te de la Tesorería General de ac-tivos por importe total de

7.069.757.499,18 euros(3), siendoobjeto estos expedientes de fis-calización limitada previa deacuerdo con lo indicado en elartículo 19 del Real Decreto706/1997 y en el Acuerdo delConsejo de Ministros de 30 demayo de 2008.

Por lo que se refiere a los ex-pedientes de gasto con cargo alFondo de Prevención y Rehabi-litación de Accidentes de Tra-bajo, los mismos son de diversa ti-pología, en función de la cual elrégimen de fiscalización es dis-tinto. Fundamentalmente se pue-den distinguir los siguientes:

• En primer lugar destacan lascantidades que con cargoal Fondo se destinan a la fi-nanciación de la Fundaciónde Prevención de RiesgosLaborales. Así, en cumpli-miento de lo dispuesto en laLey 31/1995, de prevenciónde riesgos laborales, la Or-den TAS/3623/2006 disponeque para el cumplimientode los fines de la Fundaciónse realizarán aportacionespatrimoniales a la mismacon cargo al Fondo. Asimis-mo este Real Decreto tam-bién dispone que se podránrealizar aportaciones adi-cionales para financiar losprogramas sectoriales y te-rritoriales destinados a fa-vorecer la promoción de laseguridad y la salud de lostrabajadores en las empre-sas y fortalecer el papel delos interlocutores sociales y laimplicación de empresarios

y trabajadores en su mejora.Teniendo en cuenta lo an-terior, la Secretaría de Esta-do de la Seguridad Socialfija anualmente la cuantíade las aportaciones que realiza la Tesorería General,previa fiscalización plenapor parte de la IDSSCCTGSS.A título de ejemplo y pordar una idea del volumende estos gastos, se puede in-dicar que durante el ejerci-cio 2012 este concepto su-puso un importe total de25.000.000,00 euros(4).

• En segundo lugar, se puedencitar los incentivos a la re-ducción de la siniestralidadlaboral y a actuaciones deprevención de riesgos profe-sionales, los cuales se regulanmediante el Real Decreto404/2010. Las empresas in-cluidas en el ámbito de apli-cación de este real decretoque deseen optar al incenti-vo presentan su solicitud antela mutua o entidad gestoraque asuma la protección desus contingencias profesio-nales, la Mutua o EntidadGestora correspondiente re-visan la concurrencia de losrequisitos establecidos y rea-lizan una propuesta a la Di-rección General de Ordena-ción de la Seguridad Social, lacual dicta la resolución co-rrespondiente. Tratándose deincentivos a empresas cuyascontingencias profesionalesasegure una Mutua, se ins-

(3) Fuente: Informe Anual a las CortesGenerales 2013, véase página webwww.seg-social.es.

(4) Fuente: Resolución de 1 de octubrede 2013, de la Tesorería General de la Se-guridad Social, por la que se publican lascuentas anuales del ejercicio 2012 (BOEde 2 de noviembre de 2013).




trumenta por parte de la Te-sorería General el expedientede gasto, siendo todo ello ob-jeto de fiscalización limitadaprevia por parte de laIDSSCCTGSS. Durante el ejer-cicio 2012 la Tesorería Generalreconoció obligaciones poreste concepto un importe to-tal de 29.906.072,71 euros(5).

• En tercer lugar, cabe citarque, en virtud de lo dis-puesto en los artículos 12 y66 del Reglamento de Mu-tuas, la Dirección Generalde Ordenación de la Segu-ridad Social autoriza a lasMutuas de Accidentes deTrabajo y Enfermedades Pro-fesionales a realizar inver-siones en sus centros, pu-diendo disponer que unaparte de las mismas se fi-nancie con cargo al Fondode Prevención y Rehabilita-ción. Estos pagos son reali-zados por la Tesorería Ge-neral, sometiéndose estosexpedientes a fiscalizaciónplena por parte de laIDSSCCTGSS. A título deejemplo se puede indicarque los mismos han supues-to en el ejercicio 2012 un to-tal de 1.581.038,23 euros(6).

• En último lugar, son tambiénde destacar los importesque con cargo al Fondo se

abonan al Instituto Nacionalde Seguridad e Higiene en elTrabajo. Tal y como disponela Orden TAS/3623/2006, laSecretaría de Estado de laSeguridad Social puede en-comendar al Instituto, en sucondición de organismo ad-ministrativo, científico y téc-nico especializado y centrode referencia nacional enmateria de seguridad y sa-lud en el trabajo, el desa-rrollo de programas y activi-dades preventivas com-prendidos en la acción pro-tectora de la Seguridad So-cial. A estos efectos se vieneformalizando anualmenteuna encomienda de ges-tión de la cual se derivapara la Tesorería General laobligación de abonar, traslos trámites correspondientesy previa fiscalización limita-da previa por parte de laIDSSCCTGSS, el importe es-tablecido, el cual en 2014está limitado como máximoa 1.679.904,80 euros(7).

Además de todo lo citadohasta ahora, destacan tambiénlos convenios de colaboraciónque la Tesorería General suscribeanualmente para la persecu-ción del fraude y la delincuenciaeconómica en el ámbito del Sis-tema con la Inspección de Tra-bajo y Seguridad Social y con laDirección General de la Policía.

Estos dos convenios derivan, res-pectivamente, de la Resoluciónconjunta de 28 de julio de 2004,firmada por la Secretaría de Es-tado de la Seguridad Social y laSubsecretaría de Trabajo y Asun-tos Sociales, y del Convenio Mar-co firmado el 20 de diciembrede 2004 entre la Secretaría de Es-tado de la Seguridad Social y laSecretaría de Estado de Seguri-dad, y son objeto de fiscalizaciónlimitada previa. A título de ejem-plo se puede indicar que el pri-mero de ellos supuso, durante elejercicio 2012, un gasto de1.981.000,00 euros(8).

Por último, se pueden citartambién como reseñables lospremios para financiar proyectosde investigación en el ámbito dela protección social, los cuales,en aplicación de la OrdenTAS/3988/2004, son objeto deconvocatoria anual medianteorden ministerial que apruebatambién las bases reguladorasde los mismos. Estas bases regu-ladoras son objeto de informepor parte de la Intervención Ge-neral de la Seguridad Social y dela IDSSCCTGSS, de acuerdo conlo previsto en el artículo 17 de laLey 38/2003, financiándose lospremios con cargo al presu-puesto de la Tesorería Generaltras la tramitación de un proce-dimiento que finaliza con unapropuesta que efectúa el Direc-tor General de Ordenación de laSeguridad Social, propuesta quees resuelta por el Director Ge-neral de la Tesorería General,



(7) Fuente: Resolución de 10 de abril de2014, de la Secretaría de Estado de la Se-guridad Social, por la que se encomien-da al Instituto Nacional de Seguridad e Hi-giene en el Trabajo, durante el año 2014,la gestión de los servicios de la SeguridadSocial denominados «Prevención10.es» y«Prevención25.es» (BOE de 23 de abril de2014).





previa fiscalización limitada pre-via por parte de la IDSSCCTGSS.La última convocatoria de estospremios ha sido publicada me-diante la Orden ESS/1416/2012(BOE de 29 de junio), con un pre-supuesto de 400.000,00 euros.

