ESTUDIO SOBRE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN...
139
ESTUDIO SOBRE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN CENTROAMÉRICA VOLUMEN II ANEXOS POR PAISES Elaborado por: Carmelo Mesa-Lago Mario De Franco Noviembre 2010 El proyecto fue implementado por IBF International Consulting En collaboración con BAA (España) El proyecto está financiado por la Unión Europea
Transcript of ESTUDIO SOBRE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN...
1
ESTUDIO SOBRE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN CENTROAMÉRICA
VOLUMEN II
ANEXOS POR PAISES
Elaborado por: Carmelo Mesa-Lago
Mario De Franco
Noviembre 2010
El proyecto fue implementado por IBF International Consulting En collaboración con BAA (España)
El proyecto está financiado por la Unión Europea
2
“ESTUDIO SOBRE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN CENTROAMÉRICA” financiado por la Unión Europea a través del
Contrato Marco Commission 2007 Lot No. 4 Contrato No. 2009/219991 Versión Final
Las opiniones expresadas en este informa son responsabilidad exclusiva del consorcio IBF y de los expertos que realizaron el estudio, y no necesariamente reflejan los puntos de vista de la Unión Europea ni de las instituciones mencionadas en el texto.
3
INDICE
ANEXO 1: PPS EN EL SALVADOR ............................................................................................................ 1 ANEXO 2: PPS EN GUATEMALA ............................................................................................................. 34 ANEXO 3: PPS EN HONDURAS ............................................................................................................... 64 ANEXO 4: PPS EN NICARAGUA ............................................................................................................. 98
1
ANEXO 1: PPS EN EL SALVADOR 1. Dimensión Micro-Institucional 1.1 Programas de Protección Social (PPS) El Plan Quinquenal estipula que en 2010-2014 se sienten las bases del Sistema de Protección Social Universal (SPSU) que integrará a los programas del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo (FISDL), otros PPS, MINED (educación), MSPAS (salud), MTPS (trabajo, empleo), etc. En 2010 la Secretaria Técnica de la Presidencia trabajaba en el diseño del SPSU. Este asume un enfoque de derechos humanos que garantice a todos los ciudadano(a)s un piso social básico en el acceso a educación, salud, nutrición, seguridad alimentaria, vivienda, servicios básicos, seguridad social, infraestructura comunitaria, y oportunidad de generación de ingresos. El SPSU procura la reducción de la pobreza y la exclusión social, atacando la falta de ingresos y servicios básicos, reduciendo las brechas de género, y promoviendo la participación social, el desarrollo territorial descentralizado (fortalecimiento municipal) y el capital humano, con trasferencias para educación, salud y adultos mayores pobres, así como capacitación a grupos vulnerables (Gobierno del Salvador, 2010; Valencia, 2010). No obstante el cambio del partido en el poder, FISDL, (el principal PPS encargado de las transferencias), que ya tiene 18 años de operación, continuó y se fortaleció. Su programa bandera original, Red Solidaria (RS), se mantuvo aunque en junio de 2009 se convirtió en Comunidades Solidarias Rurales (CSR). Dos programas del FISDL apoyan a las CSR con recursos externos: KFW (banco alemán) y Fomilenio (fondos de EEUU). En 2011 FISDL comenzará las Comunidades Solidarias Urbanas (CSU), unidas al Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) en cinco municipios urbanos y en 2014 se extenderán a 25 municipios en total; el PATI solo funciona además para los damnificados de la tormenta Ida en 11 municipios. El Bono a los adultos mayores o Pensión Básica Universal (PBU) se creó en 2009. Todos estos programas persiguen la reducción de la pobreza especialmente la extrema severa y alta (Ávalos, Carillo y Silva, entrevistas, 2010). Varios ministerios, secretarías y entidades están relacionados con los PPS. Las secretarías juegan un papel estratégico en la toma de decisiones y dependen directamente del Presidente de la República, mientras que los ministerios son los ejecutores de las estrategias (Cañas, entrevista 2010). La Secretaría de Inclusión Social (SIS) creada en 2009 no tiene como objetivo directo reducir la pobreza sino combatir la discriminación por género, edad, discapacidad y etnia, incluir a los excluidos y procurar una mayor equidad social (Urquilla, entrevista, 2010). Se excluyen otros programas por falta de espacio o por que no son transferencias monetarias condicionadas (TMC): Programa de Nutrición MSPAS, Programa de Alimentación Escolar, Ciudad Mujer, Proyectos Productivos con Seguridad Alimentaria y Microcrédito, Programa de Viviendas de Interés Social, Discapacidades y otras Poblaciones en Riesgo, Dotación de Uniformes e Insumos Escolares (Secretaría Técnica, 2009b). El Programa de Fortalecimiento de la Gestión Local a través de la Asociación Municipal no es un PPS pero importante como base de sustentación municipal a estos programas (FISDL, 2009a). (Para un estudio completo de todos los PPS ver Galdámez, 2009)
Este Anexo recopila y sistematiza la información de fuentes secundarias, documentos primarios recogidos y entrevistas realizadas por Mesa-Lago en El Salvador en 2010 sobre los cinco PPS principales: RS/CSR, KFW/Fomilenio, CSU, PATI y PBU. Se sigue la estructura del Volumen I y, al final del Anexo, se resumen las fortalezas/ logros así como los problemas/retos de los principales PPS. El Anexo está diseñado como un componente adicional a la parte central del Volumen I y no repite el análisis hecho en el mismo.
2
1.2 Objetivos y Población Meta La mayoría de los objetivos originales de RS se mantienen en CSR mientras que otros han sido modificados o agregados: a) desarrollo de capital humano (continúa e incorporó la PBU y prevención de la violencia en CSU); b) infraestructura de servicios sociales básicos (continúa); c) desarrollo productivo (en proceso con Ministerio de Agricultura, MTPS y CONAMYPE); d) se añadió el desarrollo territorial: generación y fortalecimiento de capacidades en gobiernos municipales y actores locales para que los proyectos de sistema de protección social se implementen más eficazmente (Silva, entrevista, 2010). CSR. Basado en el Mapa de Pobreza de 2005, el FISDL: a) levantó un censo de todas las familias representadas por la madre titular en cada municipio rural, identificando sus características, como material de construcción de los hogares, acceso a agua potable, letrina, cocina, así como que hubiesen mujeres embarazadas y niño(a)s de 0-5 años o de 5-18 sin sexto grado; b) basado en las condiciones peores de pobreza detectadas por el censo, incorporó gradualmente (2005-2008) a 100 municipios (32 de pobreza extrema severa y 68 de pobreza extrema alta); c) a través de entidades y empresas contratadas por licitación, así como ONG de acompañamiento/seguimiento familiar, verificó las condiciones en dichas familias; d) dividió a los 100 municipios en 18 “rutas” y el FISDL en colaboración con comités de coordinación municipales, asignó dichas rutas a las ONG o entidades; d) hizo un listado de potenciales beneficiario(a)s a los que se les informó de los beneficios y sus corresponsabilidades, las madres titulares de las familias seleccionadas que aceptaron firmaron un convenio con el FISDL (solo una pequeña minoría no aceptó); d) realizó un listado final de beneficiario(a)s que ha ido cambiando a través del tiempo por bajas. En octubre de 2009, se derogó el decreto creador de la RS y se promulgó un nuevo decreto presidencial, pero el programa continuó igual, sólo cambió el nombre a CSR. Sin embargo, una evaluación hecha en 2009 descubrió que varios municipios de pobreza severa y alta habían mejorado su situación en infraestructura en agua y electrificación, dejando atrás a otros municipios que exhibían peores indicadores en dichos aspectos. Para enfrentar este problema se agregó un nuevo indicador: el porcentaje de acceso a agua potable; en junio de 2010 se autorizó la incorporación de municipios de pobreza moderada siempre que tengan un bajo porcentaje de acceso al agua (De Saravia, entrevista, 2010). KFW. Su función es transferir recursos de manera descentralizada para obras rurales de infraestructura social básica (educación, salud, agua potable y saneamiento básico, electricidad, caminos,) y fortalecer la capacitación y el capital social en municipios y comunidades. Dos de sus criterios de selección son iguales a los de CSR: mapa de pobreza y acceso a agua potable; a los que agrega una comunidad sin conflictos y disposición para organizarse y firmar un convenio (De Carillo, entrevista, 2010). CSU. Se descubrió que la pobreza urbana absoluta es mayor que la rural: la mayor incidencia de pobreza rural se identificó en el Municipio Torola donde 97,5% de los 8.000 habitantes son pobres, pero en la capital regional de San Miguel, no calificado de pobreza severa, se encontró un asentamiento de 35.000 pobres. En 2010-2014 CSU cubrirá 25 de los 51 municipios urbanos con asentamientos precarios, escogidos por sus altos niveles de pobreza y violencia (Silva, Arguello, entrevistas, 2010). Los cuatro objetivos de CSU son: desarrollo humano, mejoría integral de asentamientos precarios, empleo y desarrollo productivo, y gestión territorial que comprende participación ciudadana y desarrollo local. Ya se están diseñando los bonos de educación y salud.
3
PATI. Debido a la crisis mundial y el Plan Global Anticrisis se estableció el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) para la protección temporal de ingresos en hogares urbanos más vulnerables por la crisis, mediante transferencias monetarias, capacitación y participación en proyectos comunitarios, para mejorar su empleabilidad y capital humano. Se da prioridad a la participación de jóvenes de 16-24 años y mujeres jefas de hogar. Como resultado de la tormenta tropical Ida en noviembre de 2009,1
se creó un programa especial para los municipios urbanos más afectados (PATI-Ida) y por su vulnerabilidad social (no necesariamente los más pobres). PATI-Ida comenzó con planes pilotos en dos municipios urbanos: el de Ahuachapán en el extremo occidental y el de San Martín en San Salvador, ambos concluidos en mayo 2010. La meta son 11 municipios de los 15 más afectados por Ida y gradualmente a 25 municipios (que también tendrán CSU) para un total de 36 municipios urbanos
PBU. Con anterioridad el país carecía de pensiones no contributivas. El objetivo de la PBU es ayudar económicamente (a más de por otras vías) a las personas de 70 o más años en situación de pobreza extrema severa o alta, que carecen de una pensión y se encuentran en estado de pobreza, en municipios rurales y urbanos (en los últimos, el PBU se extenderá gradualmente de 5 municipios en 2011 a 25 en 2014 (Arguello, entrevista 2010). 1.3 Beneficios CSR. Una familia puede recibir bonos por educación, salud y vejez. El bono de educación es US$20 mensual y se otorga a familias con hijo(a)s de 5-15 años matriculados en los grados elementales del primero al sexto. El bono de salud también es US$20 mensual, concedido a los hogares con madres gestantes y niño(a)s menores de cinco años. Los bonos de educación y salud combinados tienen un máximo de US$20 mensual por hogar. Las transferencias se entregan en efectivo una vez cada dos meses, prioritariamente a las madres; solo 15 de los 100 municipios con CSR tienen cajeros automáticos; se están estudiando opciones de pago a través de celulares, puestos de correos y otras vías (De Saravia y Santana, entrevistas, 2010). KFW. Se basa en la cooperación tripartita del FISDL, el municipio y la comunidad rural organizada que firman un convenio para recibir transferencias destinadas a obras de infraestructura básica. Los montos y ejecutores varían: si es menor de US$150.000 la hace la comunidad (71% del total de proyectos); entre US$150.000 y US$250.000 la efectúa conjuntamente el municipio y la comunidad (25% del total), y si es mayor de US$250.000 está a cargo del FISDL mediante contratación (sólo 4% del total). Los municipios, comunidades y ONGs presentan proyectos para recibir transferencias y ejecutar las obras. Los beneficiario(a)s reciben capacitación,2
asistencia técnica y supervisión; así como US$1.000 para la comunidad para transporte, teléfono, etc., y otra suma para reforzar la participación ciudadana, la gobernabilidad y la transparencia (De Carrillo, entrevista, 2010).
CSU. El bono de educación es diferente al de las CSR y comenzará en 2011 (ver Pérez y Tejerina, 2009). Se otorga a estudiantes de secundaria y bachillerato para transporte e incentivos al ahorro; a los matriculados que asisten a clase se les deposita US$8-10 mensual en una cuenta y al final se les entrega la suma acumulada, más una suma adicional de US$250 en la graduación. La razón de centrarse en la educación secundaria (mientras que las CSR se concentran en el nivel elemental)
1 La tormenta Ida tuvo un efecto de advertencia sobre aspectos débiles que había que fortalecer, como la capacitación para desastres naturales (Quiñónez, entrevista, 2010). 2 Se han publicado cartillas de capacitación para los miembros de las comunidades, las cuales son sencillas y con ilustraciones en temas como educación sanitaria básica, contraloría social (rendición de cuentas), cuidado del medio ambiente, organización y participación comunitaria, fases del proyecto y actividades en cada una. Un “Manual de Proyectos Ejecutados por la Comunidad” (2010) especifica las actividades y decisiones en asambleas comunitarias a través de las fases del proyecto.
4
es por el alto grado de deserción. También se han agregado bonos adicionales para reincorporar a madres adolescentes a la escuela elemental y al bachillerato (debido a su deserción por embarazo y cría de la prole), infantes con discapacidades, y jóvenes en bachillerato técnico (Secretaría de la Presidencia, comentarios, 2010).
PATI. Durante seis meses, los beneficiario(a)s dentro de grupos seleccionados, reciben US$100 mensuales cada uno, asisten a cursos de capacitación (80 horas) en temas decididos por la comunidad con asistencia técnica de INSAFORP (el costo promedio de la capacitación es US$200), y trabajan en proyectos escogidos por la municipalidad y la comunidad por su importancia para el desarrollo del municipio: turismo, limpieza, construcción de aceras, pintura, recolección de desechos sólidos, alfabetización, etc. El entrenamiento y el trabajo deben facilitar, después de la graduación, la inserción laboral de los beneficiario(a)s —ayudados por la Red Nacional de Oportunidades de Empleo—en empleo remunerado, por cuenta propia o en PYME, y su posible acceso a capital semilla y microcrédito. El FISDL contrata el personal para el PATI (que entrevista y registra a los participantes), ofrece asistencia técnica a los municipios, refuerza a las comunidades para que elaboren proyectos, contrata a un facilitador como contrapartida del municipio, provee una suma de US$2.500 por los seis meses para la administración de los proyectos y la compra de insumos. La alcaldía debe aportar esfuerzos y recursos para implementar este programa y los proyectos comunitarios (FISDL, 2010d; Secretaría de la Presidencia, comentarios, 2010; Valencia, 2010, entrevista, 2010). PBU. El bono al adulto mayor es de US$50 mensuales que se entregan cada dos meses a los que han cumplido 70 años, son pobres y no reciben pensión contributiva, pero no es “universal” pues está focalizado. La Secretaría de Inclusión Social complementa las transferencias con atención médica, asistencia y recreación a los adultos mayores. 1.4 Beneficiario(a)s y Cobertura de la Población Pobre RS/CSR. La RS cubría 13.278 familias en 15 municipios en 2005; 24.106 en 32 municipios en 2006; 45.000 en 47 municipios en 2007, y 100.000 en 100 municipios en 2009 (estimado); el número de beneficiario(a)s y municipios aumentó siete veces en 2005-2009 (Britto, 2008; Cecchini, 2009; IFPRI, 2009; El Salvador, 2010). Se ha estimado que en 2005 este programa cubría 5% de los hogares en pobreza extrema y 2% en pobreza total (Vol. I, Cuadro 13). Bajo las CSR, a fines de 2009, había 105.676 hogares beneficiario(a)s en 97% de los cuales el titular era una mujer y sólo 3% un hombre. El total de individuos beneficiados era 229.996, 51,5% masculino y 48,5% femenino. Del total de beneficiario(a)s, 160.654 niño(a)s recibían bonos de educación (48% de ellos niñas) y 62.855 bonos de salud (50,2% de ellos mujeres y niñas) (FISDL, 2010e)3
. En 2009 las CSR cubrían 24,4% de la pobreza extrema y 3,8% de la pobreza total en el país, pero 49,8% de la pobreza extrema y 19,3% de la pobreza total en el área rural (Cuadro 1).
KFW y Fomilenio. En KFW los 55 proyectos rurales en operación duran entre 8 y 12 meses; a fines de 2009 se distribuían así: 25 caminos, 20 salud y educación, 7 agua y 3 electricidad, pero las prioridades cambiaron en 2010: 27 proyectos planeados en agua potable y saneamiento, 22 educación y 2 caminos. Los KFW operan en 32 municipios de pobreza severa y 18 municipios de pobreza alta; han capacitado a 3.100 personas en los últimos cinco años. Fomilenio funciona en 62 municipios de pobreza moderada, ha beneficiado a 87.000 personas con caminos, puentes, etc. y a
3 Las estadísticas de pobreza dadas en el Plan Quinquenal, utilizadas en los cálculos, son inferiores a las de 1999-2004 publicadas por la CEPAL (2009b), por lo que el estimado de cobertura de las CSR podría aumentar considerablemente.
5
42.000 en agua potable; además ha capacitado a 3.600 en los últimos tres años. Más del 40% de los que participan en proyectos son mujeres y más de 30% entre los que reciben capacitación (De Carillo, entrevista, 2010; FISDL, 2010d).
Cuadro 1. Estimados gruesos de cobertura de la población pobre por las CSR, PATI y PBU en 2009-2010
Cobertura por las CSR de Población Total Cobertura por PATI 1. Población total (miles, 2008) 6.122 16. Personas cubiertas por PATI (miles, 2008) 18 2. Incidencia pobreza total (% 2008) 46,4 17. Pobreza total cubierta (%, 16/3 x 100) 0,6 3. No. de pobres totales (miles, 2008) 2.841 18. Pobreza extrema cubierta (%, 16/7 x 100) 1,9 4. Personas cubiertas por CSR (miles 2009) 230 19. Población urbana (miles, 2008) 3.967 5. Pobreza total cubierta (%, 4/3 x 100) 8,1 20. Incidencia pobreza urbana (%, 2008) 41,5 6. Incidencia pobreza extrema (%, 2008) 15,4 21. No. de pobres urbanos totales (miles, 2008) 1.646 7. No. de pobres extremos (miles, 2008) 943 22. Pobreza urbana total cubierta (%, 16/21 x 100) 1,1 8. Pobreza extrema cubierta (%, 4/7 x 100) 24,4 23. Incidencia pobreza extrema urbana (%, 2008) 12,1 Cobertura por las CSR de Población Rural 24. No. de pobres urbanos extremos (miles, 2008) 480 9. Población rural (miles, 2008) 2.155 25. Pobreza urbana extrema cubierta (%, 16/24x100) 3,8 10. Incidencia pobreza total rural (%, 2008) 55,4 Cobertura por PBU 11. No de pobres rurales totales (miles, 2008) 1.194 26. Adultos mayores cubiertos por PBU (miles, 2010) 6,5 12. Pobreza total rural cubierta (%, 4/11 x 100) 19,3 27. Pobreza total cubierta (%, 26/3 x 100) 0,2 13. Incidencia pobreza extrema rural (%, 2008) 21,4 28. Pobreza extrema cubierta (%, 26/7 x 100) 0,7 14. No. pobres extremos rurales (miles, 2008) 461 15. Pobreza extrema rural cubierta (%, 4/14 x 100) 49,8
Fuentes: Elaboración de Mesa-Lago basado en estadísticas de Gobierno de El Salvador, 2010; FISDL, 2010a, 2010e, Valencia 2010; Arguello, entrevista 2010.
CSU. Para 2011-2014 se proyectaban 25 municipios cubiertos, con bonos de educación y salud, PATI y PBU (las primeras transferencias serán en abril de 2011). Se otorgará mayor poder a los municipios para organizar la comunidad, elegir a sus representantes y seleccionar a los beneficiario(a)s en base a un sistema de elegibilidad y prioridades que se espera sea objetivo.
PATI. Se proyecta para 36 municipios en 2010-2013: 25 con CSU y 11 PATI-Ida. Los planes pilotos fueron terminados en mayo 2010; la meta de PATI-CSU para 2010-2013 es 39.600 beneficiario(a)s: 70% mujeres, 60% jóvenes, 50% jefas de hogar, 36% en asentamientos con pobreza severa y 64% con pobreza alta. La meta de PATI-Ida es 15.669 en 2013, de un total de 122.816 perjudicados por la tormenta o 12,2% (Silva, Arguello, entrevistas, 2010; Valencia, 2010). En total habría 55.269 beneficiario(a)s, aproximadamente 18.423 por año. PATI cubriría en 2010: 12% de la pobreza urbana extrema y 1% de la pobreza urbana total (Cuadro 1).4
PBU. En 2010, 6.847 adultos mayores recibían pensiones en 32 municipios rurales con pobreza severa y se proyectaban 16.500 para 2011 en 53 municipios (agregando 21 con pobreza alta), más 11.915 en 5 municipios precarios urbanos, para un total de 28.415 beneficiario(a)s en 58 municipios (Arguello, entrevista, 2010). A inicios de 2010, 52% de los beneficiario(a)s eran mujeres, 66% analfabetos, 60% tenía riesgo de salud (hipertensión arterial, artritis-reumatismo), 57% consumían tres comidas diarias, 82% vivían en una casa de sus familiares, 88% se atendía en el sector público de salud (sólo 0,6% en el seguro social), 42% necesitaba asistencia para moverse, 84% no trabajaba (15% laboraban principalmente en la agricultura con un ingreso ínfimo) y 33% dependían de ayuda familiar (FISDL, 2010a, 2010e). En 2010, PBU cubría 0,2% de pobreza total y 0,7% de la pobreza extrema (Cuadro 1).
4 El Plan Quinquenal dice respecto a las CSU: “En el quinquenio se espera cubrir 25 municipios que concentran el 44% de la población total del país, es decir, 2.547.977 personas. En estos municipios se ubican 402 asentamientos urbanos de precariedad extrema y alta donde radican 344.200 personas” (Gobierno de El Salvador, 2010, p. 69). No está clara cual de las dos cifras es la meta; en el segundo caso serían seis veces el número total de beneficiario(a)s en PATI proyectado para 2013.
