Estudio de caso temático

Apoyo a la política integral anti-

corrupción en Colombia: sector

privado y acceso a la informa-

ción

Área Temática: Institucionalidad Democrática

Socio Operativo: CEDDET

Institucionalidad Democrática – pág. 2

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................. 3

ANTECEDENTES .................................................................................................................................................... 4

Descripción de la experiencia ........................................................................................................................ 5

Contexto ............................................................................................................................................................. 8

ANÁLISIS DEL CASO ........................................................................................................................................... 10

Análisis del área del sector privado ............................................................................................................ 10

Análisis del área de acceso a la información ............................................................................................. 13

CONCLUSIONES .................................................................................................................................................. 17

ANEXOS .................................................................................................................................................................. 19

Institucionalidad Democrática – pág. 3

INTRODUCCIÓN

El presente estudio de caso del programa EUROsociAL II se inscribe en la acción “Fortaleci-

miento de la colaboración social e institucional en la lucha contra la corrupción” del Área Te-

mática de Institucionalidad Democrática. Esta acción tiene como objetivo general “Contribuir a

mejorar los mecanismos de colaboración institucional y social para la reducción de la corrup-

ción en América Latina”. En esta acción participan actualmente 5 países de la región de manera

activa: Colombia, Ecuador, El Salvador, Perú y Paraguay, cuyas demandas de país se concentran

en los tres objetivos específicos de la acción: a) fortalecimiento de la transparencia y el acceso

a la información pública; b) mejora de la colaboración social y empresarial; y c) mejora de los

mecanismos de denuncia y queja de los ciudadanos. La acción es coordinada por la Unidad

Técnica de la FIIAPP y se ejecuta a través de la Fundación CEDDET, socio operativo responsa-

ble de la gestión económica administrativa y de la movilización de los expertos.

En este documento se analiza el apoyo de EUROsociAL al gobierno colombiano y específica-

mente a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República (de aquí en adelante

“la Secretaría”), con respecto a su misión de asesorar y apoyar directamente al Presidente en

el diseño de una Política Integral de Transparencia y Lucha contra la Corrupción (de aquí en

adelante “la Política Integral”) y coordinar su implementación. La Secretaría inició en junio de

2012 un proceso participativo de construcción de la Política Integral para lo cual cuenta con el

apoyo técnico permanente del PNUD. Frente a los múltiples temas por abordar en este pro-

ceso y tomando en cuenta la oferta de colaboración de EUROsociAL en las áreas específicas

mencionadas arriba, la Secretaría tomó en octubre 2012 la iniciativa de pedirle a EUROsociAL

apoyo técnico para el desarrollo de la Política Integral en lo que concierne las áreas del sector

privado y transparencia y acceso a la información (ver sección II para antecedentes del proceso

de formulación de demanda país). Desde entonces EUROsociAL ha provisto una amplia gama

de apoyos técnicos en respuesta a las demandas concretas de la Secretaría en ambos temas,

incluyendo la elaboración de estudios sobre buenas prácticas, visitas de intercambio, y la orga-

nización de un encuentro regional (ver sección II para detalles). Estos insumos y experiencias

de otros países han sido orientados tanto para alimentar la Política Integral como para ayudar

al gobierno colombiano a ir cumpliendo con sus compromisos internacionales, particularmente

en cuanto a la implementación de las convenciones anticorrupción e iniciativas globales como

la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA). Cabe resaltar que se trata de apoyo técnico de

iniciativas recientes, ya que la mayoría inició entre mitades y finales del año 2012, y el grueso

del apoyo técnico fue brindado por EUROsociAL desde octubre 2012.

Frente a esta situación, el propósito del presente estudio de caso es revisar críticamente la

utilidad de las distintas actividades apoyadas por EUROsociAL para la Política Integral y los

compromisos internacionales de Colombia poniendo énfasis en los aprendizajes para la fase del

diseño de la política y de nuevas normas. Un análisis más detallado de los resultados esperados

se hará en 2014, posiblemente al inicio del nuevo gobierno (agosto 2014) a fin de proveer lec-

ciones aprendidas y recomendaciones con miras a fomentar una continuación de las políticas e

iniciativas encaminadas en el gobierno actual. Este caso es particularmente interesante porque

explora el apoyo a políticas públicas de transparencia y anticorrupción en dos ámbitos temáti-

cos (sector privado y transparencia y acceso a la información) y en tres ámbitos geográficos

(nivel nacional, nivel de América Latina y nivel OCDE).

El documento presenta en la sección 2 los antecedentes de este caso, describe las actividades

concretas y provee un breve análisis de los principales indicadores sobre la corrupción y

transparencia en Colombia. La sección 3 analiza los aprendizajes preliminares ya que las activi-

dades son de reciente data y expone algunas sugerencias para las etapas posteriores, mientras

que la sección 4 presenta las principales conclusiones.

Institucionalidad Democrática – pág. 4

ANTECEDENTES

En 2011, siguiendo la ruta trazada por el Plan Nacional de Desarrollo (2010-1014) y el nuevo

Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 del 2011), el Gobierno de Colombia decidió darle un giro a

la estrategia de lucha contra la corrupción y en reemplazo del Programa Presidencial de Lucha

contra la Corrupción creó mediante el decreto 4637 el 9 de diciembre de 2011 la Secretaría

de Transparencia. La Secretaría concentra su gestión en cuatro grandes estrategias: 1) fortale-

cer la política nacional de transparencia y lucha contra la corrupción; 2) promover la imple-

mentación de los compromisos internacionales de lucha contra la corrupción; 3) promover la

cultura de control en las entidades públicas; 4) propiciar la coordinación interinstitucional y

ciudadana.1

Para este estudio de caso cobran especial relevancia las primeras dos estrategias. En cuanto al

área temática del sector privado, la Política Integral se basa en el concepto de la corresponsa-

bilidad de todos los actores de la sociedad en la lucha contra la corrupción y prevé en una de

las cinco líneas estratégicas “Promover la integridad y la cultura de la legalidad” una serie de

objetivos y actividades orientadas al sector privado. Por el otro lado, en cuanto a los compro-

misos internacionales de Colombia en esta área destacan las obligaciones adquiridas a través

de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transac-

ciones Comerciales Internacionales de la OCDE (de aquí en adelante “Convención Anticohe-

cho”)2 ya que contienen normativas muy concretas para el sector privado.3 A su vez al interior

del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra

la Corrupción (MESICIC) se definieron áreas de interés especial, entre otros dirigidas al sector

privado.

