Estrategia para el desarrolloagroalimentario

en América Latina y el Caribe

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Serie de políticas y estrategiasdel Departamento de Desarrollo Sostenible

Catalogación (Cataloging-in-Publication) proporcionada por elBanco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

Echeverría, Ruben G. Estrategia para el desarrollo agroalimentario en América Latina y el Caribe / [preparado por Ruben G.Echeverría]

p. cm. (Sustainable Development Dept. Sector strategy and policy papers series ;RUR-102)Includes bibliographical references.

1. Agricultural industries- -Latin America. 2. Agricultural industries - -Caribbean Area. 3. Ruraldevelopment- -Latin America. 4. Rural development- -Caribbean Area. 5. Agricultural developmentprojects- -Latin America- -Finance. 6. Produce trade- -Latin America. 7. Produce trade- -CaribbeanArea. 8. Inter-American Development Bank. I Inter-American Development Bank. Sustainable Develo-pment Dept. II. Series.338.13 E46--dc21

Este documento fue preparado por Ruben G. Echeverría, Asesor Principal sobre Desarrollo Rural del De-partamento de Desarrollo Sostenible, sobre la base de diversos estudios y conclusiones de reuniones téc-nicas en el ámbito nacional y regional, y al informe de consultoría "Reflexiones para una estrategia deinversiones en el sector agroalimentario de América Latina" preparado por M. Piñeiro (1966). Se agra-decen las sugerencias de H. Binswanger, N. Birdsall, A. de Janvry, J. Garrett, D. Hueth, A. McCalla, A.Monares, K. Murphy, P. Pinstrup-Andersen, G. E. Schuh, D. Steen, L. A. Thrupp y S. Vosti quienes par-ticiparon en un seminario inicial de reflexión sobre el papel del Banco en el desarrollo agroalimentario (5de mayo de 1995). También se agradecen los comentarios de W. Arensberg, A. Beltrán, K. Barthel, J. M.Caballero, H. Cohan, M. Collins, A. Gulliver, J. Horton, W. Janssen, D. Kaimowitz, A. MacMilan, H.Malarín, J.C. Martínez, G. Montes, E. Moscardi, R. Quiroga, L. Reca, R. Rortvedt, L. Sonn, F. B. Souza,W. Vaughan, A. Vildoso, W. W. Wirsig y M. Yano. Se reconoce la colaboración de F. J. Proenza durantela preparación del trabajo y los comentarios recibidos en el Comité de Programación y en el Comité dePolíticas del Banco. Por último, se agradece la colaboración de D. Rodríguez, X. Anwandter y L. Espino-sa en la finalización del documento y a G. Testa por las sugerencias de edición.

Esta estrategia (GN-2069-1) fue considerada favorablemente por el Directorio Ejecutivo del Banco el 12de enero de 2000.

Enero de 2000

Esta publicación (Número de referencia: RUR-102) puede obtenerse dirigiéndose a:

Publicaciones SDS, Parada W-0504Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577Correo electrónico: sdsinfo@iadb.orgTelefax: 202-623-1708Sitio de Internet: http://www.iadb.org/sds/

INDICE

Resumen

1. Introducción 1

2. La evolución del sector 4 La importancia económica y social del sector

Estructura de la producción y oportunidades de ampliar el comercio agroalimentarioLecciones que se desprenden de la modernización del sectorLa experiencia del Banco en el sectorLa necesidad de un nuevo enfoque

3. Areas prioritarias de inversión 18Consolidación de los programas de reforma económica y apoyo a la transiciónModernización del Estado y de los servicios básicosDesarrollo de mercados de tierrasLa necesidad de desarrollar mercados financieros rurales, el desafío pendienteAprovechamiento sostenible de los recursos naturalesFortalecimiento de los recursos humanos y de la infraestructura rural

4. Plan de acción 30Conceptualización de programas en el marco de estrategias sectoriales a nivel de paísPreparación, seguimiento y evaluación de proyectosMovilización de recursos para la integración regionalRespaldo inicial para implementar la estrategiaCostos de implementación de la estrategia e indicadores para medir su ejecución

Referencias 35

Cuadros1. Resumen de áreas prioritarias de inversión, objetivos y actividades de desarrollo

agroalimentario y rural2. Importancia económica del sector agropecuario en las Américas, 1975-96

Figuras1. Importancia relativa del sector agropecuario en el producto bruto total, 19962. Relación entre el crecimiento agropecuario y el crecimiento económico total, 1990-973. Evolución del financiamiento BID a los sectores agropecuario, rural, forestación y pesca, 1961-984. Porcentaje del financiamiento BID dedicado a los sectores agropecuario, rural, forestación y pesca,

1961-985. Financiamiento BID al sector agropecuario por actividad, 1961-986. Financiamiento BID al sector agropecuario Cinstrumentos tradicionales7. Financiamiento BID al sector agropecuario Cinstrumentos modernos8. Financiamiento BID al sector agropecuario Cinstrumentos tradicionales y modernos

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RESUMEN

El fin del siglo representa un momento de inflexiónen la historia económica de América Latina. Losprocesos de reforma económica iniciados en la dé-cada pasada, unidos a la globalización de los mer-cados mundiales, han tenido un profundo impactosobre la estructura económica y el pensamientopolítico de la región. Pasada la fase del ajuste conrecesión, el desafío actual consiste en consolidar elcrecimiento económico y lograr una mayor equi-dad. Comienza ahora una etapa en la cual la inser-ción de la región en la economía mundial adquiereuna nueva dinámica. Un elemento clave de esa di-námica son las transformaciones productivas delsector agroalimentario y las nuevas oportunidadesque dicha producción tiene en el comercio interna-cional.

A su vez, el contexto rural de América Latina y elCaribe muestra una dramática situación de pobre-za, lo que constituye un enorme desafío social ypolítico para los países de la región, incluyendo lasramificaciones con fenómenos de violencia rural,la producción y comercialización de cultivos ilíc i-tos, y la inseguridad en la tenencia de la tierra. Enla mayoría de los países de la región la pobrezarural, donde está concentrada la extrema pobreza,no se ha modificado substantivamente durante ladécada de los noventa, manteniéndose cerca de los78 millones de personas. Los pobres rurales cons-tituyen más del 60% de los pobres en México,Centroamérica y los países andinos. Aproximada-mente dos tercios de la población rural en condi-ciones de pobreza son pequeños agricultores y elresto son trabajadores sin tierra. Mientras que lamitad de los pobres rurales tienen limitado accesoa los recursos productivos para generar suficientesingresos agrícolas, las proyecciones indican quedicho grupo aumentará más rápido que los pobresrurales que sí tienen acceso. Asimismo, cabe re-saltar que pobreza y etnia están fuertemente corre-lacionadas, y que un cuarto de la población encondiciones de extrema pobreza es indígena.

La situación crítica de pobreza rural refuerza lanecesidad de avanzar hacia un nuevo consenso re-gional que posibilite mejorar las orientaciones depolítica rural, especialmente tomando en cuentaque los resultados luego de quince años de ajustes

son precarios en cuanto a la persistencia de altosniveles de pobreza e incremento de la mala distri-bución del ingreso. Para lograr resultados satis-factorios en la reducción de la pobreza, se requierecomplementar el marco de políticas macroeconó-micas con estrategias sociales que logren cambiosestructurales en el desarrollo del capital humano yen la calidad de vida de la población rural. En estesentido, la estrategia de reducción de pobreza ru-ral, recientemente desarrollada por el Banco, esconsecuente con aspectos de eficiencia y de equi-dad, incorporando una concepción territorial queabarca aspectos multisectoriales, y elementos dife-renciales basados en la singular heterogeneidad desituaciones rurales en América Latina y el Caribe.Dicha estrategia, de largo plazo, busca soluciones aesos desafíos y resalta el hecho de que aproxima-damente la mitad de la población rural en condi-ciones de pobreza tenga escasas opciones agrícolaspara superarla. Frente a esta realidad y las variadascaracterísticas de la pobreza rural existen al menoscinco alternativas para su reducción: actividadesproductivas agropecuarias (para aquellos campesi-nos con potencial de desarrollo por esta vía), acti-vidades productivas rurales no agrícolas (artesa-nías, turismo, industria, etc.), la diversificación deingresos mediante actividades agrícolas y no agrí-colas fuera de la finca, la tradicional migración azonas urbanas y las redes sociales para aquellossegmentos de población en condiciones de pobrezaque no pueden migrar ni emplearse en actividadesproductivas. Estas opciones para reducir la pobrezarural operan en un contexto en donde el sectoragropecuario es todavía la principal fuente de in-greso en el medio rural y que, por lo tanto, su desa-rrollo afecta directa e indirectamente las situacio-nes de pobreza rural.

En consecuencia, y complementando la estrategiade reducción de pobreza rural mencionada, estedocumento se enfoca en las opciones para el desa-rrollo agroalimentario, de singular importanciapara los pequeños y medianos productores y paralos habitantes del medio rural y urbano de los paí-ses de la región. En este sentido, se está redescu-briendo el potencial papel central del sector encuanto a lograr mayor eficiencia, equidad y soste-nibilidad. La década de los noventa define noto-

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riamente el cambio del viejo paradigma de la agri-cultura protegida en una economía cerrada, conexcesiva intervención estatal, limitada a la produc-ción primaria y con precaria vinculación entreagentes económicos, a un sector articulado a lapolítica macroeconómica, enfocado en las ventajascompetitivas, ampliado a los servicios colaterales eintegrado vertical y regionalmente concentrándosecada vez más en polos de desarrollo. Estos hechoscomienzan a traslucirse en las actividades de lospaíses y de los organismos internacionales refle-jando las prioridades de la comunidad internacio-nal. Ejemplos de esto son la nueva importanciadada al sector rural por el BID y el Banco Mundial,y la resonancia lograda por la Visión 2020 sobre laalimentación, la agricultura y el medio ambientedesarrollada por el Instituto Internacional de In-vestigaciones sobre Políticas Alimentarias (IFPRI)y por la Conferencia Mundial sobre la seguridadalimentaria preparada por la Organización para laAgricultura y la Alimentación de las NacionesUnidas (FAO) en 1996.

El sector agroalimentario (agricultura, ganadería,producción forestal, pesca y agroindustria) es elmotor fundamental de la economía rural. Aunqueeste documento enfatiza los dos primeros subsecto-res mencionados (lo agropecuario), es importantetener en cuenta al conjunto de actividades y susvinculaciones con los demás sectores de la econo-mía, y especialmente con el ámbito rural del queforma parte. Es precisamente en ese ámbito ruralen donde confluyen, entre otros, aspectos de in-fraestructura, energía, finanzas, telecomunicacio-nes, agua y saneamiento, educación y salud. Alreferirse al desarrollo agropecuario y sus vínculosespecíficos con el crecimiento económico, la re-ducción de pobreza rural y el uso sostenible de losrecursos naturales, este documento complementadiversas acciones y estrategias del Banco.

Existe consenso en que el desarrollo integral delsector agroalimentario posibilita: (i) satisfacer lascrecientes necesidades de alimentación a nivelmundial; (ii) reducir los precios reales de los ali-mentos (beneficiando especialmente a los consu-midores más pobres, urbanos y rurales, los quegastan la mayor parte de su ingreso en alimenta-ción); (iii) generar vínculos económicos de sumaimportancia en las cadenas productivas, tanto hacia

atrás (industrias productoras de semillas, fertili-zantes, maquinaria) como hacia adelante (proce-samiento, mercadeo y transporte de productos);(iv) incrementar el empleo y el ingreso (con elconsecuente impacto en la disminución de pobre-za); y (v) a través de aumentos en productividad (siocurren de una manera sostenible), disminuir lapresión sobre el uso de tierra, especialmente laszonas marginales, con el potencial efecto positivosobre el medio ambiente.

En la Octava Reposición, el Banco recibió unmandato claro para promover y financiar progra-mas y proyectos dirigidos a la modernización delsector agropecuario, aunque dicha decisión deberíaser fortalecida para incluir plenamente al sectoragroalimentario. Para el cumplimiento de estemandato es necesario recuperar el nivel de recursosfinancieros dirigidos al sector, los cuales disminu-yeron drásticamente a partir de mediados de la dé-cada del ochenta, y definir una estrategia institu-cional que incorpore una visión sobre el futuro delsector e identifique con claridad los cuellos de bo-tella que impiden su desarrollo.

Afortunadamente, la información acumulada enaños recientes por organismos de investigación yla experiencia acumulada por el Banco permitenorientar esta reflexión; de ella surge con claridad:(i) el papel central que el sector agroalimentario hadesempeñado en el crecimiento económico; (ii) lapertinencia de políticas económicas sin sesgos ne-gativos para la producción primaria; (iii) la impor-tancia de la inversión pública y privada en infraes-tructura, desarrollo tecnológico y crédito comoelementos imprescindibles para la modernizaciónde la producción y el aumento de la competitiv i-dad; y (iv) el creciente papel del sector privado enel desempeño del sector, en la provisión de servi-cios y en la articulación con el resto de la econo-mía.

Asimismo, las rápidas transformaciones mundialesy regionales definen un nuevo contexto económicoe institucional en el cual el sector agroalimentariode América Latina adquiere una nueva dimensión.Las condiciones más favorables de los mercadosinternacionales que se derivan de los Acuerdos delGATT/OMC y de las propias condiciones estructu-rales que definen la oferta mundial de alimentos,

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abren una nueva oportunidad para que AméricaLatina a partir de su extraordinaria dotación derecursos naturales agrícolas y de las mejores con-diciones macroeconómicas logradas durante la úl-tima década, incremente su participación en el co-mercio internacional de alimentos y productos fo-restales. Como consecuencia de los cambios men-cionados, en algunas regiones comienza a surgiruna agricultura más tecnificada, más articulada conla agroindustria y más orientada al mercado inter-nacional. Estas transformaciones son necesariaspara lograr una mayor especialización productiva yuna mayor eficiencia económica. Al mismo tiem-po, la existencia de niveles muy significativos depobreza rural y la fragilidad de algunos sistemasecológicos, obliga a enfocar las oportunidades deaumentos de la competitividad del sector agroali-mentario en la región en un marco de equidad ysostenibilidad.

En este marco general, y dada la heterogeneidad desituaciones, el cuidadoso diagnóstico de la situa-ción en cada país es un elemento esencial para de-finir instrumentos de política y programas de in-versión que consoliden los cambios experimenta-dos. Sin embargo, es necesario lograr que éstosmejoren sus características cualitativas y que losbeneficios de las transformaciones se distribuyanmás equitativamente entre todos los sectores so-ciales vinculados a la actividad agroalimentaria. ElBanco puede en este proceso tener un papel de su-ma importancia, en áreas que se refuerzan mutua-mente, como el desarrollo agroalimentario, la re-ducción de pobreza urbana y rural y la utilizaciónsostenible de los recursos naturales.

El desafío es pasar de estrategias a operacionesidentificando las oportunidades de inversión quegeneren un efecto multiplicador atrayendo mayoresinversiones públicas y privadas a nivel nacional.En este sentido, surgen algunas áreas prioritariasde inversión de especial interés para el Banco, lasque se analizan con más detalle en el documento ysólo se mencionan a continuación:

(i) la consolidación de las reformas de políticaspúblicas asegurando la disminución (o elimina-ción) de distorsiones de mercados y de señales deprecios internacionales, el retiro de la intervenciónpública en actividades productivas y comerciales

(empresas paraestatales) y el apoyo temporal aprogramas de transición, con medidas compensato-rias para productores y consumidores de bajos in-gresos afectados negativamente por las reformas depolíticas, apoyo productivo a pequeños agriculto-res, desarrollo de nuevos instrumentos de mercadoy apoyo al sector privado (especialmente el forta-lecimiento de la capacidad del sector empresarialpequeño y mediano y de grupos de productores)con el fin de canalizar inversión que articule yfortalezca las cadenas agroalimentarias;

(ii) la modernización y reforma del Estado, inclu-yendo la revisión de las funciones de los ministe-rios de agricultura y desarrollo rural y el fortaleci-miento de los servicios básicos para el sector (de-sarrollo tecnológico, sanidad agropecuaria, e ino-cuidad de los alimentos, estadísticas sectoriales einformación de mercados y apoyo a las negocia-ciones de comercio);

(iii) el desarrollo de los mercados de tierras me-diante el fortalecimiento del marco legal y la orga-nización de catastros que promuevan mercados detierras más transparentes, la titulación y la promo-ción del arrendamiento de tierras rurales a corto,mediano y largo plazo, y ampliando el acceso atierras;

(iv) el desarrollo de mercados financieros que fa-ciliten las inversiones de largo plazo, imprescindi-bles para la diversificación y modernización de laproducción;

(v) el aprovechamiento sostenible de los recursosnaturales, incluyendo el manejo de suelo, agua ydel bosque natural y el manejo descentralizado decuencas;

(vi) el fortalecimiento de los recursos humanos y eldesarrollo de la infraestructura para la produccióny el mejoramiento de la calidad de vida rural.

Esta estrategia pretende facilitar la preparación deprogramas de préstamo y cooperación técnica,mejorando su calidad y generando consenso en elBanco y en la región sobre los asuntos críticos parael desarrollo sostenible del sector. La estrategiapresenta un enfoque multisectorial integrado queincluye acciones e instrumentos que complementan

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significativas áreas de trabajo del Banco, funda-mentalmente el medio ambiente y los recursos na-turales, la reducción de pobreza y la búsqueda deuna mayor equidad social, el desarrollo de infraes-tructura y de mercados financieros, y la moderni-zación y reforma del estado. Para poder poner enacción los elementos estratégicos y criterios men-cionados es necesario realizar una labor sistemáti-ca, sujeta a revisión periódica, de formulación yrevisión de instrumentos operativos y líneas definanciamiento. Esta labor se originaría en la de-manda de los países y se desarrollaría en base aldiálogo con los gobiernos y las propuestas de lasunidades técnicas nacionales y de los Departa-mentos Regionales del Banco. Las prioridades parala acción del Banco en el sector, identificadas eneste documento, tienen el propósito de guiar laasignación de recursos de la institución durante lospróximos 10 años; lo que amerita una revisión dela política agropecuaria del Banco aprobada en1982 (OP-721); y de la política de desarrollo ruraldel Banco aprobada en 1984 (OP-752).