6
Ya se ha preparado la ficha de registro que se recogerá en todas las instituciones con PPS para crear el Registro Único de Beneficiarios. A mediados de 2010 comenzó un plan piloto y en 2011 se completarán todas las fichas de beneficiario(a)s en los municipios de pobreza rural y urbana, priorizando los municipios de CSR y CSU (Ávalos, entrevista, 2010). 1.5 Focalización RS/CSR. Basado en el Mapa de Pobreza preparado en 2005, el FISDL diseñó una fórmula para clasificar y ordenar los municipios combinando: nivel de ingresos, índice de necesidades básicas insatisfechas (INBI), tasa de empleo, incidencia de pobreza, tasa de retardo en la talla, índices de carencia educativa y de vivienda. Con esa fórmula, el FISDL creó cuatro grupos de municipios ordenados por su grado de extrema pobreza: severa (32 municipios), alta (68), moderada (82) y baja (80). FISDL también calculó el Índice Integrado de Marginalidad Municipal (IIMM) que ordenó a los municipios dentro de cada grado. Los beneficios de la RS fueron focalizados en los 100 municipios de pobreza severa y alta, a su vez, estos municipios fueron priorizados dentro del grupo de acuerdo al IIMM (El Salvador, 2010). El Índice Coady-Grosh-Hoddinott que mide el porcentaje de las transferencias que llegan al porcentaje más pobre de la población demostró que la RS tenía la mejor focalización en América Latina, después de la Bolsa de Familia en Brasil y el Subsidio Único Familiar de Chile (IFPRI-FUSADES, 2008b). En 2009 se descubrió que varios municipios de pobreza severa y alta habían avanzado en los indicadores sociales, mientras que otros fuera de RS se habían quedado rezagados. Para enfrentar esta brecha se agregó un nuevo indicador, el porcentaje de acceso a agua potable (brecha a cubrir), se realizó un nuevo ordenamiento y en 2010 se aprobó la extensión de las CSR a municipios de pobreza moderada (para detalles ver FISDL, 20010c, 2010d). Para actualizar esa información, la Administración Nacional de Agua (ANDA) está preparando un nuevo mapa de acceso a agua y saneamiento (Silva, entrevista 2010). Las comunidades (vecinos) verifican que el beneficiario necesita las transferencias; van casa por casa para comprobar sus condiciones físicas; las denuncias son investigadas por un comité que visita al beneficiario y, si encuentra una irregularidad, hablan con la persona y usualmente esta firma una carta de renuncia (Santana y De Saravia, entrevistas, 2010). KFW. La asignación de los fondos por municipios se hace teniendo en cuenta la brecha de necesidades básicas insatisfechas (NBI); 32 tienen pobreza severa y 18 alta (FISDL, 2010d). CSU. La selección de 402 asentamientos urbanos precarios en 25 municipios se hizo basada en el mapa de pobreza urbana y exclusión social de 2010, y el mapa de violencia donde se concentran los mayores índices de delincuencia e inseguridad (Ministerio de Justicia y Seguridad Pública), de 2009 (Valencia, 2010). PATI. Los criterios generales de elegibilidad son: residir en uno de los 25 municipios urbanos precarios o en los 11 más afectados por la tormenta Ida escogidos, tener 16 años o más, estar desempleado y no realizar estudios o formación profesional (salvo si tienen libres las noches y fines de semana). La selección de beneficiario(a)s se hace por una tabla de ponderación (100 puntos), que incluye: edad (prioridad a 16-24 años); jefatura del hogar (prioridad a mujeres); índice de pobreza (prioridad a severa, seguida de alta); características de la vivienda (prioridad a las paredes y techo de paja, palma o materiales de deshecho y piso de tierra). En la selección de los dos municipios pilotos hubo cuatro factores: tamaño mediano, más manejable (no los más grandes y pobres), cierta solidez organizativa, experiencia en combatir la pobreza y, para evitar partidismo, uno con gobierno de derecha y otro de izquierda. La composición de los beneficiario(a)s en los dos planes pilotos confirmó que se habían seguido las prioridades: 62% tenía entre 16 y 24 años y 74% eran mujeres (Silva, entrevista, 2010; Valencia, 2010).
7
PBU. El beneficiario(a) debe vivir en uno de los 32 municipios de pobreza extrema severa identificados por el mapa de pobreza o en uno de los 68 municipios de pobreza extrema alta en condiciones de vulnerabilidad económica previamente identificada (pueden residir en áreas urbanas o rurales) y no recibir ninguna pensión. Para determinar esto último se cruza la información de los registros de pensionados de la Superintendencia de Pensiones, las Fuerzas Armadas (IPSFA) y Bienestar Magisterial; los comités municipales de coordinación verifican que el potencial beneficiario se encuentra en estado de necesidad según los criterios establecidos para las CSR. Este segmento de la población se consideró uno de los más necesitados en el país (FISDL, 2010a). En la segunda mitad de 2009, la inversión ejecutada del FISDL por segmento de pobreza se distribuyó como sigue: 49,1% en pobreza alta, 11,3% en severa, 5,5% en baja, 4,7% en moderada y 3,3% en segmentos combinados (FISDL, 2010d). Aunque 60,4% fue a pobreza alta y severa, predominó la primera sobre la segunda, así como ligeramente la baja respecto a la moderada. La Secretaría de Inclusión Social no comparte la idea de una política social “universal” sino focalizada en los grupos excluidos, para ello ha organizado o activado “consejos” para el adulto mayor, las personas con discapacidades, las mujeres y los indígenas. Se ha pasado de un enfoque “asistencialista” o de caridad a uno de “derechos humanos.” Frente a una posición que las poblaciones indígenas son muy pocas (por lo que no se focaliza por etnia, sino por las comunidades rurales pobres donde ellos están concentrados), la Secretaría sostiene que dichas poblaciones son importantes y reciben menos atención que otros grupos vulnerables como adultos mayores, mujeres y personas con discapacidades. Debido a ello los indígenas adaptan atributos de la población blanca en vestido, lengua y cultura, para sobrevivir, por lo que están ocultos, mezclados en la población general, aparecen como campesinos pobres. El último censo de población en 2007 tenía una pregunta étnica (“¿se considera indígena?’), la cual tuvo un altísimo porcentaje negativo y de rechazo, considerándose ofensiva. Recientemente los pueblos indígenas han acordado una convocatoria en busca de unidad de acción para reclamar sus derechos (Urquilla, entrevista, 2010). 1.6 Corresponsabilidades y Graduación CSR. Las condiciones son las mismas que tenía la RS: para recibir el bono de educación las madres deben garantizar que los niño(a)s (5-18) deben ser registrados y asistir a la escuela; para el bono de salud, las madres gestantes y los niño(a)s 0-5 deben registrarse en el centro de salud y recibir las vacunas y controles periódicos. También las madres y padres de familia deben asistir a la capacitación orientada a mejorar su conocimiento y prácticas de salud. Las causas de terminación de los beneficios son rebase de la edad de los niño(a)s, casamiento de la mujer, parto, etc. Actualmente no hay medición de si la familia ha reducido su nivel de pobreza, pero existe un proyecto de actualizar el Mapa de Pobreza, pues hay municipios que ya no son de pobreza extrema mientras que otros han caído en esa situación debido a desastres naturales (terremotos, huracanes) y la crisis mundial (De Saravia, entrevista, 2010). Respecto al bono de educación, el Departamento de Registro y Transferencias de FISDL recibe información de las escuelas sobre los niño(a)s que ya rebasan la edad; para controlar la asistencia, se entrega a los beneficiario(a)s un cuadernillo que se sella y firma por el maestro para garantizar que asisten a clase; si no cumplen se descuentan las ausencias; el bono termina si se renuncia o no se cobra por tres meses consecutivos. Para recibir el bono de salud, el centro de salud controla que la mujer gestante y los niño(a)s estén registrados y se someten a los controles, si no lo hacen se descuenta el pago del mes cuando es causa injustificada. Al final de cada año se hace una revisión de las edades de los menores de cada familia para dar de baja a aquellos que han sobrepasado la edad de elegibilidad o el sexto grado escolar máximo para el programa. Se efectúa una re-evaluación de
8
cada familia, después de recibir las transferencias por tres años, para comprobar si en el hogar todavía hay niño(a)s menores de 5 años (para ser elegible al bono de salud), o niño(a)s entre 5 y 18 años que no han terminado la educación primaria (para seguir recibiendo el bono de educación). KFW. Los beneficiario(a)s deben asistir a los cursos de capacitación y participar en las actividades de la comunidad. Cuando se termina la obra de infraestructura social básica que dura 8 a 10 meses, también concluye la capacitación; pero los municipios y comunidades deben firmar un convenio de mantenimiento de la obra, asumiendo responsabilidades específicas. CSU: Los estudiantes deben matricularse y asistir a los cursos. El bono de educación termina cuando los estudiantes dejan el sistema escolar o concluyen la secundaria o el bachillerato. PATI. El beneficiario(a) firma un convenio con el municipio y éste con FISDL. Los beneficiario(a)s deben trabajar 6 horas diarias en proyectos comunitarios por seis meses y recibir capacitación por unas dos semanas. Se termina el beneficio después de seis meses; un comité comunitario monitorea la asistencia a la capacitación y el trabajo; si el beneficiario falta cuatro días en el mes sin justificación se le suspende el pago del beneficio (Santana y Valencia, entrevistas, 2010). No hay seguimiento sobre si el beneficiario ha conseguido empleo o trabajo después de su graduación. PBU. El bono al adulto mayor no requiere corresponsabilidad pero se está considerando, como complemento, registrarse en el centro de salud. La pensión se termina cuando fallece el beneficiario o sale de la situación de pobreza. Si los comités municipales de coordinación descubren que el adulto mayor recibe una pensión, este es excluido del beneficio. 1.7 Capacidad Institucional y Coordinación Interinstitucional El FISDL tiene una de las plataformas sistemáticas mejores del país para comprobar el cumplimiento de corresponsabilidades, registro de transferencias, seguimientos, graduación, etc.; el FIS inicialmente estableció las bases del sistema, luego se hizo más específica con la RS, las CSR y CSU, la PBU, el PATI, etc. Se reportaron problemas respecto a la calificación del personal de capacitación que se especializa en arquitectura e ingeniería y no tiene los conocimientos que necesitan los promotores y beneficiario(a)s de las CSR (Britto, 2008; El Salvador, 2010). Para hacer frente a este problema, se están contratando promotores, capacitadores, personas que trabajaban en ONG y expertos en desarrollo territorial (De Saravia y Santana, entrevistas, 2010). Las entidades involucradas en las CSR son la Secretaría Técnica de la Presidencia, Secretaría de Inclusión Social y Secretaría de Asuntos Estratégicos, el FISDL, los Ministerios de Educación, Salud, Agricultura y Ganadería, Obras Públicas, Agua y Alcantarillado, y el Banco Multilateral de Inversiones (BMI). En CSU están involucradas las Secretarías Técnica de la Presidencia e Inclusión Social, el FISDL, los Ministerios de Educación, Salud, Desarrollo Urbano, Hacienda, y Trabajo y Previsión Social, el Vice-Ministerio de Viviendas (parte de Obras Públicas), el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP) y otras entidades. La Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) es la coordinadora de todos los PPS, tiene poder de decisión, regulación y ejecución. Hay tres organismos de coordinación: a) El Secretario Técnico de la Presidencia es Coordinador del Gabinete Económico y Social así como del Comité Intersectorial del SPSU al que pertenecen todas las entidades citadas, más los Ministerios de Hacienda y Economía, y la Secretaría de Asuntos Estratégicos; en este primer nivel se toman las decisiones estratégicas; el Secretario Técnico y el Vice-Ministro de Cooperación de la Cancillería articulan las donaciones/préstamos con organismos financieros internacionales y países a través de la Mesa de
9
Donantes. b) El Comité Interestatal coordinado por la Asesora Social de la Secretaría de la Presidencia, comprende a los Viceministros, la corporación que reúne a los alcaldes (COMURES), y representantes de 25 municipios; se ocupa del diseño de las estrategias y su implementación a nivel local enriqueciéndolo con la experiencia municipal y comunal. c) El Comité Técnico Intersectorial integrado por los directores del FISDL y otras entidades propone proyectos y ejecuta planes pilotos. El FISDL puede hacer propuestas a la STP y procesa todas las transferencias; en el PATI la capacitación se hace en coordinación con INSAFORP que provee los servicios que son pagados por el FISDL. Las nuevas secretarías son pequeñas, con recursos humanos reducidos (Secretaría Técnica, 2009b; Ávalos, entrevista, 2010). La extensión de los servicios resultantes del aumento de la demanda está a cargo de los Ministerios que deben expandir las instalaciones escolares y sanitarias, aumentar el número de maestros, personal de salud y de capacitación, etc. El Ministerio de Salud se compromete a proveer servicios básicos de salud en las unidades correspondientes u otras instituciones subcontratadas para tal fin, y el Ministerio de Educación se compromete a ofrecer educación básica hasta el 6º grado a los niño(a)s beneficiario(a)s de 6-17 años de edad (Britto, 2008). La STP incrementa el presupuesto de los Ministerios, por ejemplo, en junio estaba trabajando con el Ministerio de Salud para expandir sus servicios, con financiamiento interno y externo. En defecto de acción ministerial, el FISDL, si tiene los recursos, construye directamente las instalaciones de infraestructura. El desempeño en este sentido de los ministerios ha sido calificado de bueno a excelente (Cañas, entrevista, 2010). FISDL tiene la información relativa a los bonos de salud y educación pero no hay interrelación con otros sistemas. Aunque hay coordinación con los ministerios de educación y salud, hay más demanda que oferta, por ejemplo en las escuelas un niño beneficiario del bono puede no tener cupo en la clase, se le paga el bono exonerándolo de la obligación de asistir hasta que aparezca un puesto, se le envía a círculos de alfabetización o también a otra escuela cercana en que haya cupo. En el centro de salud, el excedente de demanda sobre la oferta resulta en líneas de espera para la atención o posposición de la cita (De Saravia, entrevista, 2010). Cuando se eliminó la cuota “voluntaria” (US$0,25-1,00) que se cargaba a los usuarios (si no la abonaban en la consulta no recibían medicamentos) ocurrió un incremento de la demanda de 30-40% especialmente al primer nivel y por medicamentos5
(Dubón, entrevista, 2010). El Ministerio de Hacienda tuvo que transferir una asignación al Ministerio de Salud para cubrir el incremento del acceso a la consulta y el suministro de medicinas (Cáceres, entrevista, 2010).
1.8 Evaluación del Desempeño La evaluación del desempeño se hace de manera interna y externa. El monitoreo y evaluación internos se hace por el Departamento de Evaluación de la Gerencia de Investigación y Desarrollo del FISDL. Este y entidades externas han efectuado estudios de percepción en la RS/CRS respecto a los bonos de salud y educación en 2007, 2008 y 2009. La última evaluación fue sobre las CRS (97% de los titulares eran mujeres) y dio resultados muy positivos: 24% del ingreso familiar procedía del bono y 75% dijo que había mejorado su situación económica (81% lo utilizó para comprar alimentos), 74% reportó una mejoría en la salud familiar y 70% en la educación de los hijo(a)s, 99% contestó que la capacitación era útil en su vida, 96% consideró que las mujeres tienen más participación en la comunidad (para 91% esto es positivo), 86-97% afirmó que era bueno el trato del asesor municipal, el representante cantonal, el promotor comunitario y el capacitador de la ONG (en 5 El sector público enfrentó un atraso notable en cirugía (hasta dos años en algunas intervenciones), las que se pusieron al día entre septiembre 2009 y mayo 2010 con equipos móviles de cirugía, rayos X y anestesia que bajaban el equipo y personal en hospitales no operativos o en hospitales funcionales durante las tardes o fines de semana en que estaban cerrados; también se contrataron cirujanos y personal auxiliar pero son insuficientes para mantener al día la cirugía (Dubón, entrevista, 2010).
10
ese orden), 98-99% dijo no haber sufrido discriminación política, religiosa o de otro tipo y que no se le había solicitado dinero por el personal, 97% consideró buena la información recibida para cumplir las corresponsabilidades y 54% contestó que no había nada que mejorar en el programa. Por otra parte 17% deseó una suma mayor de los bonos, 64% se quejó que tenía que esperar un tiempo de regular a bastante para recibir el pago del bono el día de cobro, 65% desconocía que era el FISDL pero entre los que lo conocían 83% calificó bueno su trabajo (FISDL, 2009c). La evaluación interna de los dos proyectos pilotos del PATI hecha en marzo-abril de 2010 encontró en general satisfactorios los resultados, se construyó con rapidez una estructura de gestión competente y comprometida, se resolvieron múltiples dificultades y se extrajeron lecciones importantes de las pruebas pilotos. El corto tiempo de preparación y otros factores causaron problemas: a) en la selección de participantes hubo falta de claridad o ignorancia en la focalización geográfica, inadecuada coordinación en los gobiernos locales, ausencia de direcciones claras desde el nivel central, inadecuada información y promoción del programa que causó confusión entre los potenciales participantes y excluyó a algunos elegibles, e inseguridad causadas por las pandillas; b) en la validación de los listados de participantes, no se evaluó propiamente la situación de la vivienda y hubo poca representación de los líderes comunitarios; c) algunos convenios no fueron entregados oportunamente, hubo participantes que se retiraron sin conocerse las razones de la renuncia, había proyectos con demasiados participantes y otros con muy pocos, no existían mecanismos claros para dar de baja a los participantes; d) los proyectos comunitarios no fueron consultados ni priorizados con las comunidades, no eran claros los criterios de elegibilidad de los proyectos, hubo problemas de liquidez y falta de insumos, en algunos casos no se reportó la falta de asistencia. Como resultado de la evaluación se hicieron recomendaciones para mejorar la ejecución del PATI: dar tiempo suficiente de preparación para implementar el programa, ofrecer información adecuada y promover el programa, revisar la Guía Operativa para establecer lineamientos y criterios precisos y claros, definir los roles y niveles de autoridad de cada uno de los actores, fomentar la participación de las comunidades y su iniciativa en los proyectos que deben ser elaborados con más cuidado y teniendo en cuenta las necesidades de la comunidad y los municipios, y revisar la gestión de las capacitaciones (FISDL, 2010a). Además se identificaron tres factores para evitar sesgos políticos en la selección de los beneficiario(a)s: utilizar criterios bien definidos en la focalización, una amplia y adecuada promoción del programa, y la participación activa de los gobiernos locales y la comunidad (FISDL, 2010d). La evaluación del PBU se hizo mediante una encuesta en abril de 2010; buena parte de ella se concentró en las características económicas, nutricionales, de salud, ingreso, educación, género y necesidades de los beneficiario(a)s. Los encuestados dijeron que usarían el dinero primero para comprar alimentos, segundo medicinas y tercero ropa; 60% calificó el programa como excelente, 38% bueno y 2% regular; 62% declaró que la PBU les permitiría comprar cosas esenciales que antes no podían y 18% que no tendría que pedir dinero a familiares o amigos (FISDL, 2010a). El diseño del monitoreo y seguimiento de las CSU se hizo en 2009 y se trabajaba en su implementación a mediados de 2010. En KFW y Fomilenio, el FISDL ejerce una auditoría interna frecuente; las licitaciones son supervisadas; después de terminado el proyecto, lo visitan dos veces al año para comprobar que el municipio y la comunidad cumplen los compromisos de mantenimiento que han firmado; además hay una auditoría externa por la Corte de Cuentas de la República; si encuentran una irregularidad suspenden el proyecto6
(Carillo, entrevista, 2010)
6 De un total de 55 proyectos vigentes en 2010, sólo se encontró un caso de corrupción en la selección del constructor de la obra.
11
La evaluación externa de RS (CSR desde 2009) se ha hecho a través de un contrato de 40 meses (2007-2010) con IFPRI y FUSADES, compuesto de siete informes: a) Informe Inicial (2007) que identificó las preguntas clave y describió la metodología para responderlas; b) Informe de Línea Basal que basado en encuestas (2008) evaluó el progreso (no impacto atribuible a la RS) indicando declive o estancamiento en 2006-2007, acentuado en 2008 por la crisis, en utilización de servicios de educación y salud, y estado nutricional, pero mejoría seguida de deterioro en la tasa de repetición del primer grado y en la prevalencia de diarrea en menores de 5 años;7
c) Informe de Evaluación de la Focalización (2008) que usando los índices Coady-Grosh-Hoddinoff (que mide el porcentaje de las transferencias que llegan al porcentaje más pobre de la población) concluyó que la de RS era la tercera mejor entre 15 PPS en América Latina (después de la Bolsa de Familia en Brasil y el Subsidio Único Familiar de Chile) y la segunda mejor en el área rural, las tasas de “fugas” (errores de inclusión) de 24-26% eran “razonables”; d) Informe de Impactos a un Año de Implementación (2009a) que basado en la segunda encuesta mostró el cambio entre dos años, en siete indicadores fue positivo de 2 a 13 puntos en tasa de repetición del primer grado, matrícula 7-12 años, prevalencia de diarrea y proporción de partos atendidos, en siete no hubo cambio, y en tres fue negativo (control prenatal); e) Informe de Satisfacción de Usuarios (2009b) basado en entrevistas (cualitativas) dio resultados generalmente positivos, especialmente en cuanto a la capacitación, la labor de los promotores, la autoconfianza de las mujeres, e incentivos para la matricula y asistencia escolar de los niño(a)s así como en la participación de las familias en los servicios de salud, pero no clara en la reducción de la pobreza, crítica en que las transferencias son insuficientes y la calidad de los servicios de educación y salud; y f) Informe de Impactos a Dos Años de Implementación (2010) que basado en la tercera encuesta encontró mejoría (en puntos porcentuales) respecto a la segunda encuesta en los partos atendidos por personal calificado (8,7), el control de crecimiento del niño (3,5), el ingreso (2,9), el retardo en la talla (-2,3), la matrícula de niño(a)s 7-12 años (1,7), la prevalencia de diarrea (-1,7) y el control de la mujer embarazada (0,5), y sólo deterioro en la desnutrición (2,3), la repetición en el primer grado 1,6) y la vacunación de niño(a)s (-0,9). Queda pendiente sólo el Informe de Impactos a los Tres Años de Implementación que será entregado en noviembre de 2010 (Sandoval, entrevista, 2010).
1.9 Costo y Fuentes de Financiamiento RS. Tuvo costos de unos US$50 millones anuales, el componente de transferencias tomó alrededor del 20% del presupuesto total.8
La UE donó €37 millones, Luxemburgo €20 millones y España €10 millones. El total de estos préstamos y ayudas fue de US$33 millones en 2009.
CSR. El costo de los bonos de educación y salud se proyecta por el Plan Quinquenal en US$108 millones para 2010-2014, un promedio anual de US$21,5 millones (excluye PATI y PBU). CSU. El costo de los bonos de educación se proyecta por el Plan Quinquenal en US$72 millones para 2010-2014, un promedio anual de US$14,5 millones (excluye PATI y PBU).
7 Un cuadro que compara el tamaño del cambio esperado inicial con el actual alcanzado a mediados de 2008, mostró que en todos los indicadores el desempeño real quedó por debajo del esperado; no hubo cambio en indicadores de pobreza, tasa de repetición en primer grado y matrícula de niño(a)s de 7-12 años; hubo mejoría en la prevalencia de diarrea, desnutrición, retardo en la talla, inscripción prenatal, control de salud del niño menor de un año, vacunación en niñas y partos atendidos por personal calificado. 8 8 El BID y el Banco Mundial concedieron préstamos por US$57 millones y US$21 millones respectivamente, principalmente para financiar infraestructura básica y mejorar el suministro de servicios de salud en los municipios seleccionados, pero no fueron ratificados por la Asamblea Nacional.