En cuanto al área temática de transparencia y acceso a la información, la Política Integral le da

gran prioridad al enfocar una de las cinco líneas estratégicas sobre este tema “Mejorar la in-

formación pública y la Rendición de Cuentas”. Por parte de los compromisos internacionales,

destaca en adición a las provisiones sobre el acceso a la información pública de la Convención

Interamericana contra la Corrupción (CICC) y la Convención de las Naciones Unidas contra la

Corrupción (CNUCC), la mencionada iniciativa global Alianza para el Gobierno Abierto

(AGA) la cual refuerza el compromiso del gobierno colombiano con la transparencia y el acce-

so a la información.4 Cabe resaltar, por otro lado, que la Corte Constitucional está revisando

la ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública aprobada por el Congreso de la Re-

pública en 2012 y la cual se espera que entre en vigor a mitades de 2013. La Secretaria de

Transparencia tiene la obligación de coordinar el proceso de implementación de esta ley y

junto con otras entidades adelantar la construcción de una política de Acceso a la Información

Pública. La Secretaría está indagando mecanismos que faciliten la articulación de todos los ac-

tores involucrados en la ley de transparencia y acceso a la información, teniendo en cuenta que

1 Ver http://wsp.presidencia.gov.co/secretaria-transparencia/Paginas/default.aspx 2 Ver Ley 1573 de 2012 que entró en vigor el 19 de enero 2013 http://www.oecd.org/daf/anti-

bribery/antibriberyconventionratification.pdf 3 La Convención tiene como objetivo principal penalizar a las empresas y personas que, en sus transac-

ciones comerciales, ofrezcan, prometan, den dinero o gratificaciones a funcionarios públicos extranjeros,

con el fin de beneficiarse en sus negocios 4 Ver

http://www.opengovpartnership.org/sites/www.opengovpartnership.org/files/country_action_plans/actio

n%20plan%20Colombia%20OGP_1.pdf

Institucionalidad Democrática – pág. 5

las funciones que en otros países se encuentran centralizadas en un órgano independiente, en

Colombia están divididas en distintas entidades públicas autónomas.5

En cuanto a la formulación de la demanda país cabe resaltar lo siguiente: en 2010 unos consul-

tores contratados por la UE mantuvieron reuniones con altas autoridades de los gobiernos de

la región para identificar las demandas preliminares de los países. En julio – agosto de 2011

siguieron misiones, ya por parte de EUROsociAL, de validación de las demandas con el fin de

formalizar los compromisos previos. Y finalmente en encuentros regionales de intercambio y

programación en cada una de las líneas de trabajo se definieron las áreas concretas de apoyo.

En el caso de la línea de acción de Transparencia y Lucha contra la Corrupción este encuentro

regional tuvo lugar en noviembre de 2011 en Lima, en el cual participó un representante del

Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción (PPLCC) de Colombia junto a represen-

tantes de otros cinco países cuyos gobiernos habían demandado el apoyo de EUROsociAL en

este área. Los temas prioritarios definidos en el encuentro regional se centraron en sistemas

de denuncias y protección al denunciante, colaboración social e interinstitucional y la transpa-

rencia y acceso a la información.

Es en mayo de 2012 cuando se recibió luz verde desde la Comisión Europea para lanzar las

diferentes acciones del programa, de tal forma que se desarrollaron las misiones de puesta en

marcha de la acción entre julio y septiembre de 2012. En este momento el PPLCC ya había

sido sustituido por la Secretaría de Transparencia lo cual implicó una cierta ruptura tanto con

respecto a los interlocutores colombianos como a las prioridades y demandas del gobierno

colombiano en la materia.

Durante la misión a Bogotá del verano de 2012, la Secretaría solicitó a CEDDET / EUROso-

ciAL que se adaptara a su nuevo contexto y que complementara la ayuda del PNUD para el

desarrollo de la mencionada Política Integral con un intercambio de experiencias con otros

países de América Latina y de la Unión Europea. La Secretaría solicitó apoyo urgente de EU-

ROsociAL para identificar las experiencias en el ámbito de colaboración pública-privada y de

transparencia y acceso a la información. A pesar de la relación general de estas demandas con

lo definido en Lima en 2011, el ajuste a las demandas concretas implicó un intercambio intenso

entre las partes.

Descripción de la experiencia

> Apoyo para el rol del sector privado en la lucha contra la corrupción

El plan de acción de EUROsociAL de 2013 para Colombia en el área Transparencia y Lucha

contra la Corrupción y el tema específico sobre el sector privado fue concretado a finales de

2012 en respuesta a las demandas de la Secretaría. En este proceso, la contratación de un es-

tudio sobre buenas prácticas de lucha contra la corrupción en el sector empresarial y una visita

de intercambio a Brasil (ver a continuación), permitieron a la Secretaría concretar sus deman-

das en este ámbito para 2013 con mayor claridad. El plan de acción prevé el siguiente resulta-

do: “Fortalecimiento de las políticas de colaboración público-privada en la lucha contra la co-

rrupción mediante la elaboración de 1) una estrategia; 2) una normativa sobre responsabilidad

penal de las personas jurídicas; 3) un manual de lucha contra la corrupción en el sector empre-

sarial y sobre medidas de ética corporativa; 4) un registro de citas (lobby empresarial); 5) un

registro pro ética para las empresas”. Dentro de esto marco, EUROsociAL organizó o apoyó

las siguientes actividades concretas:

5 Si bien, la estructura normativa e institucional asigna funciones de capacitación, jurisprudencia, indica-

dores y archivos a distintas entidades, la articulación de todas las acciones demanda un gran esfuerzo de

la Secretaría.

Institucionalidad Democrática – pág. 6

Estudios sobre buenas prácticas

Siguiendo la demanda de la Secretaría, EUROsociAL contrató un estudio sobre buenas prácti-

cas en América Latina y la Unión Europea titulado “Programas y políticas públicas para la pre-

vención de la corrupción en el ámbito privado”. La Fundación ECODES con sede en España

elaboró este trabajo analítico, cubriendo una serie de temas priorizados por la Secretaría tales

como acuerdos de auto-regulación, mecanismos de medición de la corrupción en el sector

privado, instrumentos de información para desincentivar la corrupción en el sector privado,

políticas de regulación de grupos de presión (lobby), redes regionales de intercambio. El estu-

dio fue entregado a la Secretaría en octubre de 2012 y presentado públicamente en Encuentro

Regional Sobre Sector Privado y Lucha Contra La Corrupción (ver abajo) en marzo 2013.

EUROsociAL promovió además un estudio comparado sobre los marcos normativos en Amé-

rica Latina y la Unión Europea respecto a la responsabilidad de personas jurídicas ante actos de

corrupción. Este tema cobra especial relevancia para Colombia en el marco de implementar la

Convención Anticohecho. La coautora del estudio, Silvina Bacigalupo de la Universidad Autó-

noma de Madrid, presentó los hallazgos en el encuentro regional de Bogotá (ver abajo) y está

actualmente finalizando el estudio. Este estudio se usará además para una asistencia técnica

para la Secretaría en mayo 2013 a fin de apoyar el proceso de elaborar una propuesta de nor-

ma jurídica para Colombia con la cual cumpliría legalmente con la Convención Anticohecho.

Visitas de intercambio

En el mes de noviembre 2012, se organizó una visita de intercambio de una delegación de Co-

lombia (dos profesionales de la Secretaría y uno del Ministerio de Justicia) y Perú a Brasil con

el fin de i) participar en la 15 International Anti-Corruption Conference (IACC) en Brasilia

donde además de asistir a las conferencias del propio programa, se llevaron a cabo una serie

de reuniones bilaterales establecidas con anterioridad con instituciones de interés presentes en

la Conferencia,6 y ii) para conocer de primera mano los proyectos de colaboración público –

privada y la estructura funcional de la Contraloría General de la Unión de Brasil.

En el mes de abril 2013, se organizó una visita de intercambio de una delegación de Colombia

(una profesional de la Secretaría, una de la Fiscalía y una de la Superintendencia de Sociedades),

Ecuador, El Salvador y Perú a Gran Bretaña y Suecia con el fin de conocer de primera mano i)

iniciativas del sector privado y alianzas públicas-privadas en el área de ética empresarial, inte-

gridad y transparencia; ii) mecanismos de denuncias y protección a denunciantes y iii) legisla-

ción comparada de responsabilidad e personas jurídicas y tipificación de otros delitos de co-

rrupción (UK Bribery Act, legislación de conflicto de intereses Suecia).