El plan de acción propuesto resalta algunos ele-mentos para fortalecer las operaciones del Bancocon el objetivo de implementar eficaz y eficiente-mente las ideas centrales presentadas en el trabajo.Fundamentalmente, dichas acciones contemplan:(i) la preparación de programas en el marco de es-trategias sectoriales a nivel de país enfocando laeconomía rural en su conjunto; (ii) el mayor énfa-sis en la preparación, seguimiento y evaluación deproyectos de inversión; y (iii) la movilización derecursos para la integración regional.

Asimismo, y con el fin de respaldar inicialmentela puesta en práctica de la estrategia se resalta lanecesidad de: (i) difundir las iniciativas propuestasmediante diversas actividades a nivel nacional yregional con el objetivo de adaptar los criterios alas realidades subregionales y nacionales y poten-ciar la demanda por programas rurales y agroali-mentos; (ii) fortalecer la capacidad técnica internapara el seguimiento e implementación de las ac-ciones propuestas y reforzar las alianzas de trabajoestablecidas con diversas agencias (FAO, IICA,GTZ, CEPAL, IFPRI, ISNAR, FIDA, USDA y elBanco Mundial); (iii) realizar estudios técnicos(modernización del sector público agropecuario,papel de la biotecnología en el desarrollo agroali-

mentario y reducción de pobreza rural, impactos dela liberalización del comercio agroalimentario eindicadores de sostenibilidad) con el objetivo dedefinir mejor los instrumentos de financiamientopropuestos; y (iv) preparar un informe anual quedescriba las actividades del Banco en el sectoragroalimentario y en el ámbito rural a partir de fi-nes del año 2000.

De acuerdo a las demandas y a las condiciones decada situación, la implementación de la estrategiarequerirá reforzar acciones en varios niveles, desdemisiones de programación y estudios y estrategiasde país, estrategias sectoriales subregionales y na-cionales a nivel de los Departamentos Regionalesdel Banco, a la identificación concreta de instru-mentos de financiamiento (del Banco, de la Corpo-ración Interamericana de Inversión y de diversosFondos, especialmente FOMIN) en cada programa.Suponiendo que respondiendo a una mayor de-manda por financiamiento a programas rurales yagroalimentarios la cartera de proyectos tendrá uncrecimiento moderado (entre 5% y 10% anual) enlos próximos cinco años, la implementación de lasacciones propuestas implicaría un aumento de loscostos por el incremento en la preparación de ope-raciones y para llevar a cabo las acciones mencio-nadas de respaldo inicial a la implementación de laestrategia. Dicha inversión podría estimarse en unnivel de esfuerzo equivalente al costo de entre tresy cinco personas/año adicionales dependiendo delnivel de la cartera de proyectos en cada Departa-mento Regional. Sin duda, un costo pequeño frentea los beneficios esperados de un desarrollo gradualpero sostenible del sector. Dichos recursos se asig-narían de acuerdo a las necesidades específicas, yno necesariamente implican crear nuevas posicio-nes sino la reasignación de recursos existentes quepodrían quedar vacantes de otros sectores y/o fun-ciones. Asimismo, se prevee que una parte del tra-bajo técnico incremental derivado de una mayordemanda por parte de los países puede realizarsemediante convenios de trabajo con agencias técni-cas especializadas.

El éxito en la implementación de esta estrategia yel mecanismo de seguimiento para medirlo se ba-sará en tres aspectos: (i) el crecimiento anual de lacartera de proyectos (número y montos de finan-ciamiento); (ii) la calidad de dichos programas

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medida de acuerdo a los resultados de evaluacionestécnicas; y (iii) los informes de progreso y losajustes propuestos en el Informe Anual del SectorRural y Agroalimentario a desarrollarse a partir delaño 2000. Las áreas prioritarias de inversión y elplan de acción de esta estrategia se actualizarían enel año 2005 y la estrategia en su conjunto sería re-visada a partir del año 2010.

El sector agroalimentario en América Latina y elCaribe tiene un futuro promisorio. Sin embargo,existen importantes desafíos que deben ser supera-dos. Como principal organismo de financiamiento

en la región el Banco puede cumplir un papel fun-damental apoyando a los países en la moderniza-ción y el desarrollo del sector agroalimentario. Unpapel proactivo que facilite la movilización de re-cursos en inversiones estratégicas, la reflexión sis-temática a través del diálogo de políticas y la di-seminación de ideas y prácticas, y el desarrollo deprogramas que integren reformas económicas, for-talecimiento institucional y proyectos de inversiónen áreas prioritarias tendrían un impacto funda-mental en el desarrollo económico y social de laregión. Este es el desafío institucional de la próxi-ma década.

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Cuadro 1. Resumen de áreas prioritarias de inversión, objetivos y actividades de desarrollo agroalimentario y rural

Area Prioritaria Objetivos Actividades

Consolidación delos programas dereforma econó-

mica y apoyo a latransición

Estabilidad macroeconómica y equilibrio fiscal

Crecimiento económico general y sectorial

Consolidación de reformas sectoriales

Reducción de pobreza rural

Apoyo a la transición y reconversión de subsectores

Apoyo a países altamente endeudados para reestructurar su deuda, reducir eldéficit fiscal y mejorar su capacidad de administración macroeconómica

Medidas compensatorias temporales para productores y consumidores afecta-dos por la apertura económica

Desarrollo de nuevos instrumentos de mercado (financiamiento de inventarios,manejo de riesgo y bolsas agropecuarias)

Apoyo al sector privado empresarial para canalizar la inversión privada al sec-tor agroalimentario

Reforma delEstado y servi-cios para el sec-

tor

Definición de políticas y estrategias agroalimentariasy de desarrollo de la economía rural

Aumento de la competitividad y modernización delsector

Mayor eficiencia en servicios públicos, y mayor com-plementariedad con el sector privado

Descentralización y desconcentración de la acciónpública

Consolidar sistemas nacionales de innovación tecno-lógica

Consolidar sistemas nacionales de sanidad animal yvegetal para la prevención, control y erradicación deplagas y enfermedades

Desarrollo de mercados de insumos y productos

Reforma del mandato y la organización de los ministerios de agricultura y de-sarrollo rural

Formulación de políticas y servicios adecuados para promover el desarrollotecnológico, y la sanidad animal y vegetal, proteger la salud de la población yfacilitar las exportaciones

Fortalecimiento del sector público de investigación y fomentar la participaciónde productores, empresas, organismos no gubernamentales y universidades enel financiamiento y ejecución de desarrollo tecnológico, mediante fondos com-petitivos

Información de mercados y promoción de exportaciones (incluyendo la moder-nización y privatización de servicios portuarios)

Apoyo técnico para mejorar la capacidad de negociación de acuerdos de co-mercio internacional

Fortalecimiento de la capacidad del sector empresarial mediano y de gruposorganizados de productores para producir y exportar productos de calidad

Desarrollo demercados finan-cieros, de capitaly de manejo del

riesgo

Expansión de servicios financieros confiables, sus-tentables y de bajo costo en áreas rurales

Reformas en el marco regulatorio e institucional para reducir costos de transac-ción y disminuir la informalidad

Apoyo a la banca privada para facilitar su acción en el medio rural

Apoyo a instituciones financieras emergentes (cooperativas de ahorro y crédito,ONG, bancos rurales) dedicadas a prestar servicios financieros al medio rural

Promoción de la vinculación entre instituciones formales e informales de cré-dito

Promoción del crédito a microempresas rurales y uso de tecnologías no tradi-cionales de implementación de sistemas de garantías para ampliar la cobertura

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Area Prioritaria Objetivos Actividades

Desarrollo demercados de

tierras

Aumento de la eficiencia de los mercados de tierra

Regularización de la tenencia de propiedades rurales

Modernización de sistemas de catastro, registro y titulación de propiedadesrurales

Apoyo a esfuerzos de gobierno por facilitar la compra de terrenos por parte depequeños productores o por consolidar proyectos tradicionales de reformaagraria

Promoción del arrendamiento de tierras rurales a corto, mediano y largo plazo,permitiendo la negociación y venta de títulos de arrendamiento y facilitando suuso como garantía bancaria

Uso sostenible derecursosnaturales

Conservación y aprovechamiento racional de recursosnaturales

Uso más eficiente de los recursos hídricos

Manejo integrado de cuencas

Rehabilitación y mejoramiento de la operación y administración de sistemas deriego y fortalecimiento institucional para mejorar el manejo integrado del re-curso agua

Otorgar derechos de propiedad del agua a usuarios y asociaciones de usuariospara estimular la inversión privada y el desarrollo de pequeños proyectos deriego o de proyectos de rehabilitación de sistemas de riego a nivel de usuariosprivados

Fomento del uso de prácticas adecuadas de cultivo y manejo ganadero

Promoción de la reforestación en partes altas de cuencas hidrográficas

Desarrollo de capacidad de comunidades en el uso sostenible de recursos natu-rales

Desarrollo derecursos huma-

nos y deinfraestructurarural para la

producción y elmejoramiento de

la calidad devida

Inserción laboral

Reducción de pobreza rural

Desarrollo de la economía rural

Integrar áreas marginadas al desarrollo nacional

Descentralización de la acción pública

Ampliar las oportunidades de desarrollo productivoagrícola y no agrícola en el medio rural

Desarrollo de la capacidad técnica y gerencial deagentes públicos y privados

Capacitación para mejorar la inserción laboral en zonas rurales y urbanas

Ampliar los servicios de salud y educación primaria y secundaria en el mediorural

Desarrollar la capacidad de acción organizada por parte de grupos de agriculto-res

Desarrollar la capacidad gerencial del sector agroempresarial pequeño y me-diano

Fortalecimiento de municipalidades y comunidades rurales en la realización deinversiones públicas y promoción de la actividad productiva privada

Inversión en infraestructura rural (caminos rurales, carreteras, vías ferroviarias,canales de navegación, electrificación, centros de acopio, mercados)

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I. INTRODUCCION

El sector agroalimentario ha tenido una extraordi-naria importancia en el desarrollo económico deAmérica Latina.1 La riqueza de los recursos natu-rales y, en algunos países, la ausencia de otrasfuentes de riqueza hicieron que el sector jugara unpapel central en los procesos de acumulación quesentaron las bases del desarrollo que hoy caracteri-za las sociedades modernas. Aun en la actualidad,la producción agroalimentaria representa más del25% del producto bruto regional (IFPRI 1995), ymás del 40% de las exportaciones (Piñeiro y Trigo1996), e inclusive en algunos países como Argen-tina, Colombia, Costa Rica, Haití, Guyana, Nicara-gua y Paraguay, uno o ambos indicadores son sus-tancialmente mayores.

A su vez, el contexto rural de América Latina y elCaribe muestra una dramática situación de pobre-za, lo que constituye un enorme desafío social ypolítico para los países de la región, especialmentetomando en cuenta las ramificaciones con fenóme-nos de violencia rural, problemas asociados a laproducción y comercialización de cultivos ilícitos,y de inseguridad en la tenencia de la tierra. En lamayoría de los países de la región la pobreza rural(donde se concentra la extrema pobreza), no se hamodificado substantivamente durante la década delos noventa, manteniéndose cerca de los 78 millo-nes de personas. Esta situación se enmarca en uncontexto de grandes tendencias que afectan la ru-ralidad en la región; fundamentalmente la integra-ción y la competitividad, el nuevo papel del Esta-do, la valorización del medio ambiente, y las rela-ciones entre género, etnia y pobreza. La recienteestrategia del Banco para la reducción de la pobrezarural (BID 1998a) se enfoca precisamente a la so-lución de esos desafíos y resalta el hecho de que 1 Para los fines de este documento el sector agroali-mentario incluye la agricultura, la ganadería, la produc-ción forestal, la pesca, los cultivos de fibras vegetales yla industria agroalimentaria. Aunque el trabajo se con-centra fundamentalmente en los subsectores agrícolas yganaderos (agropecuarios), se establecen vínculos conlos demás subsectores mencionados, especialmente conla industria alimentaria en lo que respecta a competitiv i-dad y comercio. Por simplicidad, los términos agricul-tura y agropecuario se usan como sinónimos.

aproximadamente la mitad de la población rural encondiciones de pobreza tenga escasas opcionesagrícolas para superarla.

La pobreza rural en la región se concentra mayori-tariamente en pobladores rurales sin tierra y pe-queños productores con escaso potencial agrícolapor falta de acceso a tierra de calidad y cantidadsuficiente como para generar los ingresos necesa-rios para asegurar la supervivencia de la familia yel desarrollo de su unidad productiva. De no existirla posibilidad de acceso a tierras, existen diversasopciones, como por ejemplo: (i) la creación defuentes de trabajo no agrícola en el medio rural,mediante la inversión pública y los incentivos ne-cesarios para atraer inversión privada dedicada aempresas de turismo y servicios asociados, pesque-rías, y agroindustrias de transformación; (ii) el fo-mento de la pequeña empresa o de la actividad noagropecuaria por cuenta propia en el comercio,artesanías y pequeña manufactura; y (iii) la forma-ción laboral dirigida a preparar a mujeres, hombreso jóvenes, pertenecientes a la ruralidad pobre paraque ingresen con un grado mayor de calificación almercado de trabajo urbano o rural. Dichas opcio-nes son adicionales a la tradicional migración azonas urbanas, las redes sociales para aquellos quepor su condición de pobreza no pueden migrar niobtener empleo agrícola o no agrícola, y activida-des productivas agropecuarias (para aquellos pe-queños productores con potencial de desarrollo poresta vía).

Como complemento a la estrategia de reducción depobreza rural mencionada, este documento se en-foca en las opciones para el desarrollo agroali-mentario, ya que dentro del ámbito rural, dichosector tiene, directa y/o indirectamente, un papeltrascendente. El papel que el Banco tuvo en el de-sarrollo del sector ha sido importante. Durante lasúltimas décadas se financiaron, entre otros, pro-yectos dirigidos al desarrollo de infraestructura deriego y caminos; programas de crédito, de desarro-llo rural y de apoyo a la generación y transferenciade tecnología. Durante la década del noventa elapoyo internacional al desarrollo agropecuario sedebilitó, lo que puede verse en la disminución del

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financiamiento al Grupo Consultivo sobre Investi-gación Agropecuaria Internacional (CGIAR) y aotros organismos y programas de investigación yen la disminución de los fondos totales asignados aproyectos para el sector agropecuario aprobadostanto por el BID como por el Banco Mundial.

Esta desatención del sector agropecuario es preo-cupante tomando en cuenta la situación de pobrezarural mencionada y en vista de la apertura comer-cial y las modificaciones a las políticas agrícolasde países más desarrollados lo que ofrece mejoresperspectivas para que los países de la región utili-cen eficientemente sus recursos naturales, partic i-pando activamente en el comercio de alimentos yproductos forestales y pesqueros. Es en este senti-do que la producción agroalimentaria puede ser uncomponente clave de una nueva estrategia de desa-rrollo económico y social en la mayoría de los paí-ses de la región. Esta estrategia debe incorporaruna concepción amplia y moderna de un sector conalta productividad, derivada de la correcta utiliza-ción de la tecnología disponible y en la cual la pro-ducción primaria está articulada con la agroindus-tria, incorporando el valor agregado que surge delproceso de industrialización de la producción. Estenuevo esquema de desarrollo debe ser económica-mente eficiente y a la vez sostenible en el tiempo,tanto desde el punto de vista ambiental como de lascondiciones sociales y económicas del medio ruralen las cuales se desarrolla.

Poner en práctica una estrategia de ese tipo requie-re un gran esfuerzo tanto desde el punto de vistatecnológico y de formación de recursos humanoscomo de las inversiones necesarias. El Banco pue-de jugar un papel importante colaborando con lospaíses de la región, generando ideas y propuestas,movilizando recursos financieros y articulandoesfuerzos regionales y subregionales que fortalez-can y complementen los esfuerzos individuales decada uno de los países. Este trabajo presenta loselementos centrales de una estrategia de trabajo delBanco construida a partir de una visión de un sec-tor agroalimentario moderno y adaptada a las nue-vas condiciones que caracterizan a la región. Di-cha visión considera al sector como un sistema queincluye la producción, los recursos naturales y lapoblación que vive de esta actividad económica.

Esto permite analizar la agricultura tomando encuenta su potencial contribución a la resolución delos problemas de pobreza rural (más de la mitaddel total de pequeños campesinos en América La-tina tienen alternativas agropecuarias para salir delas actuales condiciones de pobreza) y a las necesi-dades vinculadas a la conservación de los recursosnaturales en la región.

Este documento identifica prioridades para la ac-ción del Banco en el sector con el fin de guiar laasignación de recursos de la institución en apoyo alos elementos estratégicos y objetivos descritos enel mismo. El trabajo pretende facilitar la prepara-ción de préstamos y programas de cooperacióntécnica y mejorar su calidad, generando consensoen el Banco y en la región sobre los asuntos críti-cos para el desarrollo sostenible del sector. La es-trategia propuesta presenta un enfoque integradoque incluye acciones e instrumentos que comple-mentan diversas áreas del Banco, fundamental-mente la reducción de pobreza y la búsqueda deuna mayor equidad social, el uso sostenible de losrecursos naturales, el desarrollo de infraestructuray de mercados financieros, y la modernización yreforma del estado.

Los elementos estratégicos propuestos centran suatención en lo agroalimentario como sector pro-ductivo clave en el contexto de la economía de lospaíses de la región. El trabajo recoge experienciasde la preparación y ejecución de proyectos finan-ciados por el Banco (y por otras agencias de desa-rrollo) en la definición de un menú de opcionesque complementan varias estrategias del Banco, enparticular las que se refieren a la reducción de lapobreza rural (BID 1998a) y financiamiento rural(BID 1999). Dependiendo de las necesidades decada país, algunas de las opciones propuestas po-drían utilizarse con las modificaciones requeridas,en la definición de una agenda de desarrolloagroalimentario caso por caso.

