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l Mercosur y los cambiosen el sistemapolítico internacionalE

l Mercosur y los cambiosen el sistemapolítico internacionalE

Mónica Hirst / Roberto Russell

© 2001 Fundación OSDE

Cubierta: A+U / Diseño Gráfico

Este ejemplar es de consulta exclusivadel personal de OSDE y carece de valor comercial

Impreso en Argentina - Printed in ArgentinaQueda hecho el depósito que marca la ley 11.723ISBN: 987-9358-05-8

Programa Mercosur de la Fundación OSDEcon la supervisión académica y certificación de laUniversidad Nacional de San Martín.

Coordinador académicoLicenciado Omar Bagnoli

ÍNDICE GENERAL

Índice general 7

INTRODUCCIÓN ................................................... 11

Módulo I

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SISTEMAINTERNACIONAL CONTEMPORÁNEO

UNIDAD 1. LA PAZ DE LOS CIEN AÑOSY LA FORMACIÓN DE LOS ESTADOS NACIONALESEN EL CONO SUR ................................................. 17

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 172 EL CONGRESO DE VIENA Y EL CONCIERTO EUROPEO .. 183 LAS INSTITUCIONES DE LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS... 214 LA HEGEMONÍA DE GRAN BRETAÑA ....................... 225 LA ERA IMPERIAL EN EUROPA:

EL TIEMPO DE LAS RIVALIDADES ................................ 246 SUDAMÉRICA EN LA POLÍTICA INTERNACIONAL ....... 256.1 Ruptura y continuidad con el pasado colonial .............. 256.2 Primero el Estado, luego la Nación: el caso argentino .... 286.3 La particularidad del proceso chileno ......................... 316.4 Brasil: del Imperio a la República ............................... 336.5 Los Estados pequeños del Cono Sur: Uruguay y Paraguay .. 356.6 Entre el conflicto y la cooperación .............................. 38

Autoevaluación ........................................................ 43

Fundación OSDE

8 Índice general

UNIDAD 2. EL CORTO SIGLO XX ......................... 451 INTRODUCCIÓN ..................................................... 452 1919-1939: LA CRISIS DE LOS VEINTE AÑOS............ 473 DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL A LA GUERRA FRÍA ... 504 LA EVOLUCIÓN INICIAL DE LA GUERRA FRÍA ............. 535 LA DESCOLONIZACIÓN Y LA FORMACIÓN

DEL TERCER MUNDO ............................................... 556 ENTRE LA DÉTENTE Y LA ÚLTIMA ESCALADA.............. 577 LA “PAZ NEGATIVA” EN SUDAMÉRICA ...................... 607.1 Sudamérica en la época de entreguerras .................... 607.2 América latina en la Guerra Fría ................................ 647.3 La región latinoamaericana en los años finales de la

bipolaridad ............................................................. 69Autoevaluación ........................................................ 74

UNIDAD 3. EL MUNDO DE LA POSGUERRA FRÍA .. 751 INTRODUCCIÓN ..................................................... 752 LA POSGUERRA FRÍA: FUERZAS DE SIGNO OPUESTO 763 EL FIN DE LA GUERRA FRÍA ....................................... 814 EL FENÓMENO DE LA GLOBALIZACIÓN ................... 875 GLOBALIZACIÓN Y ESTADO-NACIÓN ...................... 926 REGIONALISMO ...................................................... 977 EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN ........................ 100

Autoevaluación ........................................................ 103

Módulo II

POLÍTICA REGIONAL, EL MERCOSUR POLÍTICOY LA PROBLEMÁTICA ARGENTINA

UNIDAD 4. AMÉRICA LATINAEN LA POSGUERRA FRÍA ...................................... 107

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 1072 AMÉRICA LATINA

Y LAS TRANSFORMACIONES MUNDIALES ................ 109


Índice general 9

3 LA TERCERA OLA DE DEMOCRATIZACIÓN:LA EXPERIENCIA DEL CONO SUR.............................. 111

4 EL REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS: REACTIVACIÓNY LIMITACIONES ESTRUCTURALES ............................. 119

5 LA BÚSQUEDA DE NUEVASOPCIONES INTRARREGIONALES .............................. 124

6 LAS PRINCIPALES VOCACIONES DE LA REGIÓN ........ 127Autoevaluación ........................................................ 130

UNIDAD 5. POLÍTICAS DE SEGURIDAD NACIONAL 1311 INTRODUCCIÓN ..................................................... 1312 LA NUEVA AGENDA REGIONAL DE SEGURIDAD ....... 1333 POLÍTICAS DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR ........... 1373.1 De la transición a la consolidación democrática........... 1373.2 La dimensión externa: la Posguerra Fría ...................... 1433.3 La dimensión regional ............................................... 149

Autoevaluación ........................................................ 155

UNIDAD 6. LA CONSTRUCCIÓNPOLÍTICA DEL MERCOSUR .................................... 157

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 1572 LA ESPECIFICIDAD POLÍTICA DEL MERCOSUR............. 1593 LOS ACTORES ......................................................... 1603.1. Actores de primer nivel ............................................. 1613.1.1 Los agentes gubernamentales ..................................... 1613.1.2 El empresariado ....................................................... 1633.1.3 Las dirigencias políticas ............................................ 1653.2. Actores de segundo nivel .......................................... 1653.2.1 Los partidos políticos ................................................. 1663.2.2 Los pequeños y medianos empresarios ........................ 1683.2.3 Las organizaciones laborales ..................................... 1693.2.4 El segmento técnico-académico .................................. 1714 LOS PUNTOS DE POLITIZACIÓN ............................... 1725 LAS PERSPECTIVAS POLÍTICAS DEL MERCOSUR .......... 178

ANEXO. LAS INSTITUCIONES DEL MERCOSUR .......... 181Autoevaluación ........................................................ 185

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UNIDAD 7. LA INSERCIÓN INTERNACIONALDE LA ARGENTINA ............................................... 187

1 INTRODUCCIÓN ..................................................... 1872 FRUSTRACIÓN Y CRISIS DE IDENTIDAD ..................... 1893 EL PARADIGMA GLOBALISTA .................................... 1954 UNA VISIÓN DESDE EL SUR ..................................... 2005 DEMOCRACIA Y POLÍTICA EXTERIOR:

LOS AÑOS DE ALFONSÍN ........................................ 2046 ESTABILIDAD Y GOBERNABILIDAD............................. 213

Autoevaluación ........................................................ 237

UNIDAD 8. CONCLUSIONES ................................ 2391 FUTURO(S) POLÍTICO(S) DEL MERCOSUR ................... 2392 EL MERCOSUR EN LA BALANZA ............................... 2413 UN QUINQUENIO ACCIDENTADO........................... 2454 EL MERCOSUR COMO COMUNIDAD ....................... 2485 EL MERCOSUR Y EL CONTINENTE AMERICANO........ 261

Autoevaluación ........................................................ 264

GLOSARIO ..................................................................... 265

BIBLIOGRAFÍA ............................................................... 307

10 Índice general

Introducción 11

INTRODUCCIÓN

L a política exterior de un país es producto de una combinaciónvariable y fluida de circunstancias y procesos internos y exter-nos. A pesar de que los límites entre lo doméstico y lo interna-

cional tienden a desdibujarse, la distinción entre factores de naturale-za interna y externa sigue siendo válida para comprenderadecuadamente la conducta de los Estados en el mundo.

El marco externo comprende una variable de naturaleza agre-gada, como el sistema global, y variables específicas, que se refierenprincipalmente a los atributos y comportamientos de los gobiernos yde los actores no gubernamentales de otros países. Dicho de otro modo,cuando se consideran los factores externos se apela a la conocidafórmula «desde afuera hacia adentro», con el propósito de compren-der cómo actúan los condicionamientos externos con respecto a unadeterminada política exterior.

Pero sin duda, dicha política también obedece a factores inter-nos. Cuando el análisis se realiza desde este punto de vista, se inviertela fórmula anterior y, entonces, lo que se procura explicar son conduc-tas «desde adentro hacia afuera». Para ello, se recurre a variablestales como el tipo de régimen, las estrategias de desarrollo y los facto-res históricos, culturales y sociales. El impacto de estos últimos es difícilde evaluar aunque es indudable que, llegado el momento, generandemandas de acción y restringen o amplían el menú de opciones dis-ponibles para los actores que deben tomar las decisiones.

Este libro procura explicar la inserción internacional de Améri-ca latina y, más específicamente, de los países del Cono Sur y de laArgentina en particular analizando, para el caso de cada uno de losperíodos en que puede dividirse dicha inserción, cómo la evolucióndel orden mundial y de los propios países influyó sobre su visión delmundo y, consecuentemente, sobre el modo en que se vincularon tantocon el sistema interestatal como con la economía mundial.

El énfasis del texto recae sobre la dimensión política de lasrelaciones internacionales. Así es como se pone el acento en el desa-

12 Introducción

rrollo del orden político internacional a partir del Congreso de Viena yen las transformaciones políticas producidas en el Cono Sur, desde laformación de los respectivos Estados nacionales que favorecieron, se-gún los momentos, políticas exteriores centradas en la rivalidad o enla cooperación.

En las dos primeras Unidades se analizan los principales ras-gos del sistema internacional durante dos períodos -La paz de los cienaños y la formación de los Estados nacionales en el Cono Sur (1815-1914) y El corto siglo XX (1914-1989)- al tiempo que se explican laevolución política de los países del Cono Sur durante esos mismosaños, las políticas exteriores que siguieron y las relacionesintrarregionales.

La Unidad 3 se ocupa de cuatro procesos globales que sirvende marco para el resto, ya más focalizadas en el tratamiento específi-co de América latina. Estos procesos, que se iniciaron en momentosdistintos durante la segunda mitad del siglo XX, son el fin de la GuerraFría, la extensión y profundización de la globalización, el regionalis-mo abierto y la democratización. Su análisis ayuda a comprender lasnuevas oportunidades y desafíos que hoy tiene América latina.

Precisamente, la Unidad 4 estudia el impacto de esos cambiosglobales en la región mostrando con bastante detalle las especificidadesdel Cono Sur respecto del resto, como así también las existentes den-tro de la propia subregión. Por cierto, las diferencias observables encada país obedecen en gran medida a factores de naturaleza interna.Por ello, esta Unidad procura reflejar la interrelación que se produceentre los factores domésticos y los internacionales con el objeto deexplicar las posiciones adoptadas, no siempre coincidentes y en oca-siones opuestas, por los países del Cono Sur.

Desde un mismo enfoque, la Unidad 5 estudia el nuevo contex-to de seguridad de América latina, señalando las diferencias existen-tes entre el Norte y el Sur de la región, y las políticas de seguridad delCono Sur, tanto en el ámbito global como en el hemisférico ysubregional. Se explican las causas que generaron un patrón distintode relaciones cívico-militares en cada país, la vinculación entre políti-ca de seguridad nacional y política exterior, y los cambios producidos

EL MERCOSUR Y LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL

en las condiciones de paz y seguridad en el Cono Sur como conse-cuencia de la democratización y de las distintas iniciativas de coope-ración económica.

La Unidad 6 se ocupa de la construcción política del Mercosur,al que se identifica como el único caso en el mundo que combinósimultáneamente un proceso de consolidación democrática con otrode creación de un espacio económico común. Se analizan los princi-pales actores involucrados en el proceso asociativo, diferenciándolosen dos niveles según su grado de participación. En el primero se si-túan los agentes gubernamentales, los empresarios y las elites políti-cas, mientras que en el segundo se ubican los partidos políticos, lasorganizaciones sindicales, las pequeñas y medianas empresas y lossegmentos técnico-académicos. La segunda parte de la Unidad se ocupade un tema fundamental en todo proceso de integración a medida queel mismo se profundiza: la politización de la agenda como consecuen-cia de la ampliación de los actores que participan y de los intereses endisputa. Los temas de politización tratados se ligan a los universos dela economía política internacional, la economía política interna, laspolíticas exteriores y de seguridad internacional y, finalmente, las op-ciones de institucionalización del Mercosur.

La Unidad 7 analiza la inserción internacional de la Argentinamarcando tres etapas claramente diferenciables y que corresponden atres modelos de política exterior: la relación de preferencia con GranBretaña (1880-1930), el paradigma globalista (1946-1989) y el aco-modamiento pragmático con Occidente (1989-2001). En esta parte,se identifican los factores internos y externos que dan cuenta de unapolítica exterior que fue un fiel reflejo de lo que ocurría dentro delpaís, pues sus inconsistencias no resultaron mayores que las de lapolítica interna y pusieron de manifiesto un problema de identidad delarga data que aún persiste. No obstante ello, la Unidad también se-ñala importantes continuidades que expresan el modo en que la Ar-gentina reaccionó a un medio externo caracterizado por la GuerraFría y la problemática Norte-Sur. Los cambios producidos en el mundoa partir de fines de los ‘80 llevaron al país a buscar un nuevo esquemade inserción internacional que todavía es materia de debate. Este últi-

Introducción 13


mo aspecto se destaca tanto en esta Unidad como en la siguiente yúltima Unidad 8 –Conclusiones- que se detienen en la consideracióndel futuro político del Mercosur. Ambos temas están estrechamenterelacionados dado que el debate en la Argentina sobre su inserciónexterna tiene a la entidad del Mercosur como eje central.

El libro no ofrece respuestas a este dilema. Las variables enjuego son muchas y es imposible establecer el rumbo que finalmenteadoptará el país y, en definitiva, la suerte del Mercosur. Sí intentaexplicar el desarrollo histórico de las relaciones intrarregionales y susituación actual con el propósito de aportar elementos de peso paracomprender mejor los desafíos externos que la Argentina tiene pordelante, como así también las oportunidades que dispone. Tambiénsubraya que la construcción del Mercosur ha demandado muchos es-fuerzos y que el proceso tiene en su haber logros importantes. Dichode otro modo, que el Mercosur trasciende en mucho la mera integra-ción económica de los cuatro países que lo integran: los avatares dela coyuntura no deben hacer perder de vista la riqueza de una historiaque, a pesar de sus avances y retrocesos, ha posibilitado cambiarpara siempre el signo de las relaciones políticas en el Cono Sur.

La elaboración de los textos reunidos en este libro han contadocon el apoyo de Khatchik Der Ghougassian y Fabián Calle, comotambién con la edición de Cecilia Barros Gil y la asistencia de VerónicaDe Majo y Jazmín Saenz.

14 Introducción


UNIDAD 1

LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS Y LA FORMACIÓNDE LOS ESTADOS NACIONALES EN EL CONO SUR

1. INTRODUCCIÓN

La independencia de los países sudamericanos y su proceso deformación como naciones tuvo lugar en las primeras décadasdel siglo XIX durante el período conocido como la “paz de los

cien años”. Luego de las guerras napoleónicas, el Congreso de Viena(1815) institucionalizó el equilibrio de poder como el instrumento po-lítico para evitar una guerra prolongada en Europa y esta modalidadde concertación se transformó en la principal medida diplomática en-tre las grandes potencias. En este período, Gran Bretaña ocupó unlugar privilegiado en el mundo por su poderío militar y económico,alcanzando una posición hegemónica que perduró prácticamente hasta1885. La economía mundial llegó a niveles de crecimiento sin prece-dentes gracias a la Revolución Industrial cuyo epicentro se ubicó, pre-cisamente, en el Reino Unido. A partir de la segunda mitad del siglo,sin embargo, la supremacía británica perdió terreno frente a nuevoscompetidores. En efecto, terminadas las guerras de la unificación enAlemania, así como la guerra civil en Estados Unidos, ambos paísesse transformaron rápidamente en exitosas potencias económicas, sincompartir necesariamente la filosofía británica del libre comercio.Después de 1898, y a raíz de su triunfo en la guerra contra España,Estados Unidos inició su política imperialista en la región de AméricaCentral y el Caribe, legitimada por el Corolario Roosevelt a la Doctri-na Monroe y acompañada por la “diplomacia del dólar” en apoyo alas empresas estadounidenses. Aunque el mecanismo de la concertaciónse mantuvo entre las potencias europeas, la búsqueda de nuevos mer-cados inauguró la era del imperialismo, marcada por el regreso de lasguerras prolongadas, la carrera armamentista y las alianzas político-

Módulo I / Unidad 1 17


18 Módulo I / Unidad 1

1 La sangrienta guerra de los Treinta Años marcó el fin de los grandes principios religio-

sos y políticos. Al finalizar la misma en 1648, la Paz de Westfalia fijó los límites territo-riales de los estados, consagró la libertad religiosa y política de los pueblos y aceptó laaplicación del principio del equilibrio de poder entre los estados como factor importan-te para establecer el orden internacional, tratando de impedir por este mecanismo lapreponderancia de uno de ellos sobre los demás.

militares de carácter cada vez más agresivo. La paz de los cien añosterminó en 1914 con el advenimiento de la Primera Guerra Mundial.

En este contexto internacional, las ex colonias de Iberoamérica(particularmente Brasil y el Virreinato del Río de la Plata) surgieroncomo países independientes. Luego de una primera etapa de forma-ción (1810-1830), los estados sudamericanos consolidaron sus fron-teras nacionales y establecieron un esquema de relaciones económicasy políticas entre sí y con el resto del mundo, especialmente con laspotencias europeas. En este período, las relaciones intrarregionalestendieron más hacia el conflicto que hacia la cooperación: la Guerradel Paraguay (1865-70) así como la del Pacífico (1879-83) fueronsus manifestaciones más contundentes. No obstante ello, también fuela etapa en que se sentaron las bases para una futura cooperación.

2. EL CONGRESO DE VIENAY EL CONCIERTO EUROPEO

E l año 1815 inaugura una nueva era en las relaciones interna-cionales diferente en varios aspectos al orden westfaliano quemarcó la política europea desde 1648 en adelante

1. Este nue-

vo período se caracterizó por la ausencia de guerras prolongadasentre las grandes potencias y el crecimiento de la economía interna-cional junto con el mejoramiento de los sistemas de transporte y comu-nicación. El mecanismo diplomático establecido en Viena, el ConciertoEuropeo, preservó el equilibrio de poder con el objeto de impedir elascenso de una potencia hegemónica en el continente y consolidó laestructura multipolar del sistema internacional.

Las guerras napoleónicas no sólo habían alterado el orden enEuropa sino que amenazaban directamente la legitimidad de las mo-



El mecanismo diplomáticoestablecido en Viena, el

Concierto Europeo, preservóel equilibrio de poder con el

objeto de impedir elascenso de una potencia

hegemónica en elcontinente y consolidó laestructura multipolar del

sistema internacional.

narquías continentales, por la difu-sión de las ideas de la RevoluciónFrancesa y por la participaciónpopular en la empresa bélica. Enefecto, la Revolución consagró enEuropa el ascenso más dramáti-co al poder de la burguesía y mo-dificó radicalmente las relacionesde poder dentro de la sociedad.A diferencia de países como GranBretaña u Holanda, donde la clase media -el sector más dinámico,educado y próspero de la sociedad- había cambiado el autoritarismodel ancien régime mediante su gradual participación en los asuntospúblicos, las ideas de los filósofos de la Ilustración, inspiradas en estasmismas experiencias británica y holandesa, se impusieron en Franciade manera violenta para poner fin a los derechos “divinos” y heredita-rios de la nobleza y del clero, y delegar el poder absoluto al pueblo.Las dos consecuencias más importantes de la Revolución Francesa fue-ron la práctica democrática y el nacionalismo, dos conceptos que eltiers état, como se calificaban aquellos que pedían el cambio, consi-deró inseparables. La soberanía del pueblo significó que el único Esta-do legítimo era aquél que se basaba en la expresión de la voluntad deuna entidad colectiva llamada nación. Consecuentemente, el territorioestatal dejó de ser una herencia o una asignación arbitraria resultantede una guerra o de la necesidad de preservar el equilibrio de poder,

para transformarse en la patria,en cuya defensa se movilizaríanvoluntariamente los ciudadanos.

Con el imperio francés(1804-1815) se creó el primerejército de masas de la historiay se marchó a la guerra en de-fensa de los principios revolucio-narios de la libertad y de lanación. El objetivo era restar le-

Las guerras napoleónicasno sólo habían alterado elorden en Europa sino queamenazaban directamente

la legitimidad de lasmonarquías continentales,por la difusión de las ideasde la Revolución Francesa ypor la participación popular

en la empresa bélica.



gitimidad al viejo orden monárquico basado en la autoridad delprincipio divino o hereditario, reivindicando en su lugar un gobier-no fundado en la Constitución y no en la fuerza de la tradición.Pero la campaña militar, llevada a cabo en nombre de la “libera-ción” pronto se transformó, además, en una guerra de conquista cuyoobjetivo era asegurar a Francia el dominio hegemónico de Europa.

Las tres grandes potencias de Europa del Este, Prusia, Rusia yAustria, percibieron el nuevo dogma de la Revolución Francesa comouna amenaza directa a la continuidad de las dinastías en el poder, yaque todas ellas eran monarquías hereditarias y no tendrían el mismolugar en un mundo de estados nacionales gobernados por unidadespolíticas sustentadas en la soberanía popular.

El predominio hegemónico de Francia también fue asimiladopor Gran Bretaña como una amenaza para su seguridad. Si bien elrégimen político establecido en Londres después de la Revolución Glo-riosa (1688), evolucionaba hacia una monarquía constitucional y notenía mucho en común con el orden del ancien régime en Europa, larivalidad de Inglaterra con Francia alcanzaba una nueva etapa. Tradi-cionalmente, eran dos las preocupaciones de Gran Bretaña con res-pecto a la seguridad: mantener la supremacía en los mares para obstruircualquier amenaza al libre comercio, que era la base de su prosperi-dad, e impedir el acceso al poder de una potencia hegemónica en elcontinente, dado que ello le quitaría mercados, interferiría en las co-municaciones imperiales marítimas y, finalmente, podría dar lugar albloqueo y hasta a la invasión de las islas británicas. Mientras no am-bicionaba ninguna expansión territorial en Europa y se preocupabamucho más por sus colonias en Asia y África, el Reino Unido se mostróansioso por un equilibrio de poder general al otro lado del Canal dela Mancha y estuvo dispuesto a intervenir para mantenerlo. Las gue-rras de la Revolución habían distorsionado precisamente este equili-brio y la Francia napoleónica se presentó entonces como la mayoramenaza a la seguridad de Gran Bretaña.

En Viena, las potencias continentales compartieron como nuncaantes las preocupaciones británicas por el equilibrio de poder. Sinembargo, quisieron ir más lejos y usar la coalición para asegurar la



En Viena, las potenciascontinentales compartieron

como nunca antes laspreocupaciones británicaspor el equilibrio de poder.

2 La Cuestión Oriental se refiere al despertar nacional de las minorías cristianas del

Imperio Otomano en el siglo XIX y a la rivalidad de las grandes potencias que procura-ron aprovechar este fenómeno para expandir su influencia en el Cercano Oriente y elNorte de África, por donde pasaban las principales rutas de comercio hacia la India yel Lejano Oriente.

inmunidad de las dinastías euro-peas frente a las ideas revolucio-narias. Así se formó la SantaAlianza, cuyos líderes -Austria,Prusia y Rusia- se declararon obli-gados a intervenir en nombre dela religión para preservar el statu quo interno en Europa. La idea fuerechazada por Gran Bretaña por considerar que su realización signi-ficaría un involucramiento británico en la política europea más activode lo que requería su propia seguridad.

Por cierto, las relaciones entre las potencias que participaron delConcierto Europeo no fueron siempre armoniosas. Rusia persiguió susplanes de expansión y, a lo largo del siglo XIX, se enfrentó con el Impe-rio Otomano con el afán de alcanzar el Mediterráneo, Francia nunca seolvidó de sus privilegios adquiridos con Napoleón en España e Italia, yAustria y Gran Bretaña mantuvieron su rivalidad por el liderazgo delConcierto. Más aún, mientras este mecanismo aseguraba una relativaestabilidad en Europa gracias a la cooperación entre las potencias, elcomportamiento de éstas fuera de Europa y, sobre todo en torno de laCuestión Oriental

2, reflejó la clásica lucha por el poder.

3. LAS INSTITUCIONES DE LA PAZ DE LOS CIEN AÑOS

En los cien años que van desde el Congreso de Viena hasta laPrimera Guerra Mundial, según la interpretación clásica de KarlPolanyi, las potencias europeas encontraron un interés común en

la estabilidad del sistema que funcionó a través de cuatro institucio-nes, que constituyeron los pilares de la civilización del siglo XIX. Dosde ellas eran políticas: el equilibrio de poder y el Estado liberal, y dos



En los cien años que van desdeel Congreso de Viena hasta la

Primera Guerra Mundial,según la interpretación clásicade Karl Polanyi, las potencias

europeas encontraron uninterés común en la estabilidad

del sistema que funcionó através de cuatro instituciones,que constituyeron los pilares

de la civilización del siglo XIX.

En el sistema multipolar delsiglo XIX, Gran Bretaña se

adjudicó el papel de“sostenedora” delequilibrio de poder.

económicas: el patrón oro yel mercado autorregulado. Delas cuatro, la última fue la queestableció el vínculo entre laorganización política y econó-mica del mundo y, durante lastres últimas décadas del siglo,mantuvo vivo el interés en evi-tar una guerra generalizada.

La larga paz europeasufrió sus primeras turbulen-cias a mediados del siglo XIX.El año 1848 marcó el principio del fin de los órdenes monárquicos. Altriunfo de la revolución en Francia le siguieron sublevaciones popula-res en Alemania, Italia, Hungría y Austria donde los defensores de lademocracia radical pidieron terminar con el reino de las dinastías yfundar la república. Después de la Guerra de Crimea (1854-6), elmecanismo del Concierto Europeo dejó de ser eficaz como medioprivilegiado para evitar la guerra.

4. LA HEGEMONÍA DE GRAN BRETAÑA

En el sistema multipolar del siglo XIX, Gran Bretaña se adjudicóel papel de “sostenedora” del equilibrio de poder. Tradicional-mente su política internacional siguió cuatro lineamientos estra-

tégicos: supremacía del poderío naval; alianzas tácticas, flexibles,circunstanciales y nunca permanentes; equilibrio y no conquista;

involucramiento en vez de aisla-miento. Pragmática, sostenible y debajo costo, esta política llevó alReino Unido a ocupar la posiciónde primera potencia mundial des-de 1815 a 1871. La habilidad co-



mercial y la maestría en las altas finanzas -ambas ligadas al formida-ble crecimiento económico que la Revolución Industrial, en sus dossucesivas fases, le había asegurado a Gran Bretaña entre 1760 y1885- dieron sustento a esta política.

En la segunda fase de la Revolución Industrial, que se inicióalrededor de 1830, las industrias de base -el carbón, el hierro y elacero- proporcionaron al crecimiento económico británico un sosténmucho más firme. Entre 1830 y 1850 se tendieron miles de kilómetrosde vías de ferrocarril en Gran Bretaña, mientras la construcción aescala mundial prosiguió hasta 1880 con un impacto muy profundoen la reorganización de la vida social y económica de diferentes par-tes del planeta, donde se proyectaba el poderío imperial británico. Elcambio en la orientación de la economía británica revolucionó lasindustrias pesadas, aumentó la remuneración salarial y el empleo,generó una sensación de mejora del nivel de vida y provocó un nota-ble incremento en la exportación del capital británico: hacia 1870 sehabían invertido en el exterior más de 700 millones de libras esterli-nas, una cuarta parte de las cuales fue a Estados Unidos. La filosofíadel laissez-faire consolidó el perfil del Estado liberal con una mínimaintervención en el proceso económico. Entre 1815 y 1865, y a pesarde la retórica antiimperialista de Gran Bretaña, su imperio se expan-dió de modo galopante, consolidando así su posición hegemónica.Algunas adquisiciones fueron de carácter estratégico-comercial, perootras resultaron del asentamiento de británicos en búsqueda de territo-rios desde Sudáfrica hasta Canadá, pasando por Australia, donde laresistencia de los nativos fue a menudo aplastada por las tropas britá-nicas.



A partir de 1860 y másprecisamente al término del

triunfo del norteindustrializado en la Guerra

de Secesión en EstadosUnidos (1866) y de la

unificación alemana (1871),Gran Bretaña no gozó másdel monopolio industrial.

5. LA ERA IMPERIAL EN EUROPA:EL TIEMPO DE LAS RIVALIDADES

A partir de 1860 y más precisamente al término del triunfo delnorte industrializado en la Guerra de Secesión en EstadosUnidos (1866) y de la unificación alemana (1871), Gran

Bretaña no gozó más del monopolio industrial. Estos países se pre-sentaron como serios competidores cuando después de desarrollarsu propia base industrial dejaron de ser economías dependientes delReino Unido. La pérdida de la competitividad británica tuvo dos efec-tos: las empresas británicas se retiraron cada vez más del ámbito dela producción para dedicarse a las finanzas y a los servicios, un sectormucho más rentable, y el Estado se lanzó a la conquista económicacon el objetivo de abrirse a zonas inexploradas y nuevos mercados.Así, como resultado de la segunda fase de la Revolución Industrial,el nuevo proyecto de poder británico fue el colonialismo, que serevistió con el disfraz ideológico de “la misión civilizadora del hom-bre blanco”.

En esta era de rivalidades, el concepto de Realpolitik funda-mentó una conducta agresiva en la política exterior, que se basó enel precepto de que sólo triunfa el Estado que acumula más atributosde poder y demuestra más voluntad de poder. En la segunda mitaddel siglo XIX, ninguna institución podía competir con el Estado en lamovilización y el control de los recursos demográficos, económicos,industriales, tecnológicos y científicos. La educación y la salud públicase masificaron en prácticamente todos los países europeos en fechascoincidentes, entre 1868 y1875. Junto a la generalizaciónde la enseñanza escolar obliga-toria, se estableció el serviciomilitar también obligatorio y sedifundieron los himnos patrióti-cos, las banderas, los escudos na-cionales, los desfiles militares…,esto es, toda una cultura militar-



A partir de 1890 todos lospaíses europeos

constituyeron “partidoscoloniales” que exacerbaronlas rivalidades imperiales:los enfrentamientos por la

expansión territorialfomentaron la carrera

armamentista y el clima de“darwinismo social” que,

sumados al ímpetu delnacionalismo agresivo,

prepararon las condicionespara el estallido de la

Primera Guerra Mundial en1914, poniendo fin a la

“larga paz”.

nacional que fomentaba el “or-gullo imperial” de Europa.

A partir de 1890 todos lospaíses europeos constituyeron“partidos coloniales” que exacer-baron las rivalidades imperiales:los enfrentamientos por la expan-sión territorial fomentaron la ca-rrera armamentista y el clima de“darwinismo social” que, suma-dos al ímpetu del nacionalismoagresivo, prepararon las condi-ciones para el estallido de la Pri-mera Guerra Mundial en 1914,poniendo fin a la “larga paz”.

6. SUDAMÉRICA EN LA POLÍTICA INTERNACIONAL

6.1. Ruptura y continuidad con el pasado colonial

Los países sudamericanos heredaron los antagonismos existen-tes entre las dos metrópolis ibéricas, que lideraron el proceso dela expansión europea en el mundo de fines del siglo XV. La línea

de demarcación entre la América castellana y la lusitana trazada en elTratado de Tordesillas de 1494, si bien significó de entrada un distancia-miento en lugar de una aproximación entre las futuras colonias, tambiéntuvo como fin impedir que la conquista se transformase en un nuevo moti-vo de confrontación. El vacío demográfico en muchos países de Américadel Sur y una mayor concentración de los españoles en la costa del Pacíficocontribuyeron a que las fricciones por la expansión colonial fuesen pocosignificativas. Por otra parte, se registraron continuas incursiones de otraspotencias europeas, que utilizaron el territorio conquistado para diferentesfines, especialmente el contrabando.



La imposibilidad de definiruna nación

hispanoamericana por laextensión del territorio, la

irregularidad demográfica yel estado de las

comunicaciones no impidió,sin embargo, el desarrollo

durante siglos de unaidentidad criolla colectiva

basada en el origen común,el idioma compartido y la

filiación a la Iglesia CatólicaApostólica Romana.

Desde el punto de vista político-administrativo, en el períodoque antecedió inmediatamente a la independencia, Sudamérica te-nía rasgos más comunes con la Europa medieval que con el ordende los estados nacionales conformados con posterioridad a la Pazde Westfalia de 1648. Sin embargo, en las elites se había instala-do ya el concepto del Estado-nación como elemento ideológico he-gemónico, tal como prevalecía en el continente europeo y enAmérica del Norte. Y esto explica en gran medida por qué losrevolucionarios no pudieron pensar en otro orden que no fuese elmodelo predominante.

La imposibilidad de definir una nación hispanoamericana porla extensión del territorio, la irregularidad demográfica y el estadode las comunicaciones no impidió, sin embargo, el desarrollo duran-te siglos de una identidad criolla colectiva basada en el origen co-mún, el idioma compartido y la filiación a la Iglesia Católica ApostólicaRomana. En Sudamérica, la prosperidad generada por una economíaorientada hacia la exportación consolidó a través del tiempo una ten-dencia liberal y gobiernos oligárquicos civiles. Más al norte, en laregión andina y en América Central, el desarrollo minero fue muchomás importante que la agricultura para la actividad económica. Lademanda de mano de obra era escasa y la oferta, fundamentalmenteindígena, mucha. La economíapolítica de la explotación mine-ra, por lo tanto, no generó niinmigración masiva, ni una rá-pida urbanización y tampocoun mercado doméstico incipien-te. Y, en el orden político, ayu-dó a la formación de regímenesmás durables y menos liberalesque los de Sudamérica, a me-nudo dictaduras inspiradas enel positivismo, más proclives alprogreso económico que a losprincipios constitucionales.



La emancipación deIberoamérica se relaciona

con la “paz de los cien años”por el impacto de dos

factores: las ideas de lamodernidad y el incremento

del interés comercial yestratégico de Gran Bretaña

en la región.

Entre las tantas diferen-cias existentes entre nuevasnaciones hispanoparlantes yel Brasil colonial, cabe seña-lar la formación de sus elites.Mientras que las primeras te-nían un sistema de educaciónsuperior desarrollado en uni-versidades locales, ademásde prensa escrita y una vidaintelectual muy activa, la oligarquía brasileña se formó vinculadaa la metrópoli y se vio obligada a estudiar en Portugal, pues has-ta la independencia no existieron en Brasil ni universidades, niprensa escrita. Este hecho contribuyó a la continuidad del ordenmonárquico, mientras que las colonias españolas rompieron des-de el inicio sus lazos con la ex metrópoli y optaron por la víarepublicana.

La emancipación de Iberoamérica se relaciona con la “paz de loscien años” por el impacto de dos factores: las ideas de la modernidad yel incremento del interés comercial y estratégico de Gran Bretaña en laregión. Las regiones hispánicas abrazaron el republicanismo mientrasque las regiones lusitanas mantuvieron continuidad en la forma de gobier-no después de la independencia, con la coronación de Pedro I comoEmperador de Brasil. En cuanto al incremento del interés de Gran Breta-ña, se levantaron los obstáculos que el dominio colonial había estableci-do al comercio con la primera potencia mundial, permitiendo la entradade sus productos a los mercados de la región.

Particularmente relevante fue la forma en que interactuaronlas ideas y los intereses de las elites locales y de las potencias de laépoca como factores de transformación de la región. De hecho, lahistoria de las relaciones internacionales de los países latinoameri-canos comenzó con el proceso de construcción de los Estados des-pués de la independencia y antes de que estuvieran claras las res-pectivas identidades nacionales. Al principio fueron las grandesciudades -México, Caracas, Santa Fe de Bogotá, Buenos Aires y



Santiago de Chile- las que,alentadas por el ejemplo dela insurgencia de las ciudadesespañolas ante la invasiónfrancesa, tomaron la iniciati-va de la emancipación y seadjudicaron un papel hege-mónico en el proceso de cons-trucción del Estado nacional,basando su legitimidad en su estatus de antiguas “capitales delreino”.

Hacia 1810, las elites iberoamericanas a menudo usaban losconceptos de “Nación” y “Estado” como sinónimos, ambos asociadosa la circunstancia de compartir un mínimo conjunto de leyes, un mismoterritorio y un mismo gobierno.

6.2. Primero el Estado, luego la Nación:el caso argentino

Entre 1810 y 1820 no existió en la Argentina un Estado sinogobiernos transitorios y, recién después de 1830, se recibió elinflujo del principio de las nacionalidades. En este contexto, la

independencia derivó en una lucha entre tres formas de organiza-ción de la vida política local: centralismo, federalismo yconfederalismo. Sólo cuando se superaron los conflictos generadosentre esas tres opciones se logró concretar la idea de soberanía y elreemplazo legítimo del orden monárquico español. Hacia 1810, elideal de independencia y unidad del viejo Virreinato inspiraba atodos los líderes regionales con la excepción de José GasparRodríguez de Francia, quien impuso una política de aislamiento enel Paraguay. Todos los líderes rioplatenses compartían un mismo ob-jetivo aunque diferían en los métodos. José Artigas, en Uruguay,visualizaba una federación, mientras que los dirigentes de las Pro-

Hacia 1810, las elitesiberoamericanas a menudo

usaban los conceptos de“Nación” y “Estado” como

sinónimos, ambos asociados ala circunstancia de compartirun mínimo conjunto de leyes,

un mismo territorio y unmismo gobierno.



vincias Unidas promovieron dos alternativas: la unitaria y la federal.La primera defendía la unificación de todas las fracciones territoria-les bajo el mando de Buenos Aires, mientras que la segunda favore-cía la unión de todas las provincias bajo un sistema de igualdad y demutuo respeto de la autonomía local. La postura unitaria encontrabasus raíces en la estructura virreinal, de la que heredó la centraliza-ción del poder público y, sobre todo, la recaudación de los derechosfiscales (aduana), en tanto que el federalismo surgió como reacciónal centralismo porteño, a veces abusivo, a la vez que puso de mani-fiesto la existencia de peculiaridades regionales. En los hechos estereclamo se tradujo en una constitución federal que garantizaba acada provincia el autogobierno.

Juan Manuel de Rosas cerró un ciclo de casi 20 años de inesta-bilidad política. Los ideales federales reinaron desde 1830 a 1852 y,aunque la reacción de los unitarios se hizo sentir, el destino de susprincipales defensores fue el exilio. Domingo F. Sarmiento y BartoloméMitre se refugiaron en Chile y la mayoría de los antirrosistas se con-centraron en Montevideo. Rosas, que ambicionaba reconstruir elVirreinato del Río de la Plata, impuso la supremacía de Buenos Aires yreprimió toda tendencia secesionista. No reconoció la autonomía delParaguay e intentó, a través de Manuel Oribe, que Uruguay se uniesea la confederación.

En los veinte años del dominio de Rosas, las relaciones entre laArgentina y Brasil atravesaron una época de tensión que se agravópor la disputa de poder entre “blancos” y “colorados” en Uruguay. Laintervención de las tropas argentinas en el territorio uruguayo compli-có las relaciones entre Rosas y el Imperio, y la ratificación por parte deBrasil de su reconocimiento de la independencia de Paraguay en 1844deterioró aun más la situación.

En 1850 se firmó un Tratado de Alianza Defensiva entre Brasil,Paraguay y Entre Ríos para derrocar a Rosas, quien fue derrotado enla batalla de Monte Caseros, en febrero de 1852, y se refugió enInglaterra. En Buenos Aires, Justo José de Urquiza formó un nuevogobierno y en 1856 la Argentina y el Imperio firmaron un Tratado deAmistad, Comercio y Navegación.



La derrota del rosismo en 1852 permitió el regreso de losexiliados, soldados e intelectuales, entusiasmados por “el tremendomurmullo que se levantaba más allá de los mares”, en palabras deJuan Bautista Alberdi. Para definir la organización nacional y cons-truir una nación moderna, no sólo asociaron lo que pasaba en su paíscon el espíritu de su tiempo sino que hicieron suyo el ideario naciona-lista liberal. La determinación de producir un giro cultural desde latradición hispánica hacia el modelo de sociedad industrializada delos países europeos, se reflejó claramente en el rechazo a cualquierforma de designación hereditaria de los gobernantes y en la adop-ción de un modelo basado exclusivamente en el consentimiento popu-lar, siguiendo a los demócratas de Filadelfia. Sin embargo, hasta 1916,en virtud de una distinción entre “libertad política” y “libertad cívica”,se redujo el número de ciudadanos con derecho a votar. La unidadnacional, por otra parte, se alcanzó mediante dos leyes de la décadade 1880: una de ellas federalizó a Buenos Aires y sometió la ciudada la jurisdicción exclusiva del gobierno nacional, y la otra prohibió alas provincias la formación de cuerpos militares.

La clase dirigente argentina que condujo el país durante pocomás de un siglo a partir de la independencia, coincidía respecto dela política económica y las fórmulas para brindar prosperidad. Perono era así en otros campos: serios conflictos afectaron a la Repúblicaen torno de la legitimidad delpropio régimen y su reforma.En política exterior, por otraparte, las diferencias se dieronen torno a la forma de hacerfrente a los conflictos con los es-tados vecinos. El vínculo con elmundo transatlántico se fortale-ció con los crecientes flujos co-merciales, financieros yhumanos; sin embargo, queda-ba por determinar el lugar dela Argentina en la región. El

La clase dirigente argentinaque condujo el país durante

poco más de un siglo a partirde la independencia,

coincidía respecto de lapolítica económica y lasfórmulas para brindar

prosperidad. Pero no era asíen otros campos: seriosconflictos afectaron a laRepública en torno de lalegitimidad del propiorégimen y su reforma.



ideal modernizador priorizó la tendencia europeísta, mientras que parael resto del continente se favoreció una política de unión americana -en verdad hispanoamericana- con el propósito, según Alberdi, de neu-tralizar a Brasil sin necesidad de ir a la guerra. Pero mientras losmercados dictaban esta relación privilegiada y cada vez más exclu-yente con Europa, los litigios limítrofes y las fricciones con los paísesvecinos impusieron la cuestión regional en la agenda de la políticaexterior argentina. Así, a principios del siglo XX, los debates en tornode la paz y la guerra, la conducción de la política exterior y la inter-pretación del interés nacional pusieron frente a frente a quienes defen-dían la prioridad del comercio y a los partidarios de la política depoder, que representaban una pequeña minoría. La necesidad de pre-servar el clima de paz y orden para asegurar la prosperidad económi-ca llevó a la diplomacia argentina a adherirse a los procedimientosarbitrales para la resolución de los conflictos.

6.3. La particularidad del proceso chileno

Chile alcanzó su unidad política mediante un proceso muchomás rápido y a un costo menor que las demás colonias españolas. La capacidad de organización del Estado, y no el ta-

maño de su territorio, constituyó un atributo de poder, que se incrementómás adelante con la victoria en la Guerra del Pacífico. En sólo quinceaños, después de la independencia (1818), los políticos chilenos logra-ron forjar un gobierno constitucional que se caracterizó por su duración yadaptabilidad. En 1833 se elaboró la primera Constitución que consa-gró un sistema centralizado, caracterizado por un fuerte presidencialismoque duró hasta la década de 1890 a pesar de las tensiones reinantesentre la capital, Santiago de Chile y las provincias lejanas del sur y delnorte en los agitados años ‘20 y, más claramente, de las guerras civilesde 1851 y 1859. Desde la década de 1860, las ideas liberales dereforma constitucional ocuparon el centro de la escena política y en ladécada siguiente se produjo la transición hacia una política netamente



liberal. A las cuestiones relativas ala demarcación de las funcioneseclesiásticas y seculares en la so-ciedad, se sumaron los cambios enel procedimiento electoral tendien-tes a limitar la influencia del ejecu-tivo. La economía chilena creció apartir de las exportaciones minera-les, mientras dos conflictos, la gue-rra con España (1864) y sobre todo la del Pacífico (1879-83), contribuyerona aumentar la presencia de Chile en América latina y en el mundo. Des-pués de la victoria en esta última guerra, este país extendió su territorionacional como consecuencia de la conquista del litoral boliviano y de lasprovincias del sur de Perú. Pero también es cierto que por esta victoriaChile mereció más recelos que simpatías en la comunidad internacional.De hecho, en la Argentina, Colombia y Venezuela la guerra generó sen-timientos antichilenos. Al mismo tiempo, el país ingresaba en una era degran prosperidad económica que duraría hasta principios del siglo XX,destacándose en esta actividad la exportación del salitre.

En la política exterior de Chile el pensamiento de Andrés Belloocupó un lugar central. Bello realizó importantes contribuciones jurídi-cas en materia de no intervención, inmutabilidad de los tratados ycooperación entre los países de la región. Para la política exterior deChile, el papel de Bello tuvo un sentido fundacional semejante al delcanciller brasileño, el Barón do Rio Branco; ambos desempeñaron unpapel fundamental en la institucionalización de sus respectivas canci-llerías. La agenda internacional chilena tuvo muy presente el tema delas fronteras, pues aunque victorioso en la Guerra del Pacífico, Chileemprendió con Perú y Bolivia un largo proceso de negociación diplo-mática aún inconcluso. A fines del siglo XIX, la turbulencia políticainterna se sumó a las dificultades en las negociaciones con sus vecinosy a la crisis de la producción del salitre. Al mismo tiempo, tanto Chilecomo la Argentina y Brasil se abrieron a la inmigración europea, quetransformó el tejido social de estos países y contribuyó a su moderni-zación a partir de las primeras décadas del siglo siguiente.

La agenda internacionalchilena tuvo muy presente eltema de las fronteras, pues

aunque victorioso en laGuerra del Pacífico, Chile

emprendió con Perú yBolivia un largo proceso denegociación diplomática aún

inconcluso.



La transición a laindependencia en Brasil fue

un proceso menosturbulento que el de las

ex colonias españolas. Hubouna clara diferencia entre el

inestable proceso deconstrucción del Estado enlos diez países vecinos y laconsolidación política del

Brasil.

6.4. Brasil: del Imperio a la República

La transición a la independencia en Brasil fue un proceso menosturbulento que el de las ex colonias españolas. Hubo una claradiferencia entre el inestable proceso de construcción del Estado

en los diez países vecinos y la consolidación política del Brasil. Lalegitimidad del gobierno se aseguró por la perduración en el poderde un miembro de la Casa de Braganza que, ante la invasión delejército napoleónico a Portugal, trasladó su sede a Brasil. La conti-nuidad del orden monárquico se explica también por la aspiraciónde las elites brasileñas a formar un Estado centralizado, algo quela vía republicana podría impedir u obstaculizar. Pero el trasladode la Corte portuguesa a Río de Janeiro determinó también la futu-ra transformación de los vínculos económicos y comerciales de Bra-sil, cuyos puertos se abrieron a los productos británicos. Ya laRevolución Industrial había contribuido en buena medida al creci-miento de Brasil entre 1780 y 1800 cuando las manufacturas britá-nicas trazaron su camino -vía Lisboa y el contrabando- hacia elexpansivo mercado brasileño, despertando el interés de las eliteslocales.

En el plano interno, el orden monárquico evitó un proceso defragmentación por la lucha por el poder, como el que se observó prác-ticamente en toda América latina, aunque tampoco faltaron las ten-dencias autonómicas. Por suparte, las relaciones de Brasilcon sus vecinos se caracteriza-ron fundamentalmente por elconflicto y una identidad dife-renciada.

A partir de 1870, Brasilamplió el espacio de su políti-ca regional. La nueva vincula-ción se inició con la alianza conla Argentina y Uruguay paraluchar contra Paraguay. En esta



época también comenzó elproceso de transformación in-terna que llevaría al triunfo delmovimiento republicano. Enlos últimos años del Imperiocreció la importancia de losfactores políticos, económicosy sociales que generaron unaidentificación y una vincula-ción con los países vecinos.Los importantes flujos migra-torios, la reducción del traba-jo esclavista en la actividadeconómica, la formación de una elite política identificada con losideales republicanos y el desarrollo de una incipiente producciónmanufacturera, fueron los aspectos más destacados que produjeronel cambio.

La proclamación de la República en 1889, un año despuésde la abolición de la esclavitud, consolidó la identidad america-na de Brasil. “Republicanización” y “americanización” pasaron aser sinónimos para la elite brasileña, cuyo nuevo proyecto de inser-ción continental valorizaba en particular a la Argentina y a EstadosUnidos.

Aunque no constituyó una ruptura con la política exterior delImperio, la transición introdujo nuevos elementos. Al mantenimien-to de un sentido tradicional de vinculación con el pasado se suma-ron poco a poco nuevas premisas, principalmente a partir de lagestión del Barón do Rio Branco (1902-12): la preservación de launidad territorial con una demarcación de fronteras ventajosa, laconstrucción de una agenda positiva con Estados Unidos, la valori-zación creciente de los nuevos espacios multilaterales de la nuevapolítica internacional, una política de equilibrio de poder regional,la neutralización del poderío militar argentino y la construcción deuna agenda regional cooperativa con la Argentina. Las visitas recí-procas de los presidentes Julio Roca a Brasil (1899) y Campos Salles

La proclamación de laRepública en 1889, un año

después de la abolición de laesclavitud, consolidó laidentidad americana de

Brasil. “Republicanización” y“americanización” pasaron a

ser sinónimos para la elitebrasileña, cuyo nuevoproyecto de inserción

continental valorizaba enparticular a la Argentina y a

Estados Unidos.



a la Argentina (1900) simbolizaron el acercamiento entre los dospaíses que, además, resolvieron su controversia con respeto a lacuestión limítrofe de Misiones. Sin hablar todavía de “integración”,este acercamiento expresaba ya una visión estratégica de coopera-ción bilateral.

6.5. Los Estados pequeños del Cono Sur:Uruguay y Paraguay

La asimetría de poder entre los grandes países del Cono Sur, laArgentina, Brasil y Chile, por un lado, y Uruguay y Paraguay,por el otro, fue un factor fundamental de diferenciación de los

respectivos procesos de construcción de los Estados. A pesar de sufriresta misma asimetría de poder con respecto a sus vecinos, y de serocupados por ellos, Uruguay y Paraguay no lograron aproximarseentre sí. El primero nació a partir de una negociación entre la Argen-tina, Brasil y Gran Bretaña, y no de un proceso histórico natural. Estehecho, inevitablemente, debilitó la identidad de Uruguay, pero almismo tiempo le evitó problemas graves de fronteras, previamenteacordadas entre sus dos vecinos más poderosos. Paraguay, por suparte, se formó a partir de su aislamiento internacional y se marginóde la región. Luego de la Guerra de la Triple Alianza, estamarginación le fue impuesta por los vecinos, afectando profunda-mente su crecimiento.

Uruguay nació de la fragmentación del espacio geográfico co-lonial de la región del Plata, donde se había desarrollado una baseeconómico-social única, con una identidad cultural específica. La iden-tidad uruguaya se confundía totalmente con la Cuenca del Plata, y nopor casualidad los deseos independentistas al principio del siglo XIXde la Banda Oriental, recibieron un fuerte apoyo de los argentinos aquienes consideraban casi connacionales. Sin embargo, con esta lu-cha de los uruguayos simpatizaron también los habitantes de Rio Gran-de do Sul, no obstante su lealtad a Brasil. Las costumbres y los valores



3 Fracción del partido Colorado uruguayo y, por extensión, ideología y praxis de la

misma. Surgió a fines del siglo XIX en torno de las ideas políticas, económicas y socialesde José Battle y Ordóñez, por oposición a las ideas conservadoras de otros dirigentesde su mismo partido.

culturales que habían formado y generado una mentalidad propia yoriginal siguieron vigentes a pesar de las delimitaciones territorialesde las nuevas naciones. Los lazos, viejos y nuevos, se mantuvieronentre los habitantes de los dos lados de la frontera hasta después de laConvención Preliminar de La Paz en 1828.

Por su identidad totalmente enraizada en la cuenca del Plata,las elites uruguayas se vincularon con los movimientos de liberaciónde Rio Grande Do Sul, un hecho que no facilitó la normalización delas relaciones con el gobierno de Brasil. Estas elites orientales se sen-tían mucho más cercanas a los argentinos que, como se explicó, seinvolucraron durante la época rosista en las luchas por el poder enUruguay. El proceso de consolidación nacional (1852-75) tuvo lugaren un contexto económico muy desarticulado y de enorme dependen-cia de Brasil. Su estabilidad y modernización se vincularon fuertemen-te al batllismo

3, que en treinta años permitió al país organizar el

funcionamiento del Estado y regularizar la actividad económica, con-ciliando las aspiraciones de la burguesía modernizadora con losreclamos de las clases populares. Las reformas favorecieron la rees-tructuración administrativa del país, y el Estado salió fortalecido porel incremento del número de ministerios y la creación del TribunalSupremo de Justicia. Se promulgaron leyes liberales que limitaronprogresivamente la influencia de la Iglesia. Se ampliaron los benefi-cios de la educación mediante la creación de los liceos departamen-tales y la sanción de la gratuidad de la enseñanza secundaria ysuperior. En las relaciones laborales, el Estado asumió el papel deárbitro entre las clases interviniendo a favor de los asalariados másdébiles. Además, el Estado definió las pautas del desarrollo que tu-vieron marcado carácter nacionalista. También en esa época emergióuna potente sociedad urbana. El entendimiento entre la Argentina yBrasil le permitió a Uruguay consolidarse como país y el fin de lasintervenciones militares le posibilitó la futura apertura y vinculacióncon la región.



En el caso de Paraguay, la guerra de la Triple Alianza y laocupación argentino-brasileña inauguraron una época prolongada deinestabilidad política, interrumpida en la década de 1920 parareinstalarse posteriormente después de la Guerra del Chaco. La histo-ria paraguaya de 1870 a 1932 estuvo signada por la anarquía polí-tica y una economía agraria dominada por los intereses argentinos.

Desde su independencia (1811) los líderes paraguayos adop-taron una política aislacionista. Las condiciones geográficas de unpaís sin salida al mar y con los ríos como única vía de contacto con elmundo ayudaron a este encierro. Ni la Argentina ni Brasil reconocie-ron a Paraguay como país independiente hasta mediados del sigloXIX. El rechazo de Asunción a la invitación de unirse a las ProvinciasUnidas en la época de la independencia generó descontento en laelite política argentina. En este contexto, la estrategia de Paraguay sebasó en preparativos para contener posibles ataques desde el sur. Elacercamiento con Brasil se produjo por la rivalidad de ambos paísescon la Argentina rosista. Sin embargo, las negociaciones entre el Im-perio y Asunción fueron marcadas por tensiones y mutuas acusacio-nes, y llegaron a su término recién en 1856 cuando se resolvieron lostemas controvertidos, especialmente aquellos vinculados con la liber-tad de navegación. Para los uruguayos, Paraguay era hasta 1860 unpaís prácticamente desconocido. La relación de hostilidad con Artigasprofundizó su marginación regional. En estas condiciones de aisla-miento y difíciles vinculaciones con sus vecinos aconteció la Guerra dela Triple Alianza que selló el destino del país.

La Guerra se originó tras el proceso de militarización inaugura-do en Paraguay en 1862, durante el gobierno de Francisco SolanoLópez. Su objetivo era asegurar al país una voz más potente en losasuntos regionales a través del fortalecimiento militar y la realizacióndel Gran Paraguay, mediante la unificación de Corrientes, Entre Ríos yUruguay, para transformarse en una potencia atlántica. Subestimandola reacción de Brasil y de la Argentina, Paraguay invadió primero elterritorio brasileño y luego la provincia argentina de Corrientes. Frentea la agresión paraguaya, Brasil, la Argentina y Uruguay firmaron el 10de mayo de 1865, en Buenos Aires, un Tratado de Alianza Defensiva y



Ofensiva conocido como el Tratado de la Triple Alianza. Los cinco añosque duró la guerra significaron para Paraguay una profunda devasta-ción económica y política. Brasil y la Argentina obtuvieron claras venta-jas, a pesar de que después del fin de las operaciones militares y de laocupación del Paraguay, las negociaciones para el tratado de paz ge-neraron fricciones entre ambas naciones. La guerra contribuyó a la cons-titución de la identidad nacional argentina, así como a la estructuraciónde su ejército nacional, mientras que para Brasil significó la legitima-ción de sus instituciones monárquicas y de su ejército.

6.6. Entre el conflicto y la cooperación

Tal como hemos visto, todos los nuevos países -con la excepciónde Brasil y Chile- atravesaron décadas de inestabilidad interna.Además, se involucraron en guerras que estallaron esencial-

mente por cuestiones de fronteras aún indefinidas. En efecto, seis gue-rras poscoloniales se libraron entre 1825 y 1883: a) entre la Argentinay Brasil (1825-28) que resultó en la independencia del Uruguay; b)entre Perú y la Gran Colombia (1828-29); c) entre Perú y la Confede-ración Boliviana (1836-39); d) la Guerra Grande (1836-1852) queinvolucró distintas facciones de la Argentina, Brasil y Uruguay así comocortas intervenciones de Francia y Gran Bretaña; e) entre la TripleAlianza (la Argentina, Brasil y Uruguay) y Paraguay (1865-70); f) laGuerra del Pacífico (1879-83) entre Chile, por un lado, y Perú y Boli-via, por el otro.

A partir de estas guerras se crearon los grandes mitos de laspérdidas territoriales, que luego fomentaron el proceso de construc-ción de las distintas nacionalidades en el Cono Sur. El sentidofundacional de estas guerras fue destacado en las historias oficiales yen los programas educativos de todos los países, a menudo concebi-dos para el adoctrinamiento nacional de los ciudadanos. El lamentode Brasil por la “provincia cisplatina”, las diez “desmembraciones”sufridas por Paraguay, el proyecto de Estado mesopotámico constitui-



do por la Liga de los Pueblos Libres para Uruguay, y los territoriospresuntamente perdidos por la Argentina, Bolivia y Chile fundamenta-ron sentimientos de grandes frustraciones en la región. Todo ello setradujo en un lenguaje nacionalista, a menudo violento, y sirvió decaldo de cultivo para mantener el distanciamiento de los países a lolargo del siglo XX. Estas mismas motivaciones llevaron a la formaciónde los ejércitos nacionales y generaron hipótesis de conflicto, algunasde las cuales todavía perduran.

El impacto preponderante de los mitos de las pérdidas territo-riales tiende a velar que fue precisamente en esta época turbulentacuando se manifestaron también las tendencias cooperativas y losesfuerzos de acercamiento, y se dieron los primeros pasos para bus-car soluciones conjuntas. Así, a mediados de la década de 1830,casi todos los países sudamericanos habían aceptado el principiodel uti possidetis

4, que fijaba las fronteras de los nuevos estados

según los límites jurídicos de las divisiones administrativas de lasex colonias españolas. Y aun cuando las guerras en curso todavíadeterminaban la suerte de las fronteras y de los estados, no falta-ron los congresos donde se trató el tema de la cooperación hispa-noamericana e incluso alguna forma de integración política como enPanamá (1826), Lima (1847-48), Santiago y Washington (1856) yLima (1864-65).

La victoria de Chile en la Guerra del Pacífico, el inicio de larepública en Brasil y el fin de la inestabilidad institucional en la Ar-gentina fortalecieron la preeminencia de los tres poderes en los asuntossudamericanos. En 1905 se había establecido un equilibrio de po-der que dio lugar a la idea de un “pacto ABC”, por las iniciales delos tres países. Hasta el fin de la Primera Guerra Mundial, y aunhasta los primeros años de la década del ‘20, esta suerte de “con-cierto” vigiló el mantenimiento de la estabilidad regional mediantela práctica de una diplomacia activa, bastante similar al sistema

4 Literalmente “según poseas”; esto es, “en las condiciones en que te encuentras”. Esta

frase de Justiniano se emplea de modo especial para precisar que las partes beligeran-tes conservan los territorios y las posiciones ocupadas hasta el momento de cesación delas hostilidades.



europeo posterior a 1815. En los tres países, además, triunfó la ideo-logía liberal que se expresó en el orden doméstico e interestatal através del establecimiento de democracias oligárquicas, de la libera-lización del comercio y del énfasis en el desarrollo económico en uncontexto pacífico.

Este período de consolidación de las nacionalidades y del sur-gimiento de una agenda política subregional fue también la épocade mayor inserción de los países latinoamericanos en la economíainternacional, como proveedores de materias primas y productos agrí-colas para los países industrializados e importadores de manufactu-ras, un sistema exitoso que les aseguró una prosperidad de casicincuenta años a partir de las dos últimas décadas del siglo XIX ymientras perduró el modelo de comercio centro-periferia. En las rela-ciones con los países europeos, Gran Bretaña fue el principal refe-rente económico, mientras que Francia se destacó por su clarainfluencia cultural en las elites. Cabe notar que en esa época seprodujo el acercamiento entre Londres y París y disminuyeron losantagonismos del pasado, fundamentalmente por la preocupaciónsuscitada por nuevos competidores como Alemania o Italia. Por otraparte, la recesión de 1873-95 también fue un factor importante parael desarrollo económico de América latina; mientras que casi todoslos demás países europeos adoptaron medidas proteccionistas, GranBretaña siguió fiel al librecambio, dejando caer su agricultura y pro-curando sus alimentos de los mercados de ultramar. A partir de 1898,Estados Unidos fue reemplazando progresivamente a las potenciaseuropeas, y las nuevas ideas panamericanistas o los proyectos depoder que se vincularon con la nueva potencia del Norte vinieron aperturbar este “orden conservador”.

El acercamiento diplomático entre la Argentina y Brasil, así comola idea de un “concierto ABC”, se insertaron en el contexto de lapanamericanización de las relaciones internacionales en el hemisferiooccidental. Se observaba el agotamiento del sistema europeo y lagradual confirmación de Estados Unidos como nuevo referente econó-mico y político mundial.

Hasta su victoria en la guerra contra España (1898), la política



exterior de Washington hacia el continente se definió de acuerdo conla Doctrina Monroe que procuraba impedir la intervención de las po-tencias europeas en los asuntos americanos. A partir de 1904, con elCorolario de Roosevelt a la Doctrina Monroe, Estados Unidos se adju-dicó el derecho a intervenir en los asuntos hemisféricos. En la práctica,esto inauguró una serie de iniciativas panamericanas a partir de 1889,como así también una época prolongada -de 1898 a 1934- de inter-venciones militares y hasta de ocupaciones, en América Central y enel Caribe, que fueron acompañadas de una política de apoyo a lasempresas norteamericanas conocida como la “diplomacia del dólar”.Frente a esta presencia de Estados Unidos, cuya hegemonía en elsistema americano se confirmó con el correr de los años, los paíseslatinoamericanos tuvieron dos posiciones distintas. Por un lado, asu-mieron una actitud defensiva que se reflejó sobre todo en los princi-pios de no intervención de la Doctrina Drago

5, principal fundamento

de la posición común de América latina en la Segunda Conferenciade Paz de La Haya (1907). Por otra parte, otros países percibieron ala nueva potencia como una oportunidad de crecimiento y bregaronpor relaciones más estrechas con Washington, como fue el caso deBrasil.

Con la preocupaciónpredominante por consolidar lasolidez y la seguridad de lasfronteras brasileñas, el jefe delItamaratí entre 1902 y 1912,el Barón do Rio Branco, corrióel eje diplomático de Londresa Washington y forjó una fuer-

5 Luis María Drago (1859-1921) fue Ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina

entre 1902-1903. Ocupando este cargo, se produjo la intervención de Alemania, Italiay Gran Bretaña en Venezuela para obligar a este país a pagar su deuda externa. Estolo incitó a enviar una nota de protesta al gobierno de Estados Unidos en la cual sostieneel principio (conocido luego como”Doctrina Drago”) de que la deuda pública de unEstado no es razón para justificar la intervención armada del/de los Estado/s acree-dor/es. Esta posición fue aceptada, con ligeras enmiendas, en la II Conferencia Interna-cional de Paz de La Haya, de 1907.

El acercamiento de Brasil aEstados Unidos provocó ladesconfianza de los demás

países latinoamericanos que,por ejemplo, se opusieron a

que lograse un lugarpermanente en distintos foros

internacionales como en laLiga de las Naciones en 1926.



te alianza no escrita, que perduró prácticamente hasta el fin de losaños ‘20. El acercamiento de Brasil a Estados Unidos provocó la des-confianza de los demás países latinoamericanos que, por ejemplo, seopusieron a que lograse un lugar permanente en distintos foros inter-nacionales como en la Liga de las Naciones. Ciertamente, el Barón doRio Branco pensaba en el equilibrio de poder con la Argentina cuan-do propuso la alianza con Estados Unidos, pero su interés en profundi-zar el “pacto ABC” reflejó también su deseo de consolidar un esquemadiplomático complementario destinado a balancear las relaciones conWashington. El concierto de los tres países, si bien no significó unapolítica internacional común, tuvo peso en las relaciones internaciona-les de la época. El reconocimiento de Panamá en 1903, el proyectode Tratado de Cordial Inteligencia Política y Arbitraje que Brasil pro-puso junto a Chile en 1909 (aunque finalmente no se materializó), lasnegociaciones relativas al Tratado para Facilitar la Solución Pacíficade las Controversias Internacionales (1915) y la mediación de los trespaíses en 1914 en el conflicto entre México y Estados Unidos por laocupación estadounidense de la ciudad de Veracruz, son algunos ejem-plos de la cooperación trilateral.

Por supuesto, ni los cálculos de equilibrio de poder, ni las diver-gencias en la política exterior estuvieron ausentes en ese período entrelos tres países más poderosos de América del Sur. Con todo, en estaépoca se establecieron las bases de las relaciones internacionales dela región, y tanto las rivalidades como las iniciativas de cooperaciónse renovarían luego a lo largo del siglo XX.

AUTOEVALUACIÓN

Unidad 1 / Autoevaluación 43

1. ¿Cuál fue la respuesta diplomática y estratégica de las po-tencias europeas a las consecuencias de las Revolución francesa y ala derrota de Napoleón?

2. ¿Qué rol desempeñó Gran Bretaña en el escenario descritoen el ítem anterior?

3. ¿A qué se denomina «paz de los cien años» y qué efectostuvo este período sobre América latina?

4. ¿Qué particularidades presenta el caso de Brasil?

5. ¿Cuál era la lógica subyacente al concepto de «conciertoABC»?

6. ¿Qué marco de alianzas o de competencias desarrollaronlos países del Cono Sur con respecto a los EE.UU.?

UNIDAD 2

EL CORTO SIGLO XX

La Primera Guerra Mundialmarcó el fin del sistema

multipolar del siglo XIX yalteró la estructura de poder

en el mundo. En 1914 se inició“el corto siglo XX”, como lo

calificó el historiador EricHobsbawm, que se extendió

hasta la disolución de la UniónSoviética, en 1991.


1. INTRODUCCIÓN

La Primera Guerra Mundial marcó el fin del sistema multipolardel siglo XIX y alteró la estructura de poder en el mundo. En1914 se inició “el corto siglo XX”, como lo calificó el historiador

Eric Hobsbawm, que se extendió hasta la disolución de la Unión Sovié-tica, en 1991. A pesar del impacto sin antecedentes que causó la con-flagración mundial de 1914 a 1918 en términos de daños humanos ymateriales y sus consiguientes efectos sociales y psicológicos, las poten-cias vencedoras no lograron reordenar el sistema internacional. Luegode promover una nueva institución para asegurar la paz -la Liga de lasNaciones-, Estados Unidos se retiró de la política internacional sinasumir el liderazgo del sistema ni jugar el papel de garante de laeconomía internacional. En Rusia, la Revolución de 1917, que ambi-cionaba ser mundial, quedó circunscripta al espacio geopolítico delantiguo imperio zarista, donde nació un nuevo Estado multinacionalque después de 1945 se transformó en la segunda superpotencia delplaneta. Entre 1919 y 1939 el mundo atravesó “la crisis de los veinte

años”, según el título del li-bro de Edward Carr que tra-ta sobre ese período. A losdiez primeros años de crisis,caracterizados por unareactivación económica arti-ficial y un excesivo optimis-mo sobre la recuperacióndefinitiva de la paz, les si-guieron -tras la caída bursá-



Con la rendición de Japón en1945, que dio fin a laguerra, la estructura

multipolar eurocéntrica delsistema internacional se

agotó definitivamente. Luegoel mundo se dividió en dos

bloques antagónicos,liderados por Estados Unidos

y la Unión Soviética.

