Ensayo Instituciones Cambio Estructural
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Universidad Nacional de ColombiaEscuela de Economía
Internacionalización y Cambio Estructural
Instituciones en el contexto de Cambio EstructuralAndrés Camilo Cortés Gómez
Dada la estructura económica actual de las economías periferia, donde priman las
actividades del sector primario y extractivo, se ha desarrollado una discusión en torno a
sobre si el avance casi exponencial de estos sectores permitirá un desarrollo a largo plazo
de las economías o si, por el contrario, se limitará al contexto de beneficio coyuntural
derivado de las condiciones oportunistas del mercado actual. Sin embargo, en este
sentido ya se tienen bastantes aportes que ponen en duda la capacidad de estos sectores
de direccionar la economía por una senda de crecimiento sostenido. Dichas
contribuciones concluyen que es el sector manufacturero e industrial el que tiene más
posibilidades de concretar un proceso de desarrollo para la economía (Cimoli, M. 2005).
Debido a que el beneficio coyuntural viene dado por el comercio exterior, se está
hablando, pues, de la manera como la economía realiza su proceso de inserción en el
sector externo y del papel que desarrolla en el comercio internacional. La discusión se
coloca entonces en el estudio de las exportaciones e importaciones realizadas por la
economía, y en ese orden de ideas, de los productos que ésta comercia en el mercado
internacional. Siguiendo esta línea se puede comprender que cada sector productivo
ofrece distintas contribuciones al desarrollo y que, por tanto, la especialización en un
sector productivo u otro sitúa a la economía en una senda de evolución diferente.
La manera como se desarrollan cada uno de los sectores productivos, depende a su vez
tanto del nivel de aprovechamiento del progreso técnico, dados unos avances cualitativos,
como de la capacidad de la economía de diversificar su producción con el desarrollo de
sectores innovadores, los cuales que brinden rentas suficientes para consolidar el
crecimiento de la economía en el contexto competitivo. Sin embargo estas condiciones
escapan a la realidad actual de las economías en desarrollo ya que, en primer lugar, el
acceso al progreso técnico es bastante limitado, y en segundo lugar la estructura
económica de la mayoría de los países en desarrollo tiene la particular característica de
ser rígida, a causa debido dea los intereses presentes en los sectores que devengan una
mayor utilidad en la coyuntura actual, impidiendo así lo cual impide que se diversifique.
Las soluciones a esta situación pasan, como pudiera decirse, por preguntarnos de qué
manera es posible incorporar en los..Por lo anterior surge la necesidad de preguntarse
cómo se puede resolver esta situación y abrir la posibilidad para incorporar en los
procesos productivos el avance técnico necesario para la consolidación de sectores
productivos específicos y diversos, que dirijan el camino hacia el desarrollo económico.
La forma como se logran consolidar y direccionar de manera específica uno u otro sector
productivo, pasa por el diseño de estrategias que permitan colocar la innovación como el
director del cambio estructural, el cual facilita a su vez la innovación y mejora de los
procesos productivos en una especie de círculo beneficioso. Esto implica una interacción
adecuada de instituciones1 que den forma al proceso de desarrollo, mejorando las
capacidades de producción y de generación e implementación de tecnologías
consecuentes con el objetivo.
En consecuencia, es pertinente preguntarse, ¿qué dinámica institucional debe
caracterizar el proceso histórico de cambio estructural?, ¿cómo se puede evaluar la
potencia con la que actúa una u otra institución en el contexto económico?
Las instituciones en los países periféricos.
El desarrollo de sectores productivos que hagan uso de la innovación, implica el
direccionamiento de recursos (monetarios y de capital humano) hacia sus procesos
productivos. Para que esto suceda debe haber una modificación en la forma como los
excedentes, producto del proceso productivo y comercial, se generan, acumulan y
distribuyen. Las instituciones (internas y externas) presentes en el contexto actual de las
economías periferia resultan impotentes en este sentido, ya que no logran modificar la
estructura de concentración del excedente proveniente tanto de países centro como de
las élites internas (García, J. 2006).
Para considerar la potencia de una institución se puede evaluar ésta en la efectividad con
la que cumple los objetivos para los que se conforma, es decir, para el caso que se
analiza, consideraremos potente una institución que permita el direccionamiento del
desarrollo a través del progreso técnico y de impulso a sectores económicos más
productivos.