La política operativa vigente del Banco en el sectoragropecuario fue aprobada por el Directorio Eje-cutivo en 1982 (OP-721, Doc. GP-106-3). Recono-ciendo el gran potencial productivo del sector, di-cha política buscaba alentar a los países prestata-rios a prestar mayor atención a su desarrollo con el

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objetivo de “lograr un mejoramiento global delsistema alimentario”. Si bien la política le asignabaatención a temas aún prioritarios como los au-mentos de la productividad y la promoción del usoracional de la tierra y el agua, el documento recogela situación de la agricultura regional a fines de ladécada del setenta y propone una estrategia de fi-nanciamiento cuyos objetivos corresponden en ge-neral a problemas de una agricultura estancada, endonde se priorizan cultivos alimentarios orientadosa satisfacer la demanda interna y sustituir importa-ciones. Asimismo, y con el objetivo de mejorar laproducción, el empleo y los ingresos de la pobla-ción rural, el Directorio Ejecutivo aprobó en 1984la política de desarrollo rural (OP-752, Doc. GP-108-3) priorizando el financiamiento de estrategiasproductivas basadas en proyectos de desarrollorural integrado. Si bien parte de los objetivos de laspolíticas mencionadas no han cambiado en las úl-timas dos décadas, su conceptualización a fines delos años setenta refleja un papel subsidiario para laagricultura en la medida que su reactivación estaríasupeditada a los intereses de otros sectores de laeconomía. La presente estrategia interpreta lasáreas de acción de la política agropecuaria de 1982al definir al sector como uno dinámico que junto a

la agroindustria tiene el potencial de constituirse enun eje fundamental para el crecimiento de la eco-nomía, en un marco de equidad y sostenibilidadambiental. De hecho la diferencia conceptual se-ñalada resalta lo acontecido en la región en las úl-timas dos décadas, comenzando con la crisis de1982 (año de aprobación de la política agropecua-ria en el Banco), el ajuste y recesión de las décadasde los años ochenta y noventa y el surgimiento deun pensamiento económico alternativo basado enel crecimiento y la equidad. Estas característicasameritan una revisión de las políticas agropecuaria(OP-721) y de desarrollo rural (OP-752) del Ban-co.

En el capítulo siguiente se enfatiza la necesidad deun nuevo enfoque del sector como consecuencia delos cambios ocurridos en el contexto económicointernacional y regional durante la última década, yen base a las lecciones que se desprenden de laexperiencia acumulada por el Banco. El capítulo 3presenta las oportunidades de inversión más pro-misorias, y el capítulo 4 propone un plan de accióncon el objetivo de desarrollar un activo programade inversiones en el sector.

4

II. LA EVOLUCION DEL SECTOR

A partir de la década de 1960, bajo el impulso de larevolución verde, el crecimiento de la producciónagropecuaria en América Latina fue sostenido eimportante, a una tasa anual de alrededor del 3%durante el período 1960-1994. Este incrementopermitió, a su vez, un limitado aumento en la dis-ponibilidad de alimentos per cápita. Pero estos au-mentos fueron diferentes hasta mediados de la dé-cada de 1980 según países y productos, lo que de-pendió de la política económica implementada, ladisponibilidad de tierra y tecnología y las condi-ciones del mercado en cada caso.2

La crisis de la década del ochenta pone en marchaun duro proceso de ajuste y reforma económicaacompañados por una importante recesión. El sec-tor agropecuario, sin embargo, tiene durante esadécada un comportamiento productivo satisfactoriomanteniendo una tasa de crecimiento superior al2%, lo que pone en evidencia su capacidad decontribución al total de la economía, inclusive enépocas de recesión (Pomareda et al. 1989). El vo-lumen de las exportaciones agropecuarias aumentósignificativamente durante esta década (alrededordel 3% anual), a pesar del deterioro de los términosde intercambio que afectó la rentabilidad global dedichas producciones. América Latina es la princi-pal región del mundo en términos de saldos ex-portables y la más dependiente de estas exporta-ciones para su balance comercial (Piñeiro y Trigo1996). Las condiciones favorables que se esperanen el comercio internacional agroalimentario du-rante la próxima década brindan la posibilidad paraque la región aumente su participación en el co-mercio y recupere los niveles que tuvo a principiosde siglo. 3 Las estimaciones de producción para 2 Cabe resaltar que pese a los sesgos antiagrarios, elcrecimiento del sector a nivel regional no fue diferentedel ocurrido en otras partes del mundo. Estas medidasincluyeron tasas de cambio sobrevaluadas, protecciónpositiva a las industrias, restricciones a las exportacio-nes agrícolas y controles de precios de los alimentos.Ver de Janvry et al. (1997) para obtener un análisis re-ciente de las nuevas direcciones de políticas de comer-cio, mercados de insumos y productos, mercados detierras, tecnología e irrigación en la región.3 Aunque las exportaciones agropecuarias de la regióndurante 1987-95 superaron las importaciones, éstas úl-

2020 (Pinstrup-Andersen 1998) sugieren un creci-miento de la producción agropecuaria para el con-junto de la región del orden del 2,3%, algo inferioral 2,9% experimentado durante el período 1970-1990 (el crecimiento promedio anual ha sido de3,5% en la década de 1970, 2% en los años ochen-ta, y 3% en los noventa). Este crecimiento de laproducción permitiría un aumento de la ingestacalórica per cápita desde 2690 calorías en 1990 a3000 calorías en el año 2020, y una disminucióndel porcentaje de personas en estado de desnutri-ción del 13% en 1990 al 5% en el año 2020.

Lo anterior resalta la importancia y urgencia deprestar una especial atención al sector para poderaprovechar las ventajas comparativas dadas por ladotación de recursos naturales de la región, las cre-cientes necesidades de la demanda interna y lasfavorables condiciones del mercado internacional,especialmente teniendo en cuenta las futuras de-mandas de alimentos (McCalla 1994). Disminuirlas importaciones de los productos deficitarios yaumentar las exportaciones de aquellos productospor los cuales la región posee ventajas comparati-vas, surge como un principio importante de la es-trategia de desarrollo económico. La expansión delsector agroalimentario tendría un impacto globalsobre el crecimiento económico, la seguridad ali-mentaria y el empleo, de enorme significación parael futuro de la región.

2.1 La importancia económica y social del sector

El producto bruto agropecuario (PBA) ha crecidomás lentamente que el total de la economía de laregión en las últimas décadas (crecimiento anualde 2,7% en el período 1970-95 frente a un 3,3%del total de la economía) a medida que las econo-mías se diversificaron y la producción y el consu-

timas representaron una proporción cada vez mayor deaquellas (del 33% en 1987 al 50% en 1995, CEPAL1997). Asimismo, la reducción del ritmo de crecimientodel comercio en 1998 como resultado de la crisis eco-nómica en Asia, Rusia y Brasil, en un contexto de fuer-tes reducciones en los precios de los productos básicos(BID 1998f), probablemente afecte negativamente estascondiciones favorables en el corto plazo.

5

mo de otros bienes y servicios crecieron más rápi-damente que el sector. Lo anterior explica la dis-minución de la participación del sector en el pro-ducto bruto regional del 15% a fines de los sesentaa cifras inferiores al 10% en los años noventa (Re-ca y Echeverría 1998). El Cuadro 2 muestra laevolución del PBA en relación al total en las últ i-mas dos décadas y su actual relevancia en la re-gión. En general, aunque el PBA regional no supe-ra el 10% del total su participación no ha perdidoimportancia en los últimos 20 años, mientras queha declinado en Estados Unidos y Canadá. Brasil,México y Argentina representan el 70% del totaldel PBA de América Latina, el que equivale apro-ximadamente a la suma de Estados Unidos y Ca-nadá ($145 mil millones). Es notable asimismo, lagran participación del sector en el producto total enAmérica Central, Guyana, Haití, y Paraguay.

Cabe resaltar que las estadísticas del PBA repre-sentan solamente la producción primaria, y que laimportancia del sector aumenta significativamentesi se toma en cuenta la articulación de la produc-ción primaria con actividades de procesamiento ytransformación industrial, los servicios conexos detransporte y comercialización, y el comercio exte-rior. Estas actividades pueden generar incrementoscuatro veces superiores al valor de la producción(IFPRI 1995). Por ejemplo en el caso de Chile,Argentina, Brasil y México el PBA (inferior al10% del total nacional) aumenta a 30% si se consi-deran las manufacturas y los servicios vinculados,y a 40% tomando en cuenta el total agroalimenta-rio (Pryor y Holt 1998). 4

4 El sector primario agropecuario en Uruguay representaactualmente sólo el 12% del PB interno y es fuente di-

Cuadro 2. Importancia económica del sector agropecuario en las Américas, 1975-1996Producto bruto agropecuario (% del PB total) Valor (US$m)

1975 1980 1985 1990 1996 1996CaribeBarbados 13.3 6.8 6.4 4.6 4.3 85Guyana 16.5 34.0 37.6 33.6 35.8 252Haití 45.2 32.9 32.8 33.2 36.6 785Jamaica 7.3 7.5 8.0 6.5 8.7 513República Dominicana 17.5 17.1 17.8 14.6 14.0 1,848Suriname - 9.1 10.5 10.2 11.1 63Trinidad y Tobago 3.8 2.0 1.8 2.5 2.5 143México 9.6 8.3 8.6 7.8 7.4 24,823América CentralBelice - 21.0 21.3 18.3 20.3 123Costa Rica 21.2 14.6 15.6 15.8 15.4 1,390El Salvador 25.2 19.0 18.6 17.1 13.6 1,410Guatemala 28.0 24.8 25.9 25.9 24.1 3,798Honduras 29.3 19.4 19.6 20.0 19.8 811Nicaragua 23.4 28.4 30.2 31.0 33.7 672Región AndinaColombia 25.2 17.4 16.5 16.2 14.2 12,174Ecuador 23.0 10.5 10.9 13.4 13.0 2,471Perú 13.2 5.2 6.2 7.3 7.2 4,403Venezuela 6.7 4.9 5.7 5.4 4.9 3,450Región SurArgentina 11.9 6.4 7.7 8.1 6.7 19,692Bolivia 17.5 13.2 16.3 15.4 11.7 844Brasil 8.3 6.2 7.1 6.8 7.2 55,898Chile 9.8 6.5 8.0 8.8 7.6 5,468Paraguay 34.7 25.0 26.9 27.8 26.9 2,594Uruguay 15.2 11.5 13.2 11.3 12.1 2,314

A. Latina y Caribe 11.3 7.7 8.4 8.3 8.0 146,695

Estados Unidos 3.3 2.4 2.0 1.9 1.7 129,842Canadá 4.1 3.8 2.8 2.4 2.3 13,165

Fuente: BID (Informes de Progreso Económico y Social, varios años), U.S. Department of Commerce, Canadian Agriculture Library.

6

La tradicional tendencia histórica de la disminu-ción de la importancia del sector a medida que cre-ce el tamaño de la economía (Figura 1) no deberíainterpretarse como que debería restársele impor-tancia para “alcanzar” los bajos porcentajes de laseconomías más desarrolladas, sino que por el con-trario demuestra la importancia de desarrollar elsector para que la economía crezca. Asimismo,conviene recordar que para la mayoría de los paí-ses de la región el crecimiento agropecuario es uncomponente esencial del crecimiento económico(Figura 2).

Mayor aún es la importancia del sector si se consi-deran aspectos sociales (la gran magnitud de lapobreza rural) y ambientales (la necesidad de unuso sostenible y conservación de los recursos na-turales) y sus vinculaciones (por ejemplo la ine-quidad existente en regiones con abundantes recur-sos naturales, BID 1998f). En el pasado, la visiónlimitada del sector ha tenido efectos políticos quede alguna manera le han asignado en muchos casosuna prioridad residual. Sin embargo, se está redes-cubriendo el papel central del sector en cuanto alograr mayor eficiencia, equidad y sostenibilidad.La década de los noventa define notoriamente elcambio del viejo paradigma de la agricultura pro-tegida en una economía cerrada, con excesiva in

recta de trabajo de 150.000 personas; sin embargo to -mando en cuenta las distintas cadenas agroindustrialesla ocupación aumenta a más de 225.000 personas. Asi-mismo, el 50% del PB industrial es generado por em-presas manufactureras de origen agropecuario y la sumade las exportaciones de productos básicos agropecuariosy de productos industriales de origen agropecuario re-presentaban más del 80% de las exportaciones del paísen 1996, cifra cercana a los US$2 mil millones (DiarioEl País 1998). Si a estas cifras se le sumara no sólo losencadenamientos hacia adelante (manufacturas, agroin-dustrias, exportación), sino aquéllos con la producciónde insumos agropecuarios la importancia económica del.

tervención estatal en los mercados de productos einsumos, limitada a la producción primaria con unaprecaria vinculación entre agentes económicos, conuna estructura bimodal en donde un gran númerode minifundistas con escaso potencial agropecuariocontrasta con la agricultura comercial, a un sectoragroalimentario articulado a la política macroeco-nómica, enfocado en las ventajas competitivas,ampliado a los servicios colaterales de comerciali-zación y transporte, integrado vertical y regiona l-mente, con una mayor preocupación por la reduc-ción de pobreza rural y en donde el uso de recursosse realiza de una manera sostenible (Gordillo1994).

Este nuevo paradigma comienza a incorporarse enlas prioridades de los organismos internacionales,reflejando las preocupaciones de la comunidadinternacional. Ejemplos de esto son la nueva im-portancia dada al sector rural por el BID y el Ban-co Mundial y la resonancia lograda por la Visión2020 sobre la alimentación, la agricultura y el me-dio ambiente desarrollada por el Instituto Interna-cional de Investigaciones sobre Políticas Alimenta-rias (IFPRI) y por la Conferencia Mundial sobre laseguridad alimentaria organizada por la Organiza-ción para la Agricultura y la Alimentación de lasNaciones Unidas (FAO) en 1996.5

5 Una reciente consulta (IICA 1997) muestra que existeconsenso a nivel regional sobre las características delsector en los próximos años, entre las que se mencionan:integración en bloques de libre comercio (ALCA 2005,Acuerdos de Integración subregionales, etc.); significa-tivo impacto de normas aprobadas en niveles suprana-cionales (OMC, UPI, Codex Alimentarius, OIE, IPPC,UPOV, etc.); mayor protagonismo del sector privado;creciente tecnificación y alta demanda de informacióntécnica y gerencial; mayor diversificación, flexibilidad ycalidad de la producción para atender cambiantes patro-nes de consumo; mayor integración en cadenas agroali-mentrias; creciente utilización de técnicas de producciónsostenibles desde el punto de vista ambiental; mayordemanda por recursos humanos calificados; y con per-sistencia de desigualdades regionales y prevalencia depobreza rural.

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PB agropecuario en % del PB total0 5 10 15 20 25 30 35 40

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1,000

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Fuente: Progreso Económico y Social en América Latina, BID, 1997.

Figura 1: Importancia relativa del sector agropecuarioen el producto bruto total, 1996

tasa de crecimiento agropecuario (%)-4 -2 0 2 4 6 8

-4

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Fuente: Progreso Económico y Social en América Latina, BID, 1997.

Figura 2: Relación entre el crecimiento agropecuario y elcrecimiento económico total, 1990-97

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2.2 Estructura de la producción y oportunidadesde ampliar el comercio agroalimentario

La agricultura representa el 60% de la producción(primaria) agropecuaria en la región; su ritmo decrecimiento ha disminuido en los últimos 25 años,mientras que la producción pecuaria ha crecido endicho período. El reciente crecimiento de la pro-ducción de oleaginosas, caña de azúcar, frutas,hortalizas y carne de ave y cerdo ha sido muy sig-nificativo; así como la tendencia hacia la concen-tración de la actividad agropecuaria en los paísesrelativamente más grandes de la región. La estruc-tura productiva del sector así como la productiv i-dad de la fuerza de trabajo y de la tierra varía mu-cho entre regiones y entre países de la región. Enmateria de comercio exterior el balance regionalneto positivo (US$21 mil millones en 1995) hadisminuido de una relación de 3,2 dólares de valorde exportaciones agropecuarias por cada dólar deimportaciones a fines de los años sesenta a unacifra menor a 2 en los noventa. La composición delas exportaciones de la región también sufrieroncambios importantes durante el período menciona-do, alcanzando las frutas y hortalizas (30% del to-tal) valores superiores al café (26%) y a los oleagi-nosos (20%) (Reca y Echeverría 1998).

El crecimiento poblacional y de los ingresos a ni-vel mundial está transformando la creciente de-manda de productos agroalimentarios. Los proce-sos de globalización y apertura comercial que hancaracterizado la última década, definen un nuevomarco para las exportaciones agroalimentarias deAmérica Latina al resto del mundo. Los acuerdoslogrados en la Ronda Uruguay del GATT y lasmodificaciones a las políticas agrícolas de EstadosUnidos y de la Unión Europea, redundarán en mer-cados más abiertos y una menor competencia deproductos subsidiados en el mercado internacio-nal. 6 Por otra parte, una serie de factores estructu-

6 Sin embargo, las distorsiones al comercio alimentarioprovocadas por políticas de países más desarrolladostodavía son significativas, especialmente tomando encuenta los subsidios a la producción y a las exportacio-nes, las compras, acopio y comercialización realizadaspor los gobiernos, los requisitos de licencias, aranceles ycupos, y la complejidad de los trámites aduaneros inclu-yendo restricciones sanitarias sin fundamentos técnicos

rales han comenzado a afectar negativamente losincrementos de los rendimientos por hectárea anivel mundial y consecuentemente la oferta globalde alimentos. Por ejemplo, a mediados de la déca-da del ochenta la producción per cápita se estabili-za después de dos décadas de rápido crecimiento(FAO Agrostat). Es de esperarse que esta estabili-zación de la producción mundial de alimentos semantenga o inclusive se acentúe en la próxima dé-cada como consecuencia del agotamiento del im-pacto de la revolución verde sobre los rendimien-tos,7 el progresivo agotamiento del agua de riego yla pesca marina y el inicio de una reestructuraciónproductiva en la Unión Europea y, en menor medi-da, en Estados Unidos como consecuencia de losacuerdos del GATT. Las consecuencias de esteescenario para América Latina son sumamente im-portantes. Entre 1960 y 1993 los términos de inter-cambio para los países exportadores de materiasprimas alimentarias se deterioraron en forma im-portante, afectando negativamente su capacidadproductiva. Las proyecciones de precios sugierenuna estabilización de los mismos a niveles algosuperiores a los existentes en el período 1990-93que fue su punto más bajo (IFPRI 1995). Estascondiciones permitirán que los países de la regióncon saldos exportables y un adecuado nivel decompetitividad aumenten su participación en elmercado internacional.

Estas nuevas oportunidades en el mercado interna-cional ponen de relieve la importancia de poner enmarcha acciones dirigidas a mejorar la competit i-vidad internacional de la producción agroalimenta-ria a través de la incorporación de tecnología, in-versiones en infraestructura de transportes y comu-nicaciones, el establecimiento de un sistema nacio-nal que asegure la inocuidad de los alimentos y lacapacitación y desarrollo de recursos humanos.Adicionalmente, una estrategia basada en una ma-yor participación en el comercio internacional re-quiere información de mercados, una activa pro-moción de exportaciones y la consolidación de losprocesos de integración regional. Lo anterior per-

(M. Figueres 1998).7 Los índices de crecimiento de la producción agrope-cuaria en los países más desarrollados han disminuídonotablemente desde la década de los ochenta (IFPRI1995).

