Estadodelos recursosnaturalesydelambiente2010 2011

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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2010-2011 Minería y Medio Ambiente Evaluación de la implementación de la política nacional de humedales interiores en Colombia 2010-2011

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  • 1. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2010-2011Minera y Medio AmbienteEvaluacin de la implementacin de lapoltica nacional de humedales interioresen Colombia

2. Fotos PortadaPrimer PuestoTema:LibreTtulo:Lagartija TecnicolorAutor:Diego Mauricio Ospina LpezDependenciaGerencia Departamental CaldasPrimer PuestoTema:Explotacin Minera e Impactos AmbientalesTtulo:La vida es dura desde temprana edadAutor:lvaro Vergara VengoecheaDependenciaDVF Delegada Sector AgropecuarioPrimer PuestoTema:Humedales InterioresTtulo:Laguna negraAutor:Rodrigo NioDependenciaGerencia Departamental Norte de SantanderPrimer PuestoTema:Ordenamiento Territorial (Ambiental)Ttulo:Qu pasa si tiemblaAutor:Samuel Gaitn MurciaDependenciaColegio Fondo de Bienestar Social 3. CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Sandra Morelli Rico Contralora General de la Repblica Alvaro Miguel Navas PatrnVicecontralor General de la Repblica Manuel Antonio Daz JimenoSecretario Privado Claudia Cristina Serrano EversContralora Delegada para el Medio AmbienteNelson Izciga LenContralor Delegado para el Sector de Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones,Comercio Exterior y Desarrollo RegionalRodrigo Fernando Quimbayo Carvajal Contralor Delegado para el Sector Agropecuario Margarita Jimnez QuinteroContralora Delegada para el Sector SocialClaudia Isabel Medina Siervo Contralora Delegada para el Sector Minas y EnergaJavier Alonso Lastra Fuscaldo Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad Ligia Helena Borrero RestrepoContralora Delegada para Gestin Pblica e Instituciones Financieras Carlos Eduardo Acosta Moyano Contralor Delegado para Economa y Finanzas Pblicas Mara del Pilar Yepes MoncadaContralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin CoactivaCarlos Felipe Crdoba LarrarteContralor Delegado para Participacin CiudadanaZoraida Rincn Ardila Directora Oficina de Planeacin Jorge Enrique Ortz Krohne Director Oficina de Sistemas e Informtica Hector Javier Osorio Botello Director Oficina de Control Interno Alexandra Katheryne Manzano GuerreroDirectora Oficina de Control DisciplinarioAlberto Franco SotoDirector Oficina Jurdica Carlos Eduardo Umaa Lizarazo Director Oficina de Capacitacin, Produccin de Tecnologa y Relaciones InternacionalesSilvana Orlandelli UruburuDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Luisa Fernanda Morales NoriegaGerente del Talento Humano Raimundo Jos Vlez Cabrales Gerente de Gestin Administrativa y Financiera 4. REPBLICA DE COLOMBIAContralora General de la RepblicaContralora General de la RepblicaSandra Morelli RicoVicecontralor General de la RepblicaAlvaro Miguel Navas PatrnContralora Delegada para el Medio AmbienteClaudia Cristina Serrano EversDirector de Estudios SectorialesJorge Enrique Cruz FelicianoDirector de Vigilancia FiscalMiguel Alberto Muoz BarriosAsesoresJuan Mayr MaldonadoEugenia Ponce de LenParticiparon en la realizacin de este informe:Luis Fernando Alvarado Crdenas, Diego Alejandro Chves Martnez, Dagoberto Godoy Mndez, JessAntonio Mena Rodrguez, Otto Reyes Garca, Blanca Rudy Sotelo Torres, Luis Arenas Vega, David CruzAguirre, Henry Duarte Serrano, Norma Victoria Gaitn Martnez, Luz Patricia Gallo Lpez, Blanca Mi-reya Guevara Samac, Sandra Milena Nemog Guerrero, Jess Efrn Saa Valles, Leandro Silver Rojas,Gabriel Eduardo Robn CastroApoyaron en la realizacin de este informe:Diego Alejandro Sandoval Garrido, Lina Mara Ramrez Riao; Mildred Vanesa Salguero Montoya -Pasante Universidad Distrital; Adriana Carolina Crdoba - Pasante Universidad Distrital; Jhon PabloRodrguez Rozo, Pasante Universidad Javeriana; Benny Edelberto Danies Echeverria Contratista;Oscar Julin Snchez Casas - ContratistaOrganizacin del Concurso de Fotografa que ilustra este informe:Adriana Janeth Mora JavelaOficina de Comunicaciones y PublicacionesDirectora de OficinaSilvana Orlandelli UruburuEdicin y correccinJaime Viana SaldarriagaDiseo y DiagramacinYenny Liliana Prez GuzmnKelly Rojas CubillosPortada, Portadillas y Edicin fotogrficaMagda Betsab Briceo MuozElaboracin de grficosCarlos Jess Gonzlez AfanadorISSN 1794-5356ImpresinImprenta NacionalContralora General de la RepblicaCalle 17 No 9-82Telfono: 3537700Bogot D.C., ColombiaJulio de 2011www.contraloriagen.gov.co 5. ContenidoPresentacin 9Introduccin 11CAPTULO IANLISIS Y EVALUACIN DE LA POLTICA Y EL GASTO NACIONAL AMBIENTAL VIGENCIA 2010 17INTRODUCCIN 17 Enfoque conceptual del anlisis y la evaluacin 19 Los diferentes verdes19 Diferencia entre crecimiento econmico y desarrollo sostenible 22 Medio ambiente, ordenamiento territorial y gestin del riesgo23ANLISIS Y EVALUACIN DE LA POLTICA NACIONAL AMBIENTAL 2010 24 Agenda, estabilidad, adaptabilidad y enfoque hacia lo pblico28 Capacidad: coordinacin, calidad de la implementacin y eficiencia 31Plan Nacional de Desarrollo e Indicadores Mnimos de Gestin (IMG) 31 Planificacin ambiental en la gestin territorial35 Gestin integrada del recurso hdrico38Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad39 Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles 41 Prevencin y control de la degradacin ambiental 63 Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental64 El PND y la gestin de las corporaciones en 2010 65 El PND y la gestin de los institutos de investigacin ambiental (IIA) en 2010 67 Los planes institucionales cuatrienales de investigacin (PICIA) 67Gastos del personal del SINA 2008-2010 72EVALUACIN DEL GASTO AMBIENTAL DEL SINA 2010 80Nivel nacional: MAVDT, Fondo Nacional Ambiental (FONAM) y Fondo de Compensacin Ambiental (FCA)80Nivel regional: las corporaciones autnomas regionales (CAR) y de desarrollo sostenible (CDS) 86Institutos de investigacin ambiental (IIA)91 6. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010 - 201493Metas e indicadores96Financiacin 97LEY 1444 DE 2011: ESCISIN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL99EL FENMENO DE LA NIA 2010 2011 Y LAS MEDIDAS ADOPTADAS PARA IMPEDIR LA EXTENSIN DE SUS EFECTOS101Competencias de las autoridades ambientales en materia de prevencin y atencin de desastres y gestin de riesgos101Circulares y funciones de advertencia 108 Circular 004 del 3 de febrero de 2011 108Circular 017 del 27 de abril de 2011111Funcin de advertencia del 27 de enero de 2011111Funcin de advertencia del Canal del Dique del 01 de marzo de 2011112Recursos del Fondo Nacional de Calamidades aprobados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para temas ambientales 115CONSIDERACIONES AMBIENTALES Y ECOSISTMICAS COMO EJE DELA FASE DE RECONSTRUCCIN Y DESARROLLO DEL FODO DE ADAPTACIN 18 1Conclusiones 122CAPTULO IIMINERA Y MEDIO AMBIENTE 127INTRODUCCIN127ANTECEDENTES128TITULACIN MINERA EN COLOMBIA 130 Las Zonas de Importancia Ambiental y la Titulacin Minera 136 Los Pasivos Ambientales Mineros PAM- 147 Normatividad Minero Ambiental 156 Poltica y Planeacin Minera160 Institucionalidad Minero-Ambiental161Gestin de Instrumentos Minero-Ambientales163Ordenamiento y Fiscalizacin Minero-Ambiental 166El Verdadero Conflicto y la Decisin 170El Balance 174Las Comunidades y el Territorio 178El Estado en la Minera 180 A modo de conclusin183 7. CAPTULO IIIEVALUACIN DE LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA NACIONAL DE HUMEDALES INTERIORES EN COLOMBIA 193INTRODUCCIN193ASPECTOS METODOLGICOS194ANTECEDENTES Y CONTEXTO INTERNACIONAL 195 Definiciones de humedal 195 Importancia ecolgica, socioeconmica y cultural de los humedales: bienes, servicios y atributos asociados 197La Convencin sobre Humedales de Importancia Internacional (RAMSAR) 199Conferencia de las Partes Contratantes (COP) de la Convencin RAMSAR200 Los Humedales en el mundo y la Convencin RAMSAR200MARCO JURDICO Y PROTECCIN DE LOS HUMEDALES EN COLOMBIA205 Regulacin constitucional ambiental 205 Marco Internacional de Proteccin 209 Los humedales y su naturaleza jurdica214LOS HUMEDALES EN COLOMBIA 216 Estado actual de los humedales colombianos a travs de la revisin los tensores ambientales: una nueva aproximacin 10 aos despus219EVALUACIN DE LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA NACIONAL DE HUMEDALES INTERIORES EN COLOMBIA 229Manejo y Uso Racional de los Humedales229 Conservacin y recuperacin de los humedales256 Conservacin de humedales 256 Concientizacin y sensibilizacin de la importancia de los humedales274 Instrumentos de la poltica 276 Aspectos institucionales276 Fortalecimiento de las instituciones para la gestin ambiental en humedales 277 Aspectos legales278 Informacin, investigacin y transferencia tecnolgica279 Aspectos Operativos 292 Estrategia financiera 292 8. CONTROL FISCAL AMBIENTAL TERRITORIAL: REVISIN A LAS ACCIONES DE LAS CONTRALORAS TERITORIALES SOBRE LOS HUMEDALES INTERIORESDEL PAS 294GESTIN AMBIENTAL TERRITORIAL SOBRE LOS HUMEDALES297RECURSOS INVERTIDOS PARA LA GESTIN DE LOS HUMEDALES POR PARTE DEL ESTADO COLOMBIANO 2001 - 2010305Anlisis a los recursos invertidos por el MAVDT en a implementacin de laPNHI 2001-2010 311ESTUDIO DE CASO MANEJO, CONSERVACIN Y USO DE LOS HUMEDALESEN LA REGIN DE LA MOJANA 314 Aspectos descriptivos314Caractersticas Geogrficas315 Funcin Ecolgica315 Aspectos Socio-Econmicos316 Aspectos financieros 319 Impactos Ambientales 323 Ola Invernal 2010-2011 323Instrumentos de planificacin de la regin 324 Plan Nacional de Desarrollo (PND) y La Mojana324 Planes de Ordenamiento Territorial (POT) 325 Debilidad institucional de la regin de la Mojana: limitante para una ptima gestin ambiental 327 Reflexiones finales en torno a las propuestas de desarrollo al interior de la regin de La Mojana328CONCLUSIONES 330CARTOGRAFA 334Anexo 1 336 9. Estado de los Recursos Naturales y del AmbientePresentacinEl Informe al Congreso de la Repblica sobre el estado de los recursos naturales y delambiente 2010-2011 presenta cambios sustanciales en su estructura frente a las edi-ciones anteriores, al introducir una visin integral y sistmica de la variable ambientalen la evaluacin de las polticas pblicas, y su cumplimiento en la gestin de todaslas entidades tanto del nivel nacional como del regional o municipal.En los informes anteriores se analizaron cada uno de los componentes sectoriales yterritoriales en forma separada, sin embargo, la visin holstica de la Constitucinsobre la concepcin de lo ambiental, obliga a la Contralora General dela Repblicaa respetar este enfoque acorde con el Estado Social de Derecho querige nuestroordenamiento jurdico.El objetivo principal de la actual administracin de la Contralora General es el deverificar que el control fiscal sea oportuno y efectivo en la defensa del patrimonio p-blico y en la vigilancia de la adecuada asignacin de los recursos para hacer realidadla proteccin y conservacin de nuestro patrimonio natural y ecolgico, y garantizarel derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano.Desde la Contralora Delegada para el medio ambiente y su Direccin de EstudiosSectoriales se elabora el Informe de Ley sobre el estado de