Encuentro regional sobre lucha contra la corrupción y sector privado en Bogotá

EUROsociAL jugó un rol clave en apoyar financiera y técnicamente el Encuentro Regional Sobre

Sector Privado y Lucha Contra La Corrupción los días 7 y 8 de marzo 2013, evento convocado por

la Secretaría honrando su compromiso con el MESICIC al haber sido seleccionada en septiem-

bre 2012 para presidir las reuniones dicho mecanismo. El evento fue organizado en estrecha

colaboración con la OEA y el Grupo de Trabajo de la OCDE con el objetivo de intercambiar

experiencias sobre políticas públicas que desde el sector público promueven el sector privado

a asumir un mayor compromiso en la lucha contra la corrupción. En particular, el evento se

enfocó en cuatro temas: i) la responsabilidad de las personas jurídicas ante actos de corrup-

6 Instituto Ethos (Brasil); European Public Affairs Consultancies´ Association (Bélgica); Basel Institute of

Governance (Suiza); Business Keeper AG (Alemania); Neourbanismo (Chile); AMARRIBO (Brasil);

Transparency International UK por su proyecto internacional de integridad en el sector de defensa

(Reino Unido); Sherpa (Francia); EITI (Noruega).

Institucionalidad Democrática – pág. 7

ción, ii) sistemas de denuncia y protección de denunciantes especialmente provenientes del

sector privado; iii) estándares internacionales para promover la ética empresarial y programas

de cumplimiento, y iv) listados y registros pro-ética. El público objetivo eran principalmente

expertos de los organismos públicos encargados de impulsar y/o coordinar el trabajo antico-

rrupción de los respectivos países en América Latina y el Caribe. Adicionalmente participaron

expertos de distintas instituciones colombianas tanto públicas como privadas y de la sociedad

civil.

> Apoyo para la transparencia y acceso a la información

En cuanto a la transparencia y acceso a la información, el plan de acción de EUROsociAL para

Colombia prevé el siguiente resultado: “Fortalecimiento de las políticas de transparencia y

acceso público a la información mediante 1) reforma de la estructura institucional de la Secre-

taría de Transparencia para garantizar la implementación de la Ley de Transparencia y acceso a

la información; 2) creación de un sistema de información para la gestión y vigilancia de la in-

formación de los sujetos obligados, en el marco de la transparencia activa; 3) programa de

capacitación a funcionarios públicos en temas de transparencia y acceso a la información.” Se

espera además que se pueda iniciar la sistematización y divulgación de jurisprudencia que per-

mita tener claridad al ciudadano y a las entidades públicas sobre qué información pueda ser

solicitada y cual es reservada. Dentro de esto marco, EUROsociAL organizó las siguientes

actividades concretas:

Visitas de intercambio

En el mes de octubre 2012, EUROsociAL organizó una visita de intercambio para una delega-

ción de Colombia (dos profesionales de la Secretaría), Ecuador, El Salvador y Perú a Chile con

el fin de conocer experiencias y buenas prácticas en materia de transparencia y acceso a la

información como derecho fundamental. La visita al Consejo para la Transparencia de Chile

(CPLT) se focalizó principalmente en el aprendizaje sobre la implementación de la Ley de

Transparencia y su institucionalidad en un organismo autónomo garante del cumplimiento de

dicha ley. La visita se complementó con dos actividades adicionales: i) una reunión de inter-

cambio con la Comisión de Probidad y Transparencia, órgano asesor y coordinar del Ejecutivo

que a la vez se encarga de la participación de Chile en el AGA; y ii) la asistencia al seminario

sobre "Los archivos en el acceso a la información pública, el gran desafío" que fue organizado

por el CPLT.

Relacionado con el intercambio anterior, EUROsociAL organizó en noviembre 2012 otra visita

de intercambio para una delegación multi-país de Colombia (dos profesionales de la Secreta-

ría), Ecuador, El Salvador y Perú a México con el objetivo de conocer de primera mano el otro

referente regional más destacado en materia de acceso a la información y transparencia: el

Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). Específicamente se buscó i) cono-

cer el contexto histórico, ii) conocer los mecanismos de coordinación entre las diferentes

instituciones del gobierno, la sociedad civil y la ciudadanía; iii) aprender las estructuras y meca-

nismos organizacionales que permitan una respuesta efectiva al principio de Transparencia

Activa; y iv) intercambiar las experiencias con los países participantes en la visita.

Finalmente, y como seguimiento a las actividades mencionadas, EUROsociAL apoyará a finales

de abril 2013 la participación de las instituciones participantes en las visitas de intercambio en

un encuentro regional de la Red de Transparencia y Acceso a la Información (RTA) de Améri-

ca Latina en Chile. En este evento se definirán las responsabilidades de cada institución partici-

pante en la RTA. A la vez se establecerán las hojas de ruta para el trabajo posterior con cada

uno de los países apoyados.

Institucionalidad Democrática – pág. 8

Contexto7

Las demandas de la Secretaría de Transparencia se desarrollan contra el siguiente contexto de

la corrupción en Colombia. La información existente se basa en estudios cualitativos y encues-

tas de diferentes organizaciones que intentan recoger tanto percepciones como experiencias

de corrupción. Si bien los resultados varían en algunos aspectos, y es preciso mantener cierta

distancia crítica por las dificultades inherentes de la medición de la corrupción, es posible pre-

sentar algunos hechos estilizados sobre el patrón de la corrupción en Colombia y su evolución

durante la última década:

Pequeña corrupción: Existe una brecha entre la percepción y las experiencias vividas

(victimización) confirmada en varias encuestas (Latinobarómetro, LAPOP)8. También es intere-

sante notar que en Colombia, Seligson (2001) encuentra que las victimas vienen sobre todo de

estratos socio-económicos altos. Esto parece apuntar a que el problema de la corrupción es

más bien uno de alto nivel (“grand coruption”).

Corrupción de alto nivel9: Los estudios coinciden que la corrupción de alto nivel es el

problema de mayor importancia en Colombia. Algunos estudios confirman el predominio de la

corrupción de alto nivel para el ámbito empresarial que impide una competencia justa. Varios

estudios (Encuestas a Empresas, Índice Global de Competitividad, Índice de Libertad Económi-

ca, Encuesta Probidad) resaltan que los empresarios perciben la corrupción como un impedi-

mento importante, y en muchos casos el más importante, a la hora de hacer negocios. La 3ra

Encuesta Nacional sobre Prácticas contra el Soborno en Empresas Privadas de 2013, muestra

p.e. que el 94,4% de los empresarios encuestados consideran que se ofrecen sobornos en el

entorno de los negocios en Colombia; se percibe un aumento en los sobornos en todas sus

manifestaciones igual que en las contribuciones privadas para campañas políticas (54% en

2012). La encuesta Probidad del 2006 de Confecámaras muestra que la corrupción en Colom-

bia es previsible: en el 33% de los casos se sabe con anterioridad tanto el monto como la mo-

dalidad de pago.

Justicia y Órganos de Control: La justicia es un cuello de botella en Colombia y no goza

de la mejor reputación. Efectivamente, el nivel de confianza en las cortes es muy bajo (Gran

Encuesta de la Revista Semana 2012, Encuesta de Empresas 2010). Este problema es particu-

larmente grave, ya que de hecho, una de las razones principales para no denunciar actos de

7 Esta sección se basa en un diagnóstico exhaustivo de la corrupción en Colombia que se hizo en junio

2012 para el proyecto bilateral de la Unión Europea para apoyar la Política Integral Anti-Corrupción del

Gobierno Colombiano.