9

mitirá aumentar la capacidad de negociación decada una de las regiones frente a otros países ybloques regionales y de esta manera definir condi-ciones más favorables de comercio. En este senti-do, los acuerdos de complementación económica,la especialización productiva y la colaboración enel desarrollo tecnológico son elementos importan-tes de una estrategia común entre los países de ca-da región.

2.3 Lecciones que se desprenden de lamodernización del sector

Afortunadamente, se han acumulado valiosas expe-riencias en años recientes sobre el sector agrope-cuario y el desarrollo rural. A continuación se re-sume algunas de esas lecciones como punto departida para identificar áreas de trabajo y construir,a partir de ellas, una estrategia de acción. 8

El crecimiento del sector agropecuario es unacondición necesaria para el crecimiento económi-co y para la reducción de pobreza rural y urbana.A medida que transcurre el proceso de desarrolloeconómico, la producción agropecuaria y la pobla-ción rural han disminuido como porcentaje del to-tal, pero en la mayoría de los países el sector agro-pecuario continúa siendo un importante empleadorde amplios segmentos de la población. Inclusive enaquellos países donde la contribución del sector ala economía es inferior a 5%, como es el caso envarios países del Caribe, el sector juega un papelclave en las exportaciones y en el abastecimientode sectores dinámicos como el turismo. En suma,es difícil iniciar un proceso sostenido de desarrolloque no se base en un sector agropecuario sólido yen crecimiento.

Para reducir la pobreza rural es necesario gene-rar empleo agrícola y no agrícola en las áreas ru-rales y promover la inversión pública necesariapara el desarrollo de la infraestructura básica vin-culada a la producción y a la calidad de vida en elmedio rural. La pobreza rural continúa siendo unode los grandes desafíos en la región, tanto en tér-

8 Ver Schuh y Brandao (1992) para una completa revi-sión de la literatura sobre las teorías, evidencias empíri-cas y debates sobre el desarrollo agropecuario en Amé-rica Latina en los últimos 50 años.

minos relativos como absolutos. Los programas dealivio a la pobreza rural han sido relativamenteineficientes cuando no estuvieron acompañadospor un marco de política económica que permitierapor un lado la rentabilidad de la producción agro-pecuaria y que favoreciera el acceso de pequeñosproductores con potencial agrícola a los recursosproductivos, y por otro el fomento de actividadesrurales no agrícolas. La estrategia de reducción depobreza rural del Banco (BID 1998a) amplía estosconceptos y propone una serie de acciones especí-ficas dirigidas a promover la economía rural, espe-cialmente de los habitantes rurales sin tierra y delos pequeños agricultores con escaso potencialagrícola, enfocando en instrumentos como el desa-rrollo de mercados de tierras rurales y de micro ypequeña empresa rural, y en la necesaria inversiónen educación, salud e infraestructura.

Es necesario contar con un contexto económico einstitucional que promueva el acceso a recursosproductivos por parte de amplios sectores de lapoblación, la inversión y el manejo sostenible delos recursos. Una estrategia de desarrollo agroali-mentario requiere la definición de un contextoeconómico que permita la rentabilidad privada enesta actividad económica y en un marco de estabi-lidad de largo plazo. Los países que implementaronpolíticas económicas con fuertes sesgos negativoshacia el sector no tuvieron exitosos procesos demodernización, aun en los casos en que aplicaronsubsidios parciales para corregir los sesgos intro-ducidos a través de los precios relativos.9 En lo

9 Históricamente, los impuestos al sector a través depolíticas discriminantes (más que impuestos directos)resultaron en un menor crecimiento del sector y de laeconomía en su conjunto. Tradicionalmente, los paísesen desarrollo han aplicado impuestos al sector mientrasque los países más desarrollados, por lo general, lo hansubsididado y, por lo tanto, ambos han incurrido en pér-didas de eficiencia económica. En este sentido, el sectoragropecuario no debería tener mayores cargas impositi-vas ni ser favorecido vis-à-vis los demás sectores de laeconomía (Schiff y Valdés 1998). Ver el análisis deMundlak et al. (1989) sobre los efectos negativos de laspolíticas mencionadas en el sector y en la economía ensu conjunto; y la explicación de Olson (1990) sobre la“explotación y protección” de la agricultura en países endesarrollo y más desarrollados, respectivamente, basadaen las diferentes oportunidades para la acción colectiva.

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institucional, la seguridad de tenencia de la propie-dad y el usufructo de la tierra es indispensable paraincentivar la inversión y la protección de los recur-sos naturales. El desarrollo de instituciones quepresten servicios financieros (de seguros, ahorro ypréstamo) oportunamente, a bajo costo y al alcancede amplios segmentos de la población, también esnecesario para dinamizar y mejorar las condicionesde vida en el medio rural. Igualmente, el desarrollode instituciones públicas que faciliten el desenvol-vimiento y desarrollo del sector privado.

La apertura comercial debe estar acompañada porun activo proceso de inversión, desarrollo de in-fraestructura y de tecnología, que asegure unamayor eficiencia económica y bienestar de la po-blación rural. El importante deterioro de los térmi-nos de intercambio de productos agropecuariossufrido por muchos países de América Latina du-rante las últimas tres décadas afectó negativamentela rentabilidad del sector y su capacidad para in-vertir y modernizarse. Este proceso fue, en parte,consecuencia del bajo nivel de integración de laproducción primaria con la industria que impidió elaprovechamiento de nichos de mercado y disminu-yó la capacidad de negociación en los mercadosinternacionales, y en parte debido al bajo nivel deproductividad y altos costos de producción conse-cuencia del bajo nivel de inversión en tecnología.Por ello, es importante invertir en ventajas compe-titivas, sin limitarse a la producción de bienes pri-marios, articulando las cadenas agroalimentarias,generando un mayor valor agregado y fortalecien-do los efectos multiplicadores sobre el resto de laeconomía.

Una estrategia de desarrollo basada en la moder-nización competitiva de la producción agroali-mentaria requiere un activo proceso de innovacióntecnológica. En décadas pasadas, buena parte de laexpansión de la producción de alimentos en la re-gión se efectuó a través de la incorporación denuevas tierras a la producción agrícola y en unacreciente utilización de fertilizantes y agroquími-cos con efectos negativos sobre el medio ambiente.Este proceso de expansión horizontal se hace cadavez más difícil y menos deseable desde el punto devista de la protección de tierras menos fértiles ymás erosionables y la pérdida de beneficios am-

bientales causada por la expansión de la fronteraagrícola. Consecuentemente, el crecimiento de laproducción deberá estar basado en mayores rendi-mientos por hectárea cultivada, los cuales, a suvez, deberán estar basados en mejoramiento gené-tico y en una mayor precisión en el uso de insu-mos. Asimismo, un desarrollo intensivo en tecno-logía requiere un marco institucional que facilite lacreación de dichos conocimientos y un conjunto demecanismos y programas que aseguren la capacita-ción permanente de los sujetos sociales que seránlos usuarios de la tecnología disponible. Amboselementos requieren una activa participación delEstado en su financiamiento y organización.

2.4 La experiencia del Banco en el sector

El Banco ha tenido una activa e importante carterade proyectos en el sector agropecuario, con unmonto total de préstamos superior a los 16.000 mi-llones de dólares (1961-1998, en valor constante).La Figura 3 muestra la tendencia del financia-miento a proyectos agropecuarios, rurales, fores-tales y de pesca, durante las últimas cuatro déca-das.10 Puede verse la importancia de estas cifrasdurante las décadas de los años setenta y ochenta yla muy significativa disminución a partir de me-diados de los años ochenta.

El sector agropecuario representa aproximada-mente el 80% del volumen total de recursos finan-ciados por el Banco a los cuatro subsectores men-cionados (Figura 4); siendo los principales compo-nentes el crédito y el riego del total financiadodesde 1961 hasta fines de 1998 (Figura 5).

10 “Proyectos rurales” se refiere en un sentido estricto alos proyectos de desarrollo rural financiados por elBanco en el pasado. En su concepción amplia, el ámbitorural incluye entre otros al sector agropecuario.

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1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 20000

200000

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800000

1000000

Agricultura Rural ForestalPesca TOTAL

Figura 3: Evolución del financiamiento BID a los sectoresagropecuario, rural, forestación y pesca, 1961-1998

(en millones de US$ constantes, 1983)

Agropecuario78.5%

Rural14.6%

Forestación3.9%

Pesca3.0%

Figura 4: Porcentaje del financiamiento BID dedicado a lossectores agropecuarios, rural, forestación, y pesca, 1961- 1998

12

Comenzando a mediados de la década de 1980 severifica una dramática reducción en la importanciaque la agricultura ha tenido en el conjunto de losprogramas de ayuda externa a nivel mundial, desdeun máximo de US$19 mil millones en 1986 aUS$10 mil millones en 1994 (en términos reales,FAO 1996).11 En el Banco, los préstamos al sectorhan disminuido en un 50%, de un promedio anualde US$535 millones en el período 1981-85, a unpromedio de US$264 millones durante 1996-97;mientras que la importancia relativa del sector enel total de operaciones se ha reducido del 24% deltotal de préstamos aprobados hasta junio de 1981 amenos de 2% del total regular de préstamos en1998 (o al 1% contabilizando los préstamos deemergencia en ese año). Esta disminución en lasasignaciones a la agricultura obedece, tanto en elBanco como en la comunidad internacional en ge-neral, a un cambio fundamental de orientación me-diante el cual se han desestimado los proyectos decorte “tradicional” reorientando la acción al apoyo

11 Asimismo, los subsidios (directos e indirectos) que laUnión Europea y Estados Unidos brindaron al sectorcontinúan disminuyendo y en 1997 representaban el30% del valor total de la producción (superaban el 40%en 1992-94), con valores cercanos a los US$70 mil mi-llones en la UE y US$23 mil millones en EE.UU. (TheEconomist 1998).

a cambios de política y mejoras en el manejo ma-croeconómico en los países. La reducción de fi-nanciamiento por parte del Banco ha afectado aprácticamente todos los tipos de proyectos agrope-cuarios tradicionales, tales como riego y drenaje,desarrollo pecuario, mercadeo y comercializacióny agroindustria (Figura 6). El caso más prominentees el de los programas de crédito, los cuales pasa-ron de representar el 62% y 72% de la cartera sec-torial del Banco en 1980-85 y 1986-90, a cero enlos años noventa.12

12 En la coyuntura en que se produjeron estos cambiosde orientación, en la mayoría de los países, ya sea inten-cionalmente o como consecuencia inadvertida de unmanejo macroeconómico inadecuado, los préstamos decrédito terminaban desembolsados a tasas negativas deinterés, en detrimento de una asignación de recursoseficiente, mayormente en beneficio de los productoresmás grandes, y frecuentemente en base a adjudicacionesno respaldadas técnicamente. La viabilidad financierade los bancos de desarrollo quedaba invariablementecomprometida y se hacía evidente que el problema delos proyectos de crédito no era de carácter administrati-vo o de diseño, sino inherentes al propio instrumento.

Crédito 39.2%

Riego y Drenaje 28.0%

Agricultura General 8.7% Investigación y Extensión 5.5%

Política 5.4%

Desarrollo Pecuario 4.1%

Comercialización 3.3%

Sanidad Agropecuaria 3.0%

Agroindustria 2.8%

Figura 5: Financiamiento BID al sector agropecuario por actividad,1961-1998

13

Al momento de producirse estos cambios, por unmotivo u otro, las oportunidades de inversión enproyectos tradicionales aparecían cada vez menosatractivas. En la realidad institucional del momen-to, los proyectos tradicionales se encontrabanidentificados a subsidios estatales, bancos de desa-rrollo descapitalizados, empresas paraestatales noviables, y productores grandes beneficiándose delcrédito subvencionado. Para lograr disciplina fiscaly prudencia en el manejo económico requerido enesa coyuntura, era necesario instituir reformas queterminaran con esos subsidios y, para ello, eraprácticamente indispensable simultáneamente de-sechar los proyectos de corte tradicional. Porejemplo, la mayoría de las posibilidades de inver-sión en riego y drenaje de gran envergadura y altarentabilidad ya se habían realizado, mientras que sehicieron evidentes impactos adversos sobre el me-dio ambiente y la desigual distribución de la rique-za asociados a este tipo de proyectos. Por su parte,los proyectos de comercialización y de apoyoagroindustrial realizados antes de los años noventa,con frecuencia se apoyaban en una acción inter-vencionista de empresas administradas por el Esta-do.

A medida que fueron desapareciendo los progra-mas de crédito y otros proyectos tradicionales, co-menzaron a surgir en los años noventa una nueva

familia de programas orientados a apoyar trans-formaciones en las políticas sectoriales y a la mo-dernización de los servicios de tecnología y sani-dad (Figura 7).13 Sin embargo, estos nuevos ins-trumentos no han alcanzado a llenar el vacío queha dejado la desaparición de los proyectos tradi-cionales (Figura 8). Además, si bien las reformashan contribuido a reducir subsidios y distorsionesque prevalecían en el sector, las mismas tuvieronserias limitaciones sobre lo que era necesario pro-mover dejando en su defecto un vacío institucionalincapaz de responder a los nuevos requerimientosdel sector. 13 La clasificación de proyectos en “tradicional” y“moderno” es una sobre simplificación, ya que laorientación y el contenido de un proyecto realizado enlos años ochenta es diferente a los de nuevos proyectosclasificados en el mismo rubro. Consecuentemente, lasfiguras 7 y 8 deben verse como indicativas. Por eje m-plo, los Programas de Modernización de ServiciosAgropecuarios (PROMSA) de los años noventa, queincluyen innovación tecnológica y sanidad animal yvegetal, son característicos de este período, y aunque elBanco ha financiado estas áreas en el pasado, los ins-trumentos actuales (fondos competitivos, tercerizaciónde servicios) son diferentes. El Programa Colombianode Tecnología y Sanidad Agropecuaria y el ProgramaUruguayo de Servicios Agropecuarios aprobados re-cientemente constituyen buenos ejemplos de esta fami-lia de programas.

1961-65 1966-70 1971-75 1976-80 1981-85 1986-90 1991-95 1996-00 (proy.)

0

500000

1000000

1500000

2000000

Desarrollo Pecuario Comercialización AgroindustriaRiego y Drenaje Crédito

Figura 6: Financiamiento BID al sector agropecuario - instrumentos tradicionales

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En síntesis, recién se ha comenzado el proceso deidentificación y desarrollo de nuevos instrumentosque permitan modernizar al sector para que puedaafrontar en mejores condiciones los desafíos yoportunidades que se presentan. En materia de cré-dito, por ejemplo, se esperaba que el sistema finan-ciero formal se expandiera para atender las necesi-

dades del medio rural y la agricultura. Esta expan-sión no se ha dado y hoy en día la ampliación ydemocratización de los servicios financieros en elmedio rural continúa siendo uno de los principalesdesafíos que confronta el sector. De manera simi-lar, los cortes presupuestarios en el sector estatal,han desmantelado sistemas de apoyo costosos y

1961-65 1966-70 1971-75 1976-80 1981-85 1986-90 1991-95 1996-00 (proy.)0

500000

1000000

1500000

2000000

Titulación y Mercados de Tierras Política

Investigación y Extensión Sanidad Agropecuario

Agricultura General

Figura 7: Financiamiento BID al sector agropecuario- instrumentos modernos

1961-65 1966-70 1971-75 1976-80 1981-85 1986-90 1991-95 1996-00 (proy.)0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

Tradicional Moderno

Figura 8: Financiamiento BID al sector agropecuario- instrumentos tradicionales y modernos

15

muchas veces burocráticos pero no han dejado ensu lugar servicios capaces de responder a las nue-vas necesidades.14

En esencia, el sector agropecuario perdió protago-nismo en las estrategias de desarrollo de los paísesde la región debido a que no se logró consolidaruna visión estratégica para auspiciar el apoyo delos gobiernos a un sector fundamental para el cre-cimiento con equidad, y a la acuciante necesidadde recursos para los programas de reforma ma-croeconómica durante la última década. En últimainstancia, la disminución de la cartera agropecuariarefleja un insuficiente liderazgo técnico, tanto deorganismos internacionales especializados en laagricultura como del propio Banco. Hacia media-dos de la década del noventa los programas de re-forma económica han progresado y en muchos ca-sos han contribuido a mejorar la situación de ba-lanza de pagos disminuyendo la necesidad de fi-nanciamiento externo para esos fines. La crecientedesregulación económica, la apertura comercial yla integración regional ocurrida en la última décadahan creado nuevas necesidades y oportunidades enel sector agroalimentario. En cierta medida Améri-ca Latina está redescubriendo su capacidad com-petitiva en la producción agroalimentaria y la pos i-bilidad de crear nuevas condiciones para que éstajuegue un papel fundamental en las estrategias dedesarrollo económico y social.

Estas orientaciones guían los lineamientos de laOctava Reposición del Banco (BID 1994), en don-

14 Asimismo, estaba previsto que las reformas fomenta-rían nuevas oportunidades para el desarrollo del sector.Algo de esto ocurrió, al menos a mediados de los añosochenta, en los que se dio un mejoramiento en los tér-minos de intercambio del sector. En un lapso relativa-mente corto las inversiones del sector privado aumenta-ron fuertemente y el crecimiento del sector fue vigoro-so. No obstante, el rápido proceso de globalización evi-denciado en los años noventa dio lugar, en muchos ca-sos, a un nuevo período de sobrevaluación de la monedae inestabilidad macroeconómica. Este fenómeno afectónuevamente los términos de intercambio en contra de laagricultura en casi todos los países de la región y haimpuesto serias limitaciones a la capacidad de los paísespara contrarrestar problemas de coyuntura con instru-mentos tradicionales de manejo macroeconómico(Ocampo 1998).

de los países reafirmaron la importancia de moder-nizar las estructuras de producción para aumentarla productividad y mejorar la capacidad competit i-va tanto en los mercados nacionales como interna-cionales (para.2.34), y de fortalecer y modernizaral sector agropecuario tanto para la producciónnacional como para las exportaciones (pa-ra.2.35.f.). Este mandato establece que la moderni-zación del sector es una alta prioridad y se identif i-can como instrumentos importantes para ello lainnovación tecnológica, la reforma del sector pú-blico para mejorar la provisión de servicios, lasactividades de capacitación y extensión, el desa-rrollo de la infraestructura, el acceso a la propiedadde la tierra y la eliminación de distorsiones econó-micas (para.2.35.f.). El Banco está acompañando(desde su máximo nivel, BID 1998d) este procesode repensar la agricultura; como lo ilustran lasnuevas orientaciones de los proyectos que enfati-zan el aumento de la productividad, la eficiencia delos servicios para el sector, el uso sostenible de losrecursos naturales, y la reducción de la pobrezarural. Sin embargo es necesario definir con mayorprecisión un nuevo enfoque del sector agroali-mentario e identificar las áreas de inversión másadecuadas para llevar adelante un programa exito-so de apoyo al desarrollo sostenible del sector.