Para los paísessudamericanos, el corto sigloXX fue una época que oscilóentre la crisis y la expansión.

til de 1929- los diez años dela Gran Depresión, el auge delos regímenes totalitarios y lacarrera armamentista que lle-vó al estallido de la SegundaGuerra Mundial.

Con la rendición de Ja-pón en 1945, que dio fin a laguerra, la estructura multipolareurocéntrica del sistema inter-nacional se agotó definitivamente. Luego el mundo se dividió en dosbloques antagónicos, liderados por Estados Unidos y la Unión Soviéti-ca. La aparición de las armas nucleares introdujo un profundo cambioen las relaciones político-militares de las grandes potencias. En esteperíodo de “la larga paz” (1945/1989), según la calificación delhistoriador John Lewis Gaddis, la política internacional se desarrollófundamentalmente bajo las pautas que marcó la rivalidad bipolar dela Guerra Fría. Las dos superpotencias, sin embargo, evitaron el en-frentamiento directo y, a pesar de la polarización ideológica, a menu-do colaboraron para que los numerosos conflictos y enfrentamientosarmados no se transformasen en una guerra generalizada.

Para los países sudamericanos, el corto siglo XX fue una épocaque osciló entre la crisis y la expansión. A partir de 1929, las alteracio-nes mundiales afectaron sus economías abriendo las puertas a procesosde sustitución de importaciones. La tardía industrialización fue seguidapor crisis sociales y políticas cuya respuesta, a menudo, fue elinvolucramiento de los militares en la política interna. Las relacionesinterestatales tampoco fueron armoniosas. La “paz negativa”, es decir,la estabilidad sostenida en el cálculo del equilibrio de poder, no estuvoexenta de tensiones y hasta de enfrentamientos militares. Sin embargo,

nunca faltaron las iniciativasde cooperación política y eco-nómica regional.

Entre 1947 y 1970América latina se mantuvo



Entre 1947 y 1970 Américalatina se mantuvo como unazona estable en la esfera deinfluencia de Estados Unidos,

país con el que desarrollórelaciones basadas en un

amplio alineamientoeconómico, político y militar.

como una zona estable en laesfera de influencia de Esta-dos Unidos, país con el quedesarrolló relaciones basa-das en un amplio alineamien-to económico, político ymilitar. Luego, la crisis delsistema interamericano agu-dizada a partir de los años‘80, reflejó el agotamiento de ese patrón de vinculación. A su vez,durante los últimos años de la Guerra Fría, el acercamiento político-diplomático entre la Argentina y Brasil abrió el camino a profundoscambios en las relaciones regionales, que se aceleraron con el proce-so de democratización e integración económica.

2. 1919-1939: LA CRISIS DE LOS VEINTE AÑOS

Con la Primera Guerra Mundial, el sistema europeo del sigloXIX entró en una crisis terminal que duró veinte años y desem-bocó en la Segunda Guerra Mundial. En estas dos décadas

que separan las negociaciones de paz en Versailles (1919) y el iniciode la Segunda Guerra Mundial con la invasión nazi de Polonia (1939),varios factores impidieron la consolidación de una paz basada en la“seguridad colectiva” y la concreción de la estabilidad económica.

La propuesta lanzada por el presidente estadounidense,Woodrow Wilson, al finalizar la Primera Guerra Mundial, preveía elreemplazo de la política del equilibrio de poder por un orden basadoen la ética democrática de una diplomacia abierta y en sistemas degobierno transparentes. Una nueva institución, la Liga de las Nacio-nes, agruparía a los países democráticos que resolverían las disputasmediante el debate abierto y el arbitraje, en vez de la tradicionalpráctica de la diplomacia secreta, la formación de alianzas y la gue-rra. Pero la opción de Estados Unidos por el aislamiento internacional



le quitó a la nueva institución la autoridad que necesitaba. Así, laLiga de las Naciones no fue capaz de terminar con el recelo mutuode los países miembros ni con sus obsesiones de seguridad paragenerar un nuevo clima de confianza mundial. Junto a un optimismoutópico derivado de la promesa de terminar para siempre con laguerra, se mantenía la práctica del equilibrio entre los estados euro-peos.

La paz de Versailles, además, generó mucha insatisfacción. Va-rios países habían participado de la guerra con la expectativa de re-compensas territoriales que no se cumplieron. Alemania consideró injustasy excesivas las sanciones que se le impusieron y que generaron undescontento popular, lo que se sumó a las condiciones sociales y econó-micas que venían nutriendo al nazismo. Al mismo tiempo, el desmem-bramiento de los imperios austro-húngaro y otomano llevó a la creaciónde nuevos estados independientes, la mayoría de ellos muy frágiles,con limitada vocación democrática y sin ninguna experiencia en la po-lítica internacional. Para las potencias europeas, la principal función deestos países era la de actuar como un cordón sanitario para impedir laexpansión de la revolución rusa en el viejo continente. Los bolcheviques,no obstante, recuperaron el espacio geopolítico del ex imperio zaristadonde nació un nuevo Estado multinacional, la Unión de las RepúblicasSocialistas Soviéticas (URSS). De esta manera, de los tres grandes impe-rios del siglo XIX sólo el ruso no se fragmentó, aunque la nueva estructu-ra política fue radicalmente distinta de la anterior. Con la creación de laURSS, la consigna leninista de que era posible una “convivencia pacífi-ca” entre los estados capitalistas y socialistas se puso en práctica en lapolítica exterior de Moscú con la colaboración de los Partidos Comunis-tas de Europa y el mundo. El impacto de los ideales revolucionarios, queestimularon una importante movilización ideológica, fue mucho másamplio y profundo en las sociedades decepcionadas por las promesasincumplidas de las instituciones liberales.

En términos económicos, el período que va de 1919 a 1939fue de enormes turbulencias. Gran Bretaña restauró el Patrón Oro conel objetivo de recuperar el papel hegemónico que había tenido antesde la guerra; sin embargo, no logró estabilizar los mercados. Londres



había dejado de ser el centro financiero mundial, que se había trasla-dado al otro lado del Atlántico. Pero a diferencia de Gran Bretaña enel siglo XIX, Estados Unidos -que después de la guerra se había trans-formado en el mayor país acreedor- no asumió el liderazgo de laeconomía mundial. Por otra parte, las graves sanciones impuestas aAlemania provocaron la hiperinflación y la crisis económica de laRepública alemana e impidieron la recuperación de ese país que se-guía siendo vital para todo el continente europeo. Este escenario noresistió el impacto de la caída bursátil de 1929 y la Gran Depresiónque le sucedió en los años siguientes.

Como reacción a la crisis de 1929, se expandieron el protec-cionismo, el rol del Estado y la planificación nacional de las econo-mías. Los principios liberales del mercado fueron duramente criticadospor las ideologías revolucionarias y los movimientos fascistas que pro-liferaron en toda Europa. En Italia, Alemania, Portugal y España elascenso al poder de gobiernos totalitarios redujo el espacio de losvalores democráticos. La Alemania nazi se transformó en un Estadorevisionista cuestionando el Tratado de Versailles y, a partir de 1936,luego de retirarse de la Liga de las Naciones, empezó un programade rearme violando los términos de los acuerdos de 1919. Elexpansionismo nazi tomó curso, favorecido por la falta de consensode las potencias europeas, como quedó demostrado en 1938 cuandotras ceder a las presiones de Alemania admitieron luego la posteriorocupación de Checoslovaquia.

En Estados Unidos, la victoria electoral del Partido Demócrataen 1932 generó renovadas expectativas económicas y políticas. Paraterminar con la depresión, el gobierno tomó una serie de medidasconocidas como el New Deal, que incluyó principalmente: asistenciaal desempleo, subsidios para evitar la bancarrota de las empresas, unamplio programa de obras públicas y nuevas reglas para la actividadeconómica. En los asuntos exteriores, la administración demócrata lanzóun proyecto de liderazgo internacional con la intención de poner fin alaislamiento de Estados Unidos. Por primera vez una administraciónestadounidense desarrolló una política de alcance mundial para pro-mover la estabilidad económica y condiciones pacíficas.



3. DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIALA LA GUERRA FRÍA

La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) entre las potenciasdel Eje y las Fuerzas Aliadas causó la muerte de 55 millones deseres humanos y devastó gran parte del territorio europeo. Des-

de 1943, Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética, pre-viendo el triunfo de las fuerzas aliadas, comenzaron a establecerlos parámetros del mundo de la posguerra. La victoria de los alia-dos tuvo como inmediato resultado la promoción de la democraciaen diferentes partes del mundo, al tiempo que se aceleraba la des-integración de los últimos imperios coloniales en Asia y África, am-pliando significativamente la comunidad internacional. La idea deque las instituciones multilaterales eran vitales para asegurar la pazy la nueva estabilidad económica ganó aceptación mundial. Laresponsabilidad de crear las reglas de la coexistencia pacífica ylos principios universales a ser respetados por todos los miembrosde la comunidad internacional fue delegada a la Organización delas Naciones Unidas (ONU), fundada en 1945 por cincuenta paí-ses. Un año antes, en 1944, se había celebrado la ConferenciaEconómica Internacional de Bretton Woods que luego dio lugar ala creación el Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario Interna-cional (FMI).

La alianza de las tres potencias vencedoras en la SegundaGuerra no sobrevivió al fin de la conflagración, una vez que el climadel entendimiento alcanzado durante las negociaciones fue sustitui-do por tensiones y rivalidades. La proyección de poder de Moscúabarcaba a todos los países que habían sido liberados por el Ejérci-to Rojo, incluyendo las tres repúblicas bálticas y los territorios pacta-dos con Alemania en 1939. Las demandas políticas de los soviéticosse transformaron en una fuente de irritación para Washington, cuyaintención era asegurar su liderazgo mundial. La tensión entre ambosproyectos de poder pronto dividió al mundo en dos campos antagó-nicos, lo que condicionó el reordenamiento del sistema internacio-nal.



La órbita soviética erageográficamente menor, perode alineamiento más sólido.

La zona de influenciaestadounidense era más

extensa, pero menos estable yprevisible.

Después de la guerra,Moscú decidió mantener supresencia militar y política enEuropa Central. Los partidoscomunistas dominaron la vidapolítica local, lo que llevó a latransformación de los paísescentroeuropeos en una órbita de influencia soviética. Las resistencias alos esquemas soviéticos en Hungría (junio de 1947) y Checoslovaquia(febrero de 1948) fueron aplastadas por la fuerza. Una de las conse-cuencias más dramáticas de esta realidad se dio en 1949 con la for-mación de dos estados alemanes, después del bloqueo soviético aBerlín un año antes. Del otro lado, Estados Unidos anunció el PlanMarshall (1947) para acelerar la reconstrucción de Europa Occiden-tal. Se esperaba que una importante transferencia de recursos, me-diante inversiones públicas y préstamos, contribuyera a la contenciónde la expansión soviética favorecida por las victorias electorales delos partidos comunistas en los países de Europa Occidental.

La estructura bipolar de la Guerra Fría se consolidó con la emer-gencia de dos pactos militares antagónicos: el de la Organización delTratado del Atlántico Norte (OTAN) en 1949, bajo el liderazgo deEstados Unidos, y el Pacto de Varsovia en 1955, bajo el ala de laURSS. La órbita soviética era geográficamente menor, pero de alinea-miento más sólido. La zona de influencia estadounidense era más ex-tensa, pero menos estable y previsible.

Arruinada por la guerra, la Unión Soviética lanzó en 1946 losPlanes Quinquenales para su recuperación económica. Simultánea-mente, las economías de Europa del Este sufrieron profundas reestruc-turaciones que incluyeron la planificación centralizada, la estatizaciónde la producción industrial y de los servicios, y la reforma agraria. Lacooperación entre las economías del Este europeo fue institucionalizadaa través del Consejo de Asistencia Económica Mutua (COMECOM),mientras que en el ámbito político se formó la Oficina de InformaciónComunista (COMINFORM ), como órgano de coordinación del movi-miento comunista mundial.



La confrontación Este-Oeste desencadenó una carreraarmamentista entre las dos superpotencias que ganó dramaticidad apartir de 1949, cuando la Unión Soviética experimentó su primerabomba atómica.

Para Estados Unidos, la contención a la expansión comunistase convirtió en la prioridad de su política exterior a partir de fines de1946. Lanzada en marzo de 1947 como la “Doctrina Truman”, estapolítica marcó el pensamiento estratégico estadounidense durantetoda la Guerra Fría. En el plano doméstico, la política de contenciónfue reforzada por una campaña ideológica anticomunista -elmacartismo- que dejó sus marcas en la vida intelectual y artística delpaís. Al mismo tiempo, el fuerte crecimiento económico facilitó laconstrucción de un consenso contencionista bipartidario apoyadopor toda la sociedad.

La victoria de las fuerzas comunistas de Mao-Tse-Tung y la pro-clamación de la República Popular China en 1949, fueron interpreta-das por Washington como una nueva amenaza a la seguridad delmundo occidental. La aprobación del memorándum del Consejo deSeguridad Nacional, rotulado como NSC 68, que promovía el fortale-cimiento militar de Estados Unidos y de sus aliados, dio una nuevadimensión a la doctrina de contención. En la guerra de Corea (1950-1953) se pusieron en práctica por primera vez los supuestos y reco-mendaciones del NSC 68. A partir de esa época, Estados Unidos sepreocupó por mantener la superioridad estratégica multiplicando lospactos militares multilaterales y los acuerdos bilaterales en todo elmundo. Así, en 1959, el gobierno norteamericano tenía más de unmillón de hombres en bases militares en 42 países.



4. LA EVOLUCIÓN INICIAL DE LA GUERRA FRÍA

A partir de fines de la década del ‘50, la estructura bipolarse había consolidado en un sistema rígido de alianzas. Lasreglas informales de coexistencia entre las superpotencias

se fundaron en el interés común de evitar una confrontación directa, elrespeto de las esferas de influencia y la no intromisión en la vidapolítica de la superpotencia rival. El arma nuclear cambió la tradicio-nal estrategia militar basada en la defensa y el ataque. El cálculoestratégico de la disuasión transformó el equilibrio de poder en unequilibrio de terror, bajo el supuesto de que la amenaza de la destruc-ción mutua asegurada impediría una guerra generalizada.

De todos modos, las esferas de influencia que se formaron nofueron estáticas. Ya en 1948 apareció la primera fisura en el bloquecomunista con la disidencia de Yugoslavia y la fractura se concretó en1959 cuando la Unión Soviética y China explicitaron sus divergencias.Entretanto, Moscú recurrió a la fuerza para reprimir sublevaciones enAlemania Oriental (1953), Hungría y Polonia (1956) e intervino militar-mente en Checoslovaquia (1968) y Polonia (1980). A su vez, EstadosUnidos procuró evitar la formación de gobiernos que simpatizaron conla URSS en su esfera de influencia, a menudo recurriendo a intervencio-nes directas o indirectas en América latina y el Medio Oriente. En estaúltima región fomentó el golpe de Estado en Irán (1953) y desembarcósus marines en el Líbano (1958). Más aún, frente al proceso de descolo-nización y la multiplicación de los movimientos revolucionarios en elTercer Mundo, la administración de John Kennedy adoptó la doctrinade la Respuesta Flexible que diversificó los métodos de la contención yactivó una red mundial de servicios de inteligencia controlada por laAgencia Central de Inteligencia (CIA).

El inicio de la década del ‘60 estuvo marcado por episodiosde alta tensión entre las dos superpotencias, cuyos máximos expo-nentes fueron la construcción del Muro de Berlín (1961) y la crisisde los misiles en Cuba (1962). Esta última representó la primeramanifestación real de la teoría de la disuasión. Luego de drámaticosmomentos de tensión mundial y de la aceptación implítica por par-



te de los Estados Unidos de la división de Berlín y de la existenciade un régimen socialista en Cuba, las superpotencias adoptaronuna actitud de mayor cooperación y demostraron predisposicióna un mayor acercamiento. En la década del ‘60 las superpoten-cias iniciaron negociaciones bilaterales para concretar tratadosde limitación de la carrera armamentista. En este contexto, se fir-mó el primer Tratado de Proscripción de los Ensayos Nucleares(1963).

La confrontación EE.UU.-URSS limitó las opciones de las poten-cias europeas en materia de política exterior. Mientras Gran Bretañaprofundizó su alianza con Estados Unidos, Francia buscó mantenermayor autonomía y Alemania sufrió las consecuencias de su fragmen-tación. Bajo la tutela militar-estratégica de la OTAN, los países deEuropa Occidental consolidaron sus democracias, con la excepciónde los gobiernos autoritarios de España y Portugal.

Al mismo tiempo, la recuperación europea a partir del PlanMarshall generó las condiciones para nuevas formas de cooperacióneconómica entre los países del viejo continente, que pudieron expan-dir generosas políticas públicas orientadas hacia el Estado de Bienes-tar. La unión aduanera entre Bélgica, Holanda y Luxemburgo, conocidacomo BENELUX, fue seguida por la institucionalización de la Organi-zación Europea de Cooperación Económica, y en 1951 Francia yAlemania dieron el primero paso hacia la integración regional con lacreación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Estasiniciativas culminaron en el Tratado de Roma (1957) cuando los seispaíses firmantes se comprometieron a formar la Comunidad Económi-ca Europea (CEE) y la Agencia Europea de la Energía Atómica(Euratom).



Para los países del TercerMundo la diplomacia

multilateral se transformó enuna alternativa para atenuarlos efectos de la bipolaridad y

las asimetrías mundiales.

1 Es la denominación que reciben los países del Tercer Mundo, cuyo documento consti-

tutivo es la Carta de Argel, de noviembre de 1967. No obstante esta numeración, enenero de 1976, tras el ingreso de la Organización de Liberación de Palestina, contabacon 106 países miembros.

5. LA DESCOLONIZACIÓNY LA FORMACIÓN DEL TERCER MUNDO

A fines de la década del ‘40, se desencadenó un extensoproceso de descolonización que se prolongó hasta los ‘70.El desmantelamiento de los imperios coloniales, con raras

excepciones, se dio en forma pacífica y, en muchos casos, adquirióuna connotación revolucionaria.

Las experiencias comunes de pasado colonial y prolongadas lu-chas de liberación estimularon el diálogo entre los nuevos dirigentes asiá-ticos y africanos. Además de compartir el interés por acelerar ladescolonización, las jóvenes naciones aspiraban a consolidar una postu-ra de neutralidad frente a la Guerra Fría. La fundación del Movimiento delos países No Alineados (1955) creó una identidad política para este nue-vo segmento de la sociedad internacional conocido como Tercer Mundo.

En el Medio Oriente, la partición de Palestina en 1947 inaugu-ró un largo período de rivalidad árabe-israelí, marcado por tensionesy guerras, que se extiende hasta la actualidad. Durante la GuerraFría, el apoyo de Estados Unidos a Israel, que se convirtió en su aliadoprincipal extra OTAN después de 1967, tuvo como contrapartida lasolidaridad de la Unión Soviética con la causa árabe.

Para los países del Tercer Mundo la diplomacia multilateral setransformó en una alternativa para atenuar los efectos de la bipolaridady las asimetrías mundiales. Este bloque buscó sensibilizar a la comuni-dad internacional frente a la desigualdad de la distribución de la ri-queza mundial y la necesidad de incluir la cuestión del subdesarrollocomo un tema de responsabi-lidad colectiva en la agendade la comunidad internacio-nal. Después de la creacióndel Grupo de los 77

1, la ONU

promovió, en 1964, la I Con-ferencia de Comercio y Desa-



rrollo, cuando se instituyó la UNCTAD como un foro de debate y deli-beración para la reforma del sistema del comercio mundial.

Con el avance de la descolonización, el Movimiento de los NoAlineados incorporó nuevos temas en su agenda, como la lucha contrael régimen del apartheid en Sudáfrica, la crítica al sionismo, la defensadel desarme y un nuevo orden económico internacional. En los ‘70, elTercer Mundo alcanzó su máximo protagonismo en la política interna-cional por el impacto del boicot petrolífero de la OPEP, la derrota deEstados Unidos en Vietnam, la legitimidad del Movimiento de los NoAlineados y el activismo de los países en desarrollo en el sistema de lasNaciones Unidas. El diálogo Norte-Sur fue activado en la Conferenciasobre la Cooperación Económica Internacional de París en 1975. Sumomento de mayor proyección se vivió en la reunión de Cancún (1981),cuando se abrió el debate sobre la creación de un nuevo orden interna-cional. Sin embargo, en la década del ‘80, el protagonismo del TercerMundo perdió su ímpetu debido a la reactivación de la rivalidad bipolar,la recesión en los países en desarrollo y la proliferación de los conflictosentre las naciones africanas y asiáticas, de los cuales la guerra entreIrán e Irak (1980-1988) fue el más prolongado.

La región sudasiática se transformó en la zona subdesarrolla-da más castigada por la Guerra Fría. A la creciente presencia militarde las dos superpotencias se sumó la influencia de China a partir delos ‘60. Tras una guerra prolongada en Vietnam, Washington anunciósu retirada del conflicto que se prolongó hasta 1973 cuando, luegode lentas negociaciones, se firmó un acuerdo de paz. La participaciónde Estados Unidos en esa guerra provocó protestas y cuestionamientospor parte de la sociedad norteamericana lo que, sumado a la crisispolítica del gobierno de Richard Nixon y a la peor recesión económi-ca enfrentada por el país desde la década del ‘30, terminó minandolos pilares de su política de poder.



En 1971, el sistema de BrettonWoods colapsó como

resultado de la pérdida de laparidad del dólar con el oro ylas sucesivas devaluaciones dela moneda estadounidense. Enmedio de las perturbaciones

monetarias, la economíamundial sufrió el impacto dela crisis petrolera, causada

por la reducción de la ofertapor parte de los paísesproductores de petróleoagrupados en la OPEP.

6. ENTRE LA DÉTENTE Y LA ÚLTIMA ESCALADA

En 1971, el sistema de Bretton Woods colapsó como resultadode la pérdida de la paridad del dólar con el oro y las sucesivasdevaluaciones de la moneda estadounidense. En medio de las

perturbaciones monetarias, la economía mundial sufrió el impacto dela crisis petrolera, causada por la reducción de la oferta por parte delos países productores de petróleo agrupados en la OPEP. Las diver-gencias entre Estados Unidos y Europa fueron profundizadas por laaplicación de medidas proteccionistas y las discrepancias por la ges-tión de las sucesivas crisis petroleras en 1973 y 1979. Al mismo tiem-po, el eje Atlántico perdió su primacía frente a la expansión del áreadel Pacífico, impulsada por el desempeño de Japón, que en 1978 yaera la segunda economía mundial. Un nuevo ciclo de negociacionesen el GATT en 1973, conocido como la Ronda de Tokio, buscó mejo-rar el diálogo entre los países industrializados, que decidieron formaren 1975 el Grupo de los Siete (G-7) para coordinar sus políticas eco-nómicas.

En los años setenta, la Unión Soviética parecía consolidar elorden y la estabilidad en su esfera de influencia, a diferencia de Esta-dos Unidos que atravesaba una época de debilitamiento. Sin embar-go, el alcance de la paridadestratégica con Washington,tanto en materia nuclear comoen términos de presencia glo-bal militar terrestre y marítima,fue seguido por crecientes di-ficultades económicas. Losbajos índices de crecimiento,sumados al costo de los sub-sidios comerciales a los paí-ses de su órbita, pesaron cadavez más, dificultando la con-tinuidad de una misma políti-ca de poder.



Al mismo tiempo, China, que buscaba transformarse en unasuperpotencia, creó su propia área de influencia. Admitida en lasNaciones Unidas en 1972, se transformó automáticamente en un miem-bro permanente del Consejo de Seguridad ocupando el lugar deTaiwan. Desde entonces, la defensa de posiciones pacifistas marcó lapolítica internacional de Pekín, que ha procurado proyectar la imagende un país socialista en desarrollo.

En Europa, una vez vencida la resistencia francesa, el procesocomunitario se profundizó con la formación de un mercado agrariocomún (1968) y, más adelante, con el aumento de seis a nueve de losmiembros de la CEE (1973) y la elección del primer Parlamento Euro-peo (1979). También en este período se regularizó el status de Berlíncon la normalización de las relaciones entre las dos Alemanias, lo quepermitió el ingreso de ambas a la ONU. La política de acercamientoculminó en la Conferencia de Helsinki, en 1975, para la promociónde la seguridad y la cooperación entre los estados europeos, con lapresencia de Estados Unidos y Canadá.

Los compromisos con la OTAN no impidieron que los paíseseuropeos adoptasen sus propias políticas de seguridad. Mientras Fran-cia y Gran Bretaña desarrollaron fuerzas estratégicas con finesdisuasivos, Alemania Federal, que tenía prohibido ese tipo de activi-dad, fue más permisiva con el despliegue en su territorio de armamen-to nuclear estadounidense.

La distensión, o détente, permitió a las dos superpotencias com-prometerse con significativas iniciativas de desarme. Este proceso em-pezó con una Declaración de Principios donde los respectivos jefes deestado defendían los principios de soberanía, igualdad, no interferen-cia, ventajas mutuas y negociaciones por medios pacíficos. Las prime-ras negociaciones de limitación de armamentos (SALT I) transcurrieronentre 1969 y 1972, acompañadas por cinco cumbres presidencialesen las cuales se negociaron criterios de control de armamentos, coope-ración económica y tecnológica, y la paz en Medio Oriente.

Agotado por la guerra de Vietnam, Estados Unidos buscó daruna nueva forma a la política de contención con la “Doctrina Nixon”.Además del reemplazo de la presencia militar por una política de



“amigos estratégicos” en distintas partes del mundo, Washington adoptódiferentes posturas hacia los países comunistas, buscando por primeravez una aproximación comercial y diplomática con China.

La détente empezó a declinar cuando a mediados de los ‘70 laUnión Soviética se involucró en los conflictos internos de Angola yEtiopía, y llegó a su fin cuando invadió Afganistán en 1979. Los cos-tos de la escalada militar y la nueva carrera armamentista se hicieronsentir fuertemente en la economía soviética.

En este mismo período, la política exterior de Estados Unidosintentó un viraje importante para recuperar el liderazgo mundial. Enefecto, la administración demócrata de Jimmy Carter endureció suslíneas de acción después del fracaso de los enfoques idealistas de lacontención. Washington respondió a los avances soviéticos con lareactivación de los programas de defensa. El SALT II fue retirado delSenado, se impuso el embargo de cereales a la URSS y se interrumpióla asistencia tecnológica. La postura estadounidense se endureció aunmás con la victoria electoral de los republicanos en 1981, quienesretomaron la dura retórica de la primera época de la Guerra Fría.Además de incrementar el presupuesto de Defensa, la nueva adminis-tración inició un vasto programa de rearme, que incluyó el desarrollode una nueva generación de misiles, submarinos nucleares y la crea-ción de un escudo espacial antimisilístico. Sin embargo, la reactivaciónde la rivalidad bipolar encontró en los años ‘80 menores adhesionesque las alcanzadas en el contexto de rigidez dogmática de las déca-das anteriores. La guerra de Vietnam había dejado sus huellas en lasociedad estadounidense; Europa había conquistado mayor autono-mía; en el área de influencia de Washington la subordinación políticaya no repetía patrones anteriores; y nuevas ideologías, como elintegrismo religioso, se difundían en los países del Tercer Mundo.

La competencia con Estados Unidos, al menos con el mismovigor de las décadas anteriores, se hizo insostenible para la URSS. Lacrisis económica interna, los magros resultados de la invasión aAfganistán y el deterioro del sistema político autocrático debilitaronlos pilares del imperio soviético.



7. LA “PAZ NEGATIVA” EN SUDAMÉRICA

7.1. Sudamérica en la época de entreguerras

Las primeras décadas del siglo XX fueron testigo de importantestransformaciones en el ámbito sudamericano. En los años 1920-30 la vida político-económica de los países de la región se hizo

más compleja debido a la diversificación de actores e intereses, a losavances de los procesos de industrialización y a la expansión de laspolíticas públicas. En cuanto a los vínculos económicos externos, ladeclinación de la presencia británica fue acompañada por el estable-cimiento de lazos más firmes con Estados Unidos y Alemania. Al mis-mo tiempo, se inició una etapa de intensa inestabilidad política confrecuentes rupturas del orden institucional y con la imposición de regí-menes autoritarios influenciados por las nuevas ideologías europeas.Se destacaron, entre otras, las experiencias de la Argentina, Bolivia,Brasil, Chile, Paraguay y Perú.

En el contexto regional, los países sudamericanos afrontaron tressituaciones de conflicto: la Guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay(1932/35), las hostilidades entre Perú y Colombia (1933-34) y el cho-que militar entre Perú y Ecuador (1941). En los tres casos, la mediaciónde los países vecinos, especialmente de la Argentina, Brasil y Chile, conel respaldo de Estados Unidos, resultó decisiva para poner fin a lasoperaciones bélicas o contener las tensiones interestatales.

El conflicto del Chaco fue motivado por disputas territorialesheredadas del período colonial. Bolivia buscaba acabar con su aisla-miento y asegurarse el acceso al Atlántico mientras que Paraguayactuó en función de sus intereses económicos sobre las entonces su-puestas riquezas petrolíferas del Chaco Boreal. Después de un enfren-tamiento militar que duró tres años, se estableció el armisticio quepermitió iniciar una Conferencia de Paz en Buenos Aires, que conclu-yó sus trabajos en 1938.

Perú y Colombia se enfrentaron por un litigio territorial en lazona del Amazonas. La negativa del gobierno de Lima a que su veci-no utilizase el puerto de Leticia llevó a varios incidentes, a raíz de los



cuales Perú denunció el Tratado de 1922, base de la demarcaciónfronteriza entre ambos países. Luego de la suspensión de las relacio-nes diplomáticas y el incremento de la tensión, la Liga de las Nacionesintervino para tratar de resolver el conflicto. Este esfuerzo contó con elrespaldo de los países sudamericanos, en especial de Brasil. A finesde 1933 se celebraron negociaciones en Río de Janeiro y la paz sereinstaló entre Perú y Colombia con la reconfirmación de la validezdel Tratado de Lima.

La demarcación de la región amazónica también provocó se-rias controversias entre Perú y Ecuador que alcanzaron un pico detensión a fines de 1941, cuando los dos países concentraron sus fuer-zas armadas a ambos lados de la frontera. Estados Unidos demostróinterés por asumir el papel de pacificador y, aun cuando toda su aten-ción estaba puesta en la Segunda Guerra Mundial, promovió la me-diación de los gobiernos de la región. Gracias a la coordinación delos esfuerzos diplomáticos de la Argentina, Brasil y Chile, ambos paí-ses, Perú y Ecuador, firmaron un acuerdo en Río de Janeiro (1942) yse formó una Comisión de Demarcación que inició sus tareas congrandes dificultades.

Además de la intensificación de las relaciones entre la Argenti-na y Brasil, la cooperación regional en el período de entreguerrasmarcó importantes avances. Chile participó de los esfuerzos para laresolución de los conflictos del Chaco y los existentes entre Perú yEcuador, y firmó con Brasil un Tratado de Navegación y un Acuerdode Comercio e Intercambio Cultural (1941). Paraguay buscó tejer conBrasil coincidencias en política exterior, las que favorecieron el diálo-go político, las conexiones económicas y la cooperación militar. Sereabrieron las negociaciones bilaterales acerca de los asuntos limítro-fes -que permanecían paralizadas desde 1872-, y esto permitió queen 1943 los dos países firmaran el Tratado de Comercio y Navega-ción. Estas iniciativas le permitieron a Paraguay expandir sus vincula-ciones también con la Argentina. A su vez, el acercamiento de Brasilhacia Uruguay persiguió el objetivo de debilitar los fuertes vínculoseconómicos y políticos que éste mantenía con la Argentina. El esfuer-zo ganó ímpetu en 1942 cuando Uruguay decidió alinearse con Esta-



dos Unidos siguiendo los pasos de Brasil. Bolivia también participó delas iniciativas de cooperación regional, particularmente con Brasil,con la firma en 1938 de un tratado de conexiones de ferrocarriles y,al año siguiente, mediante la negociación de programas de intercam-bio cultural y visitas presidenciales.

En este contexto, las relaciones entre la Argentina y Brasil co-braron impulso. Acuerdos económicos, políticos y culturales inaugu-raron una nueva agenda diplomática. Los más destacados fueron elTratado Antibélico de No Agresión y Conciliación, firmado primeropor la Argentina y Brasil (1933) y luego por Chile, México, Para-guay y Uruguay. Al mismo tiempo, ambos países intensificaron susesfuerzos para reequipar sus fuerzas armadas, y las autoridadesmilitares brasileñas demostraron especial preocupación por el des-equilibrio de poder que el incremento de la capacidad militar argen-tina pudiese crear en Sudamérica. La cooperación con Estados Unidostuvo precisamente como objetivo mejorar su posición militar frente ala Argentina.

Las orientaciones de ambos países en materia internacional tam-poco eran convergentes. A partir de 1940, el gobierno argentino in-tentó proyectar su política exterior en América latina, en contra de losintereses de Estados Unidos. La máxima confrontación entre BuenosAires y Washington ocurrió en 1942 durante la Sexta Conferencia deMinistros de Asuntos Exteriores, que recomendó romper relaciones conlas potencias del Eje. En esta Conferencia sólo la Argentina y Chileinsistieron en el mantenimiento de la posición de neutralidad. Brasildecidió alinearse con EstadosUnidos, pero cuidando al mis-mo tiempo que la no conver-gencia con la Argentina no seconvirtiera en un conflicto di-plomático.

A partir de este mo-mento se consolidó el alinea-miento de Brasil y de lamayoría de los países latinoa-

Terminada la Guerra, lospaíses victoriosos, Estados

Unidos en particular,concentraron sus esfuerzos enla reconstrucción de Europa, lo

que dejó poco espacio paralas aspiraciones

latinoamericanas en elproceso de la reorganización

mundial.



mericanos con los Estados Unidos. En contrapartida, la Argentinasostuvo hasta el final de la Segunda Guerra una posición indepen-diente que la marginó de la comunidad interamericana. En efecto,su neutralidad -que recién abandonó el 27 de marzo de 1945 aldeclarar la guerra a Alemania y Japón- la enfrentó duramente conlos Estados Unidos a partir de enero de 1942 e hizo que fuera ex-presamente excluida de la Conferencia Interamericana sobre Proble-mas de la Guerra y de la Paz, realizada en México en marzo de1945, y de los tramos inaugurales de la Conferencia de San Francis-co, que redactó la Carta de las Naciones Unidas. Brasil, por sulado, negoció el reequipamiento de sus fuerzas armadas y el apoyoa proyectos de desarrollo económico a cambio de las concesiones algobierno estadounidense.

Terminada la Guerra, los países victoriosos, Estados Unidos enparticular, concentraron sus esfuerzos en la reconstrucción de Europa,lo que dejó poco espacio para las aspiraciones latinoamericanas enel proceso de la reorganización mundial. Al mismo tiempo, la políticaestadounidense de defensa de la democracia que procuraba evitar laexpansión de políticas nacionalistas apoyadas en prácticas populis-tas, comprometió la continuidad de gobiernos autoritarios en la re-gión. Esta política favoreció en un primer momento la participación deSudamérica en lo que se llamó la segunda ola mundial de democrati-zación.



7.2. América latina en la Guerra Fría

Después de 1946, las relaciones internacionales de Sudaméricaestuvieron condicionadas por la Guerra Fría. A partir de 1947empezó a gestarse el Sistema Interamericano con la firma

del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), seguida en1948 por la aprobación de la Carta de la Organización de losEstados Americanos (OEA), que definió las normas de convivencia enel ámbito interamericano y estableció un sistema de solución pacíficade los conflictos regionales y los principios de la cooperación econó-mica.

En gran medida, el desarrollo de la cooperación latinoamerica-na estuvo subordinado a la evolución de las relaciones interamericanas.Hasta la segunda mitad de este siglo, la interacción política entre losestados latinoamericanos fue muy superficial; las relaciones comer-ciales resultaron insignificantes y el intercambio cultural prácticamenteinexistente. Con frecuencia, una agenda interestatal negativa se torna-ba más relevante que la positiva.

A pesar de que los procesos políticos y económicos de la re-gión enfrentaban desafíos similares, los estados difícilmente identifica-ban intereses comunes que los condujeran a favorecer iniciativasconjuntas. Herencias históricas similares y la proximidad geográficano fueron capaces de generar lealtades políticas profundas en la re-gión.

De hecho, la mayoría de las iniciativas de cooperación

intrarregional no eran más que tributos formales al pensamientobolivariano, que contribuían a la disociación entre retórica y realidad.Más aún, dado que las vinculaciones entre los países latinoamerica-nos eran muy limitadas, resultaban frecuentemente bombardeadas porintereses anticooperativos que alimentaban una politización de cuñonacionalista.

Paradójicamente, a medida que la diplomacia multilateral inte-ramericana apoyada por Estados Unidos comenzó a expandirse,particularmente durante la década del ‘40, el concepto de coopera-ción latinoamericana. De hecho, la interacción económica y política



regional se expandió gradualmente a la sombra de la construccióndel proyecto hegemónico estadounidense.

Mientras el multilateralismo se convirtió en un instrumento rele-vante para la política hemisférica de Estados Unidos, los países de laregión enfrentaron por primera vez la necesidad de organizar susintereses desde una perspectiva propia. A medida que los gobiernoslatinoamericanos comenzaron a preocuparse por la posición de laregión en el nuevo orden mundial, temían que las instituciones globalespudieran restringir su autonomía. En respuesta, Estados Unidos se mostrómás renuente a apoyar el regionalismo interamericano. En ese mo-mento, los gobiernos latinoamericanos jugaron un papel importanteen la creación de las Naciones Unidas que se tornó decisiva para elestablecimiento de la línea divisoria entre regionalismo y universalis-mo en la política mundial. A medida que emergió el sistema bipolar yla contención se transformó en la prioridad de la política exterior deEstados Unidos, el concepto de regionalismo en las Américas se modi-ficó, la resistencia de Estados Unidos desapareció y sus institucionesse tornaron herramientas de la Guerra Fría.

Al mismo tiempo, los estados de América latina comenzaron apensar que era necesario promocionar el multilateralismointralatinoamericano para enfrentar desafíos económicos comunes. Elnacionalismo económico fue entonces emparejado con las estrategiasdefensivas regionales, como un esfuerzo por compensar la negligen-cia de Estados Unidos en la posguerra. En 1948, los países latinoame-ricanos -con la oposición de Estados Unidos- promovieron la creaciónde la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en el contextode la ONU, con el objetivo de instituir un foro para la defensa de susintereses económicos. La CEPAL se transformó en el principal espaciotécnico e intelectual de promoción del desarrollo económico regional.Entre sus principales recomendaciones se destacaron la intervencióneconómica del Estado, la reglamentación de la inversión extranjera, elénfasis en la industrialización y la atención a las necesidades básicasde la sociedad.

Las recetas de la CEPAL fueron aplicadas o defendidas en variospaíses latinoamericanos por segmentos políticos nacionalistas, como los



auténticos en Cuba, los socia-listas en Guatemala, la AcciónDemocrática en Venezuela, elAPRA en Perú, el justicialismoy el radicalismo en la Argenti-na y el trabalhismo en Brasil.En 1952 la victoria de la re-volución nacionalista en Boli-via vinculó la defensa de lasbanderas nacionalistas con lasreformas en la producciónminera y la expropiación de las empresas extranjeras. En todos loscasos la expansión del nacionalismo fue acompañada por sentimientosantinorteamericanos que reconocieron a Estados Unidos como la máxi-ma expresión del poder imperial.

El nacionalismo latinoamericano se identificó con experienciasde otras regiones subdesarrolladas. El proceso de descolonización enAsia y África, los movimientos nacionalistas en Medio Oriente y losprimeros pasos del Movimiento de los No Alineados fueron observa-dos, todos ellos, con mucho interés. Sin embargo, para Estados Uni-dos esta actitud latinoamericana reflejaba una estrecha asociaciónentre los nacionalistas y las fuerzas comunistas.

En algunos casos se dio una estrecha vinculación entre naciona-lismo y acercamiento regional. La política exterior argentina conocidacomo Tercera Posición, por ejemplo, destacaba la importancia de laintegración regional latinoamericana y durante el gobierno de Perón(1946/55) se establecieron acuerdos políticos y comerciales con Chile,Paraguay, Ecuador y Bolivia. Los sectores antiperonistas argentinos te-mían una relación especial con Brasil, basada en la formación de unacoalición populista subregional. Este tipo de tensión fue superado apartir de la segunda mitad de los ‘50, cuando se inició un nuevo diálo-go basado en la convergencia de los proyectos desarrollistas instaladosentonces en la Argentina y Brasil. Paralelamente a este acercamiento,surgió por primera vez el interés por una política única de defensa delAtlántico Sur. En este sentido, por iniciativa del gobierno argentino se

El nacionalismolatinoamericano se identificó

con experiencias de otrasregiones subdesarrolladas. Elproceso de descolonización enAsia y África, los movimientos

nacionalistas en MedioOriente y los primeros pasos

del Movimiento de los NoAlineados fueron observados,todos ellos, con mucho interés.



celebró una conferencia sobre el tema en1957, con la participación deBrasil, Uruguay y Paraguay. Sin embargo, el resultado fue apenas laratificación de los tratados de defensa ya existentes y se descartó laidea de un pacto de seguridad regional.

A partir de la guerra de Corea, crecieron las expectativas norte-americanas acerca del apoyo de los países latinoamericanos a su polí-tica de contención a la Unión Soviética. No obstante, para éstos eramás importante reforzar la cooperación en el ámbito interamericanoque asumir compromisos en zonas alejadas de sus intereses. A pesar delas presiones de Estados Unidos, siempre se logró mantener a la OEAfuera de las crisis y conflictos de naturaleza global.

En estas circunstancias, el gobierno estadounidense optó porel fortalecimiento de algunos vínculos bilaterales a través del progra-ma de Asistencia Militar. En 1952 se firmaron siete acuerdos milita-res con países de la región (Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador,Perú y Uruguay) y se fortaleció el concepto de la seguridad colectiva,que preveía la provisión de asistencia militar (equipamiento y entre-namiento) a cambio del suministro de materiales estratégicos. Estetipo de acuerdo fue rechazado sólo por la Argentina, Guatemala yMéxico.

La cooperación militar y el alineamiento político de los paíseslatinoamericanos con Estados Unidos se prolongaron a lo largo de ladécada del ’50, pero simultáneamente, se acentuaban las asimetríasentre Estados Unidos y América latina en el plano económico. A finesde los años ‘50, aproximadamente el 45% de las exportaciones lati-noamericanas se dirigía al mercado norteamericano mientras quemenos del 25% de las estadounidenses se destinaba a la región lati-noamericana. Esta tendencia se profundizó aun más en las décadassiguientes.

Los desencuentros entre Washington y los países latinoameri-canos fueron sumando tensiones crecientes debido a que los recla-mos de la región eran sistemáticamente desoídos. Fue en esascircunstancias que Brasil, sin mayor éxito, lanzó la Operación Pana-mericana (1958) con el objetivo de comprometer al gobierno esta-dounidense con proyectos de desarrollo para América latina. En este



El triunfo de la RevoluciónCubana (1959) puso a

América latina en el mapa dela Guerra Fría.

período Brasil y la Argentinapusieron en práctica las con-sultas políticas y la definiciónde posturas comunes con res-pecto al impacto de la Gue-rra Fría en América latina, exacerbado por la revolución cubana.

Al mismo tiempo, los países latinoamericanos participaron en esosaños de la primera ola de formación de espacios económicos regionales.Siguiendo a su manera el paradigma europeo, la Argentina, Brasil, Chi-le, México, Paraguay, Perú y Uruguay firmaron en 1960 (más tarde sesumaría Bolivia) el Tratado de Montevideo para la creación -en un plazode doce años- de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio(ALALC). También avanzó el proyecto de organización de un mercadocomún centroamericano.

El triunfo de la Revolución Cubana (1959) puso a América lati-na en el mapa de la Guerra Fría. Por primera vez, un gobierno norte-americano se mostró preocupado ante la posibilidad de una amenazaa su seguridad nacional proveniente de la región. Como consecuen-cia, en 1961 se anunció el lanzamiento de la Alianza para el Progre-so, un programa que preveía la utilización de fondos públicos y privadospor un total de 20.000 millones de dólares para financiar durantediez años proyectos de mejoras sociales y económicas enLatinoamérica. No obstante, los resultados del programa fueron po-bres: entre 1961 y 1968 apenas la mitad de la inversión prevista fuedestinada a la región, y su mayor parte fue utilizada para el pago dela deuda externa y la repatriación de capitales.



7.3. La región latinoamericanaen los años finales de la bipolaridad

A partir de los años ‘60, la estabilidad político-institucional enSudamérica fue interrumpida por sucesivos golpes de Esta-do comprometidos con las ideas de contención profesadas

por el gobierno estadounidense. A pesar del fuerte condicionamientoideológico que imponía la relación con Estados Unidos, a partir deesta década los países de la región ampliaron poco a poco el espec-tro de sus vinculaciones externas. Entre 1960 y 1980, el comercio conla Unión Soviética creció de 60 a 1.600 millones de dólares. Asimis-mo se incrementaron los vínculos con las naciones europeas y Japón,interesados en realizar inversiones en áreas de la industria y en pro-yectos de infraestructura. Esta diversificación fue estimulada por elbuen desempeño económico de países como Brasil y México, quegracias a sus notables índices de crecimiento fueron catalogados como“potencias medianas”.

También se fortalecieron los lazos económicos intrarregionales.Diversas iniciativas de integración y cooperación revelaron nuevosintereses en el acercamiento político y económico:

- el Mercado Común Centroamericano (1960),- el Tratado de de la Cuenca del Plata (1969),- el Mercado Común Caribeño (CARICOM, 1972),- el Sistema Económico Latino-Americano (SELA, 1975),- el Grupo Andino (1976),- el Tratado de Cooperación Amazónica (TCA, 1978) y- la sustitución de la ALALC por la Asociación Latinoameri-

cana de Integración (ALADI, 1980).

En el campo de la seguridad se destacó el Tratado de Pros-cripción de Armas Nucleares en América Latina (Tratado deTlatelolco, 1967), seguido por la creación de la Organización parala Prohibición de Armas Nucleares en América Latina (OPANAL) en1969.



En el Cono Sur, las políticas deseguridad estuvieron

condicionadas por visionesdefensivas alimentadas por

cuestiones limítrofes noresueltas y por nuevasdisputas en torno de los

recursos energéticos.

Las iniciativas de acercamiento entre América latina y EstadosUnidos de la década del ‘60, ya sea por medio de la Alianza para elProgreso o a través de la cooperación militar, fueron insuficientes parasostener un vínculo más duradero. Incluso en el ámbito militar, dondelas relaciones con Estados Unidos habían sido más intensas, surgieronsíntomas de desacuerdos, estimulados por las nuevas oportunidadesque generaba la ampliación del mercado mundial de armamentos.

La crisis de las relaciones Estados Unidos-América latina llevóluego al vaciamiento del sistema interamericano y en 1969 los gobier-nos latinoamericanos firmaron el Consenso de Viña del Mar que pe-día la revisión de la política estadounidense para la región. Mientrastanto, los resultados de las iniciativas de reforma de la OEA en 1967y 1973, y del TIAR en 1975 fueron nulos. A esta lista también se sumael rechazo a la política de defensa de los derechos humanos lanzadapor Washington. El mayor desgaste ocurrió en 1982, durante la Gue-rra de las Malvinas, cuando las instituciones interamericanas fueronmarginadas del conflicto y Estados Unidos dio prioridad a sus vínculoscon Gran Bretaña.

Por su lado, el predominio de los gobiernos militares enSudamérica exaltó las percepciones conflictivas. En el Cono Sur, laspolíticas de seguridad estuvieron condicionadas por visiones defensi-vas alimentadas por cuestiones limítrofes no resueltas y por nuevasdisputas en torno de los recursos energéticos. A la par de los primerosgestos de acercamiento mencionados, durante toda la década del ‘70se profundizaron las agendas contenciosas, especialmente entre laArgentina y Chile, y entre la Argentina y Brasil.

Las relaciones argenti-no-brasileñas atravesaron poruna etapa de graves contro-versias en torno de la utiliza-ción de los recursos hídricosdel río Paraná. El rechazo deBrasil a la postura argentinade establecer un mecanismode consultas previas a la cons-



En medio de este escenario,las relaciones económicas

entre Estados Unidos yAmérica latina sufrieron undeterioro muy visible que

alcanzó su peor momento enla década del ‘80 cuando la

región enfrentó gravesproblemas económicos.

trucción de la planta hidroeléctrica de Itaipú se fundó en su interpreta-ción de que se trataba de un tema que afectaba la soberanía nacionalsobre sus recursos naturales. La posición de Brasil se fortaleció en1973 cuando firmó con Paraguay el Tratado para el Aprovechamien-to Hidroeléctrico del Río Paraná que preveía la creación de una em-presa brasileño-paraguaya responsable de su administración. Despuésde un largo proceso de negociación se alcanzó una solución tripartitaque compatibilizaría los proyectos de Itaipú (Brasil-Paraguay) y Cor-pus (Argentina), y que fue sellada con el Tratado Itaipú-Corpus de1979.

El conflicto entre la Argentina y Chile por el Canal de Beaglefue superado algunos años más tarde con la firma, por iniciativa delgobierno democrático argentino, del tratado de Paz y Amistad (1984).Éste puso fin a una etapa tremendamente conflictiva en la que el régi-men militar que entonces gobernaba la Argentina estuvo a punto deembarcarse en una guerra con Chile a fines de 1978.

Otra señal de la predisposición a un nuevo acercamiento entrelos países de la región fue la iniciativa de cooperación amazónicalanzada por Brasil en 1976 y concretada dos años más tarde cuandoeste país firmó junto con Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú,Surinam y Venezuela el Tratado de Cooperación Amazónica (TCP),cuyo propósito era generar políticas complementarias de población ydesarrollo en el área. Esta iniciativa respondía, además, al crecienteinterés internacional en esa región y a la determinación de los paísesfirmantes del TCP de poner fin al aislamiento de las zonas amazónicasdentro de sus propios territorios nacionales, reforzando al mismo tiem-po su vocación regional.

En medio de este esce-nario, las relaciones económi-cas entre Estados Unidos yAmérica latina sufrieron undeterioro muy visible que al-canzó su peor momento en ladécada del ‘80 cuando la re-gión enfrentó graves proble-



mas económicos. En esemomento, los latinoamerica-nistas en los Estados Unidoscompartían la hipótesis deque las expectativas insatis-fechas de los países de Amé-rica latina podrían conducira una fragmentación defini-tiva de la comunidad intera-mericana. La segunda crisis petrolera y las medidas monetaristasnorteamericanas fueron los principales factores externos que causa-ron una crisis financiera generalizada en la región. Con el propósitode crear una estrategia de negociación conjunta, un grupo de paíseslatinoamericanos formó en 1984 un foro de coordinación de posicio-nes, conocido como el Consenso de Cartagena, para tratar la deudaexterna. El fuerte impacto que tuvo al principio esta iniciativa fue neu-tralizado por las negociaciones directas que se establecieron entre losgobiernos latinoamericanos y los países acreedores. En este marco, laregión se sumergió a lo largo de los ‘80 en un período de estanca-miento generalizado que le valió la calificación de “década perdida”.

Fue en este contexto que América latina experimentó una nuevaetapa en sus relaciones políticas intrarregionales. Mientras la interaccióneconómica entre los estados de la región pasaba por una de sus peo-res etapas, se observaron progresos en el ámbito de la cooperaciónpolítica. Estimulados nuevamente por la negligencia de Estados Uni-dos, este avance fue notable en el campo de la seguridad regional.Los estados latinoamericanos se sintieron fuertemente agraviados porla actuación estadounidense durante la Guerra de las Malvinas e inter-pretaron el episodio como el golpe final a la credibilidad de los meca-nismos de seguridad colectiva. Así, el impacto de la Guerra del AtlánticoSur en 1982 sobre los instrumentos hemisféricos tales como el TIAR,obligó a una profunda revisión del sistema interamericano.

Este proceso se complicó más aún, cuando surgieron los desa-cuerdos entre Estados Unidos y América latina en relación con lascrisis de América Central y de la deuda externa de la región. En el

Los estados latinoamericanosse sintieron fuertemente

agraviados por la actuaciónestadounidense durante laGuerra de las Malvinas e

interpretaron el episodio comoel golpe final a la credibilidad

de los mecanismos deseguridad colectiva.



primer caso, la coordinación intrarregional fue motivada por una creen-cia compartida de que las políticas de Estados Unidos, como las deotras potencias extranjeras, habían llevado a una escalada militar queamenazaba a toda Latinoamérica. La formación del Grupo Contadora(1983) por Colombia, México, Panamá y Venezuela, y del Grupo deApoyo a Contadora (1985) por la Argentina, Brasil, Perú y Uruguay,estimuló a los gobiernos de América Central para alcanzar una solu-ción diplomática que poco a poco restableció la paz en la región.

En diciembre de 1986 los países del Grupo Contadora y delGrupo de Apoyo se reunieron en Río de Janeiro y crearon formalmen-te una nueva organización, el “Mecanismo Permanente de Consulta yConcertación Política”, conocido originalmente como el Grupo de losOcho y rebautizado en 1988 como “Grupo de Río”. Durante su cuar-to encuentro, realizado en Caracas en octubre de 1990, se propuso elingreso de Chile y Ecuador, y se invitó a Paraguay y a Bolivia a inte-grarse para completar el mecanismo sudamericano. Las subregionesdel Caribe y América Central serían luego invitadas a designar, cadauna, un representante, de forma rotativa por un período específico. ElGrupo comenzó a funcionar como una plataforma para actos de repu-dio colectivo, mientras ofrecía a los estados de la región un mecanis-mo que les permitía no involucrarse en situaciones de crisis. No obstante,una falla básica del Grupo de Río fue su incapacidad para ganar elreconocimiento de Estados Unidos como mecanismo de representa-ción política de la región latinoamericana. De hecho, este reconoci-miento fue logrado más fácilmente por parte de la Unión Europea.

Finalmente, la coordinación política entre los gobiernos latinoa-mericanos no avanzó de acuerdo con las expectativas previas, y en sulugar se produjo un incremento de las iniciativas de integraciónsubregionales. Este tema se analiza en las próximas Unidades.

AUTOEVALUACIÓN

74 Unidad 2 / Autoevaluación

1. ¿Qué hecho histórico marca el final de la «paz de los cienaños» y qué impacto tuvo sobre el esquema de poder eurocéntricoque imperó hasta ese momento?

2. ¿A qué alude E. Hobsbawm cuando se refiere al «cortosiglo XX»? Exprese una breve reflexión sobre esta conceptualización.

3. ¿Qué impacto tuvo la Segunda Guerra Mundial en el orde-namiento geopolítico de América latina?

4. ¿Cuáles fueron algunos de los orígenes de la Guerra Fría yqué lugar ocupó América latina en dicho período?

5. ¿Cuáles son las instituciones integrantes de Bretton Woods yqué objetivos perseguían sus creadores?

6. ¿Qué efectos produjo la Guerra de Malvinas en el esquemade seguridad interamericano?

UNIDAD 3

EL MUNDO DE LA POSGUERRA FRÍA

Módulo 1 / Unidad 3 75

Apartir de mediados de ladécada del ochenta, la GuerraFría comenzó a mostrar signos

de agotamiento. Vientos decambio soplaron con fuerzadesde que la Unión Soviéticainició un ambicioso programa

de reformas que fueacompañado por una nueva

política internacional dedistensión con Estados Unidos.

1. INTRODUCCIÓN

Apartir de mediados de la década del ochenta, la GuerraFría comenzó a mostrar signos de agotamiento. Vientos decambio soplaron con fuerza desde que la Unión Soviética

inició un ambicioso programa de reformas que fue acompañado poruna nueva política internacional de distensión con Estados Unidos. Elnuevo acercamiento entre Moscú y Washington condujo a la firma deacuerdos de desarme. Luego, la caída del Muro de Berlín y la desinte-gración de la URSS, marcaron el fin de la era bipolar. Estados Unidosse posicionó como única superpotencia y asumió, no sin vacilaciones,el liderazgo del nuevo ordenamiento internacional. La defensa de lademocracia y la economía de mercado se convirtieron en las dos prio-ridades de su política exterior. Al mismo tiempo, se consolidaba laintegración europea y se derrumbaban, uno tras otro, los regímenestotalitarios instalados en los países del Este.

Los temas globales se impusieron sostenidos por una ampliamovilización de la opiniónpública internacional y de lasorganizaciones no guberna-mentales. Nuevas expectati-vas frente a las institucionesmultilaterales y los regímenesinternacionales señalaronuna tendencia hacia lo jurí-dico, con la creación de nor-mas que trascendían loslímites de la soberanía nacio-



El conjunto de cambiosmencionados conduce a la

formación de nuevos escenariosde orden mundial marcadossimultáneamente -pero en

formas diferenciadas- por cuatroprocesos principales: el fin de laGuerra Fría, la globalización, el

regionalismo y lademocratización.

nal. En el campo económi-co, la globalización gene-ró nuevas tensiones,especialmente a partir desucesivas crisis financierasprovocadas por una ex-traordinaria movilidad delflujo de capitales. Final-mente, numerosos países,en todos los continentes,transitaron hacia la demo-cracia al tiempo que ponían en marcha distintos esquemas de integra-ción siguiendo las pautas del así llamado “nuevo regionalismo”.

El conjunto de cambios mencionados conduce a la formación denuevos escenarios de orden mundial marcados simultáneamente -peroen formas diferenciadas- por cuatro procesos principales: el fin de laGuerra Fría, la globalización, el regionalismo y la democratización.

2. LA POSGUERRA FRÍA: FUERZAS DE SIGNO OPUESTO

E l conflicto Este-Oeste se desmanteló definitivamente en 1989.El proceso de distensión y apertura de los países centroeuropeosse aceleró con el derrumbe del Muro de Berlín, el derrocamien-

to del Jefe de Estado de Rumania, Nicolás Ceasescu, y el quiebre delPartido Comunista de Checoslovaquia. En diciembre, George Bush yMijail Gorbachov anunciaron en Malta el fin de la Guerra Fría. Paraformalizar la conclusión de la era bipolar se realizó en París la Confe-rencia de Seguridad y Cooperación Europea, que condujo a la disolu-ción del Pacto de Varsovia. Con la firma de los acuerdos de desarmeSTART I y II (1991 y 1993) se produjo una significativa disminucióndel arsenal nuclear estadounidense y soviético, y se abrieron las puer-tas para nuevos compromisos en el campo del desarme.

A medida que el mundo se despedía de la bipolaridad, una



La victoria norteamericana enla Guerra del Golfo, queestalló en enero de 1991,

simbolizó la confirmación dela superioridad estratégica deeste país en la Posguerra Fría.

sucesión de eventos importan-tes de signo opuesto abriónumerosos interrogantes so-bre el futuro del orden mun-dial. En 1990 se reunificóAlemania, se anunció el findel apartheid en Sudáfrica yse inició el conflicto civil-religioso en la ex Yugoslavia. La victoria nor-teamericana en la Guerra del Golfo, que estalló en enero de 1991,simbolizó la confirmación de la superioridad estratégica de este paísen la Posguerra Fría. Estados Unidos se posicionó como única super-potencia, y su nuevo status le adjudicó nuevas responsabilidades. Conla llegada de Bill Clinton a la Casa Blanca (1993), la defensa de lademocracia liberal y la extensión de la economía de mercado se trans-formaron en las metas principales de la política exterior norteamerica-na. Al mismo tiempo, Washington se mostró más prudente en situacionesque implicaban intervenciones militares, como quedó demostrado enSomalia (1993), la ex Yugoslavia (1994/5), Haití (1995), Irak (1996y 1998), y Kosovo (1999).

El desmantelamiento del poderío soviético coincidió con el as-censo de Boris Yeltsin como presidente de la Federación Rusa en juniode 1990, en un clima doméstico conflictivo. Al año siguiente, Yeltsindecretó la disolución de la URSS y formó, con Ucrania y Bielorrusia, laComunidad de Estados Independientes (CEI) a la que se adhirieronmás adelante otras ex repúblicas soviéticas. En los nueve años y me-dio que duró la presidencia de Yeltsin, la Federación Rusa atravesósucesivas crisis políticas y económicas.

Dos procesos simultáneos se destacaron en el escenario eu-ropeo: de la antigua órbita socialista, formada por ocho países,surgieron 27 naciones independientes, mientras la Comunidad Eco-nómica Europea amplió la cantidad de sus miembros y profundizóel proceso de integración. El Tratado de Maastricht, firmado a finesde 1991 por doce naciones europeas, selló el compromiso de crearuna moneda común y de constituir la Unión Europea. Este paso noresultó fácil dadas las dispares reacciones producidas en el ámbito



europeo, y su confirmaciónfue materia de prolongadasnegociaciones comunita-rias.

Simultáneamente, laregión de los Balcanes tran-sitó hacia la fragmentación.La implosión de la ex Yugos-lavia exacerbó las divisionesétnicas y religiosas que lleva-ron a una rápida escaladamilitar. El estallido de la gue-rra en Bosnia a fines de 1991entre serbios, bosnios ycroatas generó un cuadrodramático de persecución delas minorías, que se repetiría luego en Kosovo y, ya fuera de losBalcanes, en Chechenia.

Estos nuevos conflictos sustituyeron las confrontaciones que ha-bían amenazado la paz mundial en las décadas anteriores. La expec-tativa inicial de que la ONU ampliara su actuación en esos focos llevóa la multiplicación y redefinición de las misiones para el mantenimien-to y restablecimiento de la paz. De las trece operaciones que se reali-zaron entre 1989 y 1995, doce estuvieron destinadas a países queenfrentaban conflictos internos originados en antiguas rivalidadesétnicas o religiosas. Al mismo tiempo, se evidenció la incapacidad dela ONU para prevenir este tipo de crisis, lo que abrió el espacio paraun mayor protagonismo militar de la OTAN. Los ataques contra elgobierno de Belgrado demostraron la predisposición de la alianzaatlántica a ejercer su poderío militar, cuando lo juzgara conveniente ynecesario.

En Medio Oriente, Asia y África también se vislumbraban se-ñales de cambio. En 1993 se firmó un acuerdo de paz en el queIsrael reconoció la legitimidad de un Estado palestino. En Asia, pro-fundos cambios en la política económica de China creaban una fuente

Dos procesos simultáneos sedestacaron en el escenario

europeo: de la antigua órbitasocialista, formada por ochopaíses, surgieron 27 nacionesindependientes, mientras la

Comunidad EconómicaEuropea amplió la cantidad desus miembros y profundizó el

proceso de integración. ElTratado de Maastricht,

firmado a fines de 1991 pordoce naciones europeas, sellóel compromiso de crear una

moneda común y de constituirla Unión Europea.



inagotable de oportunidades comerciales y financieras con granimpacto sobre el sistema económico internacional. En Sudáfrica, elfin del régimen del apartheid condujo a la restauración de la demo-cracia que culminó con la elección de Nelson Mandela como presi-dente.

Un conjunto de nuevos temas ganó relevancia en la agendainternacional y dio lugar a una permanente movilización de la opiniónpública internacional. Interpretados como amenaza o riesgo para elplaneta, estos temas estimularon la proliferación de organizacionesno gubernamentales (ONG). La protección del medio ambiente, ladefensa de los derechos humanos, las migraciones, el tráfico de dro-gas, el terrorismo y el comercio ilegal de armas cobraron relevanciaen los foros mundiales.

Se inició un nuevo ciclo de conferencias mundiales con el obje-to de proponer nuevos enfoques y soluciones comunes a estos temasglobales. En 1992 se celebró en Río de Janeiro la Conferencia de laONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo; al año siguiente la Segun-da Conferencia Mundial de Derechos Humanos en Viena; en 1994 laConferencia de El Cairo sobre Población y Desarrollo y la reunión dePekín dedicada a temas de la mujer; y, en 1997, tuvo lugar en Kiotouna nueva reunión sobre temas ambientales dedicada especialmentea los problemas climáticos. Casi dos centenares de países participa-ron de estos eventos donde tuvieron una presencia masiva las ONGdel mundo entero. El nuevo escenario mundial fue propicio tambiénpara los regímenes de no proliferación. Tras dos décadas de negocia-ciones se concluyó en 1993 la Convención de Prohibición de ArmasQuímicas y, más adelante, el Acuerdo Internacional para la Prohibi-ción de Minas Antipersonales. También fue prorrogada por tiempoindeterminado la vigencia del Tratado de No Proliferación de ArmasNucleares (TNP). En el ámbito comercial, la institucionalización dereglas comunes llevó a la creación de la Organización Mundial delComercio (OMC) que en 1995 sustituyó al GATT.

En este contexto, ganó fuerza la expectativa de que elmultilateralismo sería fortalecido, avanzándose en dirección a una“gobernabilidad global”. Las organizaciones vinculadas a las cues-



En este contexto, ganó fuerzala expectativa de que elmultilateralismo sería

fortalecido, avanzándose endirección a una

“gobernabilidad global”.

tiones económicas y de segu-ridad ampliarían su prota-gonismo como guardianesde la paz y la estabilidadeconómica, y al mismo tiem-po tendrían un papel claveen la definición de losparámetros para el tratamiento de los temas globales.

Mientras se fortalecía la convicción de que la solución de lostemas globales ya no podría ser más competencia exclusiva de losEstados nacionales y que se necesitaba someterlos a un control jurí-dico y moral de escala global, los países más poderosos, en especialEstados Unidos, recurrían a la diplomacia coercitiva como instru-mento de presión para defender sus intereses nacionales. Así, porejemplo, la inclusión de temas ambientales y de condiciones labora-les en las negociaciones comerciales abrió un nuevo capítulo de frac-turas en el eje Norte-Sur.

La sucesión de elementos de signo opuesto que acabamos deenumerar, desató un amplio debate acerca de la naturaleza del cam-bio producido por el fin de la Guerra Fría y sobre los futuros escena-rios de orden mundial. Otros tres procesos estrechamente relacionados,tanto entre sí como con el fin de la Guerra Fría, también contribuyerona elevar el nivel de ese debate: la extensión y profundización de laglobalización, el auge del regionalismo y la ola de democratizaciónque atravesó gran parte del mundo en desarrollo.

Distinguir analíticamente estos cuatro procesos es fundamentalpara ordenar y hacer inteligible una enorme cantidad de datos y fenó-menos relativos a la cuestión del cambio de las relaciones internacio-nales. Además, ayuda a responder las preguntas sobre lo “nuevo” enla política y economía mundiales y a captar mejor el impacto de lastransformaciones señaladas en América latina y, particularmente, enel Cono Sur.



3. EL FIN DE LA GUERRA FRÍA

E l fin de la Guerra Fría puede verse como la conclusión de unaconfrontación ideológica o de una lucha entre dos grandespoderes, o ambas cosas a la vez. Este proceso ha abierto una

fase de transición en la política internacional, cuyas característicasdominantes son la incertidumbre y la oposición de fuerzas de inte-gración y de fragmentación del ambiente internacional, como porejemplo, fuerzas que favorecen la globalización de la economía vs.las que defienden políticas más proteccionistas, ideologíasuniversalistas vs. los distintos tipos de fundamentalismo religioso...Mientras que ciertos hechos parecen indicar cambios cualitativosen la política mundial, otros sugieren que en esencia nada ha cam-biado.