8 Ver referencias en Anexo. 9 The United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) Anti-Corruption Unit define la gran co-

rrupción política como “los actos de corrupción que a menudo implican personalidades de los sectores público

y privado que ejercen influencia sobre los grandes contratos del gobierno. En las decisiones tomadas a su favor

están involucrados grandes sumas de dinero y otras remuneraciones. Se ha argumentado que la gran corrupción

tiene un impacto más negativo sobre la economía que la corrupción menor y prospera donde hay poderes dis-

crecionales y una falta de control de los fucionarios de alto nivel sin la transparencia y la rendición de cuentas

correspondiente. La gran corrupción puede ser difícil de detectar, ya que puede llevarse a cabo con el pretexto

de los procesos legalmente constituidos, por lo que es menos visible para las personas común y corrientes hasta

que se producde una crisis o después de haber sido expuesta”. Fuente:

http://siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/285741-

1315337528748/LitSurveyAnticorruptionStateCapture.pdf

Institucionalidad Democrática – pág. 9

corrupción es la desconfianza en hacia los órganos de control, además del temor a represalias

(Confecamaras, 2006).

Administración pública: Varios estudios apuntan a debilidades e ineficiencias en los pro-

cesos de la administración pública y a la corrupción percibida o vivida en estos procesos (En-

cuesta Transparencia por Colombia y Externado, Encuesta de Empresas, Índices de Transpa-

rencia por Colombia).

Corrupción política y clientelismo: Varios estudios (Transparencia por Colombia y Univer-

sidad Externado, 2013); Confecamaras, 2006; Banco Mundial, 2002) e informes (Freedom Hou-

se 2010 – 2013) muestran que el clientelismo y la manipulación de elecciones y de los proce-

sos electorales tantos nacionales como territoriales (compra de votos, extorsión a través de

amenazas, manipulación de resultados etc.) es bastante común.

Captura y estructuras de crimen organizado: Aquí la evidencia es sobre todo basada en

estudios de casos e informes de escándalos en los medios. Sin embargo una encuesta llevada a

cabo por el Banco Mundial en el 2002 (ver anexo) resaltala influencia indebida que grupos de

interés de diferentes naturalezas (criminales, empresarios etc.) ejercen sobre el aparato de

gobierno y que distorsionan seriamente el proceso de decisión políticas desde la expedición de

las leyes como, en su reglamentación mediante decretos o actos administrativos de las distintas

entidades del ejecutivo.

Finalmente, llama la atención, e inspira esperanza, el resultado de la encuesta LAPOP que

muestra que el porcentaje de personas que justifican el pago de sobornos en ciertas circuns-

tancias bajó constantemente de 25% en 2009 a 19% en 2010 y a 15% en 2011.

Además de un panorama sobre tipos y prácticas de corrupción es importante analizar las insti-

tuciones que fomentan la buena gobernabilidad en Colombia.

Los resultados del Índice de Integridad Global muestran que si bien Colombia es un

país con una estructura legal anticorrupción bien elaborada (94/100), la implementa-

ción es bien inferior (67/100), aunque se puede observar que la brecha de implementa-

ción empezó a cerrarse entre el 2005 y el 2011. La escasa participación y la falta de ac-

cesibilidad a información de carácter pública, son las dos principales debilidades en Co-

lombia.

Según el Índice de Presupuesto Abierto se entrega información suficiente al público, sin

embargo, Colombia podría mejorar publicando el Informe de Auditoría y una serie de

otros aspectos. Básicamente, la conclusión es que aumentar la transparencia facilitaría

un control más efectivo del gobierno.

El nuevo Índice de Gobierno Abierto del gobierno para el 2010-2011 y enfocado en las

entidades territoriales revela que la totalidad de las entidades territoriales evidenció un

incumplimiento de normas estratégicas de lucha contra la corrupción. Por ejemplo, es

preocupante que menos del 4% de las entidades territoriales implementaron la Ley de

Archivos. Además, el 66% de las gobernaciones y el 80% de las alcaldías no reportó in-

formación fiscal y financiera completa, de calidad u oportuna.

Los índices de transparencia de Transparencia por Colombia confirman los resultados

anteriores. A nivel departamental, ninguno de los 32 departamentos se ubicó en el

rango de bajo riesgo de corrupción. Con relación a los índices a nivel nacional se han

presentado mejoras, sin embargo. En cuanto a contratación, los índices de Transpa-

rencia siguen detectando importantes debilidades. Por ejemplo el 52% de las entidades,

contratan más del 20% de su contratación vía contratación directa. Y el 46% de las en-

tidades no tienen procedimientos para establecer responsables de asignar riesgos en

los procesos contractuales.

Finalmente, según las Encuestas de Ambiente y Desempeño Institucional del DANE, el

instrumento más efectivo según la percepción de los funcionarios encuestados es el

Institucionalidad Democrática – pág. 10

fortalecimiento del control interno y del MECI, seguido por la publicidad de la infor-

mación referente a la gestión y la selección de funcionarios por mérito.

Este breve análisis del fenómeno de la corrupción en Colombia permite apreciar la gran rele-

vancia que tiene la transparencia y el acceso a la información como estrategias claves para re-

ducir las oportunidades para prácticas corruptas. De igual manera muestra el rol clave que

tiene que asumir el sector privado, basado sobre el principio de corresponsabilidad, para cam-

biar los incentivos a fin de actuar de manera más transparente y apegado a la ley y para pro-

mover una nueva cultura empresarial de ética.

ANÁLISIS DEL CASO

Tal como se ha mencionado anteriormente, las actividades de apoyo de EUROsociAL en el

área de Transparencia y Lucha contra la Corrupción son muy recientes y se han centrado en la

fase de diseño de políticas, normas legales y medidas anti-corrupción y de transparencia. La

principal institución beneficiaria ha sido la Secretaría de Transparencia en cuanto a su mandato

de impulsar y coordinar políticas y medidas de transparencia y anti-corrupción.10 El apoyo de

EUROsociAL a las distintas demandas de la Secretaría ya ha generado algunos resultados al

incidir en la fase de formulación de la Política Integral. Hay algunas acciones encaminadas para

preparar su implementación, como es el caso con el registro pro ética cuya implementación

está diseñando con la Superintendencia de Sociedades y el proceso de reforma legal de la res-

ponsabilidad de personas jurídicas ante actos de corrupción, cuyo texto ya está listo como

parte de la reforma para ser presentada. Por otro lado, siendo el tema de transparencia y ac-

ceso a la información un eje principal de la Política Integral, los aprendizajes en los distintos

intercambios de experiencia han permitido a la Secretaría prepararse para dos escenarios para

la implementación de este eje: uno con Ley de Acceso a la Información (si lo aprueba la Corte

Constitucional) construyendo sobre los aprendizajes de Chile y México, uno sin esta ley (en

caso que la Corte no la apruebe) trabajando con la normativa y los procedimientos existentes

tal como lo hace la Provincia de Santa Fe.