2.5 La necesidad de un nuevo enfoque

En general, se reconoce la necesidad de avanzarhacia un nuevo consenso regional que posibilitemejorar las orientaciones de política rural. Espe-cialmente tomando en cuenta que los resultadosluego de quince años de ajustes son precarios encuanto a las bajas tasas de crecimiento, la persis-tencia de altos niveles de pobreza, incremento de lamala distribución del ingreso, y la persistencia decaídas en la rentabilidad. Esto muestra un ciertodesbalance entre la innovación en el pensamiento,el diagnóstico y las políticas concretas. Asimismo,existe acuerdo en que para lograr resultados satis-factorios en la reducción de la pobreza, se requierecomplementar el marco de políticas macroeconó-micas con estrategias sociales que logren cambiosestructurales en el desarrollo del capital humano yen la calidad de vida de la población rural. Estosconceptos son parte de la estrategia de reducciónde pobreza rural del Banco (BID 1998a) que incor-pora una concepción territorial que abarca aspectos

16

multisectoriales, y elementos diferenciales basadosen la gran heterogeneidad de situaciones rurales enAmérica Latina y el Caribe.

Las potencialidades de crecimiento y generaciónde empleo y de valor agregado, así como la atrac-ción de inversión privada son factores centrales enla formulación de políticas sociales en el mediorural. Hay consenso en que la apertura de los mer-cados proporciona oportunidades para establecerarreglos productivos más eficientes y competitivos,sustentados en economías de escala, integración,especialización y diferenciación productiva,orientación a los mercados con especial énfasis encalidad y economías de polos de desarrollo pro-ductivos y nichos de mercado. Sin embargo, si bienlos mercados contribuirán a una mayor eficiencia yequidad, no son suficientes para atender las am-plias necesidades de la sociedad rural, por lo que senecesitan intervenciones específicas para ampliarlas oportunidades a un mayor número de agenteseconómicos y lograr una verdadera transformaciónproductiva (Echeverri 1998).15

Hasta fines de la década de 1980 la producciónagropecuaria de América Latina (comparada con lade los países con agriculturas más desarrolladas)era relativamente extensiva en la fase de produc-ción primaria, es decir, utilizaba una baja dotaciónde capital e insumos de origen industrial por uni-dad de tierra agrícola, lo cual queda ilustrado por elbajo nivel de uso de fertilizantes y agroquímicos,comparativamente con el resto del mundo; y laproducción primaria recibía un bajo nivel de pro-

15 De especial importancia en este contexto de buscarnuevas oportunidades de desarrollo, es la situación demiles de pequeños agricultores que por falta de alterna-tivas se dedican a la producción de cultivos ilícitos, conlas consecuencias legales, sociales y ambientales delcaso. El Banco ha apoyado el desarrollo alternativo co-mo un modelo para la reducción de la producción decultivos ilícitos mediante la substitución de cultivos yactividades de desarrollo rural. Estos programas conti-nuarán en el corto y mediano plazo como parte de es-trategias nacionales de responder a los problemas cau-sados por los cultivos ilícitos en todas sus fases, desdela producción y la preparación de diversos productoshasta el tráfico y el consumo de los mismos.

cesamiento industrial. 16 Estas características hancomenzado a cambiar en la década de 1990, espe-cialmente en Brasil, Argentina y Colombia, paísesque han iniciado procesos de expansión de laagroindustria y de la industria de alimentos lidera-da, en gran medida, por inversiones extranjeras,especialmente de las grandes empresas transnacio-nales de alimentos. Esta tendencia se profundizaráen el futuro a partir de una demanda internacionalque se orienta a productos con mayor nivel de ela-boración, dirigidos a nichos diferenciados de mer-cado, en los cuales dichas empresas transnaciona-les están fuertemente posicionadas. Similar ten-dencia ocurre en los mercados nacionales de lospaíses de la región en los cuales la demanda porproductos con mayor valor agregado, dirigidos alos sectores urbanos de altos ingresos, está en rápi-da expansión. En estos mercados, la producciónnacional tiene una creciente competencia por partede la producción de otros países en el ámbito de losacuerdos de integración regional y como conse-cuencia de las políticas de apertura comercial.

Lograr un mayor nivel de integración vertical delas cadenas agroalimentarias de la industria nacio-nal constituye un elemento estratégico para ade-cuarse a las nuevas tendencias de mercado y apro-vechar los efectos multiplicadores que la produc-ción agroalimentaria puede tener sobre la actividadeconómica y la generación de empleo. Dicha es-trategia tiene importantes consecuencias sobre laorganización del sector público, el sistema institu-cional de desarrollo tecnológico y los programasde inversión tanto públicos como privados. Estosdeben propender a mejorar las condiciones decompetitividad de la producción agroalimentaria,creando valor agregado y promoviendo la descen-tralización geográfica de la producción. 17

16 Esta última característica está ilustrada por dos ele-mentos. Primero, por el hecho de que solamente el 30%del consumo de alimentos es en forma de productosprocesados industrialmente, mientras que en los paísesindustriales esta relación oscila entre el 80% y 90% (Pi-ñeiro y Trigo 1996). Segundo, por la alta proporción delos productos básicos (commodities) en las exportacio-nes totales de origen agropecuario de América Latina.17 El recientemente iniciado Programa Guatemalteco deReconversión Productiva Agroalimentaria (financiadoen parte con recursos del Banco) es un ejemplo de estetipo de programas en donde se busca la modernización

17

La definición de orientaciones de producción prio-ritarias en el nuevo escenario de reconversión pro-ductiva (nuevas líneas de producción y ampliacióna la agroindustria y sectores no agropecuarios) sebasaría en la orientación al mercado, los cambiosen las preferencias de los consumidores, la mayorintegración de las cadenas agroalimentarias, la im-portancia de nuevas áreas como las químicas, far-macéuticas y de biotecnología, y los aspectos am-bientales. Dentro de este escenario la política sec-torial debe facilitar las condiciones para mejorarlas decisiones privadas ampliando el acceso a lasoportunidades productivas eficientes, mientras quelas decisiones privadas deben garantizar un esque-ma de decisiones gerenciales basadas en la calidadde la información, una mayor autonomía en la to-ma de decisiones, incluyendo aspectos de riesgo ycreatividad, para lograr que la definición de lasnuevas líneas de producción sea una responsabili-dad de los inversionistas privados y no del Estado(Echeverri 1998).18

Uno de los aspectos tecnológicos emergentes deposible gran impacto económico e institucional esla importancia de la llamada “revolución genética”(basada en la biotecnología y cultivos transgéni-cos), especialmente a medida que el sector privadomultinacional vinculado a la producción de semi-llas de alto rendimiento continúa invirtiendo en eldesarrollo tecnológico de ciertos cultivos (maíz,algodón, soja, entre otros).

productiva a través del impacto de varios componentescomplementarios (fondo tecnológico, servicios fitozoo-sanitarios e inocuidad de alimentos, apoyos forestalesdirectos, manejo integrado de recursos hídricos y des a-rrollo comercial).18 En este sentido, uno de los instrumentos más eficacespara lograr una transformación productiva del sector sonlos contratos entre los agricultores y las empresasagroindustriales y agroexportadoras. Ver CEPAL (1995)para una revisión de las diferentes modalidades de vin-culación, en distintos rubros agrícolas de los agentesagroindustriales y agroexportadores y los pequeños ymedianos agricultores.

Las implicaciones tanto desde el punto de vista dela seguridad biológica, inocuidad de alimentos,derechos de propiedad intelectual y las futuras re-laciones entre los sectores público y privado deinvestigación no han sido suficientemente analiza-das en el contexto regional.

Afrontar el desafío de modernizar el sector agroa-limentario requiere comprender la naturaleza de loscambios que están ocurriendo a nivel mundial yregional y cómo éstos inciden sobre las oportuni-dades para aumentar la productividad, la equidad yla sostenibilidad ambiental del ámbito rural deacuerdo a lo discutido en las secciones anteriores.19 Las áreas prioritarias que se analizan a continua-ción constituyen la base para un nuevo enfoque dedesarrollo agroalimentario basado en la aperturacomercial y el incremento en la demanda por ali-mentos, en la necesidad de aumentar el empleorural a través de una mayor agroindustrialización y,en definitiva, en poner énfasis en la economía ruralen su conjunto.

19 J. M. Figueres (1998) menciona cinco razones para“reinventar la agricultura”: (a) la contribución al aliviode pobreza, (b) fuente de alimentos, (c) la posibilidad dedesarrollo tecnológico en el sector, (d) la futura deman-da ocasionada por el crecimiento poblacional mundial y(e) la necesidad de lograr un desarrollo sostenible.

18

III. AREAS PRIORITARIAS DE INVERSION

A partir de las nuevas condiciones de contextomencionadas anteriormente y complementando losimprescindibles diagnósticos caso por caso queprivilegien las características particulares de cadapaís y región, es posible identificar seis áreas prio-ritarias de trabajo en que el Banco puede apoyar eldesarrollo del sector agroalimentario.

3.1 Consolidación de los programas de reformaeconómica y apoyo a la transición

Durante la última década, los países de la regiónimplementaron profundas reformas que han modi-ficado el marco económico en el que se desempeñala actividad agroalimentaria. Estas reformas y enparticular las medidas de apertura comercial, hansido inclusive más rápidas de lo requerido por elmarco del Acuerdo del GATT (Valdés y McCalla1996). Después de años de alta inflación y conse-cuentemente altas tasas de interés nominal, casitodos los países de la región han logrado ciertaestabilidad de precios, lo que hace posible encararuna estrategia a largo plazo diseñada para consoli-dar una estructura productiva agroalimentariacompetitiva internacionalmente.

Asimismo, la apertura comercial ha afectado losprecios relativos dentro del sector, disminuyendolos precios de los insumos de origen industrial,incluyendo fertilizantes y agroquímicos, lo que hafacilitado la incorporación de tecnología y la inten-sificación de la producción con el consecuente au-mento de los rendimientos por hectárea. Por otrolado, la mayor competencia de alimentos importa-dos en el mercado nacional, ha creado dificultadesa los productores de ciertos rubros en los cualesalgunos países poseen costos de producción másaltos que los internacionales. Este proceso ha teni-do impactos especialmente negativos en el caso depequeños productores. Estas situaciones son unllamado de atención con respecto a la velocidad yprofundidad con las cuales los países con menoresventajas comparativas, y más aún si son importa-dores netos de alimentos, se integran al mercadointernacional (Timmer 1996). También ilustran lanecesidad de instrumentar programas de apoyo quefaciliten la transición hacia los nuevos esquemas

productivos, compatibles tanto con la aperturaeconómica y la estabilidad macroeconómica comocon las necesidades de pequeños productores agrí-colas.20 En síntesis, la apertura comercial, la elimi-nación de los subsidios de precios y el retiro de laintervención directa del Estado en las actividadesproductivas deben ser reguladas en el tiempo yacompañarse por financiamiento a las transforma-ciones necesarias para lograr la modernización dela producción.

Aunque los procesos de reforma económica em-prendidos por la mayoría de los países de la regióncon el apoyo del Banco están avanzados en la ma-yoría de los casos, aún hace falta consolidarlos,refinar sus principales instrumentos y corregirefectos indeseados. La consolidación de las refor-mas, incluye el financiamiento de programas deapoyo a la transición que contribuyan a la recon-versión productiva y a socializar los costos ocasio-nados por la profunda reestructuración productivaprovocada por los programas de reforma económi-ca. La especialización productiva que acompaña laapertura económica y los procesos de incorpora-ción de tecnología intensiva en el uso de capitalgeneran desempleo estructural con una fuerte loca-lización geográfica asociada a cultivos específicos,como por ejemplo la producción de azúcar en Ar-gentina, de trigo en Brasil y de algodón en Centro-américa. Es necesaria la intervención del Estadodurante la etapa de transición a través de progra-mas de desarrollo rural con componentes tantoproductivos como sociales. Estos programas nosolo se justifican en base a argumentos económicosy de equidad, sino que aseguran la sostenibilidadpolítica de los programas de reforma económica.

20 Un ejemplo de estos esquemas es el Programa Mexi-cano de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) elque consiste en pagos por hectárea sembrada indepen-diente del nivel de producción. El Programa sustituyó ala casi totalidad de los subsidios de precios a la produc-ción y al consumo de granos básicos a partir de media-dos de los años noventa; y se complementó con medidascompensatorias de apoyo a consumidores de bajos in-gresos, la privatización de agencias estatales, y progra-mas de financiamiento a la comercialización y de ma-nejo de riesgo (Aceves 1998).

19

En tal sentido es importante que el Banco apoyeesta área de trabajo, especialmente en los paísesque han comenzado más recientemente el procesode reforma económica y aún requieren importantesapoyos financieros y de cooperación técnica parallevarlos adelante. Posibles acciones en este campoincluyen: (i) medidas compensatorias para pro-ductores y consumidores afectados por la apertura,incluyendo transferencia temporal de ingresos,ayuda alimentaria y apoyos productivos a peque-ños productores; (ii) el desarrollo de nuevos ins-trumentos de mercado (por ejemplo financiamientode inventarios, manejo de riesgo y bolsas agrope-cuarias); y (iii) el apoyo al sector privado empresa-rial para canalizar la inversión privada al sectoragroalimentario.

3.2 Modernización del Estado y de los serviciosbásicos

Las modificaciones en el pensamiento económicoen América Latina sobre la reducción del papel delsector público y las necesidades de corto plazo conrespecto a las cuentas fiscales, han puesto en mar-cha procesos de reforma en la organización delsector público agropecuario. En varios países de laregión la estructura de los ministerios de agricultu-ra y de los organismos que los integran ha comen-zado a modificarse. Sin embargo, se ha hecho unmenor esfuerzo en definir con claridad el nuevopapel del Estado y en repensar la estructura organi-zacional que mejor se adapta a los objetivos busca-dos en cada caso particular (Piñeiro et al.1999). Lanecesidad de repensar la institucionalidad (públicay privada) y la estructura organizacional es parti-cularmente importante en el caso del sector agroa-limentario por la necesidad de un cierto nivel deintervención pública especialmente en el financia-miento (en asociación con el sector privado) y re-gulación de actividades claves como innovacióntecnológica, conservación ambiental, sanidad einocuidad de alimentos y provisión de infraestruc-tura.

En una política de modernización del Estado, sur-gen dos áreas de alta prioridad para la acción delBanco: la reforma del mandato y organización delsector público agropecuario y la provisión de ser-vicios básicos para el sector.

Reforma del sector público agropecuario, hacia lanueva institucionalidad

La debilitada capacidad institucional del sectorpúblico difícilmente podrá encarar los nuevos retosderivados de la creciente complejidad de los siste-mas agroalimentarios; especialmente dado que lastecnologías utilizadas y las formas de organizar laproducción propiamente dicha son cada vez máscomplejas. Además, el sector se articula cada vezmás con las instancias del procesamiento y la pro-ducción de alimentos, lo cual da lugar a la apari-ción de nuevas áreas de trabajo (tecnologías deproceso, calidad, promoción comercial, etc.). Loanterior implica que sea cada vez más difícil con-ceptualizar la problemática del sector en términosde sus componentes aislados, tomando cada ins-trumento o servicio por separado. La generación ytransferencia de tecnología, por ejemplo, debecontemplar no sólo las necesidades y capacidadesdel productor, sino también tomar en cuenta lascaracterísticas de sus articulaciones con los merca-dos de insumos y productos y las propias exigen-cias de las etapas de comercialización y procesa-miento. Es necesario, por lo tanto, superar el ais-lamiento que aún existe entre los distintos orga-nismos que proveen servicios públicos, encontran-do mecanismos para alcanzar una mayor integra-ción y articulación horizontal entre instrumentos ymodalidades de acción.

Asimismo, desde el punto de vista de la definiciónde las políticas para el sector no es suficiente con-centrarse en la producción primaria y la problemá-tica social de las áreas rurales para responder a lasnecesidades de procesos económicos cada vez másintegrados. La definición de políticas sectorialesdebe contemplar las particularidades y dinámicadel conjunto de la cadena agroalimentaria y paraello es indispensable que los ministerios de agri-cultura amplíen su órbita de acción incorporandoaspectos de la agroindustria y la distribución, áreashasta el momento usualmente dispersas en otrosámbitos del sector público. Esto podría ser un ob-jetivo central de la reforma del Estado en el sectoragroalimentario.

El fortalecimiento de la capacidad de gestión delsector público agropecuario podría incluir algunas

20

de las siguientes áreas (Piñeiro et al.1999): (i) for-talecimiento de vínculos con la sociedad civil, re-conociendo la importancia creciente de mecanis-mos con vocación pública no estatales, como va-rias organizaciones rurales que expresan demandasde la población rural y prestan servicios de infor-mación, educación, transferencia de tecnología yde articulación social; (ii) mayor articulación conel sector privado, complementando el financia-miento con recursos fiscales con la producción yprovisión de actividades por parte del sector priva-do mediante contratos, tercerización o acredita-ción; (iii) mayor eficiencia y efectividad de la ges-tión pública enfocando las prácticas más a pro-ductos que a procesos, liberando restricciones ad-ministrativas, desarrollando contratos de gestión ysistemas de gratificaciones en base a contribucio-nes efectivas; (iv) integración y coordinación deactividades con otros sectores (industria, comercio,salud, etc.); (v) descentralización y municipaliza-ción institucional; y (vi) fortalecimiento de la ca-pacidad para la definición de políticas y priorida-des.