los Recurso Naturales ydel ambiente que para el periodo 2010 2011 consta de tres captulos. El primerode ellos, corresponde al anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto pblico delSistema Nacional Ambiental (SINA) que incluye el Ministerio de Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial, las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenibley los institutos de investigacin ambiental; el segundo captulo analiza el desempeoinstitucional en torno al manejo de los impactos ambientales generados por la activi-dad minera del pas, y el tercero, evala la implementacin de la poltica nacionalde humedales interiores de Colombia.La seleccin de estos temas fue el resultado de un debate no solo entre los especialis-tas de la Contralora General sino entre reconocidos expertos del sector ambiental quetuvieron como marco de referencia el desastre provocado por el incremento histricode los niveles de lluvias en el pas generado por el fenmeno de La Nia, as comola finalizacin del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y la nueva propuesta delocomotoras del gobierno del Seor Presidente Juan Manuel Santos para el perodo2010-2014.Es un hecho, que llama la atencin al ente de control fiscal, que el gasto del sectorambiental, conformado de manera exclusiva por los viceministerios del ramo, las corpo-raciones autnomas regionales y de desarrollo sostenibley los institutos de investigacindurante la vigencia 2010 sea equivalente al 0.31% del Producto Interno Bruto (PIB)y el 1.16% del Presupuesto General de la Nacin (PGN), cuando es este componenteel que deber afrontar las locomotoras de minera, vivienda e infraestructura y enrealidad de verdad propender por un desarrollo sostenible. Contralora General de la Repblica 10. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente Por otro lado, resulta pertinente y oportuno realizar una evaluacin de la poltica na- cional de humedales interiores a raz de los efectos negativos dejados por la reciente ola invernal que ha sido muestra clara del inadecuado manejo de estas reas, toda vez que para el ao 2001 se estimaban alrededor de 20 millones de hectreas de humedales, turberas, madreviejas, lagunas, sabanas y bosques inundados, y para el ao 2009 el ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial manifest que la extensin de humedales en Colombia es de 3019.965 hectreas; as como la in- observancia de los determinantes ambientales dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial. Por ltimo, hago un llamado de atencin en lo relacionado con la responsabilidad que del tema ambiental tiene el Estado, pues no solo es tarea del Ministerio de Ambien- te, Vivienda y Desarrollo Territorial y las Corporaciones Autnomas Regionales sino de todos y cada uno de los ministerios, entidades del orden nacional y territorial, y de la sociedad civil, por tratarse de una variable transversal que debe ser vigilada por la Contralora General de la Repblica bajo la ptica de un control fiscal fundado en la eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales. Espero que los resultados de la evaluacin de la Contralora General de la Repblica sirvan como soporte tcnico en la toma de decisiones que necesariamente debern adelantar las instituciones del Estado en el manejo y gestin de los recursos naturales renovables y no renovables del pas, y al Honorable Congreso de la Repblica sirva como un insumo para el desarrollo de la actividad legislativa y el control poltico que adelanta esa Corporacin. La Contralora General de la Repblica deja, entonces, a disposicin del Congreso de la Repblica y de la ciudadana el presente Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2010-2011. Sandra Morelli Rico Contralora General de la Repblica10 Contralora General de la Repblica 11. Estado de los Recursos Naturales y del AmbienteIntroduccinLa Contralora General de la Repblica (CGR), a travs de la Contralora Delegada parael Medio Ambiente, cumple con la obligacin constitucional de presentar el Informesobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2010 2011.En esta ocasin el informe est dividido en tres captulos. En el primero se analizay evala la implementacin de la poltica ambiental por parte de las entidades delEstado que tienen como principal misin la proteccin y conservacin de los recursosnaturales y que la CGR denomina el Sistema Nacional Ambiental Central (SINA).A pesar de los esfuerzos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial(MAVDT), de las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR-CDS), y de los institutos de investigacin ambiental (IIA), el deterioro ambiental con-tina y, en consecuencia, la CGR considera que el crecimiento econmico del pas, ypor ende, su modelo de desarrollo, no es sostenible.Esto est reflejado en el dbil posicionamiento1 del sector ambiental en el contexto institucionaldel pas, producto de la baja capacidad2 que presenta el Ministerio de Ambiente, Vivienday Desarrollo Territorial (MAVDT) para adelantar adecuadamente la agenda3 ambiental.La capacidad del sector ambiental est principalmente determinada por la asignacinpresupuestal, que se muestra en el siguiente cuadro: FUENTES MAVDTCARIIAFONAM TOTAL TRIBUTARIOS358.831 -358.831 NO TRIBUTARIOS 393.72318.533 29.628 441.884 RECURSOS DE CAPITAL516.2397.326 3.784 527.348 NACIN429.502 76.73454.1893.719 564.145 TOTAL 429.502 1.345.527 80.048 37.1311.892.208 USOSMAVDTCARIIAFONAM TOTAL PERSONAL 19.642135.82230.014185.478 GENERALES4.09553.24617.507 74.848 TRANF. CTES 33.552 217 33.770 INVERSIN 379.505978.85526.613 21.5271.406.499 SERV. DEUDA 13.70782 13.789 TOTAL 403.242 1.201.475 74.350 21.5271.714.383 1 MMANCE, Henry (2008): La poltica de la sostenibilidad: ascenso y declive del Ministerio de Medio AmbienteColombiano. En: Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia. Foro Nacional Ambiental. BogotDC., junio. Pg. 114 252.2 Ibdem. Pg. 115.3 Ibdem. Pg. 114.Contralora General de la Repblica11 12. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente El gasto del sector ambiental central durante la vigencia 2010 alcanz un monto de $1,7 billones, que representa el 0,31% del Producto interno bruto (PIB) y el 1,16% del Presupuesto General de la Nacin (PGN)4 y que, como ha reiterado la CGR, no es un nivel de gasto suficiente para ejercer adecuadamente las funciones de preservacin y conservacin de la naturaleza y las regulatorias y sancionatorias por parte de las autoridades ambientales. Dos temas relacionados con el bajo posicionamiento del sector ambiental y que re- fuerzan el argumento de la insostenibilidad del modelo de desarrollo del pas son, por una parte, el impacto econmico y social causado por la ola invernal que ha azotado al pas desde finales de 2010. Han sido coincidentes las opiniones y los datos presentados en este informe as lo confirman - en el sentido que no se han tenido en cuenta de forma adecuada los determinantes ambientales en el proceso de ordenacin del territorio. Por otra parte, la inclusin del componente ambiental en los sectores productivos sigue siendo dbil. No se encontraron avances sustanciales en la implementacin de ins- trumentos de planificacin como los planes de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV) ni en los planes de gestin integral de residuos slidos (PGIRS); as como tampoco en los programas de mercados verdes y produccin ms limpia. El segundo captulo analiza la gestin del Estado en torno a los impactos ambientales generados por la minera. Los resultados de la evaluacin realizada permiten afirmar que el impacto de la minera sobre la calidad y cantidad de los recursos naturales, particularmente en zonas estratgicas que conservan la biodiversidad y regulan los ciclos hdricos ha sido negativo. Segn los resultados de la evaluacin existen al menos 2,2 millones de hectreas con ttulos mineros otorgados en zonas de reserva forestal (Ley 2 de 1959); 36 mil hectreas tituladas en parques nacionales naturales; y, 106 mil hectreas otorgadas en zonas de pramo. Esto se debe a la prevalencia que sobre los criterios ambientales y sociales ha teni- do el crecimiento econmico, en un contexto de deficiente control y seguimiento por parte las autoridades ambientales y mineras. As, es necesario incluir de mejor manera las dimensiones ambientales y sociales dentro de los anlisis costo-beneficio de los proyectos para determinar con mayor precisin el impacto sobre el bienestar de las generaciones actuales y futuras del pas, generadas por las actividades asociadas a la locomotora minera. Finalmente, el tercer captulo aborda el anlisis y evaluacin de la poltica nacional de humedales interiores (PNHI). En 2009 el MAVDT manifest que la extensin de humedales en Colombia es de 3.019.965 hectreas, de las cuales, la regin Caribe contiene el 30% de los complejos reconocidos y el 71% de los grandes humedales, destacndose los complejos Depresin Momposina, Magdalena Medio y Ro Atrato5. 4 Decreto 4996 de 2009 por el cual se liquid el presupuesto para la vigencia 2010. 5 http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido_imprimir.aspx?catID 1042&conID=4747&pagID=457712 Contralora General de la Repblica 13. A pesar de que se ha calificado a estos humedales como reas de especial importanciaecolgica , y se ha reconocido un rgimen de proteccin estricto conforme a las orien-taciones de carcter internacional asumidas por el Estado colombiano para este tipode ecosistemas, la CGR encontr deficiente el nivel de implementacin de la PNHI.Por una parte, no se ha logrado la inclusin de los humedales como determinantesambientales en los procesos de planificacin nacional, regional o local ni, principalmente,en los planes de ordenamiento territorial. As mismo, las actividades decaracterizacinde los humedales interiores en el pas muestran retrasos significativos y slo se puedepresentar como un hecho relevante la expedicin de la Resolucin 196 de 2006 (guatcnica), aunque su asociacin inmediata con este componente es discutible.Los planes de manejo ambiental (PMA) formulados para los humedales incluyen uncomponente de riesgo que involucra los planes de gestin integral de residuos, mapasde riesgos, proyectos de prevencin, obras hidrulicas para mantener el flujo del aguade los humedales naturales y estudios sobre estimaciones mximas de inundacin (pormencionar solamente algunos), que no se llevan a cabo o que no se implementan enforma adecuada.Por ello se insiste en este informe en que los desastres, como el ocurrido por olainvernal no son exclusivamente naturales, son tambin producto del inadecuado usodel suelo. Las corporaciones, los entes territoriales y hasta el gobierno nacional hanpermitido la desecacin de humedales, la construccin de viviendas en los planosinundables de los cuerpos de agua y en zonas de alto riesgo, el incumplimiento delas normas sobre rondas hdricas y, en resumen, la no inclusin o el incumplimientode los determinantes ambientales en la ordenacin del territorio.La ola invernal ha hecho evidentes esas deficiencias y, de no tomarse las medidas parafortalecer la institucionalidad ambiental de tal forma que adelante las actividades deprevencin que se requieren, existe una alta probabilidad de que la situacin recientede desastre nacional se repita.La CGR deja a disposicin del Honorable Congreso de la Repblica y de la ciudadanaen general este informe, con el que espera servir de apoyo tcnico al mejoramientodel desempeo de las instituciones del Estado en el manejo y control del medio am-biente de la Nacin.Claudia Cristina Serrano EversContralora Delegada para el Medio Ambiente 6 Dice la Corte Constitucional lo siguiente: los humedales son, desde un punto de vista estrictamente normativo, reasde especial importancia ecolgica. Dicha calidad se deriva del hecho de que Colombia se adhiri a la Convencinde Ramsar, relativa a la proteccin de este tipo de ecosistemas, as como de las sentencias dictadas por esta Corpo-racin y el Consejo de Estado, que ha reconocido la especial importancia de los humedales. (Sentencia T-666 de2002). No debe olvidarse que en el caso bajo examen de la Corte en el mencionado fallo, se analiz la tensin entreel derecho a la propiedad alegado en zonas de ronda del Humedal El Burro en la ciudad de Bogot y el derecho a laintegridad de las reas de especial importancia ecolgica. 