Estando en la etapa en la cual la Secretaría está usando los aprendizajes e insumos facilitados

por EUROsociAL para diseñar las mencionadas medidas, el presente estudio de caso refleja

principalmente i) las opiniones y juicios de los profesionales de la Secretaría, incluyendo los

dos Secretarios de Transparencia, ii) las observaciones de EUROsociAL (FIIAPP y CEDDET) y

de algunos expertos que han colaborado con el programa, y iii) las reflexiones de la Delegación

de la Unión Europea. El enfoque del estudio se centra, por lo tanto, en revisar los aprendizajes

de la formulación de las demandas, la capacidad de respuestas, la utilidad percibida de las mis-

mas, los resultados preliminares que se atribuyen al apoyo de EUROsociAL y el valor agregado

de este último. Una revisión crítica de los resultados logrados en términos de haber incidido

en políticas públicas en este área se hará a mediados de 2014.

Análisis del área del sector privado

La formulación inicial de la demanda país se enfrentó con dos retos: por un lado, la “ruptura”

institucional como consecuencia de la creación de la Secretaría a finales de 2011 en reemplazo

10 En cuanto a las visitas de intercambio, la Secretaría coordinó con el Ministerio de Justicia, la Fiscalía y

la Superintendencia de Sociedades para facilitar la participación de estas entidades en las visitas relevan-

tes para el trabajo respectivo de las mencionadas entidades.

Institucionalidad Democrática – pág. 11

del PPLCC, y por el otro lado, el retraso de la luz verde para las líneas de acción de EUROso-

ciAL por parte de la Comisión Europea. Estos factores llevaron a un cambio en las prioridades

de demanda del gobierno de Colombia. En cuanto al área de sistemas de denuncia, incluido en

el plan inicial de Lima, ya se había conseguido un apoyo por parte de los Estados Unidos. Por

otro lado, la adhesión de Colombia a la Convención Anticohecho de la OCDE y el proceso de

formulación de la Política Integral llevaron a la Secretaría a considerar apoyo para el desarrollo

de medidas anti-corrupción dirigidas hacia el sector privado como un área prioritario, esto en

un contexto de país que cuenta con un creciente número de tratados de libre comercio y un

crecimiento importante de la inversión extranjera. Llegar a un acuerdo acerca de la reorienta-

ción de las demandas concretas de la Secretaría fue percibido inicialmente como dificultoso,

tanto debido al desfasado arranque de actividades de EUROsociAL como a la insistencia de

CEDDET de mantener el enfoque inicial acordado en Lima. Sin embargo, las conversaciones

entre la Secretaría y la Unidad Técnica de la FIIAPP y las misiones de puesta en marcha en

verano 2012 de CEDDET con diferentes expertos fueron fundamentales para un mayor cono-

cimiento entre los actores y para aclarar las demandas concretas de la Secretaría al igual que la

capacidad de respuesta de EUROsociAL.

Una vez llegado a los nuevos acuerdos, el apoyo de EUROsociAL es considerado fluido, ágil y

muy útil para las necesidades identificadas por la Secretaría. Destaca lo siguiente:

A partir del intercambio de experiencias con Brasil se están desarrollando adaptaciones de

las prácticas conocidas en este país al contexto colombiano. Tal es el caso del registro pú-

blico de empresas con prácticas éticas lo cual la Secretaría persigue en colaboración con la

Superintendencia de Sociedades en Colombia y cuyo lanzamiento se prevé para septiem-

bre 2013. Tanto la visita como el estudio de buenas prácticas de ECODES ayudaron a co-

brar conciencia de que se requerirá un registro diferencial para grandes empresas, por un

lado, y PYMES, por el otro. Además los manuales de cumplimiento conocidos en Brasil son

considerados un insumo importante para una iniciativa similar para Colombia, la cual ha si-

do integrado como actividad de la Política Integral.

El apoyo para el tema de la responsabilidad de personas jurídicas ante actos de corrupción

es especialmente valorado. En este sentido el encuentro regional de marzo 2013 en Bogo-

tá ha permitido que la Secretaría de Transparencia, el Ministerio de Justicia – ambas insti-

tuciones involucradas en desarrollar la normativa al respecto – y otros actores colombia-

nos hayan podido entender con mayor detalle la temática y sus retos de implementación.

El estudio de derecho comparado de América Latina y la Unión Europea sobre este tema y

el apoyo de la experta española Silvina Bacigalupo son considerados de gran utilidad para el

desarrollo de una propuesta de ley a fin de cumplir con los requerimientos de la Conven-

ción Anticohecho.

Finalmente el encuentro regional es considerado en términos generales como muy valioso

por distintas razones y para distintos procesos nacionales e internacionales:

o Por un lado está el aporte de este evento al desarrollo de medidas normativas y

políticas públicas acerca de la responsabilidad de personas jurídicas, lo cual es par-

ticularmente relevante en el contexto de la Convención Anticohecho. Este evento

multi-país permitió no solamente difundir el estado del arte y lecciones aprendidas

de otros países sino permitió también, y tal vez de manera más importante, el in-

tercambio entre pares acerca de las preocupaciones y retos enfrentados a la hora

de desarrollar las normas e implementar los sistemas sancionadores. En adición al

intercambio sobre los detalles jurídicos, el encuentro permitió identificar perspec-

Institucionalidad Democrática – pág. 12

tivas y retos políticos en los países participantes en general y en Colombia en par-

ticular, lo cual es útil a la hora de construir un discurso adecuado dirigido a los su-

jetos obligados de las normas y a la opinión pública en general. Este discurso debe-

ría asegurar que el tema no sea amenazante sino que subraye el carácter preventi-

vo y las intenciones de apoyar la creación de una nueva cultura ética empresarial.

o Por otro lado está el valor para el MESICIC de la OEA. De tal forma el encuentro

permitió a Colombia, teniendo la Presidencia de las reuniones de este mecanismo,

hacer un aporte importante a las iniciativas del MESICIC tanto en el área de siste-

mas de denuncias y protección al denunciante como en el área de interés especial

acerca del rol del sector privado en la lucha contra la corrupción. El esquema del

evento, que permitió el intercambio de experiencias entre pares, fue especialmen-

te valorado, ya que son pocos este tipo de espacios y en el contexto de las rondas

de evaluación de la CICC no se dan por lo general. La definición del perfil de los

asistentes de la región con ayuda de la OEA, poniendo énfasis en que fueran per-

sonas involucradas en políticas públicas y no necesariamente los expertos jurídicos

participando en el MESICIC, ha sido subrayado como elemento importante. La

OEA va a trabajar sobre los resultados del encuentro en futuras actividades.

o Por último, es importante mencionar la buena cooperación entre varias organiza-

ciones internacionales en apoyo a este evento. La Secretaría coordinó exitosamen-

te la participación activa y los aportes de la OCDE, OEA y EUROsociAL igual que

el apoyo financiero del PNUD. Este aspecto fue también subrayado por el repre-

sentante de la Delegación de la Unión Europea en Colombia en la inauguración.

Asimismo, cabe resaltar que la presentación de experiencias y buenas prácticas de

la Unión Europea en una reunión relacionada con un mecanismo de la OEA permi-

tió generar un valioso diálogo euro-latinoamericano en la temática.

Con respecto a las preguntas de qué podría haberse hecho mejor y que debería hacerse de

manera distinta en el futuro, vale mencionar los siguientes puntos:

En cuanto a las buenas prácticas del sector privado, ya sea el registro pro-ética, los pro-

gramas de cumplimiento o las prácticas identificadas en el estudio de ECODES, es llamativa

la ausencia de evidencia documentada sobre la efectividad de dichas prácticas Reconocien-

do que la evaluación de resultados o impacto puede ser desafiante, al menos una revisión

de las lecciones aprendidas, positivas y negativas, tanto en el diseño como en la implemen-

tación de las medidas sería importante. La disponibilidad de evaluaciones de casos específi-

cos y de tendencias que den cuenta de la efectividad comparada de ciertos modelos es

considerado por los entrevistados muy relevante para el futuro.

