REGÍMENES DISCIPLINARIOS Y

ANALISIS JURISPRUDENCIAL.

MOISÉS ESCOBAR GOLRDILLO. 

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA

ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO 

ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL

PRIMER SEMESTRE 

IBAGUÉ, JUNIO -   2012

REGÍMENES DISCIPLINARIOS Y

ANALISIS JURISPRUDENCIAL.

.

PRESENTADO A:

El Doctor:

ALFONSO CAJIAO.

TRABAJO PRESENTADO POR:

MOISÉS ESCOBAR GOLRDILLO. 

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA

ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO 

ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL

PRIMER SEMESTRE 

IBAGUÉ, JUNIO -   2012

INTRODUCCIÓN.

Podemos afirmar que el desarrollo histórico de la normatividad del derecho

disciplinario desarrollada en Colombia se dio a partir de la segunda década del

siglo XX, está íntimamente ligado a dos temas en particular: por una parte, el

control de la corrupción y, por otra, el establecimiento de los derechos, deberes y

obligaciones de los servidores públicos, además de definir las características

del empleo a nivel estatal en todos los ámbitos territoriales, generando en

consecuencia una condición de dispersión inicial en el campo normativo que solo

hasta 1995 se consolida en un solo cuerpo con la promulgación de la ley 200 con

lo cual se erigió en un documento consolidado en materia disciplinaria en el cual

se reunieron todos los conceptos al respecto contenidos en la escasa

normatividad hasta   esa fecha. Norma   que trascendió hasta los comienzos del

siglo XXI a pesar de todas sus falencias e ineptitudes para cumplir los fines en ella

propuestos en materia de controles y regulaciones al interior del Estado.

En el escrito desarrollado a continuación pretendemos hacer una reflexión

constructiva a este desarrollo normativo, de acuerdo a los fines propuestos en

cada caso,   así como a la eficiencia o ineficiencia lograda en la aplicación

procedimental en defensa de los recursos públicos a cargo de quienes han tenido

la facultad de administrarlos.   

ARGUMENTOS CRÍTICOS SOBRE EL DESARROLLO Y APLICACIÓN DEL

DERECHO DISCIPLINARIO EN COLOMBIA.

Si bien es cierto que el derecho Disciplinario en nuestro país es bastante nuevo,

también es cierto que lo poco que tenemos es un tanto laxo y lento en la ejecución

de los procesos de investigación; y aún más, es ineficiente y parcializado en

algunos casos en cuanto a la culminación de las investigaciones, peor aún   en la

aplicación de la sanción en un caso determinado; y lo difícil que es   en su

trascendencia al derecho penal de ser necesario en su aplicación, ya que son

ínfimas y a la vez muy   escazas, las penas aplicadas a quienes se roban los

dineros del Estado utilizando   cantidad de procedimientos y artimañas

encaminados a burlar la poca acción existente frente al esclarecimiento de los

hechos en las investigaciones y posterior juzgamiento y condena de los culpables

o bien llamados ladrones de cuello blanco.

Algunas personalidades de la burocracia del Estado se han referido respecto del

Derecho Disciplinario: 

“Es una rama esencial al funcionamiento del Estado, enderezado a regular el

comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de

quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los

procedimientos para aplicarlas” (cursiva, transcripción original del texto) 

Esto, como si todos los que conforman la planta administrativa del Estado, pero

por sobre todo los altos cargos, y además quienes tienen la facultad de manejar y

disponer de los recursos dinerarios, fueran “santos de Aureolas sobre sus

cabezas”, como si la codicia y la ambición del dinero fácil no estuviera en la mente

de muchos de nuestros administradores y también de muchos de los

administrados, pues en la mayoría de las veces se necesita dicha dualidad para

operar perfectamente y así lograr sus asquerosos cometidos con el dinero que

todos aportamos en el pago de los impuestos y que debiera invertirse en obras y

servicios para mejorar la calidad de vida de las clases sociales más

desfavorecidas de nuestro país.   

Consideramos que el Legislador debió haber definido desde el comienzo normas

fuertes y contundentes enfocadas a prevenir la inmensa corrupción que hoy existe

en nuestro país. 

