Escenarios Futuros en Politica de Vejez

Documento de proyecto

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Escenarios futuros en polticas de vejez Estudio Delphi comparado en pases seleccionados

Sandra Huenchuan Coordinadora

Este documento fue elaborado bajo la direccin de Dirk Jaspers_Faijer, Director del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, y la coordinacin de Sandra Huenchuan. Es el resultado de una investigacin realizada en el marco del proyecto ITA04/001 Seguimiento de los Acuerdos de la Conferencia Regional Intergubernamental sobre el Envejecimiento, financiado por la Cooperacin Italiana y el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA). Participaron en la investigacin, adems de la autora, Daniela Gonzlez, quien estuvo a cargo de la redaccin del tercer captulo de este documento, Mariana Paredes, Karina Aparicio, Antonio Tintori, Dora Arosemena, Clara Baez, Laura Garca y Fernanda Stang. Tambin se cont con el apoyo del Instituto de Investigacin en Poblacin y Polticas Sociales de Roma (Italia) y de las Oficinas nacionales del UNFPA en Panam, la Repblica Dominicana y el Uruguay. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organizacin. Publicacin de las Naciones Unidas LC/W.262 Copyright Naciones Unidas, marzo de 2009. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin. Diseo de portada: Alejandro Vicua Leyton.

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos Escenarios futuros en polticas de vejez

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ndice

Resumen .................................................................................................................................. 7

Introduccin .................................................................................................................................. 9

I. El anlisis de las polticas pblicas y la construccin de consensos .................................... 13 1. Las polticas pblicas ..................................................................................................... 13

1.1 El marco secuencial ............................................................................................... 14 1.2 La gnesis de una poltica ..................................................................................... 15 1.3 Asuntos de valencia y controversia ....................................................................... 17

2. Las polticas de vejez ..................................................................................................... 18 2.1 Los componentes ................................................................................................... 18 2.2 La construccin del problema ................................................................................ 20 II. Hacia la construccin de consensos: metodologa de la investigacin................................. 23 1. Objetivo del estudio........................................................................................................ 23

2. mbito de la investigacin ............................................................................................. 24 3. El panel .......................................................................................................................... 24 4. El instrumento de recoleccin de datos ......................................................................... 26 5. Las etapas de la investigacin....................................................................................... 27

5.1 Etapa de descubrimiento........................................................................................ 27 5.2 Etapa de imaginacin............................................................................................. 29 5.3 Etapa de creacin................................................................................................... 30 5.4 Etapa de destino..................................................................................................... 32 III. El proceso de envejecimiento demogrfico y sus tendencias futuras................................... 35

1. Transicin demogrfica en los pases en estudio.......................................................... 35 2. Causas del envejecimiento demogrfico ....................................................................... 36

2.1 Fecundidad............................................................................................................. 36 2.2 Mortalidad............................................................................................................... 38

3. El envejecimiento de la poblacin.................................................................................. 40 3.1 Evolucin y situacin del envejecimiento poblacional............................................ 40 3.2 Principales tendencias demogrficas futuras......................................................... 42 IV. Los escenarios de las polticas dirigidas a las personas de edad: anlisis comparado ....... 49 1. Sinopsis de la situacin actual ....................................................................................... 49 2. Las aspiraciones para el futuro: oportunidades y garantas en la vejez........................ 54 3. Los caminos por recorrer ............................................................................................... 57 3.1 Etapa de creacin: la conveniencia y viabilidad de las reas de estudio .............. 57


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3.2 Etapa de destino: la definicin de los problemas y sus alternativas de solucin ............................................................................................................. 59

V. Recomendaciones: polticas que fortalezcan la proteccin e inclusin de las personas de edad........................................................................................................ 63 1. Una poltica que apueste por niveles ms amplios de proteccin y seguridad ............. 63

2. Una poltica que favorezca la autonoma y los cuidados............................................... 65 3. Una poltica que transversalice el enfoque intergeneracional y la solidaridad .............. 68

Bibliografa..................................................................................................................................... 71

Anexos ....................................................................................................................................... 75 ndice de Cuadros

Cuadro 1 Composicin del panel de entrevistados de la investigacin Delphi-Envejecimiento............................................................................................ 25

Cuadro 2 Segunda ronda de cuestionarios del mtodo Delphi: escala de conveniencia...... 29 Cuadro 3 Segunda ronda de cuestionarios del mtodo Delphi: escala de importancia. ....... 30 Cuadro 4 Tercera ronda de cuestionarios del mtodo Delphi: escala de conveniencia........ 31 Cuadro 5 Tercera ronda de cuestionarios del mtodo Delphi: escala de viabilidad.............. 31 Cuadro 6 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: indicadores bsicos

del envejecimiento demogrfico, 1950, 1975 y 2005............................................. 41 Cuadro 7 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: aspiraciones futuras

sobre las oportunidades y garantas para las personas de edad en las tres reas de estudio ................................................................................... 55

Cuadro 8 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: objetivos de poltica seleccionados segn nivel de conveniencia y viabilidad ....................................... 58

ndice de Grficos

Grfico 1 Amrica Latina (pases seleccionados): trayectoria de la transicin demogrfica, 1950-2010......................................................................................... 37

Grfico 2 Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): tasa global de fecundidad, 1950-2010...................................................................................... 38

Grfico 3 Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): tasa bruta de mortalidad, 1950-2010. ..................................................................................... 39

Grfico 4 Amrica Latina y el Caribe (pases seleccionados): esperanza de vida al nacer, 1950-2010................................................................................... 39

Grfico 5 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: relacin de feminidad de las personas de 60 aos y ms, 2005-2050 ..................................................... 42

Grfico 6 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: poblacin segn grandes grupos de edades, 2005-2050. ..................................................... 44

Grfico 7 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: poblacin de 60 aos y ms segn subgrupos de edades, 2005-2050 ................................. 45

Grfico 8 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: grado de urbanizacin de la poblacin de 60 aos y ms, 2005-2050............................ 46

Grfico 9 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: poblacin de 60 aos y ms segn rea de residencia, 2005-2050. ....................................................... 46

Grfico 10 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: reas de polticas segn nivel de conveniencia y viabilidad asignado................................................ 59


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ndice de Esquemas

Esquema 1 Ciclo de vida de las polticas pblicas.................................................................... 15 Esquema 2 Definicin del problema y reas de intervencin de una poltica pblica .............. 16 Esquema 3 Componentes de una poltica de vejez. ................................................................. 18 Esquema 4 Las secciones del cuestionario en la primera y cuarta ronda de entrevistas......... 27 Esquema 5 El ciclo de dilogo apreciativo de las cuatro D .................................................... 28 Esquema 6 Escenarios posibles segn nivel de conveniencia y viabilidad .............................. 32 Esquema 7 Pasos metodolgicos de la investigacin Delphi-Envejecimiento ......................... 33 Esquema 8 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: objetivos de poltica

del escenario seleccionado en la cuarta ronda de entrevistas .............................. 61 Esquema 9 Chile, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: definicin del problema

(primera ronda de entrevistas) y alternativas de solucin (cuarta ronda de entrevistas) ........................................................................................................ 62

ndice de Recuadros

Recuadro 1 Agenda pblica y agenda de gobierno................................................................... 16 Recuadro 2 Definicin de la vejez desde el enfoque de la pobreza y la integracin ................ 21


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Resumen

El documento presenta los resultados de una investigacin llevada a cabo por el CELADE - Divisin de Poblacin de la CEPAL, entre 2004 y 2008, destinada a entregar herramientas para incrementar la efectividad en la toma decisiones sobre las polticas dirigidas a las personas de edad en cuatro pases seleccionados (Chile, Panam, la Repblica Dominicana y el Uruguay). Los temas tratados en el estudio estuvieron directamente relacionados con la aplicacin de la Estrategia Regional de Implementacin para Amrica Latina y el Caribe del Plan de Accin Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, por lo que las principales reas de polticas abordadas fueron la seguridad econmica, la salud y los entornos. El trabajo ofrece un anlisis comparado de los resultados de los cuatro estudios de caso correspondientes a cada uno de los pases escogidos, en base a las particularidades y semejanzas de los hallazgos de cada proceso de investigacin nacional.

El primer captulo provee antecedentes terico-conceptuales sobre las polticas pblicas, lo que entrega elementos para ampliar la comprensin de algunos tpicos vertidos en el estudio, especialmente el rol de la construccin de consensos en el posicionamiento de los asuntos vinculados a la vejez en el quehacer gubernamental. El segundo apartado expone ampliamente la metodologa de la investigacin la tcnica Delphi modificada, desarrollada por el Instituto de Investigacin en Poblacin y Polticas Sociales de Italia, debido sobre todo a su contribucin en la construccin de acuerdos para el diseo de polticas pblicas. El captulo tercero describe el panorama demogrfico del envejecimiento y de la situacin de las personas de edad en los pases analizados, poniendo de relieve los desafos particulares que supone este proceso para cada uno de ellos, en tanto que el cuarto analiza comparativamente los resultados de la investigacin: el diagnstico de los panelistas sobre la situacin de las personas de edad en sus pases, las aspiraciones de los entrevistados en torno al tema, y las alternativas de solucin propuestas para los problemas identificados. El quinto y ltimo captulo entrega las recomendaciones surgidas a partir de este anlisis, en tres reas de accin: proteccin y seguridad, autonoma y cuidados, y solidaridad intergeneracional, que son precisamente las orientaciones que los paneles de los cuatro pases coincidieron en privilegiar.


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Introduccin

En este documento se presentan los resultados de la investigacin realizada por el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL en el marco del proyecto ITA04/001 Seguimiento de los acuerdos de la Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento, Santiago 2003, financiado por la Cooperacin Italiana y el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas.