La tesis del cambio cualitativo es la que sustentan los analistasque mayoritariamente se inscriben en la tradición liberal. Apoyadostanto en los clásicos y en los aportes de los teóricos de la integracióny de la interdependencia, como en los nuevos desarrollos del dere-cho internacional, sostienen que las relaciones internacionales, almenos entre un número creciente de países, han experimentado unconjunto de transformaciones inéditas. La consolidación de sistemasdemocráticos, la extensión de la interdependencia económica, loscambios culturales y el desarrollo de nuevos esquemas de seguridadinterestatal son los factores que apuntan para concluir que en unaparte significativa del mundo es improbable que se repitan las situa-ciones de violencia interna y guerra interestatal vividas no hace tan-to tiempo atrás. En una visión aun más benigna, hay quienesargumentan que el fin de la Guerra Fría puede facilitar la formaciónpaulatina de una “comunidad global”, abierta y pacífica, regidapor reglas ampliamente aceptadas, que sirven a los intereses tantode los estados como de los individuos y de la humanidad en su con-junto.

La expresión más conocida de la vertiente liberal es la tesis deFrancis Fukuyama sobre el «fin de la historia» presentada en 1989 enun ensayo que dio la vuelta al mundo. Su punto de partida es el con-



Hechos tales como las guerrasde Ruanda y de los Balcanes,la tragedia de Somalia, losconflictos en la ex periferia

interna del imperio soviético,el auge del fundamentalismo,las marchas y contramarchasdel conflicto en Medio Oriente,

pusieron en jaque a lasvisiones optimistas de los

liberales.

cepto hegeliano de historia según el cual, cuando una forma política,económica y social logra imponerse a otras formas alternativas, sealcanza el fin de la evolución moral del hombre y su pasaje a unestado poshistórico. El autor percibe este fenómeno en la victoria delestado liberal capitalista sobre las formas de estado comunista y fas-cista que lo desafiaron en el pasado. Esto le permite proclamar “el finde la historia” para aquellas regiones en donde este ideal social se halogrado plenamente. Con ello quedarían conformados dos mundoscoexistentes: uno no conflictivo donde las democracias estrechan suslazos para su mutuo beneficio (formado por las naciones avanzadasde Occidente) y otro en el cual persisten las contradicciones (los paí-ses del ex bloque soviético y del Tercer Mundo). Este escenario eliminala posibilidad de conflictos bélicos de amplio alcance, ya que los esta-dos más importantes han superado la etapa de la guerra y los conflic-tos se focalizan en el (poco relevante) “mundo histórico”. El fin de lahistoria trae entonces un mundo más pacífico y, a la vez, más gris: nohay filosofía porque no hay nada por qué discutir, ni causa por la cualluchar, y la vida no tiene otro sentido que la satisfacción de patronesde consumo cada vez más sofisticados. Dicho esto, reconoce que lahistoria puede con el tiempo “renacer” en torno a nuevas contradiccio-nes y alternativas.

Hechos tales como las guerras de Ruanda y de los Balcanes,la tragedia de Somalia, los conflictos en la ex periferia interna delimperio soviético, el auge del fundamentalismo, las marchas y con-tramarchas del conflicto enMedio Oriente, pusieron enjaque a las visiones optimis-tas de los liberales. En opo-sición a la tesis deFukuyama, diversas voces selevantaron para señalar quela humanidad siempre “retor-na a la historia”. Los traba-jos en clave neorrealista y latesis de Samuel Huntington



sobre el «choque de las civilizaciones» son la muestra más represen-tativa de este tipo de percepciones.

Los neorrealistas consideran que el conflicto entre losestados seguirá dominando la política internacional y que la seguri-dad dependerá del equilibrio de poder y de las alianzas que seforman en función de ese equilibrio y no de afinidades ideológicas ode relaciones de parentesco «civilizatorio». Para estos autores, todocambio de «orden» sólo puede resultar de una modificación sustan-cial en la distribución de los atributos de poder entre los grandespoderes o de acontecimientos muy importantes en el seno de algunade las unidades políticas principales. Algunos estados ganan y otrospierden poder en un juego perpetuo caracterizado por las rivalida-des interestatales, la desconfianza y el conflicto. Con independenciade lo que produce esta conducta típica (la naturaleza humana o lacondición anárquica del sistema internacional), la conclusión es sólouna: todo futuro será en esencia como el pasado. En definitiva, elcambio se limita esencialmente a lo cuantitativo y, por ende, el nue-vo escenario de orden mundial estará signado por la clásica rivali-dad entre los grandes poderes (Estados Unidos, Europa, Japón, China,Rusia y, probablemente, la India) que competirán, como lo han he-cho otros estados en el pasado, por poder y prestigio. Estados Uni-dos será el más grande de los poderes pero no dominante y loscódigos de conducta resultarán de los acuerdos que se logren entrelos distintos centros de poder. Esta visión equivale al escenario de“fragmentación” de la economía internacional con el que trabajanalgunos analistas desde la óptica de la economía política. En esteambiente, las oportunidades de explotar las ventajas potenciales dela globalización, expresadas a través de mercados más abiertos eintegrados, se perderían a manos de un regionalismo cerrado (frag-mentación), además de que se agravaría el conflicto político entre losgrandes poderes, tanto entre sí como por las áreas de influencia.

Por su parte, el trabajo de Huntington adelanta un conjunto dehipótesis sobre el futuro de las relaciones internacionales. Para esteautor, el conflicto entre civilizaciones suplantará al ideológico y a otrasformas de enfrentamiento como forma dominante, aunque no exclu-



yente, de conflicto mundial. Si bien los estados se mantendrán comolos actores más poderosos de la escena internacional, las fracturasentre civilizaciones se constituirán en las principales líneas de comba-te del futuro. Así, el eje principal de la política mundial será la rivali-dad entre Occidente y lo que él denomina el «resto». Dentro de estacategoría incluye siete civilizaciones (japonesa, hindú, eslavo-ortodoxa,latinoamericana, africana, confuciana e islámica). Las dos últimas sonlas que, desde su punto de vista, ofrecen más peligros para la seguri-dad de la civilización occidental. En cuanto a las implicancias depolíticas para Occidente que encierra esta situación, el autor aconse-ja, entre otras medidas de importancia, promover una mayor coopera-ción y unidad dentro de la civilización occidental, especialmente entrelos componentes europeo y norteamericano, e incorporar a EuropaOriental y América latina a Occidente, pues se trata de sociedadesque tienen culturas parecidas pero que no integran ese mundo.

Para otros analistas, la línea de fractura principal del ordenmundial es la división Norte-Sur. Los países del Norte, desde EstadosUnidos a Japón pasando por Europa y Rusia, junto a unos pocos paí-ses del Sur geográfico, concentrarán los beneficios económicos, dan-do lugar a una aguda separación entre países ricos y pobres. Losprimeros integrarán una zona de paz, sustentada en relaciones esta-bles y cooperativas, mientras que los segundos seguirán atrapados enun círculo vicioso de conflicto, atraso económico y guerra. Además,algunos países del Sur se convertirán en la mayor fuente de amenazaspara el Norte en la medida en que accedan a distintos tipos de armasde destrucción masiva, en especial las nucleares.

Estas distintas interpretaciones sobre el futuro de las relacionesinternacionales expresan el gran legado de incertidumbre que dejó elfin de la rivalidad bipolar. Ello no impide, sin embargo, rescatar algu-nos fenómenos propios de la Posguerra Fría que son significativospara el análisis de los asuntos mundiales.

Primero, la disminución del nivel de antagonismo de distintasvisiones del mundo. Ello no sólo se debe a la defección de la exUnión Soviética y al colapso de las concepciones que sostenían alsocialismo real, sino también al debilitamiento relativo de los supues-



Estas distintas interpretacionessobre el futuro de las

relaciones internacionalesexpresan el gran legado deincertidumbre que dejó el fin

de la rivalidad bipolar.

tos en los que se basaron losreclamos del Sur frente alNorte, especialmente duran-te la década del setenta y delochenta. En efecto, las tradi-cionales tesis de confronta-ción entre ricos y pobres enla arena de las relaciones económicas internacionales han sido re-emplazadas por la búsqueda de posiciones de consenso. No se nie-ga aquí importancia a otras ideas en cuanto a su potencial de conflicto(por ejemplo el nacionalismo o los distintos tipos de fundamentalismoreligioso), pero su envergadura no alcanza para impedir que el or-den internacional sea hoy más homogéneo que el de la Guerra Fría.

Segundo, el cambio de naturaleza de la competencia básica.Durante la Guerra Fría la rivalidad se fundaba en el sentido de misiónde cada una de las partes. Había en esta disputa componentes esen-cialmente políticos, militares e ideológicos. Actualmente la competen-cia también concierne a la influencia nacional, pero se trata de unainfluencia que se obtiene a través del éxito comercial y del liderazgoindustrial y científico. Esto implica, a su vez, un cambio trascendenteen las bases de poder: de la capacidad y destreza militar a la destre-za y capacidad económica y tecnológica.

Tercero, el ascenso al tope de la agenda global de temas quehabían ocupado en el orden anterior un lugar subordinado, debido alos límites que imponía la lógica bipolar de la Guerra Fría (por ejem-plo, deterioro del medio ambiente, pobreza, proliferación de armasde distinto tipo, migraciones, narcotráfico y terrorismo). Al mismo tiem-po, como se explica en la Unidad 4, el fin de la Guerra Fría afectósustancialmente el contenido de las agendas políticas y de seguridadde la inmensa mayoría de los estados.

Cuarto, la apertura de un espacio de acción mayor para losorganismos internacionales y para el fortalecimiento y desarrollo deregímenes internacionales en numerosas áreas, particularmente en lossectores tradicionales de la seguridad interestatal (desarme, controlde armamentos, proliferación nuclear y misilística, etc.) y en los temas



de «agenda negativa», tales los casos del narcotráfico, el terrorismo yel deterioro ambiental.

Quinto, una nueva y compleja distribución del poder global. Elmundo es unipolar en lo militar, pues no hay otro gran poder comparablea los Estados Unidos, y multipolar en lo económico, tal como ya lo eradurante la etapa inicial de la Guerra Fría. Sin embargo, el fin de laconfrontación Este-Oeste ha producido un cambio de sentido de lamultipolaridad; la anterior tenía lugar en el marco de un sistema interna-cional ideológicamente heterogéneo y bipolar desde el punto de vistaestratégico-militar. Alemania y Japón, por ejemplo, eran grandes poten-cias económicas, pero su seguridad dependía de Estados Unidos. En elfuturo, en cambio, el poder económico de estos países no estará másdeterminado por una estructura bipolar que les imponga constreñimientossustanciales a su libertad de accción en materia de política exterior. Así,cabe esperar que desempeñen nuevos y ampliados roles políticos, espe-cialmente regionales.

La incógnita que hoy tenemos es si la actual multipolaridadeconómica tenderá o no a la polarización. Este último término desig-na la propensión de los actores a agruparse en torno de los polos.Un sistema, bipolar o multipolar, tiende a la polarización (y puedehacerse polarizado) cuando los grandes poderes forman bloquescuyas interacciones externas se caracterizan por crecientes nivelesde conflicto mientras que las internas se hacen más cooperativas.Conforme a esta dinámica, los sistemas polarizados reducensignificativamente las oportunidades de interacción a escala mun-dial. Esta cuestión nos remite directamente a uno de los temas quedespierta mayores preocupaciones tanto en esferas académicas comogubernamentales: si los polos económicos tendrán la capacidad demantener una relación cooperativa o si, por el contrario, se polariza-rán dando lugar a la formación de un escenario global fragmentadoo inestable, signado por políticas neomercantilistas y guerras comer-ciales.

Finalmente, y con independencia de la futura distribución delpoder mundial y sus formas asociadas de alineamiento y conflicto, elfin de la Guerra Fría ha producido un aumento de la influencia de



Estados Unidos en América latina. Esta situación es completa e indis-putable ya que:

– a) se funda en una concentración de poder que no tieneprecedentes y

– b) no existen rivales extrahemisféricos significativos quepuedan amenazarla.

Este nuevo marco implica para América latina una reducciónimportante de sus opciones estratégicas en materia de inserción inter-nacional.

4. EL FENÓMENO DE LA GLOBALIZACIÓN

E l término “globalización” se presta a aplicaciones múltiples yda amplio lugar para confusiones generalizadas. Para muchosno es más que un mito o una moda; para otros es el nombre

actual de un proceso en desarrollo desde hace varias centurias. Algu-nos le cantan loas mientras que otros advierten sobre sus efectos perni-ciosos para las sociedades y estados nacionales. La literaturaespecializada también muestra vacilaciones, aunque hay un aspectoen el que todos los especialistas coinciden, el concepto globalizaciónpuede entenderse o interpretarse en varios sentidos, o dar ocasión ajuicios diversos. En síntesis, se trata de un término equívoco.

Ciertamente, las ambigüedades y confusiones revelan circuns-tancias y procesos muy complejos en los que hay muchos intereses enjuego. Por ello, las opinionessobre la globalización son tandiferentes y hasta opuestas: enun extremo se ubican quienesniegan su existencia y en elotro quienes consideran a laglobalización como un cam-bio de época, como una trans-formación fundamental de la

El término “globalización” sepresta a aplicaciones múltiples

y da amplio lugar paraconfusiones generalizadas.Para muchos no es más queun mito o una moda; para

otros es el nombre actual deun proceso en desarrollo

desde hace varias centurias.



geografía humana. De un punto al otro, los matices son innumerables.Este estado de cosas requiere aclarar algunas ideas sobre los aspec-tos centrales incluidos en el actual debate sobre la globalización, estoes, su entidad, alcance, origen, causas, e implicancias para el Estado-nación.

En cuanto a la entidad del fenómeno, es preciso distinguir laglobalización, que es un proceso, del globalismo, que es una situa-ción. El término globalismo define un estadio cualitativamente nuevoen el desarrollo de la situación humana caracterizado por el predomi-nio de comportamientos, relaciones sociales y formas de organiza-ción que se definen por contextos específicamente globales. Dicho deotra manera, globalismo sería un estado del mundo dominado porredes de interdependencia globales al tiempo que perduran, aunqueen un lugar secundario, otras relaciones sociales de naturaleza local,nacional y regional.

Desde esta perspectiva, es manifiesto que el globalismo no es(ni fue) una situación prevaleciente. En el campo económico, porejemplo, la mayor parte de las transacciones económicas no se rea-lizan en los mercados globales sino en los nacionales: más del 80%de la producción mundial se destina a los mercados internos de lospaíses, las exportaciones representan menos del 20% del productomundial y alrededor de 9 de cada 10 de los trabajadores del mundoproducen para los mercados de sus respectivos países. En el ordende lo político, el Estado-nación sigue siendo una fuente fundamentalde identidad y lealtades. Además, expresiones políticas que susten-tan intereses locales han cobrado renovado vigor y se extiendendesde Escocia y Cataluña hasta el Norte de Italia y Quebec, porcitar localidades no excluyentes. Asimismo, fuerzas de fragmenta-ción abanderadas en causas religiosas, nacionales y étnicas, sacu-den casi a la mitad de África y a países como la India, Indonesia yTurquía.

En suma, el globalismo tiene un alcance limitado. Que la huma-nidad marche o no en dirección de este estadio depende del curso dela globalización entendida como proceso. En este sentido, ésta puededefinirse como el conjunto de fuerzas que contribuyen al globalismo;



En suma, el globalismo tieneun alcance limitado. Que lahumanidad marche o no en

dirección de este estadiodepende del curso de la

globalización entendida comoproceso.

dicho en forma más simple,a la unificación del mundo, ala formación tanto de un sis-tema como de una sociedadglobal.

La clásica diferencia-ción entre sistema y sociedades útil para interpretar el pro-ceso de globalización. Cuando se habla de sistema se hace referen-cia a lo meramente fáctico (por ejemplo, la internacionalizacióncreciente de la producción, las finanzas y los intercambios). Por suparte, el concepto sociedad global incluye pero trasciende esta di-mensión, ya que ella presupone la existencia de expectativas, valorese ideas comunes acerca de la vida en sociedad y el establecimientode reglas e instituciones que posibiliten la coexistencia y la coopera-ción entre los diversos actores que forman parte del sistema global.Apretadamente, podría hablarse aquí de una integración social nor-mativa. Así, una sociedad global requiere un sistema global, aunqueeste último puede existir sin que se dé la primera.

Es de interés notar que numerosos textos referidos directa o indi-rectamente a la globalización destacan tanto la emergencia de un inci-piente sistema global como la inexistencia de una sociedad global o, almenos, las enormes dificultades para constituirla. Aun más, para mu-chos autores el incremento de las relaciones sociales globales no haríamás que profundizar las diferencias culturales y enfatizar la propia iden-tidad y los sentimientos “tribales”. En su ya citado ensayo sobre el cho-que de civilizaciones, Samuel Huntington opina que las interaccionesentre personas de diferentes civilizaciones acentúan la conciencia depertenencia a una civilización, lo cual, a su vez, vigoriza las diferenciasy animosidades que se remontan a lejanos antecedentes históricos.

El impacto de las fuerzas de globalización sobre las distintascivilizaciones en el sentido de una mayor integración o fragmentaciónes una cuestión abierta. El aspecto importante a señalar aquí es que laformación de una sociedad global no implica arrasar con la diversidad.Muchos de los que así piensan conciben a la globalización como la



extensión a (y absorción por) otras civilizaciones de ciertos valores occi-dentales. Por el contrario, la globalización puede ligarse con ideas queconciben al mundo como un solo lugar (esto se refleja hoy en expresio-nes tales como “aldea global” y “planeta tierra”) y que valoran positiva-mente la diversidad. Cabe apuntar que existe un proceso paralelo en elplano de las ideas a la gestación del sistema global, que se extiende apartir del Siglo XV con el desarrollo de reflexiones sobre lo que podría-mos denominar “la circunstancia humana global”. Estas ideas, ligadasa diversas concepciones religiosas y humanistas relativas a la sociedadcivil y a la ciudadanía mundial, han recorrido un largo camino y ocu-pan un lugar de gran importancia en el debate intelectual y en la praxispolítica actuales. Se manifiestan, por ejemplo, en las actividadestransnacionales de las organizaciones de derechos humanos y de pro-tección del medio ambiente que hablan en nombre de la sociedad glo-bal. Por otra parte, la distinción sistema global-sociedad global no debellevarse a los extremos. Aun las relaciones globales de mercado y lamucho más limitada coordinación de la producción involucran el creci-miento de expectativas e ideas comunes acerca de la vida social. Estoes, incluyen aspectos que hacen a una sociedad mundial.

Desde una perspectiva histórico-sociológica, puede admitirseque fuerzas de globalización (al igual que de fragmentación) han exis-tido a lo largo de toda la evolución de la humanidad debido a queexpresan necesidades humanas básicas. Esta forma de abordar eltema ayuda bastante a encuadrar parte del debate sobre laglobalización. Sin embargo, la pregunta sobre el origen del fenóme-no requiere respuestas más precisas. Puede caerse en una situaciónalgo absurda y sostener que la globalización empezó con el origendel hombre. O, para no ir tan lejos y dar tan solo un ejemplo, con losgriegos o los romanos. Aunque puede aceptarse que los imperios an-tiguos contribuyeron a la unificación de partes del mundo, es claro,nuevamente, que el fenómeno tiene una relación lejana con estas fuer-zas de integración del pasado que no produjeron importantes vincula-ciones de naturaleza global.

Estas últimas recién comienzan a desarrollarse efectivamentecon la expansión de la economía mundial y el ascenso del Estado



moderno a fines del siglo XVI. Esta primera ola de la globalizacióntiene sus raíces en la Revolución Mercantil y en los grandes descubri-mientos marítimos de los siglos XV y XVI, que posibilitaron la organiza-ción de un espacio amplio del mundo a partir de iniciativas emanadasde Occidente. Aquí se encuentra el origen del proceso que hoy sedenomina globalización y que ha atravesado distintas fases que pue-den distinguirse utilizando tres variables principales: a) cantidad deterritorios y sociedades comprendidas (alcance); b) niveles de interco-nexión global (densidad); y c) impacto sobre la naturaleza y funcionesdel Estado (intensidad). La segunda ola de la globalización, más im-portante que la primera, fue producto de la Revolución Industrial delsiglo XIX y adquirió un alcance planetario. Finalmente, la tercera ola -conocida como “globalización gruesa” en la literatura especializadaen las relaciones internacionales- es una consecuencia del desarrollocientífico-tecnológico de la segunda mitad del siglo XX y está dirigidapor las tecnologías de la información.

Hasta el presente, cada fase de la globalización muestra unincremento notorio en el alcance y en la densidad del proceso y unimpacto cada vez más fuerte sobre el Estado. Esto cabe, especialmen-te, para la actual fase de la globalización -conocida en la literaturaespecializada como “globalización gruesa”- que se inicia a mediadosdel siglo XX bajo el impulso de los avances producidos en la tecnolo-gía del transporte y las comunicaciones y que presenta numerososrasgos distintivos en el campo de la política, el comercio, la produc-ción, las finanzas, las organizaciones, la ecología, las comunicacio-nes y la cultura. En este último aspecto, se aprecia un aumentosignificativo de lo que podría llamarse “conciencia global”. Cabeapuntar, finalmente, que las distintas dimensiones del proceso deglobalización no marchan en forma pareja, simultánea o lineal. Inclu-so, pueden darse casos de “desglobalización”; por ejemplo, laglobalización económica que se produjo aproximadamente entre 1850y 1914, a través del imperialismo y del incremento del comercio y delos flujos de capital entre países, fue revertida en forma significativaentre 1914 y 1945.



5. GLOBALIZACIÓN Y ESTADO-NACIÓN

Como en el caso de las consecuencias del fin de la Guerra Fríasobre el orden mundial, el impacto de la globalización sobreel Estado-nación también es un tema abierto. Quienes otor-

gan primacía a la política sobre la economía sostienen que los esta-dos son los que fijan el marco y definen las políticas que favorecen ono la globalización. Según esta perspectiva, la globalización es unfenómeno más, como la participación en organismos regionales o in-ternacionales, que plantea ciertos límites a la acción estatal. En unmundo más interdependiente, los estados se “autolimitan” a través deacuerdos y tratados con otros estados, o de su participación en orga-nismos internacionales. Con ello aceptan ciertos constreñimientos so-bre su conducta y reciben a cambio algunos beneficios. A modo deejemplo, el FMI puede imponer a los gobiernos condiciones que obli-gan a la adopción de ciertas políticas pero ellos las aceptan en lamedida en que su participación en esos planes se asocia con ciertosbeneficios, como por ejemplo, la estabilidad macroeconómica y laobtención de créditos externos. De manera análoga, los procesos vin-culados con la globalización pueden alterar los poderes estatales (per-diéndose algunos, ganándose otros) o bien conducir a una mayorinterdependencia estatal, sin que esto implique una pérdida de sobe-ranía.

En el extremo opuesto, otros analistas llegan a decir que lalógica del proceso de globalización hace al Estado “redundante” yque la gobernabilidad a nivel nacional es poco (o nada) efectiva fren-te a la globalización económica. Autores como Reich y Ohmae perci-ben a los estados como “autoridades locales” del sistema global, algoasí como las “municipalidades” del siglo XXI, encargadas de proveerservicios mundanos. La implicación lógica de este tipo de análisis esla creciente pérdida de significación del Estado-nación.

En una posición intermedia, otros autores asocian laglobalización con la emergencia de un nuevo orden mundial formadopor centros múltiples de poder y esferas de autoridad superpuestas. Eneste orden, los estados comparten las tareas de gobierno con un com-



plejo sistema de instituciones públicas y privadas, locales, regionales,transnacionales y globales. En otras palabras, un sistema degobernabilidad global de la política mundial.

Con el objeto de ordenar las ideas sobre este debate, convieneaclarar algunos aspectos importantes:

– Primero, es necesario destacar que esta discusión careceen general de perspectiva histórica y, por eso mismo,tiende a desconocer o soslayar que desde la formacióndel sistema internacional moderno (el así llamado ordenwestfaliano), el Estado se ha ido transformando a lo lar-go de los siglos debido a varios factores. La literaturaneomarxista ha mostrado, por ejemplo, la relación queexiste entre el desarrollo del capitalismo y los cambios enlas formas de Estado, tal el caso del reemplazo progresi-vo del Estado liberal por el de bienestar producido enEuropa a partir del último cuarto del siglo XIX como resul-tado de la extensión de la industrialización y la moviliza-ción de los obreros industriales.Por cierto, esta dinámica de cambio de las formas deEstado tiene hoy más fuerza que nunca. La globalización“gruesa” ha jugado un papel fundamental en la transfor-mación de la naturaleza del Estado de bienestar en loscentros y del Estado así llamado desarrollista en las peri-ferias. Es igualmente claro que el Estado tiene menos con-trol sobre los procesos políticos, económicos y socialesque se producen dentro de su territorio y que su actividadestá más sujeta que nunca a demandas y presiones deactores externos, geográficamente dispersos y más flui-dos.A primera vista, esta situación puede llevar a conclusio-nes apresuradas de este tipo: que las fuerzas trans-nacionales están arrollando al Estado, que los límitesterritoriales tienen cada vez menos importancia o quela soberanía se desvanece en la irrelevancia. Sin embar-go, y en un sentido contrario, es posible sostener que el



Estado también goza de capacidades ampliadas. Sedestaca aquí su participación en regímenes internacio-nales y procesos de integración, el aumento de las fun-ciones transgubernamentales y el desarrollo de agenciase instituciones internacionales que requieren mayor ac-ción estatal. Además, existe sobrada evidencia empíricaque da testimonio del poder y la durabilidad del Estado,como lo muestran las persistentes pujas por la soberaníay el territorio o la resistencia generalizada a someter losconflictos interestatales a un “árbitro supremo”. El propioorden interestatal ha creado barreras difíciles de fran-quear por formas de organización no estatales, que aspi-ran a ser reconocidas como participantes legítimos enlas relaciones internacionales y mundiales. En este mar-co, discutir sobre la declinación o muerte del Estado nolleva demasiado lejos. El Estado será el actor políticoprincipal por mucho tiempo.

– Segundo, y en estrecha relación con el punto anterior, eldebate sobre globalización y Estado apenas toca la cues-tión del impacto de este proceso en distintos estados. Así,se deja de lado un elemento clave para adentrarse en lasconsecuencias de la globalización sobre estados queocupan lugares diferentes en la estructura de poder glo-bal. La pérdida de autonomía asociada con laglobalización no ha sobrevenido en forma pareja en paí-ses medianos o pequeños que ocupan posiciones simila-res en el sistema internacional. Esto muestra que losfactores internos juegan un papel importante con respec-to al efecto del proceso de globalización sobre las socie-dades nacionales, como por ejemplo, la capacidad detransformación de los estados a las circunstancias econó-micas/tecnológicas mundiales, la estabilidad política ola solidez de las instituciones.

– Tercero, la relación entre globalización y soberanía delEstado-nación debe observarse con cuidado. La cuestión



La cuestión principal no es lapérdida de la soberanía legalsino la disminución progresiva

de la autonomía política yeconómica, muy notoria en el

caso de los estados que nopertenecen a la categoría de

grandes poderes.

principal no esla pérdida de lasoberanía legalsino la disminu-ción progresivade la autonomíapolítica y econó-mica, muy noto-ria en el caso delos estados que no pertenecen a la categoría de grandespoderes. Puede incluso darse el caso de “estados falli-dos” que conservan una soberanía nominal. Ésta es lasituación de muchos estados africanos, tales como Burundi,Congo-Zaire, Liberia, Mozambique, Sierra Leona y Sudánque, a pesar de las dificultades que tienen para controlarsus propios territorios, son reconocidos por otros esta-dos, pertenecen a organismos internacionales y cuentancon representaciones en el exterior.Así, más que de una pérdida de derechos de soberaníase trata de una merma de la capacidad estatal para con-trolar procesos y acontecimientos que ocurren dentro yfuera de sus fronteras. Donde se hace más evidente estadisminución de autonomía es en el ámbito económico-financiero. Hay una profunda divergencia entre losconstreñimientos territoriales del Estado y la creciente mo-vilidad transnacional del capital. Esta merma de la capa-cidad estatal, por su parte, tampoco parece indicar quelos estados serán reemplazados en un futuro relativa-mente cercano por una nueva entidad política. El cambiode estructuras de autoridad sólo puede tener lugar a tra-vés de un proceso evolutivo en el cual los actores princi-pales consideran que la elección de nuevas institucionesy reglas responde mejor a sus intereses que las actuales.Por un tiempo prolongado, el impacto de la globalizaciónse ejercerá mayormente sobre el radio de acción de la



La creciente complejidad de laagenda global requiere el

desarrollo de políticasconjuntas y cooperativas

basadas en principios, normasy procedimientos destinados a

enfrentar problemas yamenazas que, por su

naturaleza, no pueden serresueltos o atacados en formaindividual por ningún Estado,por más poderoso que sea.

autoridad estatalantes que en lageneración dealguna normafundamen ta l -mente nueva deorganización dela vida política.

– Cuarto, la globa-lización lleva ala mayoría delos estados a en-fatizar un enfoque colectivo más que unilateral frente auna amplia gama de temas. La creciente complejidad dela agenda global requiere el desarrollo de políticas con-juntas y cooperativas basadas en principios, normas yprocedimientos destinados a enfrentar problemas y ame-nazas que, por su naturaleza, no pueden ser resueltos oatacados en forma individual por ningún Estado, por máspoderoso que sea. Además de los estados, las ONG ju-garán un papel cada vez más significativo en todos estostemas globales.

– Quinto, la globalización ha tenido un impacto fenome-nal sobre las formas de Estado, los procesos de integra-ción y las estrategias de desarrollo «orientadas haciaadentro» en América latina, que han debido modificarse,y como otra cara de la misma moneda, las políticasexteriores se han definido cada vez más en clave eco-nómica.



El concepto regionalismo seutiliza para abarcar

especialmente dos fenómenos:la integración y la cooperación

regional.

6. REGIONALISMO

La literatura sobre relaciones internacionales considera a las re-giones como áreas preferenciales formadas por espacios terri-toriales pertenecientes a varios estados. Se identifican como prin-

cipales “atributos de regionalidad”: una etnia, lenguaje, religión, cul-tura o historia comunes (lo que sería la “conciencia de una herenciacomún”); patrones comerciales (flujos de comercio) importantes;complementariedad económica y tipo de régimen político e ideologíasimilares. La existencia de estas áreas puede conducir a la integracióny cooperación regional de sus estados, generalmente impulsados porla proximidad geográfica, la necesidad de promover el crecimientoeconómico y de mejorar la posición negociadora en los mercadosmundiales.

El concepto regionalismo se utiliza para abarcar especialmentedos fenómenos: la integración y la cooperación regional. El factor geo-gráfico es el que distingue al regionalismo de otras formas de asocia-ción interestatal. Durante el siglo XX, el regionalismo vivió un ciclopendular. Por un buen tiempo, antes de la Segunda Guerra Mundial,fue asociado al imperialismo y a las esferas informales dominadas porlos grandes poderes. No sorprende entonces que, luego de la guerra, elregionalismo ocasionara fuertes reacciones en su contra y que las insti-tuciones de posguerra fueran explícitamente globales.

Como se vio en la Unidad 2, Estados Unidos se opuso a losbloques y a la organización regional de la economía mundial, puesexistía el convencimiento de que la división del mundo en bloquesregionales cerrados y competitivos era lo que había contribuido a ladepresión económica y, en última instancia, a la guerra. Así, la alter-nativa promovida fue un sistema económico abierto, multilateral y nodiscriminatorio. La paz y laseguridad eran imposibles enun mundo de regiones eco-nómicas exclusivas. Entreotros aspectos de importan-cia, la conformación del sis-



tema económico de Bretton Woods apuntó a poner fin a los bloquescomerciales y a las esferas económicas de influencia. Esta agendaliberal respondía plenamente a los intereses de seguridad norteameri-canos.

Con la formación de la Comunidad Europea del Carbón y delAcero en 1951, los experimentos regionales ganaron nueva vida,dentro de un contexto que corresponde a la primera ola del regionalis-mo. La oposición norteamericana también se redujo cuando se perci-bió la funcionalidad de algunas organizaciones regionales para suestrategia de contención del comunismo. La experiencia europea fueimitada rápidamente en el mundo en desarrollo. Los sesenta y los pri-meros años de los setenta fueron un período de proliferación deagrupamientos regionales que trataban de compensar los pequeñosmercados nacionales y la dependencia económica, mediante la pues-ta en práctica de estrategias de sustitución de importaciones. Duranteeste período, el regionalismo se acompañó con frecuencia de institu-ciones con extensas burocracias. Sin embargo, pocas cumplieron conlas expectativas, tal el caso de las creadas en América latina. En ladécada del ‘80, cuando la apertura de los mercados se impuso en lospaíses socialistas y en las economías en desarrollo, los acuerdos re-gionales parecían condenados a desaparecer.

Otra vez Europa señaló el camino a partir del Tratado deMaastricht de 1992, cuyo mayor reto consistía en transformar pro-gresivamente la Comunidad en una Unión Europea desarrollandosu dimensión política. Ello dio comienzo a la segunda ola del re-gionalismo que difiere de la primera en los siguientes aspectos: a)es impulsada por intereses económicos y actores privados, más quepor gobiernos que persiguen objetivos de política exterior; b) tieneuna agenda de políticas más complejas e instituciones relativamen-te subdesarrolladas; c) involucra asociaciones de tipo Norte-Sur; yd) incrementa la conciencia o identidad regional, en un contextomás amplio de resurgimiento de cuestiones de identidad y perte-nencia.

Un factor esencial para explicar este resurgimiento es el cambioen la política exterior norteamericana. A partir de mediados de los



ochenta, el regionalismo se transformó en un complemento natural eindispensable de sus otras dos estrategias comerciales, elmultilateralismo y el unilateralismo, para consolidar su agenda de inte-gración profunda como paso previo a las negociaciones multilaterales.La Iniciativa de las Américas, anunciada por el presidente Bush en1991, y el posterior proyecto de constitución del ALCA fueron la ex-presión regional de esta nueva estrategia comercial norteamericanade alcance global.

Por cierto, el nuevo regionalismo ha hecho resurgir viejas discu-siones. En un extremo están aquellos que lo ven como una amenaza almultilateralismo dado que puede conducir a la fragmentación del sis-tema de comercio internacional en bloques rivales. En el otro extremose postula que los acuerdos regionales no sólo son compatibles con elorden multilateral sino que constituyen el camino más efectivo para lacooperación internacional. La disputa resultante ha vuelto a dividir arealistas de liberales.

Los primeros analizan el regionalismo en términos muy simila-res a la política de formación de alianzas. Los grupos regionales sur-gen como respuesta a desafíos externos. Este desafío se puede presentartanto en la forma de un contexto económico internacional competitivocomo de una potencia hegemónica externa. En el primer caso, el re-gionalismo es entendido como estrategia para la competencia comer-cial. La presencia de Estados Unidos en acuerdos regionales, porejemplo, respondería a la necesidad de contar con una herramientade negociación y presión frente a Japón o a la Unión Europea. Lamisma lógica se aplica para los países pequeños o subdesarrollados:el agrupamiento regional es la respuesta natural de los débiles en unmundo de poderosos. En el segundo caso, el surgimiento de bloquesregionales se asocia a la existencia de un poder hegemónico externo.Aquí se encontrarían tanto los bloques que surgen por la presión direc-ta de una potencia regional como los que constituyen una respuestadefensiva frente a esa potencia, en un intento de modificar el balancede poder a su favor.

La postura liberal, representada por el institucionalismoneoliberal, concibe a la integración regional como una respuesta a



niveles crecientes de interdependencia. De acuerdo con esta teoría, lainterdependencia genera una “demanda” de cooperación interestatalcon el fin de reducir externalidades y costos de transacción y facilitarlos intercambios. La cooperación regional resultante se vehiculiza através de la creación de instituciones, elemento central para la resolu-ción de los problemas propios de la acción colectiva. Estas formacio-nes no son analizadas en términos de equilibrio de poder o formaciónde alianzas sino a partir de los beneficios que proveen en los camposde la economía, la seguridad, las comunicaciones, la información, latransparencia, etc.

7. EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN

La ola de democratización de alcance global que se desató enla década del ‘70 constituye la última fase de un movimientopendular iniciado en la tercera década del siglo XIX. En efecto,

el proceso de expansión y consolidación de la democracia moderna(aquella que es contemporánea al Estado-nación) se dio en forma de“olas” caracterizadas por la transición de grupos de regímenes nodemocráticos a regímenes democráticos dentro de un mismo períodode tiempo y que superan los movimientos en la dirección opuesta (lacontraola).

La primera ola se extendió desde 1828 a 1926. Tuvo sus raí-ces en las Revoluciones francesa y norteamericana. Sin embargo, lasinstituciones democráticas nacionales recién emergieron de maneragradual en el siglo XIX y, en primer término, en los Estados Unidos. Alo largo de casi cien años,esta ola llegó a incluir a másde treinta países, entre losque se encontraron la Argen-tina, Chile y Uruguay.

El crecimiento económi-co, la urbanización y la emer-

La ola de democratización dealcance global que se desató

en la década del ‘70constituye la última fase de unmovimiento pendular iniciadoen la tercera década del siglo

XIX.



gencia y desarrollo de una clase trabajadora de organización inci-piente, fueron los principales factores que alentaron este fenómeno.En sus orígenes, la democracia de la primera ola tenía un contenidomínimo: una cantidad importante (la mitad o más) de la poblaciónmasculina con posibilidad de ser electa y una dirigencia responsable(bien ante un parlamento representativo, bien frente a un electorado)sujeta a elecciones periódicas. Más adelante, este contenido se am-plió para incluir la ampliación del sufragio, la introducción del votosecreto y la incorporación de más estados a la ola. La contraola seprodujo a partir de la instauración del fascismo en Italia y Alemania yde gobiernos autoritarios en el Este y Sur europeos y en América lati-na. Las fuerzas no democráticas opuestas a la ola fueron básicamente(según el tiempo y contexto de cada Estado) monárquicas, imperialistas,oligárquicas y socialistas.

La segunda ola abarcó el período 1943-1962 y se enmarcó enel contexto de la segunda posguerra. La ocupación aliada promovióla transición democrática en Alemania (Occidental), Italia, Japón yCorea. Por su parte, el fin del colonialismo produjo la independenciao surgimiento de nuevos estados (India, Sri Lanka, Filipinas, Israel yNigeria) que se incorporaron al mundo democrático. Los principalesfactores causales fueron político-militares antes que socioeconómicos,a diferencia de lo sucedido durante la primera ola. Entre 1945 y 1950,fenómenos paralelos de democratización en América latina, Grecia yTurquía acompañaron este proceso. Las fuerzas no democráticas opues-tas a la segunda ola fueron el poder colonial (si bien no hubo grandesresistencias) y la introducción de la amenaza comunista, a partir de laconformación del bloque soviético. La contraola se dio con la sucesiónde golpes de estado que instalaron gobiernos militares en Américalatina, Pakistán y Corea, Grecia, Turquía y Nigeria en las décadas delsesenta y setenta.

Finalmente, la tercera ola se inició el 25 de abril de 1974 conla caída del régimen dictatorial de Antonio Salazar, vigente en Portugaldesde 1926. A partir de este momento, y durante los quince añossubsiguientes, treinta países en Europa, Asia y América latina transita-ron hacia la democracia, y otros liberalizaron en buena medida sus



regímenes autoritarios. De Portugal, la ola se movió a Grecia y Espa-ña, y desde allí a América latina y Asia. Por último, una segundaetapa abarcó al mundo comunista. Sólo en Africa su extensión hasido limitada.

Las principales causas generales que contribuyeron a la emer-gencia de regímenes democráticos fueron: la experiencia democráticaprevia, los niveles relativamente altos de desarrollo económico (existen-cia de una amplia clase media educada), las derrotas militares, la divi-sión interna de la coalición autoritaria, la presión de la Iglesia, lapromoción de ideales democráticos por parte de las principales fuentesde poder e influencia mundial (Estados Unidos, organismos internacio-nales) y el efecto “contagio” -el factor específico de esta ola- producidopor el avance en las telecomunicaciones y el transporte.

Ya a partir de la segunda ola, la definición mínima de democra-cia, que caracterizó a la primera ola en su fase inicial, se amplió paraincluir: a) elecciones libres, abiertas, transparentes y periódicas, enlas que virtualmente toda la población adulta es elegible; b) voto uni-versal (femenino, minorías étnicas); y c) garantía de las libertades quehacen posible el juego democrático (expresión, prensa, reunión y or-ganización). Los estados de la segunda y tercera ola se movieronhacia alguna de (o todas) estas dimensiones.

En las unidades que siguen, se procura mostrar el impacto delos cuatro procesos aquí analizados -el fin de la Guerra Fría, laglobalización, el regionalismo y la democratización- sobre las relacio-nes internacionales de América latina, con especial énfasis en los paí-ses del Cono Sur.

1. ¿Cuáles son, a su entender, los factores que condujeron a lafinalización de la denominada Guerra Fría?

2. ¿Cómo respondió Europa Occidental a los cambios deriva-dos del fin de la contienda bipolar?

3. ¿Cuáles fueron los argumentos propuestos por los analistasliberales con respecto al nuevo ordenamiento internacional?

4. ¿Qué factores han llevado a tener una visión menos idealistay lineal del mundo de la Posguerra Fría?

5. ¿A qué se alude cuando se habla de globalización?

6. ¿Cabría considerar a los procesos de regionalización comocontrapuestos al avance de la globalización? ¿Por qué?

AUTOEVALUACIÓN


Módulo II / Unidad 4 107

UNIDAD 4

AMÉRICA LATINA EN LA POSGUERRA FRÍA

El fin de la Guerra Fría originónuevos temas y dio lugar a laaparición de nuevos actoresque influyeron directamente

en los asuntos internacionaleslatinoamericanos. A pesar deque la región no asumió un

papel protagónico en el diseñode la agenda de la PosguerraFría, se vio afectada por sudesarrollo, tanto económico

como político.

1. INTRODUCCIÓN

E l fin de la Guerra Fría originó nuevos temas y dio lugar a laaparición de nuevos actores que influyeron directamente en losasuntos internacionales latinoamericanos. A pesar de que la

región no asumió un papel protagónico en el diseño de la agenda dela Posguerra Fría, se vio afectada por su desarrollo, tanto económicocomo político. Al mismo tiempo, el cambio de las polaridades en elescenario mundial tuvo un efecto diferenciado sobre las políticas exte-riores latinoamericanas. Las dispares interpretaciones sobre el fin delsistema bipolar conllevaron distintas percepciones sobre los costos ylos beneficios del fin de la Guerra Fría para la región.

América latina pasó a ser la única «área de influencia»superviviente después del desmantelamiento del orden bipolar. Laconvergencia generada en cuanto a las premisas de política eco-nómica y a los procesos de incorporación de valores democráti-cos, acompañados por ladesaparición casi generali-zada de focos político-ideo-lógicos antinorteamericanos,dotaron de un nuevo ropajea las relaciones de Américalatina con Estados Unidos.Pero al tiempo que esta vin-culación adquiría mayor gra-vitación, su base asimétricade distribución de poder semantenía inalterada. Simul-


108 Módulo II / Unidad 4

El fin de la Guerra Fría, lademocratización y los lazoseconómicos intrarregionales

más estrechos no hanestimulado una mayor

institucionalización, ya sea enel ámbito interamericano o

latinoamericano.

táneamente, el nivel de con-vergencia entre Estados Uni-dos y América latina gene-raba nuevas expectativas encuanto a la posibilidad deinstitucionalización de estarelación, tanto en el ámbitoeconómico-comercial comoen el político-estratégico.

Aún no está claro cómo el multilateralismo ampliado de laPosguerra Fría puede volverse efectivo, tanto en los asuntosinteramericanos como en los intralatinoamericanos. El fin de la Gue-rra Fría, la democratización y los lazos económicos intrarregionalesmás estrechos no han estimulado una mayor institucionalización, yasea en el ámbito interamericano o latinoamericano. De hecho, el entu-siasmo general de la Posguerra Fría por las instituciones y los regíme-nes intergubernamentales no tardó en afectar al Sistema Interamericano,particularmente a la OEA. Más aún, el lanzamiento del “Compromisode Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interame-ricano” en 1991 -con la resolución 1080- apuntó a revitalizar los ob-jetivos políticos y de seguridad de las instituciones interamericanas,de acuerdo con nuevos desafíos globales y regionales.

Con el fin de la Guerra Fría se consolidaron los regímenes de-mocráticos y se profundizaron los procesos de integración. El despla-zamiento de las actividades de las Fuerzas Armadas contribuyó adesmantelar las hipótesis de conflicto de la región y permitió consoli-dar la voluntad de cooperación política e integración económica. Lanueva ola de reformas de los años noventa procuró la estabilidadmonetaria, la apertura comercial y la desregulación de la actividadeconómica. La combinación de democratización y estabilidad econó-mica fue crucial para la creación del Mercosur.



Al comenzar la década del‘90, las relaciones

intrarregionales de Américalatina inauguraron un períodofloreciente de cooperación ypaz interdemocráticas. Seconsolidó el proceso de

democratización, prosperaronlas negociaciones bilaterales

pendientes sobre viejasdisputas fronterizas junto con

la creación de medidas deconfianza, y se desarrollaron

iniciativas de integracióneconómica a lo largo de la

región. El Cono Sur seconvirtió en una subregión

paradigmática de esteproceso.

2. AMÉRICA LATINAY LAS TRANSFORMACIONES MUNDIALES

D e norte a sur, los vientos de cambio señalados soplaron fuer-temente sobre América latina. La profundización de los pro-cesos de regionalización y globalización y la emergencia de

una nueva agenda política, estimulada por la superación de la prime-ra etapa de la Posguerra Fría, repercutieron en los comportamientosexternos de los países latinoamericanos. No obstante, no se produjocomo consecuencia de una reacción coordinada, basada en la nego-ciación de intereses convergentes, sino de una serie de iniciativas uni-laterales espontáneas que reflejaron motivaciones y objetivossemejantes.

Al comenzar la década del ‘90, las relaciones intrarregionalesde América latina inauguraron un período floreciente de cooperacióny paz interdemocráticas. Se consolidó el proceso de democratización,prosperaron las negociacio-nes bilaterales pendientes so-bre viejas disputas fronterizasjunto con la creación de me-didas de confianza, y se de-sarrollaron iniciativas deintegración económica a lolargo de la región. El ConoSur se convir tió en unasubregión paradigmática deeste proceso.

Un indicador ilustrati-vo de este momento fue laconstrucción diferenciada denuevas autoimágenes porparte de los países latinoa-mericanos de mayor gravita-ción. La convicción de queposeían atributos que legiti-



maban su presencia en foros multilaterales tradicionalmente veda-dos por la asimetría de la estructura de poder mundial, se tradujo endistintas iniciativas tendientes a ampliar su proyección externa. Dehecho, a pesar de poseer un significado distinto, las gestiones deMéxico para ingresar a la OCDE, las negociaciones de la Argentinapara establecer un mecanismo de cooperación con la OTAN y eldeseo de Brasil de ocupar un lugar permanente en el Consejo deSeguridad de las Naciones Unidas fueron manifestaciones de unainquietud similar.

Estos ejemplos, además de indicar las esencias de las estrate-gias internacionales de estos tres países, fueron un nuevo tipo de señalde la región frente al momento de definiciones que se vivían en elámbito global. La actuación internacional de América latina se sujetóa las tensiones derivadas del proceso de regionalización que se pro-fundizaba en el norte y a las estrategias de vinculación externapredominantes en el sur del continente. Por una parte, se mantenía latendencia, observada a partir de los años ‘80, hacia una crecientefractura entre el norte y el sur, provocada por el impacto dispar de losintereses de seguridad de Estados Unidos; efectivamente, si bien estatendencia no eliminaba atributos permanentes -como la geografía, lahistoria, la composición étnica, el idioma, etc- que vinculan a ambassubregiones, desalentó en la práctica las iniciativas que promovíanuna identidad común latinoamericana en el sistema internacional. Porotra parte, América del Sur presentaba un cuadro singular de conduc-tas que se orientaron simultáneamente tanto hacia la fragmentación yla integración como a una articulación particularmente intensa entrefactores internos y externos.

La erosión progresiva de las fronteras entre la política y la eco-nomía que se observaba en el sistema internacional de la PosguerraFría, se vio favorecida en América latina por la reducida importanciade la región en el proceso de reordenamiento mundial. Su marginalidadpolítica y su bajo nivel de conflictividad interna se convirtieron enfactores auspiciosos para su adaptación a las nuevas premisas devinculación interestatal que privilegiaban el impacto de la globalizacióny de la interdependencia en lugar de la política de poder.



En suma, los países latinoamericanos absorbieron los impactospolíticos y geoeconómicos en la conducción de sus relaciones exterio-res producidos por las aceleradas transformaciones globales que sedispararon en los ‘90, a pesar de que ninguno de ellos tuvo un papelprotagónico. Naturalmente, el legado de una historia política marca-da por la inestabilidad y el quiebre del orden institucional, sumado aun cuadro de agudos problemas sociales y económicos, creó una se-ria desventaja para la región en su convivencia con la comunidadinternacional. No obstante ello, los avances producidos en los proce-sos de consolidación democrática junto a nuevos indicios de vitalidadeconómico-comercial, fueron factores clave para atenuar esta situa-ción desfavorable.

3. LA TERCERA OLA DE DEMOCRATIZACIÓN:LA EXPERIENCIA DEL CONO SUR

E l retorno de la democracia en el Cono Sur fue un proceso dife-renciado, tanto en lo que se refiere a su evolución interna comoa los estímulos externos. Este proceso se inició en los finales de

la Guerra Fría, consolidándose lentamente durante la década del ‘90.En todos los casos, la desarticulación de los regímenes autoritarios fueacompañada por signos de distensión y mayor disposición para lacooperación entre los países de la subregión.

En el plano externo, este período significó para los países delCono Sur un momento de limitada proyección internacional en térmi-nos político-estratégicos y económico-comerciales. La “centroame-ricanización” de la política latinoamericana de Estados Unidos y lasrestricciones impuestas por la crisis de la deuda externa convirtieron aesta subregión en un área de reducido interés para la comunidadinternacional. Marcados por el síndrome de la “década perdida”, es-tos países pasaron a tener como principal elemento de atención inter-nacional sus respectivos procesos de democratización. Se tornaronparticularmente importantes las vinculaciones transnacionales estable-



cidas por redes interpartidarias y organizaciones de defensa de losderechos humanos y se produjo una sintonía con las jóvenes democra-cias ibéricas.

La ola de democratización en América latina, y particularmen-te en el Cono Sur, inauguró un ciclo político en la región signado porla incertidumbre sobre su continuidad y consolidación. Aunque pare-cían quedar atrás los años de las polarizaciones político-ideológi-cas, las articulaciones externas con fines antidemocráticos y el apoyode las elites domésticas a las soluciones golpistas, se temía por lafragilidad de las amplias coaliciones prodemocráticas debido a laprecariedad del marco institucional en que estos procesos se dabany a las pésimas condiciones económico-financieras en las cuales lospaíses recuperaban sus libertades civiles. Asimismo, la falta deprevisibilidad política durante la transición democrática en el ConoSur fue acompañada por una fase crítica en la gestión de las econo-mías nacionales, causada especialmente por el endeudamiento ex-terno de esta subregión.

La construcción de proyectos basados en el consenso y en elcompromiso -si bien fue un aspecto crucial para poner en marcha losprocesos de transición- no propició per se una realidad que condujeraa la consolidación de las nuevas democracias en la Argentina, Brasily Uruguay. La principal duda era si finalmente se estaba o no rompien-do la alternancia cíclica de gobiernos autoritarios y democráticos ini-ciada en la década del ‘30, y si el cambio de régimen esta vezconllevaba factores que garantizaran su irreversibilidad.

Como quedó dicho, las transiciones democráticas del Cono Surdesarrolladas en los años ‘80 no constituyeron un fenómeno aisladode la comunidad internacional. Por su parte, la contaminación entreprocesos de democratización en la región se debió, por un lado, a unesfuerzo político deliberado y, por el otro, a contactos entre gruposprodemocráticos de la región.

Hubo diferencias entre el tipo de influencia ejercida por Esta-dos Unidos y por Europa -en particular la CEE- en la construcción deesta nueva realidad regional, que respondieron a sus respectivos pa-peles geopolíticos y a las especificidades políticas internas. El gobier-



no norteamericano, en su condición de poder hegemónico, acostum-brado a actuar a partir de motivaciones unilaterales dirigidas a situa-ciones específicas, no desplegó una política de mayor interacción conlas fuerzas prodemocráticas de la región. Éstas tuvieron mayor apoyode las organizaciones no gubernamentales y de algunos segmentosdel Congreso estadounidense. Los países europeos, en cambio, másmovilizados por la cuestión de la reconstitución de una comunidad dedemocracias y familiarizados con la dinámica de difusión y contami-nación política, manifestaron desde las órbitas gubernamentales y nogubernamentales su interés en profundizar vínculos con los actoresinvolucrados en los procesos de transición del Cono Sur. Esta sensibi-lidad se vio aumentada por las experiencias de democratización enEspaña y en Portugal, generándose en el ámbito comunitario una afi-nidad importante con los procesos de cambio de régimen en el ConoSur. Cabe destacar, además, el papel desempeñado al respecto porla Iglesia Católica en algunos casos, particularmente en Chile y Para-guay.

La tercera ola fue para el Cono Sur una nueva muestra de susensibilidad a las transformaciones de naturaleza global. Segmentosde las elites políticas y económicas de los países de la región fueronmanifestando gradualmente mayor interés en absorber nuevos valoresen nombre de su propia modernidad. Al mismo tiempo, la falta deconocimiento de las limitaciones que impone un período de transiciónsuscitó tanto en estos países como fuera de ellos evaluaciones pesimis-tas sobre el futuro de sus democracias. Sin embargo, estudios especia-lizados sobre la profunda diferencia entre las etapas de transición yde consolidación democrática han relativizado este tipo de percep-ción subrayando la naturaleza inevitablemente problemática de unarealidad posautoritaria. Además de los desafíos políticos inherentes aun proceso de reconstrucción democrática, se debe subrayar el con-texto económico particularmente adverso en el cual estos procesos detransición se desarrollaron: la segunda mitad de la “década perdida”.

El hecho de que la ola de redemocratización en el Cono Sur noinvolucrara de forma simultánea a todos los países del área, llevó aque las relaciones intrarregionales estuviesen marcadas por tenden-



cias centrípetas y centrífugas. Las primeras estuvieron presentes en laArgentina, Brasil y Uruguay, países que manifestaban nuevos impul-sos integracionistas y de cooperación. Las segundas lo hicieron enChile y Paraguay, cuyos gobiernos procuraron mantener políticas quelos distanciaran de los nuevos vientos democráticos que soplaban so-bre y desde sus vecinos.

Poco a poco se generó un nuevo tipo de diferenciación entrelas democratizaciones asociadas a proyectos de integración y otras -como el caso de Chile- cuyo proceso de liberalización política noimplicó la adopción de una estrategia asociativa con sus vecinos. Cabedestacar que la llamada condicionalidad democrática impuesta por laArgentina y Brasil tuvo mayor influencia sobre Paraguay que sobreChile, país que ganó mayor autonomía frente a las preferencias eco-nómicas y políticas de la subregión.

La percepción convergente despertada entre los países del pri-mer grupo fue mayor con respecto a sus nuevas realidades de lo quefue con relación a sus respectivos pasados. En este sentido, fueronparticularmente llamativas las evaluaciones de los nuevos gobernan-tes sobre el papel desempeñado por las fuerzas armadas durante elperíodo autoritario. El mayor contraste se dio entre Brasil y los demáspaíses en transición, en los cuales la ausencia de instituciones demo-cráticas en los años previos había sido acompañada por gestioneseconómicas poco eficaces.

Otro tema crucial para el reencuadramiento de los militares enla vida política de estos países fue el de los derechos humanos y eltipo de procedimiento jurídico para tratar los abusos cometidos porlos gobiernos autoritarios. Como se verá en la próxima Unidad, lassoluciones adoptadas influyeron sobre el nuevo patrón de relacionescívico-militares de estos países.

Uruguay fue al principio el país con mejor desempeño en larestauración del control civil sobre el militar, consiguiendo en pocotiempo reducir la presencia de las fuerzas armadas en el sistema polí-tico local. Al mismo tiempo se aproximaban, aunque sin identificarse,las experiencias de Chile y Brasil; ambos países atravesaban proce-sos políticos pactados que aceptaron el mantenimiento de una serie



de prerrogativas de sus respectivas fuerzas armadas, las que conta-ban con los méritos de los resultados económicos de sus períodos degobierno. A su vez, el diferente patrón de relación cívico-militar esta-blecido durante ambos períodos de transición determinó, en cada caso,la participación de las fuerzas armadas en la definición de los objeti-vos estratégicos de estos países. Entretanto, la principal diferencia fueque para Chile los conflictos y diferendos con sus países vecinos -enparticular con Bolivia y la Argentina- todavía constituían páginas abier-tas de su política de defensa, mientras que para Brasil ya no perdurabantemas de esta naturaleza en su agenda de seguridad.

Las relaciones entre los nuevos gobiernos de la Argentina, Bra-sil y Uruguay estuvieron en esta etapa fuertemente influenciadas porlas dificultades económicas y políticas que enfrentaban. En los trescasos, el impacto positivo del cambio de régimen que había ayudadoal principio a moderar desafíos políticos y económicos internos, seagotó después de un par de años, observándose una clara diferencia-ción entre la primera y segunda etapa de los gobiernos de transición.Las crisis internas enfrentadas por los gobiernos de Raúl Alfonsín, JoséSarney y Julio Sanguinetti también limitaron la utilización del procesode redemocratización como un instrumento de credibilidad externa.Más aún, a medida que el conjunto de cambios globales afectaban elsistema internacional, se fue transformando el sentido funcional de lademocracia en la comunidad internacional. En los tres casos, se obser-vó en la etapa final de sus gobiernos una sobrevalorización de ladiplomacia presidencial, cuya resonancia en el ámbito interno y exter-no fue cada vez más limitada.

La secuencia de cambios de regímenes en la región fue un fac-tor que estimuló una mayor sintonía entre los proyectos de inserciónexterna de estos países. En el caso de la Argentina y Uruguay, laspolíticas exteriores de transición fueron conducidas por sus respecti-vos cancilleres asesorados por los segmentos políticos vinculados aellos. En Brasil, la política internacional se mantuvo bajo el control dela corporación diplomática, cuyo profesionalismo demostrado en laetapa autoritaria le había asegurado reconocimiento y legitimidadpor parte de las fuerzas prodemocráticas en el país.



Los aspectos mencionados llevaron a que fuesen diferentes lascondiciones político-burocráticas en las cuales se desarrollaron lasconvergencias de política internacional entre estos tres países. En laArgentina y en Uruguay el nivel de desarticulación del Estado y surepercusión sobre el servicio diplomático allanó el camino para unamayor participación de los segmentos políticos en el proceso de for-mulación y ejecución de la política exterior, y representó un instrumen-to de proyección para sus cancilleres. En el caso de Brasil, en cambio,la presencia de un ministro político no restringió la actuación de lacorporación diplomática, que pudo así controlar las líneas de acciónde la política exterior, manteniendo una autonomía conquistada gra-dualmente durante el período del régimen militar.

Guardando sus especificidades, estos países encararon dificul-tades políticas y económicas semejantes durante el período de transi-ción democrática. Se creó para los tres una vinculación entre crisismacroeconómica y fragilidad institucional. La tarea de reconstrucciónde un orden democrático fue sobrecargada por escenarios de restric-ciones económicas internacionales y profundos desequilibrios en elplano doméstico. La carga de sus endeudamientos externos, que oca-sionó crisis fiscales de grandes dimensiones, agravó -particularmenteen la Argentina y Brasil- las recurrentes tendencias inflacionarias desus economías.

En la Argentina, la crisis del sector público, además de estarrelacionada con la fuga de capitales y con la estatización de la deudaexterna, se agravó debido a la erosión tributaria sufrida por el Estado.También en Brasil el limitado control sobre las cuentas públicas setornó una fuente de desequilibrio que afectó las posibilidades de éxitode los esfuerzos de estabilización de la economía. En estos dos paísesse experimentaron programas de estabilización (Plan Austral en laArgentina y Plan Cruzado en Brasil) siguiendo metodologíasheterodoxas semejantes, que no pudieron revertir los regímenes dealta inflación que dominaban sus economías. Se terminó, entonces,creando un círculo vicioso en el cual las dificultades enfrentadas en elámbito de la gestión económica eran acompañadas por crisis políti-cas que dificultaban la construcción de bases de apoyo sólidas y re-



presentativas que neutralizasen el impacto social generado por la ines-tabilidad macroeconómica. La semejanza de problemas en estos paí-ses, especialmente en la Argentina y Brasil, generó un nuevo patrónde diálogo y consultas entre los gobiernos de la subregión caracteri-zado por la fluidez de contactos entre los presidentes Alfonsín y Sarneyy una interacción frecuente de los equipos económicos de ambos paí-ses.

En este marco, las diferentes realidades políticas de Chile yParaguay generaron algún tipo de tensión en el ámbito del Cono Sur.Al tiempo que los gobiernos de transición reconocían sus restriccionespolíticas, también procuraban evitar transgredir el principio de no in-tervención. Se partía del supuesto de que la democracia era promi-nente en toda el área, debiéndose respetar las diferencias de tiempohistórico de cada nación. Este tipo de percepción no impidió que ges-tos puntuales marcasen la diferencia entre gobiernos democráticos yautoritarios. Los espacios privilegiados para tales gestos pasaron aser los foros de concertación latinoamericanos. Por ejemplo, a Chileno se le permitió participar en el Grupo de Apoyo a Contadora, y aParaguay le fue vedada la entrada en el Grupo de los Ocho (queposteriormente se transformaría en el Grupo Río). Para los gobiernosde transición, este tipo de discriminación atendía esencialmente a pre-siones de los partidos locales, que mantenían vinculaciones con losmovimientos de oposición chileno y paraguayo.

De la misma forma que pesaba sobre los procesos de transicióndemocrática la duda en cuanto a su consolidación, también habíaincertidumbre acerca de los nuevos términos de las relacionesintrarregionales y particularmente de los nuevos programas de inte-gración. La sombra creada por las experiencias de integración delpasado, sumada a evidencias tan palpables como el reducido inter-cambio entre estas economías, alimentaban la desconfianza. Analistaspolíticos y económicos cuestionaban el abandono definitivo por partede los países de la región de las premisas nacionalistas, pero los quepropiciaron procesos de cooperación fueron al mismo tiempo partida-rios de posturas defensivas, tanto en el plano económico como en elmilitar. Este tipo de cuestionamiento era reforzado por la fragilidad



institucional y la inestabilidad macroeconómica, particularmente en laArgentina y en Brasil.

Pese a esta falta de certezas, en 1989 el panorama político enel Cono Sur y la dinámica de las relaciones intrarregionales revelabanun cuadro bastante diferente al de 1985. Además del hecho de queen la Argentina, Brasil y Uruguay la continuidad democrática parecíaincuestionable, en Chile y Paraguay había señales de que se estabanpor cerrar sus ciclos autoritarios. Crecía la percepción de que los as-pectos problemáticos de la transición democrática no significabannecesariamente su fracaso. Por su naturaleza intrínseca, este períodocorrespondía a una etapa de inseguridad y contradicciones que con-ducían muchas veces a comportamientos erráticos tanto en el campointerno como en el externo. Al mismo tiempo, se había generado unnivel de interacciones en el ámbito gubernamental y societario inaudi-to para esta subregión.

En resumen, la segunda mitad de la década del ‘80 fue unperíodo de intenso paralelismo político entre la Argentina, Brasil yUruguay. El desenvolvimiento de una activa diplomacia presidencialestimuló un sentido de fraternidad política entre los gobiernos de lostres países, que tuvo como principales consecuencias la coordinaciónde sus políticas exteriores en el tratamiento de diversos temas de laagenda internacional y el desarrollo de una cooperación e integra-ción subregional activas.

En el primer caso se destacaron: las convergencias sobre lacrisis centroamericana, la desmilitarización del Atlántico Sur, el diálogodiplomático con la URSS de la era Gorbachov, las posiciones frente alos regímenes de no proliferación y, en el plano económico, fente a lacrisis de la deuda externa y los temas de la agenda de la Ronda Uru-guay en el GATT. Con respecto a la cooperación económica, fueronrelevantes dos programas: el Programa de Integración y CooperaciónEconómica Argentino-Brasileño y la reactivación del CAUCE entre laArgentina y Uruguay, y el Programa de Expansión Comercial (PEC) en-tre Uruguay y Brasil. Se tornó habitual entre los analistas y operadoresde la política exterior de estos países establecer una relación directaentre el cambio de régimen y el nuevo patrón de relaciones subregionales.



Además del hecho de que históricamente existió una vinculación entrecooperación económica interestatal y relaciones interdemocráticas, enel caso de estas tres naciones dicha vinculación fue reforzada por elnivel de convergencia de sus políticas exteriores. Al mismo tiempo, que-dó en claro una vez más que los programas de cooperación son prece-didos por medidas de distensión que no se dan necesariamente dedemocracia a democracia. De la misma forma que el PICE y los núcleosde convergencia argentino-brasileños fueron una derivación del Trata-do Itaipú-Corpus negociado entre gobiernos autoritarios en 1979, elTratado de Paz y Amistad entre una Argentina democrática y un Chileautoritario en 1984 se tornó un precedente decisivo para las negocia-ciones interdemocráticas argentino-chilenas, que tuvieron lugar a partirde la primera mitad de los años ‘90.

4. EL REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS:REACTIVACIÓN Y LIMITACIONES ESTRUCTURALES

La distribución desigual del poder económico y político fue siem-pre un problema tanto para las relaciones entre paíseslatinaomaericanos como hacia el interior de cada uno de ellos.

Ambos tipos de asimetría han generado -en el pasado y siguen gene-rando en el presente- dificul-tades para expandir elmultilateralismo regional.

Este problema estuvorelacionado con el predomi-nio de Estados Unidos en elárea desde principios del si-glo XX, lo que contribuyó aagravar la marginación deAmérica latina en los asun-tos internacionales, particu-larmente a par tir de la

La distribución desigual delpoder económico y político fue

siempre un problema tantopara las relaciones entrepaíses latinaomaericanos

como hacia el interior de cadauno de ellos. Ambos tipos de

asimetría han generado -en elpasado y siguen generandoen el presente- dificultades

para expandir elmultilateralismo regional.



Guerra Fría. Así, siguiendo las premisas clásicas de la DoctrinaMonroe, tanto en el pasado como en el presente, los lazos económi-cos y políticos con otras potencias extrarregionales resultaron secun-darios para la mayoría de los países de la región. A medida que seimpuso la presencia económica y política norteamericana medianteprácticas coercitivas y unilaterales, Estados Unidos pudo consolidarsu status de potencia hegemónica en la región. Éste fue un procesodesigual que creó varias diferencias entre los estados lati-noamericanos.