12
PATI. El costo de los dos programas pilotos en 2009-2010 fue de US$568.717 para 682 beneficiario(a)s o US$884 per cápita. El costo proyectado para 2010-2012 es de US$33 millones (56% en transferencias, 33% en capacitación y 11% en administración de los municipios) para 39.600 beneficiario(a)s, un promedio anual de US$11 millones y per cápita de US$883 (basado en Valencia, 2010).
PBU. Costó US$ 355.000 en 2009 (su año inicial), se proyecta US$3,9 millones en 2010 y un promedio anual de US$29 millones en 2010-2014 (Ávalos, 2010; Gobierno de El Salvador, 2010).
Fuentes Internas. Se hizo una reforma parcial a comienzos de la administración actual que no resolvió el problema; se requiere una reforma profunda que incremente la capacidad tributaria. Actualmente el grueso del ingreso fiscal proviene del impuesto al consumo (IVA) que es regresivo y con excepciones injustas, es esencial introducir el impuesto sobre la propiedad pero es opuesto por los grupos económicos poderosos. Hay un proyecto de reforma tributaria que es fundamental para la sostenibilidad de los PPS en el Plan Quinquenal, estos comenzarán con préstamos externos pero si no hay reforma tributaria estará en duda su sostenibilidad. Otra visión es que los empresarios no están totalmente opuestos a incremento de la capacidad tributaria (aunque algunos si lo están y de manera muy fuerte), parte está de acuerdo en negociar un pacto fiscal con el Presidente (Reunión en la Delegación de la UE, 4 junio, 2010).
Fuentes Externas. El Banco Mundial, el BID y USAID han ofrecido más de US$800 millones para los PPS (el FISDL incrementaría al doble su financiamiento); también hay previsto un apoyo de la UE, y de España y Alemania. Hay negociaciones con todos los donantes sobre la estrategia de prioridades del gobierno. La requerida aprobación de la Asamblea presenta obstáculos: El FMLN demanda que antes de votar se resuelva el mal uso de créditos anteriores, mientras que ARENA se opone y rechaza incrementar la capacidad de gasto del gobierno (Silva, entrevista, 2010). Banco Mundial. La Nueva Estrategia de País aprobada en 2009 ofrece un préstamo por US$650 millones en tres años, incluyendo tres proyectos de apoyo presupuestario y tres de inversiones. Para apoyar al Plan Anticrisis se asignan US$590 millones: a) diseño y desarrollo del SPSU, evaluación y monitoreo, asistencia en el reglamento; b) entrenamiento del personal de la Secretaría Técnica de la Presidencia; c) fortalecimiento y apoyo técnico a STP para implementar un Registro Único de Beneficiarios y gobiernos locales (bolsas de trabajo); d) mapas de pobreza y violencia urbanas; e) PATI, transferencias y entrenamiento de 39.600 personas (principalmente jóvenes y mujeres) en 36 municipios urbanos (US$37 millones). Los municipios podrán presentar proyectos al FISDL y acceder a los fondos. Los préstamos estaban pendientes de la aprobación de la Asamblea Nacional a comienzos de junio de 2010, la cual estaba dividida entre el gobierno y la oposición; de no llegarse a un acuerdo no habría fondos para los tres años (Ibarra, entrevista, 2010). BID. Ha llegado a un acuerdo con el gobierno respecto a los programas de préstamos, pero ninguno estaba en la Asamblea a comienzos de junio de 2010. Se ha negociado un préstamo de unos US$200 millones en el período 2010-2014 para apoyar gasto social condicionado a las reformas tributaria-fiscal y administrativa del seguro social, particularmente cuatro aspectos del SPSU: el registro único; las CSR en salud, nutrición, atención a niño(a)s 0-5 e infraestructura rural, y las CSU en prevención de delincuencia, mejora de barrios, desarrollo infantil y nutrición (US$35 millones); el Sistema Nacional de Emergencia (US$30 millones) y el nuevo Sistema Nacional Integrado de Salud (US$60 millones). A partir de 2011 se disminuirá el apoyo presupuestario y se aumentarán las inversiones concretas (agua, puentes, caminos, presas, etc.), así como la asistencia técnica para preparar proyectos de inversión; los municipios podrán proponer proyectos para obtener financiamiento. El BID también ofreció un componente de capacitación del mercado laboral pero el gobierno no lo había solicitado (Lardé, entrevista, 2010).
13
USAID. Una donación de US$27 millones se desglosa como sigue: US$14 millones para PATI (11 municipios afectados por la tormenta Ida, ya está aprobado, sólo faltan trámites para el primer desembolso); US$10 millones para el bono de educación en las CSU en 25 municipios (no tan avanzado); y US$3 millones a ONGs para capacitación y trabajo con jóvenes (fuera del FISDL). UE. En el contexto del Programa de Alivio a la Pobreza (PAPES), en 2005 otorgó €37 millones en apoyo presupuestario a RS. En 2010 está preparando un nuevo programa de apoyo presupuestario a la protección social en el contexto del Plan Quinquenal de Desarrollo de alrededor de €47 millones (CE, 2009b). KFW. Donación de €14 millones para 2009-2011 (en 18 municipios de pobreza alta) y de €10 millones para 2010-2012 (en 32 municipios de pobreza severa) (Carillo, entrevista, 2010)
El Plan Quinquenal 2010-2014 estima el gran total de todos los proyectos prioritarios, la parte que ya tiene financiamiento o está en gestión, y la “brecha” (faltante) de financiamiento; los préstamos en gestión y los futuros deben concentrarse en dicha brecha; este plan fue bien acogido por la comunidad internacional en 2010. Para equidad, inclusión social y reducción de la probreza, el Plan asigna US$2.100 millones (43,6% del gran total), del cual 44% tiene asegurado financiamiento o está en gestión y 56% es la brecha de financiamiento. Dentro de este rubro asigna US$400 millones al SPSU (19% de dicho rubro y 8% del gran total) y estima en 74% la brecha (US$297 millones).
El Cuadro 2 muestra la distribución porcentual del costo de los PPS dentro del SPSU y la brecha respectiva de cada uno: los mayores porcentajes del total y de la brecha son los de los bonos para educación (CSR y CSU) y salud (CSR), mientras que PATI está virtualmente financiado a través del Banco Mundial, pero la PBU que toma 37% del costo total del SPSU tiene una brecha de 47% del total. El costo estimado combinado de las CSR, PATI y PBU en 2010 equivalió a 0,17% del PIB (Vol. I, Cuadro 14). Basado en las cifras del Plan Quinquenal, el costo promedio anual del SPSU es US$80 millones equivalente a 0,37% del PIB en 2009, sólo 0,20 puntos más. Si se consigue el financiamiento el SPSU podría expandir la cobertura de la pobreza extrema mediante los PPS. Cuadro 2. Montos asignados (US$ millones) a los PPS en el Plan Quinquenal y Brecha de Financiamiento, 2010-2014
PPS Costo % Brecha % Bonos CSR/CSU 180 44,9 150 50,3 PBU 147 36,9 139 46,9 PATI 55 13,8 3 1,1 Otros 18 4,4 5 1,7 Total SPSU 400 100,0 297 100,0
Fuente: Elaboración de Mesa-Lago basado en proyecciones del Plan Quinquenal (Gobierno de El Salvador, 2010); cifras posteriores indican sumas menores. 1.10 Estrategia Frente a la Crisis Mundial para Financiar los PPS El Plan Global Anticrisis de 2009 combatió la evasión en el seguro social y amplió el período de cobertura (de tres a seis meses) a los desempleados; estableció el PATI para desempleados en municipios urbanos precarios y la PBU para adultos mayores que no reciben pensión y residen en 53 municipios de pobreza extrema severa (Secretaría Técnica, 2009a). El Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, aprobado en abril de 2010: a) establece dos primeras prioridades: la reducción significativa de la pobreza, la desigualdad económica y de género, y la
14
exclusión social, así como la prevención de la delincuencia y la violencia social y de género; b) dedica 44% de la suma total del Plan a la equidad, inclusión social y reducción de pobreza (56% de su financiamiento debe conseguirse de donantes internacionales); c) estipula la creación del SPSU que refuerza las CSR, consolida PBU y PATI, crea las CSU y el Registro Único de Beneficiarios y un sistema de monitoreo/evaluación; d) extiende la cobertura del seguro social a 27.000 empleadas domésticas (luego a los trabajadores agropecuarios), y estipula la creación de un Sistema Nacional Integrado de Salud con acceso universal de alta calidad9
; e) establece nuevos programas de alfabetización, alimentación escolar y becas, así como la construcción de vivienda social y créditos para microempresas; f) da prioridad a la ampliación de los servicios sociales básicos en las zonas rurales y urbanas marginalizadas, especialmente a los grupos más vulnerables y las mujeres, así como a la ampliación de la infraestructura social sobre todo en las zonas rurales; g) entre sus metas están reducir la pobreza entre 12 y 15 puntos, crear 250.000 nuevos empleos decentes mediante proyectos de inversión pública, y aumentar la cobertura de agua potable a 80% en los 100 municipios más pobres del país (Gobierno de El Salvador, 2010).
1.11 Sostenibilidad a Largo Plazo La sostenibilidad fiscal de los PPS es amenazada por la caída de ingresos debida a la disminución del IVA y el impuesto a la renta, agravados por la crisis mundial (el PIB cayó 3,5% en 2009, la mayor desde la guerra civil), mientras que el gasto social ha aumentado por el Plan Anticrisis, la eliminación de la cuota de salud, la expansión de las CSR, la creación de PATI, PBU, CSU y el programa de viviendas a bajo costo (Cabrera, entrevista, 2010).10
El déficit fiscal se incrementó de 0,6% a 2,3% entre 2008 y 2009. No está garantizada la sostenibilidad fiscal de los PPS a largo plazo, la RS/CSR debió tener una asignación presupuestaria permanente. Los subsidios generalizados (no focalizados en los pobres) son regresivos, por ejemplo, respecto al gas butano, el decil 1 recibe en promedio US$1 mientras que el decil 10 recibe US$6; estos subsidios concedidos a grupos de alto ingreso podrían ser transferidos para financiar los PPS focalizados en los pobres con lo cual además de resolver un problema de financiamiento habría un efecto progresivo en la distribución. La meta de aumentar la carga tributaria al 17% del PIB es bastante ambiciosa; si no se logra, los PPS dependerán de la ayuda/préstamos externos (Cáceres, entrevista, 2010).
El Plan Quinquenal estipula la creación del SPSU en 2010-2014; aún no se conoce el instrumento jurídico se usará, pero el SPSU es esencial para la sostenibilidad a largo plazo de los PPS. Se ha creado el Consejo Económico y Social integrado por sindicatos, empresarios y académicos, así como la Secretaría del PNUD, que se espera que siente las bases de un acuerdo a largo plazo, determine las áreas prioritarias (Plan Quinquenal, p. 47, 51 y siguientes) y firme un pacto fiscal con el apoyo de sus miembros (Ávalos, entrevista, 2010)
9 El SNIS se implementaría en dos fases, la primera en cuatro departamentos (incluyendo San Salvador) y después al resto del país. Al inicio coordinaría las entidades del sector público que conservarían su carácter autónomo y más tarde las integraría de manera progresiva: el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS, rector del sistema), el Fondo Solidario de Salud (FOSALUD), los seguros sociales del ISSS y Bienestar Magisterial (hasta ahora los más reacios), la Sanidad Militar (que ya ha aceptado) y el Instituto Salvadoreño de Rehabilitación Integral (Gobierno de El Salvador, 2010). Se basa en la Atención Primaria de Salud Integral (que da prioridad a la promoción, prevención y atención primaria), y a la extensión de la cobertura del seguro social a los trabajadores agrícolas, empleadas domésticas e hijo(a)s de asegurados hasta los 18 años (Rodríguez, 2009; Dubón, entrevista, 2010). 10 El gasto de pensiones contributivas en el sistema público cayó de 1,9% a 1,5% en 2006-2008, pero aumentó a 1,6% en 2009 (por adición de la PBU) y no se proyecta un descenso hasta 2013; estas proyecciones asumen que el ritmo de crecimiento del PIB será superior al del costo de las pensiones (Cabrera, entrevista, 2010).
15
2. Dimensión Macro-Fiscal 2.1 Alternativas de Políticas de Protección Social: Beneficios y Costos de las TMC En opinión de algunos expertos El Salvador es el que tiene el mejor diseño tributario entre los cuatro países. El impuesto al valor agregado (13%) es generalizado con pocas excepciones. Las exportaciones (incluida la producción de zonas francas) tienen tasa cero. Exceptuados están los pequeños negocios, los servicios de salud pública, el arrendamiento de viviendas, los servicios de educación, agua y alcantarillado, el transporte urbano colectivo, los servicios financieros y de seguros, etc. Productos relacionados con el petróleo reciben tratamiento especial, y existen otras exoneraciones y excepciones (Artana y Navajas, 2008).
A pesar de lo anterior, los gastos tributarios son importantes, pero no existen estadísticas oficiales de los mismos. Estimados de la Fundación Salvadoreña del Desarrollo (FUSADES), que no son exhaustivos, representaron casi el 1,6% del PIB en 200911
y se presentan en el Cuadro 3.
Cuadro 3. Estimación de subsidios estatales a gas, electricidad, transporte público y agua (US$ millones)
En esta sección, primero se evalúan los beneficios y los costos macroeconómicos y fiscales de una política activa de protección social en forma de transferencias directas (TMC) focalizadas en la población en pobreza extrema y total, tanto en zonas rurales como urbanas. La política de transferencias directas se valoró con los supuestos siguientes: a) todas las transferencias hechas actualmente por el gobierno se focalizan estrictamente en las familias pobres y se dividen en partes iguales entre los pobres extremos y los pobres totales, tanto rurales como urbanos; b) las transferencias se aumentan por un monto exactamente igual al monto de los subsidios actuales al consumo que, cómo se señaló antes, representan un promedio de 1,5% del PIB12
11 De acuerdo a FUSADES, todas las cifras provienen del "Informe de la Gestión Financiera del Estado", Ejercicios fiscales de 2003 a 2009.
; c) las transferencias se hacen en efectivo y están condicionadas a la adopción de capital humano para las nuevas generaciones, y d) se mantienen constantes el gasto social en educación, salud y otros, la cantidad de subsidios al consumo otorgados y todo el gasto tributario, el resto del gasto público así como el resto de variables exógenas que se definen en el modelo. Este enfoque permite aislar sólo los efectos de las TMC focalizadas en los pobres.
12 Esto se hace simplemente para tomar un punto de referencia. En esta simulación los subsidios al consumo se mantienen inalterados.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Subsidios para fijar precios 74.7 60.8 97.9 207.5 212 413.2 n.d Subsidios para fijar precios (sin ANDA) 74.7 60.8 97.9 193.8 194.5 379 291 Gas Licuado 31 34.7 55.6 94.5 104.3 112.5 90.6 Energía Eléctrica n.d 26.1 33.4 77.2 86.1 218.9 120.3 Consumo < 99 Kwh 43.7 26.1 33.4 43.2 58 55.9 88.6 CEL 34 28.1 163 31.7 Transporte Público 0 0 8.9 22.1 4.1 47.6 80.8 Compensación de deudas ANDA-CEL-GOES /1 13.7 17.5 34.2 n.d Subsidios con propósito social específico 11.7 19.6 76.3 Focalizado: Red Solidaria o Comunidades Rurales Solidarias 11.7 19.6 76.3 No focalizado: Dotación de Uniformes y Útiles Escolares 39.3 Total Subsidios no focalizados (excluye ANDA) 74.7 60.8 97.9 193.8 194.5 379 331 Total (% del PIB) 0.5 0.4 0.6 1.0 1.0 1.7 1.6 1/ Para subsidio al agua se presenta el resultado parcial de la compensación de deudas ANDA-CEL-GOES publicado en los informes de Gestión Financiera del Estado 2006-2008. Para 2009 no se ha publicado la información. n.d. No disponible Fuente: Elaboración de De Franco basado en Fusades, 2010.
16
Basadas en dichos supuestos, la simulación en un período de siete años, consiste en aumentar las transferencias en 3% del PIB dirigidas a aproximadamente 3 millones de personas que viven en condiciones de pobreza total (ver los resultados en el Cuadro 4). El principal impacto de esta política de TMC es que el ingreso y el consumo real de la población en extrema pobreza urbana y rural aumenta, respectivamente como promedio anual, en 36,8% y 5,9% en los siete años, y el ingreso real de los pobres urbanos en 18,4%, aunque el ingreso real de los pobres rurales decrece en -1,5%. El desempleo abierto se reduce en 2,4% con respecto al desempleo del año base. Esta política representaría cambios importantes en las vidas de la población en extrema pobreza pero no parece serlo para los pobres rurales. En el momento en que cesan las TMC, vuelve a caer el ingreso, al menos que durante los siete años de transferencias los pobres hayan logrado crear un activo nuevo que haga que su ingreso y su consumo continúen creciendo, ya no debido a las TMC sino por cuenta de ellos mismos, mediante más y mejores empleos o con mayor productividad. Con este modelo y a este nivel de investigación, no es posible simular el impacto macroeconómico que tendrían las condicionalidades que el gobierno establezca a cambio de conceder las TMC. Pero los beneficios que produce esta política no están libres de costos importantes. El ingreso y consumo de los pobres y los no pobres rurales se reduce, en promedio anual durante el período simulado, en 1,5% (los pobres) y en 2,5% (los no pobres). La inflación aumenta en 1,3% anual con respecto a la base. Los precios de los productos agropecuarios son los que más aumentan. Como efecto del aumento en la demanda de consumo en general y por los más pobres en particular, ocurre un ligero aumento en la inflación, el cual conduce a que el tipo de cambio real (el precio relativo de las exportaciones y las importaciones sobre el precio de la producción local) se sobrevalore. Esto hace que las exportaciones se contraigan un poco, en particular las de actividades primarias, porque para los productores es más rentable vender en el mercado nacional (a precios más altos relativamente) que exportar (a precios mas bajos relativamente, porque están determinados por el mercado internacional). Además, los consumidores compran bienes importados (en particular agropecuarios) relativamente más baratos que los bienes nacionales. Con el gasto público y la inversión constantes, tanto en la base como en las simulaciones, el aumento de la demanda de consumo total logra compensar la pequeña reducción de las exportaciones y el aumento en las importaciones. Esto hace que la producción se incremente muy levemente: en menos de 0,5% como promedio anual durante los siete años con respecto a la base. El resultado de las cuentas fiscales señala que la recaudación se aumenta en términos reales en 1,7% respecto a la base, debido a las pequeñas mejorías en la producción y el empleo. Sin embargo, debido al crecimiento de las TMC, el ahorro fiscal se reduce en -1,5% del PIB (promedio de siete años en comparación a la base). La disminución del ahorro del gobierno, a pesar que el ahorro privado se aumenta en casi un punto con relación al PIB, reduce el ahorro nacional. Puesto que la inversión real es fija, la cantidad de ahorro externo adicional que se requiere para financiar el aumento en las TMC es de menos del 0,6% del PIB, con respecto a la base.
