Estrategia para eldesarrollo de lamicroempresa

Washington, D.C. Febrero de 1997 - No. MIC 103

Este documento fue preparado por Marguerite Berger, Jefa de la Unidad de Microempresa(SDS/MIC) y Bernardo Guillamon (RE3/OD5), con el aporte de otros miembros del Grupo deTrabajo sobre una Estrategia para el Desarrollo de la Microempresa: Renato Puch (RE1/FI1),Jeffrey Poyo (RE2/FI2), Harald Hüttenrauch (RE3/OD5), José Luis Curbelo (FOMIN), KimStaking (SDS/IFM) y Glenn Westley (OCE). El Directorio Ejecutivo aprobó esta estrategia el 19de Febrero de 1997.

Indice

Resumen 1

I. Introducción 3

II. La Microempresa en América Latinay el Caribe 4

III. Experiencia del BID en el Desarrollode la Microempresa 7

IV. La Estrategia del BID para elDesarrollo de la Microempresa 13

V. Implementación de la Estrategia del Banco para el Desarrollo de laMicroempresa 16

PREFACIO

Este documento amplía la labor realizada por el Banco durante el último año para definiruna estrategia destinada a poner en práctica los mandatos de la Octava Reposición en loque se refiere al desarrollo de empresas pequeñas y microempresas.

En el acuerdo de la Octava Reposición del capital del BID se reiteró el compromiso de lainstitución al desarrollo de la microempresa, indicando que éste se ha “convertido en parteintegral de las operaciones del Banco y que continuará siendo atendido, durante el períododel Octavo Aumento General, en todas las áreas de actividad del banco”. El Conveniotambién destacó la importancia del apoyo brindado por el Banco a este sector a fin defortalecer la capacidad de los pobres para generar ingresos, solicitando la adopción de"medidas destinadas al mejoramiento de la capacidad productiva de los pequeñosagricultores y las microempresas", y enfatizando la necesidad de crear puestos de trabajo"particularmente mediante los sectores de microempresas y pequeñas empresas" y lamodernización de las estructuras de producción en la región. En este contexto se citóespecíficamente la mejora tecnológica de las empresas pequeñas y medianas; la creaciónde un entorno en el que puedan florecer los negocios pequeños y medianos; la reforma delsector financiero para asegurar que todos tengan acceso a estos servicios, en especial lasmicroempresas y las empresas pequeñas y medianas; y la modernización del sectoragrícola.

La Estrategia para el Desarrollo de la Microempresa es el resultado de un extenso procesode consulta con los gobiernos de la región, las instituciones dedicadas a apoyar amicroempresas y donantes interesados en ayudar al sector, el cual también ha servido paradefinir, en combinación con estos socios del BID, los elementos de un Programa para elDesarrollo de la Microempresa en el próximo quinquenio. El proceso consultivo culminócon la conferencia "El BID y la Microempresa: Promocionando el Crecimiento conEquidad", la cual se celebró en la sede del Banco en noviembre de 1995 con laparticipación de más de 300 representantes de todos los países de la región, así comomuchos otros representantes de países que se encuentran fuera de ella.

El documento también es el resultado de consultas celebradas con un grupointerdepartamental de estrategia para la microempresa, presidido por SDS/MIC, conrepresentantes de los tres departamentos regionales, el SDS/IFM, la Oficina delEconomista Jefe y el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN). La Estrategia para laMicroempresa toma muy en cuenta consideraciones importantes que emanan de la laborrealizada por el Banco en este sector durante los dos últimos años. El documento sobreEstrategia se complementa con otros dos que están siendo preparados, los cuales son: undocumento de antecedentes sobre el desarrollo de la microempresa (que, en su forma deborrador, ha servido de base para la sección de antecedentes de la Estrategia), y otro sobreuna propuesta para la reforma del Programa de Pequeños Proyectos, que seguirá losprincipios planteados en la Estrategia.

En este documento se enumeran los fundamentos, objetivos y componentes principales dela estrategia del Banco para la microempresa. Se esbozan los problemas que el Bancopretende atender, los lineamientos estratégicos para las inversiones y otras actividades delBanco en el sector, y se presenta un programa concreto de acción, para implementar estaestrategia en los próximos cinco años, el cual fue nombrado MICRO 2001.

Estrategia para el Desarrollo de la Microempresa

Resumen

Las microempresas hacen una contribuciónimportante al empleo, la producción y alingreso nacional agregados en AméricaLatina y el Caribe. También son un vehículoimportante para que las familias de bajosingresos puedan escapar de la pobreza pormedio de actividades productivas regidas porlas fuerzas del mercado. Desde 1978 elBanco Interamericano de Desarrollo ha sidoun pionero en el desarrollo de lamicroempresa. Esta estrategia se define enbase a la experiencia del Banco, y esbozanuevas áreas de énfasis que permitirán alBanco mantener su posición de liderazgo enla promoción del desarrollo de lamicroempresa en la región durante lospróximos cinco años.

Objetivo

La meta general de la Estrategia del Bancopara el Desarrollo de la Microempresaconsiste en ampliar las oportunidadeseconómicas en América Latina y el Caribemediante el desarrollo sostenible y dinámicode la microempresa. El objetivo es promoverlas condiciones necesarias para elcrecimiento y desarrollo del sector en laregión, vale decir una política y régimenregulador favorables, instituciones sólidas ysostenibles que ofrezcan serviciosfinancieros y no-financieros para atender lademanda de las microempresas, accesomejorado de microempresarios en desventajay de ingresos bajos (incluyendo mujeres ypueblos indígenas) a servicios financieros ycomerciales; y mayores flujos de recursos,

continuos y permanentes de inversión paralas microempresas.

Estrategia

Un programa de cinco años de duración,Micro 2001, promoverá la reforma depolíticas y regulaciones con objeto de crearun régimen que favorezca el desarrollo de lamicroempresa y respalde la creación y elfortalecimiento de instituciones formales yno formales que ofrezcan serviciosfinancieros y de desarrollo comercialsostenibles para las microempresas. Seprestará atención especial a reforzar lacapacidad institucional para brindar servicioseficientes y eficaces a microempresariosdesaventajados y de bajos ingresos. Unelemento vital de la estrategia es el empleode los recursos del Banco para catalizar lainfusión de inversiones privadas en eldesarrollo microempresarial vincu-lando alas ONG con inversionistas comerciales ypromoviendo la formalización de lasmicroempresas. La estrategia para eldesarrollo de la microempresa se adaptará ala situación de cada país, sobre la base de unanálisis completo de los obstáculos yoportunidades que confronte el sector demicroempresa en cada uno de ellos, y laadopción de medidas que se refuercenmutuamente en los campos arriba men-cionados.

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ImplementaciónLos instrumentos operativos principales conque el Banco cuenta para respaldar eldesarrollo de la microempresa — el Programade Pequeños Proyectos para organizacionessin fines de lucro, y los préstamos globalespara microempresas, que proporcionan losmedios necesarios para transferir recursos alas instituciones financieras— serán vitalespara el Programa del Banco, pero habrá quemodificarlos para que sean más eficaces en lasituación actual. La cooperación técnicadentro de estas operaciones, y comoactividades separadas, respaldarádirectamente el fortalecimiento institucionaly la reforma de políticas. El Fondo Multi-lateral de Inver-siones utilizará mecanismosinnovadores, como las inversiones de capital,para desarrollar intermediarios que ofrezcanservicios a microempresas. El Bancopromoverá la reforma de políticas yreglamentos por medio de su proceso deprogramación, actividades de investigación ydivulgación y operaciones sectoriales

Recursos

Desde 1990 el Banco ha financiado 471operaciones para la microempresa por untotal de US$452 millones. Durante elperíodo de implementación delprograma Micro 2001, el Bancoaumentará sus inversiones para eldesarrollo de microempresas hasta elequivalente de US$500 millones en cincoaños. El Banco desarrollará este programa,valiéndose principalmente de sus propiosfondos (especialmente del Capital Ordinarioy del ingreso neto del Fondo paraOperaciones Especiales en moneda local) yde los recursos del Fondo Multilateral deInversiones. Los fondos en condicionesconcesionarias estarán más restringidos queen el pasado

Organización

Una Red de Microempresas, coordinada porla Unidad de Microempresa del Banco(SDS/MIC), promoverá la aplicación de laestrategia al facilitar el intercambio deinformación, experiencias y conocimientostécnicos; asistencia técnica para proyectos;actividades de capacitación, así como lacoordinación entre el BID y otrasorganizaciones que trabajan en este campo.