14. Tema: LibreTtulo: Deporte ExtremoTema: LibreAutor: Silvia Liliana Ortiz DurnTtulo: Ambiente para todos!Dependencia: Sector SocialAutor: Sara Alejandra Vargas NuezLugar: Parque Simn Bolivar-Bogot, Cundinamarca 15. Captulo I Anlisis y evaluacin de la poltica y elgasto nacional ambiental vigencia 2010 16. Estado de los Recursos Naturales y del AmbienteCaptulo IAnlisis y evaluacin de la polticay el gasto nacional ambientalvigencia 2010IntroduccinDando continuidad al trabajo realizado en la vigencia anterior, el anlisis y evaluacinde la poltica ambiental se har con base en dos metodologas complementarias. Deuna parte, se utilizarn los criterios de evaluacin propuestos por Mance, H. (2008):agenda, capacidad y posicionamiento1.La agenda2, producto de dinmicas nacionales e internacionales, contiene la serie detemas sobre los cuales el Gobierno decide actuar para mejorar una situacin no desea-da. La capacidad3 se refiere a la serie de recursos (humanos, econmicos, financieros,fsicos) con los que cuentan las instituciones del sector y que determinan el nivel deeficacia y eficiencia o, en otras palabras, el impacto de la accin gubernamental sobrela solucin de los problemas definidos en la agenda.El posicionamiento4 tiene que ver con la ubicacin del sector y las relaciones einteracciones con el resto de sectores y agentes que componen la sociedad. Hace re-ferencia, entre otros aspectos, a la importancia del medio ambiente en los procesos detoma de decisiones y al grado de dificultad que se presenta al momento de adelantarprocesos de reformas sectoriales o institucionales. De otra parte, se acudir a la propuesta metodolgica planteada por el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID), en la que se utilizan seis criterios para evaluar laspolticas: la estabilidad en el tiempo; el nivel de coordinacin y coherencia, es decir,la medida en que las polticas ambientales dentro del sector se articulan y potencian,pero adems, la compatibilidad con los dems sectores; la adaptabilidad o la capaci-dad de ajuste que tienen las polticas cuando fallan o cambian las circunstancias; laevaluacin de la eficiencia, entendida como la evaluacin de los retornos que genera lapoltica luego de una asignacin de recursos escasos. Relacionado con la eficiencia se 1 MANCE, Henry (2008): La poltica de la sostenibilidad: ascenso y declive del Ministerio de Medio Ambiente Co-lombiano. En: Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia. Foro Nacional Ambiental. Bogot DC.,junio. Pg. 114 252.2 Ibdem. Pg. 114.3 Ibdem. Pg. 115.4 Op. Cit. Pg. 116.Contralora General de la Repblica 17 17. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente analizar la calidad de la implementacin y su efectiva aplicacin. As mismo, aunque pudiera resultar obvio, se debe evaluar la medida en que la poltica tiene orientacin hacia el inters pblico5. En la primera parte de este captulo se har el anlisis y la evaluacin de la poltica pblica ambiental en Colombia con nfasis en los resultados de la vigencia 2010. Se utilizarn los reportes de informacin realizados por las entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) central, en respuesta a cuestionarios diseados y enviados por la CGR6 y los datos sobre las matrices de Indicadores Mnimos de Gestin (IMG), esta- blecidos en la Resolucin 964 de 2007, del MAVDT, para las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible. La hiptesis desde la cual parte la evaluacin, producto de las realizadas anteriormente es que el sector ambiental contina siendo marginal dentro de las prioridades del go- bierno central, lo que se refleja no slo en la asignacin de recursos del presupuesto nacional, sino en la capacidad y posicionamiento del MAVDT dentro del aparato estatal. Adicionalmente, se tendr como criterio de evaluacin, los resultados de la gestin ambiental obtenidos en la vigencia por los diferentes sectores del Estado7. Adicionalmente, se aborda la evaluacin del presupuesto pblico ambiental tanto en sus componentes de ingresos (fuentes) como de los gastos (usos); y, finalmente se hace el anlisis del rezago presupuestal. En segundo lugar, se presentar el Captulo VI: Sostenibilidad ambiental y prevencin del riesgo, de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014: Prosperidad para Todos8, haciendo un anlisis comparativo entre ste y el texto de la Ley 179 de 2011 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-20149. En esta segunda parte y debido al impacto causado por la formulacin e implemen- tacin de los decretos de emergencia econmica, social y ecolgica, se har mencin al Decreto 141 de 201110. Por ltimo, se comentar el rediseo institucional del sector, definido a travs de la Ley 1444 de mayo 4 de 2011, que determin la constitucin del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), as como el de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT). 5 Banco Interamericano de Desarrollo (2006): La poltica de las polticas pblicas. Progreso econmico y social en Amrica Latina. Informe 2006.BID David Rockefeller Center for Latin American Studies. Harvard University. Cambridge, MA. Pg. 314. 6 Cuestionarios diseados por la Direccin de Estudios Sectoriales para el Medio Ambiente de la Contralora General. 7 Se obtuvo informacin a travs de la respuesta a cuestionarios enviados a los sujetos de control de la CGR delos diferentes sectores (Social, Infraestructura, Minas y Energa, Defensa, Justicia y Seguridad, Gestin Pblica yAgropecuario), a los cuales se les asignan responsabilidades ambientales a travs de las polticas pblicas o el PlanNacional de Desarrollo 2006 2010. 8 DNP (2011). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014: Prosperidad para todos. DNP. Bogot D.C.Documento electrnico. Tomado de www.dane.gov.co en 21/05/11. Pg. 861 9 A la fecha de elaboracin de este informe la Ley no haba sido promulgada. El anlisis est basado en el documentopublicado en la Gaceta del Congreso No. 209 del 28 de abril de 2011. 10 Aunque el Decreto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional ( Sentencia C-276 de 2011 M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo), las instituciones adelantaron las modificaciones all planteadas, tanto institucionales, como pre- supuestales y se encuentran en proceso de retornar a su estado inicial.18 Contralora General de la Repblica 18. Estado de los Recursos Naturales y del AmbienteEl captulo termina con las principales conclusiones.Enfoque conceptual del anlisis y la evaluacinEs difcil ubicar conceptualmente o definir cul es la racionalidad de la poltica na-cional ambiental dado que el concepto de sostenibilidad y, ms an, el de desarrollosostenible es polismico.As como existen distintos modelos de Estado, tambin existen mltiples visiones sobreel papel del Estado en materia ambiental y sobre la conceptualizacin y operaciona-lizacin del desarrollo sostenible. Por ello, es importante tratar de acercarse, dentrodel marco de posibilidades, a una tipificacin de la poltica pblica.En primer lugar, es recomendable hacer algunas precisiones en torno al concepto desostenibilidad ambiental.La sostenibilidad es un concepto que involucra la toma de decisiones que afectan noslo a las personas que viven hoy, sino fundamentalmente, a las que vendrn y, enese sentido, involucra discusiones de carcter tico en torno al tipo de sociedad y almodelo de desarrollo actual y futuro.Se trata, en trminos generales, de mantener la naturaleza en una condicin y gradotal, que no se disminuya la capacidad para desempear sus distintas funciones: pro-visin de materias primas y energa, asimilacin de desechos y soporte para la vida,a lo largo del tiempo11.Esta capacidad, desde la dimensin ambiental del desarrollo ha tratado de ser ope-rativizada a travs de la aplicacin del conocimiento cientfico en la determinacinde indicadores de impacto ambiental para cada uno de los medios y sistemas queconstituyen el medio ambiente. Se trata, bsicamente, de definir los ndices de apro-vechamiento, ambientalmente seguros, que permitan mantener un nivel adecuado deregeneracin de los recursosSin embargo, la nocin de impacto ambiental est definida respecto a la poblacinhumana, es decir, es un concepto antropolgico, relacionado con las dimensioneseconmica y social del desarrollo. De all que surjan entonces diferentes formas degestin de la relacin entre sociedad y naturaleza.Los diferentes verdesTal vez desde los aos 60s con la aparicin del documento La Primavera Silencio-sa12, la discusin del tema ambiental relacionada con la posibilidad de una crisis delos sistemas econmicos, ha permitido el desarrollo de diferentes posiciones frente atal problemtica. 11 JACOBS, M. (1995): Economa Verde. Medio ambiente y desarrollo. TM Editores. 1 Ed. Bogot D.C.Pg. 117.12 CARSON, Rachel (1962): The Silent Spring. New York: Hougthon Mifflin.Contralora General de la Repblica 19 19. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente Las diferentes perspectivas, que abarcan un amplio espectro de posiciones acerca del manejo y relacin con el medio ambiente, van desde las soluciones tecnolgicas de los tecncratas, hasta los defensores de la ecologa profunda. (ver Cuadro 1.1). Los intervencionistas En primer lugar, encontramos a todos aquellos que creen firmemente en la posibilidad del diseo de la naturaleza, de la confianza absoluta en la sustitucin de bienes y servicios ambientales a travs de la tecnologa; con el hombre como eje central, re- ceptor de beneficios, administrador, encargado de la gestin y planificacin adecuada de los recursos. Una sociedad de tecncratas con un optimismo basado en la autoconfianza y el poder transformador del ser humano, en el que los lmites impuestos por la naturaleza pueden, eventualmente, ser superados a travs de la sustitucin de recursos naturales13. Este tipo de intervencionistas cree honestamente - al igual que los dems - que son ambientalistas y que a travs de la planificacin cuidadosa, la administracin consciente y el diseo ecolgico razonable, la naturaleza y el hombre pueden mejorar simul- tneamente. La mayora de exponentes de este tipo de visin pertenecen a la clase capitalista como gerentes, financistas, trabajadores en el sector tecnolgico avanzado, polticos conservadores y los jvenes que aspiran a pertenecer a una gran multinacio- nal14, todos ellos convencidos de que es necesario crecer primero (econmicamente hablando), y luego preocuparse por el medio ambiente. Si se hace bien, si se le permite a los individuos actuar en escenarios de plena libertad para desarrollar sus potencialidades al mximo, la naturaleza puede proveer recursos y ser mejorada para proveer ms. Segn ellos, se presentarn algunas dificultades, pero stas solo sern coyunturales15. El desarrollo sostenible16 El eje fundamental de esta perspectiva es la negociacin, la concertacin y el imperativo poltico por evitar escenarios de suma cero, buscando la articulacin entre el beneficio econmico-social y la conservacin de unas condiciones ambientales que permitan, en el tiempo, mantener beneficios en todas las dimensiones del desarrollo. De acuerdo con esto, aqu el tecncrata es un poco ms blando, menos confiado en la salida tecnolgica, pero un convencido de la utilizacin racional (en el sentido de la teora econmica neoclsica) de los recursos naturales. 