La primera y principal diferenciación se dio por la desigual dis-tribución de recursos económicos y poder militar entre Estados Unidosy América latina. Como quedó fundamentado en capítulos anteriores,esto fue resultado de un proceso histórico ocurrido desde el fin delsiglo XIX y consolidado tras la Segunda Guerra Mundial, cuando Esta-dos Unidos se convirtió en una potencia mundial. En aquel contexto,América latina se transformó en una esfera de influencia de EstadosUnidos, y los intereses de este país tuvieron un enorme efecto sobre lasestructuras económicas y políticas regionales.

Aun así, es importante tener en cuenta que el camino ha sido dedoble sentido, dado que las elites políticas y económicas de la regióntuvieron una participación activa en el proceso. De hecho, la diferen-ciación entre la subregión conformada por México, América Central yel Caribe por un lado, y América del Sur por el otro, se mantuvo y seprofundizó en la Posguerra Fría como consecuencia de la importanciacreciente que fueron adquiriendo nuevos temas en la agenda de Esta-dos Unidos con relación a los países del área. Asuntos como elnarcotráfico y las migraciones comenzaron a ser abordados comoproblemas internos por sectores estadounidenses gubernamentales yno gubernamentales. La noción de una agenda “interméstica”

1 se tor-

nó apropiada para afrontar la complejidad creciente de las conexio-nes intergubernamentales e intersociales entre Estados Unidos y elCaribe, América Central y México.

1 Con este neologismo aludimos a la conformación de una agenda que combina asun-

tos internacionales y domésticos, simultáneamente.



Otro aspecto en relación con las diferentes prioridades estado-unidenses en el área, se refiere a las formas de presión ejercidas des-de Washington. Mientras que el Caribe, América Central y Méxicotienden a ser dominados por los intereses de Estados Unidos, los paí-ses de América del Sur tienden a ser persuadidos.

La tercera diferenciación se refiere a la importancia relativa delos diferentes países, en particular los de América del Sur que casi siem-pre tuvieron un peso marginal para Estados Unidos. Esta marginalidadno fue recíproca ni en el pasado ni en el presente, dado que su impor-tancia para los países latinoamericanos siempre ha sido inversamenteproporcional a la que éstos revisten para Washington.

Ya a principios de los ‘90, académicos y funcionarios de Esta-dos Unidos y de América latina, con posiciones ideológicas diferen-tes, compartían la idea de que había comenzado una nueva era deconvergencia en el ámbito hemisférico. Representantes de la izquier-da sostenían una posición defensiva ante el llamado “Consenso deWashington”, pues creían que el fin de la Guerra Fría imponía nuevasrestricciones sobre el Tercer Mundo y, en particular, sobre Américalatina. Los sectores de derecha y de centro, sin embargo, compartíanuna visión optimista afirmando que podía desempeñar un papel posi-tivo en el nuevo orden mundial. En este caso, se percibía lasincronización de las reformas orientadas al mercado y la democrati-zación como el mejor logro para materializar dicha aspiración.

Cuatro temas se convirtieron en prioridades absolutas de lanueva agenda interamericana: comercio regional, defensa de la de-mocracia, protección de los derechos humanos y seguridad colec-tiva. Mientras, por un lado, las nuevas condiciones políticas yeconómicas internacionales e intralatinoamericanas estimulaban laidea de que la ineficacia de los nuevos compromisos podría signifi-car la pérdida de una oportunidad histórica, por otro lado se recono-cía que, en relación con todos los temas, la mayoría de los obstáculosprevios no habían sido superados.

De hecho, la definición de políticas multilaterales para cadauno de estos temas ha suscitado diferencias entre los miembros de lacomunidad interamericana. En relación con las discordancias suscita-



das, deberían señalarse dos aspectos paradójicos. El primero es quenunca hubo tanta coincidencia respecto de estos cuatro temas en elámbito interamericano: jamás el libre comercio ha sido tan defendido,las normas democráticas han estado tan difundidas, las medidas deconstrucción de confianza y los compromisos de no proliferación hansido tan estrictamente observados y el respeto por los derechos huma-nos se ha tomado tan seriamente. Sin embargo, tales coincidencias nopermitieron a los estados de la región ir más allá de una convergenciamínima.

Se suponía que la convocatoria de las cumbres presidencialesde Miami (1995), Santiago (1998) y Quebec (2001) sellarían estanueva etapa de las relaciones entre América latina y Estados Unidos,generándose un nuevo sentido comunitario en las relacionesinteramericanas. Sin embargo, las dificultades en la coordinación delas posiciones de los países de la región, los impasses generados paraprofundizar una nueva agenda de negociaciones comerciales y depolíticas de seguridad sumadas a las indefiniciones políticas en losEstados Unidos han tornado este panorama más incierto. Desde lavigencia del NAFTA (1995), en vez de un clima de cooperación entrelos estados de América latina, la agenda interamericana ha reactivadolos típicos celos intrarregionales.

Otro punto a destacarse es que las organizaciones no guberna-mentales aumentaron considerablemente su influencia sobre la políti-ca de Estados Unidos para América latina en los últimos años, tantoen el nivel bilateral como multilateral. Como es bien sabido, la partici-pación de las ONG en la política internacional ha sido un fenómenoglobal vinculado con las crecientes interacciones sociales asociadas ala interdependencia compleja. Mientras los gobiernos han sido losprincipales actores en las organizaciones internacionales, las ONGhan ganado espacio y voz adentro y afuera de las organizacionesintergubernamentales.

En los asuntos interamericanos, y particularmente en la Organi-zación de Estados Americanos (OEA) y en el Banco Interamericano deDesarrollo (BID), las ONG han ampliado su influencia en áreas talescomo derechos humanos, medio ambiente y estándares laborales en



Por lo tanto, se puedeobservar que ni el fin de la

Guerra Fría ni la globalizaciónredujeron las asimetrías

interamericanas. Actualmente,América latina es la única

área en la cual Estados Unidosno enfrenta la contradicciónentre su superioridad militar

absoluta y su declinacióneconómica relativa.

un esfuerzo por configurar lasposiciones de los gobiernosde Estados Unidos y Américalatina. Sin embargo, es impor-tante tener en cuenta que esteesfuerzo no parte de realida-des internas similares, dadoque la presencia de las ONGen los Estados Unidos y en Ca-nadá es bastante distinta dela que se observa en los paí-ses latinoamericanos. Esta diferencia es aun más notable cuando seconsidera la formulación de la política exterior de esos países. En elcaso de las instituciones interamericanas, esta diferenciación puedeagravar las asimetrías Norte-Sur dado que multiplica las presiones ylos intereses de aquellos que se sientan del lado más poderoso de lamesa.

Por lo tanto, se puede observar que ni el fin de la Guerra Fría nila globalización redujeron las asimetrías interamericanas. Actualmen-te, América latina es la única área en la cual Estados Unidos no en-frenta la contradicción entre su superioridad militar absoluta y sudeclinación económica relativa. Gracias a un amplio marco de con-vergencias, la influencia estadounidense en los asuntos económicos ypolíticos latinoamericanos se ha expandido dentro y entre los paísesde la región. Simultáneamente, se profundizaron las diferencias en lacomunidad latinoamericana: el nuevo “tratamiento especial” sancio-nado a partir de la creación del NAFTA ha introducido un nuevo ele-mento de diferenciación al patrón de relaciones Estados Unidos-Américalatina. Para los países del Cono Sur este patrón fue reforzado tras lainiciación por parte de Chile de negociaciones comerciales bilatera-les con Estados Unidos.



5. LA BÚSQUEDA DE NUEVASOPCIONES INTRARREGIONALES

E l boom de los acuerdos regionales de comercio en Américalatina se convirtió en un aspecto importante de sus políticas deliberalización económica. Las negociaciones económico-comer-

ciales entre grupos reducidos de países estimulaban simultáneamenteun impulso asociativo y una orientación selectiva. A pesar de su carác-ter fragmentado, se trataba de un único proceso en el cual la integra-ción regional se tornaba un instrumento crucial de articulación con elsistema económico internacional. La proliferación de acuerdos comer-ciales bilaterales y minilaterales procuraba mejorar las condiciones denegociación de los países del área, sea en un proceso deregionalización hemisférica liderado por Estados Unidos o en un régi-men de comercio multilateral. El crecimiento del comerciointralatinoamericano desde principios de los ‘90 reveló los efectos deesta transformación, tanto en el ámbito de los procesos subregionalescomo de determinadas vinculaciones bilaterales. Naturalmente, éstees un proceso con costos y beneficios desiguales, particularmente cuan-do ocurre entre socios con fuertes asimetrías.

En términos políticos, el nuevo impulso integracionista coincidiócon un momento de renovación generalizada de gobiernos en Améri-ca latina, los que pasaron a incluir en sus respectivas políticas exterio-res iniciativas de asociación intrarregionales. Al contrario de lo queocurrió en otras épocas, elinterés por la integración re-gional apareció asociado alíneas pragmá t icas ydesideologizadas de accióninternacional, acompañadasde una preocupación crecien-te por el desarrollo de la di-plomacia económica. Seprocuró mantener un bajoperfil en el campo político

El boom de los acuerdosregionales de comercio en

América latina se convirtió enun aspecto importante de sus

políticas de liberalizacióneconómica. Las negociacioneseconómico-comerciales entregrupos reducidos de países

estimulaban simultáneamenteun impulso asociativo y una

orientación selectiva.



En términos políticos, el nuevoimpulso integracionista

coincidió con un momento derenovación generalizada degobiernos en América latina,los que pasaron a incluir en

sus respectivas políticasexteriores iniciativas de

asociación intrarregionales.Al contrario de lo que ocurrióen otras épocas, el interés por

la integración regionalapareció asociado a líneas

pragmáticas ydesideologizadas de accióninternacional, acompañadas

de una preocupación crecientepor el desarrollo de ladiplomacia económica.

propiamente dicho, perdién-dose el interés por las inicia-tivas de concertación al estilode las que habían surgido enla década pasada.

De hecho, la negocia-ción de los acuerdos comer-ciales intrarregionales sepresentó como el campo másactivo de las políticas exterio-res latinoamericanas. La ma-yoría de las veces conducidaspor las Cancillerías, estas ne-gociaciones contaron con elapoyo técnico de otras agen-cias del Estado y de un cre-ciente interés empresario. Esteúltimo sector, forzado por losnuevos regímenes de comercio exterior de sus países, se movilizó porprimera vez positivamente frente a las nuevas negociaciones comer-ciales intrarregionales. Al mismo tiempo, la integración regional enAmérica latina no disponía de un paraguas institucional que articula-se coherentemente las negociaciones en curso. A diferencia de losaños sesenta, cuando la CEPAL cumplía un rol político y la ALALC unafunción operativa, en los noventa este proceso se caracterizó por unasumatoria de iniciativas intergubernamentales no institucionalizadas.Así, instituciones como la CEPAL, la ALADI y el mismo Grupo de Río seubicaron en la retaguardia y no en la vanguardia de estas iniciativas.

A principio de los ‘90 estaban en vigencia 22 acuerdos comer-ciales diferentes en el hemisferio americano, 18 de los cuales pertene-cían exclusivamente al ámbito latinoamericano. Algunos representabanel resultado de la reactivación y reformulación de pactos comercialesprevios y otros eran nuevos. A pesar de que no se podía cuestionarque el boom de los acuerdos comerciales regionales indicaba unaevolución decisiva de América latina hacia el abandono del protec-



cionismo previo, no deberíanconfundirse esos pasos con unproceso homogéneo de inte-gración regional que inevita-blemente conduciría a unanueva era de multilateralismoeconómico en el área. Tam-bién es importante señalarque, en todos los casos, lainstitucionalización había sido mantenida en un nivel mínimo mientrasla soberanía se preservaba como un elemento vital para llevar adelan-te las negociaciones interestatales.

Desde el punto de vista extrarregional, la nueva integraciónlatinoamericana recibió dos tipos de influencias. En primer lugar, laorientación “librecambista” proveniente de Estados Unidos y del mo-delo del NAFTA. En este caso, se concebía la integración regionalcomo un proceso abierto formalizado por negociaciones de acuer-dos de libre comercio. En segundo lugar, la orientación institucionalistaque provenía de la CEE y concebía a la integración regional comouna sucesión de etapas (zona de libre comercio, unión aduanera,mercado común) en la cual las negociaciones debían estar protegi-das por una estructura administrativa y decisoria que dispusiera de

dosis crecientes de supra-nacionalidad. El resultado deesta superposición de influen-cias es aún incierto paraAmérica latina, pues depen-de de una serie de factores,principalmente del éxito delALCA y de las condiciones decontinuidad y consolidacióndel Mercosur.

Entre los dilemas enfren-tados por los actuales esque-mas asociativos latinoame-

Desde el punto de vistaextrarregional, la nueva

integración latinoamericanarecibió dos tipos de

influencias. En primer lugar, laorientación “librecambista”

proveniente de Estados Unidosy del modelo del NAFTA.

En segundo lugar, laorientación institucionalistaque provenía de la CEE yconcebía a la integración

regional como una sucesión deetapas (zona de libre

comercio, unión aduanera,mercado común) en la cual las

negociaciones debían estarprotegidas por una estructuraadministrativa y decisoria quedispusiera de dosis crecientes

de supranacionalidad.



ricanos está el hecho de que, con excepción del NAFTA, todos partie-ron de un intercambio comercial reducido, ya que efectivamente el co-mercio intrarregional representa una porción marginal del comercioexterior de la región. Además, todas las iniciativas latinoamericanasoperaban con calendarios ambiciosos y difíciles de cumplirse. Esta difi-cultad se torna aún mayor en los casos en que se contempla la forma-ción de una unión aduanera o de un mercado común, como ocurre conel Mercosur, el Pacto Andino y el CARICOM. Muchas veces estas metasse veían cuestionadas cuando se comprobaba la limitada importanciadel intercambio intrarregional. La única excepción corresponde a lospaíses pequeños de la región como Bolivia, Paraguay y Uruguay.

El NAFTA y el Mercosur constituyen las iniciativas de mayorenvergadura. Sin embargo, las condiciones de uno y otro para conso-lidarse han sido muy diferentes. Como se analizará en la Unidad 6,las condiciones de consolidación del Mercosur son aun bastante pro-blemáticas, más aún en el contexto de las negociaciones para confor-mar el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). De hecho, elproceso del ALCA es y será el factor más poderoso en la región paradefinir la expectativa de vida de las iniciativas de asociación econó-mica impulsadas desde los años ‘90.

6. LAS PRINCIPALES VOCACIONES DE LA REGIÓN

Los cambiantes patrones de la política y la economía mundialrepercuten sobre las relaciones interestatales e intersociales dela región. Como resultado de ello, un conjunto de indicadores

podría estar señalando nacientes tendencias; nuevas facetas en lasrelaciones interamericanas e intralatinoamericanas, por ejemplo, po-drán contribuir a impulsar la cooperación interestatal y el multilateralismoen esta región. Las cuatro facetas que se describen brevemente a conti-nuación indican que, a partir del fin de la Guerra Fría, las tendenciasanticooperativas en los asuntos hemisféricos pasaron a coexistir, másque nunca, con vocaciones de carácter cooperativo.



La primera faceta se refiere a las implicancias de la estructuraasimétrica de poder en las relaciones interamericanas, lo que da ori-gen a la caracterización de América latina como esfera de influenciade los Estados Unidos. Sin embargo, el fin de la Guerra Fría, acompa-ñado por la expansión del regionalismo y el hecho de que Américalatina no enfrenta amenazas extrarregionales o intrarregionales deimportancia, mejoran las chances de profundizar la noción de respon-sabilidades y obligaciones compartidas entre el Norte y el Sur de lasAméricas. La actual convergencia de valores económicos y políticosha fortalecido los intereses recíprocos en profundizar los lazosinteramericanos. También es cierto que la cooperación regional no hasido acompañada por demostraciones unilaterales de fuerza, comoha ocurrido, por ejemplo, en la Rusia poscomunista.

La segunda faceta se refiere a la percepción común en Américadel Norte y del Sur de que se deben preservar y fortalecer las institu-ciones internacionales en el nuevo orden mundial. Sin embargo, lasvariables políticas parecen favorecer más fuertemente la promociónde la institucionalización internacional en el nivel global que en losniveles interamericano e intralatinoamericano.

La tercera faceta alude al hecho de que los lazos económicosintrahemisféricos se han incrementado enormemente en los últimos añostanto en la dirección Norte-Sur como en la Sur-Sur. El crecimiento delos flujos de inversión y comercio en la región ha sido estimulado porla liberalización comercial unilateral, los acuerdos económicos regio-nales y la estabilidad macroeconómica. En ambos casos la interacciónsocial se ha expandido y continuará haciéndolo, llevando a la crea-ción de nuevas redes de intereses. Las interacciones transfronterizasen el ámbito de la política, laactividad cultural y las dife-rentes formas de organiza-ción social constituyen unnuevo dato para la región.

La cuarta faceta se re-fiere a la relativa inmunidadde las Américas a los nuevos

La violencia es esencialmenteun problema doméstico en el

hemisferio americano y,aunque no esté todavía

consolidada, la pazinterdemocrática tiende aprevalecer en la región.



problemas de seguridad mundiales -como las guerras civiles, el terro-rismo y el crimen organizado- particularmente en cuanto a sus efectossobre las relaciones interestatales. Incluso situaciones graves de frag-mentación interna como la que se produce con los zapatistas en Méxi-co o con la narcoguerrilla en Colombia se mantienen dentro de unmarco de diálogo político que se diferencia claramente de los conflic-tos intraestatales en otras partes del mundo. La violencia es esencial-mente un problema doméstico en el hemisferio americano y, aunqueno esté todavía consolidada, la paz interdemocrática tiende a preva-lecer en la región. No obstante, se trata de una vocación incompletaque ocasionalmente puede fallar, como ocurrió cuando estalló la gue-rra entre Perú y Ecuador. Los compromisos de no proliferación se hanincrementado notablemente, las políticas de balance militar y las hipó-tesis de conflicto encuentran un limitado apoyo interno, y las relacio-nes entre civiles y militares, a pesar de que no siguen siempre el mismopatrón, tienden a fortalecer las prácticas democráticas. Entretanto, lapaz, la democracia y los acuerdos comerciales regionales no altera-rán el concepto de soberanía a menos que la distribución desigual depoder sea de hecho atenuada por las instituciones multilaterales. Estetema será profundizado en la próxima Unidad.

AUTOEVALUACIÓN


1. ¿La interacción pacífica y la integración en el Cono Sur sevieron favorecidas por el escenario de la Posguerra Fría? Fundamentesu respuesta.

2. ¿Existen procesos políticos y económicos anteriores al fin dela Guerra Fría que sean significativos para explicar el avance en laintegración regional de América latina?

En caso afirmativo, explicítelos y justifique su mención.

3. ¿Qué evolución tuvieron las tradicionales asimetrías de po-der económico y político en el hemisferio durante el desarrollo de losaños ´90?

4. ¿Qué rol se le podría asignar al NAFTA y a los EE.UU. to-mándolos como factores exógenos a la integración regional de Améri-ca latina?

UNIDAD 5

POLÍTICAS DE SEGURIDAD REGIONAL

La ola de democratizaciónexperimentada en la región a

partir de los ‘80 alentó cambiosen los conceptos y prácticas deseguridad dentro y entre los

Estados del Cono Sur.


1. INTRODUCCIÓN

En América latina empezaron a convivir una vieja y una nuevaagenda de seguridad, ambas influidas por los cambios en lapolítica global en la materia. Esto generó importantes contras-

tes en la incidencia de las dos agendas sobre el norte y el sur de laregión, vinculados al diferente impacto del fin de la Guerra Fría y a laproyección de los intereses económico-comerciales norteamericanos.

La ola de democratización experimentada en la región a partirde los ‘80 alentó cambios en los conceptos y prácticas de seguridaddentro y entre los Estados del Cono Sur. La existencia de valores polí-ticos comunes y desafíos económicos similares contribuyó a poner fina disputas y rivalidades que en el pasado habían entorpecido lasiniciativas de cooperación regional. Las expectativas reinantes vislum-braban que la cooperación en el campo de la seguridad, junto con laintegración económica y la coordinación política, conducirían a unproceso irreversible.

En el pasado, las hipótesis de conflicto regional constituían unaparte sustancial de las doctrinas de seguridad, que justificaban la ex-pansión de los gastos militares y el mantenimiento de prerrogativaspolíticas por parte de las fuerzas armadas. En los últimos veinte años,la democratización ha restringido la gravitación política de los milita-res y tales doctrinas fuerondesactivadas en casi todoslos casos. Sin embargo, lacultura política subyacentea las hipótesis de conflictono desapareció totalmente,



En el pasado, las hipótesis deconflicto regional constituíanuna parte sustancial de lasdoctrinas de seguridad, quejustificaban la expansión de

los gastos militares y elmantenimiento de

prerrogativas políticas porparte de las fuerzas

armadas.

Las iniciativas de cooperaciónen materia de seguridad en elCono Sur a partir de mediados

de los ‘80 estuvierondirectamente relacionadas con

la intensificación de losvínculos económicos argentino-

brasileños.

adecuándose a las nuevas cir-cunstancias internas e interna-cionales.

Las iniciativas de co-operación en materia de segu-ridad en el Cono Sur a partirde mediados de los ‘80 estuvie-ron directamente relacionadascon la intensificación de losvínculos económicos argenti-no-brasileños. Estos empren-dimientos formaban parte de un paquete de acuerdos en el cual elcomercio administrado y la cooperación tecnológica correspondían auna única estrategia. En consecuencia, los acuerdos de integración eco-nómica contribuyeron a legitimar las políticas de cooperación en elcampo de la seguridad. Este proceso se profundizó con la constitucióndel Mercosur, que aceleró la integración económica mediante la crea-ción de mecanismos automáticos para la eliminación de las barrerascomerciales intrarregionales.

Además de los aspectos vinculados al ámbito interno y regional,también es necesario tener en cuenta la poca relevancia estratégica deesta región en los asuntos globales. Efectivamente, a diferencia de otrassubregiones del mundo y aun de América latina, el Cono Sur no enfren-ta amenazas regionales o extrarregionales que pongan en riesgo suseguridad; ocupa un lugar marginal en la agenda estratégica mundial yno convive con conflictos étnicos o religiosos como Europa central u

otras áreas del Tercer Mundo.Tampoco ha sido considera-da una zona prioritaria por lasgrandes potencias -particular-mente Estados Unidos- y contoda probabilidad continuaráocupando esta posición. Auncuando la marginación estra-tégica generó costos económi-



En todos los casos que seanalizan en esta Unidad, las

políticas de defensa resultaronde la combinación del patrónde relaciones cívico-militares

con la política exterior.

cos para los países sudame-ricanos, también redujo el im-pacto de las diferenciasintrarregionales en las políti-cas de seguridad.

En todos los casos quese analizan en esta Unidad,las políticas de defensa resultaron de la combinación del patrón de rela-ciones cívico-militares con la política exterior. En cada uno, sin embargo,la política internacional ha tenido una influencia diferente en las políticasde seguridad.

2. LA NUEVA AGENDA REGIONAL DE SEGURIDAD

Con el fin del conflicto Este-Oeste, México, América Central yel Caribe -con excepción de Cuba- fueron incorporados defacto a la zona de acción militar-estratégica de Estados Uni-

dos, registrándose un proceso exitoso de recomposición de la hege-monía norteamericana en esta subregión. Por otra parte, el término dela crisis centroamericana (ver Unidad 2) condujo a una política dedesmilitarización de la zona, gracias a la fuerte reducción de la asis-tencia provista por Washington y al retorno de las democracias en lospaíses del Istmo. En este caso, las circunstancias externas determina-ron el marco militar-estratégico, como así también la propia evolucióndel cuadro político local.

Los países sudamericanos, a pesar de ver recortados sus már-genes de acción, contaron con una relativa autonomía para la defini-ción de sus políticas de seguridad. Éstas, a su vez, estuvieroncondicionadas por la evolución de la política interna, al contrario delo que se observó en América Central. No fue casual que los años ‘70hayan sido testigos en América del Sur del período de mayor carreraarmamentista y desarrollo de tecnologías sensibles, alimentado por laagudización de percepciones conflictivas y disputas de influenciasubregional. Cabe señalar que varios países sudamericanos -la Ar-



En relación con los temas de lanueva agenda de seguridad

internacional, conocidos comoamenazas “no militares”, este

tipo de convergencia se vioreducida, diferenciándose losdilemas del norte y del sur deAmérica latina en función del

margen de autonomíaexistente con repecto a

Estados Unidos.

gentina, Brasil, Chile- se trans-formaron en esa época enactivos participantes del mer-cado internacional de arma-mentos, actuando comocompradores y vendedores.En el campo de la tecnologíasensible, se destacaron losavances logrados por la Ar-gentina y Brasil en el desa-rrollo de programas nuclearesy de misiles. Algunos autores relacionan esta escalada con la crisis delSistema de Seguridad Interamericano, lo cual es parcialmente correc-to, pues este sistema pudo haber sido efectivo para evitar una confron-tación bélica intrarregional pero no para solucionar las disputas quefomentaban las hipótesis de conflicto de los países latinoamericanos.

Como se analizó anteriormente, la superación de conflictos enAmérica del Sur estuvo estrechamente relacionada al proceso de rede-mocratización iniciado en los años ‘80 cuando se crearon las condi-ciones necesarias para una serie de iniciativas de cooperación eimplementación de medidas de confianza en el campo de la seguri-dad regional. En su conjunto, las negociaciones intrarregionales entemas de seguridad correspondieron a un proceso de desmilitariza-ción de la política latinoamericana, que abandonó sus premisas con-flictivas sustentadas en preconceptos geopolíticos.

Las nuevas medidas de confianza tuvieron puntos de conver-gencia con los proyectos de seguridad colectiva y de control de arma-mentos, que orientaron la política de seguridad de la coaliciónvencedora de la Guerra Fría. En efecto, se dio una articulación positi-va entre las iniciativas de seguridad sudamericanas y los interesesantiarmamentistas y de no proliferación que entonces predominabana nivel global, fuertemente apoyados por Estados Unidos.

En relación con los temas de la nueva agenda de seguridadinternacional, conocidos como amenazas “no militares”, este tipo deconvergencia se vio reducida, diferenciándose los dilemas del norte y



del sur de América latina en función del margen de autonomía existen-te con repecto a Estados Unidos. Identificadas como problemáticastransnacionales o transfronterizas, cuestiones como el tráfico de dro-gas, la destrucción ambiental y los flujos migratorios estimularon elsurgimiento de nuevos principios del derecho internacional que pusie-ron en tela de juicio las políticas de seguridad basadas en la defensade la soberanía nacional. Asimismo, el peso desigual de estas cuestio-nes para los diferentes países de la región favoreció una mayor frag-mentación y la búsqueda de soluciones individuales, haciéndose másremota la formación de coaliciones intrarregionales. Por eso mismo,hubo menores resistencias para una actuación más efectiva del Siste-ma Interamericano.

En el caso de los países andinos, particularmente de Bolivia,Colombia y Perú, la transferencia de abundantes recursos e instru-mentos de asistencia militar norteamericanos destinados al combatedel narcotráfico, erosionaron progresivamente las fronteras entre losintereses de Estados Unidos y las políticas de seguridad locales. Lamilitarización de esta problemática debilitó la posición original deestos países, que cuestionaban la aplicación de un tratamiento mera-mente policial para el tema y defendían la necesidad de solucionesque contemplaran sus causas económicas y sociales. Si bien estadivergencia no frenó la acción de Washington en la región, le restólegitimidad y credibilidad, dificultando la implementación de meca-nismos más efectivos de cooperación entre las autoridades norte-americanas y latinoamericanas para enfrentar el problema de lasdrogas. Buscando atenuar estas diferencias, el gobierno estadouni-dense reforzó su política de control de la demanda y fue más caute-loso en su política asistencialista del lado de la oferta.

Una lógica semejante se manifestó en el tratamiento de la temá-tica ambiental, que afecta principalmente a los países amazónicos. Eneste caso, la proyección internacional de dicha problemática se hahecho más extensa que la anterior, tanto en términos de actores guber-namentales como de instituciones y grupos no gubernamentales. To-dos los organismos de crédito internacional, la mayoría de lasinstituciones políticas representativas, los grupos de interés y las agen-



cias gubernamentales especializadas que operan en los paísesindustrializados han incluido entre sus funciones la tarea de corregirlos abusos ambientales en una escala global. El hecho de que se tratede un tema tan ampliamente difundido incrementó en Estados Unidosla presión interna hacia una política más rigurosa por parte de losgobiernos latinoamericanos.

El abordaje internacional del tema ambiental enfrentó un clarodilema norte-sur que mostraba una dificultad básica: mientras su iden-tificación como un asunto global se asoció a un proceso de politizacióny al diseño de una nueva estrategia económica externa por parte delnorte -lo que le confirió inclusive un sentido de amenaza-, su tratamien-to no dejó espacio para la incorporación de los matices políticos yeconómicos que predominan en el sur. Por ejemplo, su inclusión en lasnegociaciones económico-comerciales entre Estados Unidos y Méxicoabrió un importante precedente en cuanto a su instrumentación enprocesos de armonización asimétrica. Al mismo tiempo, la posibilidadde que este proceso se extienda en la región podrá generar controver-sias entre los propios países latinoamericanos, al verse presionados ycondicionados de modo diferente por ciertos compromisos de protec-ción ambiental.

Finalmente, se debe mencionar la cuestión migratoria, un temaque hasta ahora ha pertenecido esencialmente a la agenda delnorte de América latina, pero que en un futuro no tan lejano podríaconvertirse en un punto sensible en la agenda intrarregional deAmérica del Sur. Constituyendo un claro ejemplo de lo que previa-mente se denominó un problema “interméstico”, los flujos migratoriosexistentes actualmente entre México, América Central y el Caribepor un lado, y Estados Unidos por el otro, adquirieron una nuevadimensión. Los movimientos transfronterizos de trabajadoresindocumentados comenzaron a ser tratados como un problema deseguridad económica norteamericana a semejanza de lo que ocurreen la CEE. La previsión de que los habitantes de origen hispanosuperarán el 20% de la población total de los Estados Unidos en elaño 2020 disparó una preocupación por frenar la entrada de manode obra no calificada. Más allá de su impacto sobre el mercado de



trabajo local, estas migraciones fueron percibidas como causantesde tensiones sociales que amenazan la seguridad interna y de acuer-do con algunas interpretaciones, ésta habría sido una de las princi-pales motivaciones para que sectores gubernamentales en EstadosUnidos aceptasen la propuesta mexicana de negociar un acuerdode libre comercio.

En América del Sur, la relevancia del tema migratorio depende-rá del futuro de los procesos de integración regional, particularmentedel Mercosur. En este caso, los contrastes demográficos y los indicadoressociales, especialmente entre la Argentina y Brasil, requerirán unaacción coordinada entre sectores gubernamentales, empresariales ysindicales, ya que deberán evitarse las distorsiones en los respectivosmercados de trabajo que fomenten la percepción de que el crecimien-to de los flujos migratorios entre ambos países deba ser tratado comouna cuestión de seguridad.

3. POLÍTICAS DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR

3.1. De la transición a la consolidación democrática

Como fue mencionado, las relaciones cívico-militares corres-pondientes al período de transición democrática tuvieron unimpacto directo sobre los cambios y continuidades de las po-

líticas de seguridad en la región. A pesar de que todos los países delCono Sur experimentaron procesos de redemocratización, las relacio-nes cívico-militares evolucionaron de manera diferente en cada caso.El grado de autonomía y el poder político de las fuerzas armadas enla Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay ha variado en cadapaís de acuerdo con las prerrogativas militares o los nuevos conceptosde seguridad. La especificidad de las relaciones cívico-militares encada caso -producto de negociaciones internas y presiones internacio-nales que tuvieron lugar durante las distintas etapas de transición yconsolidación democráticas- se reflejó en opciones diferenciadas de



política exterior, sobre todo entre la Argentina y Brasil, lo que terminógenerando un proceso de politización en el ámbito regional.

En el caso de la Argentina, el colapso del régimen militar, cau-sado por su derrota en la Guerra de las Malvinas junto con una desas-trosa política económica, fue acompañado por un fuerte desprestigiodel poder castrense. La difícil situación de la transición democráticapostergó un debate interno sobre el papel de las fuerzas armadas enun contexto político pluralista. Durante esta fase (1983-1989) la Ar-gentina mantuvo su anterior política de defensa, aunque ajustada alas premisas de la política exterior del gobierno democrático de RaúlAlfonsín (este último aspecto se analizará en el Unidad 7). Inicialmen-te, la designación de un Ministro de Defensa civil no fue fácilmenteaceptada por las fuerzas armadas argentinas, ya que esta subordina-ción era percibida como una injusta capitulación, pues los militaresargentinos sostenían que si bien habían perdido una guerra externa,habían ganado la guerra interna contra la subversión.

Durante la fase de transición democrática, los militares argenti-nos fueron excluidos de la toma de decisiones en política exterior, noobstante lo cual, las fuerzas armadas lograron preservar cierta in-fluencia en cuestiones de seguridad internacional. El hecho de que laautonomía tecnológica fuese percibida como una prioridad por el nuevogobierno democrático, generó un interés común entre las autoridadesciviles y militares por mantener la industria de armamentos y los pro-gramas de tecnología sensible. Sin embargo, las precarias condicio-nes macroeconómicas afectaron severamente los proyectos de laindustria de armamentos, obligando a disminuir su producción o biena posponer gran parte de su actividad. Los únicos programas manteni-dos íntegramente fueron los de desarrollo y construcción del prototipodel misil Cóndor II y del avión de entrenamiento Pampa 2000.

Considerado por varios analistas como un proceso de transi-ción “incompleto”, el régimen democrático chileno inaugurado con elgobierno del presidente Patricio Aylwin (1990), fue uno de los menosexitosos de la región a la hora de subordinar el poder militar a laautoridad civil. Fortalecidos por un desempeño macroeconómico exi-toso, los militares chilenos lograron retener prerrogativas políticas y



ventajas económicas que limitaron enormemente el poder de las auto-ridades civiles. Estas prerrogativas formaron parte de las precondicionesnegociadas entre civiles y militares para poner en marcha la transi-ción a la democracia. De este modo, las fuerzas armadas chilenasmantuvieron un control absoluto sobre la política de defensa que lespermitió continuar con una próspera y diversificada industria de arma-mentos. Estas negociaciones incluyeron, también, una amnistía paralos crímenes políticos cometidos entre 1973 y 1978, la no investiga-ción del proceso de privatización anterior y la transferencia automáti-ca del 10% de las exportaciones de cobre a las fuerzas armadas. En1986, la Ley del Cobre fue reemplazada por una “Ley Reservada”que duplicó la contribución mínima, mediante la cual se establecióque en el caso de que las exportaciones del mineral fueran insuficien-tes para cubrir esta contribución mínima, el Estado debería compen-sar la diferencia resultante a las fuerzas armadas.

Contrariamente a la experiencia argentina, la transición demo-crática brasileña fue la más larga del Cono Sur. En este caso, el proce-so resultó menos costoso para las fuerzas armadas, que mantuvieronimportantes prerrogativas en la política interna y en la política dedefensa. Incluso preservaron su prestigio interno debido a los resulta-dos de su gestión económica. Además, el consenso cívico-militar entorno del modelo económico del país sobrevivió al cambio de régimenpolítico. Este consenso ayuda a explicar por qué los cambios en lapolítica exterior brasileña fueron menos significativos que los experi-mentados por otros vecinos del Cono Sur, particularmente la Argenti-na y Uruguay. Fue en este contexto que una exitosa política deexportación permitió a los militares brasileños desarrollar una indus-tria de armamentos que ubicó a Brasil entre los diez mayoresexportadores del mundo a mediados de los ‘80.

Durante el gobierno de José Sarney (1985/1990) la subordi-nación militar a las autoridades civiles evolucionó muy gradualmente.La nueva Constitución de 1988 determinó los límites de esta subordi-nación. La presencia formal de las autoridades militares en el gobier-no continuó inalterable, lo que les aseguró un poder de veto implícitoy, consecuentemente, los costos generados por las nuevas reglas del



juego democrático fueron reducidos para las fuerzas armadas. Encuanto a la política exterior, las modificaciones introducidas fueron elresultado de cuidadosas negociaciones entre el Ministerio de Relacio-nes Exteriores y las autoridades militares, que también defendieronhábilmente sus intereses en otras esferas gubernamentales, como latecnológica. Del mismo modo, lograron expandir su presencia en laregión amazónica, un área que se convirtió en una preocupación cre-ciente para el poder castrense. Aun más, los militares brasileños apren-dieron a defender sus intereses en el Congreso, buscando aliadosentre los partidos políticos con el fin de influir sobre iniciativas en elcampo de la defensa subordinadas a la aprobación legislativa.

Aunque Uruguay y Paraguay juegan un papel menor en la polí-tica de seguridad del Cono Sur, es importante subrayar ciertos aspec-tos vinculados a los desarrollos de sus relaciones internas cívico-militares.Como se señaló en el capítulo anterior, Uruguay fue el caso más exito-so de adhesión rápida y no traumática de los militares a la democra-cia. Sus fuerzas armadas lograron preservar una función institucionalcon una interferencia muy limitada en la política interna. En cambio,en el caso de Paraguay subsistió una cierta tensión cargada de incer-tidumbre en las relaciones cívico-militares dado que la adhesión de lasfuerzas armadas a los valo-res democráticos fue lenta ylimitada.

La consolidación de lasinstituciones democráticas enel Cono Sur ha sido un pro-ceso tan difícil como el reem-plazo de regímenes militarespor civiles. En todos los ca-sos, este proceso fue un logropolítico costoso con diferen-tes efectos sobre las relacio-nes cívico-militares y estuvo,además, condicionado a lasfórmulas adoptadas para el

La consolidación de lasinstituciones democráticas en

el Cono Sur ha sido un procesotan difícil como el reemplazode regímenes militares por

civiles. En todos los casos, esteproceso fue un logro políticocostoso con diferentes efectos

sobre las relaciones cívico-militares y estuvo, además,condicionado a las fórmulas

adoptadas para el tratamientode los problemas derivados delas violaciones de los derechos

humanos.



tratamiento de los problemas derivados de las violaciones de los dere-chos humanos.

Como vimos, la Argentina representó la experiencia más efecti-va de subordinación militar al control civil durante la etapa de conso-lidación democrática. Cabe destacar en este caso que el fracaso delas rebeliones militares de mediados de los años ´80 acentuó la des-moralización de las fuerzas armadas. Este hecho generó las condicio-nes políticas para completar el proceso de subordinación militar llevadoa cabo por el gobierno de Carlos Menem (1989-1999).

Este proceso se vio reforzado por los programas de privatizacióny racionalización del Estado, que llevaron a la desactivación de lamayoría de los programas de tecnología militar que habían sobrevivi-do durante el gobierno de Alfonsín. Por otra parte, la audaz políticamilitar de Menem estuvo también asociada a su nueva política exte-rior: el abandono de los programas de tecnología militar y la adop-ción de nuevas posiciones en materia de seguridad internacional, debenser interpretados como señales de una relación más estrecha con Esta-dos Unidos. Así, tres factores influyeron sobre el nuevo patrón de larelación cívico-militar argentina: primero, los resultados positivos delprograma de estabilización económica; segundo, un fuerte liderazgopresidencial; y, tercero, el apoyo explícito otorgado por Estados Uni-dos a la política militar del gobierno de Menem.

En Chile y Brasil, las relaciones cívico-militares fueron más com-plejas que en la Argentina. En el primer caso, constituían todavía uncapítulo no resuelto de la democratización del país. La violación delos derechos humanos durante los años de la dictadura y la resistenciade los militares a renunciar a las prerrogativas aseguradas en 1989mediante la concertación lograda entre las fuerzas políticas para acor-dar la transición a la democracia, se mantuvieron como temas delica-dos en la política interna de Chile.

Brasil constituyó un caso diferente a los dos anteriores: no fueun ejemplo de cambio drástico como el argentino ni tampoco de con-tinuidad forzada como el chileno. Las fuerzas armadas brasileñas setornaron una poderosa corporación que adecuó sus prácticas políti-cas a las reglas del juego democrático. De este modo, los militares se



convirtieron en un actor relevante de las políticas interna y exterior,reaccionando cuando consideraban afectados sus intereses corporati-vos y los lineamientos básicos de la política de defensa.

Al inicio de la etapa de consolidación democrática brasileña,se generó la expectativa de una subordinación militar más efectiva alpoder civil y, al mismo tiempo, se esperaba que el Ministerio de Rela-ciones Exteriores liderara los cambios en la política de seguridad inter-nacional del país. Al igual que en la Argentina, los nuevos objetivosde seguridad de Brasil obedecían a nuevas orientaciones políticas yeconómicas tanto a nivel interno como internacional. De este modo, elabandono de las viejas ideologías y de las políticas estatistas dabalugar a un conjunto de medidas de liberalización y estabilización eco-nómica.

Pronto se observó una gran dificultad para realizar todos loscambios anunciados. Se abandonó la idea de modificar las relacio-nes cívico-militares y se reconoció a las fuerzas armadas como unactor relevante del proceso de consolidación democrática del país, loque les permitió conservar una influencia significativa sobre las premisasy prácticas de la política de defensa. Por eso mismo, la creación en1998 del Ministerio de Defensa fue el resultado de amplias negocia-ciones donde la racionalización burocrática y la mejora de la imageninternacional de Brasil se convirtieron en los móviles más importantes,por encima de la subordinación cívico-militar. Por otra parte, el poderde presión de las fuerzas armadas les permitió alcanzar incrementossalariales y mantener su capacidad para expresar sus opiniones einquietudes en todos los asuntos de política exterior relacionados conlas políticas de defensa.

Las relaciones cívico-militares en Uruguay y Paraguay mantuvie-ron más o menos el mismo perfil que en la etapa de transición demo-crática. En Uruguay, el principal problema de los militares fueron suslimitados recursos económicos para consolidar una misión institucional.Los recortes presupuestarios restringieron seriamente las actividadesde sus diferentes sectores, imponiendo mayores reducciones de perso-nal de alto rango y de adquisiciones de nuevo equipamiento. Comocompensación, el gobierno expandió la participación del país en mi-



siones de paz de la ONU y creó una Academia de Entrenamiento deFuerzas de Paz en 1994.

Finalmente, en Paraguay se lograron pocos progresos en cuan-to a reducir el poder político y las prerrogativas de los militares. Paralos gobernantes se tornó difícil separar la política partidaria (PartidoColorado) de los asuntos militares, perpetuando así la idea de que elfortalecimiento y la purificación de las instituciones civiles podría pro-vocar un golpe militar. Asimismo, la voluntad de combatir la corrup-ción dentro de las fuerzas armadas y su creciente participación en eltráfico de drogas fue siempre bastante limitada.

3.2. La dimensión externa: la Posguerra Fría

Las políticas de seguridad de los países del Cono Sur, tanto enel pasado como en el presente, han estado directamente vincu-ladas a sus políticas exteriores. El fin de la Guerra Fría introdujo

importantes cambios en esta vinculación para la Argentina y Brasil, yen menor grado para Chile. En Uruguay y Paraguay, aunque los cam-bios políticos globales repercutieron en las premisas y en las prácticasde las políticas exteriores, sus efectos sobre las políticas de seguridadhan sido menos significativas para la política regional.

Aun cuando el fin de la Guerra Fría fue considerado como unfenómeno positivo por todos los países de la región, este hecho nocondujo a una interpretación común de las transformaciones ocurridasen el sistema internacional. Como consecuencia, las políticas exterio-res de la Argentina y Brasil fueron menos convergentes que durante laúltima etapa de la Guerra Fría.

La política exterior argentina siguió premisas muy diferentesdurante los períodos de transición y consolidación democrática. Elgobierno de Menem percibió el fin del sistema bipolar como una opor-tunidad para redefinir objetivos de política internacional. Entre ellosse destacó la búsqueda de una relación más estrecha con EstadosUnidos. El gobierno argentino prontamente adhirió a los principales



regímenes de no proliferación, destacándose el Régimen de Controlde Tecnología Misilística (MTCR) y el Tratado de No Proliferación (TNP).Tanto las decisiones de política exterior como las de política de segu-ridad estuvieron fuertemente influenciadas por el acercamiento a losEstados Unidos. Esto explica la decisión argentina de apoyar a Esta-dos Unidos en numerosas iniciativas multilaterales y unilaterales, asícomo su interés de establecer un vínculo con la OTAN. En diferentesocasiones, esta orientación pronorteamericana distanció a la Argenti-na del resto de América latina, particularmente en asuntos de seguri-dad. Ejemplos en este sentido fueron el respaldo argentino a laintervención militar en Haití en 1999 y a la continuidad de la exclu-sión de Cuba del Sistema Interamericano. En lo referente a cuestionesde seguridad, el Ministerio de Relaciones Exteriores contó con la cola-boración del Ministerio de Defensa, aunque el entendimiento entreambas agencias gubernamentales no fue siempre fácil. La cuestiónmás importante compartida por ambos ministerios fue la participaciónargentina en operaciones de paz de la ONU.

En Brasil, la política exterior y de seguridad internacional sedesarrolló de modo diferente. El tratamiento de sus asuntos internacio-nales resultó fundamentalmente de una compleja interacción entredeterminantes externos y percepciones e intereses internos. Aunqueocasionalmente el Ministerio de Relaciones Exteriores estuvo dirigidopor funcionarios no diplomáticos, la corporación diplomática logrópreservar su influencia y legitimidad como el principal actor en latoma de decisiones de política exterior. El protagonismo de Itamaratyse apoyó en un sistema de creencias que ha caracterizado la políticaexterior de Brasil desde mediados de la década del ‘70. En los últimosaños, la Cancillería logró conservar un importante nivel de autonomíaal tiempo que expandió gradualmente su interacción con diversos gru-pos sociales y otras agencias gubernamentales.

Desde la Guerra del Golfo, los cambios introducidos en materiade seguridad internacional evolucionaron lentamente. A partir de en-tonces, la polí tica exterior de Brasil inició un proceso dereacomodamiento en el cual las transformaciones estratégicas globalesrepercutieron en ella pero no lograron alterar su esencia. Junto a la



creencia de que la continuidad y el consenso eran fundamentales paralograr credibilidad internacional, surgieron nuevas prioridades depolítica exterior y las percepciones de Brasil con respecto al nuevoorden mundial fueron gradualmente ajustadas.

Así, Brasil flexibilizó su discurso oficial sobre las tensiones Nor-te-Sur, buscando desempeñar el papel de “constructor de consenso”entre ambos extremos de la comunidad internacional. Con esta pers-pectiva, inició una campaña para lograr un asiento permanente en elConsejo de Seguridad de la ONU. La candidatura brasileña se habasado en la idea de que el Consejo de Seguridad debe contar conuna representación más equitativa del Norte y del Sur para aumentarsu legitimidad y eficacia en los asuntos mundiales.

El ajuste gradual de las premisas de la política exterior de Brasilfue particularmente complejo en los asuntos de seguridad internacio-nal. Luego de haber expandido sus compromisos regionales de noproliferación, el gobierno de Cardoso asumió una mayor responsabi-lidad para controlar las exportaciones de tecnología sensible. Estehecho permitió la adhesión de Brasil al Régimen de Control de Tecno-logía Misilística (MTCR) y al Tratado de No Proliferación (TNP).

En el contexto interamericano se manifestaron diferencias entreBrasil y Estados Unidos respecto de los asuntos de seguridad, dadoque el primer país se resistió a ampliar la agenda de seguridad regio-nal y global para incluir las llamadas amenazas no militares.

En el frente interno, las políticas de seguridad internacional deBrasil se vieron condicionadas por las presiones y los intereses de losmilitares. El nacionalismo con-tinuó siendo una fuente impor-tante de cohesión dentro delas fuerzas armadas, produc-to de la valorización de losatributos geoestratégicos delpaís y del temor a una mayorpresencia militar de EstadosUnidos en Sudamérica. Estainquietud se acrecentó con las

En el contexto interamericanose manifestaron diferencias

entre Brasil y Estados Unidosrespecto de los asuntos de

seguridad, dado que el primerpaís se resistió a ampliar la

agenda de seguridad regionaly global para incluir lasllamadas amenazas no

militares.



operaciones militares norteamericanas vinculadas a la lucha contra elnarcotráfico en la región, con el establecimiento de bases de radaresen otros países amazónicos y, más recientemente, con el lanzamientodel Plan Colombia.

Con respecto a los asuntos mundiales, el pensamiento militarbrasileño percibió el antagonismo Norte-Sur como la contradicciónglobal predominante en el nuevo orden internacional. En este sentido,se puso de manifiesto una particular preocupación por las dificultadespara acceder a la tecnología de punta de los países industrializados,denunciando que existiría un “cartel del conocimiento” en la políticamundial. Este tipo de percepciones no impidió que las fuerzas arma-das brasileñas ampliasen su participación en las misiones de paz dela ONU, especialmente en países africanos de habla portuguesa(Angola y Mozambique) con los cuales existe una familiaridad culturaly lingüística, profundizada a partir de los años ‘70 con una presenciadiplomática y económica significativa. Brasil participó en la Misión deObservadores de la ONU en El Salvador (ONUSAL), en la deMozambique (ONUMOZ) y en Angola (UNAVEM). Hasta diciembrede 1994, sólo 150 oficiales brasileños habían participado en misio-nes de paz, un contingente mucho más reducido que el argentino(1.300) y el uruguayo (930). En 1995, sin embargo, Brasil envió 1.000oficiales a Angola y su actuación ganó luego relevancia en Timor delEste.

La internacionalización de las políticas ambientales y su inclusiónen la nueva agenda de seguridad global también generaron preocupa-ciones en círculos militares brasileños, que tienden a interpretar comoun recorte de la soberanía los enfoques globalistas que consideran a laregión amazónica una fuente de preocupación ecológica mundial. Enrealidad, este tema se volvió extremadamente complejo en la políticainterna brasileña, tanto que abarcó un conjunto diversificado de actoresgubernamentales y no gubernamentales. Al respecto, las fuerzas arma-das lanzaron un proyecto para establecer un amplio sistema de monitoreoy comunicación que incluye la instalación de gran cantidad de radares,satélites y censores aéreos. Bajo la denominación de SIVAM (Sistemade Vigilancia de la Amazonia), este programa ha sido considerado una



reacción contra la idea de una “internacionalización” de la Amazoniay su propósito es: controlar el tráfico de drogas y las actividades fronte-rizas de contrabando, supervisar la seguridad de las poblaciones indí-genas, preservar los recursos ambientales y asegurar una presenciamás efectiva en un área de cinco millones de kilómetros de fronterasabiertas. Al mismo tiempo, se puso de manifiesto el interés de sectorespolíticos y gubernamentales brasileños en alcanzar una integración másefectiva entre el territorio de la Amazonia y el resto del país. Entretanto,la creciente importancia de la región amazónica en la política internaha sido una motivación de peso para la profundización de los vínculospolíticos y económicos con otros vecinos del área, en especial con Vene-zuela.

En el caso de Chile, existe una clara distinción entre la políticaexterior y la política de seguridad internacional que resulta de lastensiones en las relaciones cívico-militares. Mientras el Ministerio deRelaciones Exteriores ha apoyado todas las iniciativas destinadas afortalecer los regímenes e instituciones multilaterales interamericanas,las autoridades militares han defendido una postura más prudente,buscando preservar un margen de maniobra para desarrollar pro-yectos autónomos. Desde la perspectiva militar chilena, el Estado-nación es todavía un concepto esencial y, por lo tanto, la seguridadinternacional debe estar estrechamente asociada a la política dedefensa nacional. En política exterior, Chile ha adoptado un enfo-que globalista que reconoce la creciente importancia de las amena-zas no militares, y su diplomacia ha sido activa en promover laflexibilización del principio de la soberanía nacional frente a situa-ciones en las que la democracia y los derechos humanos se encuen-tran amenazados. Al respecto, cabe mencionar que el gobiernochileno fue uno de los principales impulsores de la resolución 1080de la OEA, que propugna una respuesta conjunta de los países delhemisferio ante una alteración del orden institucional en alguna delas naciones miembro.

El fortalecimiento de los vínculos entre la Argentina y Brasil fo-mentados por el Mercosur produjo nuevos acercamientos y diferen-cias en el campo de la política internacional. Muchas disonancias en



cuestiones de seguridad inter-nacional habían sido despe-jadas desde que Brasilintrodujera cambios en supolítica exterior con el aban-dono de posiciones defensi-vas frente a las presiones deEstados Unidos. En conse-cuencia desaparecieron las discrepancias de amplio espectro comolas que emergieron al inicio de los años ‘90, aunque se mantuvieronalgunos puntos específicos de desacuerdo.

Dos temas se tornaron particularmente delicados: la posiciónde ambos países frente a una posible ampliación del Consejo deSeguridad de la ONU y las negociaciones de la Argentina con losEstados Unidos para convertirse en un aliado militar extra OTAN. Enel primer caso, la posición oficial argentina se opuso a que Brasilfuera el único país latinoamericano que ocupara un lugar permanen-te en el Consejo, interpretando esta eventualidad como un aconteci-miento que desequilibraría la correlación de fuerzas en la región. Enel segundo, la percepción por parte de la diplomacia brasileña fueque la negociación argentino-norteamericana, además de su sentidosimbólico, crearía condiciones poco deseables de estímulo a unamayor presencia militar de Estados Unidos en la parte sur del conti-nente americano.

El fortalecimiento de losvínculos entre la Argentina y

Brasil fomentados por elMercosur produjo nuevos

acercamientos y diferencias enel campo de la política

internacional.



La democratización y lasiniciativas de cooperacióneconómica en el Cono Surpermitieron mejorar las

condiciones de paz yseguridad en la región pero

no condujeron a un proceso deintegración en este campo.

3.3. La dimensión regional

La democratización y las iniciativas de cooperación económicaen el Cono Sur permitieron mejorar las condiciones de paz yseguridad en la región pero no condujeron a un proceso de

integración en este campo. Los acuerdos de integración intrarregionaldieron lugar a un nuevo capítulo en la política de seguridad delCono Sur como parte de las externalidades producidas por la ex-pansión de las relaciones económicas; a la vez que la existencia deregímenes democráticos y la creciente interdependencia entre lospaíses de la región, representan un elemento suficientemente pode-roso para neutralizar el impacto de las diferencias políticasinterestatales.

En cuanto a los pequeños Estados del Cono Sur, llama la aten-ción su actuación contrastante en la política de seguridad regional.Paraguay ha sido una fuente permanente de preocupación para laArgentina y Brasil. En primer lugar, por la presencia dominante de losmilitares en su política interna y, en segundo término, por elinvolucramiento de sus fuerzas armadas en el narcotráfico. Uruguay,en cambio, no ha representado una amenaza para sus vecinos debi-do a su estabilidad política y al bajo perfil de sus fuerzas armadas enlos asuntos internos.

Las diferencias entre las políticas exteriores de la Argentina yBrasil no impidieron que ambos incrementaran las medidas de con-fianza en el área de la proliferación nuclear. Después de cinco añosde negociaciones, los dos países firmaron en Foz de Iguazú, a finalesde 1990, un acuerdo de sal-vaguardas mutuas por el cualinspeccionarían sin restriccio-nes sus respectivas instalacio-nes nucleares. Este acuerdorepresentó un gran avanceestratégico dadas sus repercu-siones a nivel bilateral, regio-nal y global. Terminaba así



La Argentina es el país que hademostrado mayor interés en

entrelazar la integracióneconómica con la seguridad

regional.

una etapa iniciada en 1980 con los Convenios de Cooperación Nu-clear y luego fortalecidos por los gobiernos de transición democráti-ca, sobre la base de la confianza mutua y del aumento de lacooperación. Se daba un paso relevante para la plena adhesión porparte de ambos países al Tratado de Tlatelolco, anunciándose el co-mienzo de gestiones para la actualización y perfeccionamento deltexto del Tratado. Por útimo, a nivel global se atenuaban las descon-fianzas por parte de los países industrializados, originadas por lasresistencias de la Argentina y Brasil a adherise al Tratado de No Pro-liferación de Armas Nucleares (TNP), algo que hasta hoy no fue logra-do en el caso de India y Paquistán. El acuerdo entre la Argentina yBrasil es conocido como Acuerdo Nuclear Cuatripartito, porqueinvolucra a los dos países, a la Agencia Internacional de Energía Ató-mica (AIEA) y a la agencia de inspección argentino-brasileña. Su con-tenido es semejante a otros convenios internacionales que establecíanmodalidades de salvaguardas especiales sin responder a los requeri-mientos rígidos del modelo TNP. Su vigencia se dio a partir de febrerode 1994, después de su aprobación por el Congreso brasileño.

La Argentina es el país que ha demostrado mayor interés enentrelazar la integración económica con la seguridad regional. Desdeprincipios de los años ‘90 los círculos académicos, militares y diplo-máticos han impulsado la idea de crear un sistema de seguridad parael Cono Sur. La falta de progresos en este sentido incrementó las pre-ocupaciones del país por la posibilidad de un creciente desequilibriomilitar frente a sus vecinos. Chile es el país que representa la mayorpreocupación para la Argentina debido a su continua producción yadquisición de armamentos y al mantenimiento de una política dedefensa que implica hipótesis de conflicto con todos sus vecinos. ConBrasil, en cambio, se consi-dera que ya no existen hi-pótesis de conflicto y, porlo tanto, debería desarro-llarse gradualmente unaalianza estratégica. Paraello se requiere, desde el



punto de vista argentino, una reducción equilibrada de las armas con-vencionales así como también el establecimento de un mecanismopermanente de intercambio de información sobre proyectos espacia-les y misilísticos. Los militares argentinos continúan impulsando pro-gramas de cooperación orientados a la consolidación de los vínculosen el campo de la seguridad con su contraparte brasileña.

Las fuerzas armadas chilenas fueron al principio menos entu-siastas que sus colegas argentinos acerca de la integración regional ysus efectos sobre las políticas de seguridad. La percepción dominanteentre los militares trasandinos es que los Estados tienen intereses dife-rentes que limitan la complementación y cooperación regional. Deeste modo, la cooperación en el área de seguridad con países vecinosestaba condicionada por las políticas de defensa nacional. Paradóji-camente, esta percepción sobre el Estado-nación de los militares chile-nos coexistía con decisiones de política exterior adoptadas por laCancillería que favorecían la cooperación hemisférica en materia deseguridad.

Para Brasil, el Cono Sur es parte de una agenda de seguridadregional y global más amplia. Desde que abandonó el alineamientomilitar con Estados Unidos a mediados de los ‘70, la Argentina seconvirtió en su socio más importante en materia de cooperación sobreseguridad bilateral. Esta cooperación no sólo intensificó las condicio-nes de paz y estabilidad en Sudamérica sino que sirvió para fortale-cer la credibilidad de Brasil ante la comunidad internacional. Además,la cooperación con la Argentina permitió a Brasil consolidar un climapacífico en sus fronteras del sur y de este modo hacer frente a lasamenazas a la seguridad que se presentan a lo largo de las fronterasdel norte del país. La problemática situación en la Amazonia, juntocon las inquietudes originadas por los nuevos enfoques globales sobremedio ambiente, han desplazado los intereses de los militares brasile-ños desde la frontera sur a la norte.

Pero las diferencias entre las opciones de política exterior y deseguridad de la Argentina y Brasil a partir de los años ‘90 introduje-ron un nuevo elemento de preocupación en el ambiente diplomático ymilitar de Brasil. La principal inquietud es que la Argentina llegue de-



masiado lejos en su política de desarme unilateral, generando unasituación inconveniente de desequilibrio en el área que obligue a susvecinos a seguir el mismo camino. Además, ciertos sectores de lasfuerzas armadas brasileñas perciben la falta de convergencia entrelas políticas exteriores de ambos países como un impedimento a laexpansión de la cooperación militar. Sin embargo, reconocen que lacooperación en seguridad será una consecuencia natural y necesariade la integración económica regional. Finalmente, cabe destacar laposibilidad de que Brasil asuma el estatus de potencia regional. Sucreciente presencia económica y diplomática en Sudamérica, tendríauna repercusión inevitable sobre la política regional.

A pesar de la desarticulación de las hipótesis de conflicto en losúltimos quince años y de una interacción intergubernamental eintersocietaria sin precedentes, todavía queda un largo camino pordelante para lograr una integración en el ámbito de la seguridad. Porcierto, éste será un recorrido accidentado que dependerá de la evolu-ción de los contextos interno, internacional y regional. La democrati-zación es una condición importante pero no suficiente para profundizarla cooperación en materia de seguridad en el Cono Sur. En efecto, losdiferentes patrones de relaciones cívico-militares que se observarondurante la consolidación democrática no contribuyeron a desarrollaruna identidad común ni una misión compartida entre las fuerzas arma-das de la región. Estos hechos demuestran las dificultades para avan-zar hacia una integración política y de seguridad en el corto y medianoplazo.

Sin embargo, al constituir una zona “sin guerras” y un áreaestratégica marginal en los temas globales, las diferencias en políticaexterior no adquieren un sentido trascendente para la seguridad re-gional. Las medidas de confianza mutua, las negociaciones de noproliferación nuclear entre la Argentina y Brasil iniciadas a mediadosde los ‘80 -consideradas hoy en día un ejemplo de zonas libres dearmas nucleares- y la democratización -que impulsó mecanismos deacuerdo pacíficos fortaleciendo una “cultura” del legalismo en estaregión- han consolidado las bases para la paz y la estabilidadinterestatal en el Cono Sur. En realidad, si bien la cooperación en



temas de seguridad y la democratización no han conducido a la inte-gración en el área de seguridad, resultaron efectivas para disminuir ladesconfianza y la animosidad previas entre los estados del Cono Sur,especialmente entre la Argentina, Brasil y Uruguay.

Dada la menor convergencia en materia de política exterior, losfactores económicos han sido la fuente más importante de identifica-ción de intereses comunes en esta región. Así, la convivencia entredinámicas de fragmentación en el plano de la política de poder y deintegración en el plano de la interdependencia, viene generando unadinámica compleja y múltiple en las vinculaciones subregionales, es-pecialmente entre la Argentina y Brasil. Al tiempo que se observandiscordancias poco triviales como las que fueron mencionadas, seconstata una contaminación positiva del proceso de asociación endiversos campos, incluido el de las políticas de defensa. Al respecto,programas bilaterales de cooperación proliferan en las áreas de infra-estructura, energía, tecnología, educación y cultura.

También debe destacarse la dinámica creada entre las fuerzasarmadas de ambos países, que ganó un sentido espontáneo y pocotiene que ver con la idea de crear un sistema interamericano de segu-ridad cooperativa defendido al inicio de los años ‘90 por la Argenti-na, con relativo respaldo de Washington (de hecho las diferenciasentre la Argentina y Brasil suscitadas por esta idea explican en partepor qué el gobierno argentino terminó optando por un acuerdo militarsolitario con los Estados Unidos). La actual cooperación militar argen-tino-brasileña no está dirigida a la construcción de una instanciainstitucional de defensa, sino que se trata esencialmente de un conjun-to de medidas de confianza que reflejan positivamente el proceso deasociación bilateral en curso. La interacción entre los ejércitos argenti-no y brasileño se desarrolla en el plano internacional, en el ámbito delas operaciones de paz de la ONU y , en el plano regional, a travésde la realización de operaciones conjuntas en las zonas fronterizas.También se han expandido los ejercicios navales dirigidos a mejorarla defensa del Atlántico Sur, mientras que las fuerzas aéreas de laArgentina y Brasil han intensificado su cooperación para permitir uncontrol común del espacio aéreo, así como la concepción de progra-



Como fue mencionado, elobjetivo de la actualcooperación militar

subregional no es el de crearun mecanismo

institucionalizado de defensao una comunidad plural de

seguridad.

mas de tecnología espacial.Otro campo de cooperaciónimportante se desarrolla en-tre las autoridades policialesy de justicia para un mayorcontrol del narcotráfico. Eneste contexto, se busca ase-gurar una base operativamínima en torno de posicio-nes e intereses comunes en el campo de las políticas de defensa. Paraello, anualmente se debaten nuevos enfoques de seguridad en simposiosestratégicos desarrollados por equipos militares de alto nivel de laArgentina y Brasil. En relación con esto, en 1997 los dos países crea-ron una “Comisión Permanente de Coordinación” para cuestiones dedefensa mutua.

Como fue mencionado, el objetivo de la actual cooperaciónmilitar subregional no es el de crear un mecanismo institucionalizadode defensa o una comunidad plural de seguridad (éste será el temaque trataremos en la última Unidad). No obstante, los programas co-operativos recientes que surgieron del proceso de integración regio-nal han aumentado la confianza y la transparencia entre los militaresdel Mercosur. Desde el punto de vista conceptual, las doctrinas milita-res han disminuido su antagonismo con la idea de generar una zonade paz en el Cono Sur, a la vez que se abandonaron posiciones con-flictivas a la luz del reconocimiento compartido de que las amenazasexternas en el Cono Sur son mínimas o inexistentes, y que las políticasde defensa de la región están comprometidas con el mantenimientodel orden democrático.

1. ¿Cuáles fueron los efectos de la ola democratizadora en laspolíticas de integración?

2. ¿Qué rol ocupan actualmente las hipótesis de conflicto enAmérica latina?

3. ¿A qué se alude cuando se habla de amenazas no militaresy qué peso tienen en la agenda hemisférica?

4. ¿Qué papel le cabe a la relación Argentina-Brasil, en laconstrucción de un escenario regional más cooperativo?

5. ¿Cuáles son las posturas de la Argentina y Brasil en cuantoa entrelazar la integración económica con la seguridad regional?

6. ¿El Cono Sur tiende hacia la formación de mecanismosinstitucionalizados en el plano de la Defensa y de la Seguridad? Fun-damente su respuesta.

AUTOEVALUACIÓN


El Mercosur constituye laprincipal experiencia en

América del Sur de la llamada“segunda ola de integraciónregional”. Creado en 1991,enfrentó a partir de 1996 la

etapa más difícil de suconformación.


1. INTRODUCCIÓN

E l Mercosur constituye la principal experiencia en América delSur de la llamada “segunda ola de integración regional”. Crea-do en 1991, enfrentó a partir de 1996 la etapa más difícil de

su conformación. El paso a una agenda compleja, a medida que seiban completando las reducciones arancelarias, puso de relieve lasdiferencias que prevalecían para avanzar en la integración de lossectores de servicios, el acceso a los mercados financieros, la armoni-zación fiscal y la coordinación macroeconómica. Paralelamente, eneste mismo período se registraron los progresos más importantes de laagenda externa del Mercosur. Se firmó un acuerdo marco con la UniónEuropea, se estableció la pertenencia parcial de Chile y Bolivia, y seafirmó como bloque en el ámbito de las negociaciones del ALCA.

A partir de los años ‘90, la literatura académica sobre regiona-lismo, incluso en los países industrializados, comenzó a citar al Mercosurcomo el principal ejemplo de “Integración Sur-Sur”. A su vez, el pesopolítico del Mercosur cobró relevancia en las negociacioneshemisféricas, desde una estrategia defensiva.

El sentido de continui-dad constituye otro atributo deeste proceso de integraciónregional. Desde su lanzamien-to, jamás dejó de estar en lacima de la lista de priorida-des de sus países miembrosen materia de política exte-rior. Se trata de una situación

UNIDAD 6

LA CONSTRUCCIÓN POLÍTICA DEL MERCOSUR



La integración regional delCono Sur no abarca solamente

temas comerciales.Actualmente, todas las

políticas públicas de sus socioscomprenden una agendasubregional (educación,

cultura, salud, medioambiente, obras públicas,seguridad, turismo, etc.).

inversa a lo que ocurría enlos años ‘60 y ‘80, cuandola integración regional se con-virtió en el instrumento de usopolítico esporádico de los lí-deres de turno. Actualmente,el Mercosur representa parasus principales socios una“política de Estado”. En losúltimos diez años, el grupo yaconvocó a veinte reuniones cumbre y más de una decena de encuentrospresidenciales extraordinarios, revelándose como un canalizador deenergía política sin precedentes para la Argentina y Brasil. Al mismotiempo, el proceso se volvió una valiosa fuente de capital político parala inserción regional y mundial de sus socios.