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I IntroducciónLa microempresa hace una contribuciónimportante al empleo, producción e ingresonacional agregados en América Latina y elCaribe, y a la promoción del talento,fortaleza y flexibilidad empresarial parahacer frente al dinamismo de la economíamundial. La microempresa es además unvehículo importante para que las familiasde bajos ingresos puedan escapar de lapobreza por medio de actividadesproductivas regidas por las fuerzas delmercado. Como propietarios o comotrabajadores, el sustento de los pobres estávinculado directamente a este sector clave dela economía. El éxito de los programas deestabilización económica y reformaestructural en la región, que están en marcha,depende de la ampliación de la distribuciónde los beneficios provenientes delcrecimiento económico, de tal manera que seincluya a los segmentos de bajos ingresos dela población. El apoyo al desarrollo de lamicroempresa contribuirá mucho a alcanzarestas metas, así como a mejorar lacompetitividad de las economías de AméricaLatina y el Caribe.

El Banco Interamericano de Desarrollo es unpionero y líder en el campo del desarrollo dela microempresa. Su apoyo comenzó con elPrograma para el Financiamiento dePequeños Proyectos a fines de los añossetenta, y ha aumentado constantementedesde entonces. El establecimiento de laDivisión de Microempresa, los préstamosglobales para empresas pequeñas ymicroempresas, y el Fondo Multilateral deInversiones (FOMIN), han ampliado nota-blemente las opciones del Banco parapromover el sector. El sector demicroempresa representa una parteconsiderable de las inversiones delBID; entre 1990 y 1996 se aprobaron 471operaciones para la microempresa, por unvalor de US$452 millones. Hasta la fecha, seestima que los programas patrocinados por el

BID para la microempresa han beneficiado aunos 600.000 microempresarios y creado yreforzado más de 1.800.000 oportunidades deempleo.

En la actualidad, las condiciones que dieronforma a programas anteriores del BIDdestinados a la microempresa, han cambiado.Los programas de reforma económica hanoriginado cambios estructurales y mayordinamismo económico en las economías dela región. La liberalización del sector finan-ciero, incluida la desaparición de muchosbancos estatales de desarrollo, y los cambiosregistrados en el clima de las inversiones, yel ambiente regulador en la región, hancreado nuevas oportunidades y problemas.El cambio institucional en el sector bancarioy las organizaciones no gubernamentales —los principales organismos ejecutores de losprogramas para la microempresa respaldadospor el BID— implica cambios en laestrategia del Banco y las operacionesindividuales. Los cambios en la propiaestructura del BID, particularmente en susdepartamentos operativos y oficinas derepresentación, combinados con ladiversificación de los instrumentos que elBanco puede utilizar para atender lasnecesidades del sector de microempresa,también han creado nuevas oportunidades ydesafíos para el apoyo del Banco aldesarrollo de la microempresa.

En este documento sobre estrategia seexaminan brevemente los cambios que estánocurriendo en el sector de la microempresa,así como la experiencia del Banco, y sedelinean los fundamentos, objetivos ycomponentes principales de la estrategia delBanco en ese campo. Se analizan losproblemas que el Banco está tratando deatender, se propone una orientaciónestratégica para sus inversiones y otrasactividades en este sector, y se presenta unprograma concreto de acción, titulado "Micro

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2001", para poner en práctica esta estrategiaen los próximos cinco años.

II La Microempresa en América Latinay el Caribe

El grupo beneficiario de la Estrategia delBID para el Desarrollo de la Microempresaestá compuesto de negocios que carecen deacceso adecuado a servicios financieros ycomerciales, en todos los campos de laactividad económica (incluido el comercio, laagricultura, la manufactura y los servicios).La Estrategia del BID para la Microempresa,y el Programa para su implementación, seconcentrarán en negocios que tengan unmáximo de 10 empleados y activos totalesinferiores al equivalente de US$20.000, ex-cluyendo aquellos sectores profesionales,tales como las prácticas médica y jurídica.Esto se basa en la definición práctica de lamicroempresa, empleada actualmente en lamayoría de los proyectos del BID.

A pesar de su pequeño tamaño, lasmicroempresas producen una gran parte delempleo, producto e ingresos de la región.Más del 80% de los negocios en AméricaLatina y el Caribe tienen 10 empleados omenos. El 80% de ellos está concentrado enfirmas con hasta cinco empleados, y la mitadcarece de empleados remunerados, conexcepción del propietario. Aunque existenpocos datos fiables, y las condiciones varíanmucho de un país a otro, los estudios revelanque las microempresas emplean unaproporción considerable de la fuerza laboral— oscilando desde el 33% en la Argentinahasta el 80% en el Perú. Según la OIT, hastamediados de los años noventa lamicroempresa proporcionaba aproximada-mente la mitad de los empleos de la región,mientras que el sector público y las empresascon más de 10 empleados solo empleaban el44% (el 6% restante se dedica al serviciodoméstico). Además, la proporción delempleo en microempresas ha estado aumen-tando constantemente desde los años setenta.En general, hay más de 50 millones de

microempresas en la región, proporcionandotrabajo a más de 120 millones de personas.Su porcentaje de contribución al productonacional fluctúa entre menos del 10% hastacasi el 50% del producto nacional,dependiendo del país.

Aunque el Banco ha establecido parámetrossobre tamaño para definir el sector de lamicroempresa, una estricta adherencia a losmismos ilustraría de inmediato su arbi-trariedad. Las definiciones cuantitativas, sibien dan una idea general del tipo denegocios que se beneficiarían de la estrategiay programas del BID, solo representan unaparte de la realidad. Los aspectoscualitativos de la microempresa,particularmente su falta de acceso aservicios, su existencia al margen de losmarcos jurídico y regulador, y la duplicaciónde actividades de consumo y produccióndentro de ella, tal vez sean factores másimportantes para dar forma a las políticas yprogramas del Banco en este segmento dedesarrollo del sector privado.

El sector de la microempresa es extre-madamente heterogéneo y varía consi-derablemente en cuanto a tamaño relativo ycomposición en los distintos países de laregión. En el extremo más bajo del espectrose encuentran las unidades familiares/firmasa nivel de subsistencia que dependen ex-clusivamente de la mano de obra de lafamilia, donde no existe una separación claraentre las finanzas de ésta y las de la empresa.En el extremo superior de la escala seencuentran las firmas pequeñas de hasta 10empleados, que utilizan tecnologías deproducción relativamente complejas y estánvinculadas directamente a empresas masgrandes del sector moderno de la economía

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por medio de diversas relaciones entreproveedores y clientes.

Aunque las microempresas varían consi-derablemente, la mayoría de los dueños y susempleados son personas de bajos ingresos.Los negocios, propiedad de mujeres,representan uno de los segmentos de másrápido crecimiento en este sector. Entre el30% y el 60% de todas las microempresas enAmérica Latina y el Caribe pertenecen amujeres y son operadas por ellas. Estosnegocios también son importantes fuentes deempleo para mujeres trabajadoras ymiembros de sus familias. Los pueblosindígenas están muy concentrados en estegrupo, como pequeños productores agrícolas,artesanos y comerciantes, y su acceso aservicios que les permitan ampliar susnegocios y aumentar sus ingresos eslimitado. Es preciso establecer mecanismosinsti-tucionales apropiados para asegurar queestos grupos tengan acceso a serviciosfinancieros y de desarrollo empresarialsostenibles y que estos surtan un impactopositivo.

Es preciso hacer un esfuerzo especial paraapoyar a las microempresas más pequeñas enaquellos casos en que la carencia de acceso alos servicios auxiliares sea particularmenteaguda. Sin embargo, la ayuda para eldesarrollo de la microempresa debe de-terminar su función como parte de unproceso dinámico del desarrollo empresarial,el cual se sobrepone con los negocios deempresas más grandes. Los programas delBID no deben segmentar y aislar a las micro-empresas, sino más bien ayudarlas a crecer ytrabajar más estrechamente con el resto de laeconomía.

2.1 Restricciones al crecimiento microempresarial

Muchas de las restricciones que seinterponen al desarrollo de la microempresay su integración a la economía formal no hancambiado desde que el Banco financió suprimer proyecto para microempresas en1978. Pero los profundos cambios

estructurales registrados en las economías deAmérica Latina y el Caribe en el últimodecenio han traído consigo seriasrepercusiones para las microempresas y lalabor del BID en apoyo de su desarrollo.