El propsito de esta investigacin ha sido entregar herramientas para incrementar la efectividad en la toma decisiones sobre las polticas dirigidas a las personas de edad, que se desarrollan en cuatro pases seleccionados (Chile, Panam, la Repblica Dominicana y el Uruguay). Aunque sus resultados y recomendaciones tambin pueden ser tiles para realidades semejantes en la regin, puesto que los criterios de seleccin de estos pases consideraron cierto nivel de representatividad cualitativa en cuanto a la etapa de la transicin demogrfica que atraviesa cada uno de ellos y el grado de desarrollo de las polticas pblicas relativas a la vejez.

Los temas tratados en el estudio estuvieron directamente relacionados con la aplicacin de la Estrategia Regional de Implementacin para Amrica Latina y el Caribe del Plan de Accin Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, y las principales reas de polticas abordadas fueron la seguridad econmica, la salud y los entornos. La metodologa empleada, de carcter cualitativo, corresponde al mtodo Delphi modificado, aplicado por el Instituto de Investigacin en Poblacin y Polticas Sociales (IRPPS) de Italia para el estudio de temas de poblacin en 14 pases de la Comunidad Europea, y que ha tenido un efecto directo en el desarrollo de polticas de este campo de la realidad social en ese continente.

Este estudio forma parte de las cinco publicaciones desarrolladas en el marco de este proyecto. La primera corresponde al reporte del Uruguay, que llev por ttulo Escenarios futuros en polticas de vejez en Uruguay: continuidades y rupturas; la segunda fue el informe de la Repblica Dominicana, titulado Escenarios futuros de polticas de vejez en Repblica Dominicana: la persistente demanda por derechos bsicos; la tercera dio a conocer los resultados de la investigacin en Chile, y se denomin Proteccin y participacin en la vejez: escenarios futuros y polticas pblicas para enfrentar el envejecimiento en Chile:, y la cuarta hizo lo mismo para Panam, y llev por ttulo Familia y solidaridad intergeneracional: escenarios futuros en polticas de vejez en Panam. Cada una, como sus ttulos lo indican, se concentr en los resultados del estudio de caso, situando el nfasis y el anlisis en aquellas preocupaciones nacionales ms apremiantes en relacin al tema, as como en las propuestas surgidas a partir de la investigacin. Esta quinta y ltima publicacin, en cambio, contiene un anlisis comparado de los resultados de estos cuatro trabajos


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precedentes. Para ello, tales resultados fueron sometidos a un examen metdico, poniendo el acento en las particularidades y semejanzas de los hallazgos de la investigacin entre los casos en estudio.

Los pases que formaron parte de la investigacin presentan algunas similitudes, pero tambin ciertas diferencias propias de su nivel de desarrollo y de la etapa de la transicin demogrfica en que se encuentran. El Uruguay, Chile, Panam y la Repblica Dominicana han seguido trayectorias diferentes en la evolucin de la natalidad y la mortalidad. En consecuencia, mientras que los dos primeros se encuentran actualmente en etapas ms avanzadas de la transicin demogrfica, Panam y la Repblica Dominicana an presentan ciertos rezagos en este sentido. Por lo tanto, tambin se hallan en distintas fases del proceso de envejecimiento: Panam y la Repblica Dominicana se ubican en una etapa moderada, mientras que Chile se sita en una moderadamente avanzada. El Uruguay, en cambio, pertenece a la categora que agrupa a los pases ms envejecidos de la regin.

Respecto de sus avances institucionales y programticos en el tema del envejecimiento, tambin se observa una amplia heterogeneidad entre los pases analizados. El Uruguay cuenta con una cobertura casi universal en materia de seguridad social y salud en la edad avanzada, mientras que en la Repblica Dominicana hay rezagos en el acceso y la cobertura de la seguridad social, y se presentan elevados niveles de pobreza en la vejez. Por su parte, Chile ha seguido una trayectoria diferente, reinaugurando en la dcada de 1990 las acciones pblicas dirigidas a las personas de edad, y logrando avanzar de manera sistemtica en la construccin de una institucionalidad especfica a cargo de los asuntos de la vejez. Panam, en cambio, cuenta con una poltica nacional, y ha desarrollado acciones en diferentes sectores del aparato gubernamental (seguridad social, salud y desarrollo social), aunque an resta ampliar la continuidad de las intervenciones que se ponen en prctica.

La heterogeneidad demogrfica, institucional y programtica de los cuatro pases en estudio, sin embargo, no fue un obstculo para encontrar amplias similitudes en torno al diagnstico sobre la situacin de las personas de edad. Como se documenta en este informe, los panelistas fueron bastante pesimistas en su evaluacin, incluso aquellos pertenecientes a los pases donde el acceso a los sistemas de proteccin social est extendido. En este sentido, llama la atencin el carcter problemtico que va adquiriendo el envejecimiento demogrfico para los entrevistados. Para algunos de ellos, esto puede ser consecuencia de la novedad que implica el aumento de la esperanza de vida en un contexto caracterizado por la falta de nuevas formas de vivir esta etapa, puesto que la vejez es una formacin social de reciente irrupcin (Fericgla, 1992). De ah que haya dificultades para aprehender el tema desde una perspectiva que no implique forzosamente una carga, una prdida o una necesidad en aumento. Para otros, en cambio, la tendencia a reforzar los puntos negativos sobre el envejecimiento en sus apreciaciones responde a una intencin de elevar el perfil poltico de este grupo social y lograr su visibilizacin, posicin a la que recurren con mayor insistencia aquellos entrevistados ms ligados a los asuntos del envejecimiento, y para quienes la escasa atencin pblica del tema amerita llamar la atencin sobre los puntos crticos del proceso, con el fin de alcanzar cierta posicin entre los asuntos que preocupan a la opinin pblica.

Las aspiraciones respecto de la evolucin futura de las acciones dirigidas a las personas de edad tambin dan cuenta de la heterogeneidad aludida, aunque es posible detectar elementos comunes, que se ubican en la base de la percepcin de las y los panelistas. Se trata de la identificacin de ciertos parmetros mnimos, que deberan garantizarse para asegurar un nivel bsico de satisfaccin de aquellas necesidades ms elementales que permitan a las personas de edad vivir con tranquilidad. Por ejemplo, los resultados de las entrevistas en los cuatro pases coinciden plenamente en que se requiere la actuacin de los poderes del Estado y de los particulares en los asuntos del envejecimiento, con el fin de superar las barreras que impiden a las personas de edad tener una participacin activa en la sociedad. Es por ello que reclaman una accin positiva del aparato pblico en trminos de asignacin de determinadas prestaciones monetarias (pensiones y jubilaciones), acceso a servicios (de atencin en salud) y remocin de las barreras socioculturales que segregan a las personas mayores a partir de su edad (discriminacin y violencia). En este sentido, las aspiraciones planteadas por los panelistas estn dirigidas a promover la igualdad de oportunidades en la vejez y proteger a las personas mayores frente a las contingencias de la pobreza y la enfermedad.


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A partir de lo anterior, y de los elementos surgidos en los estudios de caso, es posible concluir algunas orientaciones en relacin al abordaje deseado de los asuntos de la vejez en el mbito pblico en tres reas de accin: proteccin y seguridad, autonoma y cuidados, y solidaridad intergeneracional, que pueden servir para un examen ms pormenorizado a nivel nacional y contribuir a reforzar las intervenciones dirigidas a las personas de edad en cada uno de los pases analizados.

Este documento se inicia con antecedentes terico-conceptuales sobre las polticas pblicas, para entregar elementos que permitan comprender de mejor manera algunos tpicos analizados en el estudio, tales como la construccin del problema en los pases, las alternativas de solucin visualizadas por los entrevistados, los actores que intervienen, y sobre todo, el rol de la construccin de consensos en el logro de una ubicacin precisa en el quehacer gubernamental para los asuntos vinculados a la vejez. A continuacin se expone con amplitud la metodologa de la investigacin, debido a la contribucin que realiza a la construccin de acuerdos en torno a los ejes temticos del estudio, y con ello, a la posibilidad de vislumbrar las eventuales perspectivas de abordaje de tales temas a nivel pblico. Luego se contina con el panorama demogrfico del envejecimiento y de la situacin de las personas de edad en los pases analizados, bsicamente con el fin de resaltar la diversidad de situaciones y poner de relieve los desafos particulares que conlleva el envejecimiento para cada uno de ellos. Se prosigue con los resultados de la investigacin, trabajados desde distintas aproximaciones: primero se presenta el diagnstico que realizan los panelistas sobre la situacin de las personas de edad; luego se analizan las aspiraciones de los entrevistados en torno al tema, y finalmente se concluye con las alternativas de solucin propuestas para los problemas identificados. Por ltimo, se entregan las conclusiones del estudio, a manera de recomendaciones en las tres reas ya mencionadas. El documento incluye la bibliografa citada y un anexo para profundizar en el mtodo de la investigacin y conocer con ms detalle los resultados especficos de cada pas.

Se agradece la contribucin tcnica del IRPPS, as como el tiempo y la colaboracin de los entrevistados de los cuatro pases, que dieron origen a este estudio.


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I. El anlisis de las polticas pblicas y la construccin de consensos

1. Las polticas pblicas

No existe un significado unvoco para el trmino poltica pblica. Tampoco hay una nica forma que pueda adquirir a nivel programtico y operativo. Algunas definiciones identifican sus contenidos en trminos descriptivos, y otras intentan homogeneizar algunos criterios bsicos para su distincin y significacin (Subirats, 1989).