Para poder llevar a cabo una mejor gestión se re-quiere fundamentalmente de una política de desa-rrollo profesional y de retribuciones que permitanatraer y retener recursos humanos de alta calidad yun nivel de financiamiento y organización compa-tible con su importante misión, vinculada a los ser-vicios de información, tecnología y sanidad que sedescriben a continuación.

Las estadísticas básicas, información de mercadosy la promoción de exportaciones

El sector público agropecuario tiene una funciónclave en recolectar, procesar, analizar y difundirestadísticas agropecuarias básicas (censos nacio-nales y encuestas de hogares rurales) que satisfa-gan las necesidades mínimas de información públi-ca y que provean la base para definir políticas en elsector. Asimismo, es importante que el sector pú-blico provea información sobre mercados, a fin deotorgarles mayor transparencia y fomentar la com-petencia. Finalmente, se requiere desarrollar pro-gramas nacionales de promoción de las exporta-ciones que contribuyan a agregar valor a la pro-ducción primaria a través de una industria de trans-

formación de base agropecuaria orientada a lasnuevas demandas de exportación. De acuerdo conlas necesidades de cada caso, se sugiere que elBanco apoye el fortalecimiento de las unidadescorrespondientes para actualizar las estadísticasbásicas, la capacidad institucional de los ministe-rios de agricultura y otros organismos y su interco-nexión con las bases informáticas de mercados deotros países y la promoción de exportaciones, es-pecialmente las no tradicionales.

Un nuevo contexto para la innovación tecnológica

Los avances en la biotecnología, la informática ylas comunicaciones definen un nuevo escenariocientífico-técnico de enorme impacto potencial enlas formas de organización social y los procesosproductivos agroalimentarios. También modificanla forma de hacer ciencia y, consecuentemente, lasformas institucionales y organizativas en las cualesse desarrolla el proceso de creación y adopcióntecnológica, especialmente en lo referente a la in-corporación de nuevos actores económicos al pro-ceso innovativo y al fortalecimiento de los dere-chos de propiedad intelectual sobre los descubri-mientos. Las nuevas oportunidades de la aperturacomercial hacen imprescindible acelerar el procesode desarrollo tecnológico para incrementar la pro-ducción en condiciones competitivas y sosteniblesen el largo plazo. Llevar adelante este proceso demanera exitosa requiere un importante plan de in-versiones en formación de recursos humanos, rein-geniería de las organizaciones de desarrollo tec-nológico, el establecimiento de sistemas de dere-chos de propiedad intelectual y la asistencia técni-ca necesaria para adaptar las innovaciones tecnoló-gicas tanto productivas como institucionales que seestán desarrollando en el resto del mundo. Dichasinversiones permitirán, gradualmente, basar el de-sarrollo agropecuario más en la ciencia que en losrecursos naturales, y llevar a cabo las innovacionesinstitucionales y las reformas necesarias para quelos productores agropecuarios puedan responder alas nuevas oportunidades técnicas disponibles (Ha-yami y Ruttan 1985).

La participación del sector público en el desarrollotecnológico de la región ha sido muy importante,especialmente a través de los Institutos Nacionales

21

de Investigación Agropecuaria (INIA) creados encasi todos los países de América Latina a partir dela década de los años cincuenta. A pesar de estavaliosa intervención estatal, la inversión pública eninvestigación agropecuaria en América Latina esconsiderablemente menor a la realizada por otrospaíses con producciones agroalimentarias impor-tantes (BID 1993). Por otra parte, conjuntamentecon la globalización de los mercados se están in-ternacionalizando los sistemas institucionales degeneración y transferencia de conocimientos. Enparte esto es consecuencia de los avances de la in-formática y las comunicaciones que facilitan elintercambio de conocimientos y disminuyen loscostos, así como del hecho de que en ciertas áreas(biotecnología, algunos temas de investigaciónbásica) existen economías de escala que hacen ine-ficiente que cada país desarrolle sus propias capa-cidades sin apoyarse en procesos de integracióneconómica y comercial de los cuales ya partic ipa.

Además de los cambios originados en el sectorcientífico, las demandas por nuevas tecnologíasprovenientes de la apertura comercial afectan sig-nificativamente los roles del sector público y pr i-vado en el financiamiento y en la ejecución de ac-tividades de desarrollo tecnológico. En consecuen-cia, los incipientes sistemas nacionales de innova-ción agroalimentaria se encuentran en un momentode gran transición institucional. Mientras que losprogramas de investigación se han ampliado y a suvez se han hecho más complejos,21 se han reducidoen general los recursos públicos destinados a lainvestigación nacional y regional. Lo anterior, su-mado a las necesidades de capacitación de nuevopersonal científico y de actualización de la in-fraestructura básica de investigación, crea impor-tantes desafíos, en los cuales será necesario corre-gir la subinversión en desarrollo tecnológico en un

21 Especialmente a medida que se reconoce que ademásde los impactos en el crecimiento económico a través deincrementos en la productividad, la inversión en investi-gación tiene, potencialmente, efectos positivos en lareducción de pobreza y en la protección del medio am-biente (Winkelmann 1998); lo que por ejemplo ha im-plicado mayores demandas por investigación en biotec-nología y en manejo de recursos naturales (ver Jaffé eInfante 1996 y Kaimowitz 1996, respectivamente).

momento de apertura e integración regional basadoen la competitividad (Echeverría et al. 1996). Unobjetivo a alcanzar es lograr concentrar los escasosrecursos públicos disponibles en la generación deconocimientos que reúnan las características debienes públicos y dentro de éstos, el de priorizaraquellos productos con mercados en expansión quesupongan para el país ventajas comparativas claraso la posibilidad de lograrlas en el marco de eco-nomías más abiertas, y generar nuevos conoci-mientos que mejoren el uso de los recursos natu-rales. En este sentido, como consecuencia de loscambios tecnológicos y económicos experimenta-dos durante las últimas décadas, los INIA estánsiendo sometidos a una revisión profunda, en elplano organizativo como en el enfoque y operaciónde sus programas.

Una mayor orientación hacia el mercado hará ne-cesaria una mayor participación de los productoresagropecuarios y otros actores sociales, especia l-mente de empresas agroindustriales tanto en losmecanismos de gobierno institucional como en elfinanciamiento de la investigación. Un camino po-sible es la creación de consejos nacionales con laresponsabilidad de definir grandes prioridades yasignar los recursos provenientes del gobierno na-cional, según el mérito relativo de proyectos pre-sentados y ejecutados por instituciones de investi-gación y desarrollo tecnológico más pequeñas,autónomas y con mayor presencia regional. Desdeel punto de vista del financiamiento, es importanteseñalar que en economías abiertas y en generalpequeñas, la distribución de los beneficios emer-gentes de la adopción de nuevas tecnologías tiendea favorecer a los productores. Ello, en principio,implica que el sector productor podría cofinanciarla inversión en investigación y desarrollo y loscostos de la transferencia de tecnología.

Un nuevo esquema organizativo para la innovacióntecnológica debería incluir una mayor descentrali-zación y la integración con otros actores pertinen-tes como universidades y fundaciones de investi-gación y la participación de productores y laagroindustria en la fijación de prioridades, coeje-cución y cofinanciamiento de proyectos de investi-gación y transferencia de tecnología. Adiciona l-mente, se requerirá la incorporación a los sistemas

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nacionales de generación de tecnología de investi-gación sobre procesos agroindustriales y agroali-mentarios; y el fortalecimiento de los sistemas na-cionales de propiedad intelectual, incluyendo lasreformas necesarias en las normas y procedimien-tos de patentamiento de acuerdo con los conveniosinternacionales vigentes, la promoción de sistemasadministrativos de patentes de bajo costo, la remo-ción de impedimentos a la implementación de pro-piedad intelectual, y la capacitación de científicosy administradores en el uso de los mismos.

En el marco de las acciones mencionadas, los es-fuerzos del Banco podrían concentrarse en lograrresultados en tres ámbitos: (i) en el ámbito nacio-nal los ajustes organizativos y de los mecanismosde financiamiento de los sistemas nacionales deinnovación acordes con el nuevo papel del Estadoy nuevas prioridades de desarrollo tecnológico y elfortalecimiento de los recursos humanos y de lainfraestructura básica de investigación; (ii) en elámbito subregional, dados los altos costos de in-versión requeridos para investigar en nuevas áreasy la naturaleza de los actuales procesos de integra-ción, el fortalecimiento de los programas coopera-tivos de desarrollo tecnológico; y (iii) en el ámbitohemisférico el respaldo para la consolidación delFondo Regional de Tecnología Agropecuaria queconstituye un mecanismo (de los países de la re-gión) efectivo y sostenible de financiamiento deproyectos cooperativos regionales y subregionalesde investigación.

La sanidad agropecuaria y la inocuidad de losalimentos

El área de sanidad agropecuaria es prioritaria porsus implicancias sociales y económicas y por suimportancia estratégica para la promoción de ex-portaciones. Las exigencias comerciales en materiasanitaria y de residuos de alimentos, imponen lanecesidad de negociar y adecuar las normas sanita-rias y de cuarentena y, asimismo, de vigilar su co-rrecta aplicación. Estas áreas deben caracterizarsepor su objetividad científica y una efectiva imple-mentación técnica, para lo cual es necesario contarcon un sistema institucional que articule las accio-nes del sector público con el sector privado, si-guiendo los siguientes principios generales: defini-

ción de una política sanitaria y comercial clara ydesarrollo de normas precisas; estructura organiza-cional descentralizada con autoridad colegiada queotorgue transparencia a los actos administrativos;actualización de normas en materia de carrera delos funcionarios públicos del área (incluyendonormas sobre contratación, capacitación, estabili-dad, promoción y sanciones), y mecanismos deauditoría técnica que permitan controlar estricta-mente la existencia, adecuación y cumplimiento delas normas.

El Banco podría concentrar sus inversiones en sa-nidad en las siguientes áreas: (i) control cuarente-nario dirigido a prevenir la introducción de enfer-medades exóticas; (ii) calidad sanitaria o comer-cial mediante el fortalecimiento de la fiscalizaciónsanitaria en el procesamiento y comercializaciónde productos, especialmente en lo que respecta a lasistematización y coordinación de estas activida-des entre los niveles federal, provincial y munic i-pal, a fin de mejorar la prestación del servicio yevitar superposición de funciones; (iii) erradica-ción de enfermedades y plagas, mediante la inter-vención del sector público para coordinar y facili-tar las acciones del sector privado; y (iv) reorgani-zación institucional, unificando los servicios parala sanidad animal y la vegetal en un solo organis-mo con una mayor descentralización operativa yarticulación con los usuarios.

Adicionalmente, el Banco puede promover laadopción de prácticas de inocuidad de alimentosque complementen los servicios de sanidad, con elfin de asegurar la competitividad en los mercados yproteger la salud de la población. Por ejemplo, elAcuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitariasy Fitosanitarias administrado por la OrganizaciónMundial de Comercio confirma el derecho de lospaíses miembros a aplicar medidas necesarias paraproteger la salud humana, animal y vegetal y re-quiere que los países establezcan medidas nacio-nales basadas en los estándares internacionales,normas y recomendaciones del Codex Alimenta-rius.22 El Estado tiene un importante papel en el

22 Además de los requisitos globales, los países de laregión que exportan frutas y hortalizas frescas a los Es-tados Unidos tienen que cumplir con los requisitos de lareciente Iniciativa Presidencial sobre inocuidad de ali-

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establecimiento de sistemas de inocuidad de ali-mentos con la participación de agricultores, agro-procesadores, comerciantes, y consumidores. Estossistemas podrían incluir: el concepto de una cadenade seguridad alimenticia integrada desde el agri-cultor hasta el consumidor; un marco regulatoriointernacionalmente armonizado de leyes, reglas,normas, directrices, procedimientos de monitoreo einspecciones, y métodos de vigilancia y sanciones;infraestructura técnica adecuada, incluyendo tec-nologías de producción, de procesamiento y demonitoreo; y actividades de educación e informa-ción para los consumidores, productores y regula-dores.

3.3 Desarrollo de mercados de tierras

La mayoría de los países de la región ha logrado através de los procesos naturales de subdivisión yreconcentración territorial y en algunos casos comoresultado de programas de desarrollo rural y dereforma agraria, mejoras en la estructura de pro-piedad y tenencia de la tierra. Sin embargo, unnúmero importante de países tiene aún graves pro-blemas de estructura agraria que impiden la mo-dernización del sector. El origen de estos proble-mas es muy heterogéneo. En algunos casos, porejemplo en varios países del Caribe, parte de lastierras más fértiles se encuentran en posesión delEstado sujetas a sistemas de tenencia que no pro-mueven un aprovechamiento eficiente. En otroscasos, por ejemplo el de Nicaragua, los cambiospolíticos y la guerra han representado un papel im-portante. Resolver problemas de esta naturalezarequiere modificaciones de la legislación agrariapara aumentar la flexibilidad en las transaccionesde tierras, inversiones en materia de registros ytitulación de predios rurales (incluyendo la moder-nización de las instituciones relacionadas con losprocesos de catastro, registro y titulación) y pro-mover, tanto desde el punto de vista institucionalcomo del financiero, el desarrollo de un activomercado de tierras (por ejemplo, mediante el fi-nanciamiento de la compra o el arrendamiento alargo plazo de tierras).

mentos frescos, los que incluyen el uso de buenas prác-ticas de producción agrícola y de preparación de losalimentos.

En base al reciente trabajo de perspectivas parahacer más efectivos los mercados de tierras ruralesen la región (BID 1998c), a continuación se rese-ñan las áreas de inversión en las que el financia-miento del Banco podría tener un impacto substan-cial.

Ordenamiento jurídico y reformas administrativase institucionales. La necesidad de contar con unmarco jurídico que brinde garantías y seguridadessobre la propiedad de la tierra es una condiciónnecesaria para un adecuado funcionamiento de losmercados de tierra. En este sentido se podría conti-nuar apoyando cambios en políticas de tierras, re-glamentaciones e instituciones que fortalezcan losderechos de propiedad sobre la tierra rural y mejo-ren el funcionamiento del mercado de tierras redu-ciendo los costos de transacción. Las reformas ad-ministrativas e institucionales incluyen el fortale-cimiento de las organizaciones que respaldan losderechos de propiedad, con énfasis en el registro yel catastro, especialmente el desarrollo institucio-nal de las agencias gubernamentales responsablesdel proceso de regularización y saneamiento de lapropiedad y de la administración de la tierra.

Regularización de la tenencia, titulación de tie-rras, registro y catastros. Es necesario continuarlos programas de titulación de tierras, registro depropietarios y desarrollo de catastros, reforzando larecolección, el procesamiento y la actualizaciónpermanente de la información sobre la tenencia dela tierra. Los costos de la titulación se compensa-rán en parte al fomentar la inversión en cultivosperennes y la adopción de prácticas de manejosostenible de los recursos naturales, así como conun aumento paulatino en el acceso a fuentes decrédito.

Fortalecer los sistemas de información y capacita-ción. Un componente esencial en proyectos detierras es el desarrollo de sistemas de informaciónpública acerca de las características técnicas de latierra (mapas de uso de suelo) y las condiciones delos mercados rurales de compra-venta y arrenda-miento, incluyendo asistencia técnica para el desa-rrollo de sistemas de información de tierras y lacapacitación técnica de funcionarios vinculados alas agencias responsables de dichas actividades. A

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nivel regional, el Banco puede auspiciar el inter-cambio de experiencias entre países.

Posibilidad de aplicar impuestos a la tierra. Laexistencia de impuestos a la tierra desalienta latenencia de activos improductivos con propósitosespeculativos y utilizados por debajo de su capaci-dad potencial, y, por consiguiente, reduce su precioen el mercado y favorece un mayor acceso porparte de pequeños productores. En la práctica, latributación a la tierra ha estado sujeta a limitacio-nes debidas a las dificultades asociadas con su va-loración, la inflación prevaleciente en la regióndurante muchos años que impidió ajustar los valo-res de la tierra a los cambios en los demás precios,a la falta de registros actualizados, y a la resisten-cia política contra su realización. La administra-ción de impuestos a la tierra por instancias localesde gobierno, disminuye las oportunidades de eva-sión y le otorga mayor legitimidad política a la re-caudación de impuestos que luego son utilizadosen el desarrollo de la propia comunidad. En estesentido el Banco podría apoyar esfuerzos por apli-car impuestos a la tierra rural, como parte de pro-gramas de descentralización de la acción pública.

Fomentar el acceso a tierras mediante el arren-damiento. El arrendamiento en sus diversas formasconstituye un elemento importante que facilita elacceso a la tierra a agricultores no propietarios ominifundistas y posibilita una mayor utilización dela tierra de acuerdo con su capacidad productiva.En la práctica, el temor a la confiscación o a laocupación ilegal de los terrenos por parte de loshacendados, y la falta de un marco jurídico e ins-titucional protector de los intereses de ambas par-tes, limita el arrendamiento de terrenos particula-res. De otra parte, en varios países de la región,esfuerzos de gobierno por prevenir una concentra-ción de la propiedad ha dado motivo a que el go-bierno otorgue títulos imperfectos que no puedenser transferidos ni hipotecados. Estas tierras per-manecen en esencia bajo el dominio y control delEstado. Una situación comparable se da en muchasáreas que forman parte del patrimonio de las po-blaciones indígenas, en las que el temor por la pér-dida de su patrimonio limitan los esfuerzos de go-bierno por conceder títulos de propiedad individualen esas áreas. En todos estos casos el arrenda-

miento ocurre, pero los contratos son mayormentede corta duración y de carácter informal, lo cuallimita el potencial de aprovechamiento productivopleno de los terrenos y el acceso de los productorespobres al recurso. La eliminación de las barreraslegales que limitan el arrendamiento a largo plazomediante contratos plenamente negociables (trans-ferible e hipotecable) que protejan a ambas partes(propietario y arrendatario), la creación de institu-ciones que disminuyan las posibilidades de con-flictos y mecanismos de arbitraje de eventualesdisputas, y la promoción de esquemas en donde sedemuestre la viabilidad del arrendamiento a largoplazo, tienen un gran potencial para impulsar unmayor aprovechamiento de las tierras improducti-vas e impartirle dinamismo al mercado de tierras.El Banco puede contribuir a promover opciones dearrendamiento, auspiciando el desarrollo institu-cional requerido y financiando inversiones pro-ductivas complementarias.