Para cerrar este apartado y amodo de resumen, cabe indicarque la singularidad de las acti-vidades que la IDSSCCTGSS ejer-ce en el ámbito de la función in-terventora deriva, no de los pro-cedimientos de control en sí mis-mos, sino de las peculiaridadesde los expedientes que son ob-jeto de control, bien sea por elgran volumen de gasto que su-ponen, por su tecnicidad en al-gunos casos, por la concentra-ción de los mismos en los Servi-cios Centrales o por su singulari-dad dentro del ámbito del Siste-ma de la Seguridad Social. Asi-mismo, tal y como se ha ex-puesto en este apartado, unacaracterística importante de es-tos expedientes es que en mu-chos supuestos las competenciasmateriales son ejercidas por otroórgano (Secretaría de Estadode la Seguridad Social o Direc-ción General de Ordenación dela Seguridad Social), mientrasque las competencias financie-ras se ejercen por la Tesorería Ge-neral de la Seguridad Social.

3. ESPECIALIDADES EN EL ÁMBITODEL CONTROL FINANCIERO

En relación con el ámbito delcontrol financiero, el mismo sepuede caracterizar, de maneramuy resumida, como control delegalidad y de los principios debuena gestión financiera, ejer-cido a posteriori por las Inter-

venciones Delegadas, y que tie-ne su reflejo bien en la emisiónde los correspondientes infor-mes, que son objeto de remisióna los gestores correspondientesa efectos de la formulación delas alegaciones que estimenoportunas, o bien en la emisiónde los correspondientes memo-randos, los cuales no son objetode alegaciones aunque se re-mitan a los respectivos gestoresal objeto de que manifiesten, ensu caso, la existencia de erroresmateriales.

Dentro de la actividad quedesarrolla la IDSSCCTGSS en esteámbito, se pueden distinguir dosgrandes tipos de actuaciones:

1. Por una parte, aquellas ac-tuaciones que suponen elanálisis de determinadas áre-as de gasto concretas co-rrespondientes a las distintasentidades sometidas al con-trol de la IDSSCCTGSS, talescomo gastos de personal,gastos corrientes en bienes yservicios, inversiones reales ofondo de maniobra.

2. En segundo lugar, aquellasactuaciones que suponen elanálisis de programas presu-puestarios y de procedimien-tos establecidos con caráctergeneral en la entidad y quese plasman en los correspon-dientes informes o memoran-dos de trabajos horizontales.

Estas últimas actuaciones sonlas que cobran una mayor im-portancia y suponen un rasgo dis-tintivo de la actuación de laIDSSCCTGSS con respecto a lasactuaciones que desarrollan lasIntervenciones Delegadas Terri-

toriales. En este punto son de des-tacar varias de las actuacionesdesarrolladas en los últimos años:

• El análisis de la gestión finan-ciera de los circuitos de pa-gos e ingresos, realizados res-pectivamente en ejecuciónde los Planes de Control Fi-nanciero Permanente paralos ejercicios 2007 y 2008, enlos cuales se procedió al aná-lisis de los procedimientos va-lorando el grado de cumpli-miento de la normativa sus-tantiva en materia de gestiónfinanciera en el ámbito de laSeguridad Social, además detodo lo que se refiere a lacontabilización de pagos eingresos y las relaciones conentidades financieras y acre-edores del Sistema, para po-der concluir en definitiva so-bre el grado de aprovecha-miento de las disponibilidadesfinancieras dentro del Sistemade Seguridad Social y detec-tar posibles recursos ociosos.

• El análisis de las liquidacionesde contratos de obras, reali-zado en ejecución del Plande Control Financiero Per-manente para el ejercicio2007, con la intención deanalizar la trayectoria de loscontratos de obras para de-tectar, en su caso, posiblesdesviaciones en la progra-mación temporal o bien en elpresupuesto del contratocomo consecuencia de mo-dificaciones del contrato,obras complementarias ocualquier otra circunstancia.Esta actuación se ha previstotambién dentro del Plan deControl Financiero Perma-nente para el ejercicio 2013,




estando en la actualidad enfase de realización.

• Un trabajo horizontal de-sarrollado para comprobarel grado de cumplimiento delas medidas de austeridadacordadas por el Gobiernoen los Acuerdos del Consejode Ministros por los que se es-tablece el Plan de Austeridady el Plan de Revisión de gas-tos para el período 2011-2013(29 de enero y 20 de mayode 2010), programado en elPlan de Control FinancieroPermanente para el ejercicio2011. La Intervención Generalde la Administración del Es-tado y la Intervención Gene-ral de la Seguridad Socialdictaron instrucciones, res-pectivamente, el 16 de fe-brero y el 25 de febrero de2011 a efectos de que en de-terminados ámbitos se efec-tuasen determinadas com-probaciones, comprobacio-nes que por lo que al ámbitode gastos de personal se re-fiere se complementaron conesta actuación de carácterhorizontal que buscaba de-tectar posibles incumpli-mientos de las instruccionesdictadas en relación con lareducción del porcentaje depuestos vacantes.

• Destaca también un trabajohorizontal realizado coordi-nando la actuación de variasIntervenciones Delegadas Te-rritoriales en el ámbito de lasbonificaciones de desempleoaplicadas en las cuotas deSeguridad Social, actuación,al igual que la anterior, tam-bién realizada en ejecucióndel Plan de Control Financie-

ro Permanente para el ejer-cicio 2011, la cual analizó elprocedimiento establecidopor la Tesorería General endesarrollo de la encomiendade gestión efectuada confecha 22 de noviembre de2007 por el Servicio Público deEmpleo Estatal para el controlde bonificaciones financia-das con cargo a su presu-puesto (Resolución de 7 de di-ciembre de 2007, del ServicioPúblico de Empleo Estatal,por la que se publica esteAcuerdo de encomienda degestión, publicada en el BOEde 4 de enero de 2008).

• También es de destacar elanálisis del procedimiento derecaudación para entidadesacogidas al sistema simplifi-cado de liquidación y pagode cuotas (Comunidades Au-tónomas y algunas Entida-des Locales), previsto en elPlan de Control FinancieroPermanente para el ejercicio2012 y cuya finalidad eraanalizar el procedimiento derelación contable estableci-do al efecto y detectar posi-bles ineficiencias proponien-do las mejoras oportunas.Este procedimiento se basa,de manera muy resumida,en el pago a cuenta de unacantidad fija mensual queen el ejercicio 2014 se sitúa entorno a 727.000.000,00 eurospor lo que a las ComunidadesAutónomas se refiere, y la re-gularización del saldo corres-pondiente a principio del añosiguiente teniendo en cuentalas cuotas consignadas enlos boletines de cotizaciónpresentados a lo largo detodo el ejercicio.

• En último lugar cabe citartambién un trabajo horizontalanalizando el inventario debienes inmuebles. Siendo laTesorería General la titular detodo el patrimonio del Siste-ma de la Seguridad Social, lacual procede en el ejerciciode las competencias atribui-das por el Reglamento dePatrimonio de la SeguridadSocial a la adscripción de in-muebles al resto de entidadesintegrantes del Sistema, laexistencia de un inventariocorrecto y completo de in-muebles y la instauración deunos procedimientos ade-cuados para que dicho in-ventario refleje en todo mo-mento la verdadera situa-ción patrimonial del Sistemase ha considerado especial-mente importante por partede la Intervención General dela Seguridad Social, motivopor el cual se propuso a la In-tervención General de la Ad-ministración del Estado la in-clusión de esta actuación enel Plan de Control FinancieroPermanente para el ejercicio2011.

Por tanto, al igual que en elámbito de la función interven-tora, el control financiero quedesarrolla la IDSSCCTGSS pre-senta especialidades por razónde las materias sobre las que elmismo recae, consistiendo engran parte en el análisis integralde procedimientos y sistemas.