La definicin de poltica pblica que se utilice depende del tipo de anlisis que se realice y de los fines con que se lo emprenda; por ejemplo, un estudio de la gnesis de la poltica se centrar en los motivos y procedimientos de su adopcin, mientras que otro acerca de su impacto se concentrar en medir el grado de cumplimiento de sus objetivos. Para un anlisis del proceso poltico (es decir, del juego de intereses), Oszlack y O`Donell (1990) definen una poltica pblica como un conjunto de acciones u omisiones que manifiesta una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin a un asunto que concita atencin, inters o movilizacin de otros actores sociales, pudiendo inferirse una cierta discrecionalidad y una determinada orientacin normativa, que previsiblemente afectar el curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin.

Como ya se advirti, algunos autores prefieren, antes que dar una definicin concisa y cerrada de poltica, atribuirle determinadas caractersticas (Meny y Thoenig, 1992). En este sentido, Aguilar (1996) afirma que una mirada a los diccionarios de ciencia poltica arroja los siguientes componentes comunes de una poltica pblica, a partir de los cuales es posible definir su existencia y diferenciarla de las acciones aisladas:

Componente institucional: la poltica es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida, en el marco de su competencia, y es colectivamente vinculante.

Componente decisorio: la poltica es un conjunto-secuencia de decisiones relativas a la eleccin de fines y/o medios, de largo y corto alcance, en una situacin especfica y en respuesta a problemas y necesidades.

Componente conductual: implica la accin o inaccin, hacer o no hacer, pero una poltica es, sobre todo, un curso de accin y no solo una accin singular.

Otros autores agregan elementos adicionales a esta definicin descriptiva. Pierre Muller (2006), por ejemplo, aade el componente causal, que alude a los efectos en el sistema poltico y social de las acciones desarrolladas en el marco de la poltica, y el componente poltico, toda vez que las polticas constituyen un proceso, un conjunto de acciones que involucra un cmulo


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complejo de decisiones y operaciones. En este sentido, el autor define como poltica a la estrategia de accin colectiva, deliberadamente diseada y calculada en funcin de determinados objetivos.

De lo brevemente descrito sobre lo que la literatura abunda, se deduce que la poltica no es un fenmeno que se autodefina, sino una categora analtica. Se trata sobre todo de un comportamiento propositivo, intencional, planeado, y no simplemente reactivo, casual o instantneo. Una lectura atractiva consiste en concebir las polticas como teoras tentativas, relacionadas con la naturaleza de los procesos sociales y el funcionamiento de las instituciones, lo que Luis Aguilar (1996) llama analogas institucionales de las teoras sociales.

En este trabajo, la poltica pblica se definir como una toma de posicin de parte del Estado respecto de un problema pblico sobre el cual se ahondar ms adelante, y que cumple con los siguientes atributos, que pueden fundamentar su existencia como una poltica pblica:

Est constituida por un conjunto de medidas concretas, que forman la verdadera sustancia de la intervencin.

Comprende decisiones o unas formas de asignacin de los recursos. Se inscribe en un marco general de accin, lo que permite distinguirla de las medidas aisladas. Tiene un pblico, es decir, individuos cuya situacin est afectada por la poltica. Define obligatoriamente metas u objetivos a lograr, establecidos en funcin de las normas

y valores aceptados por la sociedad (Meny y Thoenig, 1992).

En resumen, una poltica pblica, ms que un dato dado, es un hecho construido por los actores involucrados.

1.1 El marco secuencial El enfoque de las etapas de las polticas pblicas ha sido ampliamente difundido y aceptado porque permite abarcar de manera particularmente coherente los mltiples aspectos de la accin poltica. Su principal utilidad es que aporta algunos conceptos y esquemas para el anlisis de esta temtica, con la precaucin de no aplicarlo de manera demasiado sistemtica ni rgida (Muller, 2006; Lahera, 2002). Desde esta perspectiva, se considera que toda poltica pblica atraviesa por un ciclo de vida, y que sus etapas estaran secuencial y cronolgicamente ordenadas (vase el esquema 1).

Este esquema de las fases sucesivas del policy making es til como herramienta de anlisis, y tiene una amplia difusin entre los cientficos sociales, pese a que se ajusta sobre todo a los modos top-down y prescriptivos de hacer gobierno (Toledo, 2003). Un complemento del enfoque por etapas de la construccin de una poltica distingue dimensiones que pueden desarrollarse simultnea o traslapadamente, y que se relacionan recursivamente, a saber:

Dimensin simblica o conceptual: proceso de construccin de problemas, explicitacin de demandas, elaboracin de discursos apoyados en determinados valores, marcos cognitivos, sistemas de creencias y finalmente la conformacin de la agenda pblica de actuacin (formacin de la agenda pblica).

Dimensin sustantiva: proceso en que se negocian los contenidos y opciones de fondo, o se formalizan por medio de decisiones jurdicamente respaldadas (formacin de la agenda de gobierno).

Dimensin operativa: proceso en que se ponen en marcha los mecanismos de produccin de servicios, programas y proyectos (implementacin) (Toledo, 2003).

El estudio de las polticas puede centrarse en el anlisis de su ciclo de vida o en el de sus dimensiones. Los resultados que arroja este ejercicio son importantes para, entre otros propsitos,


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identificar la definicin de la cuestin, las redes de poltica y la posicin del Estado respecto de demandas colectivas especficas.

ESQUEMA 1 CICLO DE VIDA DE LAS POLTICAS PBLICAS

conducea

produce

produce

conducea

produce

conducea

Formacindelaagenda Agendadegobierno

Formulacindelaspolticas

Proposicionesdelaspolticas(fines,metasymediosefectivosdeactuacin)

Implementacindelaspolticas

Accionesdelaspolticas

Efectosdelaspoliticas.Evaluacindesusefectos,decisionessobresufuturo

Fuente: elaboracin propia en base a L. Aguilar, Estudio introductorio, La hechura de las polticas pblicas, Mxico, D.F., Miguel ngel Porra, 1996.

1.2 La gnesis de una poltica El primer momento de una poltica es la constitucin del problema como un asunto de inters colectivo, y su consecuente ingreso en la agenda pblica. Una vez aceptado en la agenda de gobierno, se inicia la disputa por su definicin (vase el recuadro 1).

Los problemas surgen de una demanda generada por las carencias que existen en la sociedad. Desde esta perspectiva, y tomando en consideracin que toda demanda nace en el mbito privado, y que solo algunas consiguen traspasarlo y convertirse en asuntos pblicos1, la pregunta clave que surge es: por qu solo algunos problemas logran ser parte de la atencin de los gobiernos?

Distintos autores han abordado este aspecto central de la construccin de las polticas pblicas, siendo tambin objeto de las estrategias de incidencia y del desarrollo de mecanismos de abogaca. Desde un punto de vista analtico, Brbara Nelson (1978) afirma que tienen que prevalecer dos condiciones para que se adopte un asunto a nivel gubernamental. La primera es que quienes estn a cargo de las decisiones compartan la percepcin pblica que el problema es una responsabilidad gubernamental legtima para actuar sobre l. La segunda es que tienen que creer, en caso de acoger ese problema, que es posible encontrar una propuesta apropiada para abordarlo (y mantenerlo en la agenda).

1 Por cierto, cuando se trata de un problema social, la transformacin de una demanda en poltica pblica parte desde

un asunto de caridad privada hacia un asunto pblico de derechos sociales.


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RECUADRO 1 AGENDA PBLICA Y AGENDA DE GOBIERNO

Agenda pblica: integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de atencin pblica, y como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente. Entre los requisitos para que un asunto ingrese a la agenda pblica se encuentran:

que sea objeto de atencin amplia o al menos de conocimiento pblico,

que buena parte del pblico considere que se requiere algn tipo de accin, y

que el pblico conciba que la accin es competencia de alguna entidad gubernamental.

El estudio de la agenda pblica busca saber cmo determinados asuntos y problemas logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general para alcanzar a constituirse como un problema pblico.

Agenda de gobierno: conjunto de problemas, demandas, cuestiones o asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos sobre los que han decidido actuar.

La agenda pblica es por lo general ms abstracta, general y amplia en extensin y dominio que la agenda de gobierno. Esta ltima tiende a ser ms concreta y acotada, definiendo los problemas especficos. La naturaleza y dinmica de ambas agendas es diversa y a veces abiertamente conflictiva.

Fuente: Ch. Elder y E. Cobb, Formacin de la agenda. El caso de la poltica de ancianos, Problemas pblicos y agenda de gobierno, Mxico, D. F., Miguel ngel Porra, 2003.

En este sentido, hay dos aspectos cruciales a tomar en consideracin: primero, la definicin

de la cuestin, y segundo, la existencia de opciones de accin para abordarla. Un problema es un producto poltico, genera un discurso, localiza responsabilidades y moviliza las acciones hacia determinados elementos iluminados por su definicin (Elder y Cobb, 2003). Este es el momento ms importante en el proceso de formulacin de una poltica, puesto que aquellos elementos no contenidos en la definicin quedarn fuera de ella. Adems, de la calidad de esta definicin depende la posibilidad de encarar la resolucin del problema. Una vez lograda entonces la definicin, se identifican las causas y las alternativas de solucin, las que pueden dar origen a mbitos de intervencin especficos (vase el esquema 2).

ESQUEMA 2

DEFINICIN DEL PROBLEMA Y REAS DE INTERVENCIN DE UNA POLTICA PBLICA

Definicindelproblema

Identificacindelas causas

Identificacindelas alternativas desolucin

Definicindereas deintervencin

Fuente: S. Huenchuan, Marco legal y de polticas a favor de las personas mayores en Amrica Latina, serie Poblacin y desarrollo N 51 (LC/L.2115-P), Santiago de Chile, CEPAL, 2004. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.04.II.G.44.