2.1.1 El régimen de política

Si bien la mayoría de los países de la regiónse caracterizaron por la represión financiera aprincipios del último decenio, a fines de losaños ochenta y en los años noventa seintrodujeron en toda la región reformasradicales destinadas a eliminar los topessobre las tasas de interés, reducir o eliminarel crédito dirigido y reducir las barreras paraingresar al sector financiero (incluida lasupresión del estado preferencial otorgado alos bancos propiedad del gobierno, o inclusola eliminación de esos bancos), y se hicieronmejoras en la regulación y supervisiónprudencial de los bancos, cambiándosenotablemente la estructura y oportunidadesen el sector financiero, abriendo el camino auna mayor competencia en el sector yaumen-tando el interés en nuevos mercadosespecializados, incluidas las empresaspequeñas y microempresas.1 En algunospaíses, como Bolivia y el Perú, los cambiosen la regulación de la banca también hanpermitido que los prestamistas noconvencionales que operaban comofundaciones sin fines de lucro se conviertanen intermediarios financieros formales,mejorando notablemente su acceso a los

1 Carlos Cuevas, "Enabling Environment and

Microfinance Institutions: Lessons fromLatin America", Journal of InternationalDevelopment, mayo de 1996; y GlennWestley, "Financial Reforms in LatinAmerica: Where Have We been, Where AreWe Going?" Oficina del Economista Jefe,BID, 1995; "The Enabling Environment:Reforming the Business Environment inLatin America", Small EnterpriseDevelopment, 1996; Expanding Access toFinancial Services in Latin America,Miguel Basch y Camilo Morales, ed.Washington, D.C., BID/Johns HopkinsUniversity Press, 1995.

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mercados financieros y sus posibilidades desustentación a largo plazo.

Aunque las microempresas en su mayor parteoperan al margen de las leyes y reglamentosde sus países, estos parámetros puedeninterponer una restricción seria a susposibilidades de crecimiento e integración ala economía central. La reforma económicaen América Latina y el Caribe ha abiertonuevas oportunidades para el crecimiento delsector de la microempresa, así como para eldesarrollo de instituciones sostenibles que losirvan. Pero resta mucho por hacer enmateria de cambios de política para crearcondiciones equitativas para las actividadeseconómicas más pequeñas de la región. Lamejora de las normas empresariales,regímenes tributarios y requisitos paralicencias, y la adecuación de las normas y lasupervisión financiera son algunos de losaspectos que hay que estudiar para permitirla expansión y sostenibilidad de los serviciosde microfinanzas y mejorar las condicionespara el desarrollo microempresarial.

2.1.2 Intermediación financiera

En la actualidad, a pesar de años deprogramas especiales y de desarrolloinstitucional, menos del 5% de losmicroempresarios de América Latina y elCaribe tienen acceso a servicios financierosformales. Los créditos de proveedores y lospréstamos informales son fuentesimportantes de microfinanciamiento yseguirán desempeñando un papel clave en elfuturo, dadas sus ventajas para superar lasrestricciones de información para losmicropréstamos. Las institucionesfinancieras formales, usando sus tecnologíastradicionales de crédito, todavía no llegan ala mayoría de los micronegocios debido alcosto relativamente elevado de los préstamospequeños y a la carencia de formas degarantía requeridas. Las organizaciones nogubernamentales, de carácter informal, quese dedican a la microfinanza, continúanbrindando acceso al crédito a un númerolimitado de microempresas, pero la mayoríatodavía no son sostenibles sin donaciones y

operan con un costo muy alto. En losúltimos años, los programas de ayuda a lamicroempresa del BID, han ayudado aintermediarios formales a llegar hastaclientes microempresariales y también hanfortalecido la sostenibilidad de las ONG.Todavía queda mucho por hacer para ampliarlos servicios de ambos tipos de instituciones.

Las microempresas también sufren limi-taciones en materia de depósitos. Lamayoría de ellas son financiadas con losahorros de los dueños y miembros de lafamilia, pero los requisitos mínimos dedepósito, las limitaciones de liquidez, losaltos costos de transacción, la ubicación y loshorarios inconvenientes de los bancos, y lapoca familiaridad de los microempresarioscon las instituciones bancarias, limitan suacceso al uso de mecanismos de ahorroformales.

Servicios para el desarrollo empresarial

Los microempresarios carecen de acceso aservicios no financieros, entre ellos lacomercialización, capacitación en técnicascomerciales básicas, como contabilidad, ytransferencia de tecnología. Pero este modode apoyo está relativamente menos desa-rrollado en comparación con la microfinanza,y el financiamiento del BID en estas áreas hasido limitada en años recientes. La pres-tación de estos servicios hasta ahora hadependido fuertemente de donaciones quehan limitado su sustentación con eltranscurso del tiempo. Como resultado, lacalidad de la capacitación y otros serviciosde desarrollo empresarial ofrecidos amicroempresarios es generalmente baja.Además, la falta de organización del sectormicroempresarial torna más costosa laprestación de servicios a esos negocios.

2.1.3 Restricciones de recursos

Dado el enorme tamaño del sector demicroempresa y su potencial económico, losrecursos disponibles en los organismosmultilaterales y donantes no son suficientespara satisfacer la demanda de servicios

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microfinancieros y de otro tipo. En laactualidad, los recursos concesionales quedispone el BID para el desarrollo de lamicroempresa son extremadamentelimitados. Por el lado positivo, oportunidadesprometedoras están surgiendo para ampliar lainversión del sector privado en este sector.Un ejemplo de ello es Profound, un fondo deinversión creado con recursos deinversionistas privados, del FOMIN y otrosdonantes, que permitirá la participaciónaccionaria en las ONG que estén listas paraconvertirse en intermediarios financierosformales y emprender empresas de riesgocompartido con instituciones financieras queestán tratando de ofrecer o ampliar susservicios para empresas pequeñas ymicroempresas.

A fin de poder ampliar el alcance de losservicios ofrecidos a la microempresa, unamayor cantidad de recursos deben serprovistos por el sector privado. Pero elfinanciamiento del desarrollo demicroempresas por los mercados financierossólo será posible si esos recursos se puedenofrecer en condiciones comerciales. Lainversión privada en el desarrollo del sectortambién es disuadida por el marco jurídico yreglamentario y los obstáculos al ingreso denuevas fuentes de capital (incluida la falta deconocimientos del sector, especialmente deexperiencias con programas exitosos, y lacarencia de crédito apropiado y otrastecnologías para servir al sector).

III. Experiencia del BID en el Desarrollo1. de la Microempresa

En los últimos diecinueve años, el Banco hacambiado su criterio para el desarrollo de lamicroempresa, abandonando el énfasis pri-mario en transferencias únicas de recursosfinancieros y técnicos a beneficiarios indi-viduales, y pasando a hacer hincapié en elfortalecimiento de institucionesintermediarias que pueden ofrecer esosservicios al grupo beneficiario sobre unabase sostenible y de largo plazo. Asimismo,ha evolucionado de concentrarse casiexclusivamente en la falta de acceso alcrédito del sector, a una estrategia integradapara resolver la gran variedad de obstáculosque enfrentan las microempresas. El apoyodel BID al desarrollo de la microempresaaumentó lentamente desde 1978-1989; elBanco invirtió un promedio de US$8,2 millones cada año durante ese período.

Entre 1990 y 1993 amplió sus inversionespor medio de nuevos instrumentos — lospréstamos globales a microempresas y lacombinación de múltiples operaciones deproyectos pequeños. Desde 1990, cuando elBanco aumentó considerablemente su apoyoal sector de la microempresa, se hanaprobado 471 operaciones por un total deUS$452 millones. En el cuadro siguiente semuestran proyecciones y la evolución delapoyo del BID a proyectos para lamicroempresa, por tipos principales deoperaciones (Pequeños Proyectos, PréstamosGlobales a Microempresas, FOMIN). Desde1991 también se han aprobado cantidadespequeñas de financiamiento para cooperacióntécnica individual, pero no se incluyen eneste cuadro.

Financiamiento del BID para proyectos destinados a la microempresa 1990-1996(en millones de dólares de los Estados Unidos)

Tipos de proyectos 1990 1991 1992 1993 1994* 1995 1996

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Pequeños Proyectos 7,7 26,0 29,2 32,6 14,3 20,4 4,0

Préstamos globales 43,7 45,0 47,1 77,6 - 29,5 -

FOMIN - - - 5,2 22,1 23,0 20,3

Otros - 0,8 1,4 0,6 - 0,5 0,5

TOTAL 51,4 71,8 77,6 116,0 36,4 73,4 24,8

* Desde 1994, el financiamiento de Pequeños Proyectos ha permanecido muy a la zaga de lademanda debido a limitaciones de financiamiento con recursos provenientes del ingreso neto delFOE en moneda local, que históricamente ha sido la fuente principal de fondos para el Programa dePequeños Proyectos.

Igualmente notable que el aumento en elnúmero de inversiones en programas para lamicroempresa durante este período, tambiénprocede mencionar los cambios cualitativosen las operaciones del Banco en este sector,incluido el énfasis en los aspectos siguientes:fortalecimiento institucional de organi-zaciones intermediarias, su autosuficienciaadministrativa y financiera, rendición decuentas y responsabilidad en la adminis-tración de carteras de préstamos, y laeliminación de distorsiones en las trans-ferencias de recursos a microempresarios.Durante el período 1990-1994, elinstrumento principal para las inversiones delBID en microempresas — el Programa dePequeños Proyectos— sufrió cambiossignificativos. Apenas ahora comienzan aanalizarse las lecciones que surgen de losprogramas de préstamos globales para lamicroempresa, aunque se revelan algunosresultados prometedores, así como desafíosque habrá que encarar en el futuro.