17
Cuadro 4
Indicadores de Ingreso y C 1 2 3 4 5 6 7Ingreso Real de los HogaresHogares Urbanos Pobre Ext. 36.813% 36.818% 36.822% 36.826% 36.829% 36.833% 36.836%Hogares Urbanos Pobre Mod. 18.445% 18.446% 18.447% 18.448% 18.448% 18.449% 18.450%Hogares Urbanos No Pobres 15.413% 15.417% 15.421% 15.424% 15.428% 15.431% 15.434%Hogares Rural Pobre Ext. 5.908% 5.910% 5.911% 5.912% 5.913% 5.914% 5.915%Hogares Rural Pobre Mod. -1.446% -1.448% -1.450% -1.452% -1.454% -1.455% -1.457%Hogares Rural No Pobre -2.564% -2.566% -2.569% -2.571% -2.574% -2.576% -2.578%Empresas 0.191% 0.193% 0.194% 0.195% 0.197% 0.198% 0.199%
Consumo Real de los HogaresHogares Urbanos Pobre Ext. 36.813% 36.813% 36.813% 36.813% 36.813% 36.813% 36.813%Hogares Urbanos Pobre Mod. 18.445% 18.445% 18.445% 18.445% 18.445% 18.445% 18.445%Hogares Urbanos No Pobres 15.413% 15.413% 15.413% 15.413% 15.413% 15.413% 15.413%Hogares Rural Pobre Ext. 5.908% 5.908% 5.908% 5.908% 5.908% 5.908% 5.908%Hogares Rural Pobre Mod. -1.446% -1.446% -1.446% -1.446% -1.446% -1.446% -1.446%Hogares Rural No Pobre -2.564% -2.564% -2.564% -2.564% -2.564% -2.564% -2.564%
Ahorro Real de los HogaresAhorro Hogares Urbanos Pobre Ext. 36.813% 36.818% 36.822% 36.826% 36.829% 36.833% 36.836%Ahorro Hogares Urbanos Pobre Mod. 18.445% 18.446% 18.447% 18.448% 18.448% 18.449% 18.450%Ahorro Hogares Urbanos No Pobre 15.413% 15.417% 15.421% 15.424% 15.428% 15.431% 15.434%Ahorro Hogares Rurales Pobre Extrem 5.908% 5.910% 5.911% 5.912% 5.913% 5.914% 5.915%Ahorro Hogares Rurales Pobre Mod. -1.446% -1.448% -1.450% -1.452% -1.454% -1.455% -1.457%Ahorro Hogares Rurales No Pobre -2.564% -2.566% -2.569% -2.571% -2.574% -2.576% -2.578%Ahorro Empresas indef -2172.010% -1138.338% -794.879% -623.967% -522.070% -454.677%Ingreso Real de Trabajaodes y CapitalEmpleados informales Calific. 6.806% 6.821% 6.834% 6.848% 6.861% 6.873% 6.884%Empleados Formales Calific. 6.806% 6.821% 6.834% 6.848% 6.861% 6.873% 6.884%Empleados Informales No Calific. -0.859% -0.859% -0.860% -0.860% -0.860% -0.860% -0.861%Empleados Formales No Calific. -0.859% -0.859% -0.860% -0.860% -0.860% -0.860% -0.861%Capitalistas 0.191% 0.193% 0.194% 0.195% 0.197% 0.198% 0.199%
Mercado de TrabajoDesempleo Activ. Primarias -6.928% -6.825% -6.723% -6.622% -6.524% -6.426% -6.331%Desempleo Activ. Resto Economía -0.331% -0.327% -0.323% -0.320% -0.316% -0.312% -0.308%Desempleo Total -2.456% -2.420% -2.384% -2.349% -2.315% -2.281% -2.248%
Salario PromedioSalario Prom. Activ. Primarias -1.243% -1.246% -1.248% -1.250% -1.252% -1.254% -1.256%Salario Prom Activ. Resto Economía -1.243% -1.246% -1.248% -1.250% -1.252% -1.254% -1.256%
Simulacion I: Beneficios y Costos de Transferencias (vs Base)
18
Indicadores de precios
Precio Produccion 1 2 3 4 5 6 7Act. Primarias 5.171% 5.182% 5.192% 5.202% 5.211% 5.220% 5.228%Act. Resto Economia 0.803% 0.806% 0.809% 0.812% 0.814% 0.816% 0.819%Produccion DomesticaAct. Primarias 5.694% 5.701% 5.709% 5.716% 5.722% 5.728% 5.734%Act. Resto Economia 0.966% 0.968% 0.970% 0.971% 0.973% 0.975% 0.976%Bien compuestoAct. Primarias 4.630% 4.638% 4.645% 4.651% 4.658% 4.664% 4.669%Act. Resto Economia 0.720% 0.721% 0.723% 0.725% 0.726% 0.727% 0.729%
Indices de Precios Globales 1 2 3 4 5 6 7IPC 1.259% 1.261% 1.264% 1.266% 1.268% 1.270% 1.272%Deflactor del PIB 1.365% 1.362% 1.364% 1.365% 1.364% 1.362% 1.360%Tipo de Cambio Real Exp. -1.519% -1.521% -1.523% -1.525% -1.526% -1.528% -1.530%Tipo de Cambio Real Imp. -1.519% -1.521% -1.523% -1.525% -1.526% -1.528% -1.530%
Indicadores de Produccion1 2 3 4 5 6 7
PIB Real 0.015% 0.022% 0.024% 0.027% 0.032% 0.037% 0.043%Consumo Priv. Real 0.732% 0.731% 0.730% 0.729% 0.728% 0.728% 0.727%Consumo Gob. Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Inversion Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Exportaciones Reales -0.557% -0.559% -0.561% -0.562% -0.564% -0.565% -0.566%Importaciones Reales 1.131% 1.132% 1.133% 1.134% 1.134% 1.135% 1.136%
1 2 3 4 5 6 7PIB Real 0.015% 0.022% 0.024% 0.027% 0.032% 0.037% 0.043%Sueldos y Salarios -0.020% 0.002% 0.008% 0.017% 0.030% 0.044% 0.061%Ganancias 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Impuestos Indirectos 0.322% 0.322% 0.323% 0.324% 0.324% 0.325% 0.325%
Balanza de PagosExportaciones en Dólares -0.557% -0.559% -0.561% -0.562% -0.564% -0.565% -0.566%Act. Primarias -2.585% -2.591% -2.596% -2.600% -2.605% -2.609% -2.613%Act. Resto Economia -0.415% -0.416% -0.418% -0.419% -0.420% -0.422% -0.423%Importaciones en Dólares 1.129% 1.130% 1.131% 1.131% 1.132% 1.133% 1.134%Act. Primarias 4.563% 4.567% 4.570% 4.574% 4.578% 4.581% 4.584%Act. Resto Economia 0.817% 0.818% 0.819% 0.819% 0.820% 0.821% 0.822%Transferencias al resto del mundo 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Transferencias del resto del mundo a l 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Ahorro Externo 11.700% 11.313% 10.968% 10.658% 10.378% 10.124% 9.894%
Indicadores FiscalesTOTAL DE IMPUESTOS 1.663% 1.665% 1.666% 1.667% 1.669% 1.670% 1.671%ARANCELES A LAS IMPORTACIONE 1.222% 1.223% 1.224% 1.224% 1.225% 1.226% 1.227%IMPUESTOS DIRECTOS 2.302% 2.303% 2.305% 2.306% 2.308% 2.309% 2.310%IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 1.362% 1.363% 1.364% 1.366% 1.367% 1.368% 1.369%Gasto del Gobierno 0.720% 0.721% 0.723% 0.725% 0.726% 0.727% 0.729%Transferencias del Gobierno a los Hog 127.008% 127.008% 127.008% 127.008% 127.008% 127.008% 127.008%Transferencias del Gobierno al resto d 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Ahorro del Gobierno 119.619% 114.941% 110.783% 107.068% 103.732% 100.724% 98.001%
Indicadores de Ahorro e InversiónAhorro Total -0.104% -0.105% -0.106% -0.107% -0.108% -0.109% -0.110%Ahorro de los Hogares 0.863% 0.866% 0.870% 0.873% 0.876% 0.879% 0.882%Ahorro del Gobierno -1.534% -1.535% -1.537% -1.538% -1.539% -1.540% -1.540%Ahorro Externo 0.567% 0.564% 0.560% 0.557% 0.554% 0.552% 0.549%Inversión Nominal -0.104% -0.105% -0.106% -0.107% -0.108% -0.109% -0.110%
Simulacion I: Beneficios y Costos de Transferencias (Continuación)
Fuentes: Elaboración de De Franco.
19
2.2 Beneficios y Costos de los Subsidios al Consumo Esta sección evalúa las bondades y los problemas de la actual política de subsidios implícitos al consumo (exoneraciones de impuestos) en la economía salvadoreña. La manera en que se hace esa evaluación y los ejercicios de simulación, metodológicamente es distinta a la anterior, debido a que los resultados macroeconómicos actuales son en parte generados por los subsidios al consumo, y el escenario base asume que estos se mantienen constantes. Para evaluar el impacto, aislando al resto de los factores, se tomaron los resultados del escenario base y se compararon con un nuevo escenario que simula el comportamiento de la economía en el caso de que se eliminasen tales subsidios. La diferencia entre los dos escenarios muestra las ventajas y desventajas de los subsidios actuales (ver Cuadro 5). Los actuales subsidios equivalentes a 1,6% del PIB, aumentan el ingreso de los hogares en un promedio anual de poco menos de 0,3% (con respecto a la base); el ingreso de los hogares no pobres rurales sube un poco más. Este incremento en el ingreso es producto de la combinación del aumento de los salarios reales de los trabajadores no calificados, generado por una ligera reducción de la inflación (0.3% anual promedio en los siete años) y, sobre todo, por el alza del empleo con respecto al que se genera en el escenario sin subsidios. Los más beneficiados son las empresas cuyo ingreso crece casi en 1%. En este escenario el PIB prácticamente permanece inalterado. A pesar que la inflación aumenta, el tipo de cambio de las exportaciones y de las importaciones se sobrevalora ligeramente, debido a que los precios relativos de las actividades varían de manera diversa. El estancamiento de la producción y el pequeño cambio en los precios relativos contrae ligeramente las exportaciones y lo opuesto ocurre con las importaciones. Pero esta disminución neta de la demanda externa, dado que el gasto de gobierno y la inversión se suponen constantes, se compensa por el mínimo aumento en el consumo privado, en alrededor de 0,5% anual respecto al escenario sin subsidios. El efecto negativo más claro de la política de subsidios al consumo es de carácter fiscal. Los indicadores fiscales del Cuadro 5 indican que los ingresos tributarios se reducen en 11,6% y el impuesto al valor agregado se contrae en 23,3% como promedio anual en los siete años respecto a la base. Esta disminución del ahorro del gobierno equivale a una reducción de 1,6% del PIB, comparada con la base. El ahorro externo requerido en este escenario es de 0,43% anual (promedio de 7 años en comparación a la base); se necesita un poco menos de financiamiento externo que en la simulación de las transferencias. En conclusión, la política de subsidios al consumo de algunos bienes seleccionados, no produce aumentos apreciables del ingreso de los pobres, pero el país afronta un costo fiscal importante.
20
Cuadro 5
Indicadores de Ingres 1 2 3 4 5 6 7Ingreso Real de los HogaresHogares Urbanos Pobre Ext. 0.233% 0.232% 0.231% 0.229% 0.228% 0.228% 0.227%Hogares Urbanos Pobre Mod. 0.343% 0.342% 0.341% 0.341% 0.340% 0.339% 0.338%Hogares Urbanos No Pobres 0.197% 0.196% 0.195% 0.194% 0.193% 0.192% 0.191%Hogares Rural Pobre Ext. 0.355% 0.354% 0.353% 0.352% 0.351% 0.351% 0.350%Hogares Rural Pobre Mod. 0.492% 0.491% 0.491% 0.490% 0.489% 0.489% 0.488%Hogares Rural No Pobre 0.512% 0.511% 0.511% 0.510% 0.510% 0.509% 0.509%Empresas 0.951% 0.952% 0.953% 0.954% 0.955% 0.956% 0.957%
Consumo Real de los HogaresHogares Urbanos Pobre Ext. 0.233% 0.232% 0.231% 0.229% 0.228% 0.228% 0.227%Hogares Urbanos Pobre Mod. 0.343% 0.342% 0.341% 0.341% 0.340% 0.339% 0.338%Hogares Urbanos No Pobres 0.197% 0.196% 0.195% 0.194% 0.193% 0.192% 0.191%Hogares Rural Pobre Ext. 0.355% 0.354% 0.353% 0.352% 0.351% 0.351% 0.350%Hogares Rural Pobre Mod. 0.492% 0.491% 0.491% 0.490% 0.489% 0.489% 0.488%Hogares Rural No Pobre 0.512% 0.511% 0.511% 0.510% 0.510% 0.509% 0.509%
Ahorro Real de los HogaresAhorro Hogares Urbanos Pobre 0.233% 0.232% 0.231% 0.229% 0.228% 0.228% 0.227%Ahorro Hogares Urbanos Pobre 0.343% 0.342% 0.341% 0.341% 0.340% 0.339% 0.338%Ahorro Hogares Urbanos No Po 0.197% 0.196% 0.195% 0.194% 0.193% 0.192% 0.191%Ahorro Hogares Rurales Pobre 0.355% 0.354% 0.353% 0.352% 0.351% 0.351% 0.350%Ahorro Hogares Rurales Pobre 0.492% 0.491% 0.491% 0.490% 0.489% 0.489% 0.488%Ahorro Hogares Rurales No Po 0.512% 0.511% 0.511% 0.510% 0.510% 0.509% 0.509%Ahorro Empresas -100.000% -96.097% -92.788% -89.960% -87.525% -85.415% -83.577%Ingreso Real de Trabajaodes y CapitalEmpleados informales Calific. -0.108% -0.110% -0.113% -0.115% -0.117% -0.119% -0.121%Empleados Formales Calific. -0.108% -0.110% -0.113% -0.115% -0.117% -0.119% -0.121%Empleados Informales No Calif 1.017% 1.018% 1.019% 1.020% 1.021% 1.022% 1.023%Empleados Formales No Calific 1.017% 1.018% 1.019% 1.020% 1.021% 1.022% 1.023%Capitalistas 0.951% 0.952% 0.953% 0.954% 0.955% 0.956% 0.957%
Mercado de TrabajoDesempleo Activ. Primarias 0.318% 0.314% 0.310% 0.305% 0.301% 0.297% 0.293%Desempleo Activ. Resto Econo -0.631% -0.623% -0.614% -0.606% -0.597% -0.589% -0.581%Desempleo Total -0.326% -0.321% -0.317% -0.312% -0.308% -0.304% -0.300%
Salario PromedioSalario Prom. Activ. Primarias 0.266% 0.265% 0.264% 0.263% 0.262% 0.261% 0.260%Salario Prom Activ. Resto Econ 0.266% 0.265% 0.264% 0.263% 0.262% 0.261% 0.260%
Simulacion II: Beneficios y Costos de Subsidios al Consumo
21
Indicadores de precios
Precio Produccion 1 2 3 4 5 6 7Act. Primarias 0.118% 0.119% 0.119% 0.119% 0.120% 0.120% 0.120%Act. Resto Economia 0.745% 0.747% 0.750% 0.752% 0.753% 0.755% 0.757%Produccion DomesticaAct. Primarias 0.130% 0.131% 0.131% 0.131% 0.132% 0.132% 0.132%Act. Resto Economia 0.898% 0.899% 0.900% 0.902% 0.903% 0.904% 0.905%Bien compuestoAct. Primarias 0.106% 0.107% 0.107% 0.107% 0.107% 0.108% 0.108%Act. Resto Economia -0.324% -0.323% -0.322% -0.321% -0.320% -0.319% -0.318%
IPC -0.265% -0.264% -0.263% -0.262% -0.261% -0.260% -0.260%Deflactor del PIB -0.330% -0.327% -0.325% -0.323% -0.320% -0.318% -0.316%Tipo de Cambio Real Exp. -0.797% -0.799% -0.800% -0.801% -0.802% -0.803% -0.804%Tipo de Cambio Real Imp. -0.797% -0.799% -0.800% -0.801% -0.802% -0.803% -0.804%
Indicadores de ProduccionyearPIB Real 0.017% 0.015% 0.013% 0.011% 0.010% 0.008% 0.006%Consumo Priv. Real 0.470% 0.469% 0.468% 0.468% 0.467% 0.466% 0.466%Consumo Gob. Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Inversion Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Exportaciones Reales -0.364% -0.365% -0.366% -0.367% -0.368% -0.369% -0.370%Importaciones Reales 0.705% 0.705% 0.706% 0.706% 0.707% 0.707% 0.708%
yearPIB Real 0.017% 0.015% 0.013% 0.011% 0.010% 0.008% 0.006%Sueldos y Salarios 0.004% -0.002% -0.007% -0.012% -0.018% -0.022% -0.027%Ganancias 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Impuestos Indirectos 0.236% 0.236% 0.237% 0.237% 0.237% 0.237% 0.238%
Balanza de PagosExportaciones en Dólares -0.364% -0.365% -0.366% -0.367% -0.368% -0.369% -0.370%Act. Primarias -0.061% -0.062% -0.062% -0.062% -0.062% -0.062% -0.062%Act. Resto Economia -0.385% -0.386% -0.387% -0.388% -0.389% -0.390% -0.391%Importaciones en Dólares 0.705% 0.706% 0.706% 0.707% 0.707% 0.708% 0.708%Act. Primarias 0.105% 0.105% 0.106% 0.106% 0.106% 0.106% 0.106%Act. Resto Economia 0.760% 0.761% 0.761% 0.762% 0.762% 0.762% 0.763%Transferencias al resto del mu 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Transferencias del resto del m 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Ahorro Externo 7.937% 7.653% 7.400% 7.174% 6.971% 6.788% 6.623%
Indicadores FiscalesTOTAL DE IMPUESTOS -11.526% -11.530% -11.534% -11.538% -11.542% -11.546% -11.550%ARANCELES A LAS IMPORTA 1.022% 1.020% 1.018% 1.016% 1.014% 1.012% 1.011%IMPUESTOS DIRECTOS 0.512% 0.510% 0.508% 0.506% 0.504% 0.502% 0.500%IMPUESTO AL VALOR AGREG -23.243% -23.245% -23.248% -23.250% -23.253% -23.255% -23.257%Gasto del Gobierno 0.006% 0.004% 0.003% 0.002% 0.000% -0.001% -0.002%Transferencias del Gobierno a 0.331% 0.328% 0.326% 0.324% 0.321% 0.319% 0.317%Transferencias del Gobierno al 0.331% 0.328% 0.326% 0.324% 0.321% 0.319% 0.317%Ahorro del Gobierno -599.870% -755.953% -1007.769% -1481.466% -2698.420% -12716.669% 4969.266%
Indicadores de Ahorro e InversiónAhorro Total -0.002% -0.002% -0.002% -0.002% -0.002% -0.001% -0.001%Ahorro de los Hogares 1.151% 1.152% 1.154% 1.155% 1.156% 1.157% 1.158%Ahorro del Gobierno -1.579% -1.580% -1.581% -1.582% -1.583% -1.584% -1.585%Ahorro Externo 0.426% 0.426% 0.426% 0.426% 0.426% 0.426% 0.426%Inversión Nominal -0.002% -0.002% -0.002% -0.002% -0.002% -0.001% -0.001%
Simulacion II: Beneficios y Costos de Subsidios al Consumo (Continuación)
Fuentes: Elaboración de De Franco.
22
2.3 Beneficios y Costos de Eliminar los Subsidios al Consumo y Aumentar las TMC Al igual que en los cuatro países, en esta sección se combinan las dos simulaciones anteriores: se eliminan los subsidios al consumo y se aumentan las transferencias por el mismo monto en que se reducen los subsidios; además, se focalizan las transferencias en los pobres extremos y totales, rurales y urbanos. Los beneficios para los hogares son muy similares en dirección y magnitud que en el ejercicio de las transferencias. El resto de las variables se comporta de manera afín (Cuadro 6). Las diferencias importantes aparecen en los indicadores fiscales, de balanza de pagos y de ahorro e inversión. Bajo este escenario, los ingresos tributarios suben en términos reales en 13,3% (promedio anual de siete años en comparación a la base). En los indicadores de Ahorro e Inversión, permanecen inalterados el ahorro privado, el del gobierno y el externo. La combinación de estas dos políticas en El Salvador, permite que la reducción de los subsidios al consumo pueda financiar un aumento en las TMC dirigidas a los más pobres produciendo beneficios netos importantes. Este conjunto de políticas, aun cuando sea viable, no es una solución mágica al resto de los problemas del país. Sin embargo, el problema es que emplear sólo los recursos fiscales que actualmente se dedican a los subsidios, si bien es viable macroeconómicamente, no permite financiar a todos los pobres y, por lo tanto, la reforma fiscal en tributos y gastos se vuelve inevitable para llevar a cabo una política de transferencias de carácter nacional.
23
Cuadro 6
Indicadores de Ingreso y 1 2 3 4 5 6 7Ingreso Real de los HogaresHogares Urbanos Pobre Ext. 36.486% 36.492% 36.497% 36.503% 36.508% 36.512% 36.517%Hogares Urbanos Pobre Mod. 18.056% 18.058% 18.060% 18.062% 18.064% 18.066% 18.067%Hogares Urbanos No Pobres 15.177% 15.182% 15.187% 15.192% 15.197% 15.201% 15.205%Hogares Rural Pobre Ext. 5.541% 5.543% 5.545% 5.547% 5.549% 5.551% 5.552%Hogares Rural Pobre Mod. -1.930% -1.931% -1.933% -1.934% -1.935% -1.937% -1.938%Hogares Rural No Pobre -3.065% -3.067% -3.069% -3.071% -3.072% -3.074% -3.076%Empresas -0.751% -0.750% -0.750% -0.749% -0.749% -0.749% -0.748%
Consumo Real de los HogaresHogares Urbanos Pobre Ext. 36.486% 36.492% 36.497% 36.503% 36.508% 36.512% 36.517%Hogares Urbanos Pobre Mod. 18.056% 18.058% 18.060% 18.062% 18.064% 18.066% 18.067%Hogares Urbanos No Pobres 15.177% 15.182% 15.187% 15.192% 15.197% 15.201% 15.205%Hogares Rural Pobre Ext. 5.541% 5.543% 5.545% 5.547% 5.549% 5.551% 5.552%Hogares Rural Pobre Mod. -1.930% -1.931% -1.933% -1.934% -1.935% -1.937% -1.938%Hogares Rural No Pobre -3.065% -3.067% -3.069% -3.071% -3.072% -3.074% -3.076%
Ahorro Real de los HogaresAhorro Hogares Urbanos Pobre Ex 36.486% 36.492% 36.497% 36.503% 36.508% 36.512% 36.517%Ahorro Hogares Urbanos Pobre Mo 18.056% 18.058% 18.060% 18.062% 18.064% 18.066% 18.067%Ahorro Hogares Urbanos No Pobre 15.177% 15.182% 15.187% 15.192% 15.197% 15.201% 15.205%Ahorro Hogares Rurales Pobre Ext 5.541% 5.543% 5.545% 5.547% 5.549% 5.551% 5.552%Ahorro Hogares Rurales Pobre Mo -1.930% -1.931% -1.933% -1.934% -1.935% -1.937% -1.938%Ahorro Hogares Rurales No Pobre -3.065% -3.067% -3.069% -3.071% -3.072% -3.074% -3.076%Ahorro Empresas indef 292.347% 149.522% 101.990% 78.280% 64.098% 54.681%Ingreso Real de Trabajaodes y CapitalEmpleados informales Calific. 6.896% 6.912% 6.929% 6.944% 6.959% 6.973% 6.987%Empleados Formales Calific. 6.896% 6.912% 6.929% 6.944% 6.959% 6.973% 6.987%Empleados Informales No Calific. -1.862% -1.863% -1.865% -1.866% -1.867% -1.868% -1.869%Empleados Formales No Calific. -1.862% -1.863% -1.865% -1.866% -1.867% -1.868% -1.869%Capitalistas -0.751% -0.750% -0.750% -0.749% -0.749% -0.749% -0.748%
Mercado de Trabajo 1 2 3 4 5 6 7Desempleo Activ. Primarias -7.248% -7.140% -7.034% -6.929% -6.826% -6.725% -6.625%Desempleo Activ. Resto Economía 0.309% 0.304% 0.299% 0.294% 0.290% 0.285% 0.281%Desempleo Total -2.125% -2.093% -2.063% -2.032% -2.002% -1.973% -1.943%
Salario PromedioSalario Prom. Activ. Primarias -1.503% -1.505% -1.506% -1.507% -1.508% -1.509% -1.510%Salario Prom Activ. Resto Econom -1.503% -1.505% -1.506% -1.507% -1.508% -1.509% -1.510%
Simulación III: Beneficios y Costos de Eliminar Subsidios y Aumentar Transferencias
24
Indicadores de precios
Precio Produccion 1 2 3 4 5 6 7Act. Primarias 5.051% 5.061% 5.071% 5.080% 5.089% 5.098% 5.106%Act. Resto Economia 0.053% 0.054% 0.055% 0.055% 0.056% 0.056% 0.057%Produccion DomesticaAct. Primarias 5.562% 5.569% 5.576% 5.583% 5.589% 5.595% 5.600%Act. Resto Economia 0.064% 0.065% 0.066% 0.066% 0.067% 0.067% 0.068%Bien compuestoAct. Primarias 4.523% 4.530% 4.537% 4.543% 4.549% 4.555% 4.561%Act. Resto Economia 1.045% 1.045% 1.046% 1.046% 1.047% 1.047% 1.047%
IPC 1.526% 1.528% 1.529% 1.530% 1.531% 1.533% 1.534%Deflactor del PIB 1.694% 1.698% 1.703% 1.708% 1.712% 1.716% 1.719%Tipo de Cambio Real Exp. -0.730% -0.730% -0.731% -0.732% -0.733% -0.733% -0.734%Tipo de Cambio Real Imp. -0.730% -0.730% -0.731% -0.732% -0.733% -0.733% -0.734%
Indicadores de ProduccionyearPIB Real 0.001% 0.000% -0.001% -0.002% -0.003% -0.004% -0.005%Consumo Priv. Real 0.264% 0.264% 0.264% 0.264% 0.263% 0.263% 0.263%Consumo Gob. Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Inversion Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Exportaciones Reales -0.192% -0.192% -0.193% -0.194% -0.194% -0.195% -0.195%Importaciones Reales 0.424% 0.424% 0.425% 0.425% 0.425% 0.426% 0.426%
yearPIB Real 0.001% 0.000% -0.001% -0.002% -0.003% -0.004% -0.005%Sueldos y Salarios -0.014% -0.017% -0.020% -0.023% -0.026% -0.029% -0.031%Ganancias 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Impuestos Indirectos 0.085% 0.085% 0.086% 0.086% 0.086% 0.086% 0.087%
Balanza de PagosExportaciones en Dólares -0.192% -0.192% -0.193% -0.194% -0.194% -0.195% -0.195%Act. Primarias -2.528% -2.533% -2.537% -2.542% -2.546% -2.550% -2.554%Act. Resto Economia -0.028% -0.028% -0.028% -0.029% -0.029% -0.029% -0.029%Importaciones en Dólares 0.421% 0.422% 0.422% 0.423% 0.423% 0.423% 0.424%Act. Primarias 4.457% 4.461% 4.465% 4.468% 4.472% 4.475% 4.478%Act. Resto Economia 0.054% 0.055% 0.055% 0.056% 0.056% 0.057% 0.057%Transferencias al resto del mundo 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Transferencias del resto del mund 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Ahorro Externo 4.288% 4.148% 4.022% 3.910% 3.808% 3.717% 3.633%
Indicadores Fiscales 1 2 3 4 5 6 7TOTAL DE IMPUESTOS 13.278% 13.276% 13.275% 13.274% 13.273% 13.272% 13.271%ARANCELES A LAS IMPORTACIO -1.144% -1.148% -1.152% -1.156% -1.160% -1.163% -1.166%IMPUESTOS DIRECTOS 0.418% 0.414% 0.411% 0.408% 0.405% 0.402% 0.399%IMPUESTO AL VALOR AGREGAD 30.170% 30.167% 30.164% 30.161% 30.159% 30.156% 30.154%Gasto del Gobierno -0.638% -0.642% -0.646% -0.650% -0.654% -0.657% -0.661%Transferencias del Gobierno a los 123.228% 123.217% 123.207% 123.197% 123.188% 123.179% 123.171%Transferencias del Gobierno al res -1.665% -1.670% -1.675% -1.679% -1.683% -1.687% -1.690%Ahorro del Gobierno -3.292% -3.154% -3.034% -2.929% -2.837% -2.755% -2.682%
Indicadores de Ahorro e InversiónAhorro Total -0.103% -0.104% -0.105% -0.106% -0.107% -0.108% -0.108%Ahorro de los Hogares -0.288% -0.285% -0.283% -0.281% -0.279% -0.277% -0.275%Ahorro del Gobierno 0.043% 0.043% 0.043% 0.043% 0.043% 0.043% 0.043%Ahorro Externo 0.142% 0.139% 0.135% 0.132% 0.129% 0.126% 0.124%Inversión Nominal -0.103% -0.104% -0.105% -0.106% -0.107% -0.108% -0.108%
Simulación III: Beneficios y Costos de Eliminar Subsidios y Aumentar Transferencias (Cont)
Fuentes: Elaboración de De Franco.