4. ESPECIALIDADES EN EL ÁMBITODE LA GESTIÓN CONTABLE

Por último es necesario des-tacar las particularidades de la




actividad de la IDSSCCTGSS en elámbito de la gestión contable,las cuales derivan, fundamen-talmente, de dos circunstanciasdistintas:

1. Por una parte del hecho deque determinadas operacio-nes y actuaciones contablesson específicas de la propiaDirección General sin quetengan su correspondenciacon actuaciones similares anivel provincial porque, biena nivel de órgano de gestión,o bien a nivel de órgano con-table, se ha visto la necesidadde centralizar estas opera-ciones. Ello dota a la activi-dad de la IDSSCCTGSS deuna singularidad respecto ala actuación de las Interven-ciones Delegadas Territoriales.

2. De otra parte, si bien mu-chas operaciones contablesse han descentralizado enlas Intervenciones DelegadasTerritoriales, no obstante laIDSSCCTGSS participa en al-guna fase del procedimientocomo centro de gestión, perotambién efectuando una la-bor de coordinación global delas actuaciones de aquéllas.

Como ejemplo de la primerade las circunstancias indicadasse puede citar, en primer lugar, latotalidad de las operacionescontables que se refieren a losactivos financieros en los que sematerializa el Fondo de Reserva.Lógicamente la gestión de lacartera es una competenciaque centraliza la SubdirecciónGeneral de Ordenación de Pa-gos y Gestión del Fondo de Re-serva y por tanto las actuacionescontables también se centralizan

en la IDSSCCTGSS. Estos activosfinancieros han sido clasifica-dos, de conformidad con elacuerdo adoptado por el Co-mité de Gestión del Fondo deReserva, como inversiones man-tenidas a vencimiento lo cual im-plica que, de acuerdo con laAdaptación del Plan Generalde Contabilidad Pública a las En-tidades que integran el Sistemade la Seguridad Social, aproba-do por Resolución de 1 de juliode 2011, de la Intervención Ge-neral de la Administración del Es-tado, su valoración inicial se realiza por su valor razonable(el importe de la contrapresta-ción entregada, excluidos los in-tereses explícitos devengados yno vencidos, más los costes de latransacción directamente atri-buibles) y su valoración posteriorse efectúa por su coste amorti-zado (el importe al que inicial-mente fue valorado el activo fi-nanciero más o menos, segúnproceda, la parte imputada alresultado económico-patrimo-nial, mediante la utilización deltipo de interés efectivo, de la di-ferencia entre el importe inicial yel valor de reembolso en el ven-cimiento). Por su parte, los inte-reses explícitos e implícitos, yasean positivos o negativos, secontabilizan cuando se deven-gan y el saldo financiero que elúltimo día del ejercicio figure enla cuenta específica del Fondode Reserva abierta en el Bancode España tiene la consideraciónde activo fijo de carácter finan-ciero. Por lo que al reflejo presu-puestario de operaciones se re-fiere, las adquisiciones, amorti-zaciones y disposiciones de estosactivos financieros tienen ca-rácter extrapresupuestario a lolargo de todo el ejercicio, impu-

tándose el último día hábil delejercicio al Presupuesto de Gas-tos o al Presupuesto de Ingresos,según proceda, la variaciónneta que experimente la carte-ra. Asimismo, el último día hábiltambién se imputa, según pro-ceda, al Presupuesto de Gastoso al Presupuesto de Ingresos lavariación habida respecto del úl-timo día del ejercicio anterior enel saldo de la cuenta abierta enel Banco de España.

Otro ejemplo de operacio-nes contables que se realizanen exclusiva en la IDSSCCTGSS, esel de algunos supuestos relacio-nados con los inmuebles, comopor ejemplo la adscripción de in-muebles a otras Entidades inte-grantes del Sistema, las cesionesque la Tesorería General efectúaa favor de terceros ajenos al Sis-tema o las cesiones que tercerosajenos al Sistema efectúan a fa-vor de la Tesorería para que el in-mueble se dedique a alguna delas funciones que correspondenal Sistema. En el primero de loscasos indicados basta con eltraspaso del valor contable delinmueble a la entidad corres-pondiente y, en su caso, de laamortización acumulada quecorrespondiera al mismo. Por loque respecta a las cesiones a fa-vor de terceros, en virtud de si elperíodo de cesión es por un pla-zo igual o similar al de vida eco-nómica del bien o es por plazo in-ferior a éste, la contabilizaciónque corresponde es, respectiva-mente, la baja del bien con car-go a una cuenta de gastos delejercicio o la dotación de un de-terioro de valor por el usufructocedido. Por último, las cesionesefectuadas por terceros ajenos afavor de la Tesorería General,




cuando el período de cesión esigual o similar al de vida econó-mica, se contabilizan registrandoel inmueble por naturaleza utili-zando como contrapartida unacuenta de ingresos imputados alpatrimonio neto, la cual se im-puta al resultado del ejercicio so-bre una base sistemática y ra-cional de forma correlacionadacon el inmueble, y, por el con-trario, si el periodo de cesión es in-ferior al de vida económica se re-gistra un inmovilizado intangiblepor el valor razonable del dere-cho de uso del bien cedido.

Un tercer ejemplo de la situa-ción indicada es la centralizaciónde las cuentas en relación conlas Mutuas de Accidentes deTrabajo y Enfermedades Profe-sionales, el Servicio Público deEmpleo Estatal y el Fondo deGarantía Salarial. La TesoreríaGeneral actúa como caja re-caudadora de las cuotas de se-guridad social y de también lascorrespondientes a desempleo,FOGASA y formación profesional,y por otra parte, efectúa pagospor cuenta de las entidades ci-tadas, como por ejemplo abonala nómina de desempleo, o bienha de ser compensada por de-terminados conceptos que fi-nancian estas entidades, comolas bonificaciones o la incapaci-dad temporal en régimen depago delegado que correspon-de a las Mutuas. A estos efectos,y con la finalidad de reducir losmovimientos de fondos líquidos,las relaciones financieras entre Te-sorería y estas entidades se arti-cula a través de una cuenta derelación, y sólo periódicamenteexiste algún movimiento de fon-dos líquidos. La gestión de lacuenta de relación se centraliza

en la Subdirección General de Or-denación de Pagos y Gestión delFondo de Reserva, y como con-secuencia de ello la IDSSCCTGSScentraliza las operaciones conta-bles recibiendo los traspasos opor-tunos desde las IntervencionesDelegadas Territoriales de losdistintos motivos de cargo yabono.

Un último ejemplo de cen-tralización de actuaciones con-tables podría ser la participaciónen la formulación de las cuentasanuales de la Tesorería General,dentro de las cuales destaca laformulación de las cuentas de fi-nanciación afectada. Dado queparte de los gastos del Sistema sefinancian con aportaciones quehace el Estado al presupuesto dela Seguridad Social, de ello se for-mula una cuenta para hacerconstar, al final de cada ejerci-cio, las desviaciones de finan-ciación correspondientes acada concepto en ese ejercicioy la desviación acumulada total.

En cuanto a las operacionescontables que se desarrollan porparte de las Intervenciones De-legadas Territoriales y por parte dela IDSSCCTGSS como un centrode gestión más pero efectuandouna labor global de coordina-ción, destaca en primer lugar lacontabilización de la recauda-ción de cuotas en plazo regla-mentario de ingreso, las cuales seregistran en la contabilidad eco-nómico-patrimonial y en el Pre-supuesto de Ingresos en el mes enque son ingresadas(9), contabili-

zándose como derechos de con-traído simultáneo de maneradescentralizada. Sin embargo,la recaudación de las cuantías lí-quidas correspondientes a estascuotas se efectúa a través de lascuentas únicas abiertas en cadaentidad bancaria a nombre de laDirección General de la Tesorería.Por lo tanto, el registro inicial de larecaudación de las cuantías líqui-das se efectúa de manera extra-presupuestaria por la IDSSCCTGSSpara, una vez comprobada lacoherencia de la informaciónremitida por la gestión, procederal traspaso contable de los con-ceptos no presupuestarios co-rrespondientes a cada una delas Direcciones Provinciales aefectos de que sean las Inter-venciones Delegadas Territoria-les las que registren provincial-mente la imputación al Presu-puesto de Ingresos.