13 O RIORDAN, T. (1989): El Reto del Ambientalismo En: Peet, Richard y Thrift: Nuevos Modelos en Geografa. Unwin Hyman. Traduccin de Adriana de la Espriella. 14 ibdem 15 ibdem 16 A la manera del concepto propuesto por la Comisin Bruntland en 1985.20 Contralora General de la Repblica 20. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente La perspectiva de desarrollo sostenible, generalmente inmersa en un sistema demo-crtico de mercado17, trata de obtener consensos y acuerdos con productores (conta-minadores) y consumidores, que no signifiquen rupturas con sectores importantes dela sociedad, de tal forma que econmicamente el sistema productivo mantenga susniveles de crecimiento y se produzcan resultados positivos en las condiciones socialesde la poblacin18.Se configura entonces una perspectiva de acomodamiento19 que define muy bien almencionado desarrollo sostenible, definido como la respuesta liberal a la problema-tizacin de la relacin sociedad-naturaleza20.Los comunalistasDe acuerdo con esta visin de la sostenibilidad lo ms importante no es el hombre,sino la naturaleza. Lo fundamental es mantener los equilibrios y los procesos homeos-tticos (que generan equilibrios), para lo cual el hombre debe tratar de sobrevivir cons-cientemente, de tal forma que genere el menor impacto posible. Para los inscritos enesta corriente comunalista de pensamiento, las relaciones sociales familiares resultanfundamentales e insuperables para lograr ese propsito.El comunalismo se alimenta del idealismo, de la fe en el carcter intrnsecamentecooperativo de la humanidad, y en la capacidad de las personas cooperadoras paradarse cuenta de que pueden alcanzar sus metas de manera ms segura y expedita atravs de la cooperacin, en vez del conflicto21. En ese sentido, slo bajo las relacionesde cooperacin, solidaridad y reciprocidad que se dan en los ncleos familiares o encomunidades pequeas, en donde es ms difcil actuar como gorrn (free rider), sepuede dar una adecuada interrelacin del hombre con la naturaleza.La ecologa profunda (Gaia)La naturaleza es el eje fundamental de la relacin. Las visiones, ms o menos antro-polgicas anteriores desaparecen, para dar paso a una especie de religin en la quela madre tierra, GAIA, nos gua y da las pautas de uso y ocupacin del territorio. Elhombre, una ms de las especies, sin ningn mrito o caracterstica especial que lohaga mejor que las dems22, es causante de los desequilibrios y desastres que degra-dan, enferman y debilitan a GAIA. 17 STIGLITZ, Joseph (1988): La Economa del Sector Pblico. Antoni Bosch Ed. Barcelona Pg. 180. 18 LEFF, E. (1992): Cultura Democrtica, Gestin Ambiental y DesarrolloSustentable en Amrica Latina En: Revista Ecologa Poltica No. 4. Editorial Icaria. Septiembre. Barcelona. 19 Op.Cit. ORIORDAN, T (1989). 20 ESCOBAR, Arturo (1998): La Invencin del Tercer Mundo. Construccin y Deconstruccin del Desarrollo. Editorial Norma. Primera edicin en Espaol. Bogot D.C. 21 ORIORDAN, T (1989) Pg. 20 22 Por el contrario, su mayor culpa es ser consciente de los daos que causa.Contralora General de la Repblica 21 21. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente Cuadro 11 Los diferentes verdes ECOCENTRISMO TECNOCENTRISMOSOSTENIBILIDAD FUERTE SOSTENIBILIDAD DEBILAgenda verde Agenda grisGaianismo ComunalismoDesarrollo sostenibleIntervencinnfasis en los dere-nfasis en la capacidadnfasis en la adaptabili-nfasis en la aplicacinchos de la naturaleza y cooperativa de las so- dad de las instituciones de la ciencia, en las fuer-en la necesidad esen- ciedades para establecer y acercamientos a la eva-zas del mercado y en elcial de co-evolucin de comunidades autosuficien-luacin y el anlisis para ingenio administrativo.la tica. tes basadas en el uso de acomodarse a las deman-recursos renovables y en das ambientales.tecnologas apropiadas. Fuente: Adaptado de O RIORDAN, T (1989). La Constitucin Poltica de 1991 estableci que corresponde al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, garantizando su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin (Art. 80). As mismo, la Ley 99 de 1993 determin dentro de sus principios generales que el proceso de desarrollo econmico y social del pas se orientar segn los principios univer- sales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaracin de Ro de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. (Art. 1). De igual forma, cre el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestin del medio ambiente y de los recursos naturales renovables a fin de asegurar el desarrollo sostenible (Art.2). Por ello, del anlisis constitucional y normativo ambiental del pas, el Estado colom- biano se puede caracterizar dentro de la posicin del desarrollo sostenible23. Diferencia entre crecimiento econmico y desarrollo sostenible Las polticas pblicas constituyen uno de los principales instrumentos con que cuenta el gobierno para avanzar en la consecucin del desarrollo. As, su evaluacin y an- lisis debe hacerse sobre la base del impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin o, en otras palabras, en su aporte al desarrollo entendido como aquel que ms que solo procurar el crecimiento econmico24, involucra una serie de 23 Sobre el particular, la Corte Constitucional ha manifestado que la Constitucin Poltica de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecolgica, es armnica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no slo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que adems, al establecer el llamado trptico econmico determin en l una funcin social, a la que le es inherente una funcin ecolgica, encaminada a la primaca del inters general y del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente patrocin la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo econmico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecolgico. Sentencia C-519 de 1994 MP. Vladimiro Naranjo Mesa. 24 Al establecer el crecimiento econmico como el primer objetivo del desarrollo sostenibleesta definicin se ciea las versiones de desarrollo sostenible que han sido construidas desde el pensamiento neoclsico y que no con-tradicen las polticas neoliberales. Cuando se pone el crecimiento econmico por encima o al mismo nivel que lacalidad de vida y el bienestar social, se le otorga el carcter de fin y se oculta que es un medio. Al emplear el verbodeteriorar se opta por un modelo de sostenibilidad dbil que no permite tomar medidas proteccionistas fuertes.Carrizosa, J. 2007. Ambiente y desarrollo, el reto de la sostenibilidad. En: El desarrollo: perspectivas y dimensiones. Bogot D.C. CIDER-Uniandes. Agosto. Pg. 307.22 Contralora General de la Repblica 22. Estado de los Recursos Naturales y del Ambientedimensiones que recogen las distintas facetas, individuales, sociales y de contexto,que permiten aproximarse a su integralidad y, eventualmente, contribuir a orientar suevolucin futura25.Entonces, en el desarrollo es necesario incorporar diversas categoras de relacionesque, de manera simplificada, podran caracterizarse as: sociales, econmicas, polticas,ambientales26.Los planes nacionales de desarrollo del pas han privilegiado el crecimiento econmicocomo eje para la realizacin del desarrollo27 y, en ese sentido, se mantiene una visinque hace nfasis en la eco-eficiencia28 en torno al uso del medio ambiente, es decir,producir ms, con menos recursos naturales, procurando una menor generacin deresiduos, pero que no dice mucho sobre la reduccin de la escala o, en otras palabras,sobre la disminucin del nivel de consumo29.De all, la importancia de la confianza inversionista del plan de desarrollo que termino de las locomotoras que se proponen en el nuevo, en particular en los sectores deminera e infraestructura (vial, de puertos y aeropuertos) que, apoyados por los deno-minados componentes transversales como el medio ambiente, facilitan el crecimientoeconmico.En este informe, el desarrollo se entiende entonces como la combinacin e interaccinde las dimensiones econmica, ambiental, socio-cultural y poltico-institucional (elanlisis y la evaluacin hace nfasis en la dimensin ambiental) y, en ese sentido, separte de la hiptesis segn la cual el desarrollo slo es sostenible, si cada una desus dimensiones es sostenible.Medio ambiente, ordenamiento territorial y gestin del riesgoSegn la Contralora General un desastre es resultado de la insuficiente capacidadpara reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo y surge de la com-binacin de las amenazas y las condiciones de vulnerabilidad. As mismo, la gestindel riesgo es el proceso eficiente de planificacin, organizacin, direccin, ejecu-cin y control dirigido al anlisis de riesgos, la reduccin de los mismos, el manejode desastres y la recuperacin ante eventos ya ocurridos La gestin del riesgo esun componente estratgico de la poltica ambiental y del ordenamiento territorial, 25 Zorro, C. (2007): Entorno humano y desarrollo econmico local. En: El desarrollo: perspectivas y dimensiones.Bogot D.C. CIDER-Uniandes. Agosto. Pg. 164.26Ibdem. Pg.166.27 Lo que en la literatura econmica se denomina el efecto goteo o trickle down, cuya hiptesis bsica es que,eventualmente, el crecimiento econmico llegar hasta las capas de menores ingresos de la poblacin, elevando lacalidad de vida de la sociedad en su conjunto.28 Se dejan de lado: a) el problema de la tecnosfera o el mal diseo de lo que el hombre construye; b) el problemafustico a travs del cual se soslaya el principio de precaucin; y, c) el problema de escala, es decir, la necesariadisminucin de los niveles de consumo y el respeto por los lmites de la ecosfera. Riechmann, J. (2006): Biomme-sis. Ensayos sobre imitacin de la naturaleza, ecosocialismo y autocontencin. Madrid. Catarata. Pg. 43.29 Es importante recordar el debate sobre la esencialidad de los recursos naturales para la produccin y la capacidadde sustitucin entre capital fsico y capital natural (va avance tecnolgico). Esta discusin conlleva una decisin depoltica pblica que tiene como base la importancia que se le da a los lmites que le impone (o no), la naturaleza alcrecimiento econmico y, en ese sentido, la fortaleza (o no), de las instituciones reguladoras.Contralora General de la Repblica 23 23. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente constituye un proceso social e incluye aspectos tcnicos, sociales y econmicos que requieren de la voluntad del gobierno y la participacin ciudadana para su adecuada formulacin e implementacin30. Eso significa que, en lo que tiene que ver con el componente ambiental de la gestin del riesgo y, en especial, en lo que compete a las instituciones del SINA, sus funciones deben estar enfocadas hacia el componente preventivo/prospectivo, en el marco del ordenamiento ambiental del territorio (OAT). El componente preventivo y de prospeccin, en el marco legal e institucional del SINA se concreta con la definicin, implementacin, seguimiento y control del cumplimiento de los determinantes ambientales (DA), para el ordenamiento del territorio nacional. Por ello, el anlisis y evaluacin de la gestin institucional del SINA, ante el riesgo o la ocurrencia de un desastre causado por fenmenos naturales, se basar, en gran parte, en la calidad, la estabilidad31 y el nivel de implementacin de los DA (ver captulo III)32. Anlisis y evaluacin de la poltica nacional ambiental 2010 La Ley 99 de 1993 organiz el sector ambiental del pas al crear el Sistema Nacio- nal Ambiental (SINA)33. Antes de surgir este esquema la estructura institucional y la regulacin de las actividades ambientales estaban basadas en el Decreto-Ley 2811 de 1974 o Cdigo Nacional de Recursos Naturales.El sector Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuenta aproximadamente con 50 polticas (Cuadro 1.2), que se ejecutan teniendo como punto de referencia una serie de instrumentos de planeacin y con base en un marco legal amplio, disperso y, en ocasiones, incoherente, que se refleja en los conflictos de competencias entre CAR, autoridades ambientales urbanas, autoridades municipales y resguardos indgenas, as como la indefinicin sobre el uso de recursos como las regalas y las transferencias del sector elctrico. Las instituciones que tienen a su cargo las polticas de vivienda, agua potable y desarrollo territorial que pertenecen al sector no hacen parte directa de este anlisis dado que la CGR ha considerado que el mandato constitucional est relacionado principalmente con el seguimiento y control de la gestin institucional del Estado en cuanto a las actividades de conservacin y preservacin de los recursos naturales y del ambiente (patrimonio natural), es decir, utilizando un lenguaje econmico, el componente de oferta de bienes y servicios ambientales. 30 CGR. (2007): Prevencin y atencin de desastres. La gestin del riesgo: realidad y perspectivas.En: Informe al Congreso sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. CGR. Bogot D.C. Pg. 207- 208. 31 Las continuas modificaciones a los determinantes ambientales desde el nivel central, que adems limitan las ac- tuaciones de las autoridades ambientales, causan inestabilidad y prdida de importanciacomo instrumento para la planificacin del uso del territorio en un horizonte a mediano y largo plazo. 32 Es preocupante que a 13 aos de haberse promulgado la Ley 388 de ordenamiento territorial, se est proponiendo Formular lineamientos estratgicos y determinantes ambientales para las cinco macrocuencas., y, adems, que no se establezcan metas especficas para llevarlo a cabo. Op. Cit. DNP. 2010. Pg. 450.24 Contralora General de la Repblica 24. Estado de los Recursos Naturales y del AmbientePor ello, se ha definido como SINA central el siguiente marco institucional: el Ministeriode Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), junto con el Fondo NacionalAmbiental (FONAM) y el Fondo de Compensacin Ambiental (FCA); UAESPNN; 33CAR-CDS; cinco institutos de investigacin cientfica: Instituto de Hidrologa, Meteorologay Estudios Ambientales (IDEAM), Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico(IIAP), Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt(IAvH), Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de Andris(INVEMAR), y el Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas (SINCHI).Por otra parte, el captulo ambiental del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006 2010 se denomina una gestin ambiental y del riesgo que promueva el desarrollosostenible e incluye seis componentes, a saber: Planificacin ambiental en la gestin territorial. Gestin integrada del recurso hdrico. Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles. Prevencin y control de la degradacin ambiental. Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental.Los principales instrumentos de planificacin son el Plan de Gestin Ambiental Re-gional (PGAR), que tiene una vigencia de 10 aos; los planes de accin cuatrienales(PAC), los Planes de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV) y los planes deordenacin y manejo de cuencas (POMCAS). Estos instrumentos que pertenecen almbito directo de las corporaciones autnomas y de desarrollo sostenible (CAR), debenestar articulados y ejecutarse en coordinacin con el Plan de Ordenamiento Territorial(POT) y el Plan de Gestin Integral de Residuos Slidos (PGIRS), que son elaboradose implementados por los municipios34. Dentro del marco normativo sobresalen las disposiciones relacionadas con los procesosde licenciamiento ambiental, permisos, compensaciones y concesiones; las normasque determinan los recursos de las corporaciones como es el caso de la sobretasa alimpuesto predial, tasas retributivas, compensatorias y de uso, transferencias del sec-tor elctrico (TSE), destinacin obligatoria del 1% de proyectos que usen agua comoinsumo, compra de predios de importancia ambiental; y, finalmente, la Ley 1333 de2009 sobre procedimiento sancionatorio por delitos ambientales.La mayora de normas que se expidieron en 2010, y que son una muestra de loprolfico que es el sector en cuestin normativa, se presenta en el Cuadro 1.3. 34 Ley 99 de 1993. Artculo 4. El Sistema Nacional Ambiental, SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, activi-dades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambienta-les contenidos en esta Ley.Contralora General de la Repblica 25 25. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente Cuadro 1.2 Polticas del sector ambiente, vivienday desarrollo territorial Polticas Ambiente (35) Polticas VDT- APSB (15) BiodiversidadPoltica Educacin Am-Ordenamiento TerritorialbientalPoltica Gestin Ambiental Urbana Humedales Interiores Produccin Ms LimpiaInstrumentos de Control Urbano SINAPPoltica Participacin Ciu-Asentamientos PrecariosdadanaMacroproyectos Ecosistemas de Alta Poltica Poblacin Y Medio Montaa Ambiente.Espacio Pblico ManglaresPrograma de EtiquetadoLineamientos Para Gestin Urbano Regional.Ambiental PDA Bioprospeccin Marina Poltica Mercados Verdes Poltica Hdrica Nacional y ContinentalLineamientos Manejo Integral del Agua. Recursos Genticos RespelEstrategia Nacional del Agua Lineamientos Para Cambio ClimticoPrograma de Lavado de Manos FaunaPlan de Ahorro y Uso Eficiente Del Agua Trfico Ilegal de Es- Protocolo de Montreal pecies PGIRS Proteccin y Fomento Calidad del AirePSMV Conocimiento Tradi- cional. Conservacin ee Espe- Biocombustibles cies Migratorias Especies Exticas, Desertificacin Transplantadas e In- vasoras. Especies Amenazadas Lineamientos Manejo Re- de Extincin. curso Suelo Especies Silvestres Incendios Forestales Asociadas a Enferme- dades Emergentes Conpes Minas/infraes- Oceanos/costas tructura Poltica Fitosanitaria Forestal Mfs Poltica Plaguicidas Plan Nacional de DlloForestal Poltica Nacional de Investi- gacin Ambiental Fuente: MAVDT, DNP CAR- CDS ,26 Contralora General de la Repblica 26. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente Cuadro 1.3Normas ambientales formuladas en la vigencia 2010 Tipo No. Tema Ley1377 Reglamentacin de la actividad de reforestacin comercial Decreto798Estndares urbansticos para el desarrollo de vivienda Decreto1162 Comisin intersectorial de propiedad intelectual Decreto2372 Planes de manejo de reservas forestales Decreto2803 Sistema nacional de informacin forestal (snif) Decreto2820 Modifica el regimen de licencias ambientales Decreto2972 Creacin de la comisin tcnica nacional intersectorial para salud ambiental (conasa) Decreto3678 Criterios para imposicin de sanciones Decreto3930 Usos, vertimientos y ordenacin del recurso hdrico Decreto4728 Lmites permisibles de vertimientos a aguas marinas y costeras Resolucin 59 Se delega al instituto colombiano agropecuario (ica) el registro de plantaciones forestales Resolucin 207Adicin al listado de especies exticas invasoras Resolucin 260Distribucin de recursos del certificado de incentivo forestal (cif) Resolucin 383Especies silvestres amenazadas Resolucin 415Registro nico de infractores ambientales Resolucin 610Estndares de calidad del aire Resolucin 619Estudios y propuesta de zonificacin de reas de manglar en corponario Resolucin 650Protocolo de monitoreo y seguimiento de calidad de aire Resolucin 651Se adopta el subsistema de informacin sobre calidad del aire (sisaire) Resolucin 760Procedimientos y mtodos de medicin de contaminantes industriales Resolucin 957Autorizacin de actividades con organismos vivos modificados (ovm) Resolucin 958Comit tcnico nacional de bioseguridad para ovm Resolucin 1023 Sistema de informacin y seguimiento del registro nico ambiental (rua) Resolucin 1297 Sistemas de recoleccin selectiva de pilas y/o acumuladores Resolucin 1457 Sistemas de recoleccin selectiva y gestin ambiental de llantas usadas Resolucin 1510 Redelimitacin reserva ro nare Resolucin 1511 Sistemas de recoleccin selectiva de de bombillas Resolucin 1512 Sistemas de recoleccin selectiva de residuos de computadores y/o perifricos Resolucin 1543 Terminos de referencia para estudios ambientales sector hidrocarburos Resolucin 1544 Terminos de referencia para estudios ambientales sector hidrocarburos Resolucin 2064 Medidas posteriores a la aprehensin de especies Resolucin 2154 Modifica la resolucin 650 Resolucin 2195 Reglamento tcnico del proceso trmico de alimentos envasados Resolucin 4716 Mapas de riesgo de calidad del agua para consumo humano Resolucin Plan de accin 2010 - 2015 del programa de uso racional y eficiente de energa y fuentesno convencionales (proure) - Ministerio de Minas y EnergaFuente: MAVDT. Respuesta 2011.Contralora General de la Repblica27 27. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente Agenda, estabilidad, adaptabilidad y enfoque hacia lo pblico De acuerdo con Mance, H. la agenda se refiere a las reas temticas en las que se enfoca el ministerio (ente rector del sector)35 y explora cules son los temas abordados, mas no cules fueron las polticas exactas que se adoptaron. La base de la agenda se establece con la creacin de un ministerio y sus competencias por ley. Sin embargo, los polticos y los funcionarios pueden interpretar esta base de maneras distintas, para reflejar sus propias prioridades e incorporar nuevos asuntos36. Es por ello que aqu se relaciona la agenda con los criterios planteados por el Ban- co Interamericano de Desarrollo (BID)37 respecto a la estabilidad, la adaptabilidad y el enfoque hacia lo pblico. La estabilidad y la adaptabilidad (que pueden llegar a ser criterios contradictorios), reflejan la continuidad de los temas de la agenda y la posibilidad de realizar pequeas o grandes modificaciones sobre ella, debido principal- mente a cambios de gobierno y con mayor probabilidad de polarizacin en esquemas bipartidistas. Lo ambiental, al igual que los dems sectores del Estado, logr un marco de estabi- lidad generado en su base por el fenmeno de la reeleccin presidencial. Sin embargo, en el caso de la gestin ambiental se trat de estabilidad sin prioridad dentro del aparato estatal, reflejado no slo en la prdida de status, al pasar de mi- nisterio a viceministerio, sino a travs de la reduccin de la asignacin de recursos del presupuesto nacional (dentro del ministerio y con respecto a los dems sectores). Esta prdida de importancia tuvo su origen en la decisin del gobierno de adaptarse a la nueva tendencia promocionada desde la Cumbre Mundial de la Tierra realizada en la ciudad de Johannesburgo en el ao 2002, segn la cual los temas ambienta- les (contaminacin de agua y aire) y sociales (pobreza, morbilidad, y mortalidad) se retroalimentan, son al mismo tiempo causa y consecuencia, y deben entonces, ser atendidos de manera simultnea y coordinada. De all la decisin del gobierno de fusionar las reas de medio ambiente, vivienda (agua potable y saneamiento bsico) y desarrollo territorial (ordenamiento del territorio), bajo un solo ministerio de tal forma que se lograran concentrar las funciones de regulacin de uso del suelo y el ordenamiento territorial; desarrollar las polticas y la regulacin del manejo integral del agua desde su generacin hasta su uso; promover la vivienda y el desarrollo urbano proveyendo un hbitat adecuado para la poblacin38. 35 Por supuesto, el marco de instrumentos de planeacin no se agota en stos. Existen una gran cantidad de planes definidos para afrontar problemas particulares o para adelantar la gestin ambiental en los distintos sectores. De all que la gestin ambiental, en general, est caracterizada por una alta complejidad. 36 MANCE, H. (2008): La poltica de la sostenibilidad: ascenso y declive del Ministerio del medio ambiente colombiano. En: Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia. Foro Nacional Ambiental. Bogot D.C. Pg. 114. 37 MANCE, H. (2007): El ascenso y declive del Ministerio del medio ambiente 1993 -2006. En: Foro Nacional Ambiental. Documento de polticas pblicas No. 11. Bogot D.C.. Marzo. Pg. 3-4. 38 BID (2006): La poltica de las polticas pblicas. Progreso econmico y social en Amrica Latina. Informe 2006. Ed. Planeta-David Rockefeller Center..Pg. 11-2228 Contralora General de la Repblica 28. Estado de los Recursos Naturales y del AmbienteSin embargo, la segunda falla es que la reforma agrup bajo un mismo ministerioagendas de poltica sectorial que en determinadas circunstancias podan volverseexcluyentes, y, en esa medida, propici que se desatendiera la agenda de algunossectores, como parece haber sido el caso del Ministerio de Ambiente, Vivienda y De-sarrollo Territorial que conllev a que las polticas de medio ambiente fueran relegadasa segundo plano con respecto a las de agua39.En este proceso de cambio institucional, existe un criterio de evaluacin que resumelos anteriores: el posicionamiento. H. Mance lo define como la ubicacin del sectory las relaciones e interacciones con el resto de sectores del Estado; se trata de laimportancia relativa de los temas ambientales en la toma de decisiones y la facilidado dificultad que se presenta en escenarios de reforma intra e interinstitucional40.En este caso, se evala el peso del viceministerio de ambiente (VA) dentro del MA-VDT, y de ste con los dems ministerios, en trminos de asignacin presupuestal.Ms adelante, con base en la teora de la eleccin pblica, y teniendo como marcoel anlisis del nuevo Plan Nacional de Desarrollo, se evala la importancia relativadel sector ambiental dentro del Estado.A nivel interno del MAVDT se puede apreciar el bajo nivel de importancia que recibiel VA en la vigencia 2010 y que se refleja en la asignacin para el rubro de gastosde inversin41 de un 5,20% que, sumado a la inversin destinada a los institutos deinvestigacin ambiental (IIA), alcanz un 8,65%, en comparacin con el viceministeriode agua potable al que le fue asignado el 82,54% del total (Cuadro 1.4). Cuadro 1.4Asignacin de los recursos de inversin dentro del MAVDTREA INVERSINPARTICIPACIN PARTICIPACIN(millones) EN INVERSINEN PIB VC_AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO313.244 82,54%0,059% VC_VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL25.014 6,59% 0,005% VC_AMBIENTE 19.728 5,20% 0,004% INSTITUTOS DE INVESTIGACIN 13.100 3,45% 0,002% REAS DE APOYO 8.419 2,22% 0,002% TOTAL MAVDT379.505100% 0,07%Fuente: MAVDT, DANE. Elaboracin DES. 38 Exposicin de motivos de la Ley 1444 de 2011 Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorganprecisas facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para modificar la estructura de la AdministracinNacional y se dictan otras disposiciones.39 Op. Cit. Mance,H. Pg. 116.40 Cfr. Nota 1.41 El anlisis no involucra los gastos de funcionamiento debido a la dificultad que tiene este rubro para ser discri-minado por dependencias. Para el MAVDT, el monto total de los compromisos de ste rubro en 2010 alcanz lasuma de 1,24 billones (76,7%). Sin embargo, es importante tener en cuenta que gran parte de estos recursoscorresponden al rubro de Transferencias corrientes, es decir, recursos asignados a las dems entidades del sectorcomo las CAR y los IIA. Contralora General de la Repblica29 29. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente En la asignacin a los diferentes sectores tambin pueden observarse diferencias sig- nificativas (Cuadro 1.5). Teniendo como base la Ley de apropiaciones del Presupuesto General de la Nacin (PGN), el ministerio particip en un 1,15% del total, que ascendi a $148,3 billones. Cuadro 1.5Asignacin sectorial de recursos del PGNENTIDAD PGN VIGENCIA 2010 PARTICIPACIN PARTICIPACIN Ley 1365/09 EN EL PGN EN EL PIB (billones)MINCULTURA0,20,13%0,04%MINMINAS1,10,76%0,21%MAVDT 1,71,15%0,32%MINDEFENSA 10,06,72%1,87%MINEDUCACIN 20,613,90% 3,86%SERVICIO DE LA DEUDA 39,726,75% 7,43%INGRESOS TOTALES 148,3100% 27,78% Fuente: Decreto 4996 de 2009. DANE. Elaboracin DES. Es importante tener en cuenta que se trata de la primera fase dentro del proceso de ejecucin presupuestal, es decir, la apropiacin inicial. Sin embargo, el anlisis del gasto pblico (que se presentar ms adelante), mostrar cmo se disminuy este monto en $83.144 millones. Por ltimo, la evaluacin del criterio de adaptabilidad es difcil debido a que la princi- pal observacin que se ha hecho en el pasado (y que persiste), es la ausencia de un proceso de priorizacin (el Cuadro 1.6 prueba, a travs de la normatividad expedida en un solo ao, la gran cantidad de temas de la agenda ambiental). Sin embargo, puede decirse que desde la formulacin de la Ley 99 de 1993, se ha mantenido cierto nfasis en el manejo integrado del recurso hdrico42, teniendo como eje la formulacin y ejecucin de planes de ordenamiento y manejo de cuencas (POMCAS); la conservacin y el conocimiento de la biodiversidad; la incorporacin de lo ambiental en el proceso de ordenamiento del territorio; y, como tema sombrilla la mitigacin y adaptacin a los problemas generados por los fenmenos de cambio climtico que ha permitido, con menores avances, adelantar la gestin ambiental sobre otros problemas (calidad del aire, residuos slidos y uso de combustibles fsiles, entre otros). Las polticas en s mismas obedecen a la necesidad de resolver un problema que afecta a una proporcin, o en algunos casos, a toda la poblacin; su orientacin Per se es hacia lo pblico. Sin embargo, en la fase de implementacin entran en juego los intereses de cada uno de los agentes lo que hace que ese principio, en mayor 42 A lo cual se asociala reforestacin en zonas que abastecen acueductos e instrumentos econmicos como la tasa retributiva por contaminacin hdrica.30 Contralora General de la Repblica 30. Estado de los Recursos Naturales y del Ambienteo menor medida, se diluya. Este fenmeno se analizar en el marco del proceso dereforma de las corporaciones autnomas regionales que fue interrumpido por la decla-ratoria de inexequibilidad del Decreto 141 de 201143.Capacidad: coordinacin, calidad de la implementacin y eficienciaEl nivel de coordinacin intra e intersectorial, la calidad de la implementacin y laeficiencia de las polticas pblicas son criterios propuestos por el BID que pueden ana-lizarse conjuntamente, como causas o consecuencias, del criterio de capacidad44.Este criterio describe la habilidad de la institucin para cumplir su agenda, reflejada ensu financiacin y la cantidad y nivel tcnico de su recurso humano, lo que redunda enla calidad y fortaleza de la coordinacin intra e interinstitucional para la formulacin,implementacin y el logro de resultados de las polticas pblicas.Para evaluar el criterio de capacidad ya se han presentado algunos datos en lo querespecta al presupuesto asignado al MAVDT y su comparacin con otros sectores.Enseguida se mostrar en primer lugar, con base en los reportes de las CAR sobrelos indicadores mnimos de gestin (IMG) y su agrupacin de acuerdo con los com-ponentes del PND, los principales resultados de las entidades que tienen a su cargola ejecucin de las polticas, a travs de la coordinacin del ministerio.En segundo lugar, como punto de referencia para la discusin sobre la capacidad delas entidades del SINA, se har un breve anlisis sobre la evolucin de los gastos depersonal 2008 2010.Plan Nacional de Desarrollo e indicadores mnimos de gestin (IMG)Despus de un proceso de discusin y ajuste que se inici con la formulacin del De-creto 643 de 2004 en el cual se establecan alrededor de 55 indicadores clasificadoscomo ambientales, de gestin y de desarrollo sostenible, se lleg a la formulacin de laResolucin 964 de 2007, en la que se definieron 25 indicadores mnimos de gestin(IMG), dirigidos especficamente a las corporaciones autnomas regionales (CAR). 43 Reforma que avanzar a travs de la presentacin de un proyecto de ley.44 Op. Cit. MANCE, H. Pg. 115. Contralora General de la Repblica 31 31. 32Cuadro 1.6 Indicadores mnimos de GestinComponenteObjetivo# Indicadores Mnimos de Gestin (img)Unidad de Resultados Resultados Resultados ResultadosVariacinIMGResolucin 964 de 2007medida 2007 2008 CGR 2009 CGR 2010 CGR 2010 -2009PND MAVDTPlanificacin Consolidar 1 reas protegidas declaradas en la jurisdiccinha554.851 357.319445.822220.718 -50,49%ambiental enaccionesde la Corporacin Autnoma Regional.la gestinorientadas 2reas protegidas declaradas en la jurisdiccin deha448.893 1.101.750738.768801.4578,49%Contralora General de la Repblicaterritorial a la con-la Corporacin Autnoma Regional, con Planes(01)servacinde manejo en ejecucin.del pa-trimonio 3Plan General de Ordenacin Forestal de la juris- % 10% 16%47% 46,66%0,00%natural diccin de la Corporacin, formulado. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 4Ecosistemas Estratgicos (Pramos, Humedales,% 33% 53% 36,00% 35,23%-2,13%Manglares, zonas secas, etc), con Planes demanejo u ordenacin en ejecucin. 5Especies de fauna y flora amenazadas, con Planes # 88 205136132 -2,94%de Conservacin en ejecucin. % 67 22Gestin Disminuir6Cuencas con Planes de ordenacin y manejo# 70 12873 33 -54,79%integral delel risgo por POMCA- formulados.recurso desabaste-hdrico (02)cimiento 7Cuencas con Planes de ordenacin y manejo# 69 11294 11118,09%de agua POMCA- en ejecucin. 