La integración regional del Cono Sur no abarca solamentetemas comerciales. Actualmente, todas las políticas públicas de sussocios comprenden una agenda subregional (educación, cultura,salud, medio ambiente, obras públicas, seguridad, turismo, etc.).Acompañando esta dinámica expansiva, se observa una crecienteincorporación por parte de las provincias (Estados) que buscan crear,en el proceso asociativo, su propia agenda. No obstante, se tratade un proceso anárquico que carece de una orientación institucional.

Los países miembros establecieron un vínculo directo entre ladefensa de la democracia y la integración regional. Más allá de susentido interdemocrático, el Mercosur pasó a proyectarse como una“Zona de Paz”. Esta identidad contrasta notablemente con la subregiónandina, en la cual prevalece un cuadro de turbulencia y fragilidad queamenaza las condiciones de seguridad del área.

En resumen, el Mercosur construyó en diez años su identidadpolítica y económica. Sin embargo, se avanzó más en el análisis y enel debate sobre su significado económico que sobre su identidadinstitucional. A medida que se profundizan y diversifican los temas desu agenda, se torna importante comprender las consecuencias políti-cas del proceso de integración subregional.



2. LA ESPECIFICIDAD POLÍTICA DEL MERCOSUR

La formación del Mercosur constituye el único caso en el que secombinan, simultáneamente, procesos de consolidación demo-crática y de formación de una zona de paz con la creación de

un espacio económico común. La dimensión política del Mercosur sur-ge precisamente de esta combinación.

A los efectos de establecer una comparación pueden mencio-narse los casos del sur de Europa para los cuales, sin embargo, laintegración regional ya era una realidad avanzada cuando los paí-ses de la subregión (Portugal, España y Grecia) adhirieron al siste-ma de democracias de mercado y a la Comunidad Europea. Elejemplo de Australia-Nueva Zelanda también es útil para señalarla unicidad de la experiencia del Mercosur, especialmente de lavinculación Argentina-Brasil. En ese caso, el funcionamiento de re-gímenes democráticos constituía un presupuesto político-institucionalpreviamente consolidado y que guardaba relación con el tipo decolonización y con la participación de ambos países en elCommonwealth Británico.

La vinculación entre los procesos de consolidación democráticade los países miembros del Mercosur y el de integración, se tornócrecientemente compleja en función de la sobreposición establecidaentre la multiplicidad de actores presentes en el proceso de asociacióny los desafíos enfrentados internamente en ambos países. El desarrollode una agenda “interméstica”, natural en cualquier dinámica de cons-trucción de un espacio económico regional, se tornó un proceso lentoe incompleto en el caso del Mercosur. Así las soluciones políticasintergubernamentales se convirtieron en el elemento “formateador” delperfil político de la asociación, creándose una total sobreimposiciónentre el desempeño de los gobiernos de ambos países -sus condicio-nes de gobernabilidad- y el compromiso político con la integraciónsubregional.

Un análisis político del Mercosur debe partir de su caracteri-zación como un proceso intergubernamental, sobre el cual han in-fluido factores exógenos y endógenos. Los primeros comprenden



las políticas económicas, las políticas exteriores y las dinámicaspolíticas internas de cada Estado miembro; los segundos se refie-ren a los aspectos institucional-burocráticos, socioeconómicos ypolítico-ideológicos vinculados con los procesos de integración re-gional. Dado que el eje Argentina-Brasil constituye el núcleo políti-co del proceso asociativo, el peso de los factores señalados,particularmente los de carácter exógeno, no es igual para todos losEstados miembros.

Al mismo tiempo, no hay que perder de vista los condicionantesexternos resultantes de la economía política internacional. Para lospaíses que participan de esta iniciativa, la vinculación con el proce-so de globalización, constituye el principal incentivo para la adop-ción de una estrategia de regionalismo abierto. Utilizada como uninstrumento para estimular nuevas oportunidades de comercio e in-versiones, esta asociación fue percibida como un medio para perfec-cionar la competitividad internacional de sus socios. Pese a que unproceso integracionista de esta naturaleza genera situacionescrecientemente homogéneas, la permanencia de heterogeneidadesnacionales le otorga al Mercosur su especificidad política. Esta espe-cificidad está dada en función de tres aspectos políticos claves: laactuación de sus diferentes actores (burocráticos, políticos y socia-les), sus temas de politización y su base de sustentación ideológica.

3. LOS ACTORES

Se pueden identificar dos tipos de actores en el Mercosur: losde primero y los de segundo nivel, diferenciándose según elgrado de participación, el cual está determinado por

condicionantes económicos y políticos y por el formato institucional delpropio proceso asociativo. En el primer nivel se ubican los sectores buro-cráticos, los grupos empresarios y las máximas dirigencias políticas; en elsegundo se sitúan los partidos políticos, las organizaciones sindicales, laspequeñas y medianas empresas y los segmentos técnico-académicos.



3.1. Actores de primer nivel

3.1.1. Los agentes gubernamentales

Más allá de una pequeña burocracia para fines administra-tivos que opera desde una Secretaría en Montevideo, entodos los países miembros del Mercosur existe un cuerpo

de funcionarios gubernamentales en los ministerios de relaciones exte-riores y en las agencias económicas especializadas, que conducen elproceso de integración subregional. Los primeros diplomáticosinvolucrados en el proceso poseían la experiencia de la ALALC-ALADIcomo la principal escuela de formación para el desempeño de estatarea. En los últimos diez años, nuevas generaciones de diplomáticosparticiparon en los procesos de negociación juntamente con técnicosy burócratas de otras agencias gubernamentales. Así, en todos lospaíses miembros se dio una nueva dinámica interburocrática con gra-dos variados de coordinación. Para la mayoría de los funcionariosvinculados con temas de integración, el Mercosur es un proceso deaprendizaje espontáneo, donde las posiciones e intereses nacionalesdeben armonizarse con los de un proceso de negociación subregional.

Durante la primera mitad de los años ´90, las negociacionesintergubernamentales en torno del Mercosur fueron el campo más ac-tivo de la diplomacia económica de sus países miembros. A partir dellanzamiento de la Agenda ALCA y de la creación de la OMC en1996, se generaron otros dos espacios privilegiados para la diploma-cia económica. En el caso del Mercosur, los equipos técnicos operandesde las cancillerías y además dependen de la aprobación de susrespectivos gobiernos, a los que deben rendirles cuenta sobre el resul-tado de cada negociación. Asimismo, cuando se cumple una agendacomún de negociaciones, como ocurre en el ámbito de los diferentessubgrupos de trabajo, los avances logrados resultan simultáneamentede entendimientos inter e intragubernamentales.

El dinamismo del proceso subregional ha generado nuevosdesafíos para los diplomáticos, particularmente en lo que respecta alos intereses y presiones que surgen en el frente interno. Este tipo de



desafío está relacionado con el carácter “interméstico” de un procesode integración, a medida que se amplía y se profundiza su agenda.En este caso, las cancillerías deben enfrentar presiones e interesesinternos provenientes de tres ámbitos:

a) Otras agencias del Estado -principalmente económicas- quetienen una creciente injerencia en las negociaciones intergu-bernamentales, tornándose cada vez más importante la coordinacióninterburocrática con otros ministerios. La diversificación de la agendadel Mercosur lleva a la presencia activa no sólo de los ministerioseconómicos, sino también de otras áreas como Justicia, Educación yCultura. En este contexto, se creó una vinculación de cuestiones quemuchas veces erosiona la frontera entre lo internacional y lo nacional,y entre la política y la economía. Diversas cuestiones como disputasfronterizas, uso compartido de fuentes energéticas, asuntos ambienta-les, comunicaciones, seguridad y política internacional se vincularonen forma creciente con la creación de un espacio económico amplia-do. Los ministerios económicos ya han creado un espacio propio denegociaciones a partir de los mayores grados de interdependencia enlas áreas de inversiones, operaciones financieras y gestiónmacroeconómica.

b) Los intereses sociales afectados positiva o negativamente porlas negociaciones intergubernamentales. Los contactos y las consultascon sectores empresarios locales se volvieron decisivos para los enten-dimientos entre los países de la región a partir del fin de la liberaliza-ción comercial automática.

c) Los gobiernos estaduales/provinciales de regiones beneficia-das o perjudicadas por el avance del proceso de integración. Se des-tacan dos tipos de provincias, las que se encuentran en regionesfronterizas y aquéllas con producciones más afectadas por la asocia-ción intrarregional. Para atender esta problemática se creó un grupoque reúne seis provincias argentinas que conforman la Comisión Re-gional de Comercio Exterior del Nordeste Argentino (CRECENEA:Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe) y cuatroestados brasileños que conforman el Consejo de Desenvolvimento doSul (CODESUL: Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do Sul y Santa



Catarina) para profundizar los vínculos entre ambas regiones. En elcaso de Brasil, las provincias que comparten fronteras con los sociosdel Mercosur son justamente las que más han sufrido el impacto delproceso de integración.

3.1.2. El empresariado

E l segmento empresario representa los intereses de los gruposeconómicos de mayor peso o de las empresas transnacionalesque operan en la subregión. Al abandonar posiciones defensi-

vas motivadas por políticas proteccionistas, este segmento se mostróinteresado en la ampliación de redes transfronterizas que le permitie-ran combinar el impacto de las políticas de estabilización con acuer-dos preferenciales de comercio.

En este campo, se debe diferenciar la actuación de las empre-sas transnacionales, los grandes grupos nacionales, y los medianos ypequeños productores. El primer segmento goza de un alto grado deautonomía, y ha adoptado estrategias de regionalización que podríanimplementarse en forma independiente respecto del proceso de inte-gración regional. El segundo grupo representa la mayor fuente depresión en las negociaciones intergubernamentales y ha buscado unaestrategia que equilibre el impacto de los procesos de reforma internacon las oportunidades generadas por un mercado ampliado. Las es-trategias y las alianzas empresariales en el caso de ambos sectoresposeen cierto grado de autonomía frente al proceso de negociaciónintergubernamental.

El interés de las medianas y pequeñas empresas (PYMES) porlos procesos de integración subregional, está en gran medida determi-nado por su capacidad de vinculación con los segmentos menciona-dos. La principal fuente de oportunidades para estas empresas resideen el proceso de tercerización impulsado por las industrias de grantamaño -nacionales e internacionales- que abre espacios para los lla-mados nichos de especialización intraindustrial.



Entre las decisiones adoptadasen la reunión de Ouro Preto afines de 1994, se destaca la

creación de un Foro ConsultivoEconómico Social, cuya

principal función es dar mayororganicidad y sentido regionala los intereses empresariales.

A partir de los años‘90 se produjo un importan-te incremento en las vincula-ciones interempresariasmediante los acuerdos de dis-tribución, la formación detradings o el montaje de fir-mas de representación. Tam-bién creció el flujo de inversiones transfronterizas estimulado por lasprivatizaciones que tuvieron lugar en toda la subregión. Este fenómenoconstituye un proceso con notables desigualdades en los niveles nacio-nal y subregional, debido a las asimetrías subregionales o a las diferen-cias de recursos económicos y políticos de que disponen las empresas.Estas desigualdades resultan de los tamaños diferentes de los mercadosinternos y del apoyo otorgado por los gobiernos nacionales.

Entre las decisiones adoptadas en la reunión de Ouro Preto afines de 1994, se destaca la creación de un Foro Consultivo Económi-co Social, cuya principal función es dar mayor organicidad y sentidoregional a los intereses empresariales. Sin embargo, hasta el presentelos avances en esta dirección han sido mínimos, observándose unaclara preferencia por priorizar los canales informales de presión o lasprácticas lobbystas ya desarrolladas a nivel nacional. De todas for-mas, se observa una influencia notable de los sectores empresariossobre el proceso negociador, particularmente en los campos automo-triz, electrónico, de productos químicos y metalúrgicos.

3.1.3. Las dirigencias políticas

La voluntad presidencial se ha transformado en un propulsorpolítico central de las negociaciones del Mercosur. El interés delos gobernantes mercosureños por la continuidad y la

profundización del proceso asociativo procura conjugar liderazgopersonal, sentido de oportunidad económica y necesidad de pro-



yección internacional. La volun-tad presidencial fue un elemen-to importante tanto parafortalecer el proceso comopara establecer sus límites. Elhecho de que esta voluntad noesté identificada con progra-mas partidarios ha favorecidosu continuidad de un gobiernoa otro. En realidad, el tema dela integración regional ha sidoel punto de menor divergencianacional entre los gobiernos dela subregión. Desde la firma del Tratado de Asunción, el cambio depresidentes y de partidos gobernantes no tuvo mayor impacto sobre elproceso de integración subregional. En la mayoría de los países delárea, éste no fue tema de politización interna.

La creación del Mercosur coincidió con los cambios de gobier-no en la Argentina, Brasil y Uruguay, y representó un viraje importanteen cuanto a la estrategias de integración adoptadas. Este viraje estuvovinculado con nuevas premisas de política económica, comprometi-das en mayor o menor grado con proyectos neoliberales.

3.2. Actores de segundo nivel

E l segundo nivel de actores -partidos políticos, organizacionessindicales, pequeños y medianos empresarios, y segmentos téc-nico-académicos- ha tenido un papel secundario respecto de

los procesos de democratización experimentados por los países de lasubregión y las limitaciones institucionales del Mercosur. A pesar deque en todos los casos se observa la vigencia de regímenes políticosdemocráticos, la capacidad de organización de los intereses de estosactores es insuficiente para asegurar su influencia sobre el formato y el

La voluntad presidencial seha transformado en un

propulsor político central delas negociaciones del

Mercosur. El interés de losgobernantes mercosureños

por la continuidad y laprofundización del procesoasociativo procura conjugarliderazgo personal, sentido

de oportunidad económica ynecesidad de proyección

internacional.



contenido del Mercosur. En otras palabras, la vinculación entre laprofundización de la democracia y de la regionalización carece aúnde adecuados canales institucionales y de organización política.

En ese sentido son bien contrastantes las experiencias de lassociedades industriales europeas y las que se observan en los paísesdel Mercosur. Es notablemente más significativa la influencia ejercidapor estos actores en el actual proceso comunitario europeo e inclusoen Estados Unidos y Canadá, donde el grado de institucionalizacióndel NAFTA es limitado. En la Unión Europea, las redes interpartidariascumplieron un papel decisivo para la ampliación de las funciones delParlamento Europeo después del Acta Única Europea, y las vinculacio-nes intersindicales desempeñaron un papel crucial en la conducciónde la agenda social comunitaria. En el caso del NAFTA, los sindicatosy las organizaciones no gubernamentales norteamericanas se trans-formaron en actores protagónicos en la definición de pautas de nego-ciación intergubernamentales, especialmente durante la segunda etapa,cuando se negoció un acuerdo complementario sobre temas labora-les. Más recientemente, estas organizaciones extendieron su influen-cia a las negociaciones del ALCA.

A continuación se examinará brevemente el tipo de actuaciónde estos sectores en el Mercosur.

3.2.1. Los partidos políticos

La participación de los partidos políticos en el Mercosur ha sidomarginal. El Tratado de Asunción contempló en su Artículo 24la creación de una Comisión Interparlamentaria, sin atribuirle

una función específica. Una vez constituida, la propia comisión deter-minó que sus atribuciones serían de carácter consultivo, deliberativo yde formulación de propuestas. De hecho, sus vínculos con los órganostécnicos del Mercosur han sido informales e inconstantes, motivandoque la movilización parlamentaria en torno de la agenda de integra-ción sea limitada o desarticulada.



Contrariamente a lo que se observa en la experiencia euro-pea, los partidos políticos de los países del Mercosur no cuentan conredes interpartidarias en la subregión. Tampoco existe una afinidadideológica o programática que estimule este tipo de interacción: cadapaís tiene una estructura partidista propia y sus programas no en-cuentran correspondencia político-ideológica en los otros países, loque explica la dificultad para crear una trama de intereses y posicio-nes comunes que vayan más allá de la defensa de la democracia. Almismo tiempo, la ausencia de participación de las múltiples entida-des políticas, particularmente de los parlamentos, afecta a la inclu-sión del Mercosur en la “agenda ciudadana” de las democracias dela subregión.

En el ámbito político interno, la participación de la Argentinaen el Mercosur es un proyecto bipartidista y éste ha sido, de hecho, elprincipal punto de continuidad entre las políticas exteriores de losgobiernos radical y justicialista. Entre tanto, la preocupación del Con-greso por el tema de la integración ha sido fragmentada y dispersa,inclusive en momentos de tensión y politización de las negociacionessubregionales. En Brasil, el interés por el Mercosur se concentra en losrepresentantes de los estados del sur del país, preocupados casi siem-pre por los costos de este proceso para los agricultores del área. Tam-bién se observa inquietud en sus sectores nacionalistas, particularmenteen los partidos de izquierda, que perciben la vinculación con la Ar-gentina como una forma de profundizar la influencia de recetasneoliberales sobre las políticas locales. En el caso uruguayo, la movi-lización parlamentaria frente al Mercosur fue mayor en la etapa ini-cial, cuando el gobierno buscó asegurar un amplio apoyo interno a sudecisión de adherir al Tratado de Asunción. En cambio, en Paraguay,la clase política -y en especial los sectores más duros del partido go-bernante- constituye uno de los focos de cuestionamiento a la partici-pación del país en el Mercosur.



3.2.2. Los pequeños y medianos empresarios

E l Programa de Liberación Comercial del Acta de Buenos Airesy el Tratado de Asunción, que impusieron nuevas reglas alcomercio intrarregional, obligaron a que las PYMES desarrolla-

ran nuevas estrategias con el fin de mejorar la competitividad y elacceso a los mercados de la región. No obstante, tratándose de unas3,5 millones de unidades cuando se incluyen las microempresas (másdel 70% se concentra en Brasil), este sector productivo no tiene sufi-ciente peso como para reclamar programas de apoyo que le permitanenfrentar las nuevas condiciones competitivas impuestas por el Mercosur.

Para estas empresas se tornó vital encarar los procesos dereconversión, cambios de gestión, actualización tecnológica, búsque-da de socios y de formas de acceder a nuevos mercados, dentro yfuera del Mercosur. En este contexto, la obtención de apoyos públicospara reducir los costos de producción y mejorar las condiciones definanciación e inversión ha sido crucial. Pero las limitaciones impues-tas por las políticas nacionales para lograr este tipo de apoyo, lainestabilidad macroeconómica y los ajustes impuestos por las nuevasestrategias productivas de las empresas transnacionales incrementaronaun más la vulnerabilidad de las PYMES.

En el ámbito del Mercosur, los mecanismos institucionales y lasfuentes de apoyo público en Brasil, aunque insatisfactorias desde elpunto de vista local, han sido superiores a las que ofrecen sus sociospara lidiar con este tipo de adversidades. En general, las PYMES ar-gentinas y uruguayas encuentran dificultades para mantener un nivelcompetitivo frente a sus pares brasileñas, por lo que las reaccionesgeneradas por el abandono de una estrategia industrialista en el con-texto de una asociación económica con Brasil, se ven agravadas porla ausencia de convergencias entre las políticas públicas de estos paí-ses.



3.2.3. Las organizaciones laborales

E l riesgo de que el proceso de integración reduzca los puestosde trabajo, genere nuevas prácticas de “dumping social” eincremente aun más el desempleo, constituye la principal in-

quietud de los líderes sindicales de la subregión. La preocupacióndominante en este caso pasó a ser la articulación entre el Mercosury el proceso de internacionalización de los mercados, en el cual lareducción de los costos de producción, incluyendo la mano de obra,se tornó una condición necesaria para mejorar la competitividadlocal. En este contexto, la defensa del empleo constituye una priori-dad de la agenda sindical del Mercosur. A pesar de que, en cadacaso, la actuación de las organizaciones gremiales está sujeta adiferentes contextos políticos, se buscó la elaboración de una agen-da laboral común. El primer paso fue la homogeneización de loscompromisos internacionales de los cuatro países, en especial laadhesión a los convenios de la OIT. En segundo lugar, se iniciaronnegociaciones para la redacción de una Carta de los Derechos Fun-damentales del Mercosur, con el objeto de crear un instrumento bási-co para la construcción de un sistema laboral integrado con ladefinición de normas y mecanismos de control para la protecciónlaboral y social en la subregión. La Argentina propuso “medidascompensatorias” para el país afectado por situaciones de “dumpingsocial”, en tanto que Brasil, manteniendo la misma posición que de-fiende en la OMC, se mostró contrario al empleo de “medidas decontrol supranacional” para el tratamiento de temas laborales. Res-pecto de la circulación de mano de obra, tanto la Argentina comoUruguay no pudieron contar con el apoyo paraguayo y brasileñopara incluir algunas restricciones que impidiesen una liberalizaciónplena.

En el ámbito del denominado Subgrupo Nº 11, dedicado a lostemas laborales, la agenda se concentró en temas como la permanen-cia y residencia del trabajador, el reconocimiento de títulos profesio-nales, las condiciones de seguridad en el trabajo y la armonizaciónde las legislaciones laborales. La comisión de Empleo y de Formación



Profesional se convirtió en una de las comisiones más activas dentrode aquel subgrupo. En el ámbito de las organizaciones sindicales re-gionales, el proceso del Mercosur fue particularmente importante paraampliar el activismo y la representatividad de la Coordinación de lasCentrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) creada en 1986 (que tam-bién incluye a Chile).

No obstante, para los líderes sindicales argentinos, el Mercosurconstituye más una fuente de preocupación que de movilización. Se temeque las dificultades para competir con productos brasileños profundicenpolíticas de flexibilización laboral, así como también que la libre circula-ción de mano de obra abra las puertas para un aluvión migratorio queincremente aun más las tasas de desempleo en la Argentina. El hecho deque el sindicalismo argentino atraviese un período de fragmentación ydesmovilización reduce su capacidad de presión sobre el proceso deintegración y conduce a una actuación de bajo perfil.

En Brasil, el Mercosur ha generado una creciente movilizacióndel sector sindical, tanto en función de sus potenciales consecuenciassobre el mercado de trabajo como por la percepción de que esteproceso podría transformarse en un instrumento de proyecciónsubregional de los modelos políticos de organización laboral de estepaís. La actuación del sindicalismo brasileño en el Mercosur, en parti-cular de la Confederación Única de Trabajadores (CUT), se debe prin-cipalmente al interés de evitaruna expansión de las políti-cas de liberalización delmercado de trabajo. Tambiénse creó una vinculación en-tre la agenda social delMercosur y del ALCA, lo queprofundizó las posturas de-fensivas de las organizacio-nes gremiales brasileñas yacercó sus posiciones a lasde los sectores empresarios.Así los sectores sindicales ten-

En Brasil, el Mercosur hagenerado una crecientemovilización del sector

sindical, tanto en función desus potenciales consecuenciassobre el mercado de trabajo

como por la percepción de queeste proceso podríatransformarse en un

instrumento de proyecciónsubregional de los modelospolíticos de organización

laboral de este país.



También se creó unavinculación entre la agenda

social del Mercosur y delALCA, lo que profundizó lasposturas defensivas de lasorganizaciones gremialesbrasileñas y acercó susposiciones a las de lossectores empresarios.

dieron a posicionarse de for-ma alineada con los respecti-vos grupos empresariales,revelando una mayor tenden-cia a generar coalicionespluriclasistas nacionales que aarticular redes intrarregionales.Cabe mencionar aquí que estetipo de coalición coincide enBrasil con la gradual reactivación de políticas neoproteccionistas.

Las centrales sindicales de los países del Mercosur están preocu-padas por las políticas adoptadas por las empresas multinacionales, lasque, por operar con estrategias productivas regionales, podrían llegara ignorar las especificidades nacionales y sectoriales en las negociacio-nes salariales. En este contexto, se torna aun más difícil la opción entreestrategias centralizadas o descentralizadas de negociaciones en elMercosur. El primer tipo corresponde a un sindicalismo que opera consistemas monopolistas, mientras se observa que en todo el mundo losmodelos descentralizados son más exitosos en sus negociaciones. Sinembargo, la descentralización profundiza una fragmentación de la ac-ción sindical, tornando más difícil la construcción de una acción políticacon mayor influencia decisoria sobre el Mercosur.

3.2.4. El segmento técnico-académico

A lo largo de sus primeros diez años de vida, el Mercosur hamovilizado en forma expansiva a los sectores intelectuales ytécnicos en sus países miembros. Tanto en las universidades-

especialmente en la Argentina y Brasil-, como en los ámbitos de in-vestigación y de cursos de posgrado, ha surgido un pensamientocrítico más condicionado por las agendas nacionales que por unaperspectiva regional. Al mismo tiempo, el Mercosur estimuló un ma-yor interés por el conocimiento de las realidades pasadas y presen-



tes de los países miembros generando nuevas redes de interacciónacadémica, particularmente en el campo de las ciencias sociales yhumanas.

En el ámbito técnico, el Instituto para la Integración de Américalatina (INTAL) –vinculado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID)-es el principal espacio de producción de estudios de seguimiento yevaluación del proceso asociativo. Desde el exterior, los países e insti-tuciones de Europa se tornaron la principal fuente de apoyo para larealización de encuentros y estudios sobre el Mercosur. De esta formase creó una oportunidad para la proyección de la experiencia comuni-taria europea en la etapa más importante de su consolidación.

Al lado de los espacios relativamente cerrados de debate yproducción de conocimiento manejados por académicos y técnicos,se observa una intensa utilización, por parte de estos mismos, de losmedios de comunicación para abordar temas relacionados con la in-tegración regional. De hecho, las posiciones contrarias y favorablesde todos los actores mencionados se han transformado en un instru-mento de movilización de la opinión pública en todos los países delMercosur.

4. LOS PUNTOS DE POLITIZACIÓN

La profundización de la agenda del Mercosur amplió el espaciode controversia dentro y entre sus países miembros. Tanto solu-ciones técnicas como decisiones estratégicas tienden a politizarse

en función de la multiplicidad de actores e intereses involucrados en elproceso asociativo. La politización ocurre todas las veces que se mani-fiestan intereses diferentes sobre los contenidos de esta agenda. Inclu-so el aumento de los puntos de convergencia en el ámbitotécnico-burocrático no impide el surgimiento de nuevas diferencias. Lapolitización generada en el Cono Sur por la integración regional com-prende viejas y nuevas cuestiones en las que se superponen interesesnacionales y estrategias comunes.



El proceso está muy sesgadopor las diferencias entre sus

dos principales socios, que sonexplícitas. De hecho, la

dicotomía amistad/rivalidadentre la Argentina y Brasil

tiene un peso absoluto sobreel metabolismo político del

Mercosur. La rivalidadargentino-brasileña es

alimentada por la memoriadel pasado y una

desconfianza crónica queemerge cíclicamente por

reacciones de uno u otro lado,generadas por medidas

unilaterales, sea en el campodel comercio exterior, de laspolíticas macroeconómicas ode la política internacional.

El proceso está muy sesgado por las diferencias entre sus dosprincipales socios, que son explícitas. De hecho, la dicotomía amis-tad/rivalidad entre la Argentina y Brasil tiene un peso absoluto sobreel metabolismo político del Mercosur. La rivalidad argentino-brasileñaes alimentada por la memoria del pasado y una desconfianza crónicaque emerge cíclicamente por reacciones de uno u otro lado, genera-das por medidas unilaterales, sea en el campo del comercio exterior,de las políticas macroeconómicas o de la política internacional. Lasdiscrepancias causadas terminan exacerbando sentimientos y percep-ciones negativas que extrapolan las razones mencionadas. En contra-partida, la superación de las diferencias, además de permitir lanegociación favorable de temas específicos, es generadora de expec-tativas optimistas “definitivas” sobre el futuro del Mercosur.

En una breve clasificación de los temas de politización se pue-den identificar cuatro universos que generan controversias entre y den-tro de los países de la subregión: el primero está ligado al universo dela economía política interna-cional, el segundo a la eco-nomía política interna, eltercero a la política exteriory de seguridad internacional,y el cuarto a las opciones deinstitucionalización del pro-ceso asociativo. En cada te-mática, las controversiasprovienen del impacto dife-renciado de la integraciónsubregional sobre cada Es-tado miembro.

Las controversias enel campo de la economíapolítica internacional se cen-tran en el tipo de estrategiamás adecuado para enfren-tar los desafíos y las oportu-



Al tiempo que la concepcióndel Mercosur como una

experiencia de regionalismoabierto se tornaba una

manera de emitir una señalpositiva para la comunidadeconómica internacional, laconvivencia de diferentessistemas de economía de

mercado creó un nuevo tipode tensión dentro del

Mercosur.

nidades que provienen delmedio económico externo. Lacompatibilización de legisla-ciones nacionales con lasnuevas reglas de funciona-miento del sistema de comer-cio internacional y lavinculación positiva con losespacios económicos regio-nales constituyen una preocu-pación compartida por todoslos estados miembros delMercosur. No obstante, coexisten diferentes tipos de estrategias eco-nómicas externas, condiciones desiguales de competencia empresa-rial, afinidades político-culturales diversas y recursos institucionalesde diferente escala.

Al tiempo que la concepción del Mercosur como una experien-cia de regionalismo abierto se tornaba una manera de emitir unaseñal positiva para la comunidad económica internacional, la convi-vencia de diferentes sistemas de economía de mercado creó un nue-vo tipo de tensión dentro del Mercosur. En este contexto se producenlos debates sobre la estrategia internacional del Mercosur. Desde sufase constitutiva, la principal controversia giró en torno de la percep-ción de que la profundización del proceso subregional y sus vincula-ciones con Estados Unidos representan opciones excluyentes. Sedesarrolló entonces un debate sobre los costos y los beneficios deaceptar un “patrón NAFTA” de negociación con el gobierno norte-americano. Este debate fue superado a partir de los avances de lasnegociaciones del ALCA, cuando se creó una agenda de entendimien-tos comerciales hemisférica. Otros temas controvertidos fueron el sen-tido prioritario o no de un Acuerdo de Libre Comercio Sudamericanopara fortalecer la integración subregional y el tipo de vinculación aestablecerse entre Chile y el Mercosur.

De hecho el proceso del ALCA es, claramente, el factor máspoderoso para definir la expectativa de vida del Mercosur. Bene-



De hecho el proceso delALCA es, claramente, el

factor más poderoso paradefinir la expectativa de

vida del Mercosur.

ficiado por las ambigüedadesde la sociedad política norte-americana en relación a la am-pl iación del NAFTA, e lMercosur pudo atravesar has-ta el presente sus crisis de cre-cimiento sin mayores presiones externas. No obstante, lasdiferencias intra Mercosur sobre el tema no disminuyeron y la pro-yección de los intereses políticos y económicos de Estados Unidosfavorables a la amplia liberalización comercial en el hemisferio,podrán llevar a una politización desfavorable a la consolidacióndel Mercosur como una unión aduanera.

Los temas de la politización en el campo de la economía políti-ca interna involucran cuestiones económicas y sociales. En este casola discusión reside en los costos y los beneficios generados por losprocesos asociativos en cada país. En la Argentina, este debate sesuperpone a las reacciones producidas por el amplio programa deestabilización y liberalización económica puesto en marcha desdeprincipios de los años ‘90. La preocupación central es la diferencia deritmo y la extensión de la política de estabilización adoptada en Brasily los riesgos de que, en el contexto de una vinculación asimétrica, lacontinuidad de la política industrialista brasileña profundice la vulne-rabilidad económica argentina.

Dos macrocuestiones se presentan en este debate: una se vincu-la con el ámbito de la producción y la otra con el del trabajo. Enambas, la problemática remite al papel del Estado y a su proyeccióninstitucional sobre el mercado en el marco de un proceso de integra-ción regional. En este sentido se plantea la necesidad de compromisosamplios por parte de los gobiernos con los intereses industriales loca-les y la prioridad o no de que se mantengan iniciativas de protecciónque pudieran interferir en negociaciones interestatales ya consuma-das. Si bien el surgimiento de la cuestión social en el proceso de inte-gración regional se relaciona con el nivel y el tipo de asimetríaseconómicas entre los Estados miembros, está también determinadopor realidades previas o que se producen en forma concomitante. Por



lo tanto, desde el punto de vista político, la falta de medidas queamplíen los instrumentos de regulación y protección al trabajo junta-mente con la vigencia de políticas de flexibilización laboral, podránprofundizar la politización antiintegracionista en el ámbito sindicaldel Mercosur.

Dos problemáticas emergen en el caso de la politización res-pecto de la política exterior y de la seguridad internacional. La prime-ra se refiere al grado de coordinación necesaria entre estas políticas yel proceso de interdependencia económica, y la segunda al impactoper se de este proceso sobre las condiciones de seguridad de losestados miembros del Mercosur.

Se trata de establecer una forma de vinculación entre las rela-ciones económico-comerciales, la política internacional y de seguri-dad regional y su proyección sobre las relaciones interestatales. Lascontroversias generadas involucran nuevas y viejas cuestiones de lasagendas intrarregionales estimulando una confrontación entre visio-nes, las que privilegian políticas exteriores y de defensa de carácterautonomista, y aquellas que defienden la necesidad de convergenciasen un marco de seguridad cooperativa. Este tipo de diferencias entrelos socios del Mercosur, especialmente entre la Argentina y Brasil, yafueron analizadas en la Unidad anterior.

La literatura sobre cooperación internacional destaca que esmás fácil identificar intereses comunes en el campo económico que enlas áreas de política exterior y de seguridad internacional. Para llegara esta etapa se necesita un proceso de maduración histórica que toda-vía no se ha alcanzado en el Mercosur. En este contexto, el surgimien-to de controversias sobre opciones diferentes de política internacionalpuede precipitar crisis innecesarias y desviar la atención de los temasque realmente importan en un proceso de integración regional.

Las diversas posiciones adoptadas en torno del formatoinstitucional del Mercosur responden a distintas interpretaciones so-bre la mejor forma de asegurar la continuidad del proceso de inte-gración subregional. El principal punto en cuestión se refiere a laestructura institucional más indicada para el proceso asociativo, es-pecialmente a partir de su consolidación como una unión aduanera.



Por tratarse esencialmente de un proceso intergubernamental, estedebate refleja la defensa de los intereses nacionales proyectadossobre el mismo. Se ha establecido en este caso una vinculación entreel grado de institucionalización y el propio éxito del proceso de inte-gración. El debate sobre el modelo institucional del Mercosur hacomprendido tres aspectos específicos: su formato administrativo, susrecursos jurídicos y su sistema decisorio. Se contraponen aquí dosfórmulas: el institucionalismo intergubernamental y el institucionalismosupranacional. La primera opción implica un avance más lento ycauteloso del proceso de integración, en tanto que la segunda impli-ca un avance más rápido. El institucionalismo intergubernamentalprocura preservar a los gobiernos como actores protagónicos exclu-sivos, sobre la base de un sistema decisorio que opera por consensoa partir de un mínimo denominador común y una expansión contro-lada de la agenda oficial del Mercosur. El institucionalismosupranacional, por su parte, presupone una activa participación degrupos de interés transnacionales, la creación de una burocraciapropia, la adopción progresiva de un sistema de votación calificadaque privilegie los intereses comunes de los Estados miembros y laconsolidación del proceso de integración activado por una lógicaexpansiva.

En lo que concierne a la cuestión jurídica, el principal debate serefiere al tema de la solución de controversias en el Mercosur. Lasposiciones oscilan entre las que consideran dicho mecanismo excesi-vamente complejo, razón por la cual no es utilizado, y otras que de-fienden la creación de una instancia judicial más sólida.

Esta controversia está fuertemente influenciada por la estructuraasimétrica del Mercosur. La adopción de una fórmula supranacionales defendida por los Estados menores, en tanto que los socios mayo-res -y particularmente Brasil- han sido más favorables a mantener elmodelo intergubernamental, considerado como un “institucionalismolight”.

La tendencia verificada es que, mientras los países pequeñospuedan ser compensados con pagos laterales, los grandes ejerce-rán un poder de veto de facto asegurando la convergencia sobre



un mínimo denominador común. En el caso del Mercosur esta diná-mica ha sido liderada por Brasil y la Argentina, entre los cuales elprincipio de reciprocidad -específica o difusa- constituye una reglaimplícita.

La politización generada por la cuestión institucional tiene lugarentre y dentro de los países miembros. En todos los países de lasubregión, los actores de segundo nivel tienden a defender la crea-ción de una estructura supranacional para el Mercosur. Esta soluciónes percibida como un medio para ampliar el poder de presión e in-fluencia de los diferentes segmentos sociales y económicos afectadospor el proceso de integración subregional.

5. LAS PERSPECTIVAS POLÍTICAS DEL MERCOSUR

La continuidad del Mercosur estará condicionada por su capaci-dad de convivencia con dos dilemas estructurales, uno econó-mico y otro político. Ambos corresponden a fuentes de tensión

permanentes para el proceso asociativo. El primero está constituidopor la superposición entre las asimetrías y las estrategias productivasde sus países miembros. El segundo, por la dicotomía entre poder yresponsabilidad.

La tensión entre asimetría y estrategia productiva es producidapor las diferencias generadas entre la estructura postsustitutiva, queviene consolidándose en la Argentina, y la reactivación de una estra-tegia industrialista del lado brasileño. Esta diferencia en el contexto delas asimetrías, que siempre estuvieron presentes en la vinculación en-tre los dos países, además de dificultar la integración de sus econo-mías, abre un espacio para presiones internas y externas querápidamente ganan el perfil de politizaciones negativas. En términosconcretos, Brasil conservó y modernizó sectores productivos pesados,como el automotriz, el químico, el de bienes de capital y el de informá-tica. Para la Argentina, las ventajas comparativas se concentran en laindustria alimenticia y en el sector energético. Al mismo tiempo, en el



ámbito argentino existe aún la expectativa, por parte de los llamadoseconomistas heterodoxos, de que el Mercosur -especialmente el mer-cado brasileño- produzca una inyección industrialista en el país. Paralos menos comprometidos con el pasado industrial, el Mercosur debe-ría ser esencialmente una plataforma para fomentar tasas positivas decrecimiento económico.

El segundo dilema mencionado está vinculado con las lógicasde poder que coexisten en el Mercosur. Los desequilibrios entre lainstancia bilateral Argentina-Brasil y los demás socios, creó un espa-cio para el ejercicio de un poder de veto “de hecho”, que apartó alos miembros menores de los espacios decisorios del proceso asocia-tivo. Esta dinámica se volvió una fuente de tensión que exigirá unamayor adecuación y flexibilidad. Para que el peso diferenciado delos socios del Mercosur no constituya una fuente de problemas, esnecesario que la negociación establezca un puente entre el poder yla responsabilidad.

Una dificultad de naturaleza semejante se manifiesta en el inte-rior de la articulación argentino-brasileña. La posición económica do-minante de Brasil abre un espacio natural para el ejercicio de unliderazgo hegemónico, incompatible con la propuesta de una alianzaestratégica. El punto de equilibrio entre la negación de un proyectohegemónico y la aceptación recíproca de la responsabilidad por elliderazgo, constituye el pun-to político más sensible de larelación Argentina-Brasil. Laposición líder de Brasil com-prende obligaciones y bene-ficios, y su aceptación nopodrá darse sobre la base dedinámicas coercitivas. Sufuerza motriz deberá ser lareciprocidad y la plena con-vicción en el interés común.

El Mercosur, más queun nuevo atributo de poder

El Mercosur, más que unnuevo atributo de poder paraBrasil, deberá constituir unafuente de legitimación de su

presencia en la sociedadinternacional. Para laArgentina, el proceso

asociativo constituye unafuente de renovación de sus

aspiraciones externas, que noexcluyan la preservación de

su identidad.



para Brasil, deberá constituir una fuente de legitimación de su presen-cia en la sociedad internacional. Para la Argentina, el proceso asocia-tivo constituye una fuente de renovación de sus aspiraciones externas,que no excluyan la preservación de su identidad. Al mismo tiempo, esel único espacio de actuación en el cual ambos países pueden enfren-tar los nuevos condicionamientos mundiales que conducen a la ero-sión de la autonomía. La solución de este dilema para la Argentinapone en cuestión una serie de aspectos que tienen que ver con suidentidad internacional, la superación de herencias mal resueltas y lacapacidad de direccionamiento adecuado de sus intereses. Éstos sonlos temas de la próxima Unidad.



ANEXO

LAS INSTITUCIONES DEL MERCOSUR

Durante el período de transición, el Tratado de Asunción esta-bleció los siguientes órganos para la formación del MERCOSUR:

• el Consejo del Mercado Común,• el Grupo del Mercado Común,• la Comisión Parlamentaria Conjunta, y• la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.

Mediante el Protocolo de Ouro Preto se crearon:

• la Comisión de Comercio del MERCOSUR, y• el Foro Consultivo Económico Social.

Pasamos a precisar sucintamente el ámbito de cada uno deestos órganos.

1. El Consejo del Mercado Común (CMC) es el órgano su-perior en la estructura decisoria y el responsable de la conduc-ción política. Se constituye, por ello, en el guardián del Tratadode Asunción, de los Protocolos y Acuerdos celebrados en sumarco, y determina las políticas fundamentales para confor-mar el mercado común. Está compuesto por los Ministros deRelaciones Exteriores y los Ministros de Economía de los res-pectivos Estados. Puede reunirse las veces que lo estime opor-tuno y por lo menos una vez al año lo hará con la participaciónde los Presidentes de los Estados que conforman el grupo.Asimismo, quedó establecido un sistema de rotación para la



presidencia del CMC por orden alfabético y por un período deseis meses. Las reuniones son coordinadas por los Cancilleres ypueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel mi-nisterial. Las decisiones del CMC se toman por consenso y conla presencia de todos los Estados parte.

2. El Grupo del Mercado Común (GMC) es el órgano ejecuti-vo del MERCOSUR. Está integrado por 32 técnicos a razón deocho por país (cuatro miembros permanentes y cuatro alternosque representan a los siguientes organismos: Ministerio de Re-laciones Exteriores, Ministerio de Economía o equivalentes -áreasde Industria y Comercio Exterior- y Banco Central). El GMC escoordinado en cada país por su Ministerio de RR.EE. o equiva-lente. Es un órgano con facultad de iniciativa y tiene entre otraslas funciones de velar por el cumplimiento de las decisionesadoptadas por el Consejo y elevar propuestas al CMC. Tam-bién el GMC podrá constituir los Subgrupos Técnicos de Traba-jo (SGT) que sean necesarios para el cumplimiento de susobjetivos.La mayoría de los SGT se formaron de acuerdo con los términosdel Acta de Buenos Aires de junio de 1990 y comenzaron atrabajar en la segunda mitad de dicho año. Al firmarse el Trata-do de Asunción, se ratificó la metodología y se integraron a losSGT los representantes del Paraguay y Uruguay. Inicialmente secrearon diez SGT y luego se agregó el número once. Los oncesubgrupos de trabajo durante el período de transición fueron:- SGT 1 : Asuntos Comerciales,- SGT 2 : Asuntos Aduaneros,- SGT 3 : Normas Técnicas,- SGT 4 : Política Fiscal Monetaria,- SGT 5 : Transporte Terrestre,- SGT 6 : Transporte Marítimo,- SGT 7 : Política Industrial y Tecnológica,- SGT 8 : Política Agrícola,- SGT 9 : Política Energética,



- SGT 10: Coordinación de Políticas Macroeconómicas, y- SGT 11 : Relaciones Laborales.

Actualmente los grupos de trabajo son los siguientes:- SGT 1: Comunicaciones,- SGT 2: Minería,- SGT 3: Reglamentos Técnicos,- SGT 4: Asuntos Financieros,- SGT 5: Transporte e Infraestructura,- SGT 6: Medio Ambiente,- SGT 7: Industria,- SGT 8: Agricultura,- SGT 9: Energía, y- SGT 10: Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social.

El GMC define los alcances y los objetivos de los SGT y determi-na los temas tratados por cada uno de ellos. Los SGT funcionan,acuerdan y presentan los resultados obtenidos al GMC el cual,como órgano ejecutivo, resuelve y/o eleva los temas que así lorequieran para ser tratados en las reuniones del CMC delMercosur.También se acordó que la mayor parte de las reuniones de losSGT se realicen en la sede permanente de Montevideo.El GMC cuenta con el apoyo de Reuniones de Ministros (p.ej.,Ministros de Trabajo, de Educación, de Justicia, de Agricultura,etc.) y de Reuniones Especializadas (p.ej., de Secretarios deTurismo, de Ciencia y Tecnología, de Cultura, de Medio Am-biente, etc.).

3. La Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM) fue crea-da con el fin de administrar y velar por la aplicación del Aran-cel Externo Común (AEC) y de los demás instrumentos de políticacomercial (las prácticas desleales de comercio, las restriccionesno arancelarias, el régimen de origen, la defensa del consumi-dor y de la competencia, las zonas francas, los regímenes auto-



motriz, textil y azucarero, etc.). La CCM está subordinadajerárquicamente al GMC y se reúne obligatoriamente al menosdos veces por mes. Tiene facultad frente a disputas comercialesy se pronuncia mediante directivas que son obligatorias paralos Estados miembros. Está integrada por diez comités técnicos.

4. El Foro Consultivo Económico y Social (FCES) es un órga-no que representa a los sectores económicos y sociales; preci-samente por ello, tiene funciones consultivas y se pronunciamediante recomendaciones al GMC. A pesar de lo previsto enel Protocolo de Ouro Preto comenzó a funcionar a partir de1996.

5. La Secretaría Administrativa tiene sede en Montevideo ysus funciones principales son:a) organizar y difundir la documentación del MERCOSUR;b) funcionar como centro de comunicaciones para el intercam-

bio de información y verificar el cumplimiento de plazos ycompromisos asumidos en el marco de los distintos SGT;

c) facilitar el contacto directo entre las autoridades del GMC; yd) organizar los aspectos logísticos de las reuniones a realizar-

se en el marco del GMC.

6. La Comisión Parlamentaria Conjunta, establecida en elCap VII, Art.24 del Tratado de Asunción, se constituyó en Mon-tevideo en diciembre de 1991 y cumple las funciones de estu-diar los proyectos de acuerdos específicos negociados por losEstados parte antes del envío a cada Poder Legislativo para sutratamiento, y de transmitir sus recomendaciones a los PoderesEjecutivos. Por otro lado, los negociadores de cada Estado de-ben mantener informados a sus respectivos Congresos sobre laevolución del Programa Mercosur.

1. ¿A qué se denomina «segunda ola de integración regional»y en qué se diferencia de la primera ola?

2. ¿Qué peso y rol tienen los actores sociales en el proceso deintegración del MERCOSUR?

3. ¿Cuál es el que juegan las diplomacias presidenciales en laconstitución y preservación del MERCOSUR?

4. ¿Qué desafíos plantea el ALCA al futuro del MERCOSUR?

5. ¿Qué importancia reviste la continuidad del MERCOSURpara Brasil y la Argentina?

AUTOEVALUACIÓN


La Primera Guerra Mundial yla gran depresión de 1930

desnudaron lasvulnerabilidades del modelo

agroexportador y abrieron unintenso debate sobre el nuevo

lugar que la Argentinadebería ocupar en el sistema

internacional.


UNIDAD 7

LA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE LA ARGENTINA

1. INTRODUCCIÓN

Las trasformaciones producidas en el orden político y económi-co mundial siempre afectaron de manera importante y, con fre-cuencia decisiva, a la Argentina, por su posición periférica en

el sistema internacional. La división internacional del trabajo estableci-da durante la hegemonía británica, posibilitó al país un modo de in-serción externa que fue perdiendo sustento a medida que declinaba elpoder de Gran Bretaña y el mundo se dirigía hacia una guerra quepondría fin a la “paz de los cien años”.

La Primera Guerra Mundial y la gran depresión de 1930 desnu-daron las vulnerabilidades del modelo agroexportador y abrieron unintenso debate sobre el nuevo lugar que la Argentina debería ocuparen el sistema internacional. La posición de privilegio que había tenidoEuropa fue disputada por otras dos relaciones - Estados Unidos yAmérica latina- que no siempre se presentaron como excluyentes. Porcierto, la evolución de la política argentina tuvo un impulso tambiénsignificativo en la acción internacional del país en esos años.

Luego de la SegundaGuerra Mundial, la Argenti-na fue altamente sensible atres procesos históricos: elsurgimiento, desarrollo y des-composición del orden de laGuerra Fría, la extensión yahondamiento de la glo-balización y la formaciónde una nueva estructura



El fin de la Guerra Fríaencontró a la Argentina

caminando hacia la segundafase de la transición

democrática en medio de unaprofunda crisis económica queposibilitó la revisión profundade la estrategia de desarrolloque, con numerosos altibajos,

había seguido desde ladécada de 1940.

institucional de alcance plane-tario formada por las Nacio-nes Unidas y otros organismosy regímenes internacionales.Esto último abrió a los paísessubdesarrollados una ventanade oportunidad inédita en elcampo multilateral para ins-talar y promover sus deman-das en favor de un ordenpolítico y económico mundialmás equitativo y, específicamente, señalar el impacto negativo de larivalidad Este-Oeste y de los desequilibrios Norte-Sur sobre la paz mun-dial y el desarrollo económico de las naciones periféricas.

La Argentina adoptó frente a estos temas un perfil activo y, pormomentos, una acción protagónica en América latina sobre la basede un esquema de política exterior que procuró aumentar el espaciode acción autónoma del país a través de la diversificación de susrelaciones exteriores, sin barreras ideológicas. La inestabilidad políti-ca interna impidió, sin embargo, que esta línea de acción se desarro-llase en forma consistente.

El fin de la Guerra Fría encontró a la Argentina caminandohacia la segunda fase de la transición democrática en medio de unaprofunda crisis económica que posibilitó la revisión profunda de laestrategia de desarrollo que, con numerosos altibajos, había seguidodesde la década de 1940. El país mostró, a partir del fin de esteconflicto, una porosidad sin comparación en América latina a la nue-va situación internacional. En forma ostentosa, estrechó filas con Esta-dos Unidos en materia política, económica y de seguridad, tanto en elplano bilateral como multilateral y hemisférico. Razones económicas yuna variable “histórico-psicológica” -la nostalgia por un pasado recor-dado como mejor, unida a la percepción del gobierno de Menem deque la Argentina se había equivocado gravemente en la elección desus alianzas durante la Segunda Guerra Mundial- llevaron a la diplo-macia argentina a buscar un nuevo vínculo de preferencia, esta vez



Al mismo tiempo, laArgentina dio pasos

importantes en las relacionescon sus vecinos

profundizando una tendenciainaugurada a partir del

proceso de democratización;el más significativo, sin duda,fue la creación del Mercosur.Sin embargo, esta política

tuvo numerosos vaivenes quevolvieron a mostrar las

dificultades que tiene el paíspara definir su política haciala subregión y, en definitiva,el orden de sus alianzas y

preferencias externas.

con los vencedores de la Gue-rra Fría. Al mismo tiempo, laArgentina dio pasos importan-tes en las relaciones con susvecinos profundizando unatendencia inaugurada a par-tir del proceso de democrati-zación; el más significativo,sin duda, fue la creación delMercosur. Sin embargo, estapolítica tuvo numerosos vaive-nes que volvieron a mostrarlas dificultades que tiene elpaís para definir su políticahacia la subregión y, en defi-nitiva, el orden de sus alian-zas y preferencias externas.

2. FRUSTRACIÓN Y CRISIS DE IDENTIDAD

D esde 1880 hasta 1930, la Argentina logró un nivel de inte-gración al sistema internacional que no volvería a repetirse.A partir de 1860, pero especialmente en los ochenta, las

clases dirigentes del país construyeron un modelo de política exteriorque siguió cuatro orientaciones principales: el europeismo, la oposicióna Estados Unidos, el aislamiento de América latina y el pacifismo.

El vínculo con Europa, particularmente con Gran Bretaña, fue lallave que permitió al país integrarse exitosamente a la economía mun-dial en calidad de productor y exportador de materias primas y ali-mentos. Por el contrario, Estados Unidos no ofrecía entoncesposibilidades ciertas de entrar en su propio mercado, tanto por susbarreras proteccionistas como por la baja complementariedad de lasdos economías. Además, en el mismo momento en que la Argentina



ponía en práctica un proyecto de política exterior que se extendió sinaltibajos hasta los años ‘30, los líderes de Estados Unidos, luego de laGuerra Civil, procuraban facilitar el comercio en el hemisferio despla-zando a los europeos hacia una posición subordinada. La famosafrase pronunciada por Roque Sáenz Peña en la Conferencia Paname-ricana de 1889/90 en Washington, “Sea América para la humani-dad”, resume mejor que ninguna otra el lugar de las prioridades externasdel país y, al mismo tiempo, las prevenciones de los círculos dirigentesde la Argentina frente a los Estados Unidos. Por su parte, la política deaislamiento hacia América latina se concretó en un rechazo sistemáticoal establecimiento de esfuerzos asociativos permanentes y fue una con-secuencia directa de la debilidad de los vínculos comerciales del paíscon la región. El principal interés por América latina surgió de los liti-gios fronterizos con los vecinos que se agudizaron durante los años deconsolidación de los respectivos estados nacionales. Las primeras y to-davía tibias aperturas de tipo cooperativo hacia la región recién seproducirían en la segunda década del siglo XX. Finalmente, la vigenciade la paz fue percibida como una condición necesaria para que el paíspudiera comerciar sin obstáculos con Europa y dedicar todos sus esfuer-zos a la movilización de la riqueza nacional.

El modelo agroexportador vivió su hora de gloria hasta 1914.Las profundas transformaciones producidas en la política y en la eco-nomía mundiales tras la Primera Guerra Mundial lo fueron poniendoen jaque para restarle progresivamente toda viabilidad. Luego de 1930,los cambios en el sistema de comercio mundial le asestaron el golpede gracia y tornaron vanos los esfuerzos realizados para recrear laantigua relación especial con Gran Bretaña

El fin del modelo desató un debate sobre las alianzas que debe-rían favorecerse (Europa-Estados Unidos o, más tibiamente, Américalatina), el grado de apertura de la economía al comercio exterior, eldesarrollo del mercado interno y las estrategias de industrialización.En un nivel más profundo, este debate puso de manifiesto el problemade identidad que enfrentaba el país tras el agotamiento de una formade inserción que parecía imperecedera y que dejó profundas secuelasen la cultura política argentina.



En efecto, el éxito vertiginosodel modelo agroexportador

inhibió la formulación de unapolítica de largo plazo para

hacer de la Argentina un paíscon prestigio e influyente en el

sistema internacional. Mástarde, la falta de realización

de las expectativas que habíadespertado se tradujo en una

sensación generalizada defrustración, que se agudizó al

ritmo que el país perdíaposiciones en el mundo y en la

propia región.

En efecto, el éxito vertiginoso del modelo agroexportador inhibióla formulación de una política de largo plazo para hacer de la Argenti-na un país con prestigio e influencia en el sistema internacional. Mástarde, la falta de realización de las expectativas que había despertadose tradujo en una sensación generalizada de frustración, que se agudizóal ritmo que el país perdía posiciones en el mundo y en la propia re-gión. Crisis sucesivas de variado tipo -la mayor, sin duda, la derrota deMalvinas- fueron llevando el sentir colectivo en una dirección opuesta alde la Argentina del Centenario. La vieja frustración se convirtió tambiénen desesperanza y el destino de grandeza en porvenir incierto o, peoraún, en falta de porvenir. Un sentir para nada ajeno en la Argentina deprincipios del siglo XXI.

Quienes más se habían beneficiado del modelo durante casimedio siglo, todavía pensaban en la década de 1940 que se podía“volver a la normalidad”, una aspiración definitivamente sepultadadurante el primer gobierno de Perón. En efecto, para esa época Lon-dres ya no tenía condiciones de proporcionar capitales, bienes y equi-pos que el país necesitaba para poner en marcha sus nuevas estrategiasde desarrollo orientadas a la industrialización. Ese rol le cupo a Esta-dos Unidos, pero esta vez sin ninguna posibilidad de construir unvínculo que operara como unequivalente funcional al cons-truido con Londres durantelos años de apogeo del mo-delo exportador.

Al principio de loscuarenta, otras voces, toda-vía en franca minoría, pos-tulaban una vinculaciónestrecha con Washingtonconsiderada necesaria tan-to por razones políticas y demercado como para susten-tar el crecimiento de las in-dustrias “naturales”, es



decir, las que elaboran materias primas locales de manera eficientey, por ello, con capacidad de competir en los mercados externos. Lospartidarios de esta posición también asignaban un lugar de impor-tancia a América latina y en particular a Brasil, debido a la necesi-dad de superar la estrechez del mercado interno y de diversificar losexternos.

En versiones propias del nacionalismo de esa época, otras co-rrientes de pensamiento proponían que la Argentina asumiera un rol deliderazgo en América latina con el objeto de consolidar la unión de lospueblos latinoamericanos en oposición al creciente poderío de los Esta-dos Unidos en la región. Estas posiciones fueron defendidas desde dosvertientes en gran medida opuestas: el nacionalismo de derecha, deinspiración católica y tradicionalista, y un incipiente “socialismo nacio-nal”, que habría de nutrir tanto al pensamiento radical como al peronismo.

Ya en la Guerra Fría, todos los gobiernos, de un modo u otro,consideraron necesario -o se vieron obligados por presiones internasy circunstancias externas- a precisar la identidad del país. El casolímite se dio durante los años del Proceso (1976-1983) cuando laArgentina fue definida como parte del “extremo Occidente”, un áreadel mundo percibida como un reservorio de los valores occidentalesamenazados por el comunismo y por la incapacidad atribuida al “Oc-cidente central” de afrontar adecuadamente la lucha contra el “mar-xismo internacional”. No conforme con esto, Galtieri desplazó a Violadel gobierno señalando que había llegado la hora de marchar unidosa los Estados Unidos en la “guerra ideológica” que se libraba en elmundo. No obstante, poco tiempo después, tras la derrota de Malvinas,identificó a la Argentina como parte de un Sur explotado por las po-tencias imperialistas de Occidente.

La situación posterior a la guerra de Malvinas, llevó a unareorientación forzosa de la política exterior: se negó de plano que elconflicto Este-Oeste fuese la fractura más importante del sistema inter-nacional, lugar que se asignó al conflicto Norte-Sur; se puso énfasisen la idea de la occidentalidad cultural de la Argentina y en la vincu-lación existente entre Occidente y democracia, algo que, desde lue-go, nunca antes había figurado en el discurso oficial; y, finalmente, se



La situación posterior a laguerra de Malvinas, llevó a

una reorientación forzosa dela política exterior: se negó de

plano que el conflicto Este-Oeste fuese la fractura más

importante del sistemainternacional, lugar que se

asignó al conflicto Norte-Sur;se puso énfasis en la idea de

la occidentalidad cultural de laArgentina y en la vinculaciónexistente entre Occidente y

democracia, algo que, desdeluego, nunca antes había

figurado en el discurso oficial;y, finalmente, se reivindicó el“poder moral del país parabuscar la paz, la justicia y lademocracia en las relaciones

internacionales”.

reivindicó el “poder moral delpaís para buscar la paz, lajusticia y la democracia en lasrelaciones internacionales”.Luego de su discutible trayec-toria ética, esta apelación ala moralidad en un momentoagónico fue, ciertamente, unade las expresiones más des-concertantes e improcedentesdel régimen militar.

Al término del Proceso,el estado de la Argentina fren-te al mundo era penoso. Lasviolaciones a los derechoshumanos, el rechazo del lau-do arbitral sobre la cuestióndel Beagle, el posterior esca-lamiento de este tema hastala amenaza de guerra con-tra Chile a fines de 1978 y el conflicto bélico de Malvinas dieronforma a una imagen negativa del país en el exterior que derivó en unapérdida considerable de credibilidad y confianza externas. A los ojosextranjeros, la Argentina aparecía a tientas, aturdida tras tantos añosde desencuentros y frustraciones.

Así, el gobierno de Alfonsín tampoco pudo escapar a la cons-tante de identificar el lugar del país en el mundo. En su esquema depolítica exterior, la Argentina fue definida como un país occidental(desde el punto de vista cultural), no alineado y subdesarrollado. Ladiplomacia que puso en práctica se ajustó con bastante precisión aesta definición. En la segunda fase de la transición, y ya en la Posgue-rra Fría, el gobierno de Menem propuso una nueva identidad para laArgentina: la de un país “normal”. Con los ojos puestos en la históricarelación de preferencia con Gran Bretaña, considerada una de lasclaves de la inserción exitosa de la Argentina en el sistema internacio-



nal de fines del siglo XIX yprincipios del XX, se juzgóque los mejores intereses delpaís coincidían con los deOccidente, mundo al que per-tenece la Argentina, por his-toria, cultura y grado dedesarrollo relativo. “Norma-lidad” se identificó con “occi-dentalismo” y con oposición a participar en causas “tercermundistas”que fueron conceptuadas como impropias y extrañas.

Sintetizando, todos los gobiernos, desde Perón (1946) hastaMenem (1989), consideraron que su mayor desafío en materia depolítica exterior era lograr una “nueva inserción internacional”. Enalgunos casos, las propuestas de “reinserción” internacional fueronpresentadas como la faz externa de proyectos políticos definidos como“fundacionales” que, en tal carácter, procuraron constituir una “nuevaArgentina”. Esta característica del país impidió la realización de unapolítica exterior consistente. Más aún, dicha política mostró algunasimportantes rupturas y, en ocasión del conflicto del Atlántico Sur, ungiro brusco en las afiliaciones internacionales. El hecho de que estaoscilación ocurriera durante el gobierno de Leopoldo Fortunato Galtieri,que se había autoproclamado el aliado más fiel de Estados Unidos enAmérica latina, no hizo más que fortalecer la imagen de la Argentina,dentro y fuera del país, como una nación errática, impredictible ypropensa a la desmesura en el ámbito internacional. Numerosas ac-ciones sirven para abonar esta tesis. Alcanza con citar a título deejemplos la anulación por parte del gobierno de Arturo Illia de loscontratos petroleros y la no renovación del acuerdo de garantía deinversiones firmados por Arturo Frondizi, quien a su vez había lideradola oposición del bloque radical de la Cámara de Diputados a la ratifi-cación del contrato suscripto por Perón con la petrolera Standard Oilde California el 25 de abril de 1955; el ingreso al Movimiento dePaíses No Alineados en septiembre de 1973, pocos años después dehaber favorecido durante la Tercera Conferencia Interamericana Ex-

Sintetizando, todos losgobiernos, desde Perón (1946)

hasta Menem (1989),consideraron que su mayor

desafío en materia de políticaexterior era lograr una

“nueva insercióninternacional”.



traordinaria de Cancilleres, celebrada en Buenos Aires en febrerode 1967, la institucionalización del Comité Consultivo de Defensade la OEA como órgano militar; o las variaciones experimentadasdurante los cortos tres años del tercer gobierno peronista que arran-có levantando banderas antiimperialistas y antinorteamericanas paraconcluir en intentos fallidos por estrechar los lazos con Estados Uni-dos.

Estos sucesos abarcan una dimensión importante de la políticaexterior que encuentra su principal fuente de explicación en la inesta-bilidad de la política interna. Sin embargo, existe otra dimensión deesta política, tan o más significativa que la primera, que correspondea la de sus continuidades. Esta otra cara, menos perceptible a primeravista que la de las rupturas, también resulta sorprendente si se tiene encuenta, de nuevo, la sinuosa historia política del país desde 1930hasta el inicio de la democratización.

3. EL PARADIGMA GLOBALISTA

Apartir del fin de la Segunda Guerra Mundial y hasta la fina-lización del gobierno de Alfonsín, la Argentina reemplazóel paradigma de la relación especial con Gran Bretaña por

un nuevo paradigma dominante que se convirtió en el principal cua-dro de referencia de la acción internacional del país por más de me-dio siglo. Sus premisas constitutivas fueron las siguientes:

a) el no alineamiento con Estados Unidos que nunca implicóequidistancia entre los bloques;

b) el alto perfil en los foros internacionales en defensa de lapaz, el desarme y la distensión Este-Oeste;

c) el rechazo a organismos y regímenes internacionales queprocuran congelar la distribución del poder mundial, particularmenteen materia de desarrollo de tecnologías sensibles;

d) la oposición al establecimiento de organismos supranacionalesque coarten la autonomía y el desarrollo argentinos;



e) el impulso a la integración latinoamericana, aunque desdeuna perspectiva gradualista y asentada en el reconocimiento de lagran diversidad de situaciones económicas nacionales;

f) la ejecución de una estrategia de desarrollo orientada a lasustitución de importaciones a nivel nacional y regional como vía prin-cipal para superar las vulnerabilidades del modelo tradicional basa-do en las exportaciones primarias;

g) la introducción de reformas en el sistema económico y finan-ciero internacional que contemplen los intereses de los países en desa-rrollo; y

h) la diversificación de los socios comerciales externos sin ba-rreras ideológicas.

Hacia afuera, el paradigma globalista exigió la puesta en prácti-ca de una diplomacia más sofisticada que la requerida por el de larelación especial con Gran Bretaña y, hacia adentro, procuró respon-der a las demandas crecientes de un país mucho más complejo que elde los años de apogeo del modelo agroexportador. A pesar de que suspremisas fueron compartidas por la mayoría tanto de las fuerzas políti-cas y económicas, como de los militares y de la sociedad argentina,nunca pudieron plasmarse con la facilidad ni los niveles de consensoque alcanzó el paradigma de inserción internacional de la Argentina“próspera”.

A derecha e izquierda del espectro político, fue acosado porquienes favorecieron otros dos paradigmas alternativos: el de la rela-ción de preferencia con una gran potencia, esta vez con Estados Uni-dos, y el paradigma secesionista que proponía, desde una veredaopuesta, el antagonismo con Washington, la militancia activa con lascausas políticas y económicas del Tercer Mundo y un mayor acerca-miento a la URSS que, sin embargo, nunca significó el alineamiento dela Argentina con los objetivos estratégicos y políticos globales de Mos-cú. El primer paradigma ocupó un espacio significativo en la orienta-ción de la política exterior de la Revolución Libertadora (1955-1958),del gobierno de José María Guido (1962-1963) y del período deLeopoldo Fortunato Galtieri en la etapa pre-Malvinas (diciembre 1981-marzo 1982). El segundo inspiró la acción efímera de los sectores del



El paradigma “globalista”respondió a una nueva

realidad externa e internasignada por las polaridadesEste-Oeste y Norte-Sur y por

la necesidad del país de poneren marcha una nueva

estrategia de desarrollo queabrazó, con más o con menosy hasta mediados de los ‘70,

el sistema de creencias decuño nacionalista-desarrollistaen boga durante esos años en

América latina.

peronismo de izquierda quecontrolaron la Cancillería du-rante el breve período deHéctor José Cámpora.

Los opositores al pa-radigma globalista embistie-ron en forma permanentecontra él para limitar su vi-gencia plena, tanto por ra-zones ideológicas como depoder (o por ambas a lavez). Al mismo tiempo, quie-nes comulgaban con suspremisas también obstaculi-zaron su funcionamiento pordisputas circunstanciales, donde las ideologías se subordinaron auna mera lógica de oposición fundada en el logro de objetivos polí-ticos de corto plazo o en la sola determinación de trabar o entorpe-cer la acción del gobierno de turno. Durante los gobiernosconstitucionales esta lógica se expresó fundamentalmente en el Con-greso, tanto en los debates como en las votaciones. Los gobiernosmilitares la sufrieron en su propio seno al estar cortadas las vías deexpresión institucional. Finalmente, los límites del paradigma globalistafueron desbordados en numerosas ocasiones por la persistente tenta-ción de los líderes argentinos, civiles y militares, a asumir compromi-sos que no guardaban ninguna relación con el declinante poderrelativo del país en el sistema internacional y en el continente ameri-cano. Así, el gobierno de Isabel Perón (1974-1976) se creyó encondiciones de asumir, en medio de la crisis que lo azotaba, el rolde vocero regional de América latina ante Estados Unidos. Más aún,durante esos años todavía se oían voces oficiales que hablaban deuna “Argentina potencia”.