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Un aspecto importante de este proceso es lo que Giandomenico Majone (1996) llama factibilidad de las polticas pblicas, es decir, el hecho que constituyan en s mismas soluciones que logren enfrentar con xito las restricciones relevantes que pudieran surgir (sociales, polticas, econmicas, administrativas, tcnicas e institucionales). Por eso, el conocimiento de la realidad y el manejo de determinados conceptos, teoras y herramientas tcnicas permiten identificar los obstculos existentes y plantear soluciones ms eficientes y eficaces para enfrentar los problemas pblicos.

Para aumentar la factibilidad de las polticas es preciso cumplir regularmente un paso en el proceso de su elaboracin: la construccin de una informada lnea de base de la situacin que se busca cambiar. La valoracin del problema, su intensidad y calidad evita una inadecuada suboptimizacin en la bsqueda de una solucin, y permite evaluar crticamente los componentes factuales o causales que conllevan ciertas definiciones. En este sentido, la complejidad, interdependencia y variabilidad de los asuntos pblicos requiere cada vez ms informacin confiable para reducir el riesgo en la toma de decisiones respecto del curso de accin a seguir, y ello es independiente de que se trate de generar una poltica completamente nueva o de redisear la intervencin2.

1.3 Asuntos de valencia y controversia Una poltica es tambin una intencionalidad comunicativa (Majone, 1978), puesto que el dilogo y la discusin abierta y manifiesta son elementos constitutivos de su elaboracin. Las polticas son un producto de la discusin y persuasin recproca de muchos actores polticos y gubernamentales participantes en su formulacin, aceptacin y puesta en prctica (Muller, 2006).

Por este motivo, las polticas relativas a asuntos especficos de intenso inters pblico de los grupos y las comunidades son un lugar crtico del consenso o del conflicto, porque ellas cristalizan o malogran la representatividad, constitucionalidad, publicidad y racionalidad de los gobiernos (Aguilar, 2003). Es decir, las cuestiones que una poltica quiere tratar y la manera como las aborda (objetivos, instrumentos, operadores) terminan por fortalecer o debilitar los intereses y las expectativas de los grupos sociales interesados en ella (juego de actores).

El anlisis de las polticas pblicas est en conexin con la subjetividad plural y polmica de los ciudadanos que tratan de encontrar una salida al problema. En muchos casos, la materia prima para definir este problema la constituyen los prejuicios, saberes convencionales e informaciones inexactas (Muller, 2006). Por lo tanto, el que una situacin especfica se llegue a constituir en un problema depende no solo de los hechos objetivos y reales o del conocimiento tcnico, sino tambin de las creencias y los valores de la sociedad (Elder y Cobb, 2003).

En efecto, la singularidad del problema y su solucin estn dadas por las percepciones y valoraciones que los ciudadanos tienen frente a determinadas situaciones de su vida. En consecuencia, su definicin, as como las restricciones ideolgicas que predeterminan las soluciones aceptables, tienen sus races en los valores y creencias culturales, as como en el conocimiento aceptado por la sociedad (Elder y Cobb, 2003), incluyendo dentro de ello la manera en que los problemas han sido tratados en otras partes (Polsby, 1984).

Por este motivo, y con el fin de facilitar la construccin de un problema como asunto pblico, Brbara Nelson (2003) propuso un esquema de anlisis a partir de tres elementos: la naturaleza controversial o consensual del asunto; la caracterizacin tcnico-cientfica o social, y su clasificacin como nacional o internacional. A partir de ello construy una tipologa de los problemas, que permite clasificarlos como asuntos de valencia (valence issues) o asuntos de posicin (position issues).

2 Es importante reconocer que las alternativas de solucin son hiptesis tentativas acerca de los cursos de accin que

pueden conducir a resolver los diferentes aspectos de los problemas existentes (Bardach, 2003), y que son contadas las ocasiones en que los planificadores tienen que asumir la responsabilidad de inventar una poltica completamente nueva (Bardach, 1974). Generalmente se apoyan en prcticas ya probadas y validadas en otros pases o internacionalmente.


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Los asuntos de valencia son aquellos que despiertan respuestas afectivas fuertes bastante unnimes en la sociedad, y que por lo tanto se caracterizan como no conflictivos o controversiales. En cambio, los asuntos de posicin se distinguen por comportar dos o ms conjuntos optativos de preferencias. Por ejemplo, un asunto de valencia podra ser el maltrato contra los nios, y un asunto de posicin, la obligatoriedad del voto.

Este esquema de anlisis permite distinguir dos escenarios distintos en un proceso poltico. Para disminuir la controversia de un problema y, consecuentemente, para que pueda transformarse en un asunto de inters colectivo, por el cual se ponen en juego recursos organizacionales y liderazgo, es fundamental etiquetar las situaciones utilizando aquellas expresiones que generen mayor consenso en la opinin pblica. Junto con ello, es indispensable que simultneamente se identifiquen las soluciones factibles, de lo contrario, tampoco suscitar una atencin seria como problema de poltica pblica, y seguir siendo solo un hecho fatal de la vida (Elder y Cobb, 2003).

2. Las polticas de vejez

2.1 Los componentes Se denomina polticas de vejez a aquellas acciones organizadas por el Estado frente a las consecuencias sociales, econmicas y culturales del envejecimiento poblacional e individual (Huenchuan, 1999 y 2004). Entre sus componentes principales se destacan una institucionalidad, una normatividad, medidas programticas y un presupuesto (vase el esquema 3).

La institucionalidad alude a la entidad responsable de la implementacin, seguimiento y rediseo de la poltica, la cual puede ser un instituto, servicio, consejo u otra base institucional. La normatividad hace referencia al mandato legal de su cumplimiento, expresado en una ley y un marco de procedimientos. Las medidas programticas suponen la identificacin de intervenciones concretas, expresadas en objetivos y resultados, as como la articulacin de actividades que llevarn a su consecucin. Y el presupuesto est compuesto por los recursos para financiar la implementacin adecuada de los servicios, prestaciones y beneficios de la poltica.

ESQUEMA 3 COMPONENTES DE UNA POLTICA DE VEJEZ

Fuente: S. Huenchuan, Marco legal y de polticas a favor de las personas mayores en Amrica Latina, serie Poblacin y desarrollo N 51 (LC/L.2115-P), Santiago de Chile, CEPAL, 2004. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.04.II.G.44.


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Es preciso advertir que el esquema anterior no es ms que una forma analtica de presentar una poltica, puesto que en la prctica se admiten distintas expresiones de cada uno de estos componentes. En efecto, en general no existe una nica institucin encargada de la cuestin a nivel gubernamental, sino que puede haber varias instancias en las que los asuntos relacionados con el envejecimiento se entrecruzan, superponen y, en el mejor de los casos, se coordinan o complementan.

De igual manera, no en todos los pases el sustento legal especfico existe como tal, o bien puede adquirir distintos formatos. En algunos las acciones se fundan en la Constitucin que puede contener disposiciones particulares en favor de las personas mayores, otros cuentan con mandatos constitucionales junto con leyes especiales ms operacionales. Incluso estn aquellos que solo disponen de leyes especiales.

La planificacin de las intervenciones tambin puede tomar diferentes formas. Una de ellas es aquella en que la misma poltica contiene los lineamientos programticos especficos para llevarla a cabo, o bien se cuenta con un plan nacional que disea la implementacin o con programas sectoriales de intervencin.

Por ltimo, en la mayora de las leyes especiales de proteccin de las personas mayores existentes en los pases de la regin no se menciona el presupuesto que se debera asignar para garantizar los derechos establecidos en ellas. Solo algunas incorporan las normas usuales, que mencionan que el Estado determinar los fondos en la ley de presupuesto anual del ejercicio fiscal, o facultan a las instituciones a gestionar o utilizar los recursos que provengan de donaciones o fondos recaudados por multas y loteras, entre otras formas.

Como resultado de lo anterior, existe en la regin una amplia diversidad de acciones pblicas dirigidas a las personas de edad. Muchas de ellas no traspasan la temporalidad de los gobiernos, otras experimentan profundas variaciones en su orientacin y las prestaciones que brindan, originadas en los cambios de administracin, pudindose encontrar tambin casos que suponen un franco retroceso de las acciones dirigidas a este grupo social.

En este marco, resulta conveniente contar con un esquema de anlisis para establecer si las intervenciones que se estn poniendo en prctica constituyen o no una poltica pblica. Al respecto, pueden distinguirse tres situaciones:

Poltica pblica: existe una poltica concreta con una base institucional que cuenta con un sustento legal para su implementacin generalmente una ley especial, que traspasa la temporalidad de los gobiernos y que por lo tanto ha logrado un consenso mucho ms amplio en su construccin.

Poltica de gobierno: hay un documento titulado poltica o plan, que no necesariamente requiere un sustento legal y depende de las prioridades del poder ejecutivo. Por lo tanto, su existencia puede fcilmente no perdurar ms all de la administracin de turno.

Poltica de gobierno dirigida a consolidar una poltica pblica: existe una poltica concreta que plantea intervenciones especficas e incluye medidas que apuntan a influenciar el aparato del Estado (transversalidad), lograr una coordinacin interinstitucional, desarrollar cierta institucionalidad, o contemplan la realizacin de una ley especial o reformas legales (Huenchuan, 2004).

En definitiva, debe existir claridad respecto de que las polticas pblicas de vejez no son un hecho aislado y discontinuo dentro del quehacer gubernamental. Por lo tanto, es imprescindible preservar los logros de una administracin en materia de institucionalidad, legislacin, servicios, prestaciones y presupuesto pblico, con el fin de asegurar la permanencia de las acciones en el tiempo, y avanzar as hacia umbrales ms amplios de proteccin.