Al mismo tiempo, la IDSSCCTGSSdesempeña una importantefunción de coordinación que semanifiesta, principalmente, enuna aplicación informática quefacilita a las Intervenciones De-legadas Territoriales algunosdocumentos contables ya cum-plimentados tomando comobase la información remitidapor los gestores. Además den-tro de este proceso, con la fi-nalidad de evitar la prolifera-ción de documentos conta-bles, la IDSSCCTGSS sirve de in-termediaria en relación con los

de los informes de control financiero de-rivados de lo indicado en el artículo159.1.g) de la Ley 47/2003, General Pre-supuestaria, se ha procedido a realizar unajuste registrando patrimonialmente en elejercicio 2012 aquellas cuotas cuyo de-vengo se ha producido en 2012 pese ahaber sido recaudadas en enero.

(9) En este punto cabe hacer el incisode que en el ejercicio 2012, por primeravez y respecto a las cuotas recaudadasen enero de 2013, como consecuencia




traspasos contables que cada In-tervención Delegada Territorialtiene que realizar a cada una delas otras cincuenta y una pro-vincias.

En segundo lugar, la IDSSCCTGSSrealiza la contabilización de lasoperaciones relacionadas conlas reclamaciones administrativasde deuda y los aplazamientos. Sibien la imputación presupues-taria se realiza en cada uno delos cincuenta y dos centros degestión provinciales, no obstan-te, la validación de los docu-mentos se efectúa centraliza-damente. Ello se hace así con elobjetivo de evitar errores y de uti-lizar unos criterios homogéneospara la contabilización de estasoperaciones, las cuales se refle-jan presupuestariamente comoderechos de contraído previo. Eneste apartado destaca la exis-tencia de un sistema que per-mite validar de manera electró-nica lotes de documentos, locual facilita la labor de laIDSSCCTGSS dado el gran nú-mero de documentos contablesque es preciso registrar en co-rrespondencia con cada unade las fases por las que puedenpasar una reclamación de deu-da o un aplazamiento. No obs-tante lo anterior, las Intervencio-nes Delegadas Territoriales inter-vienen en el proceso compro-bando la corrección de aquelloque ha sido contabilizado comoun cobro.

Además de lo anterior des-taca la participación de laIDSSCCTGSS registrando conta-blemente el anticipo de pensio-nes y otras prestaciones como las

prestaciones de pago único y laprestación familiar por hijo a car-go. Una vez abonadas estas nó-minas extrapresupuestariamente,la IDSSCCTGSS procede a efec-tuar el traspaso contable co-rrespondiente a cada DirecciónProvincial de la Tesorería paraque sean las Direcciones Provin-ciales del Instituto Nacional de laSeguridad Social y del InstitutoSocial de la Marina las que im-puten a su presupuesto el im-porte de las nóminas saldandode esta manera el código nopresupuestario. En este procedi-miento se utiliza también un sis-tema que permite validar demanera electrónica lotes de do-cumentos.

En último lugar se puede ci-tar el envío electrónico a las en-tidades financieras de las ór-denes de transferencia nece-sarias para dar satisfacción a laspropuestas de pago efectua-das por cualquier entidad delSistema, incluyendo las efec-tuadas por la propia TesoreríaGeneral. Aunque no se cola-bore con otras Intervencionesen este aspecto, puesto que elpago de las propuestas efec-tuadas por las entidades inte-grantes del Sistema se realizapor cada Dirección Provincialde la Tesorería General o por lapropia Dirección General, noobstante, la IDSSCCTGSS sí queha mantenido un papel impor-tante en este procedimientopuesto que, aunque en la ac-tualidad el mismo está funcio-nando a nivel central y provin-cial para el pago de todas lasórdenes que se articulan me-diante transferencia bancaria

(propuestas con forma de pago03), no obstante su implanta-ción comenzó en los ServiciosCentrales de la Tesorería General,participando esta IDSSCCTGSScon la Intervención General dela Seguridad Social y con laSubdirección General de Or-denación de Pagos y Gestióndel Fondo de Reserva de ma-nera muy activa en la definiciónde los requerimientos del pro-cedimiento.

5. CONCLUSIÓN GENERAL

Como conclusión general,después de lo expuesto con an-terioridad, se puede indicar quemás que especialidades o pe-culiaridades en el ejercicio de lasfunciones de control interno ycontabilidad que correspondena la IDSSCCTGSS, existen pecu-liaridades en los procedimientosde gestión que son los que mar-can la distinción en cuanto a lastareas que se realizan en las In-tervenciones Delegadas Territo-riales. Y no sólo lo anterior, sinotambién la participación en múl-tiples procedimientos relaciona-dos con la actividad de la es-tructura periférica de la Inter-vención General de la SeguridadSocial y con la actividad deotras entidades integrantes delSistema, sirven para que desdeesta IDSSCCTGSS se tenga una vi-sión global del funcionamientodel Sistema de Seguridad Socialen muchos aspectos, ello sinperjuicio, por supuesto, de las es-pecificidades en cuanto al ám-bito de actuación de cada en-tidad.




Los símbolos de la IGAE

José Luis Torres FernándezInterventor Regional de Madrid

La historia de algunas insti-tuciones administrativaspúblicas y de sus servido-res, ha ido envuelta en un

entorno de símbolos de diferen-te naturaleza que ayuda a co-nocer su evolución y a situarlasen la sociedad de su tiempo.Todo un mundo de escudos ybanderas, insignias, medallas ouniformes, sellos y membretes, enel que se funden elementos es-téticos y materiales, como ma-nifestaciones de funcionalidad,autoridad u orgullo de perte-nencia, ha acompañado elpaso del tiempo de ciertas or-ganizaciones públicas.

La Intervención General de laAdministración Estado, la IGAE,no ha estado al margen, en susciento cuarenta años de historia,de ese fenómeno de materiali-zación de su identidad en de-terminados símbolos.

Si en el caso de los cuerposmilitares, el uso de la uniformidades tan antiguo como su propiahistoria, el empleo de uniformes

por los empleados del servicio ci-vil es más reciente. En el caso es-pañol es en los últimos años delsiglo XVII cuando se comenzó ausar el uniforme sólo en deter-minadas ocasiones y por los fun-cionarios de muy alto rango dela Primera Secretaria de Estadode Gobernación. Llevaban bor-dados sus uniformes figuras deojos y plumas de pavo propiosdel personaje de la mitologíagriega Argos, que había sidoinstado por Hera a vigilar losamantes de su esposo Zeus. Laincorporación de este motivo alos uniformes bordados en oro oplata de los funcionarios, hacíaalusión a cómo debían éstos vi-gilar y velar por los intereses delsoberano.