3.1 Pequeños proyectos

El objetivo del Programa de PequeñosProyectos, tal como se define en elDocumento de Política OP-706, es "permitirel acceso al crédito a aquellas personas o

grupos que desean ejecutar proyectos que lespermitan mejorar sus condiciones de vida yque por lo común carecen de acceso alcrédito comercial o de fomento en con-diciones ordinarias". Para recibir financia-miento de este programa, los proyectosdeben concentrar sus beneficios directamenteen grupos marginales que carezcan de accesoa crédito. Las instituciones intermediarias"deben ser organismos públicos de desarrolloo privados sin fines de lucro entre cuyosobjetivos básicos debe figurar el mejo-ramiento económico de personas y gruposmarginales".

En los 19 años desde que se financió elprimer pequeño proyecto con carácterexperimental, el programa ha contribuidoconsiderablemente al desarrollo y fortaleci-miento de instituciones no gubernamentalesen la región y a las acciones que éstas llevana cabo para mejorar las condiciones de vidade personas de bajos ingresos. El Bancoactualmente administra una cartera de 142pequeños proyectos por un valor deUS$68,4 millones en financiamiento yUS$18,6 millones en cooperación técnicaparalela. Aunque el programa representamenos del 1% de los préstamos del Banco, essumamente visible, y durante varios años fue

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el instrumento principal para financiarorganizaciones de la sociedad civil, es unvehículo importante para promover pro-gramas piloto innovadores, y un instrumentoclave para encarar de inmediato y en formasimultánea los objetivos del Banco enmateria de desarrollo social y económico.

Más del 80% de los pequeños proyectosaprobados desde 1990 son paramicrofinanzas (programas de crédito paramicroempresas). La experiencia de estosproyectos ha sido mixta. Una de laslecciones aprendidas de estos proyectos, esque cuando se ofrecen fondos para préstamosa las ONG en condiciones casi equivalentes adonaciones, se generan desincentivos para lasinstituciones participantes para quemantengan el valor de sus fondos parapréstamos o a lograr acceso a fondos defuentes locales.1

Hoy día, el programa de pequeños proyectosenfrenta nuevos desafíos. La cambiante rea-lidad política y económica de la región; eléxito de este programa y de otros paratransformar la naturaleza del apoyo del sectorprivado a la microempresa; el alto costo depreparar, ejecutar y supervisar proyectospequeños (tanto para las Representacionescomo para la Sede) en relación con el tamañoreducido de estas operaciones, y la falta derecursos en condiciones concesionarias parafinanciar pequeños proyectos en muchospaíses, hacen necesario que se introduzcanmodificaciones en la Política Operativa paralos Pequeños Proyectos (OP-706).

Desde el punto de vista administrativo, ungrupo de trabajo creado por los depar-tamentos regionales para estudiar opcionesdestinadas a mejorar la gestión futura delPrograma de Pequeños Proyectos, harecomendado la creación de una facilidadfinanciera para pequeños proyectos, similaral de la Facilidad para la Preparación de

1 Banco Interamericano de Desarrollo, División de

Microempresas, "Fondos Rotatorios de Créditopara Microempresas: Un Estudio Empírico",Washington, D.C., junio de 1994.

Proyectos (FPP), que financiaríainstituciones múltiples y permitiría disponerde recursos para imprevistos. Estasfacilidades delegan la autoridad deaprobación de programas individuales a losRepresentantes del BID en los paísesinvolucrados. Actualmente, en la Región IIse está preparando una facilidad de pequeñosproyectos que va en esta dirección; en 1994en la Región III se aprobó un programa decooperación técnica con algunas de lasmismas características, y en el inventario depréstamos de la Región I para 1996-1997 sehan incluido dos facilidades para pequeñosproyectos a nivel nacional.

La experiencia de los últimos siete años hademostrado que para tener éxito en laejecución de esta estrategia, el Banco debeintroducir mayor flexibilidad en el programade pequeños proyectos, adaptando la mezclade cooperación técnica y crédito sumi-nistrada, así como las condiciones finan-cieras, a cada ONG para adecuarlas a suetapa de desarrollo institucional y a lascaracterísticas de sus programas.

3.2 Préstamos "globales" para la microempresa

1.1 El BID ha estado participandoactivamente en la creación de proyectos paraestablecer un suministro sostenible de créditoa la microempresa mediante los programasde préstamos globales, normalmente cana-lizados, a tasas de interés de mercado, pormedio de un servicio de redescuento o unalínea de crédito en el Banco Central de unpaís o en un banco de desarrollo de segundopiso. Los préstamos "globales" están dise-ñados de manera que los intermediariosfinancieros formales puedan servir a unanueva clientela en el extremo más bajo delmercado. El costo de los fondos paraparticipar es similar al de recursosdisponibles en el mercado local. Se ofreceasistencia técnica a los intermediarios paraayudarlos a desarrollar la capacidadnecesaria para servir a microclientes concostos administrativos más bajos. Lasautoridades supervisoras también puedenrecibir asistencia para diseñar marcos

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reguladores apropiados para lasmicrofinanzas.

Aunque los préstamos globales paramicroempresas tienen la tendencia abeneficiar a clientes de mayor tamaño quelos pequeños proyectos del BID, estospueden modificar considerablemente lamanera de hacer banca en la región. Porejemplo, en el Paraguay, donde el Banco hafinanciado un programa de microempresascon un componente de crédito deUS$12 millones y un programa de coope-ración técnica de US$2,7 millones, se tieneun programa donde participan siete bancos ycompañías de financiamiento; se hacapacitado a 50 funcionarios en técnicas decrédito para la microempresa; se concedieronmás de 4.000 préstamos en el primer año; elpréstamo promedio es de aproximadamenteUS$1.300, y el 49% de los clientes sonmujeres.

La experiencia del Banco con los treceprogramas de préstamos globales paramicroempresas y empresas pequeñas apro-bados hasta ahora ha sido variada. Eldesembolso de algunos préstamos ha sidolento, como en el caso de Guatemala y CostaRica. Cuando se establecen márgenes fijossobre las tasas de interés para losintermediarios financieros participantes, lastendencias han sido que los recursos han idoa favorecer a negocios de mayor tamaño, conbeneficios limitados para las microempresas.La experiencia de los organismos guber-namentales como intermediarios de laasistencia técnica ha sido problemática. Porotro lado, uno de los elementos positivosimportantes de estos préstamos ha sido laprestación de asistencia técnica ainstituciones financieras formales, paraayudarlas a adoptar nuevas técnicas que lespermita llegar a las microempresas, como enel caso del Paraguay. En países donde elBID ha respaldado considerables reformas enel sector financiero antes de introducir lospréstamos globales a microempresas, estosúltimos demostraron ser un vehículo máseficaz para ampliar los servicios financieros alas microempresas debido al aumento en lacompetencia y a que los bancos estaban

buscando nuevas oportunidades. Aunquealgunos programas han proporcionado recur-sos a prestamistas no convencionales (pro-gramas para ONG), como en Colombia, engeneral no han tenido éxito para inducir a losbancos comerciales a establecer vínculos conlas ONG para beneficiar a la microempresa.Estas experiencias demuestran que el instru-mento requerirá ajustes continuos en elfuturo, y que cada operación debe ajustarse alas condiciones específicas del país donde sellevará a cabo para demostrar que es uninstrumento exitoso para masificar el accesode las microempresas a los serviciosfinancieros.

Algunos de los otros desafíos para esteinstrumento en el futuro son: tornar atractivoel programa de financiamiento para lospaíses prestatarios sin socavar lamovilización de los depósitos; encontrarrecursos concesionales para elfortalecimiento institucional en programasparalelos de cooperación técnica que facilitenla adopción de tecnologías económicas quepermitan el acceso de los negocios máspequeños; y promover vínculos coninstituciones microfinancieras no conven-cionales (ONG y bancos comunitarios) queestén ofreciendo servicios a clientes máspequeños. Estas y otras cuestiones seránexaminadas en estudios de los préstamosglobales para microempresas que realizaránla Oficina de Evaluación y SDS/MIC en1997. En dichos estudios se determinarácuáles de los elementos de los proyectostienen más peso para alcanzar los objetivosgenerales de extender el alcance de losservicios financieros formales hasta el nivelde microempresa, y se propondrán pautasoperacionales para mejorar el uso de esteinstrumento en el futuro.