25
2.4 ¿Quiénes Disfrutan de los Subsidios al Consumo? Esta sección analiza el consumo de los pobres respecto a los principales servicios que reciben subsidios del gobierno. Los datos son de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 2007, los más actualizados disponibles. Los hogares o poblaciones pobres son los incluidos en los tres primeros quintiles de ingreso. Los Apéndices al final de este Anexo muestran la información desagregada por sectores y quintiles de ingreso, lo cual permite un análisis más detallado por pobres o no pobres, urbanos y rurales. 2.4.1 Acceso al Servicio de Agua Potable. El Salvador muestra una mayor cobertura de servicios de agua potable que en los otros tres países. En 2007, había 6,1 millones de habitantes en 1,5 millones de hogares; de estos, 917.533 (61%) se clasificaba como pobre. El 44% de los hogares urbanos y el 82% de los rurales tenían acceso a este servicio (Cuadro 12 del Apéndice). El 60% de los hogares pobres tenía acceso pero, contrario a los otros tres países, la población rural está mejor servida que la urbana: entre los hogares pobres rurales, 74,2% tenía acceso, comparado a 41,3% de los urbanos (Cuadro 7).
Cuadro 7. Acceso a Agua Potable
Categoría Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 227,659 159,923 387,582 58.7 41.3 Rurales 136,687 393,264 529,951 25.8 74.2 Total Pobres 364,346 553,187 917,533 39.7 60.3 % Pobres/Total 24 36 60
Fuentes: Elaboración de De Franco. En el primer quintil (el más pobre), 62% y 35% de los hogares rurales y urbanos respectivamente tenían acceso a agua potable; en el segundo quintil, las cifras son 74% y 41%; en el tercer quintil 83% y 52%; y en el quinto quintil (el más rico) 94% y 61%. No obstante, 364.000 hogares pobres, 24% del total de hogares, aún carecía de este servicio (Cuadro 12 del Apéndice). 2.4.2 Acceso al Servicio de Energía Eléctrica. El 82% de los hogares totales tenía acceso al servicio de energía eléctrica, una cobertura bastante amplia. Sin embargo, los hogares pobres con acceso, como porcentaje de los hogares totales solo alcanzaban 44%. El subsidio de energía eléctrica tiene como objetivo facilitar el consumo del total de familias pobres, pero 27,2% aún carecía de acceso (Cuadro 8). Como en agua potable, los hogares pobres rurales tenían mejor acceso a la energía eléctrica (82,7%) que los urbanos (59,2%), situación que se mantenía a nivel de todos los hogares, pobres y no pobres, así los hogares rurales y urbanos tenían servicio de energía eléctrica en 90% y 65% respectivamente.
Cuadro 8. Acceso a Energía Eléctrica Categoría Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 158,322 229,260 387,582 40.8 59.2 Rurales 91,635 438,316 529,951 17.3 82.7 Total Pobres 249,957 667,576 917,533 27.2 72.8 % Pobres/Total 16 44 60
Fuentes: Elaboración de De Franco.
26
En el primer quintil, 58% del total de personas tenía el servicio y aumentaba progresivamente a 98% en el quinto quintil. El consumo en el sector rural era mayor que en el urbano (Cuadro 13 del Apéndice). 2.4.3 Acceso a Gas Butano. El acceso al gas butano era también más amplio que en los otros tres países; 72% de los hogares lo consumía, siendo mayor en el sector rural (57%) que en el urbano (14%); sin embargo, relativo a los hogares totales, sólo el 37% de los pobres lo consumía (Cuadro 14 del Apéndice). Del total de hogares pobres, 60,9% lo consumía, de los cuales 77,8% eran rurales y 38% urbanos (Cuadro 9).
Cuadro 9. Acceso a Gas Butano Categoría Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 240,474 147,108 387,582 62.0 38.0 Rurales 117,908 412,043 529,951 22.2 77.8 Total Pobres 358,382 559,151 917,533 39.1 60.9 % Pobres/Total 23 37 60
Fuentes: Elaboración de De Franco. En el primer quintil consumían gas el 40% de las personas, en el segundo quintil 64% y en el tercer quintil 78%, con mayor consumo en el sector rural que en el urbano. En los quintiles cuarto y quinto el consumo crecía al 87% y 89% respectivamente, correspondiéndole al sector rural 93% y 90% respectivamente (Cuadro 14 del Apéndice). 2.4.4 Acceso a los Servicios de Salud Pública. Sólo 16% del total de la población tenía acceso a los servicios de salud pública, una debilidad importante en la estrategia de reducción de la pobreza, que sufren los cuatro países. El gasto público en salud debería asegurar el acceso a dicho servicio de toda la población pobre, pero sólo cubría 9% (559.151 personas), aunque beneficiaba al 7% de los no pobres (447.223 personas) (Cuadro 15 del Apéndice). Del total de pobres, 17% tenía acceso a este servicio, quedando sin acceso 83% (2,7 millones). En este servicio el acceso del sector urbano era 17,8%, algo mayor que el del sector rural que era 16,3% (Cuadro 10).
Cuadro 10. Acceso a Salud Pública Categoría Número de Personas % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 1,273,321 275,139 1,548,460 82.2 17.8 Rurales 1,439,051 279,774 1,718,825 83.7 16.3 Total Pobres 2,712,372 554,913 3,267,285 83.0 17.0 % Pobres/Total 44 9 53
Fuentes: Elaboración de De Franco. En el primero y segundo quintil sólo 18% de las personas tenía acceso a la salud pública; mientras en el tercero, cuarto y quinto quintil la proporción era del 16%, pero este grupo podía estar cubierto por el seguro social o tener recursos para comprar servicios privados (Cuadro 15 del Apéndice).
27
2.4.5 Acceso a los Servicios de Educación Públicos y Privados. Solo 32% de la población tenía acceso al servicio de educación en alguna de sus diferentes modalidades13
(Cuadro 16 del Apéndice), pero se reducía al 27% entre los pobres (73% no tenía acceso). En el sector urbano el acceso era 28%, mayor que el sector rural que era 26% (Cuadro 11). En términos absolutos, casi 4 millones de habitantes carecían de servicios educativos de los cuales 2,3 millones (57%) eran pobres.
Cuadro 11. Acceso a Educación
Categoría Número de Personas % Hogares Sin Con Total Sin Con
Urbanos 1,045,467 406,291 1,451,758 72.0 28.0 Rurales 1,207,354 426,422 1,633,776 73.9 26.1 Total Pobres 2,252,821 832,713 3,085,534 73.0 27.0 % Pobres/Total 39 14 53
Fuentes: Elaboración de De Franco. En el primer y segundo quintiles la población con acceso era de 16%, 28% y 33% respectivamente, en el cuarto y quinto quintil aumentaba a 37% y 40%. El acceso del sector urbano era superior al rural salvo en el quinto quintil en que eran iguales (Cuadro 16 del Apéndice). Al igual que el acceso a la salud pública, este indicador muestra una carencia importante de la política pública de protección social, y ambos son los pilares sociales fundamentales de la estrategia de reducción de la pobreza. El servicio de educación, cuyo gasto es interpretado como un subsidio de 100% al consumo, debería de llegar a cerca de 3 millones de pobres, pero efectivamente solo alcanzaba a 832.713 de ellos (14% de la población), aunque 1,1 millones de las personas con mayor ingreso (18% de la población) se beneficiaban también de dicho acceso. 2.4.6 Conclusión. Se ha probado que entre 27% y 39% de los pobres carecen de acceso a agua potable, electricidad y a gas butano, pero la exclusión aumenta a 73% en educación y 83% en salud pública. La diferencia en el acceso entre el sector urbano y rural es muy pequeña, de forma que la exclusión es similar en ambos. Esto demuestra la importancia de las transferencias condicionadas a estos dos servicios esenciales para disminuir la pobreza. También se ha demostrado que el acceso del primer quintil a los subsidios al consumo es muy inferior al acceso del tercer quintil: 48% y 90% en agua potable, 58% y 98% en energía eléctrica, y 40% y 89% en gas butano; de manera que el quintil más rico se beneficia mucho más de dichos subsidios que el quintil más pobre. Esto también se encontró en la educación en que las proporciones respectivas son 16% y 40%.
3. Resumen de Logros y Retos de los PPS
3.1 Resumen de Fortalezas y Logros
El FISDL ha estado funcionando por 18 años con continuidad y fortalecimiento bajo la actual administración; tiene una de las mejores plataformas sistemáticas del país y un equipo profesional. Ha consolidado y expandido la RS a través de las CSR. Se han creado nuevos PPS administrados por el FISDL: CSU, PATI y PBU. En 2008 sólo 16% de la población de 65 años y más estaba cubierta por pensiones contributivas, la PBU es un primer paso adecuado en la protección por pensiones no contributivas de los adultos mayores pobres, probablemente el segmento más necesitado en el país. El proyecto de creación del SPSU es clave para integrar a los PPS y sostenerlos en el largo plazo. 13 Respecto a los servicios de educación, los datos están referidos al total de la población y no solo a la población en edad escolar. Véase explicación dada para Nicaragua y Guatemala en los respectivos Anexos.
28
La RS tenía la tercera mejor focalización de los PPS en América Latina y las CSR han seguido ese camino. El PATI funcionará en 36% municipios de pobreza severa y en 64% municipios de pobreza alta; KFW opera en 32 municipios de pobreza severa y 18 de pobreza alta, y la PBU en 32 y 21 respectivamente; 60% de la inversión del FISDL en 2009 favoreció a los segmentos de pobreza alta y severa. Los mecanismos originales de selección han sido ajustados y mejorados, así el mapa de pobreza se ha suplementado con el índice integrado de marginalidad municipal, con el mapa de acceso a agua potable y saneamiento, y en las zonas urbanas con indicadores de violencia. Las filtraciones se controlan mediante el índice Coady-Grosh-Hoddinott que mide el porcentaje de las transferencias que llegan al porcentaje más pobre de la población. Además, en las CSR las comunidades verifican que el beneficiario necesita las transferencias, comprobando sus condiciones; las denuncias son investigadas por un comité que visita al beneficiario y detecta si hay una irregularidad. Hay un control adecuado del registro y asistencia en los bonos de educación y salud, y un porcentaje ínfimo de irregularidades en KFW. Ya se tiene la ficha para la creación del Registro Único de Beneficiarios, el cual será de gran utilidad para un mejor control de los criterios de elegibilidad, eliminar duplicaciones, estimar y proyectar costos.
La RS/CSR han generado incentivos para un mayor registro y asistencia escolar elemental y en los centros de salud; la encuesta tomada en 2010 mostró mejoría en los partos atendidos por personal calificado, el control de crecimiento del niño, el retardo en la talla, la matrícula de niño(a)s 7-12 años, la prevalencia de diarrea y el control de la mujer embarazada. Todavía no están en operación las CSU para conocer si ha ocurrido un resultado similar a nivel de la educación secundaria. Los PPS fomentan la participación de los municipios y las comunidades en los programas, por ejemplo, 71% de los proyectos de KFW es manejado por comunidades. Respecto a la equidad de género, en el 97% de los hogares beneficiados por las CSR los titulares son mujeres (pero ver 3.2) y la mitad aproximada de los bonos educacionales y de salud los reciben mujeres y niñas. El CSU potencia que las mujeres sean también beneficiarias directas, en particular en los bonos de educación y salud. En PATI se prioriza la condición de madre o jefa de hogar y 74% de las beneficiarias son mujeres. Más del 40% de los proyectos de KFW/Fomilenio están manejados por mujeres, y 52% de los beneficiario(a)s de la PBU son adultas mayores (pero las mujeres son mayoría en ese rango de edad). La Secretaría de Inclusión Social tiene como uno de sus objetivos atacar la discriminación por género (también la discriminación por etnia). Entre las dos prioridades del Plan de Desarrollo están la reducción de la desigualdad de género y la prevención de la violencia contra las mujeres. Los PPS y el gobierno han respondido de manera rápida, con recursos internos y externos a fenómenos naturales (PATI-Ida) y a la crisis económica mundial (Plan Global Anticrisis, Plan Quinquenal) para aliviar sus efectos sociales adversos, como la extensión de los beneficios de salud a los desempleados y la creación del PATI que da un ingreso por seis meses a los desempleados en municipios urbanos precarios y les ayuda a la inserción laboral posterior. El FISDL también ha demostrado capacidad de respuesta rápida para implementar los nuevos PPS creados por el gobierno. Existen mecanismos para la coordinación interinstitucional en que la entidad clave es la Secretaría Técnica de la Presidencia, pero hay instancias intermedias y locales de coordinación. El aumento de la demanda de consulta y medicinas por la supresión de la cuota de uso, se resolvió con la extensión de servicios de salud, y el severo atraso en la cirugía se corrigió con medidas innovadoras como las unidades móviles. El Plan Quinquenal estipula un sistema integrado de salud con prioridad a la promoción, prevención y primer nivel.
29
La determinación por el Plan Quinquenal de los proyectos prioritarios, así como el estimado de la brecha de financiamiento en los mismos, y la negociación a través de la Mesa de Donantes han dado resultados positivos. El financiamiento de todos los PPS dentro del SPSU costaría aproximadamente 0,4% del PIB en el período 2010-2014, un porcentaje muy pequeño comparado con los beneficios de estos programas. 3.2 Resumen de Problemas y Retos Los problemas/desafíos principales que enfrentan los PPS son: a) la implementación del SPSU y aprobación de la ley de reforma fiscal, ambos imprescindibles para integrar a los PPS, financiarlos y lograr su sostenibilidad en el largo plazo; b) una vez sentadas dichas bases, la extensión de la cobertura de los PPS que aunque bien focalizada llega sólo a un pequeño porcentaje de los pobres extremos; c) el diseño de un sistema integrado (interno y externo) de monitoreo y evaluación de los resultados de todos los PPS así como de su impacto en indicadores de pobreza y sociales (FISDL, 2009h); d) una valuación comprensiva de la efectividad del actual sistema de coordinación intersectorial y sus resultados, así como de la respuesta de los ministerios al incremento de la demanda de servicios generado por los PPS; e) la incorporación del enfoque de género en los PPS de acuerdo con el Plan Quinquenal; f) el diseño de mecanismos que tengan en cuenta la variable étnica para mejorar el acceso y condiciones de vida de los pueblos indígenas; g) la excesiva dependencia del financiamiento externo y las restricciones creadas por la crisis mundial, que debe ser resuelta con el incremento de la capacidad tributaria programada en el Plan Quinquenal; h) la fragmentación política y obstáculos en la Asamblea Nacional para generar consenso en la aprobación de la legislación necesaria así como las donaciones/préstamos externos. Entre 27% y 39% de los pobres carecen de acceso a agua potable, electricidad y gas butano, pero la exclusión aumenta a 73% en educación y 83% en salud pública, lo cual demuestra la importancia de las TMC a estos dos servicios esenciales para disminuir la pobreza. El acceso del primer quintil a los subsidios al consumo es muy inferior al acceso del tercer quintil: 48% y 90% en agua potable, 58% y 98% en energía eléctrica, y 40% y 89% en gas butano; de manera que el quintil más rico se beneficia mucho más de dichos subsidios que el quintil más pobre. La eliminación de los subsidios a agua, electricidad y gas butano, y su reasignación al aumento de las TMC (especialmenteen educación y salud), tendría un efecto positivo importante en disminuir la pobreza. El Salvador es el único de los cuatro países en que es posible financiar los TMC con dicha reasignación; si esta no fuera posible entonces sería aún más necesaria la reforma fiscal. Según el Director del FISDL, los dos principales retos son: como pasar de la focalización en los más pobres a la universalidad que demanda el SPSU, y la limitación en los recursos internos y externos agravados por la crisis mundial. Respecto a los recursos internos, no es posible aumentar la capacidad tributaria como proyecta el Plan Quinquenal (hasta 17% del PIB) sin antes hacer una reforma fiscal profunda. La primera reforma a inicios del gobierno de Mauricio Funes fue parcial y limitada (incremento del control fiscal, reducción de la evasión, aumento moderado de la recaudación, ajuste de algunos impuestos) y no es suficiente. La reforma profunda pendiente debe incluir el impuesto a la propiedad (Silva y Ávalos, entrevistas, 2010). Para el Gerente de Operaciones del FISDL, el desafío principal es institucionalizar el SPSU a fin de garantizar su sostenibilidad en el largo plazo; la RS fue sostenible y continuada en dos administraciones muy diversas. El segundo desafío es coordinar mejor la ayuda internacional; a ese efecto es clave la Mesa de Donantes en la Secretaría Técnica de la Presidencia a través de la cual el gobierno determina los objetivos prioritarios y los donantes, que tienen sus criterios propios, negocian y ajustan estos a los intereses nacionales (Cañas, entrevista, 2010).
30
De acuerdo con el Jefe de Programas de CSU, un reto es focalizar bien, fortalecer el sistema de selección de beneficiario(a)s y completar el Registro Único de Beneficiarios para eliminar duplicaciones y tener las cifras de base adecuadas para estimar costos, hacer proyecciones, etc. (Valencia, entrevista, 2010). Respecto al PATI y las CSU, se ha aprendido de los dos planes pilotos de los riesgos en comunidades urbanas con alto grado de violencia, para evitar enfrentamientos con las maras que resultaron en algunos encarcelamientos y muertes. Pero han participado maras, no sólo porque ganan US$100 mensuales sino también porque se les ofrece una oportunidad para legalizarse, es esencial motivarlos, lo que requiere la asistencia de psicólogos, y no dar la impresión que es un programa contra ellos, (Valencia, entrevista, 2010). La directora de los programas KFW y Fomilenio que apoyan las CSR identifica cuatro retos/problemas: a) conseguir la participación ciudadana, especialmente de las mujeres, incrementando su autoestima y capacitando en finanzas básicas a los beneficiario(a)s para que puedan operar con mínima eficiencia en sus pequeños negocios o ventas en el mercado; b) lograr que las obras de infraestructura sean de igual o mejor calidad que las de otros constructores, mediante el control de FISDL y el monitoreo de KFM y Fomilenio; c) sostenibilidad en la operación y mantenimiento de las obras después de terminado el proyecto, para ello hacen una visita cada dos meses a fin de comprobar si el municipio y la comunidad han cumplido los compromisos de mantenimiento; y d) transparencia y rendición de cuentas, pues los gobiernos municipales no están acostumbrados a estas acciones (Carillo, entrevista, 2010).
La Secretaria Técnica de la Presidencia considera que los avances en equidad y disminución de brechas de género son aún muy restringidos y se limitan al número de beneficiarias o la reducción de la brecha de acceso a la salud y la educación de niño(a)s. En CSR las madres son titulares, porque las mujeres son las responsables del cuidado de la familia y de las corresponsabilidades (no como beneficiarias directas del programa). Aunque haya mujeres satisfechas por recibir un ingreso que antes no tenían, el programa refuerza la división sexual del trabajo dentro de la familia, lo que es un reto a superar (Secretaría de la Presidencia, comentarios, 2010).