Fue en el reinado de Fernan-do VII cuando se distinguió conel uso de uniforme a los Ministrosdel Consejo Supremo de Ha-cienda, asimilándolos a losmiembros del Consejo Supremode Guerra. Sus uniformes, de ri-guroso azul marino, constaban,entre otras prendas, de casaca,

cuello y calzón de paño azul,chupa y vueltas encarnadascon bordados en plata y som-brero apuntado. Es bajo el mismoreinado siendo Ministro de Ha-cienda D. Luis López BallesterosVarela, nacido en el seno de unaaristocrática familia de Villagar-cía de Arosa, cuando se aco-meten reformas importantes quellevan a considerarlo el fundadorde la moderna Hacienda espa-ñola. Durante su ministerio secrea la Caja de Amortización deDeuda, el Banco Español deSan Fernando y la Bolsa de Co-mercio de Madrid y se regulanlas clases, sueldo y distintivosque habían de tener los em-pleados en la carrera civil de laReal Hacienda.

El Real Decreto de 8 de fe-brero de 1827, disponía en suartículo 17 que “todos los em-pleados de mi Real Haciendaque lo sean por mi Real nombra-miento, usarán en lo sucesivo deun uniforme con las divisas con-venientes para que en ellos se co-nozca su ocupación y clase a la


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que pertenecen. A este fin dis-pondréis se formen los corres-pondientes diseños, y los presen-taréis para mi soberana aproba-ción cuidando de que sean sen-cillos y económicos, así como deque no se confundan con otrascarreras del Estado”. La Real Or-den de 5 de mayo de 1831 cum-plía la voluntad del soberano, alaprobar el diseño de los uniformesde los servidores de la Real Ha-cienda incluyendo una serie desiete láminas en las que se repre-sentaban los modelos de unifor-mes. Esta uniformidad se aplicadurante un siglo, con algunasadaptaciones relativas a los fun-cionarios que prestaban serviciosen la Inspección Fiscal de Adua-nas y la Abogacía del Estado.

En los años posteriores a laGuerra Civil que termina el 1 deabril de 1939, media España lle-va uniforme. Civiles y militares,clérigos y seglares, mayores y ni-ños. Los había de invierno y deverano, de diario y de gala, sen-cillos y estridentes, necesariospor la profesión u oficio que seejercía o superfluos, por motivosornamentales, políticos, de es-píritu de cuerpo o como formade distinción respecto a otrosgrupos o colectivos. Ciertamen-te en los quince o veinte añosque siguieron a la Guerra civil, lascalles de las ciudades y pueblosde España estaban llenas deuniformes. Taxistas, ingenieros,militares, monjas, acomodado-res, colegiales, serenos, bedeles,afiliados al partido único FET y delas JONS, porteros, flechas y pe-layos, niñeras y soldados, en sudía a día, o cuando cualquieracto lo requiriera, vestían deuniforme. Es España en esos añosun país uniformado.

Fue al comienzo de la pos-guerra cuando por Decreto de12 de diciembre de 1942 seaprueban los nuevos modelosde uniformes, emblemas y dis-tintivos de los funcionarios per-tenecientes a los distintos cuer-pos dependientes del Ministeriode Hacienda. Esta norma ex-tiende la regulación del unifor-me a todos los cuerpos ministe-riales, precisa el carácter po-testativo del uso del uniforme enlos actos oficiales, de etiqueta yde servicio y, dados los tiemposque corrían, pone énfasis encómo el Águila Imperial y Escu-do Nacional debían figurar entodo caso en el emblema de losdiferentes cuerpos.

Resultaría prolijo recoger condetalle la uniformidad ministerial,pero señalemos, a modo deejemplo, que la americana de-bía ser “cruzada, de paño o vi-cuña, de color azul marino, condos filas de tres botones a cadalado; estos botones serán dora-dos y llevarán en relieve el Escu-do Imperial de Armas de España… En verano podrá usarse ame-ricana blanca de forma análo-ga a la descrita, pero con lashombreras azul marino … La cor-bata ha de ser de seda negra ynudo largo y lazo negro cuandose viste de gala” y el calzado, depiel negra y para gala, de cha-rol negro. Todo se va desgra-nando, la gorra de plato, el cha-leco, los guantes y, como pren-da de invierno, el capote.

Las “Jerarquías” Superioresdel Ministerio (Inspectores de losServicios, Delegados de Ha-cienda y Jefes Superiores) “usa-rán para gala cinturón doradosobre fondo azul celeste con el

Escudo de España en el centro.Para diario, el cinturón será azulceleste”, llevando como em-blema en las hombreras “en elborde inferior, una serreta de uncentímetro, y sobre ella un en-torchado de tres centímetros,formado por dos ramas, una deroble y otra de palmas, enlaza-das en forma de sierpe; sobreellas una serreta y otro entor-chado igual al anterior pero dedos centímetros, y sobre éste,una serreta invertida. Contor-neando toda la hombrera un ga-lón de oro de cuatro centíme-tros”. El que fue Interventor Ge-neral de la Administración del Es-tado entre 1942 y 1951, D. Euge-nio Gómez Pereira y Ranz, quehabía ingresado en 1913 en latercera promoción del CuerpoPericial del Estado, aparece enuna fotografía vestido de civiljunto a un óleo que le represen-ta con el uniforme de gala de In-terventor General y todos losatributos de su cargo.

El Decreto de 1942 regula,además del uniforme, los distin-tivos y emblemas que se adosa-rán al mismo. Los distintivos se lle-varán en las hombreras del uni-forme, diferenciándose segúnlas distintas categorías adminis-trativas de funcionarios de Ha-cienda: Jefes Superiores de Ad-ministración, Jefes de Adminis-tración con ascenso, Jefes deAdministración, Jefes de Nego-ciado, Oficiales y Cuerpos Auxi-liares.

El Decreto también crea losemblemas de los cuerpos deHacienda. En el Boletín del Mi-nisterio de la primera quincenade diciembre de 1942 se dibujay describe la insignia del Cuerpo


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Pericial: “Escudo en oro quecontará de un fondo represen-tativo de un sol, sobre el que sedibujará el Águila Imperial con elEscudo Nacional”. El motivo deque se eligiera el sol como insig-nia del Cuerpo no se explica enla norma, aunque quien sabe sise intentaba simbolizar que los In-terventores vieran con mayorclaridad las cuantías (“cuenta”)y el motivo (“razón”) de los gas-tos e ingresos públicos objeto desu control.

Aunque el uso de uniforme einsignias ha decaído en la prác-tica desde hace años, el De-creto de 1942 no ha sido for-malmente derogado por lo queen teoría nada impediría su uso.De hecho distintivos y emblemasse adecuaron en la práctica a laConstitución Española de 1.978.

El Decreto 370/1974, de 25de enero, sobre la conmemo-ración del primer centenario dela Intervención General de laAdministración del Estado, otor-gaba en su artículo primero ca-rácter oficial a la misma. En elsegundo se designaba presi-dente de honor a su Excelenciael Jefe del Estado y al Ministro deHacienda presidente de la Jun-ta Conmemorativa, siendo elInterventor General del Estado elpresidente de la Comisión or-ganizadora. En los dos artículossiguientes se señalaba que elprograma de la conmemora-ción constaría de los actos, cer-támenes, exposiciones y otrossignos que dieran relieve a tandestacada efeméride, previen-do que el Ministro de Haciendaadoptaría las medidas de ordenfuncional y económico que fue-ran precisas para el mejor cum-

plimiento de lo dispuesto en elDecreto.

Una de las actuaciones lle-vadas a cabo fue la emisión deuna medalla conmemorativade la efeméride que se acuña-ría en oro, plata y bronce. Lamoneda representaba en unade sus caras el escudo nacionalde la época y en la otra una cu-riosa alegoría: una balanza encuyo platillo izquierdo figura lainscripción latina “lex” y en el de-recho “numerus”. Probable-mente sus inspiradores quisieronreflejar como la Institución y lavida profesional de los interven-tores/auditores discurre entre laobservación equilibrada delcumplimiento de la norma y elanálisis cuantitativo de la reali-dad económico-financiera quees objeto de sus desvelos y es-tudio.