El paradigma “globalista” respondió a una nueva realidad ex-terna e interna signada por las polaridades Este-Oeste y Norte-Sur ypor la necesidad del país de poner en marcha una nueva estrategia



de desarrollo que abrazó, con más o con menos y hasta mediados delos ‘70, el sistema de creencias de cuño nacionalista-desarrollista enboga durante esos años en América latina. Con el Proceso, la puestaen marcha de una nueva política económica orientada hacia afuerano derivó en una revisión profunda de la acción internacional delpaís, que siguió en líneas gruesas las premisas del paradigmaglobalista, si bien a los tumbos y con muchas diferencias dentro delgrupo gobernante.

En el eje Este-Oeste, la Argentina se definió como un paísoccidental aunque todos los gobiernos, incluso aquellos que mos-traron una inequívoca voluntad de estrechar filas con Estados Uni-dos, procuraron mantener espacios de decisión propia frente a lasdemandas y presiones norteamericanas. Estas diferencias, normal-mente expresadas en forma enfática, suelen ocultar que la políticaexterior hacia Estados Unidos a lo largo del período siguió un pa-trón básico de conducta que se nutrió de la tradición diplomáticaargentina y de un conjunto de ideas fuerzas, muchas de ellasaggiornadas al marco de la Guerra Fría, que también inspiraron laacción internacional de los países más importantes de América la-tina.

Este patrón se integró con cinco elementos básicos:- la pertenencia cultural de la Argentina a Occidente;- el alineamiento del país con Estados Unidos en caso de

un conflicto bélico con la Unión Soviética;- el no alineamiento con los intereses políticos y económi-

cos norteamericanos, globales y regionales, debido adiferencias auténticas de intereses y de visiones entre losdos países, propias de su desigual posición relativa en elsistema internacional;

- la definición de una agenda bilateral y regional con cla-ras jerarquías temáticas en la que los temas económicosocupan el primer lugar, aun por cuestiones de seguridad;y

- la oposición a la intervención norteamericana en los asun-tos internos de los países de la región.



La profundización de la dependencia económica del país conrespecto a Estados Unidos desde fines de los cuarenta atenuó enocasiones este perfil autonomista, pero jamás lo puso en la retaguar-dia. De todos modos, los gobiernos argentinos se mostraron menosdispuestos a confrontar con Estados Unidos que en la etapa de pre-dominio del paradigma de la relación especial con Gran Bretaña,más forzados por la necesidad que por convicción. Más aún, el ma-yor acercamiento económico a Estados Unidos fue generalmente jus-tificado desde un “nacionalismo de fines” y, en la práctica,acompañado de políticas compensatorias hacia América latina, Eu-ropa Occidental y los países socialistas y de medidas dirigidas aobstaculizar aspiraciones norteamericanas, particularmente en el pla-no hemisférico.

La relación con Europa Occidental fue importante, especialmentea partir de los setenta, para paliar la dependencia de capitales ytecnología norteamericanos, en el marco de un juego diplomático enel que, a diferencia de lo sucedido en el caso de los países socialistas,no intervinieron los factores ideológicos que dividían al mundo duran-te los años de la Guerra Fría. Estos factores, sin embargo, no impidie-ron que los vínculos con el Este se convirtieran, en palabras del cancillerde Viola, Oscar Camilión, en una “característica estructural” de lapolítica exterior argentina. Su entidad aumentó en la misma medidaen que decrecían las ventas de productos argentinos al mercado euro-peo.



Desde la Tercera Posición, eltercermundismo, el

desarrollismo o el noalineamiento, la políticaexterior de la Argentina,

cuestionó, con distinto énfasissegún los momentos, las

asimetrías del ordeninternacional y las políticas

tendientes al statu quo eintervencionistas de las

grandes potencias.

4. UNA VISIÓN DESDE EL SUR

D esde la Tercera Posición, el tercermundismo, el desarrollismoo el no alineamiento, la política exterior de la Argentina,cuestionó, con distinto énfasis según los momentos, las

asimetrías del orden internacional y las políticas tendientes al statuquo e intervencionistas de las grandes potencias. En el eje Norte-Sur, propuso reformas al orden económico internacional con el objetode reducir la sensibilidad y vulnerabilidad del país al medio ex-terno.

En materia de relaciones comerciales internacionales, el para-digma globalista de la política exterior recogió las concepcionesdesarrollistas propias de los ‘50 y ‘60, que alcanzaron su articulaciónteórica más acabada en los trabajos de la CEPAL conducidos por eleconomista argentino Raúl Prebisch. Estas ideas inspiraron la así lla-mada Carta de Alta Gracia de marzo de 1964, con que concluyó lareunión convocada por la Comisión Especial de Coordinación Lati-noamericana (CECLA), con el objeto de aunar una posición regionalpara la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo (UNCTAD I), de 1964.

Como en Alta Gracia, la Argentina jugó un rol importante enla Conferencia de Ginebra, en la que Raúl Prebisch se desempeñócomo Secretario General. Enesa ocasión, y con el con-senso latinoamericano, sepresentó un informe que con-sideró a la estructura delcomercio internacional comouna de las principales res-ponsables de las vulnerabi-lidades de los países endesarrollo. El documentoproponía, entre otros aspec-tos sobresalientes, mejorar elacceso de los productos pri-



marios a los mercados compradores; estabilizar el poder de comprade las naciones subdesarrolladas por medio de un sistema de financia-ciones compensatorias; estimular la exportación de productosindustrializados de los países subdesarrollados; adoptar medidas desustitución de importaciones; y fortalecer el comercio con los paísessocialistas.

Por su posición geográfica, la Argentina dio prioridad a losvínculos horizontales con sus vecinos, aunque no logró establecer unpatrón de relaciones duradero capaz de vencer antiguos recelos en elCono Sur. Las políticas dirigidas a fortalecer la cooperación regionalpara encarar con criterios comunes los temas internacionales y losproblemas del subdesarrollo fueron superadas por los enfoques depolítica de poder que enfatizaban la competencia y la lucha por lainfluencia en el ámbito subregional.

Ya con Perón, a partir de fines de los años ’40, los esfuerzospara construir un bloque económico sudamericano pusieron de ma-nifiesto esta situación ambigua. Acciones genuinas orientadas al for-talecimiento de la autonomía regional mediante la constitución deuniones aduaneras y otras formas de complementación económicafueron acompañadas por una indudable ambición política de con-vertir a la Argentina y al movimiento peronista en el eje de esteproyecto. Además, estas políticas se pusieron en marcha en un mo-mento en que el país no tenía las condiciones para enfrentar loscostos económicos propios de todo liderazgo internacional. En elbalance final, la política latinoamericana del peronismo fue vista enlos países vecinos más como un intento expansionista que como unproyecto verdaderamente cooperativo.

Hacia fines de los cincuenta, visiones compartidas sobre la rea-lidad regional y mundial posibilitaron un acercamiento inédito entre laArgentina y Brasil. El paso más importante, dirigido a cambiar el sig-no de la relación bilateral para pasar de la competencia por la in-fluencia subregional a la cooperación, fue la firma de los acuerdos deUruguayana el 22 de abril de 1961 por los presidentes Arturo Frondiziy Janio Quadros, cuyo principal objetivo fue coordinar una accióninternacional común frente a los grandes centros de poder mundial



como así también en distintos foros internacionales. El propósito de losdos presidentes era el de extender este “espíritu de Uruguayana” aotros países del Cono Sur, en especial a Chile.

A pesar de su indudable importancia, la aproximación argenti-na a Brasil se circunscribió a la concertación política debido al temorde Frondizi a que la integración económica con ese país pudiera, sinantes consolidar la integración nacional, generar una nueva divisióninternacional del trabajo que reservara a la Argentina el rol de pro-veedora de bienes primarios. La inquietud del líder desarrollista sefundaba en las ventajas que Brasil ya había sacado a la Argentina enel sector industrial desde mediados de los cincuenta. Estos esfuerzoscooperativos, como los promovidos por el gobierno de Illía, que tuvouna actitud más favorable hacia la integración regional, quedaroninterrumpidos por los golpes militares.

La Revolución Argentina se inició con una posición de extre-ma cautela respecto de la cooperación e integración regionales,que se fue modificando hasta el punto de reconocer, en los años deLanusse, que América latina era “el punto de partida y el funda-mento de la experiencia internacional de la Argentina”. Sin embar-go, la agenda de política exterior hacia la región fue dominadapor la creciente preocupación argentina respecto de la marcha as-cendente de Brasil, que se reflejaba en el incremento de su gravita-ción política y económica en América del Sur. La relación con elpaís vecino se definió en clave de rivalidad desde dos vertientes: lageopolítica, que ponía el acento en el desequilibrio del poder entreambos países con una indisimulada envidia por los resultados del“milagro brasileño”; y la teoría de la dependencia, que destacabael peligro del “subimperialismo brasileño” en la Cuenca del Plata yel papel de Brasil, a partir de una alianza privilegiada con Was-hington, de gendarme de Estados Unidos en la subregión.

El tema principal que dividió a los dos países fue el de la utiliza-ción del potencial energético de los ríos de uso compartido -másespecíficamente, la disputa sobre la central hidroeléctrica que termi-naría construyéndose en Itaipú- y dio lugar a un áspero enfrentamientoque trascendió el plano bilateral. Más aún, el tercer gobierno peronista



(1973-1976) decidió el ingreso de la Argentina al Movimiento NoAlineados en septiembre de 1973 y los militares que condujeron elProceso se quedaron en ese foro, entre otras razones de importancia(además de la búsqueda de apoyo a la cuestión Malvinas) por consi-derar que ofrecía un ámbito importante para defender la tesis argenti-na sustentada en la necesidad de acudir a la “consulta previa” entrepaíses que comparten un río de curso sucesivo con el objeto de evitarperjuicios a los de aguas abajo. Por su parte, Brasil consideraba quela Argentina utilizaba su posición como un pretexto para impedir larealización de obras hidroeléctricas que eran vitales para su desarro-llo económico y puso en práctica una política de hechos consumados.

El temor al “expansionismo brasileño” y al aislamiento en laCuenca del Plata impulsó a los gobiernos argentinos durante los añossetenta a procurar un acercamiento hacia el Pacífico desde una matrizgeopolítica que compartieron civiles y militares. Sin embargo, tam-bién en este caso, el conflicto por la cuestión del Beagle no sólo dificul-tó el acercamiento con Chile, sino que llevó a fines de 1978 a unasituación prebélica que fue detenida gracias a la acción diplomáticadel Vaticano y de Estados Unidos, ambos interesados en evitar unaescalada con peligrosas repercusiones en el Cono Sur. Con el iniciode la gestión vaticana –encarnada en el cardenal Antonio Samoré- yla firma del Acuerdo de Montevideo el 8 de enero de 1979 por el queambas partes aceptaron la mediación papal y se comprometieron aretrotraer la situación militar a la existente en 1977, las relaciones conChile se caracterizaron por la presencia de elementos tanto perturba-dores –movilizaciones de tropas, cierre de fronteras, incidentes- comode expresiones de apoyo a las gestiones del Vaticano -movilizacionesa favor de la paz-. El conflicto recién se cerraría con el advenimientode la democracia en la Argentina en 1983.

Luego de muchas idas y venidas, las diferencias con Brasil porla cuestión de las represas hidroeléctricas se destrabaron con la firmadel Acuerdo Tripartito sobre Corpus-Itaipú del 19 de octubre de 1979entre la Argentina, Brasil y Paraguay, que abrió interesantes perspec-tivas para avanzar en el terreno de la cooperación. Poco después laArgentina y Brasil firmaron en Buenos Aires el 17 de mayo de 1980



Luego de muchas idas yvenidas, las diferencias conBrasil por la cuestión de lasrepresas hidroeléctricas se

destrabaron con la firma delAcuerdo Tripartito sobreCorpus-Itaipú del 19 deoctubre de 1979 entre la

Argentina, Brasil y Paraguay,que abrió interesantes

perspectivas para avanzar enel terreno de la cooperación.

un acuerdo de cooperaciónpara el desarrollo y la aplica-ción de los usos pacíficos dela energía nuclear. En mediode este clima, la ocupación deMalvinas reflotó en Itamarativiejos estereotipos sobre lavolatilidad argentina, a pesarde que Brasil se solidarizóabiertamente con la causaargentina. Luego de la guerra,el gobierno brasileño asumióuna cautelosa posición de“esperar y ver” respecto de la puesta en marcha de distintas iniciati-vas de cooperación bilateral. Esta tarea debió también aguardar elretorno de la democracia.

5. DEMOCRACIA Y POLÍTICA EXTERIOR:LOS AÑOS DE ALFONSÍN

La inclusión de la democracia como un aspecto de la políticaexterior abrió un nuevo capítulo en la inserción internacionalde la Argentina. Por primera vez en los años ‘80, el cambio de

régimen y la identidad nacional del país aparecen en forma asocia-da.

En este marco, la política exterior fue concebida en gran medi-da como un instrumento para ayudar a fortalecer el proceso de de-mocratización. De hecho, la primera fase de la transición a lademocracia debió hacer frente a un conjunto de factores externosadversos: la última etapa de agudización del conflicto Este-Oeste, lacrisis de la deuda latinoamericana, la guerra de América Central yla existencia de dictaduras militares, aunque en distintas etapas deapertura política, en todos los países vecinos (Brasil, Chile, Para-



De hecho, la primera fase dela transición a la democracia

debió hacer frente a unconjunto de factores externosadversos: la última etapa deagudización del conflicto Este-

Oeste, la crisis de la deudalatinoamericana, la guerra de

América Central y laexistencia de dictaduras

militares, aunque en distintasetapas de apertura política, en

todos los países vecinos(Brasil, Chile, Paraguay y

Uruguay).

guay y Uruguay). Desde laóptica del gobierno deAlfonsín, este conjunto defactores tenía un aspecto encomún: su impacto negativosobre la estabilidad políticade la Argentina. Para enca-rar estas adversidades la po-lítica exterior se ordenó entorno a los siguientes ejes: a)un alto perfil diplomático endiversos frentes para rein-sertar al país en el mundo yproteger el proceso de tran-sición a la democracia; b) eldesarrollo de una «relación madura» con los Estados Unidos, queequidistara tanto del alineamiento automático como de posicionesde confrontación o ruptura; c) un alto perfil en los foros donde sedebaten las cuestiones Norte/Sur; y d) un alto perfil en Américalatina, particularmente en el Cono Sur.

Seguidamente, y de manera breve, se detalla cada uno de es-tos ejes.

a) Los múltiples puntos de apoyo.La «herencia» del Proceso es una variable fundamental para

explicar y comprender el alto y diversificado perfil de la política exte-rior del gobierno radical durante sus primeros dos años. Alfonsín yquienes los secundaban estaban convencidos de que sólo con hechosy predicando con el ejemplo se podría revertir la mala imagen de laArgentina en el mundo, formada durante los años del régimen militar.En consecuencia, sostuvieron que para «decantar» una imagen nuevahabía que poner en práctica una activa y diversificada acción diplo-mática; ella se dirigió principalemente a los países y actores conside-rados afines a la Argentina -sea por similitud de situaciones o porcomunidad de valores-.



En un principio, el manejo de las relaciones con los países de-sarrollados de Occidente fue percibido como el mayor desafío inme-diato para el éxito de esta política que llamaron “la búsqueda demúltiples puntos de apoyo externo”. Las autoridades radicales sabíanque la vuelta a la democracia despertaría en el exterior numerosassimpatías y esperanzas, pero que ello no sería suficiente para despe-jar las incógnitas que abría el proceso de transición en la Argentina.Sabían también que esta situación problemática era una especie delecho de Procusto en el que deberían permanecer por algún tiempo.Este aspecto venía del lado de la herencia y, por ende, tocaba aquienquiera que hubiese tomado las riendas del país.

La protección externa del proceso de transición a la democra-cia fue el otro costado de la política de apertura de los «veinte fren-tes». Esta fase de la diplomacia del gobierno de Alfonsín se puso enpráctica de dos maneras distintas, aunque complementarias. Por unaparte, mediante la creación y desarrollo de vínculos externos que ac-tuasen como disuasores frente a los sectores antidemocráticos inter-nos, de modo tal que cualquier violación a la democracia en laArgentina tuviera una respuesta categórica del exterior, una especiede «efecto gatillo» en términos políticos y económicos. Los «acuerdosespeciales» con Italia y España fueron la muestra más elocuente deesta política, puesto que su continuidad y observancia quedaron con-dicionadas al mantenimiento de la democracia en la Argentina.

Por otro lado, y como contracara de lo anterior, la política exte-rior procuró impedir, frenar o atemperar las consecuencias negativasde las variables políticas y económicas externas sobre el proceso detransición. Esto es, crear una malla protectora frente a las amenazasdel exterior. En este plano defensivo, los esfuerzos mayores de la di-plomacia radical se hicieron para desconectar a la Argentina de lasconsecuencias del conflicto Este-Oeste. Las acciones desarrolladas frentea la crisis de América Central y las negociaciones con Fidel Castrotendientes a desarticular la expansión del terrorismo chileno hacia laArgentina, se inscribieron en este marco de políticas defensivas. Asi-mismo, la reorientación de la participación argentina en el grupo NOALtuvo mucho que ver con esta dimensión de la política exterior como



malla protectora. Precisamente, el aspecto que más se estimó parajustificar el aumento del perfil de la Argentina en No Alineados fue lapercepción de que su «bandera principal» era la promoción de ladistensión entre los bloques.

b) Las relaciones maduras con Estados Unidos.Con el propósito de dotar a las relaciones bilaterales de mayor

certidumbre y estabilidad, el gobierno de Alfonsín se propuso alcan-zar y desarrollar una «relación madura» con los Estados Unidos. Paraello, procuró desde el inicio de su mandato dejar en claro las diferen-cias existentes en los distintos temas de la agenda bilateral, particular-mente en la cuestión de la deuda externa, destacando al mismo tiemposu disposición a profundizar un diálogo maduro que privilegiara lascoincidencias en un marco de respeto a los intereses y perspectivasdivergentes de cada país. Esta forma de aproximación a Washington,aunque permitió reencauzar las relaciones de los dos países sobrebases más firmes y previsibles, tropezó con dificultades prácticas. Laspolíticas de la administración Reagan orientadas a recomponer y for-talecer la dominación norteamericana en la región, aunadas a la se-ria crisis interna del país, redujeron progresivamente el margen deacción del gobierno radical.

Las relaciones bilaterales atravesaron dos períodos dife-renciables: el primero, se extiende desde el restablecimiento de lademocracia hasta el lanzamiento del Plan Austral (junio de 1985), y elsegundo, comienza en ese momento y se prolonga hasta el fin antici-pado del gobierno radical (junio de 1989).

Durante el primer período, el gobierno norteamericano mani-festó claramente su beneplácito por el retorno de la Argentina a lademocracia y su firme voluntad política de apoyar el proceso de tran-sición, aunque expresó ciertos resquemores debido a las incertidum-bres existentes sobre el rumbo que finalmente adoptaría laadministración de Alfonsín, tanto en materia de economía interna comode política exterior.

Las primeras declaraciones del presidente argentino y de las másaltas autoridades de la diplomacia radical sonaron en los oídos del



Ejecutivo norteamericano como un nuevo capítulo de las plañiderasposiciones latinoamericanas. Los mayores recelos y desconfianzas seprodujeron en el andarivel económico de la relación, dado que el go-bierno de Alfonsín promovía recetas para salir de la crisis económicaque no se correspondían con las defendidas por la administraciónReagan. Tampoco eran compatibles las propuestas de uno y otro go-bierno para enfrentar la cuestión de la deuda externa regional.

En consecuencia, y de manera progresiva, fue aumentando enWashington el escepticismo respecto de la capacidad de las nuevasautoridades de la Argentina para afrontar eficazmente la crisis econó-mica del país. Acaso la expresión inglesa bad economy is bad politicssintetiza mejor que cualquier explicación la percepción de la adminis-tración Reagan de la situación argentina en esta primera etapa. Porello, y a pesar de que reconoció en numerosas oportunidades la gravesituación económica heredada por el gobierno radical, el Ejecutivonorteamericano enfatizó la necesidad de que el país hiciera un esfuer-zo propio para solucionar sus problemas económicos señalando, almismo tiempo, que los factores más importantes que obstaculizaban eldesarrollo argentino eran de naturaleza interna.

Las dudas se despejaron definitivamente con el lanzamiento delPlan Austral que contó, desde un primer momento, con el visto buenodel gobierno de los Estados Unidos y del mundo financiero internacio-nal. La declarada disposición del equipo económico argentino queasumió a principios de 1985, de enfrentar los compromisos externossin salirse de las reglas de juego del orden financiero internacional ylas políticas anunciadas para poner en marcha un plan de ajuste y dereformas estructurales aventaron los fantasmas de la primera etapa.De este modo, las mayores convergencias bilaterales en el plano eco-nómico-financiero posibilitaron encaminar positivamente la relacióncon los Estados Unidos, que hasta ese entonces había encontrado enel campo económico -a diferencia de lo sucedido durante el Proceso-los mayores puntos de fricción.

Por cierto, la agenda política también tuvo aspectos conflictivosde distinta naturaleza. Hubo un primer conjunto de temas que no afec-taron de manera negativa la relación. Ellos incluyeron las diferentes



posiciones de los dos gobiernos frente a la crisis centroamericana, laintegración del Grupo de Apoyo a Contadora y la cuestión de losderechos humanos en Cuba. Sin embargo, hubo un segundo grupo decuestiones que Washington consideró de agenda negativa: la firmade los acuerdos de pesca con los soviéticos en aguas de Malvinas, lano ratificación de Tlatelolco, la no adhesión al Tratado de no Prolifera-ción Nuclear y el desarrollo del proyecto Cóndor II.

En defensa de Alfonsín, es necesario considerar que en los trestemas mencionados en último término su margen de maniobra, en elsupuesto de que hubiera querido seguir otras políticas, era extremada-mente limitado. El peronismo en su conjunto, la derecha no liberal ytoda la izquierda se hubieran opuesto duramente a estas medidas, talcomo se opusieron en nombre de la defensa de los “intereses naciona-les” a los débiles intentos de privatización de empresas públicas im-pulsados por el gobierno radical (p.ej., el caso de AerolíneasArgentinas). Aun más, también cuestionaron por “débil” e incluso“entreguista” a la administración de Alfonsín por las posiciones queadoptó en el tema de la deuda externa, en la crisis centroamericana y,más que en ningún otro asunto, en Malvinas. El propio Menem, por suparte, había prometido durante la campaña electoral la continuacióndel proyecto Cóndor II y su exportación, dado que su objetivo enton-ces declarado era reactivar la producción para la defensa, incorporartecnología bélica y vender armamentos al exterior.

En síntesis, las relaciones mejoraron notablemente, aunque laagenda todavía incluía ciertos temas de naturaleza conflictiva o que,por lo menos, podían dar lugar a diferencias importantes.

c) El estrechamiento de las relaciones con Europa Occidental. El énfasis inicial puesto en las relaciones con Europa apunta-

ba, específicamente, a diversificar los puntos de apoyo de la políticaexterior hacia Occidente y contrabalancear el peso de Estados Uni-dos. El cambio de régimen político en la Argentina, aunado al hechode que la mayoría de los líderes europeos tuviera visiones similares alas del propio Alfonsín y a las de la cúpula política de la Cancilleríaargentina sobre algunas cuestiones importantes de la problemática



mundial (por ejemplo, la posición frente al origen y naturaleza de lacrisis centroamericana o una aproximación más política al menos enel plano del discurso a la cuestión de la deuda externa) alentó expec-tativas sobre las posibilidades de fortalecer y dinamizar una relaciónque había atravesado circunstancias sumamente delicadas.

Desde este punto de partida, el gobierno de Alfonsín desarrollóuna acción diplomática que atravesó dos fases. La primera procuróutilizar el capital político ofrecido por la recuperación de la democraciaen el país para recomponer los vínculos políticos bilaterales y lograrapoyo económico por parte de algunos gobiernos europeos, particular-mente una posición más benigna en el tema de la deuda y la aperturade oportunidades en el ámbito comercial. En esta fase, los países selec-cionados para desplegar esta estrategia de aproximación a EuropaOccidental fueron Alemania, España, Francia e Italia.

Sin embargo, las expectativas iniciales colocadas en el terrenoeconómico pronto se vieron frustradas. En efecto, la retórica europeade apoyo a la democracia argentina no se tradujo en acciones con-cretas en la esfera económica. Durante los primeros contactos de altonivel entre autoridades de la Argentina y de Europa Occidental reali-zados en 1984, es decir, a poco de comenzar a andar la democraciaen el país, los dirigentes europeos subordinaron su apoyo al gobiernoargentino al cumplimiento de dos condiciones: el logro de la estabili-dad económica y la firma de un acuerdo previo con los organismosmultilaterales de crédito y la banca acreedora.

En breve, se produjo una situación de fuerte asimetría entre elalto perfil alcanzado en el plano político-diplomático y el bajo perfilde las relaciones económicas. A raíz de estas limitaciones, desde elinicio del año 1987 el Gobierno puso en marcha la segunda fase dela relación argentino-europea, más selectiva, orientada a crear un marcoinstitucional de “mecanismos originales” que permitiera abrir canalesde acceso al capital y a la tecnología europeos. El comercio pasó a unlugar secundario y la acción se orientó esencialmente a buscar asocia-ciones “particulares”, privilegiando las inversiones, especialmente enlas pequeñas y medianas empresas (PYMES). En este marco, se situa-ron los acuerdos firmados con Italia y España ya citados.



d) La participación activa en los temas de la agenda Norte/Sur. El gobierno radical asumió que la Argentina debía desempe-

ñar un papel activo en la cuestión Norte-Sur, dada la pertenencia«estructural» del país al mundo en vías de desarrollo.

Este reconocimiento expreso de la condición de la Argentina depaís en vías de desarrollo fue acompañado de una percepción claraacerca de la diversidad del mundo subdesarrollado y de la coexisten-cia en su interior de intereses y prioridades distintas. Desde esta pers-pectiva, se procuró fortalecer las relaciones con los países del Sur,mediante el apoyo a diversos esquemas de cooperación, concertacióne integración selectivas, con el objeto de enfrentar conjuntamente pro-blemas similares o defender intereses comunes.

No obstante estos objetivos, las relaciones con el Sur encontra-ron en la práctica abundantes dificultades. El gobierno de Alfonsínretomó una buena parte de la retórica y de los argumentos clásicosdel Sur, en el mismo momento en que tanto el libreto como los instru-mentos tradicionales de la acción diplomática multilateral de los paí-ses subdesarrollados alcanzaba un punto de agotamiento y deobsolescencia. La mayor complejidad y fluidez del orden mundial, lacreciente interdependencia entre las naciones del Norte, el fenómenode la difusión del poder, la formación de alianzas y el desarrollo denegociaciones por áreas temáticas, entre otros factores de peso, ha-bían dejado al Sur casi a la deriva y profundizado su incapacidadestructural para articular y organizar eficazmente la dimensión corres-pondiente a sus «coincidencias objetivas».

e) Las relaciones con América latina. En este marco, América latina en general y los países vecinos

en particular, fueron el escenario donde se pusieron en práctica inicia-tivas y políticas de cooperación, integración y concertación entre lospaíses del Sur. La región en su conjunto fue vista con un pie en elumbral de una nueva fase histórica caracterizada por dos desafíosclave, que constituían el anverso y reverso de una misma moneda: laconsolidación de la democracia y la realización de la integración.Así, se desarrolló una clara política tendiente a la defensa de la demo-



Simultáneamente, el gobiernode Alfonsín avanzó en el

desarrollo de nuevas formasde cooperación y concertación,

procurando trascender losesquemas de integración de

las últimas décadas.Indudablemente, el ejemplomás claro de esta política deacercamiento selectivo a la

región fue el proceso deintegración con Brasil iniciadoa partir de julio de 1986 queencontró en la simultaneidadde la transición democráticade ambos países la causa de

su mayor impulso.

cracia y la paz en la regiónque se evidenció, entre otrosaspectos, en la firma del Tra-tado de Paz y Amistad conChile (noviembre de 1984),en la decisión de modificarhipótesis tradicionales deconflicto con los países veci-nos, en la firma del AcuerdoNuclear con Brasil que posi-bilitó la inspección de insta-laciones nucleares, en elcoauspicio a la propuestabrasileña de crear una zonade paz y cooperación en elAtlántico Sur y en el apoyo ala solución negociada de lacrisis centroamericana.

Simultáneamente, el gobierno de Alfonsín avanzó en el desa-rrollo de nuevas formas de cooperación y concertación, procurandotrascender los esquemas de integración de las últimas décadas. Indu-dablemente, el ejemplo más claro de esta política de acercamientoselectivo a la región fue el proceso de integración con Brasil iniciadoa partir de julio de 1986 que encontró en la simultaneidad de latransición democrática de ambos países la causa de su mayor impul-so. De esta manera, se profundizó la tendencia hacia el acercamientobilateral iniciada en 1979 con el acuerdo que puso fin a la viejadisputa sobre utilización de recursos naturales compartidos y que seafianzó, con una serie de pasos importantes, entre los que cabe men-cionar, las gestiones diplomáticas de Brasil en favor de los derechosargentinos sobre Malvinas y la coordinación de posiciones en forostales como la Asamblea General de Naciones Unidas, la UNCTAD yel GATT. Del mismo modo, la crisis de la deuda, el proteccionismocomercial del mundo industrializado, la necesidad de preservar laregión del conflicto Este-Oeste operaron como elementos aglutinantes,



rescatando (en especial, del lado argentino) la vieja idea de la capa-cidad de “arrastre” en términos de la autonomía individual y colectivadel entendimiento previo y solidario de la Argentina y Brasil.

Para el gobierno de Alfonsín, la integración con Brasil procura-ba varios objetivos de fundamental importancia: la consolidación delproceso democrático en ambos países, la modificación cualitativa delas relaciones político-estratégicas y comerciales bilaterales, el fortale-cimiento y ampliación de condiciones tendientes a impulsar el proyec-to de modernización del país, la concertación de posiciones y la defensade intereses comunes en materia externa, tanto de orden político comoeconómico (la articulación de las políticas hacia Brasil en el nuevomarco regional ya se analizó en la Unidad 4).

6. ESTABILIDAD Y GOBERNABILIDAD

Cuando Carlos Saúl Menem asumió la presidencia de la Ar-gentina en julio de 1989, el mundo y el país vivían circuns-tancias muy distintas de las que habían caracterizado la pri-

mera etapa de la transición a la democracia conducida por RaúlAlfonsín.

En el orden externo, la Guerra Fría se desvanecía; laglobalización económica se extendía y profundizaba; el proceso dedemocratización, en distintas fases, comprendía a casi toda Américalatina; la crisis de América Central se había aplacado y en buenamedida solucionado, y la cuestión de la deuda externa estaba encua-drada en un marco de negociación provisto por los gobiernos de lospaíses acreedores y los organismos multilaterales de crédito. En elplano interno, la crisis hiperinflacionaria del primer semestre de 1989produjo el fin anticipado del gobierno de Alfonsín, los reclamos pro-pios de los primeros años de la recuperación democrática -la defensade los derechos humanos y la vigencia de las libertades públicas- ha-bían pasado a un segundo lugar y las principales demandas socialesse moldeaban al calor de la crisis económica.



En este contexto, el gobiernode Menem definió el interés

nacional en términos dedesarrollo económico, algo

que fue mucho más que unamera adecuación al fin de la

Guerra Fría o la globalizacióncreciente de la economía. Estos

procesos han afectado aAmérica latina más o menos

por igual y llevado a lamayoría de los países de laregión a definir sus políticas

exteriores en clave económico-comercial.

En este contexto, el gobierno de Menem definió el interés nacio-nal en términos de desarrollo económico, algo que fue mucho más queuna mera adecuación al fin de la Guerra Fría o la globalización cre-ciente de la economía. Estos procesos han afectado a América latinamás o menos por igual y llevado a la mayoría de los países de la regióna definir sus políticas exteriores en clave económico-comercial. Sin em-bargo, en el caso de la Argentina hubo tres variables específicas queinfluyeron de manera importante en el rumbo adoptado. Primero, lafirme percepción del gobierno de Menem de que era necesario ponerfin a la confrontación de naturaleza política con Estados Unidos. En estesentido, la oposición tradicional a este país fue considerada una estrate-gia inútil, además de un indudable escollo para alcanzar los objetivoseconómicos propuestos. Segundo, el escaso o nulo poder de los milita-res para influir en temas de política exterior (a diferencia de lo quesucedía en Brasil o Chile, por ejemplo) como consecuencia de su fra-caso en la gestión del gobierno y de la derrota de Malvinas. Ambosfactores desataron una transición a la democracia por colapso, lo queposibilitó subordinar, en forma creciente, las fuerzas armadas al po-der civil. Y tercero, la creencia del gobierno de Menem -compartidapor vastos sectores socialesde que la construcción de una estrechaalianza política y económica con los países occidentales era una con-dición necesaria de la inser-ción exitosa de la Argentinaen el orden mundial de la Pos-guerra Fría. En forma persis-tente, se sostuvo que estaorientación de la política exte-rior era la que correspondíanaturalmente a un país comola Argentina.

Las prioridades econó-micas también determinaronla definición de un primer cír-culo de países a los que seotorgó preferencia: Estados



Las prioridades económicastambién determinaron la

definición de un primer círculode países a los que se otorgópreferencia: Estados Unidos,los países miembros de la UE

y los que conforman elMercosur, más Chile y Bolivia.

Unidos, los países miembrosde la UE y los que conformanel Mercosur, más Chile y Boli-via. De este modo, el alto per-fil en otras áreas del mundo,como la participación en laGuerra del Golfo y en la cri-sis de Haití, se explica porrazones que tuvieron que vercon el diseño de políticas dirigidas a los países del círculo preferido,en especial a Estados Unidos.

Pasamos ahora a analizar diversos aspectos de las relacionesinternacionales de este período.

a) Las relaciones con Estados Unidos Las relaciones entre la Argentina y Estados Unidos nunca fue-

ron tan estrechas e intensas como en los años noventa. Del lado argen-tino, una combinación fluctuante de necesidad, convicción, audacia,oportunidad y oportunismo fueron los componentes de la puesta enpráctica de una política exterior, que situó al país a lo largo de toda ladécada en el lugar del aliado más solícito de Estados Unidos en Amé-rica latina. Además, el pasado caracterizado por un comportamientohostil hacia Washington, al que el peronismo aportó en su momentouna cuota importante, y la historia más reciente de inestabilidad polí-tica y económica doméstica, convencieron al gobierno de Menem deque la construcción de un vínculo basado en la confianza mutua impo-nía la “carga de la prueba” a la Argentina. Incluso se consideró nece-sario mostrar en forma ostentosa que la voluntad de cambio eraauténtica.

Así, se adoptaron varias medidas importantes y de fuerte im-pacto interno que no dejaron ninguna clase de dudas acerca de lafirme voluntad de estrechar relaciones con Estados Unidos; por ejem-plo:

a) envío de dos naves de guerra al Golfo Pérsico para par-ticipar en la alianza multinacional contra Irak;



b) voto favorable en la Comisión de Derechos Humanos delas Naciones Unidas a la propuesta de los Estados Uni-dos sobre la investigación de los derechos humanos enCuba, introduciendo un cambio sustancial en la posicióndel país en la materia;

c) cambio del perfil del voto argentino en la Asamblea Ge-neral de la ONU, con el propósito de acercarlo a lasposiciones norteamericanas (ver el cuadro Coincidenciade votos con Estados Unidos…, siguiente);

d) retiro del Movimiento de Países No Alineados;e) ratificación del Tratado de Tlatelolco;f) adhesión al TNP;g) desactivación total del plan misilístico Cóndor II y traspa-

so del personal científico, instalaciones y materialesinvolucrados en el proyecto a una entidad civil (la nuevaComisión Nacional de Actividades Espaciales);

h) ingreso como miembro pleno al Régimen del Control deTecnologías Misilísticas (MTCR en sus siglas en inglés),cuya finalidad es limitar los riesgos de la proliferación dearmas de destrucción masiva mediante el control de lastransferencias -de equipo y tecnología- que puedan con-tribuir a la instalación de sistemas portadores de este tipode armas;

i) ingreso como miembro pleno al Grupo de Países Provee-dores Nucleares (GPPN) o Club de Londres, en virtud dehaber incorporado a la legislación interna las directivasde ese Grupo para el control de las exportaciones sensiti-vas;

j) ingreso como miembro pleno al denominado “GrupoAustraliano”, que establece controles en materia de ex-portaciones de sustancias químicas y biológicas;

k) envío de alrededor de cien gendarmes a Haití paraparticipar en tareas de monitoreo de la policía haitianay en el mantenimiento de la seguridad interna y poli-cial;



l) búsqueda -y posterior obtención de parte de EstadosUnidos- del nombramiento de la Argentina como GranAliado extra OTAN, una categoría que hasta ese mo-mento sólo correspondía a Australia, Corea del Sur, Is-rael, Japón, Jordania y Nueva Zelandia;

ll) participación activa en distintas operaciones de paz deNaciones Unidas, ocupando de lejos el primer lugar enAmérica latina.

Además, y en el plano hemisférico, la Argentina y Estados Uni-dos vieron casi con los mismos ojos la mayoría de los problemas deseguridad; algo similar sucedió en materia de defensa y promociónde la democracia.

Coincidencia de votos con Estados Unidos en la ONUde los países del Mercosur y Bolivia y Chile (1989-2000)

Votos totales (%)

Año Argentina Brasil Bolivia Chile Uruguay Paraguay1989 13,3 11,8 12,5 23,7 17,9 17,81990 12,5 14,9 17,1 16,5 18,2 17,71991 41 22,7 25,8 25 35,8 25,91992 44,4 22,7 32,7 28,4 35,7 26,21993 53,8 28 33,3 33,9 37,5 45,51994 67,9 39,1 43,6 46,3 47 451995 68,8 41,1 45,6 45 46,1 51,61996 60,7 42,4 44,9 46,6 48,5 43,51997 56,1 42,6 44,9 44,8 45,6 43,31998 50 41,7 39 40,7 39,7 43,11999 44,4 38,9 37,1 40,3 36,4 39,42000 44,2 39,7 38,1 41,9 41,1 41,1

Fuente: United States Department of State: Report to Congress on Voting Practices in theUnited Nations, US Government Printing Office, Washington D.C. , 1989-2000.



La aspiración a mantener“relaciones carnales” con

Washington, en el plano deldiscurso, y el envío de naves a laGuerra del Golfo, en la práctica,

fueron las expresiones máscontundentes de la necesidad

percibida (y declarada) de exhibirla nueva política exterior hacia

Estados Unidos.

La aspiración a mantener “relaciones carnales” con Washing-ton, en el plano del discurso, y el envío de naves a la Guerra delGolfo, en la práctica, fueron las expresiones más contundentes de lanecesidad percibida (y declarada) de exhibir la nueva política exte-rior hacia Estados Unidos. Estos gestos “exagerados” hacia Washing-ton, tal como solía definirlos el propio canciller Di Tella, contribuyerona delinear un nuevo paradigma de política exterior, pero no puedenellos mismos considerarse paradigmáticos. Por el contrario, es precisodejarlos de lado para apreciar cabalmente los elementos constitutivosdel nuevo patrón de relaciones bilaterales establecido por el gobiernode Menem, que muy probablemente servirá de cauce al vínculo entrela Argentina y Estados Unidos por un largo tiempo. En su nivel másbásico, este patrón constituye una respuesta a una nueva situaciónmundial -globalización y posguerra fría- y doméstica -democratiza-ción y crisis terminal de la estrategia de desarrollo orientado haciaadentro-.

El modo de vinculación con Estados Unidos inaugurado porMenem se funda en un enfoque de convergencias entre ambos paísesque comprende valores, puntos de vistas y objetivos comunes, pero noimplica que se deba seguir una política de alineamiento automáticodebido a diferencias en cuestiones particulares que son propias detoda relación intensa. Es cierto que la idea misma de una “relacióncarnal” y la sistemática disposición del presidente Menem a apoyar aEstados Unidos en distintas causas globales y regionales ocultaroneste último aspecto. LaArgentina coincidió fre-cuentemente con Was-hington por tenerintereses comunes y porconvicción. También lohizo, aunque en muchomenor medida, por com-placencia, condescen-dencia u oportunismo.Esto último se debió prin-



cipalmente al estilo propio del presidente Menem, al igual que ciertasacciones en las que la Argentina fue más papista que el Papa, tales loscasos de las críticas fervorosas al régimen de Fidel Castro o las decla-raciones de Menem al final de su mandato, rápidamente atenuadas,señalando que la Argentina estaba dispuesta a enviar tropas a Colom-bia para intervenir en la guerra interna que vive ese país o pronta adolarizar su economía. Al mismo tiempo, la Argentina mantuvo dife-rencias con Estados Unidos por sus intereses distintos o contrapuestosen una amplia gama de temas que abarcaron desde los subsidiosagrícolas, la protección de la propiedad intelectual y los métodos denegociación en la OMC y el ALCA, hasta el rechazo a la ley Helms-Burton, el grado de autonomía de la Corte Penal Internacional, lacertificación unilateral en la cuestión del narcotráfico o la situación delos derechos humanos en China e Irán.

La idea de encontrar un modus vivendi con Estados Unidosfuncional a los intereses de la Argentina, particularmente económi-cos, no era para nada novedosa, aunque jamás pudo plasmarsecomo en los años de Menem. En la etapa de la Guerra Fría esta ideaalcanzó su mayor desarrollo intelectual durante los gobiernos deFrondizi y de Alfonsín. Ambos construyeron esquemas conceptualesbastante similares que separaron los “consensos básicos” bilateralesen el plano de los valores, de las “diferencias instrumentales” pararealizarlos. En los dos casos, el objetivo era poner de manifiesto quelas divergencias propias de la relación bilateral no tocaban -o almenos, no deberían tocar- cuestiones fundamentales que, como ta-les, constituían la base permanente del vínculo argentino-norteameri-cano. El gobierno de Menem ahondó este esquema aprovechandolas oportunidades que le brindaron a un tiempo el fin de la GuerraFría, la globalización económica y financiera y un proceso de demo-cratización que, a diferencia de los dos nombrados, mostraba almomento de su asunción señales inequívocas de consolidación. Sureconocido pragmatismo y olfato político lo orientaron casiinstintivamente a optar por una forma particular de “bandwagoning”con Estados Unidos, contrariando su propia historia y la de su parti-do. Otros actores gubernamentales y algunos académicos, más



1 La Nación, 24 de mayo de 1997.

sofisticados que el presidente, se encargaron de dar a esa políticasustento intelectual.

El mapa de ruta que elaboraron siguió, aunque sin reconocerlo,mucho de lo trazado en los dos esquemas anteriores. Sus detractorestampoco percibieron esos elementos comunes. Así, se volvieron a dis-tinguir analíticamente dos niveles para encuadrar la relación con Esta-dos Unidos: el de la macrorrelación (que requería la constitución deun marco general de acuerdos fundamentales, para lo cual era indis-pensable eliminar las “confrontaciones inútiles” con Washington) y elde la microrrelación (que corresponde al nivel de las múltiplesinteracciones entre actores públicos y privados de los dos países enlas que se juegan intereses auténticos y, en consecuencia, donde nopueden hacerse concesiones).

Este esquema ayuda a comprender una parte sustancial de lapolítica exterior de Menem hacia Estados Unidos, en especial durantesu segundo mandato cuando decayeron los gestos exagerados. Enpalabras de Di Tella: “Al principio tuvimos la necesidad de afirmar demanera clara y categórica nuestro alineamiento con Occidente, peroesta etapa ya pasó. Ahora podemos criticar a los Estados Unidos”

1.

Los gestos ampulosos del presidente Menem poco antes de concluir sugobierno -el caso paradigmático fue el intento fallido de aproximarsemás estrechamente a la OTAN en julio de 1999- poco tuvieron que vercon los de la etapa a la que se refiere Di Tella. Fueron expresionesdegenerativas del esquema original propias de un fin de ciclo y orien-tadas a una eventual vuelta al gobierno en el año 2003.

El golpe de efecto de los gestos iniciales y el de los postreros ensu faz degenerativa, el exhibicionismo y oportunismo permanentes delpresidente -que por cierto caracterizaron toda su trayectoria política-,y el estilo diplomático de su gobierno, velaron tanto adentro comoafuera del país que la relación argentino-norteamericana siguiera enlos noventa una tendencia generalizada en toda América latina -conla única excepción de Cuba- de mayor acercamiento a los EstadosUnidos. El impacto, finalmente, fue más fuerte que en ningún otro casopor venir de quien venía (un país tradicionalmente rival gobernado



por el peronismo) y por la forma extrema en que se lo llevó a la prác-tica. Más importante aún, estos dos factores también ocultaron el nivelde consenso que se había forjado en la Argentina desde 1983 entrelas clases dirigentes sobre el modo de relacionarse con Estados Uni-dos.

Este acuerdo fue producto de la experiencia y de la necesidad.La mayoría de los argentinos, en diversa medida, vivió en los últimosveinticinco años un proceso de «aprendizaje social» que se nutrió delterrorismo de Estado, la guerra de Malvinas y la hiperinflación. Luegose agregaron las experiencias buenas y malas de la primera y segun-da fase de la transición a la democracia. Este «aprendizaje social» hallevado a asumir actitudes más abiertas y menos ideologizadas y a nosobrestimar las capacidades propias.

Por cierto, el gobierno de Menem aportó una cuota importanteen la construcción del consenso porque tomó varias medidas cuyoresultado -querido o no- fue la reducción del margen del debate. Pro-dujo shocks culturales, abordó frontalmente una serie de temas tabú(por ejemplo la ratificación de Tlatelolco y la adhesión al TNP) y adop-tó decisiones que marcaron caminos sin retorno (tal el caso de ladesactivación del Cóndor II). Así, se pegó fuerte en el núcleo de mu-chos temas considerados hasta ese entonces intocables y que teníanun impacto decisivo en la relación con Estados Unidos. Sin dejar dereconocer méritos propios, debe aceptarse que el fin de la Guerra Fríainfluyó en la adopción de algunas de estas decisiones.

La necesidad, por su parte, jugó un rol fundamental en el achi-camiento de los márgenes del debate doméstico sobre la relación conEstados Unidos. Pocos discuten que la superación de los problemaseconómicos de la Argentina, en el marco de la apertura económica yde una economía cada vez más globalizada, requiere, entre otrosfactores de peso, un alto nivel de acuerdo político, económico y deinversiones con los Estados Unidos y Occidente en su conjunto.

Este aspecto estuvo presente cuando asumió Menem y tambiénal inicio del mandato de Fernando De la Rúa, quien se hizo cargo dela presidencia de la Argentina el 10 de diciembre de 1999, luego devencer al peronismo en las elecciones presidenciales del 24 de octu-



bre de ese mismo año. En uncontexto signado por la vul-nerabilidad económica exter-na y serias dificultades degobernabilidad, el nuevogobierno debió recurrir va-rias veces al apoyo políticoy económico de Washington.El primer año y medio degestión del gobierno de Dela Rúa estuvo signado porpresiones sociales diversasque tiraron de la soga ensentido opuesto: por un lado, para ampliar y profundizar las refor-mas económicas prometidas de segunda generación y a manteneren caja el déficit fiscal y, por otro, a satisfacer necesidades socialesy de empleo, en un cuadro de situación caracterizado por la falta deoportunidades laborales, una fractura social inédita en la historiadel país y una creciente conflictividad y desesperanza. Así, el presi-dente De la Rúa ha navegado, con grandes sobresaltos, entre lasdemandas de los mercados y la de los sectores sociales posterga-dos y excluidos. Hasta ahora ha sido más sensible a las primeras.Con ello, ha alienado parte importante de su base de sustentaciónpolítica y ha perdido respaldo de la opinión pública debido a laausencia de políticas efectivas que aminoren las brechas sociales yla marginalidad. Por cierto, la falta de respuesta a los reclamossociales como así también la sensación de fatiga frente a reformaseconómicas cuyos beneficios no llegan a la gran mayoría de lossectores medios y populares, puede conducir a quienes hoy se con-sideran los perdedores del “modelo neoliberal” a cuestionar con ma-yor dureza las políticas económicas establecidas en los noventa. Másaún, estos reclamos pueden venir acompañados de expresionesantinorteamericanas y antiglobalistas.

Como es bien sabido, esta situación trasciende el caso argenti-no; la persistencia o crecimiento de la pobreza y la exclusión social

Pocos discuten que lasuperación de los problemaseconómicos de la Argentina,en el marco de la apertura

económica y de una economíacada vez más globalizada,

requiere, entre otros factoresde peso, un alto nivel de

acuerdo político, económico yde inversiones con los Estados

Unidos y Occidente en suconjunto.



sigue siendo uno de los problemas más graves que afecta a las socie-dades latinoamericanas y ocupará, en consecuencia, un lugar tam-bién central en la agenda interamericana en los años venideros. Lasposiciones y propuestas frente a esta cuestión cruzan horizontalmentea todos los países y han dado lugar desde hace varias décadas aincesantes debates en el hemisferio. Los líderes de la Argentina y Esta-dos Unidos conocen las graves consecuencias sociales y políticas quepueden producir situaciones de persistente desempleo e inequidadsocial; éste es un campo en el que las circunstancias, más que lasconvicciones, irán modelando políticas y el grado de coincidencias ydivergencias entre ambos países.

A pesar de estas dificultades que están a la vista, no parecehaber demasiado espacio en la Argentina para que las demandas delos sectores hoy postergados se articulen efectivamente en un proyectopolí tico de fuerte oposición a Estados Unidos ni en claveantidemocrática. El nivel de convergencia alcanzado en las relacio-nes bilaterales se asienta en valores comunes e intereses de largoplazo que resistirán, probablemente con holgura, los embates de co-yunturas complejas y difíciles. No existe en la agenda argentino-norte-americana ningún asunto de naturaleza político-estratégica que puedatraducirse en conflictos importantes como los producidos en los añosde la Guerra Fría. Los temas económicos de siempre (aranceles, subsi-dios a las exportaciones, acceso a mercados) y otros más nuevos (for-mación del ALCA, protección de la propiedad intelectual, copyrigths,trademarks, acuerdos de «cielos abiertos»), aunque darán lugar a di-ferencias, no amenazarán ni el marco establecido ni el curso principalde la relación bilateral. Los nuevos temas de la agenda negativa deEstados Unidos con la región (por ejemplo, corrupción, medio am-biente, narcotráfico y seguridad ciudadana) encuentran a ambos paí-ses en el mismo bando o, al menos, en posiciones bastantes cercanas.

b) Las relaciones con Europa Con la toma de mando de Carlos Saúl Menem se inicia una

nueva fase en la relación Argentina-UE que se extiende hasta fines de1995. Durante este período, el gobierno peronista desarrolló un con-



junto articulado de políticas que formaron parte de su estrategia gene-ral dirigida a todo Occidente. Luego de la firma del Acuerdo MarcoInterregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Esta-dos miembros, y el Mercosur y sus Estados partes (AMIC), en diciem-bre de 1995, comenzó una segunda etapa durante la cual,manteniendo los lineamientos básicos de la primera, el espaciosubregional (Mercosur) adquiere creciente importancia para canali-zar las relaciones del país con Europa. Esto último no implica la des-aparición, merma o desvalorización de las relaciones bilaterales(Argentina-UE y, especialmente, con los países que la integran), sinoque antes bien, los ámbitos nacional y subregional se desarrollan demanera interactiva y complementaria.

Tras asumir, el gobierno de Menem se fijó dos objetivos especí-ficos de corto plazo hacia la UE: ganar la confianza europea en elplano económico y restablecer relaciones diplomáticas con el ReinoUnido, para alcanzar progresivamente un espacio que posibilitararetomar las conversaciones sobre la soberanía de Malvinas. Ambasmetas fueron consideradas como complementarias y como un requisi-to de avances posteriores.

Consecuentemente, en noviembre de 1989 el gobierno argenti-no puso en marcha dos gestiones simultáneas: inició conversacionescon la Comunidad Europea para alcanzar un Acuerdo Marco de Co-operación, al tiempo que realizaba tratativas con el Reino Unido orien-tadas a restablecer las relaciones diplomáticas y consulares. El logrodel segundo objetivo, además de su importancia intrínseca, se consi-deraba indispensable no sólo para frenar cualquier eventual veto bri-tánico al acuerdo con la CE sino también para contar con la disposiciónde Londres a “facilitar” la cooperación entre la Argentina y Europa.Esto último fue formalmente incluido en la declaración emitida por losrepresentantes diplomáticos de la Argentina y el Reino Unido al térmi-no de la reunión de Madrid I (octubre de 1989), que resultó uno de loshitos cruciales para el restablecimiento de relaciones diplomáticas yconsulares en febrero de 1990.

De este modo, se allanó definitivamente el camino para la firmadel Acuerdo Marco de Cooperación Comercial y Económica con la



Comunidad Europea, suscrito en Luxemburgo el 2 de abril de 1990,exactamente ocho años después de la ocupación de las Malvinas porla dictadura militar. El documento es de los así llamados de “tercerageneración” y, por lo tanto, abarca un área de cooperación más am-plia que el Acuerdo Comercial que ambas partes habían convenidoen Bruselas el 8 de noviembre de 1971.

2 Este último acuerdo, que

entró en vigor el 9 de enero de 1972, se limitaba a la esfera comer-cial (las dos partes se concedieron, con importantes restricciones, eltratamiento de nación más favorecida) y a la cooperación en el ámbi-to agrícola. También creaba una Comisión Mixta para estimular lacooperación económica y comercial.

El Acuerdo de 1990 extiende esa cooperación al campoagropecuario, industrial y tecnológico e incorpora una cláusula evolu-tiva que permite ampliar la cooperación a áreas no previstas. Ade-más, y al igual que los Tratados Bilaterales firmados con España eItalia durante los años del gobierno de Alfonsín, hace de la democra-cia el eje articulador de la cooperación. Así, el documento incluye unacláusula denominada “Fundamento democrático de la cooperación”donde se señala que “Las relaciones de cooperación entre la Comuni-dad y la Argentina, así como todas las disposiciones del presenteAcuerdo, se fundamentan en el respeto de los principios democráticosy los derechos humanos que inspiran las políticas internas e interna-cionales de la Comunidad y de la Argentina.”

En el nivel bilateral, la diplomacia argentina desarrolló una inten-sa gestión tendiente a promover y asegurar las inversiones europeas. Elresultado palpable de esta actividad fue la firma de Acuerdos para laPromoción y Protección Recíproca de Inversiones con Bélgica, Italia,Luxemburgo y el Reino Unido (1990), España, Francia y Suecia (1991),Austria, Dinamarca y Holanda (1992), Alemania y Finlandia (1994) yPortugal (1994). Además, se firmaron acuerdos para evitar la dobleimposición fiscal con España, Dinamarca, Finlandia y Suecia.

2 Los acuerdos de tercera generación (ATG) son acuerdos de cooperación que incluyen

una cláusula democrática (vigencia de regímenes democráticos en los países signata-rios como condición para el funcionamiento del Acuerdo) y una cláusula evolutiva (po-sibilidad de ampliar las esferas de cooperación y de incorporar nuevas iniciativasconjuntas).



Simultáneamente, se realizaron avances interesantes en ma-teria de vinculación política y de cooperación con varios paíseseuropeos mediante la creación o extensión de los mecanismos deconsultas políticas regulares (Alemania, Finlandia, Francia, Italia,Reino Unido y Suecia) y la firma de convenios de cooperaciónintergubernamentales e interinstitucionales en diferentes áreas. Asi-mismo, la Argentina compartió operaciones de mantenimiento de lapaz en el marco de la ONU con fuerzas de países europeos enCroacia y Chipre.

A partir de la firma del AMIC en diciembre de 1995 se forma-lizó un cambio importante en la estructura de la relación Argentina-Europa. A los dos canales tradicionales de vinculación -UE y paísesmiembros- se agregó un tercero, el subregional Mercosur, que se haconvertido en un eje estructurante tanto de la acción e inserción exter-nas de la Argentina como de las políticas y decisiones de terceros. ElAcuerdo se fundamenta en el respeto a los principios democráticos ylos derechos humanos y expresa la voluntad política de profundizar lanoción tradicional de cooperación, de fortalecer el diálogo político yde establecer, luego de atravesar varias etapas preparatorias, unaasociación interregional que implica la liberalización progresiva y re-cíproca de los intercambios de todo el comercio dentro de las condi-ciones que confirmen los compromisos de ambas partes con la OMC.De este modo se constituye en un instrumento intermedio y preparato-rio de la asociación interregional, sin plazos ni compromisos. Cuenta,además, con importantes precedentes jurídicos en los acuerdos detercera generación firmados por la UE con la Argentina, Brasil, Para-guay y Uruguay entre 1990 y 1991 y en los numerosos acuerdosbilaterales de ambas agrupaciones.

El AMIC no quita validez ni importancia a las relaciones bilate-rales entre la Argentina y la UE y sus países miembros. El AcuerdoMarco de Cooperación Comercial y Económica de 1990 sigue sien-do un vehículo importante para canalizar asuntos propios de la co-operación bilateral y para profundizar la institucionalización de lasrelaciones argentino-europeas, tanto en el ámbito comunitario comoen el de los países miembros.



En el plano específicamente bilateral, el período 1995-2000registró el índice histórico más alto de contactos y visitas de autorida-des y altos funcionarios entre la Argentina y los quince Estados de laUnión, como así también de legisladores, dirigentes de partidos políti-cos y de organizaciones no gubernamentales, autoridadessubnacionales, personalidades del ámbito cultural y empresarios.

Como resultado de esta intensa actividad se extendieron los me-canismos de consultas bilaterales para incluir a Austria, Bélgica, Dina-marca, España, Luxemburgo y los Países Bajos; se concluyeron numerososacuerdos intergubernamentales e interinstitucionales y se aprobaron parasu entrada en vigor otros acuerdos concertados con anterioridad. Unaparte creciente de este conjunto de acuerdos apunta a profundizar lacooperación con los países europeos en aspectos poco explorados,tales como asistencia en materia judicial y parlamentaria, utilización dela energía nuclear con fines pacíficos, lucha contra el narcotráfico y elterrorismo, promoción del turismo, intercambios en materia de defensay seguridad, gestión urbana, desarrollo en áreas de alta tecnología,seguridad social, control de aduanas, reconocimientos de diplomas ytítulos de estudio y pasantías de técnicos y profesionales. Además, serenovaron o firmaron convenios para evitar la doble imposición fiscalcon Alemania, Bélgica, Países Bajos y Reino Unido (1996) e Italia (1997).

La nueva densidad de la relación argentino-europea se asientaen un inédito nivel de coincidencias de intereses políticos y de pers-pectivas económicas generales. Esto último, por cierto, no implica ladesaparición, ni siquiera la atenuación, de las diferencias económi-cas específicas de carácter más estructural.

La experiencia de los años ‘80 y ‘90 indica que el porvenir deesta relación depende de factores específicos de cada parte (demo-cracia y estabilidad macroeconómica en la Argentina, los desafíosimpuestos por la ampliación y profundización de los respectivos pro-cesos de integración, etc.) y de otras variables externas a la relación,en especial las modalidades que manifiesten las relaciones EstadosUnidos-UE, tanto entre sí como con América latina.

Esta misma experiencia también señala la fuerte asimetría deintereses que existe entre las dos partes. Del lado europeo, esta asime-



tría se explica por el poder relativo de la Argentina, su ubicacióngeográfica y su situación respecto de otros países en términos de mer-cado e inversiones, al tiempo que para la Argentina, Europa es unsocio importante en materia política y fundamental como mercado ycomo fuente de inversiones directas y de abastecimiento, en particularde bienes de capital. Nuestro país, en cambio, es un socio comercialde escasa significación para la UE: en 1999, las compras de la Euro-pa de los quince a la Argentina constituyeron tan sólo el 0,634% desus importaciones totales extra UE, mientras que sus ventas representa-ron el 0,84% de sus exportaciones totales extra bloque. Igualmente,las cifras del conjunto del Mercosur muestran que la gravitación deeste bloque en el comercio extrarregional de la UE tampoco es signifi-cativa. En 1999, el Mercosur representó sólo el 2,88% del comerciototal extrarregional de la UE.

Además, y al igual que en el resto de América latina, las rela-ciones comerciales entre la Argentina y la UE exhiben a partir de1993 un creciente superávit a favor de esta última, que se explicapor factores coyunturales (los altos niveles de inversión directa euro-pea que produjeron, en sus fases iniciales, fuertes importaciones debienes de capital para instalar o modernizar empresas) y por otrosdos factores que tradicionalmente han influido en el comercio entrela Argentina y Europa (la protección europea de productos para loscuales nuestro país tiene una clara ventaja comparativa y la excesi-va concentración de las exportaciones argentinas en el sector prima-rio).

Este último factor asemeja a la Argentina al resto de los paísesde América latina. Las exportaciones a la UE siguen concentradas enlos siguientes rubros: productos primarios (semillas y frutas oleaginosas,carnes y sus preparados, pescados y crustáceos, frutos comestibles,pieles y cueros, cereales, legumbres y hortalizas), manufacturas deorigen agropecuario (en especial alimentos para ganado) y combusti-bles y energía. Las manufacturas de origen industrial apenas alcanza-ron el 14,8 % de las exportaciones a la UE en 1999.

En cambio, la gran mayoría de las importaciones argentinasprovenientes de la UE se compone de bienes manufacturados de alto



valor agregado: los principales sectores de importación son los debienes de capital, los bienes intermedios y los accesorios de bienes decapital. Esta pauta del comercio exterior argentino es más marcadaen el caso de las exportaciones hacia la UE que con el resto del mun-do, dado que los productos alimenticios y las materias primas de ori-gen agropecuario tienen un peso aun mayor en la composición sectorialdel comercio.

Es muy probable que el caudal de importaciones argentinasdesde la Unión se mantenga y, más aún, se incremente. Esta tenden-cia, sin embargo, sólo podrá sostenerse en los años venideros si laArgentina logra expandir en forma importante sus exportaciones a laUnión y a otros mercados para financiar su cuenta de importaciones.Para ello, entre otros factores, es preciso que los bienes manufactura-dos aumenten su participación porcentual en las exportaciones argen-tinas y que la UE, por su parte, posibilite un mayor acceso a su mercadode productos competitivos argentinos. Ambos aspectos, de naturalezacontingente, integran el núcleo de la agenda de negociaciones UE-Mercosur, en razón de que el resto de los países miembros de esteúltimo bloque enfrenta problemas similares a los de nuestro país.

Ciertamente, el cambio más importante de las relaciones eco-nómicas de la Argentina y la UE se produjo en materia de inversionesdirectas europeas, siguiendo una tendencia general que atraviesa atoda América latina y que responde a factores de carácter global (elcrecimiento de IED

3 en los ‘90 fue un fenómeno de alcance mundial) y

a otros propios de la región (reformas estructurales, liberalización delos regímenes de inversión y avances positivos en materia de integra-ción regional). Varios países europeos han desempeñado un rol deimportancia creciente que se refleja tanto en los flujos como en el stockacumulado de IED en el país. En el período 1992—1999, España fueel inversor más importante con un 31% de los flujos de IED desplazan-do a EE.UU, país que era el principal inversor hasta 1998. Les siguenen orden de importancia, los Países Bajos (8%), Francia (7%), Chile(5%) y el Reino Unido (4%). Estos seis países explican el 75% de los

3 Véase el Glosario



flujos acumulados en el período. Este incremento de los flujos tuvo unimpacto contundente sobre la distribución del stock de IED existente enla Argentina: en 1997, el 43 % del acervo acumulado correspondía ainversiones europeas mientras que las de Estados Unidos representa-ban el 30%. Ese 43 % se distribuía del siguiente modo: Italia (8 %),Francia y Países Bajos (7 %), España (6 %) y otros países de la UE,principalmente Reino Unido y Alemania (15 %).

En esta década, los principales intereses de ambas partes sedefinirán en términos económicos. Al igual que en los ‘90, los temascentrales serán el comercio (que reúne aspectos de agenda positiva ynegativa), las inversiones y la cooperación económica (ambas inscriptasen una agenda básicamente positiva). En este escenario, no se debesobrestimar el peso de las “afinidades culturales”. En ocasiones, ellaspueden facilitar los vínculos económicos o algunas decisiones de in-versión, como ha sido el caso de ciertas inversiones españolas en laArgentina. Sin embargo, no se trata de un factor determinante.Inversamente, los factores políticos de naturaleza positiva (por ejem-plo, democracia, derechos humanos) se han convertido, a diferenciade lo ocurrido en otras décadas, en elementos constitutivos de lasrelaciones económicas y de su acrecentamiento.

Por cierto, el plano comercial es el que ofrece mayores obstácu-los y oportunidades dado que lo que estará en juego durante los próxi-mos años será la conformación de una asociación interregionalUE-Mercosur. Ante este desafío, los países del Mercosur han definidocon claridad sus intereses y estrategias comerciales. Ellos se resumenen dos puntos básicos: que la liberalización sea compatible con laOMC y que las negociaciones sean comprensivas e incluyan todos lossectores de interés esencial para las economías de los Estados partes.Esta posición, aunada a las prioridades de política comercial euro-pea, permite predecir que la formación de un área preferencial decomercio encontrará muchas piedras en el camino y que, en el mejorde los casos, el horizonte podría empezar a despejarse en la segundamitad de esta década.

Finalmente, cabe mencionar que la disputa de soberanía entrela Argentina y el Reino Unido por la cuestión Malvinas no tuvo avan-



ces significativos desde el inicio de la democratización. Sin embargo,la relación bilateral muestra tres aspectos positivos: primero, la recon-ciliación entre los dos países que se inició con el restablecimiento derelaciones diplomáticas y consulares en febrero de 1990 y culminócon la visita oficial del presidente Menem a Londres en octubre de1998. Segundo, la restauración y estrechamiento de los lazos políti-cos, económicos, culturales y científico-técnicos. Por último, una estre-cha colaboración de los dos países en el seno de la ONU y otrosorganismos y foros internacionales que se ha traducido, por ejemplo,en votaciones de la Argentina y el Reino Unido altamente coincidentesy en acciones conjuntas de las fuerzas armadas de los dos países endistintos escenarios regionales.

Esta conjunción de factores da oxígeno a quienes postulan que eleje articulador de la política hacia Malvinas debería ser la ampliación yprofundización de las relaciones políticas y económicas con el ReinoUnido acompañadas por el incremento de los vínculos con los isleñospara crear, gradualmente, una situación de interdependencia, no sólocon la Argentina sino también con América del Sur, en un contexto deincierta viabilidad económica para las islas. Así, se supone que el estre-chamiento de los lazos con el Reino Unido reduciría la gravitación dellobby de los habitantes de las islas en Londres, quienes tienen un pesoclaramente desproporcionado, tal como lo han comenzado a admitirempresarios, inversionistas y medios de prensa británicos. En tanto, elcontacto con los isleños debería producir un mayor entendimiento, loque a su vez llevaría a la flexibilización de sus posiciones y, por consi-guiente, a la creación de mejores condiciones para negociar.