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2.2 La construccin del problema La atencin de las personas de edad es un asunto que no debera causar un conflicto muy profundo en la sociedad. Hay ciertos valores y creencias asociadas al cuidado de los antecesores, quienes con frecuencia suelen ser calificados como dbiles y/o frgiles. En s, es incluso polticamente incorrecto oponerse al despliegue de esfuerzos para que este grupo social tenga una vida ms plena.

Desde esta perspectiva, la atencin de la vejez podra calificar fcilmente como un asunto de valencia, toda vez que hay cierto acuerdo en que la sociedad tiene la responsabilidad de preservar determinados niveles de bienestar de las personas de ms avanzada edad, y su abordaje remite a los asuntos ms bsicos de la convivencia social. Es por esto que llama la atencin que, a pesar de las posibilidades que tienen los asuntos referidos a las personas de edad de ser incluidos en la agenda de gobierno y ms an en la agenda pblica, por la sola razn de desatar emociones relativamente unnimes, ello no facilite el avance efectivo en la construccin de este tema como una cuestin que debe ser de competencia pblica y colectiva, y que incluso llegue a provocar resistencias explcitas en algunos sectores de la sociedad.

Ello puede deberse a motivos de racionalidad presupuestaria (para los que la concepcin hegemnica es que la inversin en los jvenes sera ms rentable que en la edad avanzada), pero sobre todo se trata de cuestiones de juego poltico. En este sentido, las polticas hacia las personas de edad, y en particular las controversias sobre el estado de sus necesidades y las obligaciones de la sociedad hacia ellas, constituyen un buen ejemplo de cun importantes son la eleccin de los problemas y sus definiciones en el proceso de desarrollo de una poltica (Elder y Cobb, 2003).

Para algunos autores (Neugarten, 1982; Cohen, 1981), la controversia sobre ambas cuestiones es decir, el problema y su definicin gira alrededor del significado operacional de los problemas de la vejez, en el que el criterio para la asignacin de derechos sera la edad y no la necesidad (Cohen, 1981). Desde esta perspectiva, se cuestiona la legitimidad de las personas mayores como grupo demandante y merecedor de atencin pblica, puesto que el solo hecho de compartir una edad cronolgica no las habilitara como fuerza organizacional con conciencia de grupo para ser consideradas un colectivo distinto. Por otra parte, la edad no implicara un atributo particularmente vulnerable, equivalente al de los nios o las mujeres, para hacerse beneficiario de las garantas, beneficios y proteccin que la sociedad brinda a los ms necesitados.

El principal argumento en este sentido es que la heterogeneidad de las personas de edad por cierto, ms profunda que en otros grupos sociales definidos en funcin de un criterio cronolgico (como los nios), debido a que las generaciones envejecen histricamente de manera diferente (Hagestad, 1998) impedira que surjan organizaciones masivas, con autoridad para hablar en nombre de ellas (Binstock, 1983), y por lo tanto para reivindicar un tratamiento especial que vaya ms all del disfrute de los derechos individuales.

Pese a la elocuencia de estos argumentos, hay que advertir que no se trata de un abordaje inocuo. Muy por el contrario, el anlisis de los problemas de las personas de edad y sus soluciones se debe contextualizar necesariamente dentro del debate sobre el sector pblico y la naturaleza del Estado social. Incluso ms all del deber moral hace referencia, particularmente, a los derechos de ciudadana.

En efecto, la concepcin predominante sobre las personas de edad y sus problemas parte de la construccin de la vejez como una etapa de carencias econmicas, fsicas y sociales (Huenchuan, 1999 y 2004). De ah que gran parte de las intervenciones se concentren en lo que las personas mayores no poseen en comparacin con otros grupos sociales, y de acuerdo a un modelo androcntrico de la organizacin y el funcionamiento de la sociedad. Por antonomasia, los instrumentos de poltica ms comunes ofrecen paliativos para superar esas prdidas o carencias, y muchas veces se enfocan solo en aquellos individuos y sectores que dependen estrictamente del Estado para lograr niveles mnimos de subsistencia. Excepcionalmente, las polticas de vejez estn destinadas a ofrecer los mayores estndares de vida posibles a las personas de edad por su sola condicin de miembros de la sociedad y sus legtimas aspiraciones de ciudadana.


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Todas estas consideraciones forman parte del debate en que se construyen los asuntos de la vejez como una cuestin pblica y de inters gubernamental. De cierta manera, su resultado reflejar la concepcin de la sociedad en torno a la vejez, y dar cuenta de la toma de posicin del Estado en relacin con los asuntos que ataen a las personas de edad.

Sin embargo, este momento de la formulacin de las polticas sigue pasando inadvertido para los actores involucrados en la bsqueda del bienestar de las personas de edad. Es frecuente que las organizaciones de defensa de derechos en la vejez breguen incesante e incansablemente para que el Estado asuma un rol ms activo en el bienestar de este grupo social, pero pasan por alto el proceso de etiquetaje del asunto (vase el recuadro 2), los marcos cognitivos de quienes toman decisiones y sus sistemas de creencias. Por lo mismo, resulta fundamental generar y ampliar el debate pblico en torno al tema, y conocer las opiniones y opciones de los distintos actores involucrados.

Los resultados de la investigacin que se presenta en estas pginas se dirigen precisamente a fortalecer este ltimo aspecto y fomentar el dilogo y la puesta en comn de las posiciones de distintos actores en torno a los asuntos de la vejez en cuatro pases latinoamericanos y, como corolario, a analizar los posibles futuros sociales de las polticas dirigidas a las personas de edad en cada uno de ellos.

RECUADRO 2 DEFINICIN DE LA VEJEZ DESDE EL ENFOQUE DE LA POBREZA Y LA INTEGRACIN

Por mucho tiempo se consider que los problemas del envejecimiento y de los viejos formaban parte de la vida natural, y que haba que resolverlos en el mbito individual. Solo se convirtieron en problemas pblicos cuando se empez a definir a la vejez como una categora social distinta, compuesta por personas que en razn de su edad merecan consideraciones especiales (Elder y Cobb, 1993).

La vejez como asunto de pobreza: la primera concepcin que se detecta en las polticas destinadas a las personas de edad es la construccin social de la vejez como un asunto de pobreza. El origen de esta concepcin se encuentra en las sociedades industriales de finales del siglo XIX y principios del XX. Atemperados los primeros rigores del liberalismo econmico, se elaboraron y pusieron en marcha los sistemas de pensiones contributivas, que pretendan garantizar la subsistencia de los trabajadores demasiado viejos para ser considerados mano de obra. La otra cara de la moneda eran aquellos individuos que, por circunstancias diversas, no haban logrado trabajar a lo largo de su vida un lapso de tiempo suficiente como para merecer una pensin, o lo haban hecho en sectores marginales: eran los paupers o pobres estructurales, el objeto fundamental de la poltica de beneficencia hacia la vejez de la poca (Miranda, 1998). El modelo asistencialista diseado para lo viejos pobres en este perodo no era diferente del ideado para los jvenes en la misma condicin: el asilo, que cumpla la doble funcin de mantenerlos con vida (proveerles subsistencia) y apartarlos de la sociedad (protegerla de sus malos ejemplos o del desagradable espectculo de su miseria) (Miranda, 1998).

La condicin de pobreza de los viejos y viejas est relacionada con determinadas fases de vulnerabilidad en su ciclo de vida (Woolf, 1989). En trminos simples, la edad de la vejez constituira una condicin de fragilidad en que los individuos descienden bruscamente del nivel de subsistencia al de pobreza con ms facilidad que en otras etapas. En los pases desarrollados, la definicin de la vejez como un asunto de pobreza ha ido perdiendo poco a poco la legitimidad de la que gozaba, debido a que la insuficiencia de ingresos se est trasladando paulatinamente a otras edades, y la competencia cada vez ms aguda que se producir entre los diferentes grupos etarios para tener acceso a unos recursos de transferencia cada vez ms exiguos podra desembocar en una verdadera guerra de edades (Woolf, 1989).

La vejez como un asunto de integracin social: la nocin de integracin social puede encontrarse en los trabajos de Durkheim, quien partiendo de una concepcin de la sociedad como un sistema de orden que incluye un complejo de normas reguladoras, instala la discusin en torno a que las sociedades modernas producen y mantienen un orden social, entendiendo en consecuencia a la integracin social en referencia a los medios y modos de esta organizacin y regulacin (Alfaro y Baez, s/f). Otros autores comprenden la integracin social como un proceso donde los elementos tienden a coordinarse en un todo unificado y homogneo (Pratt, 1987), o como una interdependencia dentro de un sistema funcional que mantiene lo


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diverso en la unidad, orden y coherencia en un cierto espacio y tiempo (Scioveletto, 1986). En general, el concepto de integracin social comprende a la sociedad como un sistema armnico o en conflicto que debe tender al orden, sincronizacin y disciplinamiento de las partes. Los sujetos, por tanto, deben adherir al sistema y mantener la estructura.

En el caso de la vejez, ciertas teoras sugieren que en esta etapa de la vida existe un proceso de desapego paulatino. Por ejemplo, la teora funcionalista del envejecimiento considera la vejez como una forma de ruptura social, y en trminos de la teora del rol se la concibe como una prdida progresiva de funciones, mientras que la teora de la desvinculacin plantea que esta etapa vital se caracteriza por un alejamiento mutuo: la persona mayor reduce voluntariamente sus actividades y compromisos, mientras que la sociedad estimula la segregacin generacional presionando, entre otras cosas, a que se retire (Huenchuan y Toledo, 1999). Esto significa, en trminos de integracin social, que son necesarias intervenciones que mantengan a las personas mayores vinculadas al sistema, y que su comportamiento sea funcional a la reproduccin de la estructura y sus componentes.