Fue con motivo de la con-memoración del 125 aniversariode la creación del Cuerpo Peri-cial de Contabilidad, origen delactual de Interventores y Audi-tores del Estado, celebrada en1.993, cuando se acuñó en pla-ta y bronce la medalla que con-tiene como motivo en una de suscaras el relieve de la cabeza deun caballo con las crines al vien-to. Existen dos posibles versionesque explicarían el por qué se eli-gió esta alegoría para relacio-narla con el control interno de laIntervención General. La prime-ra, de rabiosa actualidad, seinspiraría en aquello que escribióel que fue Ministro de Haciendade Alfonso XII, Premio Nobel deLiteratura y matemático, D. JoséEchegaray y Eizaguirre: “Para elcreyente la salvación está en elsanto temor de dios; para todo

Ministro de Hacienda, para losGobiernos, para el país, la sal-vación está en el santo temor aldéficit. Y si no queréis hacerlosanto, decid en el patriótico te-mor al déficit”. La otra versiónque explicaría el motivo equinode esta medalla de la IGAE seinspiraría en la imagen literaria dela economista Ursula K. Hicksque refiriéndose al control delgasto público afirmaba: “Reali-zar un detallado examen delgasto después de haberse veri-ficado (realizado) es compara-ble a cerrar la puerta de la cua-dra después de haberse esca-pado el caballo”, lo que podríainterpretarse bien como una ma-nifestación general sobre la ne-cesidad de controlar las cuentaspúblicas como de un alegato so-bre la primacía del control ex-ante respecto al control ex-post.

La Ley General Presupuesta-ria, de 4 de enero de 1977 signi-ficó un paso clave en los nuevosplanteamientos fiscalizadores ycontables de la IntervenciónGeneral de la Administracióndel Estado, al dar paso, de modoincipiente, al control posteriorde la actividad económica fi-nanciera pública, mediante téc-nicas de control financiero y au-ditoria, al complementarse elcontrol de legalidad con el cum-plimiento del principio de buenagestión financiera. Este cambionormativo, llevaría más tarde ala modificación del nombre delCuerpo de Intervención y Con-tabilidad, tras diversos avatares,al actual de Cuerpo Superiorde Interventores y Auditores delEstado, y en el que se inspiró, dealgún modo, un símbolo de laIGAE que sin duda hizo fortuna:su logotipo.


Aunque la sigla IGAE se ve-nía utilizando ocasionalmente,alguien atento a la evoluciónde los tiempos, imaginó aunartradición (intervención) y mo-dernidad (control financiero-auditoría) de un modo simbóli-co, sustituyendo en la “A” (Ad-ministración) la rayita horizontalde esta letra por el “tick” o“visé” utilizado por los auditorespara dejar constancia de lacomprobación de operacionesen sus papeles de trabajo. Laidea, el símbolo, hizo fortuna yfue así como se comenzó a uti-lizar informalmente en publica-ciones, informes y otros docu-mentos de la Intervención estesímbolo aunque tanto la siglacomo el “tick” de la “A” se em-pleaba en distintos tamaños ti-pos de letra y colores. Fue porello que se consideró conve-niente, de un lado, normalizar sudiseño y, de otro, iniciar la tra-mitación de un expediente ad-ministrativo ante la Oficina dePatentes y Marcas que apro-bara y registrara el logotipo. Enel Boletín Oficial de la Propie-dad Industrial de 1 de Marzo de2001, se registraba la denomi-nación IGAE, con las letras encolor verde con el “visé” quesustituía al trazo horizontal de laa mayúscula, en rojo, la verticalde la E rota y figurando deba-jo de la sigla en letras negraspequeñas el nombre completoIntervención General de la Ad-ministración del Estado.

Recientemente, el 22 de no-viembre de 2012, se presentabaen Madrid, en presencia de lasautoridades del Ministerio, el se-llo de correos dedicado al Cuer-po Superior de Interventores yAuditores del Estado, emitidodentro de la serie filatélica que laempresa postal pública ha de-dicado a los grupos profesiona-les de funcionarios de la Admi-nistración del Estado. El sello quetiene un valor postal de 0,85, sepuso en circulación el 12 de no-viembre con una tirada de300.000 ejemplares. Diseñado yelaborado por la Real Casa dela Moneda y Fábrica Nacionalde Moneda y Timbre, su motivoes la insignia o escudo del Cuer-po y en el ángulo inferior iz-quierdo un pequeño cuadradoque enmarca el “tick” que figu-ra en el logotipo.

Por último, no olvidemos a losmembretes y sellos. El uso delmembrete en los documentosoficiales emitidos por la Admi-nistración española se consolidóa partir de la Guerra de la Inde-pendencia, al generalizarse quelos documentos que se circula-ban impresos reprodujesen lasformalidades del documentooficial, que hasta entonces eramanuscrito. Los membretes, enorigen sencillos fueron ganandocon el tiempo riqueza y vistosi-dad, empleándose tipografíamás compleja, escudos y otroselementos ornamentales.

En cuanto al sello, es sin dudael elemento de validación de losdocumentos oficiales por exce-lencia. Su uso, como elementoidentificador del autor del do-cumento y fedatario, es tan an-tiguo como lo es la historia de laescritura en documentos oficia-les. A finales del siglo XIX, coinci-diendo con la regulación de losprocedimientos administrativosy económico-administrativos, seextendió el uso del sello deno-minado de oficina. Su uso eraobligado en todas las oficinas delEstado para autorizar docu-mentos, darles efectividad, ce-rrar sobres o lacrar correspon-dencia. Era utilizado por los fun-cionarios públicos en sus rela-ciones con otros organismos ofi-ciales y con los particulares y sudiseño era a veces simple y otrasuna artística filigrana. La IGAE nofue ajena a estos modos y mo-das como puede observarse ensus documentos más antiguos.

Membretes y sellos, cuyoempleo cotidiano nos parecenormal en la actualidad, soncon toda probabilidad ele-mentos administrativos a des-aparecer. La aplicación de lasnuevas tecnologías de valida-ción y firma electrónica de do-cumentos hará, como ocurreahora con uniformes, insignias yotros símbolos, que unos y otrosse conviertan en vestigios delpasado de las instituciones ad-ministrativas.


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Mundo Editorial

Título: La Gestión de los Fon-dos Públicos: Control y Respon-sabilidades.

Dirección: Mario Garcés Sa-nagustín y Alberto Palomar Ol-meda.

Editorial: Aranzadi.

En esta obra, de carácter inter-disciplinar, se analizan los diver-sos elementos e instituciones decontrol. De un lado, sus defi-ciencias y las necesidades en or-den a reformular una teoría ge-neral del control público queagote las posibilidades constitu-cionales. De otra, redefinir elmarco de las responsabilidadesadministrativas, disperso, en granmedida, entre el régimen san-cionador, el de responsabilidadfuncionarial y el penal. Así pues,el libro analiza el sistema decontrol interno y externo, loscomponentes que deben tenerpara ser eficaces, las responsa-bilidades de los Altos Cargos,de los funcionarios, la transpa-rencia… En fin, todo el escena-rio en que se mueve la gestiónpública, desde la óptica delcontrol y sus responsabilidades.En la obra participan profesio-nales de los más variados ámbi-tos de la vida administrativa,magistrados, profesores de di-versas universidades españolas yfuncionarios del área corres-pondiente al control y a las res-ponsabilidades que aportan unavisión práctica, heterogénea yplural precisa para el enfoque deuna cuestión tan relevante.