También se encuentran argumentos tales como:

“No es una creación legal ni una interpretación de la jurisprudencia, es una

vertiente del derecho público que tiene origen en la Constitución Política, y ha sido

desarrollado legalmente y por la jurisprudencia al amparo de las normas

constitucionales que lo erigen como una disciplina autónoma e independiente, en

especial deslindada del derecho penal y el derecho administrativo”. (cursiva,

transcripción original del texto)

Además de verse claramente una contradicción entre la primera y la segunda

parte del escrito, tal parece que el argumento inicialmente sano, es un tanto

inocente a la luz del control de la corrupción en nuestro sistema Jurídico, pues

cuando se deja de lado la intención fuerte del control con mano dura, nada bueno

se vislumbra en el futuro, y eso es lo que ha faltado en   nuestro hermoso pero

complaciente sistema de aplicación de controles y justicia. Ya que cada caso en

particular es sopesado y aplicado de acuerdo a sus protagonistas, no solo de los

infractores directos, sino también del grupo de defensores de cada bando, pues

entre más altos cargos dentro de la burocracia haya desempeñado el defensor,

más sabe y más prestigioso es como abogado, como si las pruebas presentadas y

controvertidas en cada caso pudieran valorarse de la misma forma para que según

sus protagonistas así mismo sean estas, pero claro, en nuestro sistema jurídico

todo le es permitido a quienes tienen no solo un   prestigio determinado sino el

dios dinero que todo lo puede y lo maneja.   

A pesar de tener origen constitucional, nuestro derecho Disciplinario, está ligado a

un desarrollo legal para su aplicabilidad en manos   del legislador, y mientras esto

sea así no veremos cambio alguno en el manejo y   aplicación de los procesos de

investigación y juzgamiento de los delitos y faltas cometidos por quienes manejan

la burocracia del Estado, pues es bien sabido del manejo político en nuestro

entorno, como también de su intervención al interior de los órganos de control y

vigilancia, maniatando de tal forma la acción de quienes ejercen la función

investigadora y jurisdiccional, pues quienes dirigen estos altos organismos de

control son elegidos y nombrados por ellos, o a través de ellos, y entonces estos

organismos se convierten en jueces y partes, debido a que tienen que pagar los

compromisos y deudas adquiridas para estar allí; y mientras esto suceda no

veremos la justicia aplicada a quienes logran sus cometidos. 

Cuando se habla del deslinde del Derecho Administrativo y del Penal,   se refiere a

su propia independencia respecto de los dos, consideramos que en ambos casos

faltó una mayor contundencia en los conceptos de aplicación, pues si se habla de

inhabilidades al infractor, a este no le preocupa mucho esto, pues si se trata de

apoderamiento de grandes sumas de dinero, pareciera ser que dichas sanciones

no tienen mayor importancia para sus accionantes, ya que hay una evaluación

frente al tiempo de sanción versus   las cantidades de dinero obtenido y siempre

obtendrán grandes beneficios económicos a su favor. Y ni se diga de la

trascendencia al derecho Penal, ya que la vinculación de un investigado y

sancionado en lo disciplinario, es   difícil por el sistema de pruebas de uno y del

otro, pero si se llegare a dar, y un proceso fuera hasta el final, las condenas, si no

son inocuas, en la gran mayoría son irrisorias pues casi siempre les son aplicado

el subrogado penal y se van a disfrutar de las grandes sumas de dinero obtenidas

del Estado, en una detención domiciliaria. Obteniendo un pago muy alto por el

tiempo de pena y/o de sanción disciplinaria impuesta, para luego de la pena

cumplida salir a disfrutar en libertad total de pues quienes dirigen estos altos

organismos de control son elegidos y nombrados por ellos, o a través de ellos, y

entonces estos organismos se convierten en jueces y partes, debido a que tienen

que pagar los compromisos y deudas adquiridas para estar allí; y mientras esto

suceda no veremos la justicia aplicada a quienes logran sus cometidos. 