Esta posición, que podría considerarse la más blanda, es laque en líneas generales sostuvo el gobierno de Menem. Desde luego,hay posturas menos conciliatorias que proponen, siempre dentro deun marco diplomático y pacífico, medidas tales como elevar el nivelde presión a los británicos en aspectos vinculados a la pesca y a laexploración y explotación de hidrocarburos, aumentar el aislamientode los isleños y retomar las vías de negociaciones multilaterales.

Con independencia de las importantes diferencias que aún exis-ten al respecto, es claro que la Argentina mantendrá sus reclamos de



soberanía sobre las islas Malvinas, Sandwich y Georgias del Sur y sudisposición a negociar según los términos de la Resolución 2065 delas Naciones Unidas (que reconoce que hay una disputa de sobera-nía), sin precondiciones y sobre todos los temas. A partir de estosparámetros, es muy probable que la Argentina logre construir en estadécada una política de Estado en la cuestión Malvinas. Las principa-les fuerzas políticas del país coinciden en la necesidad de contar conesa política aunque, seguramente, establecer su contenido llevará va-rios años. También se coincide en que la solución de la controversiasobre la soberanía requerirá un período largo. La experiencia recogi-da en los noventa muestra, finalmente, que el contenido y el desarrollode la política argentina hacia Malvinas dependerá en gran medidade las posiciones que asuma Gran Bretaña: sin duda, una actitudrecalcitrante alentará una mayor dureza del lado argentino.

c) Las relaciones con América latina: el énfasis hacia el Mercosury Chile

A partir del inicio del gobierno de Menem, la política exteriorargentina hacia América latina puso un gran énfasis en las relacionescon los países vecinos. En este marco geográficamente acotado, elMercosur y las relaciones con Chile se han constituido, en orden deimportancia, en las dos prioridades de la diplomacia argentina. Lapolítica exterior hacia los otros países latinoamericanos mantuvo unperfil más bajo, tanto en el plano bilateral como multilateral, particu-larmente en el caso del Grupo de Río.

Las relaciones con Chile han experimentado una serie de cam-bios cualitativos que parecen dejar definitivamente atrás los recelos yrivalidades del pasado. Losdos países han solucionadolos 24 conflictos limítrofes quetenían pendientes en la déca-da de los ochenta. El penúlti-mo de ellos fue por la Lagunadel Desierto, un áreaprecordillerana de 532 kiló-

Las relaciones con Chile hanexperimentado una serie de

cambios cualitativos queparecen dejar definitivamenteatrás los recelos y rivalidades

del pasado.



metros cuadrados sometida a arbitraje por una decisión que los presi-dentes Menem y Aylwin tomaron en 1991. El fallo del tribunal arbitral(integrado por juristas de Argentina, Chile, El Salvador, Colombia yVenezuela) fue emitido el 21 de octubre de 1994 y concedió a laArgentina la soberanía sobre la totalidad de la zona en disputa. Elúltimo conflicto se dio por los así llamados Hielos Continentales; eneste caso, los dos gobiernos procuraron resolver el diferendo median-te un acuerdo político alcanzado en 1991, que trazó una línea con-vencional de reparto del área conocida como “poligonal”. Debido ala oposición a la misma por parte de los Congresos de la Argentina yde Chile, los dos países alcanzaron un nuevo acuerdo que retornó alprincipio rector de la frontera natural y que fue progresivamenteconsensuado, tanto entre ambos gobiernos como en cada legislatura.Finalmente, el 2 de junio de 1999 el nuevo tratado de límites fueratificado por la Cámara de Diputados de Chile y por el Senado ar-gentino. Mientras que en la Argentina la aprobación fue rotunda (42votos contra 5) en Chile fue más dividida (58 votos a favor contra 38).

La conclusión de los conflictos territoriales pendientes posibilitóla aprobación por parte de los Congresos de la Argentina y de Chiledel Tratado sobre Integración y Complementación Minera, que habíasido suscripto en diciembre de 1997 por los presidentes Menem yFrei. El 20 de diciembre de 2000, en San Pedro de Atacama tuvolugar el canje de los instrumentos de ratificación del tratado.

Ambos países también habían firmado un acuerdo en abril de1995 para armonizar las versiones argentinas y chilenas de la histo-ria regional. Los mapas escolares y los textos educativos en las dosnaciones, entre otros datos importantes, son históricamente incorrec-tos, debido principalmente a los conflictos fronterizos del pasado. Elacuerdo pide a los educadores e historiadores argentinos y chilenosque estudien conjuntamente este tema y que hagan recomendacionessobre lo que se debe enseñar en las escuelas y lo que se difunda a laopinión pública.

En el campo económico, los dos países han logrado tambiénavances notables. Chile se ha convertido en un mercado importantepara las exportaciones argentinas, que de un total de 591,9 millones



de dólares en 1993 ascendieron a 2.665 millones en el año 2000. A

su vez, la Argentina pasó a ser un destino significativo para las inver-siones directas chilenas, que alcanzaron la cifra de 8.436 millones dedólares durante el período 1990-9. Chile se ha transformado, así, en elprincipal inversor latinoamericano en la Argentina y se ubica en el cuar-to lugar, luego de Estados Unidos, España y Francia. Las mayores inver-siones se han realizado en energía eléctrica (U$S 428,58 millones),supermercados (U$S 273,68 millones), alimentos, bebidas y tabaco(U$S 209,89 millones), papel y madera (U$S 190,48 millones), cons-trucciones y materiales (U$S 170,13 millones) y gas y petróleo (U$S154,54 millones). Les siguen las industrias automotriz (U$S 20 millo-nes), textil (U$S 18 millones) y química (U$S 4,60 millones), mientrasque en otras inversiones se reparten 111,62 millones de dólares. Segúnse aprecia, muchas de las inversiones se concretaron en sectores ante-riormente considerados de «seguridad nacional», tales como el de laenergía eléctrica o la minería en las zonas fronterizas cordilleranas.

En breve tiempo, las relaciones con Chile reflejaron el incre-mento de la confianza mutua y el aumento de la interdependenciaentre ambos países. En el caso del Mercosur, la situación ha sidomenos lineal porque el proceso involucra aspectos aun más importan-tes, que exigen definiciones sobre el tipo de vinculación deseada en elmundo y en la región.

Tanto en los años de Menem como en la actualidad, el discursooficial ha definido al Mercosur como una alianza estratégica y unapolítica de Estado. En la práctica, sin embargo, la posición de la Ar-gentina frente al proceso de integración ha estado lejos de ser consis-tente. Tres factores principales dan cuenta de los titubeos argentinos:los avances y retrocesos del Mercosur producidos por factores exter-nos y por responsabilidades propias de la Argentina y de Brasil; lacrisis económica doméstica; y la sombra del ALCA que ha jugado,según los momentos, como un catalizador del proceso (en sus oríge-nes) o como una amenaza para el cumplimiento de sus objetivos ini-ciales o, más aún, de licuación (fase actual).

La ambigüedad de la Argentina se manifestó al poco tiempo deandar el Mercosur. A diferencia de Brasil, el gobierno de Menem tuvo



una reacción inicial de entusiasmo frente a las propuestas norteamerica-nas de crear un área de libre comercio hemisférica, cuyo principal in-centivo fue el de anclar (lock-in) las reformas económicas y bajar elriesgo país. Domingo Cavallo, como Ministro de Economía de ese go-bierno, llegó incluso a sugerir que si la Argentina era invitada a formarparte del ALCA tendría que aceptarlo, aunque fuera en forma separadade sus socios del Mercosur. Sin embargo, las expectativas argentinas sediluyeron bastante rápidamente debido a las dificultades del presidenteClinton para obtener del Congreso de Estados Unidos la autorizaciónpara negociar a través del mecanismo de “vía rápida” (fast-track). Estasituación, unida a los beneficios “mercantilistas” obtenidos por la Ar-gentina al acceder en forma preferencial al mercado de Brasil a travésdel Mercosur, ayudó a forjar un fuerte acuerdo político interno en elsentido de que este bloque debía ocupar un lugar de privilegio en lasrelaciones externas del país. El Mercosur pasó entonces a ser visualizadocomo el instrumento más idóneo (o en último caso, el más a mano) paramejorar las condiciones de inserción externa del país, no sólo comercialsino también productiva, en una economía internacional globalizada, yaumentar la capacidad de negociación y de influencia nacional en laconfiguración de los regímenes económicos internacionales, tanto en elnivel global como hemisférico. No obstante ello, y por temor a unaexcesiva dependencia de Brasil, el gobierno de Menem se mostró siem-pre más favorable a la constitución de un área hemisférica de librecomercio -en la que el Mercosur y el ALCA deberían a un tiempo com-plementarse y contrapesarse entre sí- que a una estrategia comerciallimitada a América del Sur.

El gobierno de De la Rúa ha insistido desde la toma de mandoen que el Mercosur perfeccionado es el mejor camino que puedetransitar el país para ingresar el ALCA. Sin embargo, su disposicióna relanzar el Mercosur no ha podido concretarse por la crisis delproceso de integración, en una fase descendente desde 1997, y porla propia crisis de gobernabilidad del país que ha derivado en laformación de una nueva alianza de gobierno en reemplazo de laalianza UCR-Frepaso, que mostró ser tan sólo una mera coaliciónelectoral.



Esta situación ha vuelto a abrir en la Argentina el debate sobreel sentido de sus vinculaciones con la región que hoy se presenta en lasuperficie, como la opción ALCA o Mercosur. Aunque la Argentina esel socio menor de los dos mayores que integran este últimoemprendimiento, el camino que siga resultará uno de los factores cla-ve para asegurar la profundización del proceso o para mantenerlo ensu actual estadio de irrelevancia, o peor aún, llevarlo a su licuación.Éste parece ser el dilema de la hora actual. Sin embargo, también espreciso pensar el futuro del Mercosur considerando los elementos dela comunidad que se han ido construyendo en los últimos quince añosy que no pueden deshacerse fácilmente por presiones sectoriales opor coyunturas críticas, por más graves que sean. Este aspecto más“estructural” del Mercosur es el tema de análisis de la Unidad siguien-te, que hemos denominado Conclusiones, pues en ella se resumenlos fundamentos históricos y las perspectivas del tema central que nospreocupa.

1. ¿Qué eventos pusieron en evidencia la vulnerabilidad delmodelo económico argentino?

2. ¿ Por qué han tenido ese efecto demostrativo?

3. ¿Qué consecuencias tuvo la Guerra de Malvinas sobre eldiseño de la política exterior argentina?

4. Especifique las características centrales del denominado “pa-radigma globalista».

5. ¿Cuáles fueron los ejes del diseño de la política exteriorluego de la restauración democrática en 1983-89?

6. Identifique los determinantes internos y externos de la políti-ca exterior a partir de 1989.

7. ¿Cuál es la percepción prevaleciente en la Argentina acer-ca del vínculo que se debe tener con los EE.UU.?


AUTOEVALUACIÓN

UNIDAD 8

CONCLUSIONES

Pasado el impacto inicial delfin de la Guerra Fría, el

espacio de la cooperacióneconómica y política en la

comunidad internacional seamplió extraordinariamente.

La regionalización de losmercados se tornó una

tendencia común en un mundomás sujeto a tempestades

financieras, donde lasoberanía fiscal y monetaria

está frecuentementeamenazada.


1. FUTURO(S) POLÍTICO(S) DEL MERCOSUR

Pasado el impacto inicial del fin de la Guerra Fría, el espaciode la cooperación económica y política en la comunidad in-ternacional se amplió extraordinariamente. La regionalización

de los mercados se tornó una tendencia común en un mundo mássujeto a tempestades financieras, donde la soberanía fiscal y mone-taria está frecuentemente amenazada. Así, los países procuran unasolución regional en un escenario mundial en el que fuertescondicionamentos económicos y políticos internos y externos acele-ran la erosión entre la dimensión nacional e internacional.

Las vinculaciones intra Mercosur -especialmente entre la Ar-gentina y Brasil- y su poder de atracción sobre el resto de los paísessudamericanos constituyen un cambio significativo, entre tantos ca-sos de construcción de espa-cios regionales. Susprincipales socios se encuen-tran permanentemente en-frentados a los vaivenes dela economia global, lo quegenera preocupaciones co-munes y creciente interdepen-dencia. Surge así un tipo demutualismo (entendido comoun ejercicio de intercambioimpulsado por la lógica dela reciprocidad) que expan-de las posibilidades de co-



La utilización del Mercosurcomo un elemento de

identidad, que confirma haciael exterior el compromiso

simultáneo con la democraciay la estabilidad económica,

adquirió un sentidoestratégico para la insercióninternacional de la Argentina

y del Brasil.

operación pero también deconflito.

Nace aquí el potencialestratégico de las relacionesargentino-brasileñas basadasen una plataforma de seguri-dad económica, que es un re-quisito para grantizarcondiciones de goberna-bilidad y, consecuentemente,de continuidad democrática. La utilización del Mercosur como un ele-mento de identidad, que confirma hacia el exterior el compromisosimultáneo con la democracia y la estabilidad económica, adquirió unsentido estratégico para la inserción internacional de la Argentina ydel Brasil. Esta identidad, si bien se fortaleció a partir del impactocatalizador producido por la iniciativa norteamericana de crear unÁrea de Libre Comércio hemisférica, también se vio debilitada porello. El concepto de alianza estratégica, por lo tanto, se apoya en laarticulación de factores de economía política interna e internacional.Su sentido está desvinculado de las nociones clásicas de seguridadmilitar y se asocia a nuevas premisas de seguridad económica. Ladefinición de los límites de la soberanía en el contexto de una crecien-te interdependencia intrarregional y de la globalización internacionales el principal desafio para el Mercosur y particularmente para laasociación Argentina-Brasil. En un contexto de globalización/regionalización de los mercados, en el que los acontecimientos exter-nos pueden tener efectos desestabilizadores graves, la erosión entrelo interno y lo externo otorga un sentido fuertemente defensivo a estaalianza.

Al mismo tiempo, el Mercosur constituye la experiencia más cer-cana al modelo de paz interdemocrática ya alcanzada en el espaciosudamericano. A pesar de sus carencias institucionales y de su “timi-dez” política, se trata de una iniciativa que ha otorgado un sentidocomunitario a los procesos de democratización, a la revisión de laspolíticas de defensa de los Estados miembros y al estrecho compromiso



de las políticas exteriores con las estrategias de asociación regional.Con ello, el Mercosur logró una rápida proyección internacional quesupera los resultados concretos de sus negociaciones intrarregionales.

Al completar su décimo aniversario, el Mercosur enfrenta nue-vos y viejos desafíos relacionados con el estilo y con el contenido delmultilateralismo que su presencia como actor político introdujo en laregión sudamericana. Pueden identificarse tres espacios sobre los cua-les este proyecto asociativo influye:

– el de las políticas exteriores de sus Estados miembros,particularmente de sus principales socios;

– el tablero sudamericano; y– el ámbito hemisférico.Para analizar el desempeño político actual y virtual del Mercosur

conviene repasar brevemente el período más reciente de su evolución.Como se mencionó en Unidades anteriores, se parte de la constata-ción esencial de que, en el contexto de la llamada “segunda ola de laintegración regional”, el Mercosur, además de representar la princi-pal experiencia asociativa de América del Sur, es la única referenciaregional de estabilidad y pluralidad constituida en la Posguerra Fría.

2. EL MERCOSUR EN LA BALANZA

D espués de una década de vigencia, se pueden enumerar losresultados positivos y negativos relativos al desempeño delMercosur.

En cuanto a los logros, podemos realizar las siguientes conside-raciones:

a. Los indicadores de comercio revelan un crecimiento delas exportaciones intrarregionales del 27,6 por cientoanual entre 1991 y 1997. De 5,1 mil millones en 1991,el comercio intrarregional llegó a 20 mil millones de dó-lares en 1997. Este resultado fue tres veces superior a lasexportaciones destinadas al resto del mundo.



b. Se observa una conexión creciente entre la expansiónde las inversiones externas directas y el comerciointrarregional. En la Argentina y en Brasil el aumentopasó de una media de 2,4 mil millones en los años1986/91 a 10,6 en los años 1992/97, alcanzando22,6 en 1997. Una parte importante de este aumentoestuvo relacionado con el comercio entre las empre-sas.

c. El Mercosur adquirió en poco tiempo una notable pro-yección internacional a través de la construcción de agen-das positivas y negativas. Las negociaciones con la UniónEuropea, con otras asociaciones regionales en Américalatina, con países individuales como Chile y Bolivia, sonejemplos de nuevas agendas positivas. También cabedestacar el cambio del peso político del Mercosur en lasnegociaciones hemisféricas. De hecho, a partir de losaños ‘90 el Mercosur se constituyó en el principal ejem-plo de “integración Sur-Sur”.

d. El sentido de continuidad constituye otro atributo delMercosur. Desde su lanzamiento, jamás dejó de estar enla cima de la lista de prioridades de la política exteriorde sus países miembros. Se trata de una situación inversaa la que se dio en los años ‘60-80, cuando la integraciónregional se convirtió en un instrumento de uso políticoesporádico por parte de los líderes de turno. Para susprincipales socios, el Mercosur representa una “políticade Estado”: en los últimos diez años ha convocado vein-te cumbres presidenciales y más de una decena de en-cuentros presidenciales extraordinarios, revelándose comoun canalizador de energía política sin precedentes parala Argentina y Brasil. Al mismo tiempo, se constituyó enuna fuente de capital político para la inserción regional yglobal de sus socios.

e. Siguiendo el modelo denominado “neofuncional” en lateoría política, el Mercosur demostró capacidad de irra-



diación espontánea . La integración regional en el ConoSur no involucra apenas temas comerciales. Actualmen-te, todas las políticas públicas de sus socios comprendenuna agenda subregional (educación, cultura, salud, me-dio ambiente, obras públicas, seguridad, turismo, etc). Apesar de constituir un proceso anárquico que carece deuna estructura institucional, esta dinámica expansiva hasido acompañada por una creciente participación de lasprovincias que buscan crear sus propias agendas y lazostransfronterizos.

f. Se estableció en el Cono Sur un vínculo directo entre de-fensa de la democracia e integración regional. Ademásde su sentido interdemocrático, el Mercosur se proyectócomo una Zona de Paz. Esta identidad se volvió cadavez más contrastante con la subregión andina, dondeprevalece un cuadro de turbulencia y fragilidadinstitucional que amenaza las condiciones de seguridaddel área.

Al mismo tiempo, se puede hacer una lista igualmente importan-te con los aspectos menos exitosos del proceso asociativo:

a. La constitución del Mercosur como una Unión Aduanerase tornó más accidentada de lo que se había previstooriginalmente. El cúmulo de controversias causado por elno cumplimiento de los compromisos asumidos y la in-flexibilidad por parte de los intereses proteccionistas na-cionales, generaron una agenda de conflictos comercialese incompatibilidades en numerosos temas que compro-meten la plena vigencia de un Arancel Externo Común.

b. Al funcionar con una estructura decisoria intergubernamental,el Mercosur carece de una base institucional apropiada.Disponer de una personalidad jurídica desde hace más decinco años y convivir con una agenda comercial cargadade disputas sin contar con un órgano jurídico permanenteque se responsabilice por la solución de controversias, da



lugar a procesos de politización que afectan su credibili-dad. La dificuldad no se restringe sólo a las resistencias aceder soberanía, sino también a las limitaciones económi-cas y de recursos humanos.

c. La cuestión del déficit democrático del Mercosur ha sidosuperada principalmente en el ámbito empresario. Dehecho, se observa un creciente poder de influencia delos diferentes segmentos productivos sobre los avances yretrocesos de los procesos de negociación inter-gubernamentales. Entretanto, la ausencia de participa-ción de las demás entidades políticas, la presenciamarginal de las organizaciones de trabajadores y lairrelevancia de los parlamentos, tornan cosmética la in-clusión del Mercosur en la “agenda cuidadana” de lasdemocracias de la subregión, como ya hemos analizadooportunamente en este libro.

d. Una consecuencia de la estructura concentrada del pro-ceso decisorio del Mercosur es la generación dedistorsiones informativas y de fallas en la comunicacióna la opinión pública. Informaciones erróneas o incomple-tas generan frecuentemente campañas “difamatorias”sobre el impacto del proceso, que influyen sobre las per-cepciones y conducen a politizaciones negativas. Talesfueron los casos de la ausencia de información sobre lasupuesta “invasión” de productos brasileños a la Argenti-na en el año 1999 y el de los números erróneos sobre latransferencia de empresas instaladas en este país haciaBrasil.

e. La dicotomía amistad/rivalidad Argentina-Brasil actúa conpoder absoluto sobre el metabolismo político del Mercosur.La rivalidad bilateral es alimentada por la memoria delpasado y por una desconfianza crónica que se reactivacíclicamente. Estos ciclos suelen producirse por reaccio-nes de uno u otro lado generadas ante medidas unilate-rales, ya sea en el campo del comercio exterior como de



las políticas macroeconómicas o de la política interna-cional. Las diferencias causadas terminan produciendosentimientos y percepciones negativas de amplio espec-tro en los dos países.

3. UN QUINQUENIO ACCIDENTADO

E l primer y el segundo quinquenio de vida del Mercosur presen-tan un contraste notable. A partir de 1997, el pasaje a unaagenda compleja a medida que se completaban las reduccio-

nes tarifarias automáticas, puso en evidencia las diferencias existentespara producir avances en los sectores de servicios, en el acceso a losmercados financieros y en materia de armonización fiscal y de coordi-nación macroeconómica.

Paradójicamente, en este mismo período se produjeron los avan-ces más importantes en la agenda externa del Mercosur. Se alcanzóun acuerdo marco con la Unión Europea, se estableció la adhesiónparcial de Chile y de Bolvia y se garantizó, junto al gobierno norte-americano, la continuidad del Mercosur en el ámbito de las negocia-ciones del ALCA. Estos logros, que resultaron únicamente de un esfuerzocolectivo, fueron capaces de neutralizar la fuerza de los impulsosfragmentadores. Tanto la Argentina como Brasil procuraron preservar–uno frente al otro- su soberanía y la prerrogativa del unilateralismo enel campo de las negociaciones comerciales; en el primer caso, seiniciaron negociaciones directas con México y, en el segundo, con elPacto Andino.

Al mismo tiempo, los sectores empresarios ejercieron una cre-ciente influencia sobre los procesos de negociación, particularmenteen los campos automotriz, electrónico, químico y metalúrgico. Por sulado, los segmentos sindicales tendieron a alinearse con los gruposempresariales de sus respectivos países, revelando una tendencia aformar coaliciones pluriclasistas nacionales en lugar de una articula-ción de redes intrarregionales. Vale mencionar que en Brasil este



tipo de coaliciones coincidiócon la gradual reactivaciónde pol í t icas neoprotec-cionistas. En la Argentina,más que vincularse a políti-cas industrialistas, la adopción de medidas proteccionistas -como laresolución 911 para la aplicación de salvaguardas- representó unareacción preventiva contra los plazos finales de vigencia de las listasde excepción previstas en los entendimentos comerciales intraMercosur.

A fines de 1999, el Mercosur fue duramente afectado por loscambios introducidos en la política cambiaria brasileña. Ese año, lasimportaciones brasileñas intra Mercosur tuvieron una caída superioral 20%, mientras que las exportaciones de Brasil a la Argentina sufrie-ron el mismo tipo de descenso. Por primera vez, la diplomacia presi-dencial se mostró inoperante debido al impacto per se de las nuevasmedidas sobre las economías de ambos países, agravadas por lasrespectivas coyunturas políticas.

Luego de atravesar un mal momento, el Mercosur inició en 2000una nueva etapa llamada de “relanzamiento”. El progreso -despuésde tres años- en las negociaciones sobre un régimen automotriz, queculminó con la ratificación por la Argentina y Brasil del acuerdo, signi-ficó el principal avance en las relaciones de estos dos países. Entretan-to, su impacto positivo fue limitado por dos circunstancias, una internay otra externa, vinculadas al proceso asociativo. La primera fue elcuadro prolongado de recesión económica de la Argentina, agrava-do por los problemas de gobernabilidad de la nueva dirigencia deeste país. La segunda fue la puesta en marcha de un proceso de nego-ciación entre Estados Unidos y Chile con vistas a un acuerdo de librecomercio. La Argentina, y especialmente Brasil, habían tenido expec-tativas desmesuradas en torno a la adhesión chilena. Una señal endirección contraria puso en evidencia las debilidades del Mercosurcuando se dinamizan las negociaciones hemisféricas. Por lo tanto, apesar de sus avances, el proceso asociativo quedó condicionado atres factores: el desempeño macroeconómico de Brasil, las condicio-

A fines de 1999, el Mercosurfue duramente afectado por

los cambios introducidos en lapolítica cambiaria brasileña.



nes de gobernabilidad de la Argentina y la política de Estados Unidosrespecto del ALCA.

Los efectos de la devaluación cambiaria brasileña pusieron so-bre la mesa los problemas de la interdependencia asimétrica que exis-te en el Mercosur. De la misma manera que el crecimiento del ProductoBruto Nacional de Brasil permite la reactivación de las transaccionesintrarregionales, cualquier movimento en dirección contraria lleva aun nuevo estancamiento.

La crisis de gobernabilidad en la Argentina enflaqueció su socie-dad con Brasil en todos los campos, inclusive en el de la política exte-rior. Si bien el gobierno de De la Rúa procuró reducir las diferencias enlas políticas internacionales de los dos países, se mostró reticente aacompañar los nuevos pasos de Brasil en el ámbito regional. Así, obser-vó con cierta frialdad la iniciativa brasileña de crear en el ámbito sud-americano un espacio de identidad diferenciado que ampliase lascondiciones de proyección estratégica del Mercosur. Por cierto, la posi-bilidad de convertir esta propuesta en una acción convergente entre losgobiernos de De la Rúa y Cardoso habría otorgado automáticamentemayor trascendencia a la iniciativa. Vale recordar el movimiento denaturaleza semejante producido a fines de los años ‘50 con el lanza-miento de la operación Panamericana, cuando el gobierno argentinoendosó plenamente la iniciativa de Brasil. Esto no ocurrió en la cum-bre de jefes de Estado sudamericanos, convocada en agosto de 2000por el gobierno brasileño. Aldistanciamiento político ar-gentino se sumó el efectodesmovilizador causado por elanuncio norteamericano delPlan Colombia para el comba-te de la narcoguerrilla en esepaís, con impacto inevitablesobre la región sudamericana.

Sin dudas, el procesodel ALCA será a la larga elfactor más poderoso para

Sin dudas, el proceso del ALCAserá a la larga el factor más

poderoso para definir laexpectativa de vida del

Mercosur. Beneficiado por lasambigüedades de la clasepolítica norteamericana enrelación a la ampliación delNAFTA, el Mercosur pudo

hasta el presente atravesarsus crisis de crecimiento sin

mayores presiones externas.



definir la expectativa de vida del Mercosur. Beneficiado por las am-bigüedades de la clase política norteamericana en relación a la am-pliación del NAFTA, el Mercosur pudo hasta el presente atravesarsus crisis de crecimiento sin mayores presiones externas. Pero losavances en las negociaciones para constituir el ALCA o una red deacuerdos bilaterales, proyectarían y favorecerían los intereses políti-cos y económicos de Estados Unidos favorables a una amplia libera-lización comercial hemisférica, dificultando la consolidación delMercosur como una unión aduanera.

La evaluación del desempeño del Mercosur debe contemplardos vertientes: la primera, de naturaleza asociativa, refuerza los atri-butos políticos del Mercosur como una sociedad, unida por interesescomunes; la segunda, de naturaleza comunitaria, subraya los atribu-tos políticos del Mercosur como una comunidad cohesionada por leal-tades comunes. Este tema será visto en el punto siguiente.

4. EL MERCOSUR COMO COMUNIDAD

La evolución más reciente del Mercosur pone en cuestión su con-tinuidad. Como en cualquier proceso asociativo exitoso, la po-sibilidad de consolidar el bloque se vincula a la construcción de

un proyecto comunitario.El primer elemento habilitante del Mercosur como una comuni-

dad fue el abandono del uso de la fuerza, e incluso de la disuasión,entre sus Estados miembros. Ya sea por su identificación como un régi-men o como una organización regional, el bloque se mueve a partirde preferencias y necesidades comunes indentificadas libremente. Lalealtad política de los Estados miembros se fundamenta en dos motiva-ciones esenciales: la defensa de la democracia y la preservación de lapaz. Desde el punto de vista conceptual, pasos significativos dados enla última década permiten considerar al Mercosur como una incipien-te Comunidad Pluralista de Seguridad (CPS). La implementación demedidas de construcción de confianza, la inclusión de la cláusula de-



mocrática en el texto del Tratado de Asunción y la formalización deuna Zona de Paz son las iniciativas más relevantes en tal sentido. Almismo tiempo, el Mercosur ha cumplido algunas funciones políticasesenciales que valorizan el multilateralismo entre sus Estados miem-bros, como así también en el espacio sudamericano e incluso en elámbito hemisférico. Todos los análisis realizados sobre espacios re-gionales dan un valor positivo a esta vocación, contrastando las con-diciones intra Mercosur con otras sinergias en América del Sur.

Con el propósito de profundizar esta idea, cabe repasar los“elementos de medición” que hacen de una región una CPS: 1) valo-res convergentes, 2) capacidad de respuesta común, 3) cultura diplo-mática, 4) liderazgo, 5) desempeño económico positivo, 6) incentivoseconómicos, 7) vinculaciones económicas, 8) transaccionesintersocietarias, 9) formación de una elite regional, 10) paz regional,11) amenazas exteriores, y 12) semejanzas étnicas y/o lingüísticas.De acuerdo con estos parámetros, cabe considerar tres escenariosmultilaterales en los que el bloque gravita: el propio Mercosur, particu-larmente el de las relaciones Brasil-Argentina; América del Sur; y elámbito hemisférico o ALCA.

La comparación de la forma en que estos factores se manifiestanen cada uno de los tres escenarios mencionados, muestra condicionesdiferenciadas en cada caso para la creación de espacios comunitarios:

1. Valores convergentes

Contemplan el contenido axiológico a partir del cual se nutre laacción política interna y externa de los Estados en un espacio comuni-tario. Específicamente, los valores que simultáneamente orientan lavida política interna y establecen un patrón de leatades en el ámbitoregional.

a) Mercosur: la democracia y la paz representan valorescomunes reforzados mutuamente. Antes de la constitu-ción del Mercosur, la vinculación entre la Argentina y



Brasil fue impulsada por los procesos de democratiza-ción y por el abandono de las hipótesis de conflicto entreambos países.

b) América del Sur: a pesar de que la democracia y la pazrepresentan objetivos procurados colectivamente, lospaíses de la región mantienen posiciones diferentes fren-te a las situaciones de crisis política e inestabilidadinstitucional.

c) ALCA: la defensa de la democracia y la seguridad regio-nal son objetivos comunes, que procuran alcanzarse bajoel liderazgo norteamericano.

2. Capacidad de respuesta común

Corresponde a la voluntad política y a los instrumentos creadospara la acción coordinada en el campo de la política exterior, espe-cialmente frente a conyunturas de crisis.

a) Mercosur: aún no se estableció un mecanismo de coope-ración en materia de política exterior. La acción conjuntapara la preservación de valores comunes ocurre de for-ma no sistemática. Se manifestó en las crisis institucionalesde Paraguay y en el conflicto Ecuador-Perú, pero estuvoausente en la crisis política de Perú y aún no se dio frentea la situación colombiana. En todos los casos se carecede mecanismos institucionales, observándose la máximautilización del instrunento de la diplomacia presidencial.

b) América del Sur: no existe una definición de objetivos ypremisas comunes de política exterior. El espaciointerestatal de coordinación política es el Grupo de Río,que no es una instancia exclusivamente sudamericanadebido a la presencia mexicana y al ingreso derepresentates de América Central y el Caribe. El comba-



te al narcotráfico es el único tema de política internacio-nal plenamente aceptado en la agenda de América delSur.

c) ALCA: cuenta con un mecanismo de reuniones bianualesde Cumbres Presidenciales, que de hecho crean el mar-co político para la negociación del área de libre comer-cio, y también con una agenda paralela de asuntos dedefensa, que se trata en reuniones ministeriales. Ade-más del conjunto de instancias que generan un “régi-men hemisférico virtual”, se dispone de la OEA paraalcanzar respuestas comunes en materia de defensa ypromoción de la democracia (resolución 1080) y la pro-tección de los derechos humanos. Las condicionesasimétricas de este proceso concentran en Estados Uni-dos la capacidad de establecer agendas y condicionarrespuestas.

3. Cultura diplomática

Contempla los elementos histórico-culturales que conforman elperfil de las posiciones diplomáticas colectivas. Se destacan las tensio-nes entre las vocaciones que refuerzan el multilateralismo y aquéllasque conducen al unilateralismo.

a) Mercosur: coexisten múltiples factores que afectan la ma-duración de una cultura diplomática propia. Se resiste ala plena extinción de la percepción conflitiva argentino-brasileña alimentada por la memoria compartida de unahistoria de rivalidades desde el período de formación delas respectivas nacionalidades. A esto se suma el pesoinstitucional de la Cancillería brasileña que, además deuna menor porosidad política que la de los otros socios,ha consolidado una cultura diplomática aún vigorosa enla región.



b) América del Sur: fuertes tendencias de fragmentación sus-tentadas en un pasado de conflictos fronterizos convivencon una cultura integradora signada por el legalismo,que conduce a la solución pacífica de las controversias yque apuesta a la cooperación. La diferencia entre la cul-tura luso-brasileña, marcada por el principio del utiposidetis, y el juridicismo hispánico ha reforzado el ais-lamiento de Brasil. El hecho de que su entorno sudameri-cano sea percibido como un elemento más circunstancialque esencial de su identidad lleva a que le sea más fácilfomentar agendas asociativas (comercio, infraestrutura)que comunitarias.

c) ALCA: el peso de la historia del panamericanismo y delsistema interamericano se suma a la proyección de una“nueva cultura hemisférica” promovida por Estados Uni-dos durante toda la década del ‘90. A ello se agreganlas visiones diferentes en América latina sobre el costo yel beneficio de una relación preferencial con el poderhegemónico. Más que una cultura diplomá t icahemisférica se pueden observar vínculos bilaterales im-pulsados por percepciones convergentes e intereses mu-tuos.

4. Liderazgo

Se refiere a la vigencia de un centro decisorio que conduce elproceso comunitario basado en la concentración de poder y en elejercicio de un liderazgo “de hecho”. Se pueden indicar como ejem-plos alternativos la experiencia europea, cuyo centro decisorio propul-sor fue compartido por Francia y Alemania, y más tarde neutralizadopor la institucionalización del proceso; y el NAFTA, en el cual la posi-ción hegemónica de Estados Unidos le asegura recursos estables depoder.



a) Mercosur: basado en una distribución desigual de po-der, comprende dos dinámicas decisorias. A partir de ladiferenciación entre los países de mayor y menor poderrelativo, el eje Argentina-Brasil conduce el proceso des-de su creación. Por otra parte, el liderazgo de facto deBrasil, en función del peso institucional de su política ex-terior y de su economía, si bien lleva a un avance delproceso asociativo, inhibe la construcción de una agen-da comunitaria.

b) América del Sur: la presencia de Brasil y la manifesta-ción de su interés en la constitución de un espacio sud-americano con identidad propia implican un proyecto deliderazgo regional. Su materialización enfrenta obstácu-los de difícil superación, tales como la fragmentación entrela América Andina y el Mercosur, la proyección del po-der hegemónico norteamericano y los titubeos delMercosur.

c) ALCA: aquí, más que la identificación del “actor-líder”, lacuestión principal es el contenido y la forma del liderazgo.La conducción de este proceso, que conduciría a la cons-trucción de un “área de influencia positiva”, dependeráde la voluntad política (consenso doméstico) del actor he-gemónico y del éxito sin grandes turbulencias de las adhe-siones de los países latinoamericanos, ya sea porcoincidencia de opción o por afinidad electiva.

5. Desempeño económico positivo

La formación de un espacio comunitario encuentra estímulosen indicadores de crecimiento y estabilidad que generan nuevos ci-clos de vitalidad económica.

a) Mercosur: a partir de los años ‘90 se observaron tasaspositivas de crecimiento, de expansión comercial y de



inversiones externas directas en todas las economías delbloque. También se produjeron avances cruciales en losprocesos de estabilización y liberalización, particularmen-te en las economías argentina y brasileña.

b) América del Sur: después del impacto de la “década per-dida”, la región sudamericana experimentó un notableproceso de crecimiento durante la década del ‘90, acom-pañado por la adopción de sucesivas políticas de libera-lización y desregulación económicas.

c) ALCA: la adopción de políticas económicas liberales entoda América latina contó con el fuerte respaldo del go-bierno norteamericano. Simultáneamente, la expansiónde la economía norteamericana fue un estímulo materialpara la constitución de un “nuevo escenario hemisférico”.

6. Incentivos económicos

Escenarios económicos promisorios constituyen la esencia deléxito de un proceso de asociación que se ve facilitado por la existen-cia de vínculos intrarregionales previos. La posibilidad de crear nue-vas fuentes de dinamismo a través de la regionalización de mercadoses otro incentivo de gran importancia para la integración económi-ca.

a) Mercosur: durante el primer quinquenio se dio una rela-ción positiva entre el crecimiento de las economías na-cionales, el aumento de las inversiones externas directasy el mejor posicionamento del bloque en las negociacio-nes exteriores .

b) América del Sur: aún son difusos los incentivos económi-cos para la formación de un bloque sudamericano. Ac-tualmente, el área más destacada es la de proyectos deinfraestrutura en los campos energético y de las comuni-caciones.



c) ALCA: son elevados los incentivos económicos para laformación de un área hemisférica de libre comercio. Laexpectativa de un mejor posicionamento de la regiónen el proceso de globalización económica se une alobjetivo de asegurar un mayor compromiso de EstadosUnidos con el crecimiento de las economías latinoameri-canas. La evaluación positiva del impacto del NAFTAsobre la economía mexicana sustenta este tipo de per-cepción.

7. Vinculaciones económicas

La formación de espacios regionales comunitarios deberá estaracompañada por la intensificación de vínculos económico-comercia-les intrabloque. El incremento del comercio intrabloque será más signi-ficativo que el crecimiento de las exportaciones de los Estados miembroshacia terceros países. Aquí aparece el tema sensible de las asimetrías,cuando el tamaño de las economías es desigual.

a) Mercosur: se observó un notable aumento del comerciointra Mercosur hasta 1997, acompañado por la expan-sión de vinculaciones empresarias, especialmente en elámbito de las empresas transnacionales. Este proceso fueafectado por las crisis económicas en Brasil y la Argenti-na a partir de 1998.

b) América del Sur: el comercio intraandino mantiene unbajo nivel de expansión, como también el eje PactoAndino-Mercosur. La ALADI, como marco institucional delas transacciones, ha contribuido muy poco a esta ex-pansión.

c) ALCA: el aumento del flujo comercial más significativose produjo en las exportaciones norteamericanas hacialos países de la región como consecuencia de sus res-pectivos procesos de apertura comercial. Este precedente



se tornará crucial cuando se negocien las condicionesde preferencias recíprocas al mercado norteamericanoa partir de la vigencia del Tratado previsto para 2005.

8. Transacciones intersocietarias

El aumento de las transacciones comerciales deberá ser acom-pañado por la expansión de redes de interacción entre grupos deintereses, especialmente en el ámbito empresarial. Posteriormente, elacceso a un mercado de trabajo ampliado estimulará el flujo de profe-sionales y trabajadores. También se prevé la articulación entre regio-nes y gobiernos locales, a nivel provincial y municipal.

a) Mercosur: se observa un aumento de transacciones y con-tactos entre empresas de diferente tamaño, organizacio-nes no gubernamentales, gobiernos de los estadosprovinciales y municipales. La realización de eventosregionales estimula el contacto y la creación de nuevasredes de interés.

b) América del Sur: a pesar de ser poco manifiesto, existeun mayor interés por las transacciones interempresarias.Aún son significativas las limitaciones en las comunica-ciones intraandinas, intraamazónicas y entre la AméricaAndina y el Mercosur.

c) ALCA: el aumento de las inversiones directas prove-nientes de los Estados Unidos en toda la región comoconsecuencia de la implementación de políticas dedesregulación, produjo un significativo aumento de lapresencia empresarial norteamericana. Al mismo tiem-po, se observa una expansión de las vinculaciones entodos los campos de la actividad privada, incluyendoeducación y cultura. Cabe mencionar también la ac-tuación de organizaciones no gubernamentales rela-cionadas con temas ambientales y de derechos



humanos, estimuladas por el activismo de sus contra-partes locales a partir de los nuevos contextos demo-cráticos.

9. Formación de una elite regional

Corresponde a un estadio avanzado de un proceso comunita-rio, cuando la convergencia de intereses supera a las identidades cul-turales nacionales. Para su conformación son esenciales contextospolíticos plurales, proyectos educacionales y culturales de largo plazoeficaces que neutralicen percepciones conflictivas.

a) Mercosur: en el ámbito económico se observa la gradualformación de un segmento empresarial que participa enlas inversiones transfronterizas y/o se vincula a las em-presas transnacionales. No obstante, la ausencia deparentezco partidario y el escaso conocimiento de lacultura política “del otro” dificulta la formación de unanueva elite con visión comunitaria. En el campo cultural yeducacional, la interacción, fomentada más por iniciati-vas gubernamentales que privadas, se expande gradual-mente con vistas a la creación de proyetos comunes. Sedestaca, además, la importancia del turismo intrabloquecomo incentivo.

b) América del Sur: fuerte predominio de especificidadesculturales y limitadas redes de interacción impiden la for-mación de una elite sudamericana. A nivel intergu-bernamental se observa una articulación entre elites quese manifiesta esencialmente en actividades diplomáticasy en ámbitos institucionales empresarios. Se observa enambos casos el predominio de las identidades naciona-les y subregionales.

c) ALCA: la formación de una elite sigue un patrón asimétricode asimilaciones e influencias. Se observa un flujo inmi-



gratorio y de profesionales latinoamericanos hacia Esta-dos Unidos. Este proceso estimula el surgimiento de nue-vos segmentos de elite en las sociedades latinoamericanasy gradualmente fomenta la expansión de grupos hispáni-cos socialmente ascendentes en Estados Unidos. Al mis-mo tiempo, la presencia cultural y educacional de estepaís en toda América latina amplía su penetración entodos los segmentos de las sociedades locales.

10. Paz regional

La ausencia de conflictos regionales es una condición necesariapara la formación de un espacio comunitario. La superación de lashipótesis de conflicto y el abandono de las políticas de defensa susten-tadas en el dilema de la seguridad deben corresponderse con situa-ciones de plena satisfacción territorial y la valorización de una agendaregional cooperativa.

a) Mercosur: se observa la plena superación de las agen-das conflictivas y el abandono completo de las políticasestimuladas por la competencia bélica. Al mismo tiempodebe señalarse la implementación de múltiples medidasde construcción de confianza, destacándose el acuerdonuclear firmado por la Argentina y Brasil en 1990. Ade-más, cabe mencionar la realización de ejercicios milita-res conjuntos y la creación de mecanismos de consultapara las políticas de defensa y la institucionalización delMercosur como una Zona de Paz.

b) América del Sur: coexisten en la región hipótesis de con-flicto, controversias fronterizas no resueltas y situacionesde tensión diplomática. Además de viejas herencias his-tóricas (Chile-Bolivia, Colombia-Venezuela, Ecuador-Perú),nuevas tensiones se manifiestan como resultado de lapresencia de la narcoguerrilla en la América andina.



Actualmente, América del Sur es clasificada como unazona de guerra negativa (no-war zone). En este contexto,el Mercosur representa la principal fuente de estabilidadpara el continente.

c) ALCA: las políticas de defensa contituyen el punto mássensible de la agenda hemisférica. El predominio militar-estratégico de Estados Unidos dificulta la construcción deuna agenda de cooperación que prevenga acciones uni-laterales. A partir de la puesta en marcha del Plan Co-lombia se profundizaron las diferencias intrahemisféricas.Al mismo tiempo, no se puede desconocer que la presen-cia del poder hegemónico es factor activo de la estabili-dad regional.

11. Amenazas exteriores

Una zona comunitaria se forma a partir de la percepción deque las amenazas exteriores son comunes. Durante la Guerra Fría, lanoción de enemigo común se construyó más facilmente que en el pe-ríodo actual. Al eliminar la posibilidad de conflictos intrarregionales,la constitución de zonas de paz favorece la formación de alianzasfrente a enemigos externos.

a) Mercosur: la subregión que forma el Mercosur es un áreamarginal en el mapa de las amenazas a la paz y a laseguridad internacionales. Esta condición torna remotala posibilidad de que se produzcan amenazas externas ycrea un espacio para acciones favorables a la paz mun-dial. Tanto la Argentina como Brasil y Uruguay desempe-ñan un importante papel en las operaciones de pazconducidas por la ONU y en algunos casos se han dadoacciones coordinadas entre los tres países.

b) América del Sur: la inexistencia de enemigos externos,sumada a la presencia estabilizadora de Estados Unidos



y Brasil, favorecen las condiciones de paz de la región.No obstante, la presencia de la narcoguerrilla facilita lavinculación con fuentes de amenaza externa.

c) ALCA: la revisión del concepto de enemigo para EstadosUnidos a partir del fin de Guerra Fría redefinió simultá-neamente el sentido del alineamiento con su política deseguridad. La participación en crisis locales y la identifi-cación de amenazas de sentido difuso permiten a la re-gión adoptar un mayor distanciamiento frente a lasprioridades de política de defensa norteamericana. Elalineamento frente a crisis extrahemisféricas, como ocu-rrió desde la época de la Guerra Fría, está sujeto a laspreferencias de política exterior de cada país. Las presio-nes norteamericanas por posiciones coordinadas se con-centran en la agenda de amenazas regionales (porejemplo, Haiti, Colombia, etc.).

12. Semejanzas étnicas y/o lingüísticas

Menores diferencias étnicas y lingüísticas favorecen la comuni-cación intrarregional y reducen las percepciones conflictivas.

a) Mercosur: los países de esta subregión comparten tradi-ciones culturales (religión, historia e influencias exterio-res) semejantes, y las diferencias lingüísticas sonmarginales. Desde la creación del Mercosur se observauna significativa expansión de la enseñanza del españolen Brasil y del portugués en los países hispanoparlantes.

b) América del Sur: si bien no se observan presencias étnicascon implicancias conflictivas, se nota una importante dife-renciación cultural entre la América Andina y el Mercosur.La fuerte presencia de poblaciones indígenas en el primercaso produce importantes contrastes entre la formaciónsocial y la cultura política de ambas subregiones.



c) ALCA: el contraste étnico entre Estados Unidos y los paí-ses latinoamericanos, que responde a diferentes proce-sos de colonización, tenderá a reducirse con el rápidoaumento de la población de origen hispano en la socie-dad norteamericana. Al mismo tiempo, las diferenciasculturales y de formas de vida se redujeron con el proce-so de globalización, la veloz difusión de la información yla homogeneización de los hábitos de consumo. Las prin-cipales diferencias se dan en la cultura política, en elacceso a nuevas tecnologías, en las oportunidades eco-nómicas y en el peso de la desigualdad social.

5. EL MERCOSUR Y EL CONTINENTE AMERICANO

Apesar de sus carencias y tropiezos, el Mercosur es un actorpolítico de gran relevancia en el continente americano. Sudesempeño económico y su compromiso con la paz y la

democracia permiten identificarlo como una Comunidad Pluralista deSeguridad. Al mismo tiempo, se observa la aparición de otros espa-cios que estarían “compitiendo” con él, particularmente América delSur y el ámbito hemisférico. En los tres casos se proyectan dinámicasasociativas que superan los objetivos comerciales. Sería prematuroprever la natureza excluyen-te del vínculo entre los tresámbitos señalados. Entretan-to, como se evidencia en lacomparación de las vocacio-nes comunitarias, el espaciosudamericano constituye elcaso más problemático.

En la actualidad losgobiernos latinoamericanos yde EE. UU. muestran una ten-

Apesar de sus carencias ytropiezos, el Mercosur es un

actor político de granrelevancia en el continenteamericano. Su desempeño

económico y su compromisocon la paz y la democraciapermiten identificarlo como

una Comunidad Pluralista deSeguridad.



Como ya fue mencionado, elfuturo del Mercosur

dependerá, en gran parte, dela evolución de las

negociaciones políticas yeconómicas que apuntan a la

formación de un espaciohemisférico común y del tipo

de entendimiento que sealcanza para su consolidación.

dencia a buscar mecanismos que eviten la exarcerbación de las ten-dencias fragmentadoras y conflictivas. Desde el punto de vista de losliderazgos regionales, el éxito de estos mecanismos dependerá de laevolución de las agendas -cooperativas o competitivas- que definanlos principales actores de cada espacio asociativo. En un primer pla-no, se destacan Estados Unidos y Brasil como países líderes del ALCAy del Mercosur, respectivamente. El hecho de que ambos procesosasociativos partan de adhesiones no coercitivas lleva a que las nego-ciaciones intrabloque cobren una enorme importancia en su resulta-do. Se destacan los entendimientos de Estados Unidos con sus sociosdel NAFTA -México y Canadá- y de Brasil con la Argentina.

Como ya fue mencionado, el futuro del Mercosur dependerá,en gran parte, de la evolución de las negociaciones políticas y econó-micas que apuntan a la formación de un espacio hemisférico común ydel tipo de entendimiento que se alcance para su consolidación. Lacompatibilización de ambos procesos, sin reducir la importancia de laagenda intra Mercosur, es el principal desafío para sus Estados miem-bros, especialmente para la Argentina y Brasil. Ésta es la clave de laconstrucción de su alianza estratégica, en la actualidad y en el futuro.

A ese fin, ambos países deberán concebir nuevas políticas queencaren resueltamente los problemas que, de uno y otro lado, hanentorpecido la marcha del Mercosur. La Argentina y Brasil compartenen forma bastante pareja la responsabilidad por la actual crisis delproceso asociativo.

Los dos países estarían en mejores condiciones de defender susintereses nacionales nego-ciando en conjunto frente aEstados Unidos la construc-ción de un área de libre co-mercio hemisférica. Ésta es laposición que Brasil ha defen-dido en forma sistemática ycon fuerte consenso interno,aunque ha fallado en dotaral proceso de un claro



liderazgo y en asumir parte de los costos que ello implica. Por suparte, la Argentina atraviesa una nueva crisis de identidad que hoy seexpresa en sus dificultades para reconocer y definir sus intereses na-cionales, tanto en el Mercosur como en el ALCA. Estos percances vuel-ven a poner de manifiesto las tendencias de integración y fragmentaciónque han estado siempre presentes en la política exterior argentina ybrasileña en relación con América latina.

1. Mencione y explique los procesos económicos y políticosque afectaron negativamente la consolidación del MERCOSUR.

2. ¿Qué peso adquiere el MERCOSUR en el escenario econó-mico y político del hemisferio?

3. ¿Cuáles son las posibles consecuencias del MERCOSUR enel plano de la seguridad?

4. Desde su punto de vista, ¿qué factores influirán sobre elfuturo del MERCOSUR?

AUTOEVALUACIÓN


Glosario 265

GLOSARIO

ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comer-cio). Data de 1960 y fue una de las primeras y más ambiciosasiniciativas de integración regional. Estaba conformada por Argenti-na, Brasil, Chile, México, Paraguay y Uruguay. Posteriormente seadhirieron Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Su secreta-ría se estableció en Uruguay. Su creación quedó establecida en elTratado de Montevideo y tenía como objetivo avanzar progresiva-mente en la formación de una Zona de Libre Comercio por medio demecanismos de listas de productos a los cuales se les darían preferen-cias comerciales entre los países miembros. Sus rondas de negocia-ción avanzaron rápidamente en los primeros años, pero luego sefueron registrando crecientes dificultades para avanzar en la liberali-zación de los sectores más sensibles y protegidos. Hacia fines de ladécada del ’60, se hicieron evidentes las dificultades para avanzaren la liberalización, lo que motivó la búsqueda de un nuevo marco denegociaciones que recién se daría en 1980 con la creación de laAsociación Latinoamericana (ALADI).

ALCA. El Área de Libre Comercio de las Américas es el nombreque recibe, desde la Cumbre de Presidentes de los países del Hemisfe-rio realizada en Miami en 1994, la formación de una futura Zona deLibre Comercio entre estos países con fecha tentativa de inicio en elaño 2005. Como antecedente de esta propuesta impulsada por la ad-ministración de Bill Clinton, cabe remontarse a la denominada “Iniciati-va de las Américas” enunciada por el Presidente George Bush en1991. La negativa del Congreso de los EE.UU. a otorgar el denomi-nado fast track motivó que entre 1994 y principios de 2001 las acti-vidades diplomáticas ligadas a la negociación del acuerdo se hayan


266 Glosario

limitado a la elaboración de un borrador tentativo (poblado de puntosaún pendientes de ser consensuados por los 33 países) que se dio aconocer en la Conferencia de Ministros de Comercio realizada en Bue-nos Aires en marzo de 2001. Este mismo borrador luego fue motivo deanálisis y respaldado por la Cumbre de Presidentes del Hemisferio quese llevó a cabo en Québec en abril del mismo año.

Entre los puntos consensuados se destaca la voluntad de laspartes de poner en funcionamiento la Zona de Libre Comercio antesde finalizar 2005 y la utilización del principio negociador de “sin-gle undertaking” (o sea, nada está resuelto hasta que todo esté re-suelto).

Apartheid. Nombre que recibió la política de segregaciónracial contra la población negra que ejecutó el gobierno blanco deSudáfrica desde fines de la década del ´50. Esta práctica generóreacciones armadas por parte de organizaciones negras como el Con-greso Nacional Africano (CNA) y una constante violencia y agitaciónsocial. El apartheid se extendió hasta principios de la década de los´90, momento en que el régimen blanco (sometido a crecientes presio-nes internacionales e internas) avanzó en la convocatoria a eleccionesdemocráticas libres y con voto universal. Las mismas dieron como ven-cedor a Nelson Mandela, el líder más importante del CNA, detenidodesde los años ´60.

Balance de Poder. Es uno de los instrumentos utilizados porlos Estados en el sistema internacional para limitar los riesgos de serconquistados o dominados por otros. De hecho, desde la Paz deWestfalia de 1648, los Estados-nación son los principales actores deeste balance de poder, que se basa en el desarrollo de capacidadesmilitares y económicas propias y en la eventual articulación de alian-zas con otros Estados, con el objeto de limitar la influencia o peligroque pueden derivarse de un Estado (o alianza de Estados) que cuentecon importantes recursos bélicos y económicos. El balance de poder,la autoayuda y la prudencia de cada uno de los Estados, son laspremisas básicas del pensamiento realista de las Relaciones Interna-


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cionales. En la opinión de esta influyente corriente de pensamiento, laexistencia de un estado de anarquía (no entendida como caos sinocomo ausencia de una instancia superior que resuelva los conflictos odiferendos entre los Estados) motiva que los actores del sistema inter-nacional se vean compelidos (a riesgo de verse perjudicados por laimprudencia o la debilidad) a desarrollar estrategias de equilibrio depoder.

Bandwagoning. La estrategia conocida como “bandwagoning”consiste en la decisión de un Estado de adherir a las políticas yestrategias de una o más potencias mayores con el objeto de apro-vechar los beneficios (económicos, políticos, militares, prestigio…)derivados de ese alineamiento. En este sentido, la decisión de laArgentina de enviar fuerzas a las operaciones militares lideradaspor los EE.UU. en la zona del Golfo Pérsico entre 1990/91 es unclaro ejemplo de este tipo de estrategia.

Barón do Rio Branco (José María da Silva) (1845-1912). Este diplomático y Canciller brasileño es considerado el fun-dador de la diplomacia de este país y ha dejado una impronta indelebleen los rasgos generales de la política exterior de esta potencia regio-nal. Entre los mismos se destaca la expresa voluntad de reconocer elcreciente poder económico y militar de los EE.UU. y, por ende, estre-char los lazos de interacción con ese país.

El poder económico y militar que detentaba la Argentina a prin-cipios del siglo pasado, así como sus estrechos lazos económicos ypolíticos con el Reino Unido fueron factores que alentaron al Barón deRio Branco a seguir estos lineamientos estratégicos. A partir de enton-ces, este acercamiento a Washington sería una constante de la políti-ca exterior brasileña, al menos hasta principios de los ´70. Asimismo,durante su gestión a la cabeza de la Cancillería brasileña buscó laforma de establecer mecanismos que tendieran a mejorar los nivelesde confianza mutua con la Argentina y limitar eventuales carrerasarmamentistas.


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Bipolar. La estructura de poder bipolar hace referencia al mo-mento histórico que abarca desde el fin de la Segunda Guerra Mun-dial a la conclusión de la Guerra Fría. Durante esas décadas, losEE.UU. y la URSS se constituyeron en las dos únicas superpotencias,dados sus masivos arsenales convencionales y nucleares así como porsus recursos humanos y económicos. La formación de un escenariobipolar vino a reemplazar tres siglos de multipolarismo en la estructu-ra de poder internacional (desde la Paz de Westfalia en 1648). Labipolaridad ha sido reconocida por autores como J.L. Gaddis y porinfluyentes teorías de las Relaciones Internacionales (p. ej., el realismoestructural o el neorrealismo) como un factor estabilizador frente a lasdos conflagraciones mundiales del siglo XX y que estuvieron precedi-das por escenarios multipolares. El fin de la Guerra Fría en 1989, hamotivado un sustancial consenso acerca de la actual existencia de undenominado “momento unipolar”, que se caracteriza por la presenciade una única superpotencia: EE.UU.

Bretton Woods. Desde la Cumbre de 1941 entre los manda-tarios de los EE.UU, F.D. Roosevelt, y del Reino Unido, W. Churchill,que diera origen a la denominada “Carta del Atlántico”, ambas po-tencias (con el agregado posterior de Francia y otras potencias occi-dentales) comenzaron a diseñar lo que sería la arquitectura política yeconómica internacional una vez que fuera derrotado el nazismo. Esteproceso concluyó en 1944 con el Acuerdo de Bretton Woods, en elcual quedó explicitada la decisión de avanzar en la conformación dela Organización de las Naciones Unidas, con el objeto de preservarla Paz Mundial; del Fondo Monetario Internacional, destinado a asis-tir y a asesorar a los países en la prosecución de equilibriosmacroeconómicos y monetarios; del Banco Mundial o Banco Interna-cional de Reconstrucción y Fomento, destinado a asistir a los paísespara financiar la reconstrucción de su infraestructura; y del GATT, des-tinado a alentar prácticas comerciales más libres. Otro de los pilaresdel Bretton Woods, fue la decisión de establecer una paridad oro-dólar que brindara previsibilidad y estabilidad al sistema económicointernacional.


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Este conjunto de instituciones económicas y políticas buscaronalejar al mundo de posguerra de algunas de las consecuencias deriva-das de la depresión económica de 1929. Para ello, según la percep-ción de los diseñadores de Bretton Woods se debía evitar que el sistemainternacional cayera en el círculo vicioso conformado por inestabili-dad económica, radicalización ideológica y guerra, que había asola-do al mundo en las décadas anteriores.

Carr, Edward. Historiador inglés de formación marxista, quetambién se destacara por sus estudios del sistema internacional. En estesentido, es considerado como uno de los principales exponentes de lacorriente realista de las Relaciones Internacionales. Su obra La crisis delos 20 años, publicada en 1939, es considerada un clásico de estacorriente de pensamiento que le otorga una central importancia a lalucha por el poder, a los atributos de poder de los Estados y al conflicto.Asimismo, esta obra permite abordar de manera enriquecedora lainteracción entre las consecuencias políticas y económicas de la Prime-ra Guerra Mundial, la crisis económica internacional que se extendiódurante la década del ́ 30 y el estallido de la Segunda Guerra Mundial.

Carrera armamentista. Proceso por el cual dos o más Esta-dos tienden a reconocerse mutuamente como amenazas a sus intere-ses nacionales y buscan maximizar la adquisición y/o el desarrollo demateriales bélicos, y el alistamiento de efectivos militares con el objetode contrarrestar o, en el caso que sea posible, sobrepasar las capaci-dades bélicas de o de los rivales. Las fallas de información o erroresde apreciación sobre las inversiones que en estas áreas llevan a cabolos otros Estados, hacen que se tienda a configurar lo que se ha dadoen conocer como el “Dilema de Seguridad”, o sea, la generación deuna espiral de gastos en el campo de la defensa y la acentuación dela desconfianza y la incertidumbre entre las partes enfrentadas.

Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Fuecreada en 1948 en el seno de las Naciones Unidas y ha desempeña-do un papel pionero y protagónico en la promoción de la integración


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latinoamericana. La CEPAL, cuya sede se encuentra en Santiago deChile, sentó las bases teóricas para impulsar el proceso de integraciónregional y colaboró en la formación, en 1952, del Comité de Coope-ración Económica de América Central, antecedente directo del proce-so que culminó con la firma del Tratado de Managua. También participóen los trabajos técnicos que condujeron al establecimiento de la ALALCen 1960. Desde entonces ha estado presente en la formación de lamayoría de los esquemas de integración del continente.

Comisión Especial de Coordinación Latinoamericana(CECLA). Fue creada en noviembre de 1963 en San Pablo durante laReunión Anual a nivel ministerial del Consejo Interamericano Económi-co y Social (CIES) de la OEA, con el objeto de coordinar la posiciónde los países latinoamericanos en la Conferencia de las NacionesUnidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), que se habría decelebrar en Ginebra en 1964. Más adelante, la CECLA desarrollóuna intensa actividad de coordinación durante los años ’60 para esta-blecer posiciones comunes, particularmente frente a Estados Unidos.

Cóndor II. Misil balístico de alcance intermedio (cercano a los1200 km) que comenzó a ser desarrollado por la Fuerza Aérea Ar-gentina en las instalaciones de La Falda, en la Provincia de Córdoba,a comienzos de la década de los ´80 en cooperación con empresaseuropeas, como la MBB de Alemania. Tanto Egipto como Irak (ambosaliados de los EE.UU. durante la década de los ´80) mostraron unactivo interés en la adquisición del mismo. La administración del pre-sidente Alfonsín preservó la continuidad del proyecto iniciado en elúltimo tramo del régimen militar, pero el emprendimiento fue cancela-do definitivamente en 1990-91 en el marco del fin de la relación pre-ferencial de Irak con Egipto y los EE.UU., como consecuencia de lainvasión de Kuwait (y la consecuente Guerra del Golfo) y la políticaargentina de alineamiento con los EE.UU. El equivalente brasileño delCóndor II, el vector Sonda, fue preservado y reorientado en sus funcio-nes hacia tareas ligadas a la actividad científica y comercial en elespacio, pero aún no se encuentra en estado operativo.


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Conferencia de Chapultepec. Se realizó en 1945 en la ciu-dad de México y tenía por principal objetivo ofrecer a los gobiernos deAmérica que formaban parte del grupo de las Naciones Unidas, laoportunidad de considerar en forma conjunta la manera de reforzar lafutura cooperación entre los países del hemisferio con las NacionesUnidas y reforzar la solidaridad interamericana. La Argentina no asistióa la misma por la disputa diplomática con EE.UU. derivada de la nega-tiva de Buenos Aires a declarar la guerra a las potencias del Eje.

Conferencia de Helsinki. Estas negociaciones, lideradas porlos EE.UU. y la URSS, se desarrollaron en el contexto internacional ca-racterizado por la política de “distensión” o “détente” entre ambas su-perpotencias en el primer tramo de la década del ́ 70. Las negociacionesderivaron en un documento firmado en 1975 durante la presidencia deG. Ford en los EE.UU. y la presencia de H. Kissinger como Secretario deEstado. Dentro de lo establecido figuraba el reconocimiento formal nor-teamericano del control soviético sobre Europa del Este (que de hechoejercía desde 1945), al tiempo que se establecía la voluntad de la URSSde flexibilizar en cierta medida la prohibición de actividades por partede grupos y organizaciones ligadas a los Derechos Humanos dentro delbloque oriental. Esta concesión, considerada en esos momentos comoun hecho menor, es vista en retrospectiva como una importante estrate-gia diplomática de los EE.UU. que aceleró y facilitó la formación deorganizaciones y liderazgos políticos y sociales que serían importantesen el momento de la crisis de los regímenes comunistas a fines de los ́ 80.

Conferencia de San Francisco. Se considera como la con-formación formal de las Naciones Unidas. La Carta fundacional deeste organismo se firmó el 26 de junio de 1945, al concluir la Confe-rencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, yentró en vigor el 24 de octubre del mismo año.

Conferencia Panamericana. Ronda de conferencias de losEstados del hemisferio americano, que fueron el escenario propicio paraque la Argentina desarrollara una postura diplomática y de política


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exterior tendiente a contrarrestar el ascendente peso de los EE.UU. y suproyección sobre Latinoamérica. En este sentido, la última década delsiglo XIX derivó en la victoria militar estadounidense sobre las fuerzasespañolas desplegadas en Cuba y en Filipinas, con lo que los EE.UU.ingresaron al selecto listado de potencias con aspiraciones imperiales.Frente a los riesgos de una nueva guerra mundial y la formación debloques económicos cerrados motivados por la crisis de 1929, los im-pulsos panamericanistas de Washington volvieron a tomar fuerza en ladécada del ́ 30 y parecen reforzarse nuevamente a partir de la llegadade la actual administración Bush por medio de la revitalización del pro-yecto del ALCA y en un contexto de consolidación de la Unión Europeacomo espacio económico, político y monetario, asociada al fracaso dela “ Ronda del Milenio” en el ámbito de la OMC para avanzar en unanueva liberalización del comercio internacional.

Congreso de Viena. Estableció las bases geopolíticas e ideo-lógicas que rigieron Europa durante el siglo XIX. Los absolutismos quederrotaran a Napoleón, liderados por Rusia, Austria y Prusia, avanza-ron junto a la monarquía constitucional del Reino Unido y a lareinstaurada monarquía francesa, tanto en el respeto de las fronterasnacionales entre estas potencias como en la asignación de una impor-tancia central a evitar episodios revolucionarios como los ocurridos enFrancia a fines del siglo XVIII.

El Congreso de Viena distó de ser exclusivamente un cabal ejem-plo de las lógicas de equilibrio de poder interestatal, dado que lostemas de seguridad interior adquirieron una trascendencia fundamentalpara las familias reinantes. Entre los negociadores enviados por estaspotencias al Congreso, se destacaron: Metternich, en representación deAustria; Lord Castlereagh, en nombre de Inglaterra y Tayllerand, porFrancia. La escuela realista clásica de la Teoría de las Relaciones Inter-nacionales (en especial autores como H. Morgenthau, G. Kennan y H.Kissinger) verían a estos juegos de balance de poder y automoderaciónde los Estados relevantes del sistema internacional, como un ejemplo atener en cuenta en el momento de pensar la acción de los estadistas ylíderes y las conductas de las potencias en el siglo XX.


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Consenso de Washington. Denominación que recibe el con-junto de políticas de corte neoliberal que se comenzó a implementar enAmérica latina desde fines de la década de los ’80, con el objetivo con-trolar los procesos inflacionarios y avanzar en reformas estructurales. Elmentor de este término es el economista John Williamson, que en 1989lideró una conferencia entre destacados economistas internacionales cu-yas conclusiones se publicaron en un libro editado por el Institute ofInternational Economics de Washington. A fines de la década del ’90, elpropio Williamson dio a conocer lo que se llamó el Consenso de Was-hington Revisado, en el cual se destaca la necesidad de complementarlas reformas económicas iniciales con otras que tiendan a profundizar lacapacidad de control y regulación del Estado, la transparencia, la inde-pendencia del poder judicial y la inversión en recursos humanos.