31
APÉNDICE DE CUADROS DE SERVICIOS BÁSICOS DESAGREGADOS (Fuentes: Elaboración de De Franco)
Cuadro 12
Sector No Si
Total Hogares No Si No Si
Total
Urbano 105,364 55,894 161,258 65% 35% 7% 4% 11%Rural 54,824 89,827 144,651 38% 62% 4% 6% 9%Primer Quintil 160,188 145,721 305,909 52% 48% 10% 10% 20%Urbano 75,481 53,036 128,517 59% 41% 5% 3% 8%Rural 45,896 131,453 177,349 26% 74% 3% 9% 12%Segundo Quintil 121,377 184,489 305,866 40% 60% 8% 12% 20%Urbano 46,814 50,993 97,807 48% 52% 3% 3% 6%Rural 35,967 171,984 207,951 17% 83% 2% 11% 14%Tercer Quintil 82,781 222,977 305,758 27% 73% 5% 15% 20%Urbano 31,761 36,044 67,805 47% 53% 2% 2% 4%Rural 30,636 207,662 238,298 13% 87% 2% 14% 16%Cuarto Quintil 62,397 243,706 306,103 20% 80% 4% 16% 20%Urbano 13,711 21,756 35,467 39% 61% 1% 1% 2%Rural 16,375 254,005 270,380 6% 94% 1% 17% 18%Quinto Quintil 30,086 275,761 305,847 10% 90% 2% 18% 20%
Total Urbano 273,131 217,723 490,854 56% 44% 18% 14% 32%Total Rural 183,698 854,931 1,038,629 18% 82% 12% 56% 68%Total 456,829 1,072,654 1,529,483 30% 70% 30% 70% 100%Total 456,829 1,072,654 1,529,483 30% 70% 30% 70% 100%
Consumo de Agua Potable % de Personas por
quintil
Consumo de agua potable:Porcentaje en base
Cuadro 13
Sector No Si
Total Hogares No Si No Si
Total
Urbano 86,161 75,097 161,258 53% 47% 6% 5% 11%Rural 41,931 102,720 144,651 29% 71% 3% 7% 9%Primer Quintil 128,092 177,817 305,909 42% 58% 8% 12% 20%Urbano 48,189 80,328 128,517 37% 63% 3% 5% 8%Rural 30,789 146,560 177,349 17% 83% 2% 10% 12%Segundo Quintil 78,978 226,888 305,866 26% 74% 5% 15% 20%Urbano 23,972 73,835 97,807 25% 75% 2% 5% 6%Rural 18,915 189,036 207,951 9% 91% 1% 12% 14%Tercer Quintil 42,887 262,871 305,758 14% 86% 3% 17% 20%Urbano 11,375 56,430 67,805 17% 83% 1% 4% 4%Rural 12,320 225,978 238,298 5% 95% 1% 15% 16%Cuarto Quintil 23,695 282,408 306,103 8% 92% 2% 18% 20%Urbano 3,874 31,593 35,467 11% 89% 0% 2% 2%Rural 3,626 266,754 270,380 1% 99% 0% 17% 18%Quinto Quintil 7,500 298,347 305,847 2% 98% 0% 20% 20%
Total Urbano 173,571 317,283 490,854 35% 65% 11% 21% 32%Total Rural 107,581 931,048 1,038,629 10% 90% 7% 61% 68%Total 281,152 1,248,331 1,529,483 18% 82% 18% 82% 100%Total 281,152 1,248,331 1,529,483 18% 82% 18% 82% 100%
Consumo de Energía eléctrica: Porcentaje en base al total de Consumo de Energía Eléctrica
% de Personas por
quintil
32
Cuadro 14
Sector No Si
Total Hogares No Si No Si
Total
Urbano 121,921 39,337 161,258 76% 24% 8% 3% 11%Rural 60,274 84,377 144,651 42% 58% 4% 6% 9%Primer Quintil 182,195 123,714 305,909 60% 40% 12% 8% 20%Urbano 75,635 52,882 128,517 59% 41% 5% 3% 8%Rural 33,357 143,992 177,349 19% 81% 2% 9% 12%Segundo Quintil 108,992 196,874 305,866 36% 64% 7% 13% 20%Urbano 42,918 54,889 97,807 44% 56% 3% 4% 6%Rural 24,277 183,674 207,951 12% 88% 2% 12% 14%Tercer Quintil 67,195 238,563 305,758 22% 78% 4% 16% 20%Urbano 23,428 44,377 67,805 35% 65% 2% 3% 4%Rural 15,577 222,721 238,298 7% 93% 1% 15% 16%Cuarto Quintil 39,005 267,098 306,103 13% 87% 3% 17% 20%Urbano 7,130 28,337 35,467 20% 80% 0% 2% 2%Rural 26,299 244,081 270,380 10% 90% 2% 16% 18%Quinto Quintil 33,429 272,418 305,847 11% 89% 2% 18% 20%
Total Urbano 271,032 219,822 490,854 55% 45% 18% 14% 32%Total Rural 159,784 878,845 1,038,629 15% 85% 10% 57% 68%Total 430,816 1,098,667 1,529,483 28% 72% 28% 72% 100%Total 430,816 1,098,667 1,529,483 28% 72% 28% 72% 100%
Consumo de Gas Butano % de Personas por quintil
Consumo de Gas Butano: Porcentaje en base al total de
Cuadro 15
Sector No Si
Total Personas No Si No Si
Total
Urbano 406,900 87,103 494,003 82% 18% 7% 1% 8%Rural 290,355 61,130 351,485 83% 17% 5% 1% 6%Primer Quint 697,255 148,233 845,488 82% 18% 11% 2% 14%Urbano 452,152 104,178 556,330 81% 19% 7% 2% 9%Rural 471,839 95,491 567,330 83% 17% 8% 2% 9%Segundo Qui 923,991 199,669 1,123,660 82% 18% 15% 3% 18%Urbano 414,269 83,858 498,127 83% 17% 7% 1% 8%Rural 676,857 123,153 800,010 85% 15% 11% 2% 13%Tercer Quinti 1,091,126 207,011 1,298,137 84% 16% 18% 3% 21%Urbano 317,915 68,679 386,594 82% 18% 5% 1% 6%Rural 879,741 154,396 1,034,137 85% 15% 14% 3% 17%Cuarto Quint 1,197,656 223,075 1,420,731 84% 16% 20% 4% 23%Urbano 182,951 34,452 217,403 84% 16% 3% 1% 4%Rural 1,027,303 189,691 1,216,994 84% 16% 17% 3% 20%Quinto Quint 1,210,254 224,143 1,434,397 84% 16% 20% 4% 23%
Total Urbano 1,774,187 378,270 2,152,457 82% 18% 29% 6% 35%Total Rural 3,346,095 623,861 3,969,956 84% 16% 55% 10% 65%Total 5,120,282 1,002,131 6,122,413 84% 16% 84% 16% 100%Total 5,120,282 1,002,131 6,122,413 84% 16% 84% 16% 100%
Acceso a Salud % de Personas por
quintil
Acceso a Salud: Porcentaje en base al
33
Cuadro 16
Sector No Si Total Personas No Si No Si Total
Urbano 376996 80149 457,145 82% 18% 6% 1% 8%Rural 287230 48227 335,457 86% 14% 5% 1% 6%Primer Quintil 664226 128376 792,602 84% 16% 11% 2% 14%Urbano 365056 156305 521,361 70% 30% 6% 3% 9%Rural 398879 137838 536,717 74% 26% 7% 2% 9%Segundo Quin 763935 294143 1,058,078 72% 28% 13% 5% 18%Urbano 303415 169837 473,252 64% 36% 5% 3% 8%Rural 521245 240357 761,602 68% 32% 9% 4% 13%Tercer Quintil 824660 410194 1,234,854 67% 33% 14% 7% 21%Urbano 223794 145877 369,671 61% 39% 4% 3% 6%Rural 629965 354444 984,409 64% 36% 11% 6% 17%Cuarto Quintil 853759 500321 1,354,080 63% 37% 15% 9% 23%Urbano 125229 84395 209,624 60% 40% 2% 1% 4%Rural 692299 470464 1,162,763 60% 40% 12% 8% 20%Quinto Quinti 817528 554859 1,372,387 60% 40% 14% 10% 24%
Total Urbano 1,394,490 636,563 2,031,053 69% 31% 24% 11% 35%Total Rural 2,529,618 1,251,330 3,780,948 67% 33% 44% 22% 65%Total 3,924,108 1,887,893 5,812,001 68% 32% 68% 32% 100%
Estudia Actualmente % de Personas por quintil Estudia Actualmente: Porcentaje en
base al total de personas
34
ANEXO 2: PPS EN GUATEMALA 1 Dimensión Micro-Institucional 1.1 Programas de Protección Social (PPS) En 2008, la nueva administración del Presidente Álvaro Colom creó cuatro PPS orientados a reducir la pobreza extrema, mejorar la alimentación, incentivar el registro escolar de niños en edades 0-15, así como aumentar el acceso a la salud de estos y de madres embarazadas/lactantes, y disminuir la violencia en áreas urbanas: Mi Familia Progresa (MFP), Comedores Solidarios (CS), Bolsa Solidaria (BS) y Escuelas Abiertas (EA). También consolidó y expandió las pensiones asistenciales concedidas a partir de 2007 por el Programa Económico del Adulto Mayor (PEAM). Estos cinco PPS serán descritos y analizados en este Anexo. MFP otorga TMC, mientras que CS y BS ofrecen alimentos (el primero sin condiciones y el segundo ligado a la capacitación); EA y la pensión asistencial no tienen corresponsabilidad. Se excluyen otros programas sociales (la gran mayoría nuevos y no implican transferencias monetarias o en especie): Programa de Accesibilidad de Medicamentos (PROAM) creado en 1997, que procura mejorar el acceso de la población a medicinas básicas con precios asequibles (no es una TMC ni requiere corresponsabilidad); Cohesión Social Urbana que promueve mejoras urbanas en la capital; Reconstrucción que ayuda a damnificados de la tormenta Stan en 2009; Agua Fuente de Paz que amplía el suministro de agua y saneamiento en 136 municipios; Mi Comunidad Produce que facilita herramientas y promueve asociaciones productivas para incrementar la capacidad productiva de personas en comunidades pobres y extremadamente pobres, y Estrategia que concede microcréditos y asesoramiento a mujeres cooperativistas (República de Guatemala CCS, 2010a). Este Anexo recopila y sistematiza toda la información de fuentes secundarias existentes y documentos primarios compilados por Mesa-Lago de la Internet y materiales recogidos por Mario De Franco. En la descripción comparativa de los cinco PPS se sigue la estructura del Volumen I y el Anexo concluye con un resumen de los logros así como los problemas y retos de los PPS en Guatemala. El Anexo está diseñado como un componente adicional al Volumen I y, por tanto, no repite el análisis hecho en el mismo. 1.2 Objetivos y Población Meta MFP. Combatir la pobreza total y extrema mejorando el nivel de vida de las familias en esa situación que tengan niños entre 0 y 15 años y madres embarazadas y lactantes, mediante un mejor acceso a la nutrición, educación y salud. En cuanto a educación, las TMC persiguen que los niños terminen por lo menos el sexto grado y reducir la deserción durante los primeros años de la primaria. En cuanto a la salud, reducir la desnutrición crónica y la mortalidad materno-infantil. La extensión a los municipios de extrema pobreza se dividió en tres Fases con las metas siguientes: I (comenzó en abril de 2008) 45 municipios, II (continuó en 2008) 89 municipios, y II (2009) 177 municipios; las metas fueron cumplidas y sobrepasadas en el número de municipios en 2010 (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010b). CS. Comenzó en septiembre de 2008 con el objeto de reducir el hambre y la pobreza urbana proporcionando comidas sanas a precio muy bajo a indigentes, ancianos, niños que laboran en la calle, familias, trabajadores y estudiantes, todos con inseguridad alimentaria, “recursos escasos” y que estén fuera del hogar a las horas de las comidas (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010c).
35
BS. Comenzó en julio de 2008 para aliviar el alto riesgo de inseguridad alimentaria de familias en extrema pobreza y pobreza (entre ellos adultos mayores, viudas, personas con discapacidades) que habitan en áreas urbano-marginales del Departamento de Guatemala entregando una bolsa mensual de alimentos y capacitando a los beneficiarios para mejorar el capital humano y las condiciones de vida (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010d). EA. Comenzó en octubre de 2008 para reducir la violencia y delincuencia y mejorar la seguridad y el potencial de niños, jóvenes y padres urbanos en áreas de alto riesgo, mediante capacitación, deporte, educación y entretenimiento, que eleve la autoestima (República de Guatemala CCS, 2010e). PEAM. Comenzó en 2007 para aliviar la pobreza extrema en adultos mayores que no reciben una pensión contributiva garantizándoles las necesidades básicas (MINTRAB, 2009). 1. 3 Beneficios MFP. Las familias con hijos menores de 15 años registrados en la escuela reciben un bono de US$18 mensual por hogar (a la tasa de cambio de 2009); los niños menores de 6 años y mujeres embarazadas/lactantes que se registran en centros o puestos de salud reciben US$18 mensual por hogar.14
Una familia puede recibir ambos bonos si califica; los pagos se hacen por el Banco de Desarrollo Rural, cada dos meses en acto público. En 2009, 97,3% de los bonos eran administra por las beneficiarias y se gastaron: 94,8% en alimentos, 67,4% en ropa, 54,5% en calzado, 55,5% en medicinas y 47,1% en útiles escolares. Se ha comenzado en cuatro municipios la entrega de un bono de nutrición de US$12 mensuales a familia con hijos de 0-6 años. También se capacita en el uso eficiente del dinero (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010b).
CS. De lunes a viernes se entrega desayuno y almuerzo, con alimentación balanceada a precios accesibles (US$0,12 y US$0,37 respectivamente) y se ofrecen algunos servicios de salud conectados con tres comedores (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010c). BS. Entrega en la casa del beneficiario de una bolsa de alimentos mensual, como complemento a la canasta básica, como incentivo para participar en capacitación en temas de nutrición, salud y huertos familiares (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010d). EA. En las escuelas del programa, durante los fines de semana se organizan talleres de danza, música y baile, deportes, computación, cultura, idiomas y capacitación para empleo; se sirve el almuerzo en ambos días. Las escuelas han sido remozadas y dotadas de espacios, equipo y los recursos necesarios (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010e). PEAM. US$50 mensual a adultos mayores de 65 años y más, así como discapacitados, en pobreza extrema, sin recibir una pensión contributiva. Los pensionados reciben atención de salud en el MSPAS (Congreso Nacional, 2006; MINTRAB, 2009).
14 El Programa de Accesibilidad de Medicamentos (PROAM) creado en 1997 mejora el acceso de toda la población a medicinas básicas de una lista autorizada por el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), vendidas a bajo precio a través de una red nacional de farmacias estatales y municipales y otras entidades como comunidades, ONGs u organizaciones prestadoras de servicios de salud que deben ser inscritas en MINSA
36
1.4 Beneficiarios y Cobertura de la Población Pobre
Un obstáculo a la evaluación del impacto de los PPS en la reducción de la pobreza es que la última encuesta de hogares fue tomada en 2006 y todos los PPS fueron creados en 2007-2008. El Cuadro 1 estima la cobertura de los cinco programas basado en las incidencias de pobreza total y extrema en 2006, de personas y hogares, aplicando esas incidencias a las personas/hogares cubiertos por los cinco PPS en 200915
.
Cuadro 1. Estimados gruesos de cobertura de la población y hogares pobres por MFP, CS, BS, EA y PEAM, 2009
Cálculo de personas y hogares pobres (2009) Cobertura de CS 1. Población total (miles, 2009) 14.017 17. No. personas cubiertas (miles, 2009) 5,1 2. Incidencia de pobreza total (%, 2006) 54,8 18. Pobreza total cubierta (%, 17/3 x 100) 0,06 3. No. de pobres totales (miles, 2009) 7.681 19. Pobreza extrema cubierta (%, 17/5 x 100) 0,12 4. Incidencia de pobreza extrema (%, 2006) 29,1 5. No. de pobres extremos (miles, 2009) 4.079 Cobertura de BS b 6. Total de hogares (miles, 2009) 3.186 20. No. hogares cubiertos (miles, 2009) 40,5 7. Incidencia de pobreza total (%, 2006) 46,7 21. Pobreza total cubierta (%, 20/8 x 100) 2,7 8. No. de hogares pobres totales (miles, 2009)a 1.487 22. Pobreza extrema cubierta (%, 20/10 x 100) 5,6 9. Incidencia de pobreza extrema (%, 2006) 22,7 10. No. hogares pobres extremos (miles, 2009) 723 Cobertura de EA 23. No. personas cubiertas (miles, 2009) 218,2 Cobertura de MFP 24. Pobreza total cubierta (%, 23/3 x 100) 2,8 11. No. de niños cubiertos (miles, 2009) 1.436 25. Pobreza extrema cubierta (%, 23/5 x 100) 5,4 12 Pobreza total cubierta (%, 11/3 x 100) 18,7 13. Pobreza extrema cubierta (%, 11/5 x 100) 35,2 Cobertura de PEAM 14. No. de hogares cubiertos (miles, 2009) 478 26. No. personas cubiertas (miles, 2009) 80,5 15. Pobreza total cubierta (%, 14/8 x 100) 32,1 27. Pobreza total cubierta (%, 26/3 x 100) 1,0 16. Pobreza extrema cubierta (%, 14/10 x 100) 66,1 28. Pobreza extrema cubierta (%, 26/5 x 100) 2,0
Fuentes: Elaboración de Mesa-Lago basado en: población de CEPAL, 2009a; pobreza de Informe Final, Cuadro 2; personas y hogares cubiertos de República de Guatemala CSS, 2010a, 2010b, 2010c, 2010d, 2010e, 2010f; MINTRAB, 2009. a El número de hogares pobres se estimó usando los promedios de miembros de hogares; las cifras reales deben ser mayores, pues los hogares pobres tienen más miembros que los promedios nacionales, por lo que se sobreestima la cobertura. b Un estimado grueso del número de personas cubiertas (a efectos comparativos con los otros PPS) se hizo basado en el promedio de 4,4 personas por hogar (CEPAL, 2009a) y dio 178.112 personas beneficiarias, equivalentes a 2,31% de la pobreza total y 4,37% de la pobreza extrema.
MFP. Había 75.000 familias beneficiarias a mediados de 2008 (año de inicio del programa) que residían en 45 municipios principalmente al oeste donde hay concentración de población indígena (IDIES, 2009). A fines de 2009 las familias beneficiarias habían aumentado a 477.746, localizadas en 177 municipios en el noroeste del país, los más pobres; en junio de 2010 las familias cubiertas eran 591.570 en 187 municipios (un salto de ocho veces en el número de familias y de cuatro veces en los municipios cubiertos). Los niños beneficiarios eran 1.436.375 en 2009 y crecieron a 1.613.066 en junio de 2010: 517.417 de 0-5 años y 1.095.649 de 5-15 años (32% y 67% respectivamente, la proporción de los mayores ha ido en ascenso). No se pudo obtener el número de mujeres embarazadas/lactantes beneficiarias. En 2009 se habían organizado 6.863 Comités de Promoción Comunitaria (integrados por beneficiarias que ejercen funciones importantes) y aumentaron a 21,305 en junio de 2010. Se capacitaron 355.784 beneficiarias a través del Programa Mi Familia Aprende (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010b, 2010f). A fines de 2009, la cobertura de los hogares en pobreza total era de 32% y en pobreza extrema 66%, mientras que la cobertura de niños beneficiarios equivalía a 18,7% y 35,2% de la población en pobreza total y extrema respectivamente (Cuadro 1). 15 Si la incidencia de pobreza total y extrema hubiese declinado en 2009, las cifras de cobertura serían mayores; por el contrario, si la incidencia hubiese crecido, las cifras de cobertura sería menores.
37
CS. Se aumentó de dos comedores en 2008 a seis en 2009 y nueve a mediados de 2010; los cuales sirvieron 890.913 comidas (desayuno y almuerzo) en el año 2009. La página Web de CS incluye el número de beneficiarios pero estaba en blanco en julio 2010. Basado en las listas de comensales en enero-febrero 2010 se ha estimado un promedio diario de 5.100 beneficiarios, pero estos pueden variar (República de Guatemala CCS, 2010c). Aunque hay dudas que todos los comensales son pobres o pobres extremos, estos equivalían a 0,06% de la pobreza total y 0,12% de la extrema en 2009 o comienzos de 2010 (Cuadro 1). BS. Se entregaron 404.813 bolsas en 385 asentamientos (barrios) urbano-marginales en seis municipios en el año 2009, que beneficiaron a 40.480 familias.16
El promedio de bolsas entregado por mes aumentó de 10.350 en 2008 a 33.734 en 2009 y a 49.534 en 2010 (basado en República de Guatemala CCS, 2010a). En 2009, 2,7% de los hogares pobres totales y 5,6% de los hogares en extrema pobreza recibieron la BS (Cuadro 1).
EA. Había 218.191 beneficiarios, 192 escuelas en 133 municipios en 2009, el número de beneficiarios ascendió a 248.344 en junio 2010. Había 1.100 instructores de talleres y 1.880 voluntarios (República de Guatemala CCS, 2010e). En 2009, 2,8% de la pobreza total y 5,4% de la pobreza extrema estaban cubiertos por EA (Cuadro 1). PEAM. El número de beneficiarios aumentó de 14.801 en 2007 (año de inicio del programa) a 59.381 en 2008 y 80.852 en 2008 (52,3% mujeres y 47,7% hombres), el número mayor de pensionados asistenciales en Centro América, aunque con un beneficio equivalente a un tercio de la pensión recibida en Costa Rica y Panamá (MINTRAB, 2007-2009). En 2009, 1% de la pobreza total y 2% de la pobreza extrema estaban cubiertos por PEAM (Cuadro 1). El cálculo agregado de la pobreza total y extrema cubiertos por los cinco programas es difícil porque puede haber personas u hogares que reciban más de un beneficio, a más que para BS hay cifras sólo para hogares. Un estimado grueso en 2009 es 22,6% de las personas en pobreza total y 42,6% de las personas en pobreza extrema o 37,3% y 76,7% de los hogares pobres totales y extremos respectivamente. Los municipios cubiertos eran: MFP 53%, CS 0,3%, BS 2% y EA 40%.17
1.5 Focalización En Guatemala la pobreza se concentra en las áreas rurales (66,5% versus 42% en áreas urbanas) y entre la población indígena (73,8% versus el promedio nacional de 54,8%). La pobreza también se manifiesta por un alto índice de desnutrición infantil: 49,3% a nivel nacional—el mayor del hemisferio después de Haití—y 70% entre los niños indígenas (CEPAL, 2009b; IDIES, 2009). 18
Una adecuada focalización, por tanto, es fundamental y los PPS dan prioridad a los niños (para romper el círculo intergeneracional de pobreza), las mujeres (para mejorar la equidad de género), la población rural (también a asentamientos pobres en el área metropolitana) y los indígenas, todos ellos grupos tradicionalmente excluidos de protección social.
16 Entre junio de 2008 y febrero de 2010 se entregó un total de 565.967 bolsas que beneficiaron a 56.570 familias, un promedio de 10 bolsas por cada familia; en base a ese promedio se estimó el número de beneficiarios en 2009. 17 De un total de 333 municipios, había cubiertos en 2009: 177 por MFP, 1 por CS, 6 por BS y 133 por EA 18 Guatemala tiene la mayor proporción de población indígena en Centro América: 41% de la población total, comparada con 14,7% Honduras, 8,6% en Nicaragua y 1% en El Salvador (Cecchini y otros, 2009; Banco Mundial, 2010b). También tiene la proporción mayor de niños de 0-14 años: 41,6% de la población total comparada con 36,9% en Honduras, 34,6% en Nicaragua y 32% en El Salvador (CEPAL, 2009a).