Por un lado, el surgimiento de instituciones en la periferia está dado por los sectores que
tienen una ventaja relativa en el sector exportador (en nuestro caso serán los sectores 1 Entendidas como ‘formas de cooperación y competencia que los seres humanos desarrollan’ (North, 1984) que surgen de la ausencia de armonía de intereses y cumplen una función de mediación entre intereses sociales contradictorios. (Commons, 1950)
primarios de la economía). Estos son los que primero asumen un papel relevante en la
configuración de la estructura, adecuando ésta adecuada a sus intereses. De esta forma,
como el canal comercial está dominado por estos sectores, la apropiación del excedente
se concentra en quienes lo controlan. Por otro lado, debemos comprender que las
instituciones no se derivan de un proceso eficiente de concertación y, por tanto, no
atienden necesariamente a la eficiencia de los procesos económicos (North, 1984). Lo
anterior debido a que al interior de las instituciones se encuentra en disputa las relaciones
de poder existentes tanto al interior de los Estados como entre estos. Tal como lo
mencionaba Prebisch, y uniéndolo a la capacidad redistributiva de las instituciones de los
países de la periferia, la acción de las instituciones en nuestro contexto, no sólo no altera
la distribución del excedente, sino que la reproduce y profundiza.
En una economía periférica la prosperidad de un nuevo sector, digamos el industrial,
depende de la posibilidad de la comercialización de su producción tanto en el mercado
interno como en el externo. Como se ha dicho, el éxito de eésta empresa puede presionar
la configuración de otras instituciones que podemos considerar más modernas. La
consolidación de un mercado externo para otro tipo de productos que tengan un potencial
exportador, depende en gran medida de las ventajas competitivas que tenga su
comercialización en términos de precio y por tanto de costo de producción (García, J.
2006);, igualmente, el futuro exitoso de este sector depende también del surgimiento de
un mercado nacional. Es por esta razón que las primeras manufacturas suelen empezar
en la producción de bienes de consumo, ya que la demanda de estos bienes suele estar
relativamente más desarrollada aún en los niveles incipientes del desarrollo mismo.
Una diferenciación a las instituciones
Si, como se ha dicho, las instituciones que surgen del proceso comercial externo actual,
reproducen la estructura que interesa a los sectores de la sociedad que se benefician de
ella, entonces el papel del Estado es de vital importancia ya que por su connotación
política, es capaz de establecer mecanismos en los cuales las relaciones de poder se
estabilicen de cara a la formación del mercado nacional y la modernización de las reglas
de juego, lo cual implica la conjunción de ordenes más avanzados de institucionalidad.
Esta situación no es extraña a los aportes realizados por la llamada escuela
estructuralista que bien comprendía el papel del Estado en la conformación de una
institucionalidad renovada que cambie los paradigmas de la estructura presente
(Prebisch, R. 1983).
Sin embargo, comprenderemos las instituciones en dos dimensiones. Una formal,
derivada del proceso político de negociación; y una dimensión ‘de facto’ y que atiende a la
forma como se desarrolla la economía en términos reales. Las del primer tipo pueden
evolucionar conforme el equilibrio de poderes político se vaya desarrollando y las
segundas se refieren más a los términos en los que se desarrolla el proceso productivo, y
de generación y apropiación del excedente económico. Vista la situación actual en
materia política, económica y productiva, pareciera entonces que las instituciones de uno
u otro tipo responden a objetivos e intereses distintos y la dinámica que se juega al interior
de ellas es diferente.
En ese sentido, es posible ver cóomo se ha llevado a cabo una suerte de cambio en
ciertos países de la periferia que ha implicado de cierta forma la reorganización del
Estado. La renovación de la estructura política y jurídica de muchos estados periféricos ha
permitido la democratización de algunos espacios de discusión y decisión, así como la
mejora en el acceso a derechos políticos y sociales. Así mismo, hay experiencias de
descentralización en alguna medida sobre la administración política y dirección de
procesos dentro de las regiones que conforman los Estados periféricos y elloque ha
facilitado en algunos casos el desarrollo regional y la integración entre las regiones. Más
concerniente con el tema que nos ocupa, las instituciones políticas han fortalecido, de
cierta forma, los mecanismos bajo los cuales se han abierto ventanas para la generación
de conocimiento científico.
Configuración de las instituciones
La forma como estos cambios se han promovido al interior de los Estados periféricos
corresponde a la construcción de instituciones formales, es decir, desarrolladas en las
discusiones políticas y puestas en forma de leyes, ordenanzas o acuerdos. Si bien la
introducción de esta nueva institucionalidad ha contribuido a la mejora cualitativa de
aspectos relevantes en la transformación a una sociedad moderna, no han logrado
modificar la estructura económica que se cierne sobre la misma sociedad y, como se ha
mencionado, la ha reproducido de tal manera que se puede observar una suerte de
estancamiento en el avance productivo de las economías periféricas.