Corolario Roosevelt a la Doctrina Monroe. A principiosdel siglo XIX y en el marco de la «política del garrote» impulsada porel gobierno de Theodore Roosevelt, la Doctrina Monroe evolucionóhacia la justificación del control y la injerencia de los Estados Unidosen los asuntos internos de los estados latinoamericanos. El CorolarioRoosevelt fue anunciado el 6 de diciembre de 1904 en un mensajepresidencial al Congreso: «El mal proceder crónico, o la impotenciaque resulte en un relajamiento de los lazos sociales propios de unasociedad civilizada, puede requerir en última instancia, tanto en Amé-rica como en otras partes, la intervención de alguna nación civiliza-da, y en el Hemisferio Occidental, la adhesión de los Estados Unidosa la Doctrina Monroe puede forzar a este país, aun a su pesar, aejercer un poder internacional de policía en tales situaciones de fla-grante mal proceder o impotencia». Al igual que la Doctrina Drago, elCorolario Roosevelt se pronunció contra la intervención europea en elcontinente americano, pero no en contra de la intervención como tal.Por el contrario, reclamaba para Estados Unidos el monopolio de esederecho de intervención que fue invocado hasta los años ’20 parajustificar numerosas intervenciones armadas en América Latina y paraproteger los intereses norteamericanos de la influencia externa.


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Corte Penal Internacional. El estatuto de esta Corte fueaprobado en Roma en 1998 y ya lo han firmado más de 90 países ycinco lo han ratificado. La Corte será establecida efectivamente cuan-do 60 países ratifiquen su estatuto y tendrá jurisdicción sobre críme-nes de guerra y contra la humanidad, cometidos en cualquier lugar dela tierra. Con su implementación se espera que la impunidad por vio-laciones a los derechos humanos que reina hoy en día, pueda llegar asu fin. Entre las principales potencias, EE.UU., Francia, China e Israelno han adherido a la misma.

Crisis de los misiles en Cuba (1962). De esta forma seconoce uno de los momentos de máxima tensión que se vivierondurante la Guerra Fría. Ello se produjo a consecuencia del desplaza-miento de misiles de la URSS hacia la Isla de Cuba, que estaban encondiciones de alcanzar la casi totalidad del territorio de los EE.UU.

En este contexto, la administración Kennedy procedió a estable-cer una cuarentena (o bloqueo naval) en torno a Cuba con el objetode impedir el ingreso de nuevos embarques de armamento soviético.Finalmente, luego de 13 días de máxima tensión, las dos superpoten-cias llegaron a un acuerdo informal por el cual Moscú retiraría losvectores nucleares de la Isla y Washington se comprometía a no efec-tuar una futura invasión a Cuba y retirar, en un plazo de 6 meses,misiles con cabezas nucleares que la OTAN había desplegado en ladécada del ´50 en territorio turco.

Darwinismo social. Forma como se conoce la readaptacióntergiversada de las conclusiones evolutivas de Darwin a sistemas deideas o ideologías caracterizadas por contener tintes racistas, xenófo-bos y/o de aceptación de prácticas de exclusión social. En este senti-do, este tipo de reflexiones tendió a justificar actitudes imperiales depotencias centrales a fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Asi-mismo, tuvieron su máxima expresión posturas como las alentadasdesde el nazismo a partir de su nacimiento en la década del ´20 y suposterior ascenso al poder en 1933.


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Doctrina Monroe. Esta renombrada doctrina (sintetizada enla frase “América para los americanos”) fue acuñada por el Presiden-te estadounidense de ese nombre en la década de 1820 como formade marcar la posición de su país frente a los posibles intentos de laspotencias europeas nucleadas en la denominada “Santa Alianza”, derecuperar su presencia o protagonismo imperial en el Hemisferio.

Doctrina Nixon. De esta forma se conoce la visión estraté-gica del presidente republicano y de su Asesor en materia de Segu-ridad Internacional y posterior Secretario de Estado, H. Kissinger,que tiende a reconocer las limitaciones de los EE.UU. para interveniry actuar de manera activa y decisiva en todas las agendas y regio-nes del mundo. En este sentido, esta Doctrina detectó un conjunto depotencias regionales claves por su influencia y peso específico, conlas que EE.UU. debería establecer lazos de interacción para favore-cer los intereses estadounidenses en el escenario internacional. Estavisión de la administración Nixon, se enmarcaba en la concepciónmás desideologizada de los asuntos mundiales y en el reconocimien-to del ascenso de algunos rasgos multipolares (o sea, el mayor pesode otros Estados que no fueran solamente EE.UU. y la URSS) quecaracterizaron la concepción de H. Kissinger. En lo que respecta alámbito sudamericano, Brasil era la potencia regional consideradacomo más influyente y relevante.

Doctrina Truman. En 1946 este Presidente estadounidensecomunicó al Congreso la decisión de su gobierno de ayudar militar yeconómicamente a Turquía y a Grecia, para contener las estrategiasde desestabilización que estaba desarrollando el comunismoprosoviético. Esta Doctrina es considerada como el inicio formal de laGuerra Fría y el involucramiento de Washington en la contención delavance de partidos comunistas en Europa y la disuasión frente a even-tuales injerencias armadas de Moscú en esta zona y en la propiaTurquía. La Doctrina Truman se vería complementada de manera casicontemporánea por el denominado “Plan Marshall” (en honor al Se-cretario de Estado de Truman), destinado a brindar una masiva ayuda


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económica y preferencias comerciales a los países de Europa Occi-dental con el objeto de que se recuperasen de las consecuencias so-ciales y económicas de la Segunda Guerra Mundial. El nivel dedevastación provocada en una parte sustancial de Europa, comenzóa ser vista por Washington como un elemento que favorecía el ascen-so al poder de los Partidos Comunistas prosoviéticos.

El corto siglo XX. De esta forma el historiador E. Hobsbawmdenomina al siglo pasado, dada su visión acerca que el mismo seextiende desde el inicio de la Primera Guerra Mundial al fin de laGuerra Fría en 1989.

Equilibrio de terror. Forma como se denominó durante la Gue-rra Fría la lógica de disuasión estratégica-militar de los EE.UU. y laURSS, a partir de los respectivos arsenales nucleares. En este sentido, labase conceptual es contar con la cantidad de misiles y cabezas nuclea-res necesarias para poder destruir la totalidad de la infraestructura eco-nómica y militar del rival. La estrategia consiste en poseer la capacidadde “segundo golpe” o sea estar en condiciones de provocar un dañomasivo en el rival a pesar de haber soportado un eventual ataque sorpre-sivo por parte del mismo. Esta lógica se conoce aún como “DestrucciónMutua Asegurada”.

Era del imperialismo. Período que abarca desde mediadosdel siglo XIX hasta principios del siglo XX, en el cual las potenciaseuropeas y los EE.UU. procedieron a tomar el control sobre países yregiones en diversas áreas del mundo (en especial en África, Asia yMedio Oriente). Usualmente se tiende a hacer una diferencia temporalentre la primera tanda de potencias imperiales (el Reino Unido, Fran-cia y Holanda) y una segunda (Alemania, Italia y EE.UU.). Esta últimapotencia comenzó su avance imperial a nivel mundial recién a finesdel siglo XIX y principios del XX.

Escudo espacial antimisilístico. En 1983 el Presidente delos EE.UU., R. Reagan, formalizó en un discurso al país la voluntad


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de su administración de avanzar en la construcción de un sistema dedefensa contra misiles balísticos que pudieran ser disparados por laURSS contra territorio de los EE.UU. La complejidad tecnológica ylos masivos gastos que implicaba, hicieron que se fuera comproban-do la inviabilidad de avanzar de manera concreta sobre este pro-yecto. Sus críticos lo denominaron despectivamente “Guerra de lasGalaxias” por su proyectado uso de satélites provistos de sistemasláser que destruirían las cabezas nucleares soviéticas en el espacioantes de ingresar al espacio aéreo estadounidense. No obstante, lacancelación de este programa como consecuencia del proceso dedistensión en las relaciones entre Washington y Moscú a partir de1985 (y el posterior fin de la Guerra Fría en 1989) nunca fue total.Con presupuestos limitados, el Pentágono y un conjunto de empresasavanzaron en posibles versiones limitadas de este “escudo”. En elúltimo tramo de los ´90, la administración Clinton autorizó iniciar unconjunto de pruebas tendientes a analizar en los hechos la posibili-dad de interceptar vectores misilísticos por medio de misilesinterceptores de gran alcance y alta precisión. Este proyecto ha sidodenominado “National Missile Defence” (NMD) y cuenta, a partirdel ascenso de la administración Bush, con un activo respaldo políti-co y eventualmente económico. El objetivo declarado del NMD seríadotar a los EE.UU. y sus aliados de la capacidad de interceptar unacantidad limitada de cabezas nucleares (un poco más de 100) lan-zadas por países rivales como China, Corea del Norte, Irán o Irak.En la visión de Washington, el hecho de que Rusia cuente con milesde cabezas nucleares haría que el NMD no implique por sí mismo elfin de la disuasión nuclear entre Washington y Moscú.

Estados fallidos. Este término se popularizó en el lenguajeacadémico de los años ´90 para hacer referencia a Estados que su-frían crisis políticas y económicas terminales, como consecuencia deguerras civiles y/o colapsos de diferente naturaleza. La ausencia deun poder central y el ascenso de lógicas feudales, clanes o bandasque ejercen el control sobre parte del territorio son algunas de lascaracterísticas de este tipo de Estados. Un caso paradigmático es el


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de Somalia y el de Afganistán (al menos hasta fines de los ´90 en quelos denominados “talibanes” alcanzaron el control sobre el 90% delpaís).

Estructura multipolar eurocéntrica. De esta manera sehace referencia al escenario estratégico que caracterizó a Europa desdela formación de los Estados-nación en el siglo XVII. La existencia de 4a 5 potencias relevantes por sus capacidades militares y económicasderivaba en constantes juegos de equilibrio de poder y alianzas cam-biantes. El hecho de que las potencias europeas fueran los actoresrectores del sistema internacional (al menos hasta el ascenso a finesdel siglo XIX de potencias como los EE.UU. y Japón) derivó en un pesodominante del Viejo Continente al momento de intentar comprender laevolución de la política mundial.

Extremo Occidente. De esta forma algunos exponentes delgobierno militar que rigió la Argentina entre 1976-83 hacían refe-rencia a la supuesta condición de la Argentina como baluarte o pie-za fundamental en la lucha contra el denominado movimiento marxistainternacional. La participación en la preparación del golpe de Esta-do en Bolivia en 1980 y el envío de instructores y armas a los deno-minados “Contras” en Nicaragua (milicias que enfrentaban algobierno sandinista que llegara el poder en 1979), fueron algunasde las expresiones concretas de esta idea de cruzada anticomunista.No obstante ello, a partir de 1979 la Argentina se consolidó comouno de los principales proveedores de cereales y oleaginosas de laURSS.

Fukuyama, Francis. Este politólogo de ascendencia japo-nesa cumplió durante los ´80 tareas de asesoramiento en el gobier-no de los EE.UU. y luego desarrolló funciones de investigador en laRand Corporation. En 1989 publicó El fin de la historia que generóamplios y arduos debates a lo largo del primer tramo de la décadapasada. En este texto, el autor desarrolla una argumentación par-cialmente inspirada en Hegel (destacado teórico político alemán de


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fines del siglo XVIII y principios del XIX). Para Fukuyama, el fin de laGuerra Fría venía a coronar un proceso mundial de avance imparabledel liberalismo económico y político.

Gaddis, John Lewis. La obra de este autor es consideradacomo una de las fuentes más importantes de información en todo loreferido al estudio de la Guerra Fría. En este sentido, en sus diversoslibros desarrolló un análisis detallado de la denominada “estrategiade la contención” implementada (y readaptada a lo largo de las cua-tro décadas) por Washington en su enfrentamiento estratégico-ideoló-gico con la URSS.

GATT. El Acuerdo General de Aranceles y Tarifas es una de lasinstituciones derivadas de la arquitectura político-institucional diseña-da por las potencias occidentales en Bretton Woods en 1944. Si bienen un primer momento el objetivo era avanzar en la conformación deuna institución dotada de más peso decisorio (como tendría la OMC apartir de 1994), la negativa del Senado estadounidense (tradicionalbastión de posturas que desconfían de la delegación de la soberaníanacional a organismos internacionales) motivó que sólo sobrevivierauna versión menos institucionalizada como fue el GATT. Su propósito,a partir de su creación en 1947, fue alentar espacios de negociaciónmultilateral que generalizaran medidas tendientes a limitar el protec-cionismo arancelario y facilitara el comercio internacional. Con ellose procuró alejar el riesgo de repetir las experiencias de “guerrascomerciales” y “regionalismos cerrados” que imperaron a partir de lacrisis económica mundial de 1929.

En la visión estratégica de los negociadores de Bretton Woods,estas lógicas proteccionistas y propulsoras de la autarquía habríanfavorecido el ascenso de procesos económicos, ideológicos y políti-cos que derivarían en la Segunda Guerra Mundial (1939-1945). En elmarco del GATT, las principales potencias occidentales y parte sustan-cial de los países en desarrollo avanzaron en sucesivas rondas denegociaciones comerciales (p.ej., Ronda Kennedy, Ronda Tokio y Ron-da Uruguay) tendientes liberalizar progresivamente el flujo de bienes


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entre sus miembros. La última fue la Ronda Uruguay que se extendiódesde 1987 hasta 1993. Actualmente, el marco normativo brindadopor el GATT está subsumido en la OMC.

Gran Aliado extra OTAN -o Major Non NATO Ally(MNNA) Status-. Los beneficios de pertenecer a este grupo son engran medida simbólicos y representan una relación de trabajo más es-trecha entre estos países y los EE.UU. Asimismo, no implica una garan-tía de defensa mutua como la existente entre los países de la OTAN. Noobstante, también presenta algunas ventajas concretas para el país quetiene esta categoría. Los países MNNA son elegibles para: 1) la priori-dad en la entrega de material de defensa del programa EDA; 2) lacompra de munición de uranio empobrecido para la lucha contra tan-ques; 3) la participación en programas de desarrollo e investigación; 4)la participación en el programa “Defense Export Loan Guarantee (DELG)que respalda préstamos privados para el comercio de productos parala defensa. El único país del hemisferio americano que se encuentradentro de la categoría de MNNA es la Argentina. Esta decisión fuefirmada por el Presidente Clinton el 6 de enero de 1998.

En la visión de algunos especialistas, este gesto fue una formade balancear la decisión de autorizar la entrega de información técni-ca a Chile con vistas a la posible venta de aviones de combate F-16C/D Block 52, de fabricación estadounidense.

Gran Depresión. Crisis económica que tuvo como símbolo lacaída masiva de la Bolsa de Valores de New York en 1929. El estalli-do de esta “burbuja especulativa” motivó un efecto en cadena que seextendió a casi la totalidad de las regiones del mundo, motivandoagudas crisis socioeconómicas y políticas. En este sentido, la GranDepresión es vista como uno de los factores que facilitaron el ascensode regímenes totalitarios y autoritarios en países como Alemania yJapón. Al respecto, cabe recordar que la propia historia de interrup-ciones institucionales en la Argentina se dio en 1930 en un contextosignado por las consecuencias de esta depresión.


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Grupo de Contadora. El Grupo de Contadora fue creadoen 1983 para hacer frente a la situación explosiva que reinaba enAmérica Central y responder de manera ejemplar a una triple preocu-pación, a saber: poner fin a los terribles sufrimientos que padecían lospueblos de América Central a causa de los conflictos militares de suspaíses, defender el derecho de cada uno de ellos a la independenciay contribuir a la solución de una crisis cuyas repercusiones implicabangraves riesgos para la paz en el mundo. Los Ministros de RelacionesExteriores de Colombia, México, Panamá y Venezuela se reunieron enla isla de Contadora, donde decidieron aunar sus esfuerzos y firma-ron el Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación enCentroamérica. Este plan de paz recibió el respaldo del Consejo deSeguridad y de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y denumerosos organismos regionales e internacionales. En 1985 se crea-ron Grupos de Apoyo en Argentina, Brasil, Perú y Uruguay en torno alos consejeros del Grupo de Contadora, que a partir de entonces sereunieron conjuntamente.

Grupo de los 7 (G-7). Es el ámbito institucional que agrupaa las principales potencias democráticas y capitalistas (EE.UU., Ja-pón, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Canadá) y que realizaanualmente una Cumbre de primeros mandatarios y conferencias deMinistros y funcionarios. En sus orígenes en la década del ´70 sedenominaba G-5.

En sus inicios (y aún hoy) uno de los temas que concentra laatención de este Grupo es el análisis y desarrollo de políticas ten-dientes a moderar los niveles de turbulencia e inestabilidad de lainterdependencia económica internacional. No obstante, a lo largode los últimos años han ido ganando espacio temas como el deterio-ro del medio ambiente, el terrorismo internacional y el lavado dedinero por actividades ilícitas. A partir de 1998 sus miembros handecidido invitar a Rusia a las cumbres centradas en cuestiones políti-cas. Con ello se ha conformado el grupo que se conoce desde enton-ces como G-8.


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Grupo de los 8 (G-8). Con motivo de la crisis de la deudade los años ochenta se creó el Consenso de Cartagena, grupo queaspiraba a formular una plataforma común latinoamericana para lanegociación de la misma. Con una visión más amplia y de carácterpolítico, se formó en 1987 el Grupo de los Ocho, a nivel de Jefes deEstado y de Gobierno, el que posteriormente fue ampliado en el deno-minado Grupo de Río.

Grupo de Río. El Grupo de Río es un Mecanismo Permanentede Consulta y Concertación Política creado con la Declaración de Ríode Janeiro en 1986, como seguimiento a la experiencia desarrolladapor el Grupo de Contadora. Fue fundado para promover el diálogo yla paz en Centroamérica, y su posterior ampliación al Grupo de losOcho, con los países democratizados en el Cono Sur. En 1986, losCancilleres de Argentina, Brasil, Colombia, México, Panamá, Perú,Uruguay y Venezuela suscribieron el inicio del Grupo de Río con elobjetivo de «fortalecer y sistematizar la concertación política de losGobiernos mediante la realización de un proceso de consultas regula-res sobre temas que afectan o interesan a los países de la región en elcontexto de una creciente unidad latinoamericana». El Grupo de Ríoestá compuesto por 14 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Co-lombia, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Vene-zuela, más dos países que representan rotativamente a los gruposregionales de Centro América y el Caribe, que durante 1996 fueronCosta Rica y Trinidad y Tobago.

Guerra del Golfo. La crisis que dio origen al conflicto se inicióel 2 de agosto de 1990, cuando Irak, liderado por el presidente SaddamHussein, invadió el emirato de Kuwait. El objetivo aparente era contro-lar las reservas petrolíferas kuwaitíes. Irak anexó Kuwait formalmente el8 de agosto. Una fuerza multinacional bajo los auspicios de la Organi-zación de las Naciones Unidas, que ascendió a 500.000 soldados detierra, mar y aire -principalmente de Estados Unidos, Arabia Saudita,Gran Bretaña, Egipto, Siria y Francia (y que contó con apoyo indirectode otros muchos países, entre ellos la Argentina)-, se reunió contra el


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Ejército iraquí, estimado entonces en 540.000 soldados. Bajo el man-do del general estadounidense H. Norman Schwarzkopf, la coaliciónmultinacional inició un intenso bombardeo aéreo de objetivos militaresen Irak y Kuwait. La operación se conoció como ‘Tormenta del Desierto’.A mediados de febrero, con bajas militares y civiles cada vez más nu-merosas, Irak señaló su deseo de retirarse de Kuwait. La coalición re-chazó una serie de ofertas condicionales iraquíes, en las que sirvió demediador la Unión Soviética. El 27 de febrero, la ciudad de Kuwaithabía sido liberada y miles de soldados iraquíes se habían rendido,habían desertado o habían sido capturados o muertos. Las bajas de lasfuerzas de la coalición fueron escasas: el 28 de febrero, cuando lasoperaciones ofensivas habían finalizado, sólo 149 soldados habíanmuerto y 513 habían sido heridos. Los representantes iraquíes acepta-ron los términos aliados para una tregua provisional el 3 de marzo y elcese del fuego permanente el 6 de abril. Irak aceptó pagarindemnizaciones a Kuwait, revelar la localización y alcance de sus re-servas de armas químicas y biológicas, y eliminar sus armas de destruc-ción masiva. Sin embargo, más tarde, los inspectores de las NacionesUnidas se quejaron de que el gobierno de Bagdad frustraba sus intentosde control de los acuerdos, por lo que las Naciones Unidas establecie-ron sanciones económicas contra Irak.

Hobsbawm, Eric. Este historiador británico de formaciónmarxista, es uno de los académicos más renombrados por sus am-plios y profundos estudios sobre los procesos políticos, económicosy sociales de los últimos tres siglos. Realizó importantes estudiossobre el análisis de los procesos imperiales que signaron el escena-rio internacional durante este período, los procesos revoluciona-rios, la formación y expansión del capitalismo y, más recientemente,abordó en su libro El siglo XX las consecuencias que sobre el pre-sente y el futuro tendrá lo que él denomina “el breve siglo XX”. Enesta obra, destaca la existencia de procesos de marginación so-cial, darwinismo social, deterioro ambiental y fanatismos religio-sos y étnicos que tienden a producir un escenario por demásalarmante para las próximas décadas.


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Huntington, Samuel. Este destacado politólogo estadouniden-se se ha constituido en uno de los intelectuales más influyentes de lasúltimas cuatro décadas. Entre sus obras de destaca El orden político enlas sociedades en cambio, publicada en 1968, en donde argumentasobre la necesidad de replantear la forma como EE.UU. articula su po-lítica internacional con los países en vías de desarrollo y el denominadoTercer Mundo, a partir de una reflexión sobre las etapas de moderniza-ción y desarrollo político y económico de estos países. En su visión, lapolítica estadounidense debía establecer estrechos lazos con Estadosclave que contaran con regímenes políticos no necesariamente demo-cráticos, pero que le garantizaran estabilidad política y económica yque no estuvieran bajo la influencia soviética (o la abandonaran). Aprincipios de los ́ 90, vuelve al centro del debate teórico con su libro Latercera ola democratizadora (ver “olas democratizadoras”) y el artículoEl choque de civilizaciones. Según su argumentación, el fin de la Gue-rra Fría hace que el sistema internacional se adentre de pleno en con-frontaciones culturales y de civilizaciones que determinarán la geografíay naturaleza de las futuras tensiones y conflictos geopolíticos. En estesentido, la civilización occidental-democrática tendría que prepararsepara crecientes grados de confrontación de intereses con potencias deraíces culturales confucianas y musulmanas.

IED (inversión extranjera directa). Denominación que reci-be la inversión realizada por empresas en otros mercados nacionales,con el objeto de acceder al mercado interno de un determinado país y/ode terceros. Los flujos de IED tienen una importancia central para lasestructuras productivas de diversos países desarrollados y en desarrollo.Si bien una parte sustancial de las IED se producen entre naciones desa-rrolladas, países emergentes como China, Brasil e India están adquirien-do una creciente relevancia en esta campo. Asimismo, también se registraeste tipo de inversiones entre países en desarrollo; en este sentido, sedestacan casos como las IED de empresas chilenas en la Argentina duran-te la década del ’90. Este tipo de inversiones, tiende a incrementar lacapacidad industrial o de servicios de quienes las reciben y a impactarpositivamente en su balance de pagos internacionales.


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Invasión a Afganistán. La invasión de las fuerzas militaressoviéticas a Afganistán en 1979 es vista como el fin formal del perío-do de “distensión” o détente que los EE.UU. y la URSS desarrollarona lo largo de la década del ´70. El motivo declarado de la opera-ción soviética fue respaldar al gobierno prosoviético que gobernabaAfganistán desde 1977. La presencia soviética se extendió hastafines de los años ´80, en que Moscú decidió replegar sus fuerzasluego de casi una década de no poder quebrar la resistencia de lasguerrillas islámicas apoyadas por los EE.UU., Pakistán e Irán.

Laissez-faire. Este “dejar hacer” se constituyó, desde el prin-cipio del desarrollo de las concepciones liberales-librecambistas en laInglaterra del siglo XVIII, en un principio rector del ordenamiento inter-nacional que se derivaría de la hegemonía de esta potencia a lo largodel siglo posterior. Desde su perspectiva teórica, el liberalismo alenta-ba un comercio internacional signado por las ventajas comparativasde los países y regionales con el objeto de incrementar la eficienciade la economía y la riqueza general.

La larga paz (1945/1989-91). De esta forma define elhistoriador J.L. Gaddis el período que abarcó la Guerra Fría entre losEE.UU. y la URSS. En su visión, este escenario bipolar moderó lastendencias hacia enfrentamientos directos y masivos entre las poten-cias rectoras y evitó la repetición (agudizada por la presencia de ar-mamento de destrucción masiva) de las catástrofes humanas de laPrimera y Segunda Guerra Mundial.

Ley Helms-Burton. Esta Ley sancionada por el Poder Ejecuti-vo de los EE.UU el 12 de marzo de 1996, fue activamente impulsadapor el influyente Senador republicano Jesse Helms, Presidente de laComisión de Relaciones Internacionales de la cámara alta del Congre-so estadounidense. El objetivo de esta normativa, es el de sancionar aaquellas empresas y países que desarrollen actividades económicasen Cuba y que de alguna manera hagan uso de las propiedades quefueran expropiadas por el régimen de Castro a estadounidenses. Si


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bien el Presidente Clinton sancionó la Ley, procedió a aplicarla par-cialmente con el objeto de no acentuar tensiones con los socios comer-ciales europeos, que cuentan con sustanciales inversiones y relacionescomerciales con Cuba.

La Ley Helms-Burton es considerada un claro exponente de lacreciente tendencia unilateral (con especial fuerza en el Senado) deciertos sectores políticos de los EE.UU. en cuanto se refiere al plano delas relaciones internacionales.

Liga de las Naciones. Esta institución internacional fue crea-da por impulso de las potencias vencedoras de la Primera GuerraMundial y contó con el activo respaldo del Presidente de los EE.UU.,W. Wilson. No obstante, la negativa del Senado de los EE.UU. aviabilizar la presencia de esta potencia en la organización derivó enuna aguda debilidad de este ámbito pensado para preservar la pazinternacional luego del trauma provocado por la Gran Guerra que seextendió entre 1914-18.

Movimiento de Países No Alineados. Este movimientotomó fuerza a partir de fines de la década del ´50 y comienzos delos ´60, bajo el liderazgo de Nasser y Tito (gobernantes de Egipto yYugoslavia, respectivamente). La idea rectora de este nucleamientode países en desarrollo y, muchos de ellos, salidos de recientes pro-cesos de descolonización, era la de marcar la existencia de un espa-cio internacional que no se viera sujeto al control que ejercían losEE.UU. y la URSS sobre sus respectivos bloques. Basado en la noparticipación en ninguno de los dos bloques de agrupaciones milita-res y políticas derivados de la Guerra Fría, condenó al colonialismoy al racismo, defendió la independencia y la soberanía de todos lospaíses, y se pronunció por la coexistencia pacífica, el desarme nu-clear y la reorganización de las relaciones económicas internaciona-les. No obstante, la creciente presencia y actividad hacia el interiorde este movimiento de países aliados o estrechamente ligados a laURSS motivaron una creciente distorsión con respecto a suslineamientos originales.


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La primera conferencia de 25 estados no alineados se realizóen setiembre de 1961 en Belgrado (Yugoslavia) y en la conferencia de1989 llegaron a participar 102 estados miembros. La Argentina sesumó al mismo en 1973, durante el primer tramo del gobiernojusticialista encabezado por H. Cámpora, en tanto que el retiro formalde esta organización se concretó en 1991 en el contexto del alinea-miento del gobierno de C. Menem con los EE.UU.

Nacionalismo. El nacionalismo tiende a destacar el procesode identificación del ciudadano (en el caso que cuente con derechospolíticos y económicos) o habitante de un país o miembro de unadiáspora, con el destino y grandeza de ese proyecto colectivo. Lasprimeras evidencias del salto al primer plano del sistema internacionalde corrientes nacionalistas, se dieron de la mano de la RevoluciónFrancesa y el período napoleónico. Esta mezcla de revolución y nacio-nalismo fue vista como una amenaza por las familias reales de Euro-pa, tal como quedó reflejado en el Congreso de Viena y en la SantaAlianza. La segunda mitad del siglo XIX marcó la expansión y genera-lización del ascenso de tendencias nacionalistas, de la mano de laformación de Ejércitos de masas y el quiebre del cosmopolitismo delas elites gobernantes. Las unificaciones de Alemania y de Italia, asícomo la victoria del Norte en la Guerra Civil de los EE.UU., ocurridasen esta segunda mitad del siglo XIX son algunos de los momentosclaves en este proceso de conformación del nacionalismo. El términoes utilizado para indentificar una ideología o un movimiento. Comoideología fue exportado durante el siglo XIX y el XX a otras partes delmundo.

Neofuncional. Uno de los máximos exponentes de esta co-rriente de pensamiento internacional fue E. Haass, que desarrolló losfundamentos del pensamiento neofuncionalista, en especial para ana-lizar el proceso de conformación de la Comunidad Económica Euro-pea (CEE) a partir de la década del ´50. Según esta visión, dichoproceso de integración (y otras experiencias que se pudieran dar en elfuturo, tal como el caso del MERCOSUR) no sólo debería ser analiza-


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do a partir de las decisiones e interacción entre las estructuras de losgobiernos que la llevaban adelante, sino también prestarle una parti-cular atención a la construcción de intereses comunes y canales deinteracción entre actores económicos y sociales que actuaban en estospaíses, conjunto éste que tendía a darle una mayor profundidad ydensidad a dicho proceso de integración.

Neomarxista. En el campo de la Teoría de las RelacionesInternacionales, la corriente neomarxista se caracteriza por enfati-zar la estrecha vinculación existente entre la evolución y expansióndel capitalismo y el rol de las grandes potencias internacionales du-rante los últimos 500 años. En este sentido, autores como R. Cox y I.Wallerstein se constituyen en algunos de los exponentes de la mis-ma, destacando ambos la existencia de ciclos hegemónicos (encar-nados sucesivamente por potencias como Holanda, Inglaterra y losEE.UU.) que han actuado extendiendo el capitalismo a escala glo-bal. Desde este punto de vista, no cabría considerar las relacionesinternacionales básicamente desde una perspectiva centrada sola-mente en los Estados y sus disputas por el poder, sino reconocer laexistencia de sectores sociales y económicos capitalistastransnacionales que crean y consolidan redes que van más allá delas fronteras e intereses de cada país. Un factor a destacar en estetipo de abordaje teórico, es el hecho de que ya desde principios delos años ´70, analistas como I. Wallerstein advertían la precariacondición económico-estructural que sufría (y de manera progresiva-mente más aguda) la URSS dada su no pertenencia al mundo capita-lista y a la marginación de los procesos innovadores que se aceleraronen el campo tecnológico con su consecuente transformación de losprocesos de producción capitalista evidentes desde fines de los ´60y comienzos de los ´70.

Neorrealista. De esta forma suele denominarse la corrienterealista estructural de la Teoría de las Relaciones Internacionales. K.Waltz, con su libro El hombre, el Estado y la Guerra publicado en1959, brindó los fundamentos básicos de este abordaje académico


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que se erigió en el núcleo del debate teórico durante parte sustancialde la Guerra Fría y que aún hoy continúa presentando una importantevigencia. En la concepción neorrealista, la forma más adecuada deexplicar el fenómeno de la guerra y la paz en el sistema internacionalno debe buscarse a nivel de la naturaleza humana (tal como lo hace lavisión realista clásica de autores como Tucídides y Maquiavelo), eltipo de régimen político y económico existente al interior de los Esta-dos (tal como lo hace la corriente liberal) sino a nivel del sistemainternacional, o sea, en la estructura de poder que ordena a los Esta-dos de acuerdo con sus capacidades militares y económicas. La exis-tencia de un sistema internacional anárquico, esto es, la ausencia deuna instancia superior a la cual los Estados pueden recurrir para resol-ver sus diferencias y preservar su seguridad, deriva en que la cuestióncentral sea la seguridad y la supervivencia de los propios Estados,para lo cual deben recurrir a lógicas de autoayuda, a lógicas de com-petencia y a juegos de suma cero entre los Estados, al tiempo queestas unidades políticas deben maximizar de manera racional la bús-queda de poder. En la visión neorrealista, la existencia de un sistemainternacional bipolar o multipolar deriva en escenarios en los que laspolíticas de los actores se ven influenciadas de manera diversa. Eneste sentido, el bipolarismo es visto como proveedor de sustancialesgrados de estabilidad y previsibilidad entre las dos principales poten-cias, lo que tiende a limitar la posibilidad de una escalada terminalque derive en una guerra total. No es así, en cambio, el caso deescenarios multipolares, en donde los riesgos de choques entre laspotencias rectoras se multiplica (tal como ocurrió en la Primera y en laSegunda Guerra Mundial).

NSC 68. Este memorándum del Consejo de Seguridad Nacio-nal de los EE.UU., tuvo como uno de sus principales mentores a P.Nitze (destacado especialista en Seguridad Internacional), quien influ-yó de manera decisiva en la readaptación de la denominada “Estrate-gia de la contención” diseñada por los EE.UU. en la segunda mitad dela década del ´40 con el objeto de detener el avance político, ideoló-gico y militar del comunismo soviético. En los meses previos a la apro-


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bación del NSC 68, se habían producido algunos hechos de centralimportancia para la evolución de la naciente Guerra Fría: en 1949 laURSS había hecho estallar su primer artefacto nuclear (4 años des-pués que los EE.UU.) y, en el mismo año, China pasó a ser controladapor las fuerzas comunistas lideradas por Mao (que contaron con elactivo apoyo político y militar de Stalin). El NSC 68 reconocía lo queluego se popularizaría como “Teoría del dominó” (o sea, la caída deun Estado en manos del comunismo, provocaría un efecto en cadena)y, por ende, la necesidad de contener por medios militares, económi-cos y diplomáticos el avance del comunismo en regiones y países queiban más allá de la Europa Occidental y del Japón (tal como loenfatizaba el diplomático y estratega estadounidense G. Kennan ensus escritos de 1946 y 1947 que dieron origen al marco teórico de la“contención”). El desencadenamiento de la Guerra de Corea (1950-53) y la participación directa de fuerzas militares de los EE.UU. y deChina comunista, reforzaron la percepción de Washington acerca dela globalización de la amenaza soviética y, en consecuencia, de lanecesidad de no limitarse a preservar la “contención” a la reconstruc-ción económica y política de Europa Occidental y Japón, como mejorforma de limitar las posibilidades de expansión del comunismo talcomo lo propulsara G. Kennan. El NSC 68, entonces, le otorgaría unmayor peso al uso de la fuerza militar y al despliegue de fuerzas enregiones estratégicas.

Nueva agenda. De esta forma se denomina el listado deamenazas a la seguridad que a partir del fin de la Guerra Fría acre-centó su importancia a la vista de los estudios académicos, en el planode la política de los Estados. Entre estas amenazas se destacan: elterrorismo internacional, el narcotráfico, el cambio climático, la proli-feración de armas de destrucción masiva y las crisis humanitarias endiversos Estados.

OCDE (Tratado de la Organización de CooperaciónEconómica y Desarrollo). Fue firmado en 1960 por AlemaniaFederal, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados


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Unidos, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Holanda,Luxemburgo, Noruega, Portugal, Suiza, Turquía y el Reino Unido(Japón lo hizo en 1964). Entró en vigencia en 1961. Entre susobjetivos centrales se destacan: 1) alcanzar las máximas tasas po-sibles de desarrollo económico y ocupación y un nivel de vida cre-ciente en los países miembros, manteniendo al mismo tiempo laestabilidad financiera, con lo que favorecerán el desarrollo de laeconomía mundial; 2) contribuir a una saludable expansión econó-mica de los países, sean o no miembros, en proceso de desarrollo;3) favorecer la expansión del comercio mundial sobre basesmultilaterales y no discriminatorias, de acuerdo con las obligacio-nes internacionales.

OMC. La Organización Mundial del Comercio (OMC) es elmáximo organismo internacional en materia de negociaciones comer-ciales. Fue creada en 1994 en el contexto de lo previsto en la denomi-nada “Ronda Uruguay” del GATT. La OMC se constituyó en la sucesoradel GATT y a diferencia de é l posee un mayor grado deinstitucionalización y de poder de decisión (enforcement) frente a lasdisputas comerciales entre sus Estados miembros. La utilización depaneles de resolución de controversias, dotados de poderes inapelables,la erigen en un salto cualitativamente trascendente con respecto a losmecanismos de resolución de conflictos del pasado. Entre los casosmás renombrados que le ha tocado tratar a lo largo de estos años sedestacan: el panel que favoreció a Ecuador (y a empresas estadouni-denses productoras de bananas) en su disputa comercial con la UniónEuropea (UE) por la política de esta última en el campo de la importa-ción de bananas; el panel que fallara a favor de Venezuela frente alos EE.UU. por el ingreso de naftas venezolanas a este país y la recien-te decisión de un panel de autorizar a Canadá a aplicar arancelesespeciales a productos brasileños, como forma de compensar las su-puestas pérdidas ocasionadas por el Brasil a la principal empresacanadiense de fabricación de aviones, a raíz de los subsidios queBrasilia entregaría a la industria aeronáutica nacional. Potencias mun-diales como China y Rusia aún no han ingresado formalmente a la


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OMC, si bien han venido desarrollando (en especial China) intensasnegociaciones para conseguir la anuencia de todos los Estados miem-bros para concretar esa incorporación.

OPEP. La Organización de Países Productores de Petróleoaglutina a algunas de las principales potencias petroleras del mundo.Entre sus miembros más importantes se destacan Arabia Saudita, Irak,Irán, Kuwait y Venezuela. No obstante, existen otros importantes pro-ductores que no pertenecen a la misma, como México, Noruega yRusia, por ejemplo. El salto al primer plano de la atención internacio-nal de la OPEP se dio a partir de la denominada crisis del petróleo de1973 (la cual implicó la cuadruplicación del precio del barril). Estacrisis se produjo debido a la respuesta de los países árabes (que cons-tituyen la masa crítica de esta organización) a la guerra árabe-israelíde 1973. El embargo petrolero contra las potencias occidentales queeran vistas como aliadas o favorables a Israel, generó una agudaescalada de precios y la acentuación de procesos inflacionarios yrecesivos en el ámbito internacional. Una nueva crisis se produjo en1979, esta vez motivada por la revolución islámica en Irán. A partirde la década de los ´80 y la casi totalidad de los ´90, las contradic-ciones, las tensiones internas y el incremento en la producción de paí-ses no ligados a la OPEP, fueron debilitando el protagonismo de estaorganización. No obstante, a partir del año 2000 sus miembros pare-cen haber logrado recrear un marco de consenso básico para impul-sar un incremento importante en el valor del petróleo, que pasó devaler 11 dólares a 25/30 por barril.

OTAN. La Organización del Tratado del Atlántico Norte fuecreada en 1949 con el objeto de ligar formalmente y de manerainstitucionalizada la alianza estratégica entre los EE.UU., Canadá ylas potencias de Europa Occidental, en momentos en que quedaba enevidencia (en especial a partir del golpe de Estado comunista en Che-coslovaquia en 1948) la existencia de una Guerra Fría entre los dosbloques liderados por Washington y Moscú. Uno de los pilares sobreel que reposa la OTAN es el de la asistencia mutua en caso de agre-


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sión externa, ya que el ataque contra uno de sus integrantes es consi-derado un ataque al conjunto de países miembros. El fin de la GuerraFría en 1989 y la desintegración de la URSS en 1991, no sólo noimplicó la desintegración de la Alianza Atlántica sino que se integra-ron tres nuevos Estados en 1999 (Polonia, Hungría y la RepúblicaCheca). Es evidente, entonces, que la extinción de la contienda bipolarha derivado en una creciente orientación de la OTAN hacia estrate-gias de prevención y manejo de crisis complejas, como las que sedieron en Bosnia y Kosovo. A ello se sumaron una mayor atención atemas como la proliferación de armas de destrucción masiva, la cons-titución de fuerzas de despliegue rápido para poder operar en conflic-tos regionales en tiempos relativamente breves y el terrorismointernacional.

Pacto Andino. Acuerdo de integración económica firmadoen 1969 por los gobiernos de Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador yPerú. Este acuerdo tiene por objetivos promover el desarrollo equi-librado y armónico de los países miembros, acelerar su crecimientomediante la integración económica, facilitar su participación en elproceso de integración previsto en el Tratado de Montevideo y es-tablecer condiciones favorables para la conversión de la ALALC enun mercado común; todo ello con la finalidad de procurar un mejo-ramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de lasubregión.

Pacto de Varsovia. En 1955 la URSS avanzó en la confor-mación de este pacto de seguridad mutua con los países ubicados ensu zona de influencia en Europa Central y del Este. Esta decisión fue larespuesta a la autorización de los EE.UU. y sus aliados europeos paraque Alemania procediera a reconstruir sus FF.AA. y su poder militardentro del marco de la OTAN. Los antecedentes de dos invasiones defuerzas alemanas al territorio ruso durante ambas Guerras Mundiales,sirvieron como argumento para que Moscú rechazara de plano elrearme alemán. A su vez, el Pacto de Varsovia actuó como un factortendientes a brindar cierta legitimidad a las intervenciones armadas


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soviéticas en crisis como las de Hungría de 1956 y Checoslovaquiaen 1968. El fin de la Guerra Fría y el retiro militar soviético de Europadel Este a partir de 1989, derivaron en la desintegración del Pacto deVarsovia.

Pampa 2000. Se trata de un avión de entrenamiento avanza-do para uso militar que comenzó a ser diseñado y construido por laFábrica Militar de Aviones (FMA) de la Argentina y la empresa Dornierde Alemania. Su producción en serie no superó las dos decenas deaparatos. No obstante, a partir del año 2000 y en el marco de unacuerdo entre el Ministerio de Defensa y la empresa Lockheed Martinde los EE.UU. se convino reiniciar la fabricación (modernizada) deeste avión para ser usado por la FF.AA. argentinas y eventualmenteser exportado.

Panamericanismo. Promovido principalmente por los Esta-dos Unidos, se inició con la primera Conferencia Internacional de Es-tados Americanos (1889-1890), la cual dio lugar a la UniónInternacional de Repúblicas Americanas con sede en Washington D.C.(organismo que posteriormente se denominó Unión Panamericana). Lacarretera panamericana, concebida en 1923, y el Tratado Interameri-cano de Asistencia Recíproca (TIAR), que se originó en la ConferenciaInteramericana para el Mantenimiento de la Paz (Buenos Aires, 1936),fueron los resultados más relevantes de este período. En la novenaConferencia de Estados Americanos, reunida en Bogotá en 1948, laUnión Panamericana se transformó en la Organización de EstadosAmericanos (OEA).

Patrón oro. El patrón oro fue, junto a la hegemonía británicadel siglo XIX, uno de los dos factores fundamentales de expansión capi-talista y paz internacional a lo largo del período histórico concluido conel desencadenamiento de la Primera Guerra Mundial. Si bien este pa-trón contaba con la ventaja de limitar las presiones inflacionarias, esvisto en perspectiva como un elemento que reforzaba tanto los ciclos deexpansión como de contracción de la economía internacional. La crisis


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global de 1890 fue un ejemplo de ello. Si bien luego de la PrimeraGuerra Mundial las potencias rectoras intentaron preservar el patrónoro, ya para la década del ´30 se hacían evidentes las dificultades desostenerlo en un contexto de aguda depresión como la iniciada en 1929.

Paz de los 100 años. Forma en que se denomina el períodoposterior al triunfo de la coalición antinapoleónica. Los principalesEstados miembros de la misma eran el Reino Unido, Rusia, Austria yPrusia. A lo largo de ese siglo, no se registraron guerras de grandesproporciones o que motivaran choques de amplias alianzas enfrenta-das, como las que asolaron a Europa a partir de la Revolución France-sa y durante el incremento del poder de Napoleón. Ello no implicó lainexistencia de guerras relevantes, tal como fueron los casos del en-frentamiento entre Prusia y Austria en 1866 y Prusia y Francia en1870 o la misma Guerra de Crimea (1853-1856).

El fin de esta larga etapa de sustancial estabilidad en el tableroeuropeo, será el estallido de la Primera Guerra Mundial en 1914. En esemomento, lo que comenzara como una acción militar de Austria contraSerbia derivaría en un efecto en cadena que motivaría el ingreso a laguerra de Rusia (en defensa de Serbia) y de Alemania (en defensa deAustria). Asimismo, el plan de invasión alemana a Francia a través deterritorio belga no llegaría a concretarse en los tiempos y formas planea-das por Berlín, lo cual motivaría una larga guerra de trincheras y dedesgaste entre Francia y el Reino Unido contra Alemania hasta 1918.

Paz de Versailles (1919). Así se denomina el Tratado de Pazfirmado en Francia entre las potencias vencedoras de la Primera GuerraMundial y las vencidas. Los duros y draconianos términos del Tratadoson reconocidos como uno de los factores que aportaron inestabilidada la evolución de la política internacional en las dos décadas posterio-res y que tendrían su corolario en el estallido de la Segunda GuerraMundial. Las masivas reparaciones de guerra que Alemania fue obliga-da a aportar a sus vencedores, así como el desmantelamiento de susFF.AA. y sus pérdidas territoriales, derivaron en un terreno fértil para elascenso de ideologías como el nazismo.


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PICE. En julio de 1986, los Presidentes Sarney y Alfonsin firma-ron en Buenos Aires el Acta de Integración Argentino-Brasileña queinstituyó el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE).El objetivo de este programa era propiciar un espacio económico co-mún, mediante la apertura selectiva de los respectivos mercados y elestímulo a la complementación progresiva de los sectores empresaria-les de cada Estado a las nuevas condiciones de competitividad.

Plan Austral. Plan heterodoxo de control de la inflación llevadoadelante por el gobierno argentino a partir de 1985. Los intentos pordesindexar la economía, se vieron perjudicados por un escenario interna-cional adverso (p. ej., las altas tasas de interés internacionales) y la exis-tencia de condicionamientos internos derivados de un clima de protestasindical y rebeliones militares. Hacia fines de 1986 y principios de 1987,el programa en cuestión presentaba claros indicios de agotamiento comoconsecuencia del descongelamiento en las negociaciones salariales degremios importantes y del incremento del déficit cuasifiscal, derivado delos redescuentos generados en el Banco Central.

Plan Colombia. Es el nombre que recibe el programa de ayu-da militar y económica a Colombia que la administración Clinton ele-vó al Congreso en el año 2000 y que fuera aprobado ese mismo año.El monto del Plan se acerca a los 1.600 millones de dólares a serentregados en equipos y asistencia durante el transcurso de dos años(2001-2002). Entre el equipamiento militar previsto se destacan 63helicópteros de combate, el entrenamiento de 3 batallones especiales,armas livianas, radares, etc. El objetivo declarado del Plan Colombiaes facilitar la lucha contra el narcotráfico (en especial en la zona Surdel país) de las fuerzas armadas y de seguridad colombianas. Si bienla nueva administración Bush ha anunciado que respalda el cumpli-miento de este Plan, su Secretario de Estado, C. Powell, ha enfatizadola necesidad de avanzar en una “respuesta regional” a la crisis deColombia y evitar que la misma se limite a una cuestión bilateral entreWashington y Bogotá.


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Polanyi, Karl (1886-1964). Este destacado historiador yacadémico nació en Viena y pasó parte de su juventud en Budapest.Durante este período adhirió a círculos radicales integrado por perso-nalidades como Georg Lukacs y Karl Mannheim. Durante la PrimeraGuerra Mundial fue capturado en el frente ruso y luego de su liberaciónregresó a Viena para desarrollar actividades de periodista. Emigró alReino Unido en 1933 y luego en 1940 se radicó en los EE.UU. con elobjeto de dictar clases en Bennington College. En este contexto, escri-bió en 1944 su principal obra, La Gran Transformación. La principaltesis de este autor es la de caracterizar al capitalismo como una anoma-lía histórica. En su visión, las anteriores estructuras económicas estabanasentadas en relaciones sociales, mientras que en el capitalismo estasituación se vería revertida, ya que las relaciones sociales serían defini-das por las relaciones económicas. La gran transformación que implicóla revolución industrial es vista como un elemento que reemplazó losantiguos modelos de interacción social, pues a partir de esta transfor-mación el Estado pasa a ser un garante del capitalismo y de sus clasesdominantes, recurriendo al uso de la fuerza cuando es necesario.

Polarización ideológica. En el momento de analizar el siste-ma internacional de cada período histórico, no sólo se deben mirar laspolaridades (o sea, la cantidad de potencias relevantes) sino también lavariable “polarización ideológica”. Con ello se hace referencia a ladistancia o nivel de enfrentamiento y tensión que existe entre estas po-tencias, en el plano de las ideas y de las concepciones del mundo. LaGuerra Fría fue ejemplo de una disputa entre dos polos de poder (entérminos de capacidades militares y económicas), pero también en elplano ideológico dado que cada una de las superpotencias encarnabala defensa de diferentes concepciones políticas y económicas.

Política de Estado. De esta forma se denominan las políticasnacionales que cuentan con el respaldo de los sectores políticos ysociales mayoritarios. Ello le brinda perdurabilidad en el tiempo, dadoque los eventuales cambios de gobierno no implican la alteración sus-tancial en sus contenidos.


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Posición hegemónica. Hace referencia a la posición de pre-eminencia militar, económica, tecnológica y cultural que adquierendeterminadas potencias durante ciertos períodos históricos. Desde estepunto de vista, no cabría confundir “hegemonía” con “imperio glo-bal” (o sea, una superación del estado de anarquía que caracteriza elsistema internacional por la eventual presencia de un poder que ejer-ce el control sobre el resto de las unidades) ni con unipolaridad. Eneste sentido, el Reino Unido a lo largo del siglo XIX se constituyó enuna potencia hegemónica a pesar de existir un sistema multipolar con4 o 5 potencias relevantes. Asimismo, existe un consenso académicoacerca de la posición hegemónica de los EE.UU. entre 1945 y 1973,que convivía con la presencia de un mundo bipolar (la rivalidad EE.UU.-URSS). El contexto global posterior a la caída del Muro de Berlín (1989)y a la desintegración de la URSS (1991), es calificado por diversosteóricos como unipolar (dada la posición de preeminencia del poderestadounidense) pero no necesariamente hegemónico. Cabe recordarla existencia de una importante tradición académica (tanto realistaestructural como neomarxista) que tiende a relacionar la existencia deperíodos hegemónicos con estabilidad económica y política a nivelglobal. A diferencia de la hegemonía, la polaridad se centra en detec-tar la unidad política (o sea, el Estado) que está al tope de la pirámidedel poder estratégico-militar.

Prebisch, Raúl (1901-1985). Economista argentino, fue Se-cretario General de la Comisión Económica de las Naciones Unidaspara América Latina y el Caribe y posteriormente de la Comisión de lasNaciones Unidas para la Conferencia de las Naciones Unidas sobreComercio y Desarrollo (United Nations Conference on Trade andDevelopment). Desarrolló la tesis según la cual las empresas colonialesy el comercio internacional no han sido útiles para el desarrollo econó-mico sino que, al dislocar las estructuras e instituciones socioeconómicasde las colonias, generaron una serie de problemas (dependencia de lasexportaciones, crecimiento desequilibrado…) que bloquearon las posi-bilidades de desarrollo. Los países del tercer mundo, decía Prebisch,han caído en un estado de «dependencia» del primer mundo, convir-


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tiéndose en productores de materias primas en una relación de «centro-periferia» con sus metrópolis. Para que estos países puedan entrar enuna senda de desarrollo sostenido se haría necesario que se les permi-tiera un cierto proteccionismo en el comercio exterior y el desarrollo deestrategias de substitución de importaciones.

Realpolitik. Denominación que recibió en Alemania duranteel siglo XIX y el primer tramo del XX, el conjunto de visiones y políticasque tienden a reconocer el sistema internacional como un ambientesignado por la autoayuda de cada uno de los Estados y la maximizaciónde los intereses nacionales por medio del uso del poder militar y eco-nómico. Desde esta percepción, los espacios de la cooperación soninsignificantes o imposibles dado que lo que impera en el escenariointernacional es la competencia y los juegos de suma cero.

Régimen de Control de Tecnología Misilística (MTCR).El objetivo central de este régimen internacional, creado en 1987, esel de limitar la proliferación en los países de la periferia de misilesbalísticos de mediano alcance (o sea, con rangos superiores a los 500km e inferiores a los 3.000 km). El hecho de que EE.UU. y la URSSdecidieran ese mismo año retirar del escenario europeo los misiles deeste tipo (básicamente el SS-20 soviético y el Pershing II estadouniden-se), emplazados durante fines de los ́ 70 y principios de los ́ 80, dio elmarco propicio para que las principales potencias occidentales avan-zaran en la constitución de este régimen. Tanto la Argentina como elBrasil adhirieron al mismo en la década del ‘90.

Resolución 2065. Tras dos años de intensa acción diplomá-tica en el seno de las Naciones Unidas, la Argentina logró que laAsamblea General aprobase el 16 de diciembre de 1965 la Resolu-ción 2065 (XX), que toma nota de la existencia de una disputa desoberanía entre la Argentina y el Reino Unido e insta a las dos partesa negociar sobre la cuestión. El documento, sin duda el triunfo másimportante de la política exterior del gobierno de Arturo Illia, fue apro-bado por 94 votos a favor, ninguno en contra y 14 abstenciones,


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entre ellas las de Estados Unidos y Gran Bretaña. A partir de esemomento, los reclamos argentinos de soberanía sobre las islas conta-ron con el apoyo de la mayoría de los países que integran la Asam-blea General.

Respuesta flexible. Concepto estratégico desarrollado por lapresidencia de J.F. Kennedy con el objeto de hacer frente a eventualesamenazas soviéticas en el contexto de la Guerra Fría. La respuesta flexi-ble venía a reemplazar la estrategia de “respuesta masiva” (o sea, eluso de armas nucleares contra la URSS y sus aliados en caso que seviera afectada la seguridad estadounidense). Por medio de la nuevavisión de Kennedy, los EE.UU. debían reforzar sus arsenales convencio-nales (en especial en Europa y Asia) y potenciar la capacidad de luchacontra movimientos subversivos. Los hechos revolucionarios en Cuba, latraumática experiencia francesa en Argelia y Vietnam (y el crecienteinvolucramiento estadounidense en ese conflicto) actuaron como algu-nos de los impulsores de este cambio de estrategia. Todo ello no implicóun debilitamiento o descuido del arsenal estratégico-nuclear estadouni-dense, sino que por el contrario reforzó las capacidades en este campo.

Revolución Industrial. Forma como se denomina a la intro-ducción de las máquinas de vapor en los procesos industriales, en espe-cial en el sector textil. El centro económico de este proceso innovador seconcentró en el Reino Unido. Ello confirió a la economía británica unclaro liderazgo, que potenció el poder que su Marina tenía sobre losocéanos y principales estrechos y pasos marítimos. Esta combinaciónde factores, contenía algunos de los pilares (junto a las estrategias deequilibrio de poder que desarrollaba gracias a su potencial marítimo ysu posición insular) sobre los que se basaría la denominada hegemoníabritánica que abarcó parte sustancial del siglo XIX.

Los procesos socioeconómicos y políticos derivados de esta re-volución y la consecuente crisis de los remanentes de prácticas econó-micas artesanales y feudales en diversos países europeos, derivaronen los estudios desarrollados por K. Marx durante el siglo XIX.


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SALT I. Denominación del primer Tratado de Limitación de Ar-mas Estratégicas firmado por los EE.UU. y la URSS en 1972. El objeti-vo era poner ciertos límites a la multiplicación de misiles balísticosintercontinentales provistos de cabezas nucleares. La firma de esteTratado se concretó en el contexto de la denominada política de la“distensión” o détente que impulsó el presidente estadounidense R.Nixon junto con H. Kissinger. El hecho de que el SALT I se centrarabásicamente en la cantidad de misiles portadores de cargas nuclearesy no en la implicancia de las propias cargas nucleares, derivó en lainexistencia de una limitación creíble y concreta de la cantidad deexplosivos nucleares estratégicos de ambas superpotencias. En estesentido, el desarrollo (primero en los EE.UU. y luego en la URSS) delos denominados sistemas MIRV (sistema que permite a un mismo misilbalístico portar hasta 10 o 12 cabezas nucleares destinadas a atacarotros tantos blancos) es la base para entender las limitaciones que enlos hechos tuvo este Tratado.

Santa Alianza. De esta forma se denominó la alianza entrelas potencias con regímenes absolutistas (Rusia, Austria y Prusia) quea partir del Congreso de Viena de 1815 asumieran como una tareade fundamental importancia el control de movimientos políticos y so-ciales con tendencia democrática y revolucionaria. El propósito deestos Estados fue garantizar la estabilidad de sus casas reales, en uncontexto en que la agitación popular y nacionalista derivada de laRevolución Francesa y el período napoleónico, no se habían extingui-do plenamente. Los hechos revolucionarios que agitaron Europa en1848, si bien fueron reprimidos y controlados, se erigieron en unamuestra de ello. A diferencia de estas tres potencias absolutistas, lamonarquía constitucional del Reino Unido no adhirió a los postuladosde la Santa Alianza.

Segunda fase de la Revolución Industrial. Esta fase dedesarrollo se remonta a la primera mitad del siglo XIX. Estuvo basadaen el uso industrial del acero, del carbón y de la química pesada. Sibien el Reino Unido tuvo un protagonismo decisivo en la misma, otros


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países como Alemania y los EE.UU participaron en forma activa ycreciente en este proceso. Ello motivó que para fines de ese siglo, susrespectivas economías y desarrollos industriales fueran aun superioresa las del Reino Unido.

SIVAM. El Sistema de Vigilancia Amazónica es un proyectodel Brasil iniciado en 1994 en colaboración con la empresa Raytheonde los EE.UU., la cual se impuso a la competencia de la empresaThomson de Francia. El objetivo del SIVAM es incrementar el control ylos niveles de información por imágenes y por radar, sobre cerca del40% de la superficie amazónica. En este sentido, el sistema ha tenidoun costo cercano a los 1,4 mil millones de dólares y está compuestopor aviones dotados de radares, por radares localizados en tierra,por el procesamiento de imágenes satelitales y por un amplio sistemade comunicación. La creciente importancia estratégica, reflejada en laDirectiva Estratégica anunciada por el Presidente Cardoso de 1996,que el Brasil le otorga al control de las actividades ligadas alnarcotráfico, la depredación ambiental, el contrabando de armas y lapresencia de organizaciones subversivas y paramilitares que operanen Colombia, hace que el SIVAM se constituya en un instrumento decentral importancia para la política de Defensa y Seguridad del Brasil.

START II. Este Tratado de limitación de armamento estratégicofue negociado por los EE.UU. y la URSS con el objeto de reducir en un50% el número de cabezas nucleares estratégicas. Si bien el procesode negociación concluyó en 1993, tanto el Senado de los EE.UU.como el Parlamento ruso aún no lo han aprobado. Pese a ese frenolegislativo, ambos países comenzaron hace ya varios años a bosque-jar lo que podría denominarse START III, con el propósito de reduciraun más los respectivos arsenales estratégicos. En este sentido, a lolargo de los primeros meses de la actual presidencia de G.W. Bush sehan dado a conocer propuestas emanadas de esta administraciónrepublicana, que considera la posibilidad de avanzar de manera uni-lateral en las reducciones previstas por el START II.


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Tradición liberal. La corriente liberal en la Teoría de las Rela-ciones Internacionales tiene como antecedente teórico a la obra I. Kant,filosofo alemán del siglo XVIII. El énfasis de la misma (contrapuesta alas tradiciones realistas) está colocado en la trascendencia que ten-dría para la estabilidad y la paz en el sistema internacional, la difu-sión de regímenes republicanos-liberales dotados de economías demercado. Desde esta perspectiva, la combinación de la libertad políti-ca y económica son asumidas como factores que desalientan y redu-cen el riesgo de guerra entre este tipo de Estados. No obstante, nocabe confundir las argumentaciones liberales con idealismo o ingenui-dad. En este sentido, el propio Kant reconocía la larga travesía deviolencia y guerras crecientemente destructivas que debía recorrer lahumanidad antes de darse cuenta de que tendría que buscar la formade moderar la pulsión a la destrucción y a la guerra, al tiempo que enningún momento minimizaba la importancia de factores como el equi-librio de poder y las limitaciones a la injerencia en los asuntos internosde los Estados.

Tratado de Maastricht. Fue suscripto en 1991 por los paí-ses que conformaban la Comunidad Económica Europea (CEE) conel objeto de avanzar en la constitución de una Unión Económica(denominada Unión Europea (UE)). Entre los puntos de este Tratadose destaca el establecimiento de un conjunto de parámetros de con-vergencia macroeconómica (nivel de inflación, relación entre deuday PBI y nivel de déficit fiscal) con el objeto de establecer una uniónmonetaria a partir de la creación del euro. Actualmente, y luego delproceso de transición iniciado a partir de su firma, 12 países de laUE han logrado cumplir con los parámetros establecidos en estoscampos, o al menos mostrar una tendencia clara hacia ese objetivo.Al mismo tiempo se decidió avanzar en la constitución de un BancoCentral Europeo independiente de los poderes políticos nacionales(que tiene como premisa evitar el incremento de la inflación) y unmayor grado de homogeneidad y coordinación en el plano de laSeguridad y Política Exterior. El Tratado fue la respuesta estratégicay económica que los países de la ex CEE desarrollaron para hacer


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frente al escenario derivado del fin de la Guerra Fría, a los proce-sos de democratización y giro hacia el capitalismo del ex bloquesoviético en Europa del Este y a la existencia de un contexto inter-nacional caracterizado por la conformación de espacios económi-cos regionales.

Tratado de No Proliferación Nuclear. Firmado el 12 dejunio de 1968, tiene como objetivo restringir la expansión de arma-mento nuclear y evitar que los países en posesión de este tipo dearmas las exporten a naciones sin capacidad de producirlas. En lavisión de este tratado, sólo las cinco potencias -EE.UU, Rusia, Francia,el Reino Unido y China- tienen derecho a poseer armamento nuclear.Existen países que no se han adherido al acuerdo que poseen tecnolo-gía atómica y siguen desarrollando su armamento, como India, Israely Pakistán. Cuba tampoco aceptó adherirse.

Tratado de Tlatelolco. Concebido en 1967 para la pros-cripción de las armas nucleares en América latina, fue el primero ensu tipo a nivel internacional. Fue firmado en la capital de México,específicamente en la zona de Tlatelolco (antiguo centro comercialazteca que hoy integra la ciudad capital), por Bolivia, Colombia, CostaRica, Chile, Ecuador El Salvador, Guatemala, Haití, México, Nicara-gua, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. Entre sus signatarios poste-riores se destacan la Argentina y Brasil. Del conjunto de obligacionesasumidas merecen subrayarse las siguientes: “Las Partes Contratantesse comprometen a utilizar exclusivamente con fines pacíficos el mate-rial y las instalaciones nucleares sometidos a su jurisdicción, y a prohi-bir e impedir en sus respectivos territorios: 1) el ensayo, uso, fabricación,producción o adquisición, por cualquier medio, de toda arma nuclear,por sí mismas, directa o indirectamente, por mandato de terceros o encualquier otra forma; y 2) el recibo, almacenamiento, instalación,emplazamiento o cualquier forma de posesión de toda arma nuclear,directa o indirectamente, por sí mismas, por mandato a terceros o decualquier otro modo”. Además, “las Partes Contratantes se comprome-ten, asimismo, a abstenerse de realizar, fomentar o autorizar, directa


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o indirectamente, el ensayo, el uso, la fabricación, la producción, laposesión o el dominio de toda arma nuclear o de participar en ello decualquier manera”.

Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).Este Tratado firmado por los países del hemisferio americano en 1948,se constituyó en uno de los principales instrumentos con los que contóEE.UU. en el ámbito hemisférico durante parte sustancial de la GuerraFría. El principio rector del TIAR era que, frente a una eventual amena-za o agresión externa, los países del hemisferio deberían asistir alEstado atacado. En este sentido, el objetivo no declarado de Was-hington era contar con respaldo político y militar en caso de una even-tual crisis con la URSS. Las limitaciones del TIAR para responder a otroobjetivo que no fuera éste, quedaron en evidencia durante la Guerrade Malvinas de 1982. En ese momento, el sistema previsto por elTratado no entró en funciones a pesar del conflicto de la Argentinacon una potencia extra hemisférica.

UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobreComercio y Desarrollo). Fue creada en 1964 como entidadintergubernamental permanente y es el principal órgano de la Asam-blea General de las Naciones Unidas en la esfera del comercio y eldesarrollo. Su propósito es incrementar las oportunidades de comer-cio, inversión y progreso de los países en desarrollo y ayudarles ahacer frente a los retos derivados de la mundialización, y a integrar-se en la economía mundial en condiciones equitativas. Está integra-da por 188 Estados miembros y su Secretaría tiene asiento en Ginebra.

Unificación alemana. Las victorias militares de Prusia en susguerras contra Dinamarca en 1862, contra el Imperio Austro-Húngaroen 1866 y contra Francia en 1870, derivaron en el proceso de unifi-cación de los principados y territorios alemanes y en la proclamacióndel Imperio en 1871 bajo el liderazgo del Emperador Guillermo I y suCanciller Otto Von Bismarck. La prudencia estratégica alentada poresta dupla se vio erosionada con el ascenso al trono de Guillermo II y


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el alejamiento de Bismarck, derivando en el escenario que enmarcó elinicio de la Primera Guerra Mundial en 1914 y la posterior derrota deAlemania.

Vía rápida/Fast Track. Así se llama el proceso de “vía rápi-da” que el Poder Legislativo de los EE.UU. puede conceder al Ejecuti-vo (algo que ha sido una constante desde principios de la década del´70 hasta 1994), con el objeto de facilitar el proceso de negociacio-nes comerciales con otros países. Por medio de este mecanismo, lospaíses que llegan a un acuerdo con los negociadores estadounidensesno corren el riesgo de que el Congreso de este país altere o modifiqueen parte o en un todo el acuerdo. De esta forma, la rama legislativa delos EE.UU. sólo puede expedirse rechazando de plano o aceptandoen su totalidad del acuerdo comercial en cuestión.

Wilson, Woodrow. Presidente de los EE.UU. durante dos pe-ríodos, considerado como uno de los máximos exponentes de la visiónliberal-idealista de las Relaciones Internacionales. En este sentido, surechazo a intervenir desde un principio en la Primera Guerra Mundialderivó en argumentaciones que tendían a mostrarlo como aislacionis-ta y contrario a “contaminar” a su país con la “vieja política euro-pea”. No obstante, en 1917 (luego de ganar su reelección presidencialy que se debilitara la oposición del Senado a la intervención en laguerra) ordenó la plena participación en defensa de la coaliciónliderada por el Reino Unido y Francia. La decisiva intervención de losEE.UU. fue un factor central en la derrota de Alemania y sus aliados(Austria y Turquía). No obstante, la enfermedad que padeció en elúltimo tramo de su presidencia y la negativa del Senado a apoyar laparticipación estadounidense en la Sociedad de las Naciones dieronpor tierra con parte sustancial de la arquitectura de poder mundialque W. Wilson había pensado para el momento de finalizar la Prime-ra Guerra Mundial. Desde la perspectiva del tiempo transcurrido, susposturas y políticas comenzaron a ser reconocidas como un ejemplode prudencia así como de un delicado equilibrio entre idealismo yrealismo.

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