Fomentar el acceso a tierras mediante la compra.En varios países de la región, la estabilidad en losprecios, la política de tratamiento no discriminato-rio del sector agropecuario y la eliminación de sub-sidios al crédito agropecuario, han resultado en unadisminución en los precios de la tierra, a nivelesmás acorde con su capacidad productiva y menosligados a la especulación financiera. En paísesdonde los conflictos por el uso de la tierra son par-ticularmente agudos, esta coyuntura ha dado lugara un renovado interés en el financiamiento a lacompra de tierras. En la práctica, sin embargo, fo-mentar el acceso a tierras en gran escala con unagran inyección de capital podría distorsionar losprecios relativos, además de la dificultad de contarcon los montos de recursos necesarios y de evitarla colusión de intereses en compras subsidiadas,con o sin intermediación del Estado. En este senti-do, el establecimiento de Fondos de Tierra merecemayor estudio, especialmente sobre el origen y lamagnitud de los fondos requeridos, el número debeneficiarios potenciales, y la capitalización de lasinstituciones financieras involucradas. El Bancopuede apoyar estos nuevos intentos por mejorar ladistribución de la tierra y aumentar la productiv i-dad del recurso financiando: programas de estabili-zación económica y reforma sectorial que dismi-nuyan el incentivo a acumular terrenos con una

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baja intensidad productiva como protección contrala inflación o por motivos especulativos; proyectosexperimentales en pequeña escala de Fondos deTierra que permitan desarrollar mecanismos prác-ticos que faciliten la compra de terrenos por partede pequeños propietarios sin introducir distorsio-nes o incentivar la corrupción; proyectos que pro-muevan la emancipación de programas tradiciona-les de reforma agraria y la modernización de anti-guos asentamientos (estrechando los vínculos conel mercado); y proyectos piloto que auspicien lacompra de pequeñas parcelas en áreas periurbanaspermitiendo al pequeño productor conjugar el em-pleo agrícola con el no agrícola.

3.4 La necesidad de desarrollar mercadosfinancieros rurales, el desafío pendiente

El desarrollo de mercados financieros es funda-mental para el proceso de modernización del sectory muy especialmente para las posibilidades de lapequeña agricultura de reconvertirse en función delas nuevas condiciones del mercado.23 Bajo lapremisa de que la competencia entre intermediariosfinancieros privados sujetos al rigor del mercadodebería propulsar esfuerzos por disminuir los cos-tos, lanzar al mercado nuevos productos y expandirlos servicios, se esperaba que la introducción dereformas y la estabilización económica diera lugara una expansión en los servicios financieros espe-cialmente para los pequeños productores y zonasalejadas de las ciudades. Aunque en los últimos 15años han surgido en la región y a nivel mundialuna serie de instituciones (ONG, cooperativas deahorro y préstamos y bancos comerciales seleccio-nados) que han logrado extender servicios finan-cieros a sectores pobres de la población, su cober-tura en el medio rural ha sido muy limitada. Estaausencia de financiamiento de largo plazo tieneconsecuencias negativas en relación con activida-des productivas vinculadas a la conservación de losrecursos naturales agrícolas y las producciones conun largo proceso de maduración, como las inver-

23 Debido a la importancia de este tema, se ha prepara-do una estrategia específica de desarrollo de los merca-dos financieros rurales (BID 1999) que profundiza elanálisis presentado en este documento y las propuestasde acción por parte del Banco.

siones forestales, los frutales, la producción vit í-cola y, en menor medida, la ganadera.

El financiamiento al microempresario, ya sea ur-bano o rural, debe vencer varios obstáculos: el ta-maño de cada préstamo es pequeño, por lo cual elingreso potencial por cliente o préstamo es reduci-do; los bienes que posee el cliente como garantíason usualmente mínimos o inadecuados (difícil deapropiar); y el costo de adquisición de informaciónsobre la fiabilidad de un cliente pequeño es igual osuperior que para uno grande. Las nuevas institu-ciones exitosas de microfinanciamiento han logra-do superar estos obstáculos: compensando el ren-dimiento bajo por cliente con una clientela nume-rosa; desarrollando tecnologías crediticias especia-lizadas de bajo costo; y cobrando intereses altos.Sin embargo, el medio rural presenta dificultadesespeciales para la aplicación de estas prácticas mo-dernas de atención al pequeño empresario, tenien-do en cuenta la baja densidad poblacional, la lon-gitud del ciclo productivo agrícola, y la inestabili-dad climática y los cambios rápidos en los preciosde venta. Para vencer dichos obstáculos, las insti-tuciones de financiamiento rural no se dedican ex-clusivamente a la agricultura y, en lo posible, re-quieren de un tamaño mínimo con una amplia co-bertura o estar afiliadas a un sistema confederadode instituciones similares (cooperativas, bancoscomunales afiliados, banca comercial) que operenen otras zonas y puedan auxiliar en casos de emer-gencia. En principio, una de las formas promisoriaspara reducir los costos de capital de institucionesfinancieras es mediante la captación directa de de-pósitos. De hecho, las cooperativas de ahorro ycrédito más exitosas han sido aquéllas que hancaptado depósitos compensando competitivamenteel ahorro de sus miembros. Pero los costos deprestación de este servicio tienden a ser altos, es-pecialmente en áreas rurales marginales donde elmonto ahorrado por cliente es reducido.

Recién se está forjando una nueva visión sobre lasposibilidades y los obstáculos que se deben vencerpara lograr una expansión sustentable del finan-ciamiento agrícola y rural, y sobre cuales son losinstrumentos más adecuados para fomentar su de-sarrollo. Esta nueva visión confiere al Estado unpapel activo pero indirecto en apoyo al desarrollo

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financiero rural, a través de: (i) el mantenimientode un ambiente económico estable, libre de infla-ción que erosione y desestimule el ahorro; (ii) eldesarrollo de un marco jurídico, regulatorio e ins-titucional adecuado que facilite el desarrollo deinstituciones que prestan servicios financieros en elmedio rural y que aumenten la seguridad de lastransacciones en ese medio; (iii) el desarrollo deinfraestructura rural, de energía, telecomunicacio-nes y transporte, potencialmente puede tener unimpacto muy significativo sobre el desarrollo delsector financiero en áreas rurales; y (iv) la promo-ción de instituciones de microfinanciamientoemergentes y el desarrollo de tecnologías de ope-ración particularmente aplicables en el medio rural.De las existentes en la región, las instituciones máspromisorias parecen ser aquéllas que prestan servi-cios financieros completos, incluyendo el ahorro.

El Banco puede tener un importante papel indi-recto en la promoción de los mercados financieros,mediante el apoyo al desarrollo rural, facilitando eldesarrollo de la infraestructura de telecomunica-ciones, energía, transporte, y riego y drenaje, yfomentando medidas que faciliten la creación deoportunidades de inversión privada descentraliza-da, tanto en la agricultura como en la empresa ruralno agrícola. Asimismo, puede tener un papel di-recto en la promoción de dichos mercados, princi-palmente apoyando los esfuerzos de los países pormejorar el marco jurídico, institucional y regulato-rio como parte de una “segunda generación” deproyectos de reforma; y patrocinando el surgi-miento de instituciones de microfinanciamiento,principalmente a través de pequeños proyectos,proyectos del FOMIN, asistencia técnica y la pro-moción de intercambios de experiencias. Estosnuevos programas podrían: (i) facilitar la adecua-ción de los sistemas de supervisión y regulaciónfinanciera, que actualmente constituyen un freno alos pequeños préstamos;24 (ii) desarrollar el marco

24 Las prácticas actuales usualmente han sido diseñadascon préstamos grandes en mente, pero su aplicación aentidades de microfinanciamiento introduce ineficien-cias y aumenta los costos de operación. Ese es el casode requerimientos operativos que, por ejemplo, especifi-can un horario mínimo de servicio comunes en la regióny que dificultan la labor de instituciones que deseanprestar servicios apropiados en áreas rurales (por eje m-

regulatorio e institucional que actualmente impidela utilización de bienes muebles como garantíasbancarias, tales como inventarios, maquinaria yequipo, cuentas por cobrar, a fin de reducir las res-tricciones legales para reposesionar ese tipo de ga-rantías en caso de incumplimiento o la falta de re-gistros de gravámenes; (iii) desarrollo de los mer-cados de capital vía fondos de inversión de capitalde riesgo en empresas rurales o asociaciones depequeños productores; (iv) ampliar la titulación dela tierra, y promover la creación de instrumentosjurídicos que faciliten el arrendamiento de terrenosa largo plazo y la compra, venta y transferencia delos derechos de usufructo de la tierra arrendada; y(v) apoyar el desarrollo de financiamiento agrícolaa través de crédito mercantil, provisto por compra-dores de producto o vendedores de insumos e in-termediarios, eliminando obstáculos existentes auna mayor competencia y apoyando iniciativaseconómicamente viables de organización campesi-na.

En algunos casos, el uso de proyectos globales demicrofinanciamiento podría ser un vehículo apro-piado para promover el desarrollo del sector finan-ciero en áreas rurales. Sin embargo, en la mayoríade los países de la región el número de institucio-nes financieras sirviendo al sector rural es muyreducido y frágil. Una inyección fuerte de capitalen esas circunstancias tendería a crear una grandependencia en recursos oficiales, y a socavar laviabilidad de esas instituciones. En realidad quedauna gran labor por hacer en términos de fomentarun mayor desarrollo de instituciones privadas (co-operativas de ahorro y crédito, redes de bancosrurales o comunales, ONG e incursiones de la ban-ca comercial) que desarrollen una forma de trabajoeficiente en el medio rural. Para eso el instrumentoideal parecería ser los proyectos pequeños (inclu- plo, 2 días a la semana). De manera similar, las supe-rintendencias de bancos en América Latina requierendocumentación siguiendo estándares que son apropiadosa préstamos grandes (estados de pérdidas y ganancia ybalances de cuenta por los últimos 3-5 años) pero queresultan excesivos para préstamos a la microempresaLos requerimientos estándares de capital de riesgo gene-ralmente son excesivamente altos, relacionados con elalto costo administrativo de los préstamos pequeñospero no necesariamente con el riesgo que los acompaña(Westley 1998).

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yendo FOMIN) y experiencias piloto en los que laasistencia técnica, el intercambio de experiencias yel aprendizaje sobre la marcha, tienen el potencialde ser, a la larga, los más provechosos.

3.5 Aprovechamiento sostenible de los recursosnaturales

El uso sostenible de los recursos naturales es unode los desafíos más importantes que confronta elmedio rural en la región. El éxito de esta labor de-penderá de acciones tanto dentro del sector agro-pecuario (instituciones, políticas, tecnología, etc.)como fuera de él (estabilidad económica y política,educación, transportes, comunicaciones, etc.) ytendrá profundas implicaciones para el futuro de laregión. El problema central en el uso de los recur-sos naturales es la inhabilidad de los mercados paravalorar los beneficios y costos externos asociadoscon su uso. La causa de ello se debe tanto a fallasen el mercado como a fallas en el sector público.El desafío está en apoyar el diseño y el desarrollode instituciones e instrumentos que estimulen pro-cesos de gestión de recursos naturales que conside-ren de una u otra forma los beneficios y costos ex-ternos en el uso de los recursos naturales. En elámbito institucional es notable el retraso respectodel perfil y diseño de las instituciones vinculadas ala gestión ambiental del sector agropecuario (Beja-rano 1998).

El patrón de desarrollo agropecuario seguido por lamayoría de los países, a partir de la segunda guerramundial, ha tenido serios efectos negativos sobre elmedio ambiente, debido a los efectos contaminan-tes de producciones pecuarias intensivas, el usointensivo de agroquímicos, los procesos de salin i-zación y erosión, tanto hídrica como eólica, provo-cadas por malas prácticas agrícolas y el efecto de-vastador de la agricultura de quema y otras activi-dades agropecuarias en la pérdida de biodiversidady de bosques tropicales. Además de la utilizaciónde técnicas de producción depredadoras desde elpunto de vista de su impacto en los recursos natu-rales renovables, las políticas inadecuadas de uso yacceso a los recursos naturales y los escasos incen-tivos para conservarlos son grandes desafíos a ni-

vel regional; los que tendrán diferente peso segúnla subregión en cuestión. 25

La preocupación por la sostenibilidad de los recur-sos naturales adquiere una importancia políticacreciente a medida que la conciencia social sobreel problema aumenta. Consecuentemente, es nece-sario definir marcos regulatorios para la produc-ción de alimentos que fomenten el uso sosteniblede los recursos. Por otra parte, la creciente posib i-lidad de que los temas relativos al medio ambientese vinculen, a nivel internacional, con las negocia-ciones comerciales le otorgan al tema una nuevaimportancia económica, especialmente para lospaíses con exportaciones agrícolas importantes.Articular una estrategia productiva respetuosa delmedio ambiente y por lo tanto sostenible en el la r-go plazo, supone importantes requerimientos entérminos de la conformación institucional del sec-tor público, el desarrollo de un adecuado marcoregulatorio y la implementación de programas deinversión pública, especialmente en desarrollo tec-nológico. Sin embargo, en la actualidad no secuenta con sistemas tecnológicos que puedan ga-rantizar la sostenibilidad del crecimiento de la pro-ducción agropecuaria a un ritmo que permita a laagricultura, en especial en los países menos desa-rrollados, atender la demanda (Ruttan 1992).

Aunque el concepto de sostenibilidad de la agri-cultura ha avanzado en los últimos años, subsistendiscrepancias tanto sobre las definiciones másapropiadas como sobre las prioridades que debedarse a las diversas políticas para alcanzar la soste-nibilidad. Para los fines de este documento se defi-ne el desarrollo sostenible como el mejoramientopermanente en los niveles de vida de la poblaciónrural, que no requiere de continuos apoyos finan-cieros externos y que no degrada la base de recur-sos naturales (BID 1998a).

25 Por ejemplo, una reciente encuesta (IICA 1997)muestra que la utilización de técnicas depredadoras fuemencionada como causa prioritaria en las regiones An-dina y Sur, las políticas inadecuadas de uso y acceso enlas regiones del Caribe y Norte, mientras que para laregión Central la persistencia de pobreza rural es la cau-sa prioritaria atribuida al uso sostenible de los recursosnaturales.

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Para lograr un aprovechamiento sostenible de losrecursos naturales el Banco podría promover:Primero, la generación, modernización, y equipa-miento de entidades reguladoras y administradorasde los recursos naturales. Segundo, el manejo inte-grado de microcuencas a nivel comunitario ya quelas prácticas adecuadas generalmente ofrecen be-neficios limitados al pequeño productor individual,insuficientes para incentivar su adopción. Para ello,se requiere una planificación participativa y des-centralizada por parte de la comunidad que com-prenda el fomento de programas de entrenamiento,el desarrollo de la industria familiar y de activida-des no agrícolas, el aprovechamiento de la flora yla fauna silvestres, la acuacultura y las pesquerías,y la institución de instrumentos para incentivaractividades dirigidas a un manejo sostenible de losrecursos naturales (por ejemplo, el manejo de bos-ques naturales, la reforestación y la promoción deprácticas de conservación de suelos). Tercero, laasignación de un precio al agua más acorde con suvalor económico, asegurándose que su utilizaciónresponda a una cuidadosa evaluación de su costode oportunidad de tal manera de conseguir su má-ximo aprovechamiento en el marco de una políticaorientada a conservar el agua y proteger el recursotierra, de los procesos de erosión y salinización,asociados a malas prácticas de riego. Lo anteriorexige desarrollar mecanismos institucionales quefijen al agua un precio (consistente con su costo deoportunidad) y que posibiliten el cobro del servicioal usuario. 26 Cuarto, la generación y difusión deprácticas agrícolas conducentes a la conservacióndel suelo (por ejemplo, cero labranza, aprovecha-miento de residuos) y el manejo sostenible de losrecursos naturales, ya sea en zonas con potencialpara uso intensivo o en zonas marginales. Quinto,el diseño, donde los beneficios sociales lo ameri-ten, de instrumentos para compensar a los agricul- 26 En este contexto y en base a la experiencia no exito-sa de los grandes programas de riego administrados porel sector público, los actuales proyectos de irrigaciónfinanciados por el Banco enfatizan la focalización amedianos y pequeños productores, la mayor participa-ción de los usuarios en todas las etapas del programa yla recuperación de una parte importante de los costos.Ver la estrategia de manejo integrado de recursos hídri-cos del Banco (BID 1998b) para un tratamiento com-pleto de los principios e instrumentos para un manejodel recurso agua.

tores por los beneficios externos que sus prácticasgeneren, ya que en muchos casos los beneficiosprivados de tales prácticas son muy limitados (porejemplo, la conservación de bosques para la regu-lación del ciclo hídrico). Sexto, la introducción deregulaciones y prácticas mejoradas de cultivo parareducir la contaminación del suelo y agua causadapor pesticidas y productos químicos y salvaguardarla inocuidad de los alimentos (por ejemplo, fo-mentando el control biológico de plagas aprove-chando agentes naturales de control y el conoci-miento local sobre el comportamiento de estosagentes).

3.6 Fortalecimiento de los recursos humanos yde la infraestructura rural

Las transformaciones ya experimentadas en la pro-ducción agroalimentaria en buena parte de Améri-ca Latina y el Caribe son sólo el comienzo de unprofundo proceso de transformación productivanecesaria para poder competir en los mercados in-ternacionales. Un elemento central de este procesoes la capacidad empresarial para llevar adelante laincorporación tecnológica y para afrontar la cre-ciente complejidad de las actividades de gerencia.El desarrollo de programas de capacitación tanto anivel gerencial como en aspectos tecnológicos es-pecíficos constituye un elemento crítico en todoslos niveles de empleo. Las limitaciones de la ma-yoría de los países de la región en cuanto a organi-zaciones de capacitación adecuadas con la capaci-dad técnica y financiera necesarias para poner enmarcha los programas innovativos mencionadosofrecen una amplia posibilidad de cooperación yfinanciamiento por parte del Banco.

El esquema de desarrollo seguido en la mayoría delos países de la región ha privilegiado la inversiónpública tanto productiva como social en las ciuda-des. Como resultado, existe una desventaja en tér-minos de comunicaciones y de servicios sociales,de educación y salud para la población no urbana,incluyendo aquella que vive en pueblos ruralespequeños y medianos. Esto ha generado un círculovicioso en el cual las dificultades de la vida ruralhan promovido la migración hacia las ciudades nosólo de aquellos que poseen dificultades de empleoen el medio rural sino de aquellos que, a pesar de

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tener recursos importantes, optan por vivir en lasciudades, restando así capacidad impositiva y re-cursos políticos a las zonas rurales. Corregir estatendencia es de fundamental importancia para elsector y para la sustentabilidad de largo plazo delas economías de la región. Programas de inversiónpara el desarrollo de la infraestructura rural para la

producción y el mejoramiento de la calidad de vi-da, incluyendo los servicios sociales y el diseñourbano en pequeños pueblos rurales, tendrían unaenorme importancia de largo plazo por sus efectossobre la estructura poblacional y sus consecuenciaseconómicas y políticas.