A partir de la dcada de 1970, las polticas de vejez y los sistemas de proteccin social europeos comenzaron a detectar nuevas necesidades, que remitan a objetivos de carcter social, contemplando fundamentalmente los problemas que concernan a la integracin social de los viejos y viejas y a la prdida de la autonoma principal (Castells, 1992), y procurando as evitar que la muerte social se adueara de ellos antes que los hubiera abandonado la vida biolgica (Guillermard, 1992). En materia de proteccin social, esta opcin supuso conceder preferencias a las acciones de ayuda a domicilio y a las soluciones alternativas a la institucionalizacin y la hospitalizacin, a fin de mantener a las personas mayores en su entorno habitual y prevenir los riesgos de desinsercin que implican las separaciones bruscas de este ambiente (Guillermand, 1992).

Fuente: Ch. Elder y R. Cobb, Formacin de la agenda. El caso de la poltica de ancianos, en L. Aguilar, Problemas pblicos y agenda de gobierno, Mxico, D. F., Miguel ngel Porra, 1993; J. Miranda, Internamiento y derechos humanos en la tercera edad, El derecho al desarrollo o el desarrollo de los derechos, Madrid, Editorial Complutense de Madrid, 1998; S. Woolf, Los pobres en la Europa moderna, Barcelona, Editorial Crtica, 1989; J. Alfaro y X. Baez, La integracin social como modelo terico metodolgico para la observacin de procesos sociales, Psicologa Cientfica, Bogot, D.C., sin fecha; Scioveletto, Diccionario de Sociologa, Editorial Paulinas, 1986; S. Huenchuan y V. Toledo, Adultos mayores, diversidad y polticas pblicas, Santiago de Chile, Fondo para el Estudio de las Polticas Pblicas e Instituto de Normalizacin Previsional, 1999; M. Castells, Anlisis de las polticas de vejez en Espaa en el contexto europeo, Madrid, Ministerio de Asuntos Sociales, Instituto de Servicios Sociales, 1992; A. Guillermand, Anlisis comparativo de las polticas de vejez en Europa, Madrid, Ministerio de Asuntos Sociales-Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO), 1992.


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II. Hacia la construccin de consensos: metodologa de la investigacin

Un proceso de investigacin dirigido a construir una imagen del futuro tiene que reflejar la complejidad cada vez mayor del presente, a partir del cual ese futuro puede imaginarse. Para responder a esa necesidad, esta investigacin ha utilizado un enfoque metodolgico que combina datos fidedignos con creatividad, complejidad y constructivismo social. Este mtodo fue desarrollado por el Instituto de Investigacin en Poblacin y Polticas Sociales de Italia, y est basado en la aplicacin de la tcnica Delphi y del dilogo apreciativo.

La combinacin de datos estadsticos con la creatividad que surge de un grupo de panelistas diverso y complejo ayuda a disear escenarios que contribuyen a definir una imagen del futuro desconocido. Esto es posible porque la creatividad y la innovacin son el resultado de un proceso estructurado, en el que las manifestaciones individuales no reducen los efectos ni la importancia del pensamiento grupal.

Se trata de un enfoque pragmtico y generativo, pues el escenario futuro se basa en la evolucin histrica de las tendencias de la poblacin (en los ltimos 30 aos) y en el conocimiento, la creatividad, las aspiraciones e intuiciones de las y los panelistas. Estos tres ltimos factores se miden segn escalas de conveniencia, viabilidad e importancia durante el proceso de investigacin.

1. Objetivo del estudio

El propsito de esta investigacin es entregar herramientas para incrementar la efectividad de las polticas de vejez, mediante la construccin de consensos crecientes en torno a las intervenciones que el Estado y la sociedad pueden realizar en pos de mejorar la calidad de vida de las personas de edad.

Los temas tratados en el estudio estn directamente relacionados con la aplicacin nacional de la Estrategia Regional de Implementacin para Amrica Latina y el Caribe del Plan de Accin Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento.

La Estrategia fue adoptada en la primera Conferencia Regional Intergubernamental sobre el Envejecimiento, celebrada en Santiago de Chile del 19 al 21 de noviembre de 2003 (CEPAL, 2004). Contiene metas, objetivos y recomendaciones para la accin en favor de las personas mayores en tres reas prioritarias: Personas de edad y desarrollo, que abarca la proteccin de los derechos humanos de


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las personas mayores, el acceso al empleo decente y al crdito para microemprendimientos, la inclusin laboral formal de las personas mayores, el mejoramiento de la cobertura de pensiones no contributivas y contributivas, la creacin de condiciones para la participacin en la vejez y el acceso a la educacin durante toda la vida. Tambin entrega recomendaciones en el rea de Salud y bienestar en la vejez, que incluye la cobertura universal de los servicios de salud, la adaptacin de los servicios sanitarios a las necesidades de las personas mayores, la promocin de conductas y ambientes saludables a travs de programas sectoriales, la normatividad de los servicios de largo plazo, la formacin de recursos humanos y el seguimiento del estado de salud de las personas mayores. En el rea de los Entornos propicios y favorables, las recomendaciones comprenden la adaptacin de las viviendas y el transporte para una vida independiente en la vejez, los sistemas de apoyo sostenibles y adecuados, y la promocin de una imagen positiva de la vejez y el envejecimiento (Huenchuan y Paredes, 2007).

2. mbito de la investigacin

Los pases seleccionados para realizar esta investigacin fueron Chile, Panam, la Repblica Dominicana y el Uruguay. En cada uno de ellos se llev a cabo un estudio particular, que dio origen a sendos informes nacionales3. Las caractersticas del proceso de envejecimiento demogrfico de cada uno de estos pases se exponen con detalle en el tercer captulo de este documento.

3. El panel

Segn el enfoque metodolgico adoptado, el panel es el actor principal del proceso de investigacin, y est compuesto por personas que representan distintos mbitos del quehacer nacional, quienes facilitan la informacin necesaria durante todo el estudio. Entre sus caractersticas ms importantes se encuentran:

Composicin amplia y pluralista, que implica el cumplimiento de los siguientes atributos: inclusin de una heterognea variedad de participantes, que comprende tanto a

expertos en el tema del envejecimiento como a personas que desarrollan actividades no estrictamente relacionadas con la situacin de las personas mayores (por ejemplo, empresariales, artsticas, periodsticas, entre otras);

consideracin de la amplitud de posiciones ideolgicas existentes en el pas, incluyendo a panelistas que representen el espectro poltico nacional;

distribucin equitativa por sexo y zona geogrfica, lo que se traduce en que al menos el 40% del panel deba estar representado por mujeres y el 13% deba residir fuera de la capital del pas.

Participacin annima: con el fin de evitar las filtraciones de respuestas y la influencia entre un panelista y otro, los miembros del panel no conocen a los dems participantes.

Sostenibilidad: el panel es el mismo durante todo el proceso de investigacin, por ello la seleccin de sus miembros requiere su compromiso previo, para disminuir la probabilidad de desercin.

Participacin democrtica: el o la panelista habla desde su percepcin personal, lo que permite la interaccin de las opiniones de todos los miembros, pues en el procesamiento

3 Vanse Huenchuan y Paredes (2006); Huenchuan, Paredes y Gonzlez (2006); Huenchuan, Gonzlez, Paredes y

Guzmn (2007) y CELADE y UNFPA (2008).


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de las respuestas no se asigna un valor distinto segn la categora de panelista que est representando la entrevistada o el entrevistado.

Las categoras a las que pertenecan los participantes del panel fueron comunes para los pases en estudio, y su composicin se presenta en el cuadro 1.

CUADRO 1

COMPOSICIN DEL PANEL DE ENTREVISTADOS DE LA INVESTIGACIN DELPHI-ENVEJECIMIENTO

Categora N de panelistas por pas Total de

panelistas Gobiernos (nacionales, locales) 2 8 Banco Central u otro organismo afn 1 4 Instituciones internacionales 1 4 Universidades 1 4 Organizaciones de personas mayores 1 4 ONG que trabajan con personas mayores 1 4 ONG de mujeres 1 4 Iglesia 1 4 Partidos polticos 2 8 Medios de comunicacin (periodistas) 1 4 Medio artstico (msica, danza, teatro o literatura) 1 4 Colegios profesionales o sindicatos 1 4 Empresariado 1 4 Total 15 60

Fuente: elaboracin propia, en el marco del proyecto ITA/04/001 Seguimiento a los acuerdos de la Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento, Santiago 2003.

El proceso de seleccin de los panelistas fue deliberado e intencional. Esto significa que los miembros fueron elegidos uno a uno, de acuerdo con el grado en que se ajustaran a los criterios establecidos en la investigacin. Para lograrlo, se evaluaron exhaustivamente las caractersticas de los posibles candidatos y candidatas. Los atributos establecidos para su seleccin fueron:

Profundo conocimiento de su pas, es decir, implicacin actualizada de la o el panelista con su cultura y con la idiosincrasia de su sociedad.

Inters en el estudio: las y los panelistas participan en forma annima y gratuita, por lo tanto, fue fundamental motivarlos para que les interesara ser parte de la investigacin, aunque sus nombres no se hicieran pblicos y su tiempo no fuera retribuido econmicamente.

Disposicin de tiempo suficiente para participar en el estudio, lo que significara estar dispuestos para las cuatro rondas de entrevistas y tener flexibilidad para ser contactados en los momentos establecidos por la investigacin.