Es posible identificar dos razones por las cuáles esto se ha desarrollado de esta manera.
En primer lugar, la configuración de las instituciones ha contado dentro de sus actores
principales a los mismos beneficiarios de la situación estructural ya presente en las
economías periféricas, es decir, en este sentido estas clases se han encargado de la
reproducción del sistema tal cual está. En segundo lugar, la apertura económica, y la
configuración de reglas de juego que tenían dentro de sí una lógica exclusiva de mercado
no sólo en cuanto a política productiva sino en los aspectos concernientes a la política
social (educación, salud etc.), profundizó esta misma estructura y por tanto quedó
impotente en su labor histórica de la transformación productiva y el cambio estructural.
Es evidente entonces que los tipos de instituciones que hemos descrito han tenido un
desarrollo diferenciado. Queda la duda, sin embargo, de la determinación de uno u otro.
En el primer punto se puede ver cómo la estructura económica de los Estados influye en
la reproducción de la misma y de esta manera se logran reproducir los mecanismos que
impiden la redistribución de los excedentes y la transformación productiva de la economía.
Por otro lado, en el segundo punto, la institucionalidad formal generada a partir del debate
político, abrió la posibilidad de la profundización de la estructura. Ambas dinámicas con el
mismo resultado pero que llevan al debate sobre si se puede determinar cuál
institucionalidad determina a cuál.
Conclusiones
Mientras que, por un lado, el acceso a la osderechos sociales y políticos se le puede dar
el beneficio de haber tenido una mejora relativa, la manera cóomo se ha introducido la
dinámica económica en estos aspectos es clara y profundiza la forma como se genera y
concentra el excedente, lo cual se evidencia en las persistentes y cada vez mayores tasas
de desigualdad en la periferia. Es claro el protagonismo progresivo que tiene el sector
financiero en estos aspectos y cóomo su mecanismo de funcionamiento, a través de la
lógica del mercado, está presente en todos los aspectos no sóolo económicos sino
además en lo concerniente a los derechos sociales. Además el sistema financiero es el
ejemplo claro de cómo se excluye y bloquea la participación de nuevos sectores
productivos pues se les cierra la oportunidad de acceder al excedente de la sociedad.
Por otro lado, la generación de conocimiento científico queda inútil pues éesta por sí
misma no puede generar progreso técnico sino hasta que el acumulado aparece como
innovación en el mercado y por tanto logra incorporarse al proceso productivo, el cual, por
lo ya visto, no logra desarrollarse.
Existen dos mecanismos por los cuales, a pesar de lo mencionado, el proceso de cambio
estructural puede concretarse. En primer lugar, la determinación del Estado de presionar
la generación de instituciones que faciliten la forma en la que las industrias puedan
generarse. Esto, en términos concretos puede verse como la generación de incentivos
para el uso del conocimiento científico en los procesos productivos que faciliten la
tecnificación de las tareas; y en ese camino el surgimiento de nuevas innovaciones que
de nuevo sean introducidos en la producción. Esta empresa puede llegar a feliz término
con un sistema eficiente de administración de innovaciones que además logre aprovechar
el progreso técnico ya existente en el centro a través de políticas justas de, por ejemplo,
manejo de patentes que disminuyan el costo del acceso al conocimiento ya generado. Así
mismo la identificación de mercados potenciales conlleva la creación de instituciones que
creen un puente entre los intereses de los potenciales industriales (en una economía
diversificada) y los mercados a los que se puede acceder. Sin duda el peligro en este
aspecto es que el equilibrio de poderes sigue dominado por la clase que se beneficia del
estado actual de las cosas.
En segundo lugar, teniendo en cuenta la exclusión actual generada por la estructura
productiva, la forma como históricamente los agentes han logrado hacer frente a las
reglas de juego que dominan una sociedad es a través de la organización (North, 1984),
pues éesta permite la protección a las reglas que no les son beneficiosas. La agremiación
de sectores productivos industriales puede llevar a la defensa efectiva de sus intereses y
en ese camino a la generación de una nueva institucionalidad que, sumada a la definición
clara de derechos de propiedad, puede incentivar la creación de patentes propias lo cual
lleva intrínsecamente la conexión entre el progreso técnico y el sector productivo. Sin
embargo, la agremiación de los industriales en los países periféricos, no ha tenido éxito
puesto que no ha habido un compromiso de largo plazo que conlleve una intención real de
industrialización de los Estados periféricos.