Con respecto al intercambio de experiencias, especialmente relacionado con la responsa-

bilidad de personas jurídicas y programas de cumplimiento, la Secretaría valoraría la posibi-

lidad de contar con pares de países que se encuentran en una situación más similar a la

realidad colombiana. Por ejemplo, se habría valorado, p.e. la participación de Brasil, Chile,

México y Argentina en el programa EUROsociAL en la línea de colaboración empresarial a

fin de poder tener un diálogo de aprendizaje mutuo más fructífero para Colombia en el

área del sector privado. Hay que resaltar que el deseo es entendible pero se enfrenta con

el hecho de que estos países no han solicitado ayuda en esta línea temática. Otro detalle

con respecto a las visitas de intercambio está relacionado con las personas acompañantes

en las visitas, en las cuales se valora especialmente si esta persona es un(a) experto(a) en

los temas por tratar.

Finalmente, respecto al encuentro regional hay varios aprendizajes para el futuro: tratán-

dose de un encuentro regional es deseable un mayor tiempo de preparación; hacer aún

Institucionalidad Democrática – pág. 13

más esfuerzos para que encuentros regionales de esta naturaleza sean hitos de procesos

en curso el esquema de tales eventos debería incluir suficiente tiempo para preguntas y

respuestas en plenaria a fin de aprovechar más la presencia de expertos, menos interven-

ciones con contenidos más coordinados podrían ayudar.

Análisis del área de acceso a la información

En el área de transparencia y acceso a la información, la Secretaría desarrolló sus demandas

actuales a partir del segundo semestre de 2012. En el Encuentro de Programación de Lima el

representante del Programa de la Presidencia de Lucha contra la Corrupción (PPLCC) se adhi-

rió a los planteamientos generales de la acción ya que estaban en la línea de la demanda que

había confirmado Colombia (octubre de 2011) basada en conocer experiencias y lecciones

aprendidas internacionales para poner en marcha una Política Nacional de Lucha Contra la

Corrupción.

En este área la “ruptura” institucional entre PPLCC y la Secretaría se hizo al parecer también

presente. Gracias a la coordinación e iniciativa del área del sector privado de la Secretaría, la

oferta de apoyo de EUROsociAL en el área de transparencia y acceso a la información se so-

cializó más detalladamente al interior de la Secretaría. Finalmente, la Secretaría se pudo sumar

a las visitas de intercambio a Chile y México las cuales ya estaban en proceso de ser organiza-

das para los otros países participantes en esta línea de acción. En otras palabras, la Secretaría

se sumó tarde pero a tiempo, gracias a la flexibilidad de EUROsociAL. Los factores que guían

esta línea de trabajo son la ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (de aquí en

adelante “la ley de acceso a información”), la Política Integral, y AGA.

En esta área temática, el apoyo de EUROsociAL también es considerado fluido, ágil y muy útil

para las necesidades identificadas por parte de la Secretaría. Destaca lo siguiente:

> Las visitas de intercambio han sido de gran valor para entender mejor la ley de acceso

información, más que todo con respecto al contexto y los factores relevantes para su im-

plementación efectiva. Los profesionales de la Secretaría habían participado en la elabora-

ción y tramitación de la ley en cuyo proceso se enfocaron mucho en los detalles de la

norma mientras que una mirada más allá orientada hacia la implementación había sido au-

sente en este proceso.

o La visita a Chile permitió conocer cómo se monta un sistema para llevar a la prác-

tica la ley de manera legítima, clara y garantizada. En términos generales ha consti-

tuido un gran aprendizaje, especialmente sobre la transparencia activa. Se valoró

que la visita fue muy bien organizada, reconociendo la gran seriedad de las autori-

dades chilenas, en particular del CPLT. Además la Secretaría consideró casi un

100% de lo presentado como relevante.

o La visita a México fue importante especialmente para entender mejor los cuatro

grandes temas para una efectiva implementación de la ley de acceso (indicadores;

capacitación, jurisprudencia; archivos) y se dieron cuenta que Colombia no está

tan mal en algunas de estas áreas. La visita ha sido también un gran aprendizaje, en

particular respecto a la transparencia pasiva. Por otro lado, la Secretaría consideró

que la visita fue demasiada corta – México siendo un país de referencia más rele-

vante que Chile debido a su tamaño y estructura federal – y no tan bien preparada

por parte del IFAI con aproximadamente un 50% de lo presentado siendo relevan-

te para las necesidades de la Secretaría.

o Estas dos visitas fueron complementadas por otra a la Provincia de Santa Fe, Ar-

gentina, por invitación directa de esta provincia a la Secretaría de Transparencia.

Institucionalidad Democrática – pág. 14

En este caso destaca que Argentina no tiene ley de acceso a la información y que la

Secretaría de Santa Fe trabaja con la normativa existente, incluyendo el mecanismo

de peticiones, informes de gestión, etc. El caso es de gran relevancia para Colom-

bia no solamente para inspirarse a trabajar “con lo que hay” en el caso en que la

Corte Constitucional no aprobara la ley colombiana. En la actualidad la Secretaría

ha cursado una demanda específica a EUROsociAL para poder contar con un dia-

logo regular y asistencia técnica de parte de la Secretaría de Transparencia de San-

ta Fe en el marco del Plan Anual de 2013 y que está siendo valorada.

La Secretaría resaltó los siguientes puntos adicionales en cuanto a las visitas:

o Ha sido excelente que las visitas terminaron con talleres de sistematización de ex-

periencias por parte de participantes.

o Las visitas en grupos han permitido complementar el aprendizaje de las entidades

visitadas con el intercambio en el grupo. Además permite construir redes entre

pares.

o Con más tiempo de preparación en el futuro, la Secretaría haría un esfuerzo para

incluir personas de otras instituciones relevantes para la implementación de la ley.

o Sería deseable construir una red de intercambio regular entre la Secretaría y otras

entidades similares en la región, incluyendo especialmente la Secretaría de Santa

Fe.

> Los aprendizajes de las tres visitas de intercambio permitieron a la Secretaría trazar una

hoja de ruta preliminar para ir preparando el terreno para dos escenarios: uno en el cual

tendrán que coordinar la implementación de la ley de acceso esperada para mediados de

año, y el otro en el cual tendrían que promover la transparencia y el acceso a la informa-

ción con la normativa existente. De tal forma se organizaron reuniones de coordinación e

intercambio con las entidades relevantes en Colombia, las cuales incluyen para ambos es-

cenarios la Procuraduría, el Ministerio de Tecnologías de Información, la Función Pública, y

la Alta Consejería de Buen Gobierno por su rol primordial en el AGA. Estas reuniones

permitieron establecer que el Estado Colombiano tiene mucha información disponible so-

bre los sujetos obligados por la ley y descubrir que el Modelo Integrado de Planeación y

Gestión es un buen vehículo para la implementación de la ley a nivel nacional. Este modelo

basado sobre un decreto de 2012 establece un formulario único de reporte de informa-

ción de todo tipo, centralizando la información existente en un solo formulario del cual un

80% será relevante para cumplir con ley de acceso. Los informes unificados serán enviados,

entre otros, al Observatorio para así servir de base para desarrollar y monitorear los indi-

cadores de implementación de la ley. Como es un mecanismo que se implementa con o sin

ley por fines de monitorear el desempeño del Estado, podría ser usado también en caso

que la ley de acceso no pase la revisión de la Corte.