Capacidad de hablar por s mismo: aunque pertenecieran a una institucin u organizacin determinada, las y los panelistas deban contestar los cuestionarios en base a su propia visin del mundo. Obviamente esta podra estar influenciada por su adscripcin, pero se les inst a expresar su posicin personal, no la de la institucin o de la organizacin a la que pertenecan.

El procedimiento que se llev a cabo para seleccionar a las y los panelistas fue el siguiente:

Bsqueda de posibles candidatas y candidatos en cada una de las categoras establecidas.


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Conocimiento de las caractersticas personales y las circunstancias asociadas a la pertenencia institucional u organizacional de candidatas y candidatos.

Valoracin de sus ventajas y desventajas. Sondeo del inters por participar en la investigacin que mostraban las candidatas y los

candidatos preseleccionados.

Seleccin final de las y los panelistas. Aceptacin voluntaria de la solicitud para formar parte del panel Delphi en cada uno

de los pases.

4. El instrumento de recoleccin de datos

El cuestionario es un instrumento que induce a la deliberacin y el acuerdo entre el panel. A travs de l se ponen en comn las opiniones y las aspiraciones del conjunto de sus miembros y se espera que los entrevistados dialoguen entre s, facilitando un proceso de comunicacin e interaccin que en la vida cotidiana puede resultar difcil lograr.

Se trata de una herramienta compleja y dinmica, que se va adecuando a cada una de las etapas de la investigacin. Su construccin requiere un conocimiento acabado del tema, y la adaptacin a la realidad de cada uno de los pases en estudio.

La fase preparatoria del instrumento de recoleccin de datos incluy la bsqueda documental sobre el tema en estudio: se revisaron las estrategias regionales de envejecimiento para Amrica Latina, Europa y Asia, y las polticas de vejez de pases de Amrica Latina y el Caribe, Norteamrica, Europa y Asia. Adems, se realiz una bsqueda por Internet de aquellos temas ms importantes en cada uno de los tpicos del estudio. Posteriormente se organiz y sistematiz la informacin recopilada, y se procedi a su clasificacin para seleccionar aquellos contenidos ms amplios y relevantes para la investigacin.

La ltima actividad de esta fase correspondi al clculo de 15 indicadores en el tema del envejecimiento dentro del perodo comprendido entre 1970 y 2000 para cada uno de los pases seleccionados, y a la construccin de los grficos que pudieran formar parte de la seccin del cuestionario referida a las tendencias de la poblacin.

En la fase de elaboracin se produjo un primer borrador del cuestionario, el cual trataba de manera general los tpicos de la investigacin y, cuando fue necesario y posible, se hizo una adecuacin a la realidad nacional de cada pas.

La fase de pre-test consisti en una evaluacin del borrador del cuestionario, para adaptar sus contenidos a la realidad nacional. Se lo aplic en cada pas a personas que correspondieran a una categora del panel. Los resultados entregaron los insumos necesarios para corregir y adecuar el instrumento.

En la fase de elaboracin definitiva se produjo el primer cuestionario para cada pas. En estricto rigor, se trat de cuatro cuestionarios diferentes, cuyo contenido final incluy una seccin narrativa, 10 indicadores de envejecimiento poblacional, 36 objetivos de poltica (12 por cada tpico del cuestionario), 468 factores de xito (156 por cada tpico del cuestionario) y 15 controversias de polticas.

Cada etapa de la investigacin demand que la estructura y los contenidos del cuestionario fueran modificndose, y que el nivel de complejidad vaya aumentando paralelamente, para inducir a la o el panelista en la valoracin cada vez ms profunda de sus respuestas. Por lo tanto, los cuestionarios de cada ronda son especficos de la etapa de la investigacin y del pas en estudio (vase el esquema 4).


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ESQUEMA 4 LAS SECCIONES DEL CUESTIONARIO EN LA PRIMERA

Y CUARTA RONDA DE ENTREVISTAS PRIMERA RONDA DE ENTREVISTAS CUARTA RONDA DE ENTREVISTAS

Seccinintroductorianarrativa

Seccin1Tendenciasdela

poblacin

Seccin2Objetivosdepolticay

factoresdexito

Seguridadeconmica

Saludybienestar

Entornosfavorables

Seccin3Controversiasde

poltica

Seccin1Escenarios

Seccin2AnlisisSWOT*

Seccin3Listadeaspiraciones

Seccin4Asuntosdepoltica

Seccin5Tendenciasdela

poblacin

Seguridadeconmica

Saludybienestar

Entornosfavorables

Fuente: elaboracin propia, en el marco del proyecto ITA/04/001 Seguimiento a los acuerdos de la Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento, Santiago 2003. * SWOT: puntos de fortaleza (strenghts), debilidad (weaknesses), oportunidades (opportunities) y amenazas (threats).

5. Las etapas de la investigacin

Los escenarios se elaboran segn el Ciclo de Dilogo Apreciativo de las 4 D por las siglas de su denominacin en ingls: descubrimiento, imaginacin, creacin y destino (Cooperrider y Srivastva, 1987) (vase el esquema 5), y sobre la base de un proceso reiterado, dividido en cuatro rondas consecutivas de cuestionarios, durante las cuales se recogen las opiniones y comentarios de las y los panelistas. En el centro del ciclo se encuentran las tres reas que se investigan (seguridad econmica, salud y entornos).

5.1 Etapa de descubrimiento Su finalidad principal es evaluar lo mejor de la realidad actual, lo que se logra vinculando los conocimientos, comentarios y deseos de las y los panelistas con antecedentes sobre la misma. Esta etapa comprende dos fases, la preparatoria y la de interaccin.


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ESQUEMA 5 EL CICLO DE DILOGO APRECIATIVO DE LAS CUATRO D

Descubrimiento(Discovery )Conoceryevaluarelpresente

Destino(Destinity )Innovacinysustento.Crearyaplicarlasinnovacionesidentificadasduranteel

Imaginacin(Dream )Imaginarelfuturodelosobjetivosdepolticaylos

factoresdexitopropuestos

Creacin(Design )Crearlaimagendefuturo

comounarealidad.Creacinenconjunto

Fuente: elaboracin propia en base a Instituto de Investigacin en Poblacin y Polticas Sociales (IRPPS), Methodological approach and round management, Roma, mimeo, 2003.

En la fase preparatoria las y los panelistas adquieren conocimientos sobre el tema mediante la lectura de un Documento de Situacin Nacional (DSN), en el que se resumen las caractersticas ms destacadas de las tendencias actuales del envejecimiento poblacional y de la poblacin adulta mayor. En la de interaccin, contribuyen a crear una realidad futura provisional mediante sus comentarios y opiniones. En este momento se realiz el siguiente ejercicio:

Descripcin: en aproximadamente 15 minutos, la o el panelista narr la realidad actual, la realidad futura y la realidad deseada en los prximos 25 aos con respecto a los tres temas del estudio (estas declaraciones relativas a la realidad deseada se utilizaron posteriormente, en la etapa de destino, para describir futuras situaciones hipotticas bajo la modalidad de una lista de aspiraciones).

Proyeccin: la o el panelista trabaj con las tendencias de la poblacin, y sobre la base de datos histricos y de sus deseos, traz la evolucin de cada uno de los indicadores considerados hasta 2030. Este deseo se expres materialmente a travs de una lnea al interior del grfico respectivo.

Seleccin de tres objetivos de poltica por cada uno de los tres temas principales, elegidos de una lista previamente establecida, que comprendi 12 objetivos de poltica por cada uno de los tres temas principales (36 en total). Dos de los objetivos se debieron seleccionar de la lista predefinida, mientras que el tercero poda ser sugerido por la o el panelista, o bien elegido de la lista. Para dar mayor diversidad a esta enumeracin, y evitar la convergencia en la primera etapa del proceso, se motiv a las y los panelistas a sugerir el tercer objetivo.

Seleccin de tres factores de xito por cada uno de los objetivos elegidos en los tres temas. Dos de ellos debieron elegirse de la lista predefinida, mientras que el tercero poda ser sugerido por la o el panelista o bien escogido del listado. De igual modo que con los objetivos de poltica, se los motiv a sugerir el tercer factor de xito.


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Decisin de controversias de polticas a partir de la lista, para medir la polarizacin a travs de declaraciones tipo se debe o no se debe4.

5.2 Etapa de imaginacin El objetivo de esta etapa es visualizar un futuro posible a partir de los indicios que existen en el presente (la realidad actual). Es un momento prctico y a su vez generativo, porque se basa en las tendencias histricas y prev escenarios deseables con respecto al tema de la investigacin.

La informacin y los datos recogidos en la etapa de descubrimiento se analizaron y se volvieron a presentar a las y los panelistas en forma resumida durante la segunda ronda de entrevistas. Para esto se prepar un nuevo cuestionario, que comprendi tres secciones:

Tendencias de poblacin: se solicit a las y los panelistas que reformulasen las tendencias de poblacin deseadas sobre la base de los aportes obtenidos en la primera ronda. Las tendencias se les presentaron en formato grfico, e indicaban los rangos mnimo y mximo surgidos de la etapa anterior, los cuales reflejaron una gama de realidades futuras posibles y provisionales en esta etapa del proceso.

Objetivos de poltica: en esta ronda se consideraron solamente aquellos que registraron una alta frecuencia de adhesiones en la etapa de descubrimiento (superaron el umbral preestablecido) y los que fueron sugeridos por los entrevistados. En esta ocasin, las y los panelistas clasificaron todos los objetivos que pasaron a la segunda ronda segn una escala de conveniencia (vase el cuadro 2).