Cuando se habla del deslinde del Derecho Administrativo y del Penal,   se refiere a

su propia independencia respecto de los dos, consideramos que en ambos casos

faltó una mayor contundencia en los conceptos de aplicación, pues si se habla de

inhabilidades al infractor, a este no le preocupa mucho esto, pues si se trata de

apoderamiento de grandes sumas de dinero, pareciera ser que dichas sanciones

no tienen mayor importancia para sus accionantes, ya que hay una evaluación

frente al tiempo de sanción versus   las cantidades de dinero obtenido y siempre

obtendrán grandes beneficios económicos a su favor. Y ni se diga de la

trascendencia al derecho Penal, ya que la vinculación de un investigado y

sancionado en lo disciplinario, es   difícil por el sistema de pruebas de uno y del

otro, pero si se llegare a dar, y un proceso fuera hasta el final, las condenas, si no

son inocuas, en la gran mayoría son irrisorias pues casi siempre les son aplicado

el subrogado penal y se van a disfrutar de las grandes sumas de dinero obtenidas

del Estado, en una detención domiciliaria. Obteniendo un pago muy alto por el

tiempo de pena y/o de sanción disciplinaria impuesta, para luego de la pena

cumplida salir a disfrutar en libertad total de sus grandes logros, pues nunca se

logra la devolución de los dineros, como tantos casos de estos vistos en nuestro

país en los últimos tiempos, clara y fehaciente muestra de la inoperancia y

debilidad de nuestro sistema jurídico.   

A continuación incluimos   la creación legislativa y el desarrollo cronológico del

Derecho Disciplinario, como antecedentes al actual Código Único Disciplinario Ley

734 de 2002, a la vez que incluimos una argumentación   en la mayoría de los

casos. 

1-. La Ley 4a   de 1913, si bien es cierto se refirió sobre asuntos de política

municipal, y en algunos aspectos sobre el ministerio público y sus funciones

además de algunas faltas de los servidores con   definiciones del comportamiento

en la prestación del servicio, es lógico que para la época, muy seguramente no

existía la calidad de funcionarios de hoy.   

El Acto Legislativo de   reforma constitucional de 1936 incluyó por primera vez que

un Parlamentario fuera llamado a juicio Civil por actos indecorosos respecto de la

prestación del servicio debido a la calidad del cargo desempeñado, pues hasta

ese momento eran intocables.

La Ley 165 de 1938, se constituyó en el primer estatuto en crear la carrera

administrativa para los empleados nacionales, departamentales y municipales que

sirvieran a la administración en forma permanente y consagró la lealtad, la

eficiencia,   imparcialidad,   discreción,   honorabilidad, el cumplimiento en los

servicios prestados, además de otorgarles algunos derechos.   

Ya el Decreto ley 2091 de 1939 estableció algunas penas disciplinarias al igual

que el procedimiento para la aplicación de las sanciones, e incluyó entre ellas la

sanción de   multa en cuantía hasta de un sueldo devengado al mes, el traslado y

de ser necesario, la remoción del cargo. Esto en demostración del poder

sancionatorio del estado sobre quienes conformaban la plataforma administrativa y

la burocracia para entonces. 

El Decreto 1192 del 11 de julio de 1940 señaló la confidencialidad que el

empleado suministrara sobre su tarjeta profesional y su hoja de vida, aclarando

que   la falsedad de la información constituía falta grave. Dejó entrever por primera

vez que el aspirante al cargo cumplía con los requisitos y era su responsabilidad lo

aportado para tal acreditación; sin tener que aplicar la malicia que posteriormente

se tuvo que implementar, para la comprobación de los documentos aportados,

debido a la falta de honestidad de los aspirantes de hoy.

La Ley 19 de 1958 de   reorganiza   la Administración Pública, y su fin principal fue

asegurar la coordinación y la continuidad de la acción oficial; la estabilidad y

preparación técnica de los funcionarios y empleados; el ordenamiento racional de

los servicios públicos, la descentralización de aquellos que pudieran funcionar más

eficazmente bajo la dirección de los organismos locales; la simplificación y

economía en los trámites y procedimientos; a la vez que evitar la duplicidad de

labores o funciones paralelas a cargo de los servidores públicos, como también  

propiciar el ejercicio de un adecuado y eficiente control administrativo. 