3.3 El Fondo Multilateral deInversiones (FOMIN)

Este es un instrumento nuevo e importantepara apoyar el desarrollo de la microempresa,establecido en 1992 y administrado por elBID. La meta fundamental del FOMIN espromover el sector privado para que apoye elproceso de modernización en la región,

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ayudando así a aliviar los costos humanos ysociales del ajuste económico, y mejorar lacompetitividad y productividad del sector. ElFOMIN puede suministrar financiamientobajo varias modalidades, para la reformapolítica y reglamentaria (ventanilla I), eldesarrollo de los recursos humanos(ventanilla II) y el apoyo directo al desarrollode la pequeña empresa y la microempresa(ventanilla III). La ventaja comparativa delFOMIN en el último campo radica en suhabilidad para usar mecanismos definanciamiento innovadores, como inver-siones de capital, cuasi-capital y garantías.

El uso de los recursos del FOMIN está sujetoa las Modalidades de Financiamiento yLineamientos Operacionales aprobados porsu Comité de Donantes. La Oficina delFOMIN está encargada de decidir si losproyectos cumplen con sus requisitos deelegibilidad, así como de aprobar losmemorandos de proyectos presentados antelos Comités de Préstamos y de Donantes.

Es demasiado pronto para determinar elimpacto de las operaciones del FOMIN sobreel desarrollo de las microempresas en laregión. Sin embargo, la experiencia ad-quirida hasta ahora demuestra que lasposibilidades de aumentar las inversiones delsector privado en microempresas son pro-metedoras. Los medios de que dispone elFOMIN también le dan más flexibilidad alBanco para respaldar la evolución dinámicade las pequeñas empresas y de lasmicroempresas.

El FOMIN es un vehículo importante parapromover una reforma de política favorablepara el desarrollo de la microempresamediante las actividades de la ventanilla I, ypara apoyar los nuevos programas decapacitación y servicios comerciales para elsegmento más dinámico de microempresasen las ventanillas II y III. La ventanilla III leotorgará al Banco la flexibilidad que necesitapara realizar inversiones de capital y cuasi-capital en instituciones microfinancieras queprocuran formalizar sus operaciones oingresar a nuevos mercados, así comoelaborar mecanismos de garantía que per-

mitan que los programas de micro-financiamiento de las ONG puedan tomarfondos en préstamo de los intermediariosfinancieros formales. Sin embargo, elalcance del FOMIN para apoyar el tipo deoperaciones y el grupo beneficiario que gene-ralmente han sido financiados por elPrograma de Pequeños Proyectos, solo figu-ran parcialmente en las pautas operacionalesde la ventanilla III.

3.4 Coordinación con países miembros noprestatarios

En todos sus años de experiencia en eldesarrollo de microempresas, el BID hatrabajado estrechamente con sus paísesmiembros brindando apoyo al sector. Lafunción de los fondos fiduciarios especiales,y de otras formas de cofinanciamiento, handemostrado ser extremadamente importantespara el programa de microempresas del BID,a los efectos de: aumentar los fondos des-tinados a pequeños proyectos ejecutados porONG, particularmente en los países máspequeños y más pobres en los que escaseanlos recursos en moneda nacional; ofrecerfinanciamiento en condicionesconcesionarias a la cooperación técnicavinculada a programas de préstamos globalespara microempresas que pueden proporcionarla asistencia e incentivos necesarios paraasegurar que estos programas lleguen a losgrupos de microempresarios beneficiarios; ymejorar la coordinación, el intercambio deexperiencias e información, así comocompartir la programación con países yorganizaciones que proporcionan recursosconsiderables para apoyar el desarrollo de lamicroempresa. Dada la escasez de fondos ala disposición del BID y sus países miembrospara el desarrollo de la microempresa, serámuy importante que se coordinen losesfuerzos para ampliar el uso decofinanciamiento en operacionesrelacionadas con la microempresa.

3.5 Lecciones aprendidas

Los 19 años de experiencia del Banco en eldesarrollo de microempresas han producidovarias lecciones importantes que constituyen

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los cimientos de su estrategia para estesector. A continuación se indican algunas deesas lecciones:

• El sector de microempresa es unmovimiento heterogéneo de negociosdiferentes que requieren distintos tiposde apoyo para su desarrollo.

• Las políticas reglamentarias — quedefinen el marco para las operacionescomerciales en cualquier país— amenudo representan grandes obstáculosal desarrollo del sector de microempresa;es preciso contar con políticas adecuadascomo factor clave para el éxito de losprogramas de inversión destinados a darrespaldo al sector.

• La evaluación y entendimiento de lascondiciones generales existentes en cadapaís es esencial para establecer estra-tegias bien enfocadas para el desarrollode microempresas en los países.

• La carencia de acceso a serviciosfinancieros institucionales es un granobstáculo que enfrenta la microempresa;pero los servicios no financieros, comoasistencia técnica y asistencia encomercialización, también son críticospara su desarrollo.

• La creación de capacidad institucionalpermanente para servir a la micro-empresa es más importante que eldesembolso de préstamos o la capa-citación ofrecida por una sola vez amicroempresarios.

• La viabilidad económica de las insti-tuciones financieras que sirven a losmicroempresarios es crítica para su sus-tentación a largo plazo. Los programas

de crédito subsidiados perjudican eldesempeño económico de las insti-tuciones financieras y los subsidiossuelen recibirlos los negocios másgrandes.

• Con la reforma económica, especial-mente en el sector financiero, laoportunidad de alcanzar nuevosmercados especializados como el de lamicroempresa, y de producir utilidades,es el aliciente más fuerte para extenderlos servicios hasta este sector sub-atendido de la economía.

• La adopción de tecnologías de créditoapropiadas y la creación de productosfinancieros idóneos reducen los costosde transacción y mejoran la capacidadde las instituciones financieras formalespara servir al sector de microempresa.

• Las organizaciones no gubernamentales(ONG) pueden ser instituciones inter-mediarias eficaces para el desarrollo dela microempresa cuando operan en basea sanos principios financieros.

• La cooperación con los miembros noprestatarios del BID es un factor clavepara determinar el éxito de los pro-gramas de microempresa del Banco.

Estas lecciones aprendidas de la experienciadel Banco en los últimos siete años hanservido de base para la actual estrategia dedesarrollo para la microempresa, la cualguiará las operaciones del Banco en el sectorhasta el Siglo XXI.

IV. La Estrategia del BID parael Desarrollo de la

Microempresa1.

1.1 Objetivo

La meta general del Programa del BID parael Desarrollo de la Microempresa consisteen ampliar las oportunidades econó-micas mediante el desarrollo sostenible y

dinámico de las microempresas. Paraalcanzar esta meta, la estrategia pondráespecial énfasis en promover lascondiciones necesarias para el crecimientoy desarrollo del sector microempresarialen América Latina y el Caribe.

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El objetivo específico de la estrategia espromover el desarrollo de:

• una política y régimen reguladorfavorables;

• instituciones sólidas y sostenibles queofrezcan servicios financieros y nofinancieros para atender la demanda delas microempresas;

• un acceso mejorado de los micro-empresarios desaventajados y de bajosingresos (incluidos mujeres ypoblaciones indígenas) a los serviciosfinancieros y comerciales, y

• mayores, continuos y permanentes flujosde recursos para invertir en micro-empresas.

4.2. Estrategia

Para promover el desarrollo microem-presarial en la situación actual, dadas suspropias características y recursos insti-tucionales disponibles, el BID debeconcentrarse en aquellos campos en los quetiene una ventaja comparativa. Por con-siguiente, ha iniciado un programa integrado,MICRO 2001, que aprovecha lasexperiencias de los últimos siete años yrefuerza su apoyo hacia el desarrollo de lamicroempresa, concentrándose en dos pilaresfundamentales: la reforma de políticas y eldesarrollo institucional. Este proceso vadirigido a ampliar el acceso a los servicios amicroempresarios desaventajados y de bajosingresos. El programa utilizará estra-tégicamente los recursos del Banco paracatalizar la infusión de recursos privados enapoyo de estos elementos.

4.2.1 Enfoque por país

Las actividades del Programa MICRO2001 se basarán en un análisis completo delos obstáculos y las oportunidades queenfrenta el sector de microempresa en cadapaís, así como en la adopción de medidas quese refuerzan mutuamente, todo lo cual

representa una desviación de los métodosparciales más tradicionales de intervenciónen proyectos aislados. Las iniciativas para eldesarrollo de la microempresa son cada vezmás complejas, y la situación en cada paíscambia con rapidez. En las estrategias parael desarrollo de la microempresa en losdistintos países, se analizará la situación deeste sector en un país determinado, seevaluará el desempeño de las institucionesque respaldan su desarrollo, se examinará elmarco jurídico y reglamentario, se analizarála experiencia de las operaciones yprogramas apoyados por el BID yfinanciados por otros donantes en el país, yse identificarán campos críticos para ladeterminación de políticas y proyectos deapoyo del BID. En los planes operativosanuales para microempresas preparados porcada Región, se delinearán las actividadesque se están llevando a cabo paraimplementar la estrategia en los países de esaRegión.