CUADRO 2 SEGUNDA RONDA DE CUESTIONARIOS DEL MTODO DELPHI:

ESCALA DE CONVENIENCIA

Conveniencia (efectividad o beneficios)

Muy conveniente Tendr efectos positivos y ningn efecto negativo Extremadamente beneficioso Justificable por mrito propio

Conveniente Tendr efectos positivos y podra tener un efecto negativo menor Beneficioso Justificable como subproducto o en conjunto con otros tems

Ligeramente conveniente

Modestamente conveniente No llama particularmente la atencin de los panelistas Su presencia no tendr grandes efectos sobre el cambio de la realidad

Inconveniente Tendr efectos negativos Perjudicial No justificable

Fuente: Harold A. Linstone y Murray Turoff (eds.), The Delphi Method. Techniques and Applications, 2002 [en lnea] http://www.is.njit.edu/pubs/delphibook/.

Una vez clasificados los objetivos segn este primer criterio, la o el panelista seleccion hasta tres factores de xito de la lista por cada uno de ellos, y los tipific segn la escala de importancia (vase el cuadro 3). Esta operacin se realiz solo con respecto a los objetivos definidos como convenientes y muy convenientes, dejando de lado aquellos considerados inconvenientes o ligeramente convenientes. 4 Para mayor detalle sobre la aplicacin del cuestionario correspondiente a esta etapa de la investigacin, vase el anexo 1.


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CUADRO 3 SEGUNDA RONDA DE CUESTIONARIOS DEL MTODO DELPHI:

ESCALA DE IMPORTANCIA

Importancia (prioridad o relevancia)

Muy importante

Sumamente relevante Prioridad de primer orden Tiene relacin directa con aspectos principales Debe resolverse, abordarse o tratarse

Importante

Pertinente al tema Prioridad de segundo orden Efectos significativos pero no hasta tratar otros tems No debe resolverse completamente

Ligeramente importante

Muy poco relevante Prioridad de tercer orden Tiene poca importancia No es un factor esencial de un tema principal

Sin importancia

No tiene prioridad Sin relevancia No tiene efectos mensurables Debera eliminarse de la lista de tems que han de considerarse


Controversias de polticas: luego de la primera ronda de entrevistas se midi la polarizacin de las declaraciones, y en esta segunda ronda las y los panelistas identificaron los efectos de la existencia o desaparicin de las controversias en cuestin.

En esta etapa se consideraron nicamente las controversias de polticas que en la ronda anterior registraron un alto nivel de polmica. Esto significa que se mantuvieron solo aquellas que suscitaron gran polarizacin, mientras que las dems se archivaron. A diferencia de la primera ronda, las controversias de polticas se presentaron como declaraciones afirmativas.

5.3 Etapa de creacin Luego de analizar los datos recogidos en la segunda ronda de cuestionarios, se volvi a terreno con el fin de recabar los comentarios, sugerencias y evaluaciones de los panelistas.

Los objetivos se agruparon segn el grado de conveniencia, y en esta nueva etapa se tuvieron en cuenta solo aquellos que registraron una conveniencia positiva (muy conveniente y conveniente).

Como en las dos rondas anteriores, los cuestionarios tuvieron en cuenta tres aspectos, a saber:

Tendencias de poblacin: las y los panelistas reformularon una vez ms las tendencias de poblacin deseadas sobre la base de los aportes obtenidos en la segunda ronda.

Objetivos de poltica: luego seleccionaron tres objetivos por cada uno de los tres temas derivados de la segunda ronda de entrevistas, en primer lugar segn la escala de conveniencia (vase el cuadro 4) y en segundo trmino de acuerdo a la de viabilidad (vase el cuadro 5).

Despus de haber clasificado los objetivos de acuerdo con los dos criterios, se invit a las y los panelistas a seleccionar tres factores de xito por cada uno de los objetivos


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convenientes y muy convenientes elegidos (los considerados inconvenientes se dejaron de lado), y a clasificarlos segn la escala de importancia. Los factores de xito que no superaron el umbral preestablecido en la segunda fase fueron excluidos durante la tercera.

Controversias de polticas: se inform a todos los panelistas sobre los probables efectos de la existencia o inexistencia de diversos aspectos normativos, y se les pidi que clasificaran todas las controversias de polticas segn las escalas de conveniencia (vase el cuadro 4) y viabilidad (vase el cuadro 5), de acuerdo con la informacin adicional5.

CUADRO 4 TERCERA RONDA DE CUESTIONARIOS DEL MTODO DELPHI:

ESCALA DE CONVENIENCIA

Conveniencia (efectividad o beneficios)

Muy conveniente Tendr efectos positivos y ningn efecto negativo Extremadamente beneficioso Justificable por mrito propio

Conveniente Tendr efectos positivos y podra tener un efecto negativo menor Beneficioso, con efectos modestos en el cambio de la realidad Justificable como subproducto o en conjunto con otros tems

Inconveniente

Tendr efectos negativos Perjudicial No justificable, solamente como subproducto de un tem muy conveniente, no se justifica como subproducto de un tem conveniente


CUADRO 5 TERCERA RONDA DE CUESTIONARIOS DEL MTODO DELPHI:

ESCALA DE VIABILIDAD

Viabilidad (practicidad)

Definitivamente viable

No hay obstculos para su instrumentacin No se necesita investigacin y desarrollo No se presentan obstculos polticos Aceptable para el pblico

Posiblemente viable

Algunos indicios de que se puede instrumentar Se necesita investigacin y desarrollo Ms consideracin o preparacin para someterse a la reaccin poltica o pblica

Inviable Todos los indicios son negativos Impracticable No puede instrumentarse


5 Para mayor detalle sobre la aplicacin del cuestionario correspondiente a esta etapa de la investigacin, vase el anexo 2.


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5.4 Etapa de destino El propsito de la cuarta y ltima etapa es crear nuevas imgenes del futuro, lo que se logra fomentando un sentido de destino colectivo. Para ello, entre la etapa de creacin y la de destino se proces la informacin recogida y se prepararon los escenarios. Los objetivos de poltica que pasaron a la cuarta ronda se dispusieron en la matriz que figura en el esquema 6, de acuerdo a su nivel de conveniencia y viabilidad. De este modo, se logr una distribucin de estos objetivos segn su ubicacin en los cuadrantes.

ESQUEMA 6 ESCENARIOS POSIBLES SEGN NIVEL DE CONVENIENCIA Y VIABILIDAD

Escenario 1 Muy conveniente y posiblemente viable

Escenario 2 Muy conveniente y definitivamente viable

Escenario 3 Conveniente y posiblemente viable

Escenario 4 Conveniente y definitivamente viable

Fuente: elaboracin propia, en el marco del proyecto ITA/04/001 Seguimiento a los acuerdos de la Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento, Santiago 2003.

Los dems elementos que compusieron el cuarto cuestionario fueron:

Una lista de aspiraciones que surgi de la fase de descubrimiento y describe el futuro deseado por el panel, obtenido de la seccin narrativa de esta etapa.

Un listado de asuntos de poltica procesado segn las escalas de conveniencia y viabilidad, surgido del anlisis de las controversias de polticas.

Las tendencias futuras y deseadas de la poblacin6. Como se deduce de la detallada descripcin del proceso, el desarrollo de la

investigacin requiri una minuciosa planificacin, cuyos principales pasos metodolgicos se presentan en el esquema 7.

6 Para mayor detalle sobre la aplicacin del cuestionario correspondiente a esta etapa de la investigacin, vase el anexo 3.

Con

veni

enci

a

Viabilidad

33

CEPA

L Coleccin D

ocumentos de proyectos Escenarios futuros en polticas de vejez

33

ESQUEMA 777 PASOS METODOLGICOS DE LA INVESTIGACIN DELPHI-ENVEJECIMIENTO

Conocimientodelarealidadnacional

Realizacindelaprimerarondade

entrevistas

Descripcindelpresenteyfuturo

deseado

Proyeccindelastendenciasdepoblacin

Seleccindeobjetivosdepoltica(OP)

Seleccindefactoresdexito(FE)paraOPseleccionados

Decisinentornoacontroversiasde

polticas

Elaboracindelcuestionariodelasegundaronda

Realizacindelasegundarondade

entrevistas

Reformulacindeproyeccionesdelas

tendenciasdepoblacin

SeleccindeOPyevaluacinapartirde

escaladeconveniencia

SeleccindeFEyevaluacinapartirdeescaladeimportancia

Identificacindeefectospositivosynegativosdelascontroversiasde

polticas

Lastendenciasdepoblacincon

elevadosrangosdedisensopasanalasegundaronda

LosOPquetraspasanelumbraldeconsensomnimopasanalasegunda

ronda

LosFEdelosOPseleccionadosyquesuperanelumbral

mnimodeconsensopasanalasegunda

ronda

Lascontroversiasdepolticasquegenerandisensopasanalasegundaronda

Lastendenciasdepoblacinquelograronconsensopasanalacuartaronda

Lastendenciasdepoblacinconelevadosrangosdedisensopasan

alaterceraronda

LosOPseleccionadoscomoconvenientes

pasanalaterceraronda

LosFEdelosOPseleccionadosyquefueron

calificadoscomomuyimportantespasanala

terceraronda

Seorganizanlosefectospositivosynegativosdelas

controversiasparapresentarenlatercera

ronda

Reformulacindeproyeccionesdelas

tendenciasdepoblacin

SeleccindetresOPyevaluacinapartirde

suconvenienciaEvaluacinsegnescalade

viabilidaddelosOPconvenientesymuy

convenientes

SeleccindetresFEparaOPcalificadoscomoconvenientes

ymuyconvenientesyevaluacinsegnescalade

importancia

Informacinsobreefectospositivosynegativosde

controversiasyclasificacinsegnconvenienciay

viabilidad

Ela

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