El Decreto 1679, de 1960 por medio del cual se le otorgó competencia a la

Comisión Nacional del Servicio Civil, para conocer de las sanciones disciplinarias

que les fueran impuestas a los servidores públicos de carrera administrativa.

El Decreto 1732 de 18 de julio de 1960 – por medio del cual se promulga el

Estatuto de Servicio Civil y Carrera Administrativa,   concretó en forma clara las

garantías del servidor oficial de la Rama Ejecutiva del poder público, sus

derechos, deberes y prohibiciones y su régimen disciplinario les otorgó a las

comisiones de personal la facultad de conocer   de las sanciones disciplinarias que

se impusieran a los empleados de carrera de esa época.

Los Decretos leyes 2400 y 3074 de 1968 amplió las sanciones disciplinarias y

reguló en lo referente a la suspensión provisional y a la inhabilidad para el ejercicio

de funciones públicas del servidor sancionado con destitución del cargo. 

La Ley 20 de 1972 determinó la composición y el funcionamiento del Tribunal

Disciplinario como órgano a quien le correspondió ejecutar la aplicación de las

sanciones. 

Con el Decreto 1950 de 1973 se reglamentaron los Decretos leyes 2400 y 3074 de

1968, concediendo más herramientas en aspectos disciplinarios.

La Ley 25 de 1974 mediante la cual se expidieron normas sobre organización,

funcionamiento y régimen disciplinario del Ministerio Público y según Decreto 2447

de 1975 se crearon los empleos profesionales especializados con el fin de que

realizaran las investigaciones respectivas dentro de las entidades públicas del

orden nacional, el cual le introdujo celeridad a los procesos sancionatorios.

Por medio del Decreto 2942 de 1975 se dictaron normas sobre régimen

disciplinario adicionando las faltas graves sancionadas con destitución y el

procedimiento para hacerlas efectivas.

El Decreto 2791 del 9 de noviembre de 1979 creó la figura del Consejero

Presidencial para la Moralidad Administrativa cuyo fin era velar por las conductas

observadas por los servidores de la Rama Ejecutiva y atender las reclamaciones

sobre el tema.

La Ley 13 de 1984 esta ley registró un cambio importante debido   a que por

primera vez los derechos, deberes y garantías de los funcionarios públicos

constituyeron el objeto del régimen disciplinario. Se separaron las etapas de

diligencias preliminares, la investigativa, las de calificación y sanción. Además de

otros importantes cambios introducidos.

El Decreto 482 de 1985   reglamentario de la ley anterior, reguló los principios

orientadores de la acción disciplinaria, la iniciación de la acción, las faltas, la

prescripción, las garantías, y en general los elementos procedimentales frente a

situaciones generadas tanto por acción como por omisión.

Con la Ley 4ª de 1990, se fortalece y aseguran nuevas funciones a las

procuradurías regionales y seccionales, se asignan funciones por dependencias y

se fijan las competencias e instancias para adelantar los procesos disciplinarios.

Se enfatiza en la   introducción de acciones más eficaces en la defensa de los

bienes e intereses de la Nación, la Vigilancia Administrativa y presupuestal e

institucionaliza la Veeduría como un organismo interno de control y fiscalización de

los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación.

La Ley 27 de 1992   desarrolla el artículo 25 de la Constitución Política de 1991,

incluye normas sobre administración de personal al servicio del Estado tanto del

orden Nacional como del Territorial, garantiza la eficiencia de la Administración

Pública, el acceso a los cargos del Estado a través de concurso público o de

ascenso, e incluye la figura de manuales de funciones y requisitos, lo cual es otra

forma de control disciplinario.