4.2.2 Componentes de la estrategia

Los programas de país tomarán enconsideración los siguientes componentesprincipales de la estrategia:

Reforma de política

Para fomentar un entorno que facilite aldesarrollo de la microempresa, el Programapromoverá y respaldará una reformaeconómica, legislativa y reguladora adaptadaa las circunstancias de cada país. Estoincluirá la reforma de sistemas y políticastributarias, requisitos en cuanto a registro ylicencias, y legislación que afecten amercados específicos. El BID ayudará a losgobiernos a equilibrar las condiciones ypromover la aplicación de medidas de apoyoal crecimiento de la microempresa. ElBanco promoverá reglamentos y reformasjurídicas que faciliten el ingreso deprestamistas formales al campo de lamicrofinanza y estimulen la competencia.

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BID

Gobierno

ONGMicrofinanciera

InstituciónFinanciera Formal

OPCION 1: BID hace un préstamo a una ONG que presta a microempresas.

OPCION 2: BID presta al gobierno de un país prestatario, cuyo banco central o banco de segundo piso presta a intermediarios financieros formales (IFFs) como los bancos comerciales. Los IFFs prestan a microempresas.

OPCION 3: BID presta a gobiernos de países prestatarios quienes prestan a las IFFs, como en la opción 2. Las IFFs prestan a ONGs quienes prestan a las microempresas.

OPCION 1

OPCION 2

OPCION 2

OPCION 3

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Desarrollo institucional

Como característica principal del Programa,el Banco respaldará el fortalecimiento deinstituciones formales y no formales,aumentando su capacidad para convertirse enproveedores sostenibles de servicios amicroempresarios. El fortalecimiento institu-cional se concentrará en ayudar a lasorganizaciones y a los intermediarios finan-cieros que ofrecen servicios de desarrollocomercial, a adaptar sus servicios paraque puedan atender las demandas de losmicroempresarios y mejorar la eficiencia yeficacia en la prestación de esos servicios.

Intermediarios financieros

El Banco apoyará la ampliación y elfortalecimiento de los intermediarios finan-cieros existentes mediante la transferenciade tecnologías financieras mejoradas einnovadoras a instituciones financierasformales con el objeto de reducir los costosde las transacciones y los riesgos del crédito.También reforzará las institucionesfinancieras no formales (como las ONG y lascooperativas de crédito), facilitando su pasoal sistema financiero formal y el acceso amercados de capital, mejorando así sucapacidad para movilizar recursos de manerasostenible. El cuadro que se ilustra arriba,muestra tres de las opciones más comunes definanciamiento de la microempresa, queserán apoyadas por el Banco.

Para que la microempresa pueda aumentar subase de capital, será necesario disponer denuevos productos e instrumentos financierostales como préstamos a mediano o largoplazo, arrendamiento financiero y factoraje.Los programas del Banco respaldarán eldesarrollo de estos servicios novedosos parala micro y la pequeña empresa.

Las cuentas de ahorro y los servicios dedepósitos son vehículos importantes para lamicrofinanza, y la captación de ahorroslocales es esencial para la sustentaciónfinanciera a largo plazo de las institucionesmicrofinancieras. Por consiguiente, la movi-

lización de ahorros y la creación deproductos financieros adaptados a lasdemandas de los microclientes para ofrecerservicios de depósitos, será un elementoimportante en la estrategia microempresarialdel Banco.

Otras instituciones

El Banco apoyará la creación, ampliación yfortalecimiento de organizaciones especia-lizadas en ofrecer a las microempresasservicios comerciales sostenibles de orien-tación mercantil. La orientación será la demejorar la calidad de los programas decapacitación y asistencia técnica, laformulación de planes de comercializaciónque amplíen el acceso de losmicrompresarios a segmentos más lucrativosdel mercado, la asistencia para cumplir conprocedimientos jurídicos y normativos, lapromoción de convenios de subcontratacióncon firmas de mayor envergadura y latransferencia de tecnologías idóneas paramejorar la productividad, especialmenteaquellas que sean ecológicamente racionales.También se ofrecerá respaldo a los pro-veedores de servicios que ayudan a lasmicroempresas en el proceso deformalización. El desafío radica enintroducir principios de mercado paramejorar la calidad de los serviciossuministrados actualmente, ampliar sualcance y ayudar a crear nuevos serviciossostenibles. El apoyo a las instituciones queofrecen estos servicios debiera promover laadopción de principios regidos por lademanda y mecanismos para la recuperaciónde costos a fin de promover la sustentación.Por último, los programas apoyados por elBanco debieran ayudar a crear incentivospara que las instituciones principales estén alalcance de las microempresas.

Para que sea eficaz, el fortalecimientoinstitucional debe ir acompañado de latransferencia de recursos nuevos para dirigirel suministro directo de servicios en mayorescala. El Programa del Banco aumentará elflujo de recursos para el microfi-nanciamiento, canalizando fondos hacia pres-

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tamistas a tasas de interés del mercado, demanera que a su vez éstos puedan ampliar elvolumen de los préstamos y otros serviciosfinancieros. La importancia de estosrecursos es que representan fuentes definanciamiento a largo plazo que no estándisponibles actualmente. A los proveedoresde servicios no financieros también se lesproporcionarán fondos para que amplíen lacobertura del sector microempresarial. Lagama y el volumen de este programadependerán de la existencia de capacidadinstitucional adecuada para suministrarservicios eficazmente al grupo objetivo.En momentos en que los recursos encondiciones concesionarias son cada vezmásescasos, es sumamente importante movilizarlos fondos del sector privado para respaldar ala microempresa, y adoptar un enfoque

comercial para la administración de losprogramas microempresariales. La atracciónde inversiones privadas requiere estabilidadmacroeconómica, un régimen reglamentariofavorable para los inversionistas, normasuniformes y transparentes para la evaluaciónde la solidez institucional, y la divulgaciónde información sobre instituciones viablesque sirven al grupo objetivo. Laconcentración en la movilización del ahorroy la vinculación de instituciones financieraspara la microempresa no formales con losmercados financieros, como parte delfortalecimiento de los intermediariosfinancieros, también es vital para hacer frentea este desafío.

V. Implementación de la Estrategia del Bancopara el Desarrollo de la

Microempresa

5.1 Métodos para la implementación

En la ejecución del Programa Micro 2001, elBanco seguirá utilizando una combinación detres herramientas básicas: diálogo depolítica, préstamos y cooperación técnica.Además, el FOMIN hará inversiones decapital en instituciones microfinancieras yotros intermediarios que apoyen el desarrollomicroempresarial. El FOMIN también estu-diará la factibilidad de un mecanismo paragarantizar préstamos para promover vínculosentre intermediarios privados que ofrecenservicios financieros a microempresas. En laimplementación de la estrategia para eldesarrollo de la microempresa, el Bancoadoptará un enfoque por país, combinandoestratégicamente estos instrumentos para quese refuercen mutuamente.

5.1.1 Préstamos

Los principales instrumentos operativos delBanco para la inversión en el desarrollo de lamicroempresa, vale decir el programa dePequeños Proyectos que financia direc-tamente a organismos ejecutores individuales(principalmente organizaciones sin fines delucro), y los préstamos globales para micro-empresas, que crean servicios para transferirrecursos a instituciones múltiples (principal-mente bancos comerciales), serán el compo-nente principal del Programa del Banco.

El Banco puede ofrecer liquidez a mayoristas(mediante préstamos globales y mecanismossimilares) y financiar mecanismos de mayo-reo para la asistencia técnica, así comoestudios y respaldo para la formulación denuevas leyes y normas más acertadas, asícomo para su aplicación. Debido a restric-ciones administrativas y financieras, el BIDno puede seguir siendo el principalfinanciador directo de las organizaciones no

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gubernamentales de la región que trabajan enel desarrollo de la microempresa, como lohacía en el pasado. El Banco seguiráfinanciando programas individuales de lasONG para el desarrollo microempresarial,principalmente en los lugares donde sepresenten experiencias piloto innovadorascon oportunidades para aprender de ellas yduplicarlas en otros programas más grandes.Para ello será preciso asignar prioridades yespecializarse en subsectores bien definidos(tales como los relacionados con la reformapolítica, jurídica y reglamentaria; ydesarrollo institucional en ciertos camposclave, por ejemplo, modernización de lasONG). El Banco también debe haceramplias evaluaciones de las condiciones delas microempresas, el entorno de políticas,los actores institucionales, y sus propiasexperiencias en cada país, y pro-activamentebuscar y apoyar organizaciones que puedaneficazmente llevar adelante programas pilotoinnovadores en cada país.