38
MFP. En el período de gobierno 2004-2007, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) priorizó las acciones de política social en 41 municipios que fueron seleccionados de acuerdo con el Índice de Vulnerabilidad e Insuficiencia Alimentaria y Nutricional elaborado por el PMA; esta priorización se mantuvo en la actual administración y la suplementó con el Mapa de Pobreza realizado en 2006 y expandió los municipios a 45. Después se levantó un censo especial en los municipios identificados, con un cuestionario que utilizó variables como el material de las paredes, el tipo de piso y techo de la vivienda, el acceso a agua potable, saneamiento básico y electricidad, el hacinamiento y la relación de dependencia. Seguidamente se aplicó un modelo econométrico (algoritmo) basado en los niveles de gasto en consumo de las familias, así como una prueba de ingreso, y también se clasificó a las familias en base a su nivel de consumo. Por último se identificaron las familias con hijos de 0-15 años y mujeres embarazadas o lactantes. Pese a la existencia de censos y algoritmos para la asignación de los beneficios, ha habido críticas sobre la focalización y aún no existe un registro de beneficiarios sistematizado y accesible al público, por lo que las acciones de MFP descansan en una base de datos que registra la información disponible sobre las familias beneficiarias y emite los listados de aquellas con derecho a recibir las transferencias (Cecchini y otros, 2009; IDIES, 2009). En 2010 MFP estableció los objetivos siguientes: rediseñar la boleta censal; realizar controles y validaciones muestrales en la digitación de las boletas; actualizar la base de datos y los expedientes de las familias y crear un sistema informático; informar a los líderes locales antes del inicio del censo; colaborar con el Instituto Nacional de Estadística (INE) en la capacitación censal; consolidar el proceso de “validación comunitaria” con apoyo de líderes locales para dar mayor legitimidad al proceso de selección de beneficiarios (República de Guatemala CCS, 2010f). CS. Se seleccionaron localidades por su ubicación estratégica en cuanto a afluencia de personas, terrenos del Estado y condiciones de seguridad. (República de Guatemala CCS, 2010c). Esto no deja claro que CS focalice en los pobres y menos aún en los pobres extremos; los beneficiarios son una mezcla que incluye trabajadores y estudiantes, junto con indigentes y niños que trabajan en la calle. BS. Las familias son censadas y seleccionadas por modelos matemáticos (basados en la encuesta ENCOVI de 2006 y estudios de municipalidades); se verifica a los seleccionados para comprobar que cumplen con el perfil de beneficiario (República de Guatemala CCS, 2010d). EA. Se seleccionaron 54 escuelas en áreas de elevada violencia juvenil y con escasas alternativas de recreación, deportes y cultura; el programa se desarrolla los fines de semana cuando aumenta más la incidencia de actos violentos entre jóvenes (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010e). PEAM. Trabajadores sociales hacen un estudio socioeconómico de los candidatos para comprobar que están en pobreza extrema (Congreso Nacional, 2006). 1.6 Corresponsabilidades y Graduación MFP. La familia escogida debe firmar un convenio en que se compromete a registrar a los hijos de 0-15 años en el establecimiento escolar más cercano, y a estos así como a las madres embarazadas y lactantes en el centro o puesto de salud más cercano. Para recibir el bono en educación los niños deben tener una asistencia efectiva a clases mínima de 80% por mes. Para recibir los bonos de salud y nutrición, los niños menores de 6 años deben acudir a los controles periódicos de salud, ser inmunizados mediante vacunación y cumplir con la prevención básica; las madres gestantes y lactantes deben someterse a controles médicos en el centro de salud. También se exige la asistencia a talleres informativos y de capacitación para las familias en temas de
39
educación, salud y otros que ayudan a su desarrollo y al de la comunidad (Cecchini y otros, 2009). Los Comités de Promoción Comunitaria, en su gran mayoría integrados por beneficiarias, exhortan a las madres a enviar a sus hijos a la escuela y a recibir los controles de salud, así como a que las madres beneficiarias acudan regularmente a los servicios de salud y se les atienda con prontitud y sin discriminación; dan seguimiento a los niños que abandonan la escuela y apoyan a los maestros en la verificación de las corresponsabilidades; y canalizan solicitudes y denuncias sobre deficiencias o anomalías en los servicios (Acción Ciudadana, 2009). El bono de educación concluye cuando el niño cumple 15 años, y el bono de salud cuando cumple 6 años y termina el embarazo de la mujer; los bonos se cancelan si se incumple tres veces las corresponsabilidades. En junio de 2010 el cumplimiento de corresponsabilidades fue de 87,4% en educación y 91,6% en salud. En 2010 se elaboró una nueva cartilla de corresponsabilidades y procedimientos para el cumplimiento y verificación de estas; con apoyo del PNUD se está actualizando el padrón de beneficiarios; y se determinó que el incumplimiento de tres bimestres consecutivos es causa de terminación del programa—se excluyó a 24.639 familias (República de Guatemala CCS, 2010b, 2010f).
CS. No hay corresponsabilidad, salvo el pago de una suma muy modesta. BS. Cada jefe de familia beneficiaria deber participar por lo menos en dos capacitaciones al mes en huertos familiares urbanos, así como talleres sobre fortalecimiento de la comunidad, seguridad ciudadana, violencia intrafamiliar, resolución de conflictos y derechos de la mujer. La bolsa se cancela si el jefe de la familia incumple tres veces cualesquiera de sus compromisos (República de Guatemala CCS, 2010a). EA. Los beneficiarios deben participar en los talleres. No hay información sobre graduación. PEAM. No hay corresponsabilidad. La pensión termina cuando el beneficiario muere, recibe una pensión contributiva o sale de su estado de pobreza. 1.7 Capacidad Institucional y Coordinación Interinstitucional No se pudo obtener información de primera mano sobre la capacidad institucional de los PPS para desempeñar sus funciones. El Consejo de Cohesión Social (CCS), creado en 2008, coordina los PPS y otros programas sociales para la lucha contra la pobreza en los municipios; la ejecución se hace por la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP). El CCS no maneja recursos públicos ni administra fondos sino que establece prioridades, diseña programas de gestión social y determina las asignaciones presupuestarias a las entidades ejecutoras (República de Guatemala CSS, 2010f). El CCS está a cargo de la coordinación interinstitucional con el Ministerio de Educación (MINEDUC), el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), la Secretaría de Obras Sociales que dirige la Primera Dama (SOSEP), la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SEAN), la Secretaría de Bienestar Social (SBS), el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV), el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ), el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP) y otras entidades (República de Guatemala CCS, 2010g). El Gabinete Social de la Presidencia se encarga de que los recursos de los Ministerios se inviertan directamente en favor de la población más pobre. No es clara la relación entre el CCS, el SCEP y el Gabinete Social ni tampoco la coordinación de estos con estructuras diversas de coordinación interinstitucional en cada PPS. Otra dificultad es la coordinación de los diversos proveedores a nivel local (municipios, escuelas, centros de salud, ONGs, empresas privadas) con los PPS y los ministerios/secretaría centrales.
40
MFP. La coordinación interinstitucional se hace por un Consejo Directivo integrado por la SCEP y todos los ministerios y secretarías citadas, a más del Ministerio de Finanzas Públicas. Se financia con un fideicomiso adscrito a MINEDUC. No es clara la relación del CCS con el Consejo Directivo de MFP. BS. Pertenece administrativa y financieramente a la Subsecretaria de Protección, Abrigo y Rehabilitación Familiar de la Secretaría de Bienestar Social. CS. Igualmente adscrito a la Subsecretaria de Protección, Abrigo y Rehabilitación Familiar de la Secretaría de Bienestar Social. El equipamiento de los comedores y la provisión de alimentos se realizan por licitación a empresas privadas.19
Los CS deben ser coordinados con la Municipalidad de Guatemala. No parece haber integración con BS (República de Guatemala CCS, 2010c).
EA. Igualmente adscrito a la Subsecretaria de Protección, Abrigo y Rehabilitación Familiar de la Secretaría de Bienestar Social. Requiere coordinación interinstitucional con la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, MINEDUC, MSPAS, FONAPAZ, la Dirección General de Educación Física, el Consejo Nacional de la Juventud (CONJUVE), las alcaldías y organizaciones de jóvenes (República de Guatemala CCS, 2010e). PEAM. Se administra por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social. No hay información sobre coordinación con otras agencias públicas. Al principio de los nuevos PPS se hicieron estimados del costo de la extensión de los servicios de educación y salud como resultado de la demanda generada por MFP, pero no se hicieron públicas (Castro, 2010). La evaluación de 2009, hecha en cinco municipios con altas proporciones de indígenas y pobreza, planteó la necesidad de fortalecer la oferta de servicios de educación y salud para cubrir la demanda en aumento, pues incluso los no beneficiarios del programa estaban asistiendo con más regularidad a las escuelas y puestos de salud. Específicamente se pidió aumentar el número de escuelas y puestos de salud con el necesario equipamiento (también dotar de equipo a las instalaciones existentes) y contratar más maestros y personal de salud (IDIES, 2009). Desde el inicio de los PPS, el MINEDUC ha contratado 24.897 maestros (fortaleció los programas de educación bilingüe—castellano y maya—contratando más docentes bilingües) y construido 122 escuelas con 1.815 aulas nuevas, con equipo de cómputo, canchas polideportivas, instrumentos musicales y material de arte, radio escolar y de sonido. El MSPAS extendió el horario de los centros de salud de 8 a 24 horas al día, ha contratado 3.965 funcionarios, fortalecido 350 puestos y centros de salud, construido 134 centros de atención de partos, agregado 25 clínicas móviles para acceder a las zonas apartadas, y entregado 233 ambulancias (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010b, 2010e). 1.8 Evaluación del Desempeño MFP. En 2009 se hizo una evaluación de MFP mediante encuestas entre madres beneficiarias, entrevistas a actores locales y talleres con líderes indígenas. Entre los 45 municipios donde opera el programa se escogieron los cinco con las mayores proporciones de indígenas, pobreza, bajo índice educativo e idiomas autóctonos.20
19 El Estado paga US$0,42 por desayuno y US$0,55 por almuerzo y el beneficiario paga US$0,12 y US$0,37 respectivamente.
El estudio encontró que MFP: a) llega a la población más pobre, salvo un municipio donde sólo 25% de la población estaba en extrema pobreza, 6% de los hogares
20 Los índices promedio en los cinco municipios, comparados con los promedios nacionales eran: población indígena 90,4% versus 37,9%; pobreza 87% versus 51%; educación -6,6 del promedio nacional, y en todos predominaba una lengua indígena (IDIES, 2009).
41
no calificaban por no ser pobres; b) en general juzgaron que MFP es positivo y puede contribuir a reducir la pobreza y mejorar el bienestar de las familias; c) hubo críticas a la focalización por deficiencias en el levantamiento del censo, algunos consideraron que los hogares seleccionados no calificaban; d) 75% de las madres se enteraron del programa al ser censadas, la información anterior fue generalmente en español y parte por anuncios en la prensa escrita, diciendo poco sobre el acceso, beneficios y condicionalidades, 80% de las madres expresaron que no deseaban tener otro hijo a pesar de recibir la transferencia; e) la oferta en servicios públicos para cubrir la demanda en salud y educación es deficitaria con algunas excepciones, en general hubo una opinión positiva de la atención brindada a los beneficiarios, aunque la percepción de la calidad varió según las condiciones de los centros de salud y las escuelas, a veces los beneficiarios tienen que hacer largas colas y esperar varias horas; f) en dos municipios hubo quejas de las distancias y costos que ocasiona la recepción de la transferencia y de un aumento del precio del transporte el día de pago de la transferencia; g) los beneficiarios en algunos municipios recibieron capacitación en nutrición y salud, y solicitaron que fuese más amplia y profunda; h) la corresponsabilidad en educación y salud fue juzgada positiva, se empiezan a ver los resultados del control mensual, en una menor incidencia en número y gravedad de enfermedades, la elevación de la inscripción escolar y la asistencia a los centros de salud; i) un alto porcentaje de las transferencias monetarias es empleada en la compra de alimentos y otros bienes y servicios básicos, en algunos casos se utilizó para consumo de alcohol; j) aspectos colaterales positivos notados fueron: empoderamiento de las madres de familia, mayor comunicación entre padres y maestros, aumento de reuniones comunitarias, familias no beneficiarias que envían sus hijos a la escuela esperando acceder al programa, y dinamización del mercado local por el flujo de efectivo periódico (IDIES, 2009). En 2008-2009 se hizo un monitoreo y auditoría social de MFP, mediante un cuestionario que captó las percepciones de los beneficiarios y lideres de organizaciones sociales locales sobre: a) el censo de condiciones de vida de los habitantes en los municipios que se usa para la selección de beneficiarios a fin de mejorar la imparcialidad en los procesos de inclusión y exclusión; b) los eventos de pago que son importantes para establecer y mantener el contacto con los beneficiarios, para determinar si canalizaron quejas o reclamos y que no fueron manejados políticamente; c) la respuesta de los servicios públicos de educación y salud al aumento de la demanda de servicios, así como la evaluación de los mismos; y d) el cumplimiento de las corresponsabilidades. La auditoría arrojó los resultados siguientes: a) 100% de los municipios consideró que las beneficiarias estaban cumpliendo con las corresponsabilidades; b) 88% mostró un alto grado de satisfacción sobre los eventos de pago, 82% informó que no hubo solicitud de prebenda en la selección y 80% que no hubo propaganda política en el evento (hubo queja sobre el tiempo requerido para cobrar); d) la evaluación de los servicios de educación fue 49% positiva y 51% negativa (58-60% consideró insuficiente la infraestructura básica, equipo y personal docente de las escuelas, pero 70% alabó el desempeño de los maestros), mientras que sólo 36% consideró satisfactorios los servicios de salud (60-88% estimó que la infraestructura, equipo y personal eran insuficientes, pero 66% que cumplían los horarios); e) 55% observó algunas deficiencias de comunicación en el censo susceptibles de ser mejoradas; 68% de los municipios de habla maya juzgó que los que tomaron el censo no podían comunicarse; e) 36% de los municipios tuvo una percepción general buena o muy buena de MFP, 56% regular y 8% mala; se consideró que la mayoría “regular” fue influenciada por el corto período de funcionamiento del programa (Acción Ciudadana, 2009). La Rendición de Cuentas del MFP en abril de 2010 informó que algunos de los problemas indicados en la evaluación y auditoría social de 2009 estaban en proceso de corrección: a) se ha rediseñando la boleta censal y consolidado la “validación comunitaria” con apoyo de líderes locales para legitimar el proceso de selección de beneficiarios; b) la revisión de beneficiarios resultó en: la cancelación de 2.569 bonos y de 6.086 familias del padrón de beneficiarios y la identificación de 5.371 cédulas
42
duplicadas y 126 familias que habían cobrado dos veces; c) se capacitaron 12.647 prestadores de servicios de educación y salud; d) los pagos se estaban haciendo con más rapidez y se aumentaron los centros de pago de 198 a 214; e) se confirmó el alto cumplimiento de corresponsabilidades: 90% en educación, 91% en nutrición y 92% en salud; f) se reportó un aumento de 36% entre 2007 y 2010 en los niños inscritos en educación pre-primaria y de 9% en la inscripción en primaria (en los municipios donde funciona MFP); el 24,8% de los niños en escuelas públicas eran beneficiarios de MFP y 30% en el incremento en la cobertura de servicios de salud eran familias beneficiarias (República de Guatemala CCS, 2010a, 2010f). El MFP tuvo el mejor resultado en la relación costo/cobertura entre los PPS de los cuatro países centroamericanos (aunque los programas persiguen diferentes objetivos): 18,7% de la población pobre total y 32% de los hogares pobres totales, así como 35% y 66% de la población y hogares en extrema pobreza respectivamente, a un costo de 0,5% del PIB. CS. No se pudo obtener evaluación de este programa. BS. No se pudo obtener evaluación de este programa. EA. No se pudo obtener evaluación de este programa. PEAM. No hay evaluación de este programa. 1.9 Costo y Fuentes de Financiamiento Una diferencia notable entre los PPS de Guatemala y la mayoría en los otros tres países es que se han financiado totalmente con recursos internos, sin donaciones o préstamos externos, con la excepción de MFP en 2009. Del total de US$229,5 millones gastado en 2009, sólo 4,4% fue financiamiento externo en MFP y el restante 95,6% fue por el presupuesto interno. Del total, 81,5% fue a MFP (0,5% del PIB), 13,7% a PEAM (0,8% del PIB) y 4,8% a los tres PPS (0,3% del PIB); los cinco PPS gastaron sólo 0,6% del PIB en 2009 (Cuadro 2). MFP. De los US$177 millones gastados en 2009, 69% fue en TMC y 14,5% en complemento nutricional. Los fondos proceden de MINEDUC, SCEP y el Ministerio de Obras Públicas. Desde 2009 los fondos están en un Fideicomiso dentro del MINEDUC que es el que ejecuta las transferencias. Se excluye la asignación presupuestaria a MINEDUC y MSPAS para la expansión de infraestructura necesaria que haga frente al aumento de la demanda de servicios. En 2009 el BID otorgó un préstamo por US$200 millones a 20 años. Cuadro 2. Financiamiento de MFP, CS, BS, EA y PEAM (en US$ millones), distribución porcentual y porcentaje del PIB, 2009
PPS Interno Externo Total Distribución % % del PIB MFP 177,0 10,0b 187,0 81,5 0,500 CS 1,5 0,0 1,5 0,7 0,004 BS 2,2 0,0 2,2 1,0 0,006 EA 7,3 0,0 7,3 3,1 0,020 PEAM 31,5a 0,0 31,5 13,7 0,084 Total 219,5 10,0 229,5 100,0 0,614
Fuentes: Elaboración de Mesa-Lago basado en República de Guatemala CCS, 2010b, 2010c, 2010d, 2010e; MINTRAB, 2009. a Año 2010; el total debe ser US$47,5 millones, 0,127% del PIB. b Promedio anual de un préstamo de US$200 millones otorgado por el Banco Mundial para 20 años.
43
CS. Gastaron US$1,5 millones en 2009; los recursos provienen del presupuesto de la Secretaría de Bienestar Social, SCEP y FONAPAZ. BS. Su gasto fue US$1,7 millones en 2008 y US$2,2 millones en 2009; se financia por la Secretaría de Obras Sociales de la Primera Dama, la Secretaría de Bienestar Social, el Ministerio de Agricultura y FONAPAZ. EA. Desembolsaron US$1,5 millones en 2008 y US$7,3 millones en 2009; las fuentes son la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Cultura y Deportes, la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia y FONAPAZ (las fuentes de las cifras anteriores son: República de Guatemala CCS, 2010b, 2010c, 2010d, 2010e). PEAM. El presupuesto para 2010 asignó US$31,5 millones para las pensiones de este programa, que se financia con fondo en el MINTRAB proveniente del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y tiene el segundo gasto mayor entre los PPS. No obstante si multiplicamos la pensión de US$600 anuales por los 80.852 beneficiarios en 2009 resulta en un costo de US$48,5 millones, 54% mayor al presupuesto. Al preguntar cómo se financia la diferencia, se informó de que el Congreso aprobó en mayo de 2010 una emisión de bonos de US$562 millones que incluye la asignación necesaria para completar el financiamiento del PEAM (Linares, 2010). 1.10 Estrategia Frente a la Crisis Mundial para Financiar los PPS Los cinco PPS analizados (todos menos uno creados en 2008 cuando comenzó la crisis) han operado como un colchón contra los efectos sociales adversos de la crisis mundial. El Programa Nacional de Emergencia y Recuperación Económica de 2009 asigna recursos para consolidar y extender MFP como el principal instrumento de protección de los grupos más vulnerables frente a la crisis. 1.11 Sostenibilidad a Largo Plazo La evaluación de MFP en 2009 encontró que hay preocupación sobre su sostenibilidad; los beneficiarios esperan que sea un compromiso a largo plazo y no de un gobierno específico (IDIES, 2009). Un estudio sobre los PPS centroamericanos advirtió que había que implantar mecanismos de institucionalización para que MFP no sea sólo un programa del gobierno actual, con el riesgo de terminarse al concluir el período de Colom, sino que se transforme en una política de Estado que garantice su continuidad (Cecchini y otros, 2009). El objetivo general para la gestión presidencial en 2010 es fortalecer MFP para asegurar su sostenibilidad en el tiempo, formulando lineamientos a corto, mediano y largo plazo (República de Guatemala CCS, 2010f). Los PPS guatemaltecos son virtualmente financiados con fuentes internas y a un costo muy bajo del PIB (0,6% en 2009), o sea, que no hay dependencia de fondos externos temporales e inciertos, y la presión sobre el gasto público es muy pequeño. El problema fundamental de sostenibilidad radica en la institucionalización de los PPS, particularmente MFP, así como su legitimación (corrigiendo las fallas detectadas en la evaluación y auditoría social de 2009) para que tengan continuidad después de la actual administración.
44
2 Dimensión Macro-Fiscal 2.1 Alternativas de Políticas de Protección Social: Beneficios y Costos de las Transferencias
Directas Entre 2005 y 2008 el Gasto Tributario de Guatemala, de acuerdo a datos oficiales, ha sido del 8% sobre el PIB, la mayoría generado por la exoneración de impuestos sobre la renta. Los subsidios al consumo y la producción representan el 1.6% del PIB. Los cálculos en detalle se encuentran en el Cuadro 3.