Título: Manual de AuditoríaPública.

Dirección: María SoledadFuentes Escribano y Antonio Ra-món Rodríguez Castaño.

Editorial: Thomson Reuters.

La auditoría no surge en el sectorpúblico, y, sin embargo, desdehace décadas se viene aplican-do en él, pues la utilizan los órga-nos de control externo para llevara cabo las fiscalizaciones, los ór-ganos de control interno cuandoejercen su función a través de lamodalidad denominada preci-samente auditoría pública. Sinembargo, las diferencias entre elsector público y el privado songrandes. Factores como el mayorpeso de la legalidad; la mayorcantidad de regulación, que seobserva en la actividad de los en-tes públicos; la sumisión, con ma-yor o menor alcance, al régimenpresupuestario; la persecuciónde fines distintos del afán de lucroprovocan que el sector públicosea una realidad a la que no pue-de aplicarse sin más la auditoríapropia del sector privado.Este Manual presenta dos partes:en la primera se desarrollan unosconceptos teóricos, necesariospara el desarrollo de la técnica deauditoría en el sector público. Y enla segunda, de un carácter emi-nentemente práctico, se tratanpormenorizadamente todas lasmaterias que comprende la acti-vidad financiera pública, indican-do con la debida concrecióncómo auditar cada una de ellas.

Título: Encomienda de Ges-tión. Gestión Pública Actual: Ré-gimen Jurídico y Mayor Eficacia.

Dirección: Alberto PalomarOlmeda.

Editorial: Aranzadi.

La gestión pública española hacetiempo que busca su verdaderoencaje y las formas de participaren la actividad administrativa enun momento como el presentecon grandes dificultades deriva-das de la crisis económica.Esto ha conducido a que apa-rezcan nuevas formas de realizarla actividad administrativa. Laencomienda de gestión, situadaa medio camino entre una for-ma de colaboración adminis-trativa y las reglas de la contra-tación pública se ha ido confor-mando dentro del acervo defuncionamiento de las Adminis-traciones Públicas.Es lo cierto que su construcción,su control y las formas en las quese desarrolla deben ser objeto deuna configuración más ampliaque las meras menciones lega-les que la amparan, especial-mente, como consecuencia desu actualidad y, sobre todo, suextensión. La presente Obra tra-ta de analizar, en términos degestión pública, la encomiendade gestión desde una perspec-tiva amplia y con una visión queincluye su ubicación, su natura-leza, su régimen jurídico, su tra-mitación contable, su control y suextensión real en el ámbito ad-ministrativo.


Mundo Editorial


Título: Convenios de Colabo-ración entre AdministracionesPúblicas y Convenios con Admi-nistrados.

Dirección: José Pascual Gar-cía.

Editorial: Boletín Oficial delEstado.

El convenio de colaboración,en sus dos modalidades –con-venio entre Administraciones Pú-blicas y convenio entre Admi-nistración y administrados– cons-tituye una institución jurídico-ad-ministrativa de uso creciente, através de la que se gestionauna elevada cantidad de re-cursos públicos, pese a lo cual seencuentra escasamente regu-lada. La obra expone lo esencialdel régimen jurídico de la figuraagrupando las cuestiones queaborda en tres bloques. En el pri-mero se recogen aspectos másgenerales y comunes a ambos ti-pos de convenios, exponiendo elmarco legal común; el segundoestá dedicado a los conveniosinteradministrativos: a sus ele-mentos sustantivos (sujetos, ob-jeto y financiación), y a su diná-mica existencial, desde el naci-miento a la extinción; y el terce-ro a los convenios de la Admi-nistración con administrados, enel que se ocupa de sus elemen-tos y del procedimiento (prepa-ración, suscripción y extinción),poniendo de manifiesto seme-janzas y diferencias con el otrotipo previamente estudiado.

Título: Oracle 11g SQL. Cursopráctico de formación.

Dirección: Antolín MuñozChaparro.

Editorial: RC LIBROS.

Este libro presenta al lector uncurso planificado, con un pau-tado ritmo de aprendizaje y unenfoque eminentemente prác-tico, que también le servirácomo guía de referencia paraposteriores consultas. Esta obrapermite conocer el manejo ylas técnicas para el diseño deuna base de datos relacional co-menzando por los modelos Enti-dad/Relación y modelo Rela-cional; a continuación, la defi-nición en el lenguaje SQL de suselementos: tablas, índices, cons-traints, etc., y finalmente, los me-canismos para manipular la in-formación contenida en la basede datos, manteniendo el hiloconductor de un mismo pro-yecto. Se incluyen 12 supuestosprácticos totalmente resueltosademás de multitud de ejem-plos, así como 45 cuestiones re-sueltas para la preparación delos exámenes de certificación deOracle en lenguaje SQL: 1Z0-007;1Z0-047 y 1Z0-051.

Título: Oracle 11g PL/ SQL.Curso práctico de formación.

Dirección: Antolín MuñozChaparro.

Editorial: RC LIBROS.

Este libro presenta al lector uncurso planificado, con un pau-tado ritmo de aprendizaje y unenfoque eminentemente prác-tico, que también le servirácomo guía de referencia paraposteriores consultas. La utiliza-ción de este libro permite cono-cer los elementos que confor-man este lenguaje: tipos de da-tos, estructuras de control, cur-sores, subprogramas, triggers,tratamiento de errores y objetos,y probar cada uno de los con-ceptos aprendidos con multitudde ejemplos. Además, permiterealizar una autoevaluación delo estudiado en el curso a travésde supuestos prácticos resueltosbasados en un mismo proyecto(una base de datos de un hos-pital), que aprenderá a creardesde su diseño. Para ello inclu-ye: 15 supuestos prácticos total-mente resueltos además de mul-titud de ejemplos y 55 cuestionesresueltas para la preparaciónde los exámenes de certificaciónde Oracle en el lenguaje PL/SQL:1Z0-144; 1Z0-146 y 1Z0-147.


Noticias


Como viene siendo tra-dición, el 10 de sep-tiembre de 2013 la úl-tima promoción de In-

terventores y Auditores del Esta-do fue recibida en audiencia porSu Alteza Real el Príncipe Felipe.Durante dicha recepción, quetuvo lugar en el Palacio de la Zar-zuela, los representantes de laIGAE pusieron de manifiesto anteel Príncipe los esfuerzos de adap-tación, modernización y per-feccionamiento que se estánhaciendo desde la IntervenciónGeneral con el fin de mejorar eldesarrollo de sus funciones en elmarco de una Administraciónmoderna y eficiente. Tras la mis-ma, el Príncipe departió unosminutos con los asistentes inte-resándose por la labor que de-sarrollan.

La XV Promoción, que cons-ta de doce Interventores, estuvoacompañada por el InterventorGeneral de la Administracióndel Estado, D. José Carlos Alcal-de Hernández; el Presidente dela Asociación Profesional del

Cuerpo Superior de Interventoresy Auditores del Estado, D. JuanCarlos Gómez Condado y la

Jefe del Gabinete Técnico de laIntervención General, Dª BeatrizRodríguez Alcobendas.

Recepción del Príncipe de Asturias

a la XV Promoción de Funcionarios

del Cuerpo Superior de Interventores

y Auditores del Estado


Clausura del Curso Selectivo

de la Nueva Promoción

del Cuerpo Técnico de Auditoría

y Contabilidad

El pasado 24 de julio tuvolugar en el Instituto de Es-tudios Fiscales la clausuradel Curso Selectivo de la

XII Promoción del Cuerpo Técni-co de Auditoría y Contabilidad,la cual corrió a cargo del Inter-ventor General.