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IV. PLAN DE ACCION

Existen excelentes oportunidades para implementarlos elementos estratégicos discutidos anteriormentemediante diversos instrumentos del Banco. Parapoder poner en acción los criterios y áreas priorita-rias de inversión mencionadas, es necesario reali-zar una labor sistemática, sujeta a revisión periódi-ca, de formulación y revisión de instrumentos ope-rativos y líneas de financiamiento. Esta labor seoriginaría en la demanda de los países y se desa-rrollaría en base al diálogo con los gobiernos enmisiones de programación, y las propuestas de lasunidades técnicas nacionales y de los Departa-mentos Regionales del Banco. Por la heterogenei-dad agroecológica, económica, política y socio-cultural de los países, las acciones del Banco debennecesariamente enfocarse específicamente a cadauno, y dentro de cada país identificar alternativas anivel regional, departamental y municipal. Se esti-ma que poniendo en práctica algunas de las accio-nes estratégicas propuestas la cartera de programasagroalimentarios podría crecer a un ritmo modera-do (5%-10% anual) en los próximos cinco años. 27

A continuación se sugieren tres acciones para au-mentar la eficacia y la eficiencia de las actividadesdel Banco en el sector, de una manera incrementala lo que ya se viene realizando. Finalmente, seproponen acciones necesarias para darle un respa l-do inicial a la implementación de las propuestasmencionadas, y se estiman los costos de dicha im-plementación y posibles indicadores para medir elavance de la misma.

4.1 Conceptualización de programas en el marcode estrategias sectoriales a nivel de país

Las transformaciones económicas y tecnológicasde la última década marcan una creciente interde-pendencia de las distintas áreas de la actividadeconómica, e implican que la conceptualización deproyectos de inversión debe ser hecha a partir de

27 Un aumento del 5% anual durante 2000-04 implica-ría que el financiamiento total en ese período (aproxi-madamente US$ 1.409 millones) sería algo inferior alfinanciamiento realizado durante el período 1990-95;mientras que un aumento del 10% anual significaríasobrepasar la cifra de 1990-95 en un 13%.

una visión integrada de la problemática agroali-mentaria y rural con el resto de la economía, locual requiere estudios sectoriales de suficiente am-plitud y profundidad que sirvan de base para defi-nir estrategias de acción. Estas estrategias, al iden-tificar cuellos de botella, plantear cursos de acciónprioritarios y explicitar sus interrelaciones con elresto de los instrumentos de política económicasirven no sólo para ordenar y sistematizar la acciónsino también para informar, crear consenso y gene-rar el necesario apoyo político para las acciones deinversión seleccionadas. Las áreas prioritarias deinversión analizadas en este documento podrían serútiles para el diálogo del Banco con los países parapromover la formulación de estrategias rurales yagroalimentarias a nivel nacional.

La construcción de una cartera de proyectos deinversión robusta en cada país debería integrar in i-ciativas que respondan por lo menos a los si-guientes criterios: (i) los proyectos están dirigidosa resolver problemas altamente prioritarios en elmarco de la estrategia de desarrollo sectorial dise-ñada por el gobierno y son consecuentes con lapolítica macroeconómica nacional; (ii) el proyectoasegura una sólida viabilidad técnica, socioeconó-mica y ambiental; (iii) el gobierno y/o las organi-zaciones ejecutoras cuentan con la estructura ins-titucional necesaria para la implementación delproyecto y con los recursos de contraparte; y (iv)los beneficiarios directos del proyecto han partic i-pado en la identificación y posterior formulacióndel proyecto. Estos criterios asegurarán la prior i-dad de cada proyecto frente a otras alternativas deinversión, además del consenso social y apoyo po-lítico que garantice su continuidad. Dado que enmuchos casos no existen estrategias de desarrollosectorial ni las estructuras institucionales corres-pondientes para llevarlas a cabo, la cartera de pro-yectos del Banco podría incluir acciones que per-mitan a los gobiernos obtener recursos, especia l-mente de cooperación técnica o de FOMIN, paraesos fines.

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4.2 Preparación, seguimiento y evaluación deproyectos

Dado que los períodos reales de ejecución de pro-yectos financiados por el Banco en el sector hansido consistentemente mayores que los plazos ori-ginales, se sugiere continuar (y reforzar) la prácticade conceptualizar programas de mediano plazo(10-15 años), en etapas de 5 ó 6 años, basadas enlas características particulares de cada proyecto.Concentrando de esa forma la primera etapa en elestablecimiento de condiciones mínimas político-institucionales necesarias para implementar lasdemás actividades en etapas subsecuentes.

Aunque la experiencia acumulada por el Banco enla preparación de proyectos que respondan a crite-rios de rentabilidad socioeconómica es amplia yexitosa, existen dos áreas adicionales de trabajopromisorias. La primera de ellas es que la impor-tancia dada a los mecanismos de mercado y el én-fasis puesto en el financiamiento de programas deajuste estructural han acarreado un menor interésen el desarrollo y aplicación de metodologías dir i-gidas a considerar los costos y beneficios socialesque se derivan de cada proyecto, los cuales nopueden medirse únicamente a partir de los preciosde mercado. Esta preocupación importante en ladécada de 1970, vuelve a tener una considerableimportancia a partir de la necesidad de incluir ex-plícitamente en la evaluación de los proyectos elimpacto sobre el medio ambiente. Lo anterior uni-do a la necesidad de medir los efectos que la inver-sión pública tiene sobre la distribución del ingreso,sugiere la conveniencia de reforzar el diseño deindicadores de impactos sociales y ambientales defácil aplicación.

La segunda área de trabajo se relaciona con el se-guimiento y evaluación ex-post de proyectos, en lacual los organismos financieros internacionaleshan tenido un menor éxito relativo. Las formasinstitucionales utilizadas no son homogéneas entrelas distintas instituciones ni dentro de cada institu-ción. Muchos proyectos agropecuarios presentandebilidades en la definición de objetivos y metasclaras que sirvan de base para el seguimiento yevaluación, y en la etapa de implementación no sehacen esfuerzos suficientes para recolectar la in-

formación de campo que permita efectivamenteevaluar a partir de indicadores de impactos de losprogramas. Establecer un sistema informativo yoperativo para el seguimiento y evaluación requie-re decisiones institucionales y presupuestarias quegaranticen la continuidad e independencia de crite-rio de quienes tienen dicha responsabilidad. Estoimplica recursos para apuntalar las unidades eje-cutoras de los países y la participación de profesio-nales e instituciones locales independientes, tantodel Banco como de las entidades públicas ejecuto-ras. Asimismo, el Banco necesita tener en su pro-pia organización institucional mecanismos quepermitan, faciliten y promuevan la utilización delos resultados y experiencia que surgen de los pro-yectos ejecutados. Esta capacidad es esencial paraun proceso de aprendizaje institucional de la propiaexperiencia y para mejorar a partir de ella la efica-cia y el impacto de la inversión.

4.3 Movilización de recursos para la integraciónregional

El Banco ha tenido un papel pionero y protagónicoen los procesos de integración regional a través desu programa de cooperación técnica regional y hapromovido acciones conjuntas en el área agroali-mentaria de gran significación. Un ejemplo re-ciente es el Fondo Regional de Tecnología Agro-pecuaria. Esta tradición y experiencia institucionalpodría ser la base para una acción más integral quele diera al Banco un liderazgo en el desarrollo deprogramas de préstamos de carácter regional.

Los procesos de integración regional han sido par-ticularmente importantes en la región y han produ-cido un significativo impacto sobre el comercio yla inversión transnacional, y comienzan a tenerimportantes consecuencias en el ámbito rural yagroalimentario. Se sugiere que el Banco continúecolaborando en la consolidación de estos procesos,explorando la posibilidad de financiar programascomunes a varios países, por ejemplo en infraes-tructura rural de transporte y energía, actividadescooperativas de desarrollo tecnológico agroali-mentario, y el aprovechamiento conjunto de recur-sos naturales (como el manejo de cuencas y cursosfluviales compartidos). Promover estas inversionesa través de operaciones de financiamiento externo

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requeriría el desarrollo de nuevos mecanismos quepermitieran préstamos (regionales o subregionales)conjuntos o, alternativamente, de proyectos indivi-duales desarrollados y negociados en el marco deun programa común por parte de los países intervi-nientes.

4.4 Respaldo inicial para implementar laestrategia

Si bien muchas de las áreas y de los instrumentosdiscutidos en este documento ya se están aplicandoen algunos de los programas financiados por elBanco, la aplicación en su conjunto es una activ i-dad de mediano plazo, que involucra varios De-partamentos del Banco, sus Oficinas de País, y va-rios comités y grupos de trabajo interno. Las pro-pias limitaciones en cuanto a capacidad técnica y laevolución de la demanda real por programas nove-dosos por parte de los países de la región determi-narán el ritmo de implementación de la estrategiapropuesta en el mediano plazo (los próximos 10años). Complementando estas actividades, durantelos próximos cuatro años (1999-2003) se preveencuatro acciones concretas que respaldarán el iniciode la implementación de la estrategia, las que sedescriben a continuación.

Adaptación de las iniciativas propuestas a nivelsubregional

Con el propósito de avanzar en la identificación denuevos instrumentos de préstamo, y reconociendola gran diversidad de situaciones entre (y dentrode) los países de la región se propone realizar cua-tro talleres de trabajo a nivel subregional (AméricaCentral, el Caribe, Zona Andina y Zona Sur) en lospróximos cuatro años. Los talleres resaltarían laimportancia de invertir en la modernización delsector, y adaptar las áreas prioritarias de inversiónpropuestas a las realidades subregionales y nacio-nales (incluyendo los elementos estratégicos parala reducción de la pobreza rural y de otras estrate-gias estrechamente vinculadas). Las reuniones detrabajo se llevarían a cabo bajo el liderazgo de lasDivisiones de Manejo de Recursos Naturales de losDepartamentos Regionales, con el apoyo del De-partamento de Desarrollo Sostenible y de agenciastécnicas especializadas (FAO, IICA y CEPAL,

entre otras) y con la participación de autoridadesdel sector público así como representantes de aso-ciaciones de productores y de empresas privadas.Teniendo en cuenta la necesidad de formular es-trategias sectoriales a nivel nacional ya menciona-da, de especial interés en estos diálogos sectorialesserá la participación de los ministerios de agricul-tura, desarrollo rural, y medio ambiente.

Desarrollo de mejores prácticas

Una actividad sustancial en la implementación dela presente estrategia es profundizar con estudiosconcretos que definan prácticas e instrumentos definanciación del Banco en las áreas prioritarias deinversión mencionadas, y que apoyen a la toma dedecisiones de los gobiernos de la región. Para ellose propone realizar los siguientes estudios: (i) mo-dernización de la institucionalidad del sector pú-blico agropecuario, incluyendo propuestas para lareforma de los mandatos y funciones de los minis-terios de agricultura y desarrollo rural; (ii) biotec-nología agroalimentaria y desarrollo rural, inclu-yendo aspectos de seguridad biológica, inocuidadde alimentos, derechos de propiedad intelectual ylas posibles futuras relaciones entre el sector públi-co y privado en el financiamiento y ejecución deldesarrollo tecnológico (con especial énfasis en lasituación de países medianos y pequeños en dondela capacidad actual en biotecnología y el marcoregulatorio asociado es débil); (iii) comercioagroalimentario , incluyendo al impacto (en el usode la tierra, en los indicadores de pobreza, en laproductividad) de la liberalización del comercio enel sector a nivel regional y subregional, analizando,entre otros, los efectos de barreras al comercio deinsumos y productos y aspectos de sanidad, calidady de inocuidad de los alimentos; y (iv) la defini-ción de indicadores de sostenibilidad agropecuariapara poder darle seguimiento al impacto ambientalde los programas de desarrollo agroalimentariofinanciados por el Banco. Estos trabajos se realiza-rán en conjunto por las unidades de manejo de re-cursos naturales y ambientales, y de integración ycomercio del Banco, con el apoyo externo necesa-rio.

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Informe anual de actividades rurales del Banco

Se propone preparar, a partir del año 2000, un in-forme anual de actividades del Banco en el sectoragroalimentario y rural, incluyendo el análisis detendencias y asuntos críticos y resaltando prácticase instrumentos novedosos financiados por el Bancoy por otras agencias de desarrollo. El objetivo delinforme será difundir resultados de iniciativas con-cretas a nivel nacional y regional, incluyéndolas enun website específico creado al efecto, el que in-cluiría resultados de estudios técnicos vinculados alas estrategias de reducción de pobreza rural, dedesarrollo agroalimentario y de finanzas ruralesentre otras. Esta publicación se realizará en colabo-ración con varias unidades del Banco y comple-mentará otros informes de la institución. El primerinforme comenzará bajo el formato de boletín(newsletter) e incluirá una evaluación de la carterade proyectos en el sector rural y agroalimentario enejecución durante el período 1995-1999. A partirdel segundo informe (2001) se incluirá una revi-sión de lo realizado en el año previo. La discusióninterna del informe permitirá analizar anualmentelos avances logrados en la implementación de lasacciones aquí propuestas y ajustarlas con el correrdel tiempo.

Fortalecimiento de la capacidad técnica interna yde las alianzas estratégicas

Además de reforzar las alianzas de trabajo conagencias técnicas especializadas y de la posibilidadconcreta de que algunas de ellas amplíen su parti-cipación en la preparación de proyectos financia-dos por el Banco, existe la necesidad de reforzar lamasa crítica profesional mínima interna que puedadarle seguimiento e implementación a las accionespropuestas. Se sugiere que los Departamentos Re-gionales y el Departamento de Desarrollo Sosteni-ble asignen un mayor número de personal (deplanta o contratado) a la conceptualización, ejecu-ción y evaluación de proyectos de desarrolloagroalimentario. Lo anterior puede no implicarcrear nuevas posiciones, sino la reasignación derecursos existentes de acuerdo a la demanda encada Departamento y a la substitución de plazasque podrían quedar vacantes en otros sectores y/ofunciones. Asimismo se sugiere reforzar la capa-

citación técnica del personal (de las oficinas depaís y de la sede) y la red interna de trabajo secto-rial (AGNET) con el apoyo de la Oficina deAprendizaje del Banco.

En los últimos años se han iniciado contactos detrabajo con diversas agencias técnicas especializa-das, los que han sido muy provechosos tanto parael Banco como para dichas organizaciones. Especí-ficamente se han desarrollado alianzas de trabajoconcretas con IICA, FAO, GTZ, ISNAR, USDA,Banco Mundial, IFPRI, FIDA y CEPAL. Se pro-pone evaluar y mejorar dichos vínculos y amplia r-los a otras agencias (universidades, fundaciones,etc.) con el fin de aumentar el impacto de los esca-sos recursos técnicos del Banco, de mejorar la ca-lidad de los proyectos financiados por la institu-ción y de formular un mayor número de iniciativasconjuntas.

4.5 Costos de implementación de la estrategia eindicadores para medir su ejecución

Mediante la aplicación de la estrategia, el Bancoincorporará (de acuerdo a las demandas y a lascondiciones de cada situación) de una manera inte-grada las opciones presentadas anteriormente en elfinanciamiento de operaciones en el sector agroa-limentario. Lo anterior requerirá reforzar accionesen varios niveles, desde misiones de programacióny estudios y estrategias de país, estrategias subre-gionales/sectoriales a nivel de cada DepartamentoRegional del Banco, a la identificación concreta delos instrumentos de financiamiento (del Banco, dela Corporación Interamericana de Inversión y dediversos Fondos, especialmente FOMIN) en cadaproyecto.

En el supuesto de que en respuesta a un incrementoen la demanda por financiamiento a programasagroalimentarios la cartera de proyectos tendrá uncrecimiento moderado (entre 5% y 10% anual) enlos próximos cinco años, la implementación de lasacciones propuestas implicaría un aumento de loscostos por una mayor demanda para la preparaciónde operaciones y para llevar a cabo las accionesmencionadas de respaldo inicial a la implementa-ción de la estrategia. Dicha inversión podría esti-marse en un nivel de esfuerzo equivalente al costo

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de entre tres y cinco personas al año adicionalesdependiendo del nivel de crecimiento de la carterade proyectos de cada Departamento Regional. Sinduda, un costo pequeño frente a los beneficios es-perados de un desarrollo gradual pero sostenibledel sector. Asimismo, se prevee que una parte deltrabajo técnico incremental derivado de una mayordemanda de recursos por parte de los países puederealizarse mediante convenios de trabajo con agen-cias técnicas especializadas.

El éxito en la implementación de esta estrategia yel mecanismo de seguimiento para medirlo se ba-sará en los siguientes indicadores: (i) el creci-miento anual de la cartera de proyectos (número ymontos de financiamiento); (ii) la calidad de di-chos programas medida de acuerdo a las accionesmencionadas en las secciones anteriores de estecapítulo y (iii) los informes de progreso y losajustes propuestos en el Informe Anual Rural, in-cluyendo el resultado de los trabajos propuestos enla sección 4.4 (diálogos subregionales y desarrollo

de mejoras prácticas). Las áreas prioritarias de in-versión y el plan de acción de esta estrategia seactualizarán en el año 2005 y la estrategia en suconjunto sería revisada a partir del año 2010.

El sector agroalimentario en América Latina y elCaribe tiene un futuro promisorio. Sin embargo,existen importantes desafíos que superar. Comoprincipal organismo de financiamiento en la regiónel Banco puede cumplir un papel fundamentalapoyando a los países en la modernización y eldesarrollo del sector agroalimentario. Un papelproactivo que facilite la movilización de recursosen inversiones estratégicas, la reflexión sistemáticaa través del diálogo de políticas y la diseminaciónde ideas y prácticas, y el desarrollo de programasque integren reformas económicas, fortalecimientoinstitucional y proyectos de inversión en áreasprioritarias tendría un impacto fundamental en eldesarrollo económico y social de la región. Este esel desafío institucional de la próxima década.

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