8reas reforestadas y/o revegetalizadas natural-ha 26.95416.434 14.143 10.017 -29,18%mente para la proteccin de cuencas abaste-cedoras. 9reas reforestadas y/o revegetalizadas para la ha 20.97921.188 24.593 16.346 -33,53%proteccin de cuencas abastecedoras, en man-tenimiento. 10 Corrientes hdricas reglamentadas por la Corpora-% 13% 35% 9% 24,45% 164,04%cin con relacin a las cuencas priorizadas. 32. continuacin Cuadro 1.6 Indicadores mnimos de GestinComponenteObjetivo IMG # Indicadores Mnimos de Gestin (img)Unidad de Resultados Resulta- Resultados ResultadosVariacinPNDResolucin 964 de 2007medida 2007 dos 2008 2009 CGR 2010 CGR 2010 -2009MAVDTCGRPrevencin y con- Racionalizar 11 Total de recursos recaudados con referencia % 58% 53%52% 74,53%43,19%trol de la degra- y optimizar elal Total de recursos facturado por conceptodacin ambientalconsumo dede Tasa Retributiva.(05)RRNN 12 Total de recursos recaudado con referencia al % 49% 57%67% 67,52% 0,52%total de recursos facturado por concepto deTasa de Uso del Agua. 13 Proyectos piloto de Produccin ms limpia #82 141 162152 -6,17%de sectores productivos, acompaados porla Corporacin. 14 Cumplimiento promedio de los compromisos% 58% 63%64% 67,50% 5,99%definidos en los convenios de Produccin mslimpia y/o agendas ambientales suscritos porla Corporacin con sectores productivos. 15 Cantidad de proyectos con seguimiento (licen- % 53% 67%52% 95,45%84,02%cias ambientales, concesiones de agua,apro-vechamiento Forestal, emisiones atmosfricas,permisos de vertimiento) con referencia a latotalidad de proyectos activos con licencias,permisos y/o autorizaciones otorgados porla CAR. 16 Tiempo promedio de trmite para la evaluacindias9094 1001055,30%de las licencias ambientales, permisos y auto-rizaciones otorgadas por la corporacin.Promocin de pro- Generar ingresos 17 Mipymes y empresas vinculadas a Mercados# 237 360 503622 23,66%cesos productivos y empleo porVerdes (Uso y Aprovechamiento Sostenible decompetitivos yuso sosteniblela Biodiversidad, Ecoproductos Industriales,sostenibles (04)de la biodiver- Ecoturismo) acompaadas por la Corpora-sidad y sistemascin.de produccinsostenibles.Contralora General de la RepblicaEstado de los Recursos Naturales y del Ambiente33 33. 34continuacin Cuadro 1.6Indicadores mnimos de GestinCompente Objetivo IMG # Indicadores Mnimos de Gestin (img)Unidad de Resultados Resulta- Resultados ResultadosVariacin PNDResolucin 964 de 2007medida 2007 dos 2008 2009 CGR 2010 CGR 2010 -2009 MAVDTCGRPrevencin y con- Reducir los efectos 18 Registro de la calidad del aire en centro po- #12 - 941985 2011,39%trol de la degra- en la salud, asocia- blados mayores de 100.000 habitantes y co-dacin ambiental dos a problemes rredores industriales, determinado en redes de(05)ambientales (mor-monitoreo acompaadas por la Corporacin.bilidad y mortali-Contralora General de la Repblica 19Municipios con acceso a sitios de disposi-% 49% 61%61% 77,34% 26,44%dad por IRA, EDA cin final de residuos slidos tcnicamenteY DENGUE) adecuados y autorizados por la CAR (rellenos sanitarios, celdas transitorias) con referencia al total de municipios de la jurisdiccin.Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 20Cumplimiento promedio de los compromisos% 24% 32%39% 38,56%0,13% establecidos en los PGIRS de la jurisdiccin. 21Nmero de registros de generadores de residuos#332038002158 293335,91% o desechos peligrosos en la jurisdiccin. 22Planes de Saneamiento y Manejo de Verti-% 20% 46%34% 60,63% 78,94% mientos PSMV- en seguimiento por parte de la Corporacin con referencia al nmero de cabeceras municipales de su jurisdiccin. 23Cumplimiento promedio de metas de reduccin % DBO 7%8% 29% 49,20% 69,58% de carga contaminante, en aplicacin de la%SST1427Planificacin Disminuir la pobla- 24 Nmero de municipios con inclusin del riesgo # 454 473 429441 2,80%ambiental en la cin en riesgo aso-en sus POT a partir de los determinantes am-gestin territorial ciado a fenmenosbientales generados por la Corporacin.(01)naturales25 Nmero de municipios asesorados por la Corpo- # 421 256 28545258,60% racin en formulacin de planes de prevencin y mitigacin de desastres naturales.Fuente: CAR CDS. Elabor DES-Medio Ambiente. 34. Estado de los Recursos Naturales y del AmbienteA pesar de las dificultades que han sido identificadas en el poblamiento y reporte delos IMG,45 la CGR ha decidido dar continuidad a su seguimiento, de tal forma quelos resultados reportados sirvan no slo para el anlisis de la poltica en su conjunto,sino como insumo para los procesos auditores a las CAR.Con las salvedades mencionadas y con el objetivo que los IMG se constituyan en unaherramienta vlida y sistemtica de seguimiento y evaluacin de las CAR, a continua-cin se presentan los principales resultados de la gestin ambiental en 2010 y sucomparacin con la vigencia anterior.Planificacin ambiental en la gestin territorialUno de los elementos ms importantes dentro de los procesos de planificacin es elque tiene que ver con la incorporacin en el diseo de estos instrumentos y, sobretodo en su ejecucin, de los determinantes ambientales46.Los determinantes ambientales son elementos que permiten a las autoridades ambien-tales y en general al SINA, articularse al Sistema Nacional de Atencin y Prevencinde Desastres, fundamentalmente en la fase de prevencin, a travs de la gestin am-biental para la conservacin (e.g.: reforestacin, restauracin, conservacin de suelos,proteccin de cauces y manejo de cuencas) y la preservacin (e.g.: sistema nacional,regional y local de reas protegidas).Los resultados de la integracin entre la gestin ambiental y la gestin del riesgono han sido satisfactorios. Si bien es cierto que el IDEAM47 ha mostrado que losregistros pluviomtricos de finales de 2010 e inicios de 2011 superaron el promediohistrico generando lo que se ha denominado como la ola invernal, tambin es ciertoque se ha hecho evidente la inadecuada gestin del uso del suelo y, en particular,su zonificacin.Segn los datos presentados por el gobierno al momento de declarar la emergenciasocial, econmica y ecolgica hay 337.513 familias afectadas, 2.049 vivien-das destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia.48Muchas de estas viviendas se han ubicado en los planos de inundacin de losros, incumpliendo las normas mnimas para la ronda hdrica, o como producto dela desecacin de zonas de humedales, o permitiendo asentamientos en zonas dealto riesgo de deslizamiento, es decir, en procesos de claro incumplimiento de losdeterminantes ambientales. 45 CGR (2010): Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2009 2010 Bogot D.C. Julio. Pg. 30-35. 46 Ley 388 de 1997. Artculo 10. 47 Decreto 4580 de 2010. Numeral 1.2.: Que la magnitud de las precipitaciones inusitadas resulta extraordinaria e imprevisible, como lo demuestran los registros del IDEAM. Estos registros indican que en los quince primeros das del mes de noviembre llovi ms de lo que llueve en todo el mes. El nivel super todos los registros histricos de precipitaciones para el mes de noviembre. 48 Decreto 4580 de 2010. Considerandos. Numeral 2, literal a. Contralora General de la Repblica35 35. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente Esta situacin es generada por el bajo posicionamiento de la dimensin ambiental en el proceso de toma de decisiones sobre las actividades que se desarrollan en el territorio y tiene que ver con problemas de economa poltica al interior de los conse- jos directivos de las CAR y a la baja capacidad de estas entidades para cumplir su funcin como autoridades ambientales (seguimiento, control y sancin)49. En cuanto a las cifras, para la vigencia 2010 el indicador Nmero de municipios con inclusin del riesgo en sus POT a partir de los determinantes ambientales generados por la corporacin creci 2,80% en promedio con relacin a 2009; de 429 se pas a 441 municipios. En 2010 el nmero de municipios asesorados por las CAR en la formulacin de planes de prevencin y mitigacin de desastres naturales se increment en un 58.6% con respecto al 2009, al pasar de 285 a 452 municipios. Segn el MAVDT, en el periodo 2006 2010 se han asesorado 690 municipios, en 31 departamentos50. Segn el MAVDT se consolid una propuesta de lineamientos de poltica para el ma- nejo del recurso suelo y contina la elaboracin del mapa de conflictos de uso de la tierra a escala 1:100.000 . As mismo, se ha avanzado en la formulacin de de planes de ordenamiento y manejo de 554.000 ha. de zonas secas. En cuanto a la planificacin del recurso bosque se formul la Gua tcnica para la ordenacin forestal y se presentar una propuesta de decreto para la unificacin y actualizacin de criterios. Las CAR registran un avance promedio de 46% en el pro- ceso de formulacin de Planes de ordenacin forestal. Segn el MAVDT, el proceso de ordenacin forestal en el pas est involucrando 20,4 millones de hectreas. Es importante relacionar estos esfuerzos con los datos presentados por el IDEAM52, segn los cuales la estimacin media de la tasa de deforestacin en el pas es de 336.000 ha/ao y el nivel de subregistro (extraccin y movilizacin de madera en forma ilegal) alcanza el 55%. Esta cifra indica que ms de la mitad de la madera comercializada no cuenta con documento que respalde su registro; sin embargo, el nivel de subregistro es mayor, dado que la falta de documento es solo una de las formas como se comercializa la madera de forma ilegal; otras formas de subregistro o de comercio ilegal, tales como documento legal que respalda la madera extrada de sitios diferentes a los solicitados o madera diferente a la avalada, no son tenidas en cuenta en el anlisis53. 49 Se invita al lector a leer el captulo III de este informe dedicado al anlisis del ordenamiento territorial en el pas. 50 Respuesta del MAVDT al cuestionario enviado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente (DES- MA) de la CGR. 51 De acuerdo con el reporte del MAVDT, se cuenta con el mapa preliminar de conflictos de uso del territorio para las regiones Andina, Caribe y Pacfica a escala 1:100.000. 52 IDEAM (2010): Informe anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia Bosques 2009. Bogot D.C. Junio. Pg. 113. 53 Ibdem. Pg. 99. existira un subregistro promedio de 897.525 m, estimado para el perodo comprendido entre los aos 2000 y 2005.36 Contralora General de la Repblica 36. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente Cuadro 1.7 Tasas de deforestacin en ColombiaDEFORESTACIN ANUAL (Ha./ao)PRDIDA PRDIDA REGININFERIORMEDIA SUPERIORMEDIA (Ha.) % ORINOQIA29.199 36.49943.799 255.4937% CARIBE36.579 45.72454.869 320.06812% PACFICO53.774 67.21780.660 470.8979% ANDES 66.129 82.66199.193 578.6276% AMAZONIA83.584104.480 125.376 731.3602% TOTAL269.265336.581 403.8972.356.445 7%Fuente: IDEAM 2010. Elaboracin DES:Como se muestra en el Cuadro 1.8, se presenta una sustraccin total del 21% sobrelas reservas forestales definidas en la Ley 2 de 1959, que originalmente tenan unaextensin de 65280.321 ha.Cuadro 1.8 rea original y porcentaje de sustraccin en las reservas forestales de Ley 2/59 RESERVA FORESTAL REA % SUSTRACCINCENTRAL 1.543.7074,7 COCUY 730.38916 AMAZONAS 37.844.52420PACFICO8.010.504 28 S.N.S.M 539.21537 S. MOTILONES552.69145RO M/LENA2.155.591 63TOTAL 51.376.621Fuente: IDEAM 2010. Elaboracin DES:Aunque tal anlisis rebasa la competencia de la CGR, los datos muestran que existecierta correlacin entre la deforestacin y las reas sustradas frente a las zonas quefueron ms afectadas por la ola invernal.Contralora General de la Repblica 37 37. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente Gestin integrada del recurso hdrico54 Dentro de este componente el hecho ms importante durante la vigencia fue la for- mulacin de la Poltica Nacional de Gestin Integral del Recurso Hdrico (PNGIRH), elemento que no deja de extraar en la medida en que durante los dos periodos presidenciales la prioridad y eje articulador de la poltica ambiental, fue precisamente el manejo del agua. De acuerdo con los reportes de los IMG, existen 111 planes de ordenacin y manejo de cuencas (POMCAS) en ejecucin, lo que significa un incremento del 18% frente a 2009. Por su parte, el MAVDT presenta como resultado 83 cuencas en las cuales se han adelantado convenios con las corporaciones para ejecutar proyectos de reforestacin y restauracin, como estrategia para mantener y mejorar la oferta hdrica en cuencas abastecedoras de acueductos. En concreto, el MAVDT reporta 20.472 ha. establecidas y en mantenimiento, en el periodo 2004 2010. Si se asume que los reportes de las CAR del indicador reas reforestadas y/o revegetalizadas naturalmente para la proteccin de cuencas abastace- doras son acumulativos, en el periodo 2008 2010 se alcanz un total de 40.594 ha., cifra que est bastante lejos de la meta de 120.000 ha. establecida en el PND 2002 2006 y reiterada en el 2006 2010. En cuanto a las tasas retributivas por vertimientos contaminantes a las fuentes hdricas y la tasa por uso del agua, los indicadores Total de recursos recaudados con refe- rencia al total de recursos facturados, arrojaron como resultado 74.53% y 67.52%, respectivamente. Eso significa un aumento en el nivel de cobro de 43% y 0,52%, para cada instrumento, con respecto a la vigencia 2009. Aunque ello representa un avance es necesario matizarlo con los problemas que, en el caso de la tasa retributiva, han generado las modificaciones normativas (Decreto 3100 de 2003, Decreto 3440 de 2004, Resolucin MAVDT 1433 de 2004, Reso- lucin MAVDT 2145 de 2005 y Decreto 3930 de 2010), a travs de las cuales se han ampliado o prorrogado los plazos para establecer objetivos de calidad, metas de descontaminacin, el aumento de las tarifas ante su incumplimiento y sobre todo eva- luar la efectividad del instrumento en la descontaminacin de las aguas que muestra la siguiente situacin: En trminos generales, se evidencia que existe una afectacin de la calidad del recurso hdrico con el consecuente efecto sobre la disponibilidad para dife- rentes usos, con mayor intensidad en determinadas zonas y cuerpos de agua En materia de calidad de las aguas marinas y estuarinas, cada vez se ha hecho ms claro que las actividades realizadas en tierra son las principales fuentes de contaminacin en los mares y costas. As, gran parte de los contaminantes que llegan a las costas son generados a gran distancia de stas, en las partes altas de las cuencas, siendo el aire y los ros los que las reciben y las trans- 54 El 19 de marzo de 2010, el MAVDT present la nueva Poltica Nacional para la Gestin Integral del Recurso Hdri- co. No deja de llamar la atencin que siendo sta la primera prioridad del gobierno se formule en los ltimos meses de su gestin.38 Contralora General de la Repblica 38. Estado de los Recursos Naturales y del Ambienteportan al mar. De esta forma, el mar resulta siendo la fuente final receptora delos vertimientos de ros y ciudades, donde convergen la presin poblacional, elturismo, la industria y el comercio, entrando al mar residuos orgnicos txicos,metales pesados, sedimentos, microorganismos y nutrientes55Desde el punto de vista de la oferta de agua, en este mismo informe se dedica el captuloIV a la evaluacin de la poltica nacional de humedales interiores, que juega un papeldeterminante en el entendimiento de la problemtica generada por la ola invernal.Por ltimo, se reportan acciones en torno al componente marino y costero, que hastaahora haba estado relegado dentro de la gestin del recurso agua. Se encuentra enimplementacin el programa nacional de investigacin, prevencin, reduccin y con-trol de fuentes terrestres y marinas de contaminacin al mar; se formul el Decreto4728 que estableci un plazo de tres aos para cumplir con los lmites permisiblesde vertimientos a aguas marinas y costeras; se elabor el documento Determinantesambientales marinas y costeras como insumo a los planes de ordenamiento territorial;y se aprobaron los estudios de zonificacin de las reas de manglar en jurisdiccinde Corponario56.Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidadEste componente del PND tiene directa relacin con los resultados de los indicadoresque se analizaron en el de planificacin ambiental en la gestin territorial.La evaluacin se complementa con las acciones adelantadas en relacin con el SistemaNacional de reas Protegidas (SINAP) y la conservacin de especies amenazadas.Uno de los temas ms importantes estuvo relacionado con la formulacin del Decreto2372 de 201057 que modific el rgimen de reas protegidas del pas y las catego-ras para su manejo. Al respecto, es importante llamar la atencin sobre el Artculo19 que establece:DETERMINANTES AMBIENTALES. La reserva, alinderacin, declaracin, ad-ministracin y sustraccin de las reas protegidas bajo las categoras de ma-nejo integrantes del Sistema Nacional de reas Protegidas, son determinantesambientales y por lo tanto normas de superior jerarqua que no pueden serdesconocidas, contrariadas o modificadas en la elaboracin, revisin y ajustey/o modificacin de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios ydistritos, de acuerdo con la Constitucin y la ley.Conforme a lo anterior, esas entidades territoriales no pueden regular el uso delsuelo de las reas reservadas, delimitadas y declaradas como reas del SINAP, 55 MAVDT (2010): Poltica nacional para la gestin integral del recurso hdrico. Bogot D.C. Pg. 43 44.56 Respuesta MAVDT. 2011. Pg. 43 - 46.57 Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley216 de 2003, en relacin con el Sistema Nacional de reas Protegidas, las categoras de manejo que lo conformany se dictan otras disposiciones.Contralora General de la Repblica 39 39. Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente quedando sujetas a respetar tales declaraciones y a armonizar los procesos de ordenamiento territorial municipal que se adelanten en el exterior de las reas protegidas con la proteccin de stas. Durante el proceso de concertacin a que se refiere la Ley 507 de 1999, las Corporaciones Autnomas Regionales debern verificar el cumplimiento de lo aqu dispuesto. No ha sido fcil la coordinacin entre los entes territoriales y las autoridades ambien- tales en los escenarios en los que, de alguna forma, los instrumentos de planificacin han generado conflictos de competencias58. En ese sentido, podran generarse este mismo tipo de inconvenientes sobre la ordenacin del uso del territorio que constitu- cionalmente tienen los municipios. Por otra parte, en torno al Artculo 22 del Decreto 2372 de 2010, existe el riesgo de que, como causa de la accin de grupos de presin (nacionales, regionales o locales), se permitan actividades extractivas a travs del proceso de homologacin o re-catego- rizacin de reas protegidas, poniendo en grave riesgo la continuidad del suministro de los servicios ambientales. En el marco de un amplio debate en torno a la eventual construccin de un puerto, el MAVDT a travs de la Resolucin 1501 de 4 de agosto, declar como parque nacional natural la zona de Urabamba-Baha Malaga, con una extensin de 47.094 ha., con lo que se alcanz un total de 1276.370 ha. de reas protegidas declaradas en el periodo 2006-201059. Es importante resaltar la labor que viene adelantando la UAESPNN en el diseo e implementacin de los regmenes especiales de manejo (REM), en aquellas reas sobre las cuales se presentan traslapes de figuras de ordenacin como parques nacionales, resguardos y reservas forestales. Se trata de acuerdos con las comunidades locales que se construyen de manera co- ordinada, participativa y concertada entre la autoridad pblica especial indgena y la autoridad ambiental, que garanticen la conservacin de los recursos naturales para la supervivencia de los pueblos indgenas y la oferta de bienes y servicios ambientales del pas60. Hasta ahora se han firmado seis acuerdos en torno a las reas protegidas en Catatumbo (2007), Paramillo (2007), Utra (2009), Los Flamencos (2009), Cahuinar (2010) y Nevado del Huila (2010)61. En lo que tiene que ver con la proteccin de especies, el MAVDT expidi las reso- luciones 383 y 2064. La primera de ellas declara las especies silvestres de flora y fauna que se encuentran amenazadas; mientras que la segunda reglamenta las me- didas posteriores a la aprehensin preventiva, restitucin o decomiso de especmenes de especies silvestres. As mismo, se formul la estrategia nacional de prevencin, seguimiento, control y vigilancia forestal. 58 Podra ser el mismo caso que la discusin sobre los Planes de ordenacin y manejo de cuencas (POMCAS) y los Planes de ordenamiento territorial (POT), en el sentido que el Decreto 1729 de 2002, defini los POMCAS como norma de superior jerarqua. En la medida que el proceso de los POT se haba iniciado desde 1998, esto gener no slo problemas operativos, sino de competencia entre las CAR y los municipios. 59 Respuesta MAVDT. 2011. Pg. 51. 60 Respuesta MAVDT. 2011. Pg. 53 61 Ibdem. Pg. 57.40 Contralora General de la Repblica 40. Estado de los Recursos Naturales y del AmbienteSegn los reportes de las CAR sobre el indicador especies de fauna y flora amena-zadas, con planes de conservacin en ejecucin, se redujo en un 2,9%, al pasar de136 a 132, entre 2009 y 2010.El uso sostenible de la biodiversidad o biocomercio, enmarcado dentro del Plan Na-cional Estratgico de Mercados Verdes (PNEMV), sigue estando en deuda y con muybajos resultados. A continuacin se presenta su anlisis en el marco del componentede procesos productivos sostenibles.Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles62Este componente est centrado en el esfuerzo de las entidades del SINA para quela dimensin ambiental se inserte dentro de los procesos de produccin de lossectores de la economa; es el eje de la gestin ambiental institucional que estms relacionado con el concepto y el objetivo de ubicar al pas en una senda dedesarrollo sostenible.El componente se caracteriza por un alto nivel de formulacin de polticas, linea-mientos y estrategias que, sin embargo, presentan niveles de ejecucin muy bajos.Luego de la formulacin de la Poltica Nacional de Produccin Ms Limpia (PNPML)en el ao 1997, una primera evaluacin realizada en 2004 arroj como resultadoque la poltica:adoleci, desde su expedicin, de metas claras y que se logren medir, de unplan de implementacin que definiera las estrategias y los mecanismos de co-ordinacin e interaccin, as como la asignacin de responsabilidades concretasa los diferentes actores pblicos y privados. El alto grado de desarticulacin delas entidades del SINA entre s y con los dems entes del Estado, a