Por medio de la Ley 190 de 1995 se erige el primer estatuto anticorrupción como

norma de avanzada en esta materia, se dictaron   normas tendientes a preservar

la moralidad en la Administración Pública y se fijaron otras disposiciones con el fin

de erradicar la corrupción administrativa, con el propósito de combatir las prácticas

inmorales y delictuosas de funcionarios públicos y particulares que buscan

dilapidar o apropiarse del erario público. Puso en marcha un sistema de quejas y

reclamos, un control sobre el reclutamiento de los empleados públicos, la

obligación de todos los colombianos de presentar declaraciones de bienes y

rentas, la obligación de las entidades de definir sus estrategias y metas anuales y

la presentación de sus resultados, también se establecieron nuevos sistemas  

para darle transparencia a la contratación administrativa y se modificó el Código

Penal en lo referente a los delitos contra la Administración Pública. 

Todo un aparato dotado para comenzar una labor titánica, como para superhéroes

colombianos, como si los órganos corruptores no permearan nuestros organismos

de control desde el vigilante hasta el funcionario de más alto nivel de jerarquía,

pues así es nuestro entorno jurídico,   toda norma promulgada, rápidamente se

torna inoperante a la luz del conglomerado social de nuestro país. 

La Ley 200 de 1995, ¡lo que se esperaba!, representó en su momento para

muchos doctrinantes,   un cambio trascendental en la legislación colombiana, pues

se constituyó en el primer intento de reforma de la normativa disciplinaria y  

consolidó en un documento el régimen de faltas y sanciones, así como en los

procedimientos, destacándose la finalidad del deber funcional del servidor público

en cumplimiento de los llamados fines esenciales del Estado. Pero a pesar del  

esfuerzo, en poco tiempo se observaron sus puntos críticos y sus deficiencias, en

especial frente a la enumeración escasa y taxativa de las faltas gravísimas,

algunas sanciones algo irrisorias y otras desproporcionadas frente a la gravedad

de los daños, y poca claridad en torno al procedimiento aplicable, como también

se extrañaba la existencia de un régimen especial para los particulares que

ejercieran funciones públicas, pues se limitaba a mencionar que dichos

particulares eran destinatarios de la ley disciplinaria pero no se reguló en cuanto  

a los deberes y prohibiciones que les resultaban propios y al régimen

sancionatorio aplicable. 

Cada vez que aparece una ley respecto a un tema determinado, se espera una

solución a un caso específico que aqueja a un grupo de personas, si no es que

afecta a todo el conglomerado social, pero tal parece que nuestros legisladores

promulgan leyes con más facilidad, con la   que el poeta hace su poesía. Leyes

que son promulgadas hoy, ya mañana las están reformando o derogando, muy

seguramente porque se necesita acomodar algo en beneficio de alguien. Es decir,

tenemos un sistema jurídico supremamente prolijo en materia legislativa, pero

nunca direccionado a solucionar los gravísimos problemas de la sociedad

Colombiana.   

Como lo observamos, desde 1913 hasta 1995, se vino dando un aumento

progresivo en la legislación disciplinaria, pareciera ser que en la medida de los

cambios generacionales, los riesgos de corrupción administrativa aumentaron con

mayor velocidad y en esa   medida se tenían que promulgar leyes con normas de

control cada vez más   fuertes, acordes con cada necesidad presentada en la

materia. Pero nunca fueron lo suficientemente contundente para ir adelante de

acuerdo a los gigantescos aumentos en la corrupción administrativa, con los

resultados que hoy tenemos. Hubo siempre una disposición normativa enfocada al

control funcional del servidor público, más pareciera una persecución por cosas

menores y baladíes, tales como pequeñas fallas en el servicio, llegadas tarde,

control de chismes entre compañeros, entre tantas otras. Pero nunca una

normatividad que previniera la escandalosa corrupción administrativa que cada día

aumentaba y es la que verdaderamente le hace daño a este país. Pero eso es lo

que se espera cada día, si sabemos que los principales corruptos son nuestros

propios legisladores y mientras esto perdure, cada día las cosas serán peores.

Pero en fin, “el pueblo se merece los gobernantes que elija”.