> Por otro lado, las visitas de intercambio han sido importantes para la Secretaría a darse

cuenta de la importancia de adecuar la estructura interna de la Secretaría para operaciona-

lizar la implementación de la ley o promover la transparencia y acceso a la información sin

ley, según el caso. En este contexto nació la solicitud para contar al respecto con una ase-

soría técnica de EUROsociAL.

> Además fue identificada otra demanda para una asistencia técnica apoyada por EUROso-

ciAL: una asesoría para desarrollar una verdadera estrategia de implementación de la ley

tomando en cuenta los recursos limitados de la Secretaría y la necesidad de no solo emitir

metodologías sino de pilotearlas y acompañar su implementación en una serie de institu-

ciones prioritarias. Al respecto se mencionó el potencial de sinergia con el proyecto bila-

Institucionalidad Democrática – pág. 15

teral de la Unión Europea para apoyar la implementación de la Política Integral en Colom-

bia.

A partir de las entrevistas realizadas para este estudio de caso se pueden resaltar unas suge-

rencias importantes para las etapas futuras del apoyo de EUROsociAL en la línea de Transpa-

rencia y Lucha contra la Corrupción en Colombia. Mientras que una buena parte de estas su-

gerencias deberá estar reflejada en las demandas del país, para EUROsociAL es relevante con-

tar con estos insumos para el acompañamiento y respuesta a las demandas:

> La necesidad de contar con análisis de impacto de las buenas prácticas y experiencias de

otros países, lo cual hoy en día constituye un importante vacío en la lucha contra la co-

rrupción, y no solamente en el área del sector privado. En adición a estudios de caso sobre

experiencias específicas se requiere de “fotografías aéreas” construidas sobre un análisis

comparado de experiencias con objetivos similares que permiten dar cuenta de modelos

que funcionan o que no funcionan. En ausencia de un conocimiento al respecto existe el

riesgo real de seguir diseñando medidas y políticas de manera intuitiva más no basadas en

evidencia lo cual tiende a impactar negativamente en la generación de resultados sosteni-

bles.

> En cuanto al intercambio de experiencias y el aprendizaje mutuo, se valora especialmente

la cooperación y el intercambio de experiencias Sur-Sur, y en este sentido especialmente

para el área del sector privado sería deseable intensificar un acompañamiento de países

como Brasil, Chile y México. Por otro lado, es valioso contar con análisis comparado de

experiencias, tanto normativas como de prácticas, de Europa ya que permite mirar más allá

del contexto inmediato.

> Uno de los aportes valorados de EUROsociAL es la identificación de experiencias compa-

radas de otros países, especialmente en áreas con escasa información disponible o accesi-

ble públicamente. En este sentido, se consideraría útil si EUROsociAL desarrollara un cen-

tro de información sobre los temas apoyados por el Programa – para empezar – que con-

tenga información sobre el estado del arte de los temas en cuestión, los documentos más

relevantes. Esto beneficiaría no solo Colombia sino todos los todos los países de la región.

El Programa acaba de dar recientemente los primeros pasos al documentar ya en su página

web (http://www.eurosocial-ii.eu/) las diferentes actividades de la acción con los documen-

tos asociados a las mismas (ver área temática de Institucionalidad Democrática).

> Sería valioso optimizar el intercambio entre pares y para tal fin hacer más uso de las tecno-

logías de información. Esto se podría hacer a través de redes o foros especializados en te-

mas concretos, p.e. responsabilidad de personas jurídicas, programas de cumplimiento,

etc., haciendo uso de conferencias o foros virtuales con expertos invitados, presentando

las experiencias específicas de entidades en la región, entre otros. Esta sugerencia está

asociada a minimizar los eventos presenciales ya que son muy costosos e intensos en dedi-

cación de tiempo de las entidades involucradas, las cuales en muchos casos cuentan con

pocos recursos humanos. Si se opta por eventos presenciales estos deberían ser un hito

en un proceso concreto resultando en acciones y compromisos por parte de los partici-

pantes. Recientemente se ha avanzado en el diseño de una sección de foros virtuales en el

portal de EUROsociAL II. CEDDET es especialista en este tipo de temas y podría aportar

en el futuro dinámicas interesantes.

Institucionalidad Democrática – pág. 16

> Finalmente, la Secretaría sugirió que se ponga más énfasis en que todas las entidades bene-

ficiarias tengan tanto derechos como también obligaciones en el marco del Programa EU-

ROsociAL (y otros de cooperación internacional). EUROsociAL debería ayudar a las enti-

dades a llevar a cabo una mayor rendición de cuentas a lo largo de su participación en las

acciones, lo cual se podría hacer a través de levantar y compartir información sobre lo que

hacen las entidades, qué hacen bien y qué hacen no tan bien, actualizar esta información

periódicamente y así fomentar el aprendizaje mutuo.

Institucionalidad Democrática – pág. 17

CONCLUSIONES

Las demandas de la Secretaría de Transparencia en Colombia han sido fundamental-

mente relacionadas con cuatro grandes procesos, dos de carácter nacional y dos de carácter

internacional: a nivel nacional se trata del desarrollo de una Política Integral Anti-Corrupción y

la preparación de implementar la ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y a

nivel internacional se trata del cumplimiento de los tratados internacionales, en particular la

Convención Anticohecho de la OCDE, y de los compromisos asumidos con la Alianza de Go-

bierno Abierto.

El proceso de concretizar la demanda país y acordar la respuesta de EUROsociAL se

enfrentó inicialmente al doble reto de una ruptura institucional en Colombia y unos retrasos

en arrancar las actividades por parte de EUROsociAL. Para la superación de ambos desafíos

fueron claves los primeros encuentros cara a cara en Colombia entre la Secretaría y CEDDET

y las diferentes conversaciones con la Unidad Técnica FIIAPP para aclarar las expectativas mu-

tuas y construir la base para un diálogo franco y basado en la confianza. También fue importan-

te la definición cada vez más clara de la Secretaría de áreas de interés que complementaran el

apoyo técnico de otras agencias de cooperación, especialmente del PNUD en cuanto al desa-

rrollo de la Política Integral.

Con respecto a los aspectos positivos de la colaboración de EUROsociAL destacan los

siguientes:

> La cooperación de EUROsociAL es ágil y flexible lo cual permite responder a necesidades

de manera oportuna y poco burocrática; en este caso complementó el apoyo de otras

agencias de cooperación, como el PNUD, USAID, y otros, especialmente con respecto a

las necesidades inmediatas de la Secretaría;

> El esquema de proveer asistencia técnica basado en la demanda es bien valorada por parte

de la entidad beneficiaria ya que se adapta a las necesidades de la entidad (no al revés) y ha

contribuido de manera importante a la definición del área sector privado de la Política In-

tegral Anticorrupción de Colombia;

> El enfoque en promover el intercambio de experiencias entre pares es una ventaja compa-

rativa frente a proyectos de cooperación bilateral de Unión Europea. El intercambio y co-

nocimiento de cómo están otras entidades de la región y de la Unión Europea en temas

afines permite aprender y evitar que se “reinvente la rueda”;

> Los estudios comparados son de valor porque llenan vacíos de información fácilmente

accesible sobre el panorama internacional de buenas prácticas y derecho comparado;

> El diálogo entre EUROsociAL y la Delegación de la Unión Europea ha mejorado mucho en

el área de transparencia y anti-corrupción, lo cual ha permitido una buena coordinación

entre las actividades de EUROsociAL y el proyecto bilateral de la Unión Europea para

apoyar la Política Integral. El conocimiento de cara a cara de las personas encargadas ha si-

do, sin duda, un factor importante en este contexto.