Todo préstamo global a microempresas querespalde un programa nacional para eldesarrollo de este sector debe adaptarse a lascondiciones del país específico en el que selleve a cabo. Estos préstamos no se deben"duplicar" automáticamente en otro país, ylos programas que apoyan se deben ajustar alas necesidades nacionales.

La política operacional que rige el Programade Pequeños Proyectos (OP-706) serárevisada y presentada al Directorio, a fin depoder utilizar este instrumento con máseficiencia y eficacia. Los principios básicospara la revisión de la Política y las directricesoperacionales del Programa de PequeñosProyectos incluyen la simplificación de losprocedimientos administrativos, plazos ycondiciones revisados, asistencia técnicaajustada a las circunstancias concretas de lainstitución intermediaria, la creación defacilidades para pequeños proyectos oprogramas “paraguas” en los países quecuen-tan con una amplia gama deintermediarios y la identificación de fuentesde financiamiento adicionales.

Se preparará una propuesta detallada paraestos cambios en colaboración con losDepartamentos Regionales, la cual serápresentada al Directorio en un documentoseparado.

5.1.2 Cooperación técnica(i) (ii) La cooperación técnica se usará parala reforma de políticas, actividades dedesarrollo institucional, programas de capa-citación y asistencia técnica destinados amicroempresarios, y actividades previas a lainversión con objeto de facilitar y mejorar lapreparación de proyectos. La cooperacióntécnica es muy importante para reducir loscostos de iniciación de los intermediarios queestán desarrollando nuevos servicios oingresando a nuevos mercados. Aunque noes el más importante en cuanto a volumentotal de recursos, se espera que esteinstrumento dé lugar a un gran número deoperaciones. Los programas de cooperacióntécnica serán financiados por medio dedonaciones o fondos reembolsables,dependiendo de la naturaleza de la operacióny la disponibilidad de fondos.5.1.3 Operaciones del Fondo Multilateral deInversiones (FOMIN)

El FOMIN no solo seguirá siendo un pro-veedor importante de cooperación técnicapara la reforma de políticas y el desarrolloinstitucional, sino que también apoyarámecanismos innovadores, como la inversiónde capital en intermediarios que ofrecenservicios a microempresas. Bajo estemecanismo, el FOMIN generalmente actúacomo inversionista con fines de lucro,manteniendo una parte del capital total de lainstitución y buscando el respaldo de otrosinversionistas, participando durante unperíodo de unos cinco años. Estas inver-siones incluyen convenios que garantizan laretirada del FOMIN y rendimientos finan-cieros en proporción al riesgo corrido.También se utilizarán instrumentos de cuasi-capital (financiamiento por medio de bonos).En el futuro, el FOMIN ayudará a crear unmecanismo de garantía parcial o de segurocontra riesgos para promover el acceso de las

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ONG especializadas en microfinanza apréstamos de bancos comerciales.

Por medio de su tercera ventanilla, elFOMIN dará prioridad a los siguientescampos, que contribuirán al logro de losobjetivos de la estrategia para la micro-empresa: i) el fortalecimiento y la diversi-ficación de instrumentos e instituciones demicrofinanciamiento, incluida la asistenciatécnica para intermediarios, el apoyo para laconversión de ONG intermediarias noreguladas al sistema financiero formal, y elmayor alcance de los bancos y demásinstituciones formales que ofrecenfinanciamiento comercial a clientes nuevos ymás pequeños; y ii) la mejora de los serviciosno-financieros para firmas pequeñas ymicroempresas en áreas tales como infor-mación de mercados, control de calidad,innovación y transferencia de tecnología, yayuda administrativa.

5.1.4 Diálogo de política

El Banco utilizará los canales existentes deldiálogo de política con los países prestatariospara promover la creación de un entorno quefacilite el desarrollo de la microempresa.Esto se logrará siguiendo el proceso deprogramación por país del Banco y susactividades de investigación y divulgación deinformación.

La experiencia pasada demuestra que lasoperaciones del Banco orientadas a promoverel desarrollo de la microempresa tienen máséxito cuando existe un marco regulatorio yde políticas que permite que las institucionesque proveen servicios lo hagan de manerasostenible, y que permite el crecimiento delas microempresas que reciben los servicios.De igual modo, las inversiones en eldesarrollo de la microempresa a menudo nologran sus objetivos cuando estas se llevan acabo bajo un marco de políticasinapropiadas. Por lo tanto, el Banco prestaráatención especial a preparar el camino para eléxito de los programas de crédito e inversión,por la vía del diálogo de política y losprogramas de reforma de políticas.

Cuando sea viable, se analizarán losobstáculos de política y reglamentación quedificultan el desarrollo de la microempresa yse los encarará como parte de programas yoperaciones de mayor alcance, tales comoestrategias y programas de desarrollo de lasempresas pequeñas y medianas, programasde reforma del sector financiero y otros. Esteenfoque integrado es crucial porque lasreformas que promueven el desarrollo de lamicroempresa se superponen de maneranotoria a las que se necesitan para elcrecimiento de la pequeña y medianaempresa.

5.2 Recursos para la ejecución

El Banco desarrollará el Programa MICRO2001 usando principalmente sus propiosfondos (Capital ordinario e ingreso netodel Fondo para Operaciones Especiales enmoneda local) y el Fondo Multilateral deInversiones. Sin embargo, una combinaciónapropiada de intervenciones requerirá una

mezcla de recursos en condicionesconcesionarias y no concesionarias. Se haránesfuerzos especiales por multiplicar losrecursos del Banco mediante la recaudaciónde fondos y el co-financiamiento a fin deatraer recursos críticos de donaciones para laasistencia técnica y el fortalecimientoinstitucional, especialmente en los países quetienen un sector de microempresa grandepero poca disponibilidad de recursos encondiciones concesionarias.

Durante el período de ejecución delPrograma Micro 2001, el Banco aumentarásus inversiones en el desarrollo de lamicroempresa, hasta el equivalente deUS$500 millones en cinco años. Estorepresenta un importante aumento sobre losniveles de asistencia del último quinquenio.Dada la fuerte orientación del Programahacia el sector privado, las cantidades realesdependerían de la demanda, que a su vez sebasaría en las condiciones políticas yeconómicas existentes, y en la capacidad deabsorción institucional de cada país. En el

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cuadro siguiente se muestran las fuentes definanciamiento proyectadas.

Debido a la escasez de recursos procedentesdel ingreso neto del Fondo de OperacionesEspeciales (FOE) en moneda local — lafuente principal de financiamiento delPrograma de Pequeños Proyectos ycooperación técnica en el pasado— senecesitarán fondos de otras fuentes parapoder alcanzar las metas de inversión delPrograma Micro 2001. La reposiciónsatisfactoria de los fondos fiduciariosexistentes y la creación de otros cubriráparte de estos requisitos. Apoyo adicionalpara el programa de microempresa del sectorprivado, especialmente para aquellosadministrados por ONG, podría provenir derecursos del FOE, de los ingresos netos delFOE en divisas, y de otros arreglos definanciamiento en condiciones concesionalesque puedan ser determinados en el futuro.

Como cuestión práctica, el programa depequeños proyectos sólo puede continuarfuncionando en los países que tienen saldossuficientes de ingreso neto del FOE enmoneda local1 o en los que existefinanciamiento de un fondo fiduciarioespecial. En el caso de Bolivia, por ejemplo,el saldo del Fondo Fiduciario Sueco paraBolivia permitiría financiar una operaciónmás. Las fuentes clave de fondos parapequeños proyectos utilizadas en el pasado,como el Fondo Fiduciario para el ProgresoSocial, el Fondo Suizo y el Fondo FiduciarioJaponés, ahora están extremadamente limi-tadas o dejaron de existir. Un fondo nuevo,por el equivalente de entre US$19 yUS$20 millones, que se está negociando conla Unión Europea, ya tiene una demanda noatendida para el financiamiento de pequeños

1 En los últimos cinco años, la principal fuente de

financiamiento de este programa ha sido elingreso neto del FOE en moneda local, del cual11 países tienen disponibilidad, pero únicamentecinco tienen saldos suficientes para hacer unaprogramación adecuada de estos recursos paraprogramas de ayuda a la microempresa.

proyectos, que podría absorber los recursosdel fondo tan pronto como se apruebe. Porlo tanto, la situación de fondos es muy críticay debe encararse en la próxima propuesta dereforma del Programa para PequeñosProyectos.