Dicha promoción consta de22 miembros (8 mujeres y 14hombres) los cuales ya se han in-corporado como funcionariosde carrera a sus destinos defini-tivos.


Noticias


En la muerte de Barea

Con el sello característi-co de su humildad degenio y de su perma-nente discreción de

buen funcionario, ha muerto elhombre ejemplar.

Tomo palabras que ya tuve elhonor de dedicarle en vida, por-que no suene la cosa a piroposnecrológicos.

Y es que es difícil encontrar enel sector público español unapersonalidad tan sólida y aca-bada, tan pacientemente con-seguida, como la de este an-daluz desmitificador de tópicosque a lo largo de sus más de no-venta años aportó a la realidadnacional ininterrumpidamentela crónica de su esfuerzo fructí-fero, de sus múltiples logros y desu continua maduración.

Contador del Estado a losdieciocho años e Interventor deHacienda a los veinticuatro, Pro-fesor Mercantil por la Escuelade Comercio de su Málaga na-

tal y Licenciado y Doctor enCiencias Económicas por la Uni-versidad Complutense de Ma-drid, su larga y fecunda labor sedesenvuelve entre la carrera enla administración económicadel Estado y la vocación do-cente.

Su vida es un fluir medido, unelaborado discurrir que no pre-tende prisas ni destellos. Mu-chos de su generación comien-zan al unísono y van escalandopuestos hasta una cierta cota, yal final optan por las tareas ad-ministrativas o por las docentes,o por compatibilizarlas en untono medio.

En Don José Barea se pre-sentan, sin embargo, caracterís-ticas bien distintas. De una par-te, compagina dentro del mar-co jurídico aplicable ambas fa-cetas, con ascensos sucesivos yparalelos; de otra, alcanza elmáximo nivel en los dos campos.Así, el doctorado culmina susestudios universitarios y su cáte-

dra en la Complutense comple-ta su presencia continuada en elmundo de la enseñanza; y, deotra parte, su nombramientocomo Secretario de Estado le lle-va, al margen siempre de otrasposibilidades de índole política,a las máximas responsabilida-des en el campo de la Adminis-tración. Nada escapa a su in-tención de perfeccionamiento;toda tarea es objeto de su con-tinuada atención sin menoscabopara el resto de sus actividades;su voluntad de hierro empujacuanto su ordenada inteligenciapromueve.

Por ello, iniciado en las prác-ticas presupuestarias extiendesu saber a la Teoría y a las Téc-nicas del presupuesto y al enla-ce del mismo con la Planifica-ción, profundizando en la cone-xión entre los planes de desarrolloy el presupuesto a medio y largoplazo; igualmente, introduce lastécnicas del presupuesto basecero y del P.P.B.S., en estudios te-óricos y en el marco jurídico apli-



cable. La contabilidad nacionaly la contabilidad pública le de-ben su perfeccionamiento y a élcorresponde el Plan Base para laimplantación de la partida dobleen el Sector Público. Son igual-mente destacables sus investi-gaciones en el análisis de com-portamiento del Sector Público ydel Sector Privado de la econo-mía, del área de la previsión so-cial y de la propia economía so-cial española.

La misma profundidad se ob-serva al examinar sus proyectossobre las Cuentas de las Admi-nistraciones Públicas, iniciadasya en 1967; o sus esenciales apor-taciones en la reforma de laContabilidad Pública desde 1964,que culminarían con la aproba-ción en noviembre de 1981 delprimer Plan General de Contabi-lidad Pública elaborado en baseal borrador del Profesor Barea.

Para muchos hablar en Espa-ña del Presupuesto es hablar, yhablar bien por cierto, de DonJosé Barea. Desde sus investiga-ciones acerca de la reforma dela estructura presupuestaria has-ta sus estudios sobre el déficit pú-blico, pasando por sus análisiseconómicos sobre el gasto pú-blico en sanidad, en educacióno en servicios sociales, el tema delpresupuesto sirve de enlace a susmúltiples tareas administrativas ydocentes. Así, es sucesivamenteCatedrático numerario de Ha-cienda Pública, Sistema Fiscal Es-pañol y Contabilidad Pública enlas Escuelas Universitarias de Es-tudios Empresariales de Sala-manca y Madrid; y de HaciendaPública y de Teoría y Técnicas Pre-supuestarias en la UniversidadAutónoma de Madrid, mientras

ocupa los puestos de Director Ge-neral del Tesoro y Presupuestos del71 al 76 y Subsecretario de Pre-supuesto y Gasto Público desdeel 77 al 79. Y Secretario de Estado,Consejero Delegado de Iberia, Lí-neas Aéreas Españolas, Presi-dente del Banco de Crédito Agrí-cola y Asesor Económico de laPresidencia del Gobierno con elPresidente Aznar.

Es imposible resumir sus cir-cunstancias personales y profe-sionales en esta breve glosa.Habremos de limitarnos, pues, aapuntar e insinuar tan rico ba-gaje.

Y una muestra elocuente desu profundidad y madurez: donJosé Barea nunca “deja de ser”del todo. Hasta el final de susaños recoge taquigráficamente,con su dedo índice, las palabrasdel interlocutor, a pesar de losaños transcurridos desde el Peri-taje Mercantil malagueño; y sien-do Consejero Delegado de laCompañía Iberia Líneas AéreasS.A. y estando el autor de estasnotas como Interventor Generalde la Seguridad Social, seguíatoda clase de normativa apli-cable a este órgano de controlinterno que él había creado ensu etapa de Subsecretario delMinisterio de Economía y Ha-cienda, en una vigilancia profe-sional continuada y admirable.

En las comidas periódicascon sus antiguos colaborado-res, un capítulo importante erasiempre el repaso del momentoactual de cualquier actividad enla que él hubiera intervenido, pormucho tiempo transcurrido des-de que cesó en el puesto. Ytodo por la eficacia.

Académico desde 1982 de laReal Academia de Ciencias Eco-nómicas y Financieras de Bar-celona, ha sido el hombre quemás ha hecho en España por elPresupuesto y la ContabilidadPública. Y de los que más sabíanen temas contables y de admi-nistración general. Y en avia-ción civil, y en Contabilidad Na-cional, y en Sanidad Pública. ¡Yen tantas otras cosas!

Permaneció hasta el finalesencialmente joven, intelec-tualmente inquieto y profesio-nalmente inagotable. Supo ejer-cer como nadie el honrado de-recho a la dimisión cuando al-guien intentó forzar sus sólidos cri-terios. Creó discípulos e inspiróconfianza.

Por todo ello y con ser muyimportante, ahora que ha en-contrado un hueco para morirse,queremos aprovechar la ocasiónpara exponer sobre todo y antetodos el honrado tesoro de suvida ejemplar.

Ni antes ni después, ni en lapolítica ni en la Administración,hubo alguien tan claramentehonrado en el servicio a España.

Y tomamos la idea y las pa-labras del poeta para un mere-cido epitafio:

¡Tardará mucho tiempo ennacer, si es que nace, otro an-daluz con tantas virtudes públi-cas como este Don José BareaTejeiro, Contador del Estado y Pe-ricial de Contabilidad!

Ignacio Montaño Jiménezque fue Interventor General del Estado,

lo testifica con admiración


En la muerte de Barea


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MINISTERIODE HACIENDAY ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

GOBIERNODE ESPAÑA

INTERVENCIÓN GENERAL DE LAADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

En opinión deMarta Fernández Currás

AnálisisLa estabilidad presupuestaria

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