Ya, en los comienzos de un nuevo siglo…   

Nace entonces la esperanza!, ahora sí, lo que Colombia esperaba, la Ley 734 de

2002… “EL CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO”, Ahora sí, no habrá corrupción en

Colombia? interrogante que todos, la gente de bien nos hicimos.   Se pretendió

que este documento se convirtiera en la herramienta de apoyo para quienes tienen

en sus manos la titánica labor de velar por el cumplimiento de la función pública y

los fines esenciales del estado, enarbolando las banderas de la lucha contra la

corrupción, como garantes de la sociedad, y la esperanza de ver nuestros

impuestos reflejados en una mejor prestación de servicios públicos de todo tipo,

mejor educación, mejores servicios de salud, mejores vías, en fin! Todo lo

humanamente imaginable en calidad de vida. 

Pero nada, tenemos diez (10) años de aplicación de este Código y las cosas están

peor que antes, la corrupción es mucho más grande y escandalosa, el dinero de

los contribuyentes se evapora como por arte de magia; sino para muestra un

botón… miremos los gigantescos y escandalosos casos de corrupción en materia

de contratación de todo tipo, los casos de corrupción en asuntos del manejo de los

dineros destinados a la salud de los colombianos, la corrupción al interior de la

educación en todas las modalidades, como si fuera poco, en la misma DIAN,

entidad rectora en el control de evasión de impuestos, ni que decir en todas las

entidades de la fuerza pública encargada de la seguridad del país y de cada uno

de los habitantes de nuestra amada Colombia , la corrupción en el manejo de los

recursos al interior de los entes territoriales en cada administración, todo esto, sin

hablar de los casos que podrían llamarse menores en materia de corrupción; en

fin, no hay nada que se escape a este flagelo. 

Las disposiciones Constitucionales al respecto, principalmente nuestra carta de

1991, son solo eso, preceptos o enunciados solamente, pues como ella misma lo

dispone: “las presentes disposiciones deberán ser desarrollados mediante una ley

para su aplicación”, leyes promulgadas con los fines pertinentes y dirigidas al

favorecimiento de algo en especial, esto en casi la mayoría de las veces, ya que

sus creadores son los mismos legisladores ya mencionados anteriormente. 

Mientras no haya cambios verdaderamente drásticos principalmente en la

conciencia de quienes tienen la obligación de administrar los bienes del Estado, en

primer lugar, y a la vez en quienes tienen la decorosa tarea por encargo del pueblo

de producir   leyes justas, las cosas cada día que pase serán más difíciles y los

problemas de la sociedad irán creciendo, hasta que se produzca el estallido final

motivado por la inconformidad y el descontento por el abandono de las clases

menos favorecidas que cada día tienen menos oportunidades de vivir dignamente

en un país que lo tiene todo para dar lo mejor a quienes lo necesitan, si así se

quisiera.   

CONCLUSIONES… 

 El derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas por las cuales

se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio

de sus funciones al servicio de la comunidad, independientemente de cuál sea su

labor o el órgano,   rama o institución a la que pertenezcan. Esto hace parte de las

condiciones mínimas exigidas e inherentes a la actividad oficial, las mismas que

son imprescindibles para la eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado,

motivo por el cual son de obligatorio mantenimiento, merced a un ordenamiento  

jurídico especial de principios y reglas, por lo   que su incumplimiento acarrea   las

sanciones correspondientes de acuerdo a la falta cometida, ya que el ingreso al

cuerpo administrativo que conforma la plataforma del Estado, no solamente

constituye derechos, sino que es ante todo un deber el cumplimiento de las

obligaciones adquiridas y a la vez se hace obligatorio por parte del Estado en

cabeza de las jefaturas administrativas propender no solo por una vigilancia

estricta sino en la aplicación de los correctivos sancionatorios a quienes incurran

en conductas que lesionen el desempeño funcional no solo del Estado, cualquiera

sea su jurisdicción, sino en la afectación de nuestro entorno jurídico en general.

En efecto, consideramos que la promulgación de las leyes en materia disciplinaria

debe coincidir no solo con los adelantos y actualizaciones tecnológicos que

modernizan el Estado, sino también con los cambios generacionales en todos

niveles administrativos, ya que la plataforma operacional es dirigida   por hombres

y mujeres susceptibles y proclives a los actos indecorosos de apoderamiento de

los recursos encargados para su manejo en nombre de los organismos a los

cuales representan.