5.3 Estructura orgánica para la implementación del Programa

Para asegurar la implementación efectiva dela estrategia, el BID ha creado una Red deMicroempresas, coordinada por la Unidad deMicroempresa (SDS/MIC), que tambiénincluye los Departamentos Regionales y lasRepresentaciones, y la División de Infra-estructura y Mercados Financieros delDepartamento de Programas Sociales yDesarrollo Sostenible (SDS/IFM), la Oficinadel Economista Jefe, la Unidad del Estado ySociedad Civil (DPP/MOS) del Depar-tamento de Planificación Estratégica yPolítica Operacional, la Oficina deEvaluación (EVO) y el Fondo Multilateral deInversiones. También establecerá un vínculoentre el Banco y la CorporaciónInteramericana de Inversiones, que seconcentrará en el desarrollo de lamicroempresa e incluirá a los socios delBID — los organismos ejecutores y otrosdonantes.

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a.

Niveles potenciales y fuentes de futuro financiamiento del BIDpara el desarrollo de microempresas

(1997-2001)

FUENTES DEFINANCIAMIENTO

(próximos 5 años)

SITUACIÓN TIPOS DE PROYECTOS CANTIDAD(en millones dedólares de los

Estados Unidos)

Capital ordinario (CO) Disponible Préstamos globales a empresaspequeñas y microempresas

250 *

FOE-moneda local(Ingreso neto)

Parcialmente disponible Pequeños proyectos ycooperación técnica

75

FOMIN Disponible Cooperación técnica delFOMIN a microempresas,préstamos, capital y cuasi-capital

125 *

Unión Europea En proceso Pequeños proyectos ycooperación técnica

20

Bilateral (fondosfiduciarios)

Parcialmente disponible Pequeños proyectos ycooperación técnica

20

Fundaciones einversionistas privados

Parcialmente disponible Cooperación técnica 10

TOTAL 500 *

* En operaciones reales, se espera que los niveles proyectados de financiamiento excedan la cifrade US$500 millones arriba citada. El componente más grande de este financiamiento consta del apoyo aempresas pequeñas y microempresas, mediante préstamos "globales" y operaciones del FOMIN; no todosestos fondos están destinados a microempresas. El cuadro presenta una estimación de la porción de losfondos que respaldará el desarrollo de la microempresa.

Esta red reforzará los mecanismos existentesy creará otros nuevos para hacer avanzar elprograma para la microempresa del Banco.Facilitará el intercambio de información,experiencias y conocimientos técnicos, la

preparación y el seguimiento de losproyectos, la modernización de disciplinasprofesionales y técnicas, y la coordinación delas actividades de microempresa del BID conlas de otras organizaciones.

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5.3.1. Funciones y responsabilidades delos miembros de la red del BID

Cada uno de los componentes de la Red deMicroempresas tendrá funciones concretas,como se indica más abajo. La Unidad deMicroempresa del Departamento deProgramas Sociales y Desarrollo Sostenibleserá responsable de coordinar toda la laborde a red.

Los Departamentos Regionales y lasRepresentaciones del BID diseñaránprogramas para las microempresas de losdistintos países e identificarán, prepararán ynegociarán proyectos. Dirigirán el procesode diálogo sobre políticas y la preparación deestrategias nacionales para el sector privadoy el desarrollo de empresas, que incluirácuestiones de interés para la microempresa.Para algunos países los departamentosregionales prepararán estrategias concretasde desarrollo de la microempresa en consulta

con el gobierno respectivo y otros donantesactivos en el país. Cada DepartamentoRegional preparará un plan operacional anualpara microempresas, en el que se esbozaránmedidas principales que se tomarán parallevar a cabo la estrategia en esa región.

• El FOMIN participará activamente enlas operaciones relacionadas con capital

• y cuasi-capital, así como en la reformade políticas y servicios no financieros,apoyando proyectos y conceptosinnovadores.

• En la red participarán otras oficinas delBanco, como la OCE, SDS/IFM yDPP/MOS, que apoyarán la ejecución dela estrategia en sus campos respectivos.

• La Unidad de Microempresa delDepartamento de Programas Sociales yDesarrollo Sostenible coordinará y haráel seguimiento del Programa de

Organismos Ejecutores

SDS/MIC(coordinación)

Departamentos regionales(incluye las Oficinas de País)

Otras oficinasdel BID y la CII

Donantes y organismosinternacionales

País/Gobiernos prestatarios

(gobierno, sector privado, ONGs)

- estrategia- información- apoyo técnico

- programación- desarrollo y supervisión de proyectos - operaciones innovadoras

y modalidades de financiamiento

- operaciones relacionadas- entrenamiento- evaluación- investigación

Organismos Ejecutores

La Red de Microempresa

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Microempresa del Banco para el año2001. Las funciones principales de launidad son el desarrollo de estrategias,intercambio de información y apoyotécnico.

• La red coordinará las actividades con laCII, que aunque es independiente delBID, toma en cuenta las estrategias yprogramas de país del Banco. Aunquela CII no invierte directamente eninstituciones de microfinanciamiento,los prestatarios pueden usar de vez encuando sus líneas de crédito pararefinanciar a instituciones micro-financieras, tal como se hizo en el casodel Proyecto del Banco Intercontinental-ADEMI. La CII también puede par-ticipar ofreciendo servicios técnicos parala preparación y supervisión de pro-yectos, como en el caso de algunasoperaciones del FOMIN en el sector.

Los miembros de la red de profesionales demicroempresas se reunirán periódicamente,combinando la experiencia y conocimientostécnicos disponibles en todo el Banco, a finde compartir información, experiencias,conocimientos y lecciones aprendidas en eldesarrollo de la microempresa.

5.3.2 Función de la Unidad de Microempresa

La Unidad de Microempresa, situada en elDepartamento central de Programas Socialesy de Desarrollo Sostenible, contribuirá a larealización del Programa de Microempresapara el año 2001, por medio de las siguientesactividades concretas:

• la preparación de políticas y estrategiaspara orientar las inversiones del Bancodestinadas al desarrollo de la micro-empresa, incluida la Estrategia para elDesarrollo de la Microempresa, unapolítica revisada para los PequeñosProyectos y una Estrategia de Finan-ciamiento Rural.

• la investigación y la divulgación depolíticas y programas novedosos y de

prácticas óptimas en el campo deldesarrollo de la microempresa.

• el monitoreo en la implementación de laestrategia.

• la recopilación y divulgación de infor-mación relacionada con las operacionespara la microempresa del Banco.

• la coordinación con otros donantes, lapromoción y campañas de recaudaciónde fondos para respaldar el programa deoperaciones del BID destinado aldesarrollo de la microempresa.

• la capacitación técnica del personal delBanco que trabaja en las operacionespara la microempresa, especialmente elde las Representaciones (encolaboración con la Sección deDesarrollo del Personal).

• el apoyo técnico para la programación,el desarrollo y supervisión de proyectos,y la preparación de planes anuales deoperaciones para la microempresa asolicitud de los departamentos deoperaciones.

• el examen técnico de los programas ylos proyectos relacionados con la micro-empresa por medio de la participaciónde SDS en el Comité de RevisiónGerencial, el Comité de Programación yel Comité de Préstamos (con énfasis enla etapa de perfil II y anterior).

El jefe y los tres funcionarios de la Unidadde Microempresa llevarán a cabo esasfunciones. La Unidad dispondrá también deun presupuesto limitado para contratarservicios de consultoría a los efectos derealizar parte de su plan de trabajo ymantendrá una lista de consultoresespecializados que otros departamentospodrán utilizar para la preparación deoperaciones concretas.

5.3.3 Coordinación con los socios del BID

Desde que el BID inició los programas depréstamos globales para microempresas, la

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variedad de socios que colaboran con él en laimplementación de su estrategia y la ejecu-ción de proyectos ha aumentado consi-derablemente. El Banco ahora colabora conorganismos gubernamentales, institutos decapacitación, instituciones financieras for-males y organizaciones no gubernamentales.

La red de microempresas ofrece un punto dediálogo y coordinación con entidadesnacionales y organizaciones donantes per-tinentes en la formulación de políticas yestrategias sobre la microempresa. Ofrece unforo para que diversos participantes inter-cambien ideas y debatan sobre cuestiones,prioridades, políticas y estrategias queafectan al desarrollo de la microempresa. ElBanco facilitará este intercambio y velarápor que sus propios programas reciban elaporte adecuado de los diferentes actores enel campo, mediante el patrocinio de estudios,seminarios y colaboración en red con otrosorganismos. El Banco continuará partici-pando activamente en el Comité de orga-nismos donantes para el desarrollo de lapequeña empresa, el Grupo de Trabajo dedonantes para el desarrollo del sectorfinanciero y el recién formado Grupo deConsulta sobre asistencia a los más pobres(CGAP), por intermedio de la Unidad deMicroempresa.