Con respecto a aspectos a mejorar destacan los siguientes:

> Las visitas de intercambio, a pesar de su gran valor, tienen el riesgo que el conocimiento se

quede con los participantes de las delegaciones sin integrarlo en la memoria institucional.

Abordar este desafío requiere de capacidad institucional y mecanismos concretos para di-

seminar los aprendizajes. Además es un tema estrechamente relacionado con el desafío de

institucionalizar las líneas de trabajo en la Secretaría lo cual en parte se pretende trabajar

en el área de transparencia y acceso a la información con la asistencia técnica demandada.

Institucionalidad Democrática – pág. 18

Esto podría ser un piloto para otras líneas de trabajo y el proyecto bilateral podría com-

plementar este ejercicio al inicio de su puesta en marcha;

> La identificación y descripción de buenas prácticas no cuenta, por lo general, con evidencia

documentada sobre los resultados, efectividad y lecciones aprendidas. Este es un área en el

cual EUROsociAL podría y debería hacer énfasis en el futuro, p.e. a través de los linea-

mientos y términos de referencia para los estudios comparados;

> A pesar de las experiencias identificadas en América Latina y Europa, este enfoque puede

llevar a limitaciones en cuanto a la identificación de experiencias relevantes de otros paí-

ses, en particular algunos en Asia que han trabajado temas afines a la demanda colombiana,

como el manejo de denuncias de grandes actos de corrupción, la relación pública-privada,

etc. Sería útil evaluar la posibilidad de contar con acceso a estas experiencias;

> El énfasis “puramente” en la demanda puede dificultar la asesoría y retroalimentación más

integral acerca de las políticas y medidas promovidas por parte de le entidad beneficiaria.

Las entidades están muchas veces consumidas por el día a día con pocos espacios de refle-

xión tanto sobre las líneas de trabajo concretas como a nivel más estratégico y macro.

Abordar este desafío es importante con miras a generar resultados sostenibles e impacto

al final del Programa;

> En términos conceptuales el enfoque del Programa EUROsociAL de incidir en políticas

públicas es en teoría interesante. Sin embargo emergen una serie de preocupaciones acer-

ca de cómo se puede llevar esto a la práctica, especialmente con un enfoque fuerte sobre

responder a las demandas de los países. Los potenciales riesgos incluyen: i) la respuesta a

las demandas pueden corresponder más a coyunturas políticas e intereses legítimos de los

líderes institucionales de turno, mientras que no necesariamente se cuenta con la capaci-

dad institucional para asegurar la sostenibilidad y el impacto; ii) el enfoque sobre la inci-

dencia en políticas públicas parece concentrarse en el desarrollo de las mismas, mientras

que los mayores desafíos en la región y Colombia se encuentran en la implementación y

evaluación – de allí la pregunta como incidir en estas etapas.

Institucionalidad Democrática – pág. 19

ANEXOS

Entrevistas realizadas

- Carlos Fernando Galán, Secretario de Transparencia (dic 2011 – marzo 2013)

- Rafael Merchán, Secretario de Transparencia actual

- Alice Berggruen, Secretaría de Transparencia

- Mónica Rueda, Secretaría de Transparencia

- Daniel García, Secretaría de Transparencia

- Maria Alejandra Baquero, Secretaría de Transparencia

- Manuel de Rivera, Unión Europea Colombia

- Silvina Bacigalupo, Universidad Autónoma de Madrid.

Resumen de Indicadores Internacionales de Corrupción

Indicador/Pregunta

(Nota: Las preguntas han sido edi-

tadas para captar la esencia)

Fuente Año Valor

Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) Transparency

International

2011 3,4/10 (80/182

países)

Control de la Corrupción Indicadores de

Gobernabilidad,

Banco Mundial

2010 43/100

De 100 funcionarios, ¿cuántos diría Ud. que

son corruptos?

Latinobarómetro 2008 66,10/100

% de la población que cree que se ha pro-

gresado “mucho” o “algo” en reducir la

corrupción en las instituciones del Estado en

estos últimos 2 años

Latinobarómetro 2010 47%

% de la población que supieron de algún

acto de corrupción en los últimos doce meses

Latinobarómetro 2010 8%

¿Qué tan transparente, en una escala de 0 a

100, considera usted el estado?

Latinobarómetro 2011 39

promedio región:

47

% de la población que considera que ha

aumentado el nivel de corrupción en los

últimos 3 años

Barómetro Glo-

bal de la Corrup-

ción, TI

2010 56 %

promedio región:

51%

% de la población que considera que la co-

rrupción está muy generalizada

LAPOP 2011 81%

% de la población que ha sido víctima de

alguna de las formas de corrupción

LAPOP 2011 11,2%

% de la población que considera la corrup-

ción como el mayor problema

LAPOP 2009 2,9%

2011 12%

Institucionalidad Democrática – pág. 20

% de la población que justifica el soborno LAPOP 2009 25%

2011 15%

% de empresas que hacen pagos informales

para que las cosas se hagan

Encuestas a Em-

presas, Banco

Mundial

2006 11,99%

2010 2,81%

% de empresas que identifican la corrupción

como una restricción seria o muy seria

Encuestas a Em-

presas, Banco

Mundial

2006 48,93%

2010 53,24%

% de empresas que enfrentan la exigencia

de sobornos para obtener un contrato gu-

bernamental

Encuestas a Em-

presas, Banco

Mundial

2006 5,04%

2010 32,76%

% de empresas que enfrentan la exigencia

de sobornos para obtener una conexión de

agua.

Encuestas a Em-

presas, Banco

Mundial

2006 57,46%

2010 3,57%

Valor del soborno para obtener un contrato

gubernamental (como % del contrato)

Encuestas a Em-

presas, Banco

Mundial

2006 0,44%

2010 2,60%

% de empresas que opinan que el funcio-

namiento de las cortes es justo, imparcial o

incorrupto

Encuestas a Em-

presas, Banco

Mundial

2006 34,28%

2010 32,72%

Fuentes de información sobre corrupción en Colombia:

Índice de Ambiente y Desempeño Institucional Nacional y Departamental –

www.dane.gov.co

Informe Global Integrity 2011, www.globalintegrity.org/report/Colombia/2011/scorecard

Índice de Gobierno Abierto (IGA)

http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/FINAL_IGA_NAL2010-2011_06.pdf

Índice de Desempeño Fiscal municipal, 2000-2010 www.dnp.gov.co

Índice de Percepción Corrupción (IPC), www.transparency.org

Índice de Presupuesto Abierto para Colombia http://internationalbudget.org/what-we-

do/open-budget-survey/

Índices de Transparencia por Colombia

http://www.transparenciacolombia.org.co/INDICES/tabid/61/language/es-ES/Default.aspx

LAPOP: Proyecto sobre Opinión Pública en América Latina, patrocinado por la Universi-

dad de Vanderbilt. www.vanderbilt.edu/lapop