Cuadro 3. Gasto
2005 2006 2007 2008 % del PIB % GT Total% Recaudación
Al Comercio Exterior 555.30 628.20 1,080.80 765.10 0.30% 3.30% 5.60%Internos 16,315.30 17,503.40 19,700.10 22,472.80 7.60% 96.70% 1131%Directos 13,135.70 14,565.00 16,477.40 18,548.60 6.30% 79.80% 191.30%Sobre Ia Renta 12.42 1,374,270.00 15.74 17,737,80 6.00% 76.30% 252.30%Sobre Productos Financieros 39.80 40.70 94.80 147.10 0.50% 0.60% 45.70%Extraordinario de Apoyo a los Acuerdos de Paz 673.60 781.60 643.30 663.70 0.20% 2.90% 28.3%lndirectos 3,179.60 3,566.60 4.3035 4,689.50 1.6% 20.2% 19.8%Al Valor Agregado 2,820.70 3.12 3,662.10 4,108.80 1.4% 17,7% 22,7% Dcrechos Arancelarios 332.60 400.70 595.50 541.30 0.2% 2.3% 22.3%ImportacionesA la distribución de Petr 21.70 36.50 39.00 33.50 0.00% 0.10% 1.70%Al Tabaco y sus Productos 8.00 1.40 1.30 0.70 0.00% 0.00% 0.20%A Ia Distnbución de Bebidas 0.12 0.06 0.07 0.08 0.00% 0.00% 0.00%A la circulación de vehic 3.30 4.50 4.70 4.70 0.00% 0.00% 1.2%A la comercializacion de cemento 0.40 0.90 0.80 0.40 0.00% 0% 0.40%Gasto Tributario Total 163,153.00 18,131.60 20,780.90 23,238.10 7.90% 100.00% 69.50%Producto Interno Bruto (PIB) 207,728.90 229,548.20 261,129.40 294,663.50 Gasto tributario a PIB (%) 7.90% 7.90% 8% 7.90%
Recaudación tributaria principales impuestos 23,520.60 27,251.20 31,776.40 33,427.20 % Gasto Tributario- PIB 69.40% 66.50% 65.40% 69.50%Fuente: Superintendencia de Administración Tributaria
Gasto Tributario(Montos en Millones de Quetzales)
Descripción2008
Las transferencias otorgadas por el gobierno, a las familias representan casi el 2.2% del PIB de los últimos cuatro años. El problema es que en Guatemala las transferencias que otorga el Gobierno, basándose en la última Encuesta de Nivel de Vida (ENV), que es del año 2006, como se muestra en el Cuadro , son absorbidas en su mayoría por los segmentos urbanos no pobres.
45
Cuadro 4
Guatemala: Distribución de Transferencias del Gobierno (% con respecto al total) Hogares Urbanos Hogares Rurales Pobres Ext. Pobres No-Pobres Pobres Ext. Pobres No-Pobres Total 0.5% 1.4% 88.2% 0.6% 2.3% 6.9% 100.0% Fuente: con base aENV, 2006
En esta parte, primero se evalúan los beneficios y los costos macroeconómicos y fiscales, de una política activa de protección social expresada en transferencias directas dirigidas a los estratos poblacionales en extrema pobreza y en estado de pobreza que habitan tanto en el campo como en la ciudad en Guatemala. La política de transferencias directas se valoró concretamente: a) suponiendo que todas las transferencias que actualmente hace el Gobierno de Guatemala se reenfocan estrictamente en las familias pobres mencionadas y se dividen exactamente en partes iguales entre los pobres extremos y pobres tanto rurales como urbanos ; b) las transferencias directas se aumentan por un monto exactamente igual al monto de los subsidios vigentes al consumo, que como se señaló antes, representan el 1.6% del PIB; c) las transferencias se hacen en efectivo y están condicionadas a la acumulación de capital humano para las nuevas generaciones, y d) el gasto social en educación, salud y otros, la cantidad de subsidios al consumo otorgados y todo el gasto tributario, el resto del gasto público así como el resto de variables exógenas que se definen en el modelo se mantienen constantes. Este enfoque permite aislar sólo los efectos de las transferencias dirigidas a los pobres en la economía. Todos estos supuestos hacen que la simulación que se llevó a cabo consiste en aumentar las transferencias a los pobres extremos y los pobres en 3.8% del PIB y dirigidas a los aproximadamente más de 8 millones de personas que viven en condiciones de pobreza extrema y de pobreza. El principal impacto de esta política específica de transferencias del gobierno es que el ingreso y el consumo real de la población en extrema pobreza urbana y rural se aumenta en promedio por año en 136.9% y en 43.7% cada uno, durante los próximos siete años, y que el ingreso real de los pobres urbanos y rurales lo haga en 20.1% y en 12% anualmente también durante siete años, con respecto a la base de referencia. Además, el desempleo abierto se reduce en 3.4% con respecto al desempleo de las bases. Esta política representaría un cambio sustancial en las vidas de las poblaciones pobres. Estos resultados, con más detalles para estas y las principales variables empleadas en el modelo se presentan en el Cuadro 5, mostrado a partir de la siguiente página. Estos beneficios se explican exclusivamente por el aumento y reenfoque de las transferencias del gobierno. En el momento en que las transferencias se terminan el ingreso vuelve a caer, si es que durante los siete años de transferencias los pobres no han logrado crear un activo nuevo que haga que su ingreso y su consumo continúen creciendo, ya no debido a las transferencias sino por cuenta de ellos mismos, mediante más y mejores empleos o con mayor productividad en sus propios negocios. Pero con este modelo y a este nivel de investigación, no es posible, simular el impacto macroeconómico que tendrían las diversas condicionalidades que el gobierno podría establecer a cambio de recibir las transferencias en efectivo.
46
Pero los beneficios que produce esta política no son libres de costos y estos son importantes. Un costo es que el ingreso y consumo de los no pobres se reduce en un promedio anual y para todo el período simulado, al contarles a cero el Gobierno las trasferencias que recibían, de 3.4% (los urbanos) y 1.9% los rurales. Esto tiene implicaciones de economía política. Pero esto no es ni lo más importante ni lo más complicado. Otro resultado indeseable es la inflación, la cual se aumenta en 4.4% con respecto al crecimiento de la base. Pero hay otros que amenazan la sostenibilidad de mediano plazo.
Cuadro 5
Indicadores de Ingreso y Consumo 1 2 3 4 5 6 7Ingreso Real de Hogares e InstitucionesHogares Urbanos Pobres Extremos 129.322% 132.137% 134.774% 137.235% 139.526% 141.651% 143.618%Hogares Urbanos Pobres 18.848% 19.291% 19.709% 20.101% 20.468% 20.811% 21.130%Hogares Urbanos No Pobres -3.298% -3.335% -3.368% -3.399% -3.427% -3.453% -3.476%Hogares Rural Pobre Extremos 40.922% 41.917% 42.857% 43.741% 44.569% 45.343% 46.063%Hogares Rural Pobres 11.243% 11.516% 11.774% 12.017% 12.246% 12.460% 12.660%Hogares Rural No Pobre -1.842% -1.882% -1.919% -1.953% -1.985% -2.015% -2.042%Empresas 6.930% 8.017% 9.157% 10.339% 11.548% 12.773% 14.001%Seguro Social -0.390% -0.384% -0.378% -0.373% -0.367% -0.361% -0.356%
Consumo Real de Hogares e Instituciones 1 2 3 4 5 6 7Hogares Urbanos Pobres Extremos 129.322% 132.137% 134.774% 137.235% 139.526% 141.651% 143.618%Hogares Urbanos Pobres 18.848% 19.291% 19.709% 20.101% 20.468% 20.811% 21.130%Hogares Urbanos No Pobres -3.298% -3.335% -3.368% -3.399% -3.427% -3.453% -3.476%Hogares Rural Pobre Extremos 40.922% 41.917% 42.857% 43.741% 44.569% 45.343% 46.063%Hogares Rural Pobres 11.243% 11.516% 11.774% 12.017% 12.246% 12.460% 12.660%Hogares Rural No Pobre -1.842% -1.882% -1.919% -1.953% -1.985% -2.015% -2.042%Empresas 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Seguro Social -0.390% -0.384% -0.378% -0.373% -0.367% -0.361% -0.356%
Ahorro Real de Hogares e Instituciones 1 2 3 4 5 6 7Hogares Urbanos Pobres Extremos 129.322% 132.137% 134.774% 137.235% 139.526% 141.651% 143.618%Hogares Urbanos Pobres 18.848% 19.291% 19.709% 20.101% 20.468% 20.811% 21.130%Hogares Urbanos No Pobres -3.298% -3.335% -3.368% -3.399% -3.427% -3.453% -3.476%Hogares Rural Pobre Extremos 40.922% 41.917% 42.857% 43.741% 44.569% 45.343% 46.063%Hogares Rural Pobres 11.243% 11.516% 11.774% 12.017% 12.246% 12.460% 12.660%Hogares Rural No Pobre -1.842% -1.882% -1.919% -1.953% -1.985% -2.015% -2.042%Empresas 6.930% 8.017% 9.157% 10.339% 11.548% 12.773% 14.001%Seguro Social -0.390% -0.384% -0.378% -0.373% -0.367% -0.361% -0.356%
Ingreso Real de Trabajaodes y Capital 1 2 3 4 5 6 7Empleados informales Calific. -0.4% -0.4% -0.4% -0.4% -0.4% -0.4% -0.4%Empleados Formales Calific. -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7%Empleados Informales No Calific. 1.8% 1.9% 2.0% 2.0% 2.1% 2.1% 2.2%Empleados Formales No Calific. -0.1% -0.1% -0.1% -0.1% -0.1% -0.1% -0.1%Capitalistas 0.2% 0.3% 0.3% 0.3% 0.4% 0.4% 0.4%
Mercado de Trabajo 1 2 3 4 5 6 7Desempleo Activ. Primarias -7.0% -7.1% -7.2% -7.3% -7.4% -7.4% -7.4%Desempleo Activ. Resto Economía 0.6% 0.4% 0.3% 0.2% 0.1% 0.1% 0.0%Desempleo Total -3.1% -3.2% -3.3% -3.4% -3.5% -3.6% -3.6%
Salario Promedio Real 1 2 3 4 5 6 7Salario Prom. Activ. Primarias -3.8% -4.0% -4.1% -4.2% -4.3% -4.4% -4.5%Salario Prom Activ. Resto Economía -3.8% -4.0% -4.1% -4.2% -4.3% -4.4% -4.5%
Simulación I: Beneficios y Costos de Transferencias (vs Base)
47
Indicadores de precios 1 2 3 4 5 6 7Precio Valor Bruto de ProducciónAct. Primarias 8.1% 8.4% 8.7% 9.0% 9.2% 9.5% 9.7%Act. Resto Economía 3.5% 3.6% 3.7% 3.9% 4.0% 4.1% 4.2%Producción DomésticaAct. Primarias 10.1% 10.4% 10.7% 11.0% 11.2% 11.5% 11.7%Act. Resto Economía 3.9% 4.0% 4.2% 4.3% 4.4% 4.5% 4.7%Bienes Finales CompuestoAct. Primarias 9.6% 9.9% 10.2% 10.4% 10.7% 10.9% 11.1%Act. Resto Economía 3.1% 3.2% 3.3% 3.4% 3.5% 3.6% 3.7%
Indices de Precio Globales 1 2 3 4 5 6 7IPC 4.0% 4.1% 4.3% 4.4% 4.5% 4.6% 4.7%Deflactor del PIB 4.5% 4.8% 5.0% 5.2% 5.4% 5.7% 5.9%Tipo de Cambio Real Exportaciones -4.3% -4.5% -4.6% -4.8% -4.9% -5.0% -5.1%Tipo de Cambio Real Importaciones -4.3% -4.5% -4.6% -4.8% -4.9% -5.0% -5.1%
Indicadores de Producción 1 2 3 4 5 6 7PIB Real 0.01% -0.03% -0.08% -0.12% -0.17% -0.22% -0.26%Consumo Priv. Real 2.23% 2.27% 2.31% 2.34% 2.37% 2.40% 2.43%Consumo Gob. Real 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%Consumo Seguro Social 0.50% 0.52% 0.54% 0.57% 0.59% 0.61% 0.62%Inversión Real 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%Exportaciones Reales -2.18% -2.27% -2.35% -2.43% -2.50% -2.57% -2.64%Importaciones Reales 3.27% 3.38% 3.48% 3.58% 3.68% 3.77% 3.85%
PIB Real 0.01% -0.03% -0.08% -0.12% -0.17% -0.22% -0.26%Sueldos y Salarios -41.20% -40.02% -38.93% -37.93% -37.01% -36.16% -35.38%Ganancias 855.09% 872.34% 890.20% 908.60% 927.47% 946.71% 966.23%Impuestos Indirectos 0.75% 0.78% 0.81% 0.83% 0.86% 0.89% 0.91%
Balanza de Pagos 1 2 3 4 5 6 7Exportaciones en Dólares -2.2% -2.3% -2.3% -2.4% -2.5% -2.6% -2.6%Act. Primarias -4.0% -4.1% -4.2% -4.4% -4.5% -4.6% -4.7%Act. Resto Economia -1.7% -1.8% -1.9% -2.0% -2.0% -2.1% -2.1%Importaciones en Dólares 3.3% 3.4% 3.5% 3.6% 3.7% 3.8% 3.8%Act. Primarias 8.6% 8.8% 9.1% 9.3% 9.4% 9.6% 9.8%Act. Resto Economia 3.1% 3.3% 3.4% 3.5% 3.5% 3.6% 3.7%Transferencias al Exterior 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%Transferencias del Exterior a los hogares 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%Ahorro Externo (- Cta. Corriente de BdP) 38.3% 33.6% 30.4% 28.0% 26.2% 24.8% 23.7%
Indicadores Fiscales 1 2 3 4 5 6 7TOTAL DE IMPUESTOS -1.0% -1.1% -1.2% -1.3% -1.4% -1.5% -1.5%ARANCELES A LAS IMPORTACIONES -0.9% -1.0% -1.1% -1.2% -1.3% -1.4% -1.5%IMPUESTOS DIRECTOS -1.2% -1.3% -1.4% -1.5% -1.6% -1.7% -1.8%IMPUESTOS A LAS ACTIVIDADES -0.6% -0.7% -0.7% -0.8% -0.9% -1.0% -1.0%IMPUESTO AL VALOR AGREGADO -0.5% -0.6% -0.7% -0.8% -0.9% -1.0% -1.1%Transferencias del Exterior al Gobierno -4.3% -4.6% -4.8% -5.0% -5.2% -5.4% -5.5%Gasto del Gobierno -1.4% -1.5% -1.6% -1.7% -1.8% -1.9% -2.0%Transferencias del Gobierno a los Hogares 46.6% 46.4% 46.3% 46.2% 46.0% 45.9% 45.8%Transferencias del Gobierno al Exterior -4.3% -4.6% -4.8% -5.0% -5.2% -5.4% -5.5%Ahorro del Gobierno -32.3% -34.3% -36.3% -38.4% -40.5% -42.5% -44.6%
Indicadores de Ahorro e Inversión 1 2 3 4 5 6 7Ahorro Total -0.281% -0.300% -0.319% -0.336% -0.353% -0.369% -0.384%Ahorro de los Hogares -0.557% -0.542% -0.527% -0.513% -0.498% -0.484% -0.470%Ahorro del Gobierno -1.338% -1.361% -1.382% -1.400% -1.417% -1.433% -1.446%Ahorro Externo 1.622% 1.611% 1.599% 1.586% 1.572% 1.557% 1.543%
Inversión Nominal -0.281% -0.300% -0.319% -0.336% -0.353% -0.369% -0.384%
Simulación I: Beneficios y Costos de Transferencias (continuación)
48
La lógica económica de estos resultados es la siguiente. El aumento en la demanda de consumo por parte de los más pobres de la sociedad hace que los precios en general y en particular de los bienes primarios--debido al fuerte peso que tienen los bienes de origen agropecuarios en la canasta de los pobres--conduce a que el tipo de cambio real (el precio relativo de las exportaciones y las importaciones sobre el precio de la producción local) se sobrevalore, es decir hace que las exportaciones se contraigan porque ahora para los productores es más rentable vender en el mercado nacional (que tienen precios más altos relativamente) que exportar (con los precios anteriores que no sufren modificaciones porque están determinados por el mercado internacional) y que los consumidores compren bienes importados relativamente más baratos que los bienes nacionales. Dado que se asumió que el Gasto Público y la inversión permanecían constantes, tanto en la base como en las simulaciones, la reducción de las exportaciones y el aumento en las importaciones son mayores que el impacto del crecimiento en el consumo privado (que crece para los pobres pero se reduce ligeramente para los no pobres) produciendo una contracción neta de la demanda agregada. Esto a su vez reduce la producción levemente (en un promedio anual de 0.26% durante los siete años con respecto a la base). A pesar que la producción total se deteriora ligeramente, en el caso de las actividades primarias, si bien es cierto que las exportaciones caen, la crecida de los precios internos primarios estimulan la producción para el mercado doméstico, haciendo que el PIB de estas actividades crezca mínimamente. El empleo crece en particular en las actividades primarias, no sólo por el aumento de la producción doméstica, sino que sobre todo porque el salario real de los trabajadores se contrae por la misma inflación. El resultado de las cuentas fiscales señala que la recaudación fiscal se contrae en términos reales en alrededor del 1.2% con respecto a la base, debido al deterioro en la producción, en particular las actividades no primarias que son las que generan más impuestos y, desde luego, por el mismo aumento de precios. La reducción de los ingresos fiscales más el crecimiento de las transferencias a los pobres, trae como consecuencia una disminución del ahorro del gobierno con respecto a la base de más del 30% en promedio por año. En términos del PIB este resultado fiscal es equivalente a una disminución anual de 1.4% del PIB (promedio de siete años en comparación a la base). El cambio de prioridades en las transferencias de los no pobres a los ricos, con todos los impactos descritos, hace que los no pobres reduzcan su ahorro ya que su ingreso se reduce. Puesto que el ahorro de los no pobres tiene mayor peso, el total del ahorro privado se disminuye y dado que el ahorro del gobierno también se reduce, el ahorro nacional se contrae. En estas circunstancias el ahorro nacional no puede contrabalancear el aumento del déficit comercial que se forma por la caída de las exportaciones y la subida de las importaciones. La única manera de lograr el equilibrio macroeconómico es mediante aumentos en el ahorro externo, es decir buscando más financiamiento, por un orden de más de 1.6% con respecto al PIB que en la base. Estos resultados fiscales y de cuentas externa hacen dudar de la viabilidad de esta política, al menos como aquí se describe.
49
2.2 Beneficios y Costos de los Subsidios al Consumo En esta sección se hace una evaluación de las bondades y los problemas que representa la actual política de subsidios implícitos (exoneraciones de impuestos) en la economía de Guatemala. La manera en que se hace esta evaluación, metodológicamente es distinta a la anterior. Esto es debido a que los resultados actuales de la economía son producto en parte de la existencia de los subsidios al consumo. Por lo tanto, el escenario base que se levantó asume implícitamente que la política de subsidios se mantiene constante. Para poder evaluar su impacto aislado del resto de factores, lo que se hizo fue tomar los resultados del escenario base y compararlos con un nuevo escenario en el cual se simula el comportamiento de la economía en el eventual caso de que se eliminaran tales subsidios. La diferencia entre estos escenarios arroja como resultado las ventajas y las desventajas de dicha política. La actual política de subsidios, que representa el 1.6% del PIB, hace que el ingreso de los hogares se aumente más o menos en un promedio anual del 0.6 %. El ingreso de los hogares no pobres también crece pero a un menor ritmo. Pero los más beneficiados son las empresas, su ingreso crece más del 29% con respecto a la base (Ver cuadro6). El crecimiento en el ingreso de los hogares es producto de un aumento de los salarios reales de los trabajadores, los cuales se aumentan como producto de la ligera reducción de la inflación (0.87% anual promedio de siete años). Así como de un aumento en el empleo con respecto al que se genera en el escenario sin subsidios. Además se produce una pequeña disminución promedio del PIB del 0.14% anual con respecto al crecimiento sin los subsidios al consumo. En contra de la intuición, el tipo de cambio de las exportaciones y de las importaciones se sobrevalora ligeramente, esto es debido a que los precios en ambos escenarios varían de manera diversa. La pequeña reducción en producción y el cambio en los precios relativos contrae ligeramente las exportaciones y lo contrario ocurre con las importaciones. Dado que el gasto de gobierno y la inversión se supusieron constantes y que las exportaciones caen un poco, la ligera reducción del PIB se debe a que el consumo privado sólo sube a una tasa del 0.35%. El efecto negativo más claro se muestra en los indicadores fiscales. Ahí se puede observar que el conjunto de todos estos efectos produce una contracción de más del 7.6% de los ingresos tributarios, explicada básicamente por los mismos subsidios. El impuesto al Valor Agregado Neto se reduce en un promedio con respecto a la base del 17%. El ahorro fiscal en términos reales se disminuye en casi más de 29%. Esta reducción del ahorro del gobierno representa una reducción del 1.3% con relación al PIB cuando se compara con la base. El ahorro externo que se necesita en este escenario es de solo 0.3% anual (promedio de 7 años en comparación a la base). Esta menor cantidad de ahorro externo se debe a que por un lado el deterioro de la cuenta corriente es bajo pero sobre todo al aumento del ahorro privado que producen los hogares no pobres. En conclusión la actual política de subsidios trae pequeños beneficios a los pobres pero beneficia más a las empresas e igualmente tiene un costo fiscal grande.
50
Cuadro 6
Indicadores de Ingreso y Cons 1 2 3 4 5 6 7Ingreso Real de Hogares e InstitucionesHogares Urbanos Pobres Extremos 0.555% 0.556% 0.557% 0.557% 0.558% 0.558% 0.559%Hogares Urbanos Pobres 0.532% 0.532% 0.533% 0.534% 0.535% 0.535% 0.536%Hogares Urbanos No Pobres 0.274% 0.272% 0.270% 0.268% 0.266% 0.264% 0.263%Hogares Rural Pobre Extremos 0.567% 0.569% 0.570% 0.571% 0.572% 0.573% 0.575%Hogares Rural Pobres 0.515% 0.516% 0.516% 0.517% 0.518% 0.518% 0.519%Hogares Rural No Pobre 0.414% 0.413% 0.412% 0.412% 0.411% 0.410% 0.410%Empresas 19.700% 21.281% 22.912% 24.582% 26.275% 27.978% 29.675%Seguro Social 0.513% 0.514% 0.514% 0.515% 0.515% 0.516% 0.516%
Consumo Real de Hogares e Institucio 1 2 3 4 5 6 7Hogares Urbanos Pobres Extremos 0.555% 0.556% 0.557% 0.557% 0.558% 0.558% 0.559%Hogares Urbanos Pobres 0.532% 0.532% 0.533% 0.534% 0.535% 0.535% 0.536%Hogares Urbanos No Pobres 0.274% 0.272% 0.270% 0.268% 0.266% 0.264% 0.263%Hogares Rural Pobre Extremos 0.567% 0.569% 0.570% 0.571% 0.572% 0.573% 0.575%Hogares Rural Pobres 0.515% 0.516% 0.516% 0.517% 0.518% 0.518% 0.519%Hogares Rural No Pobre 0.414% 0.413% 0.412% 0.412% 0.411% 0.410% 0.410%EmpresasSeguro Social 0.513% 0.514% 0.514% 0.515% 0.515% 0.516% 0.516%
Ahorro Real de Hogares e Instituciones 1 2 3 4 5 6 7Hogares Urbanos Pobres Extremos 0.555% 0.556% 0.557% 0.557% 0.558% 0.558% 0.559%Hogares Urbanos Pobres 0.532% 0.532% 0.533% 0.534% 0.535% 0.535% 0.536%Hogares Urbanos No Pobres 0.274% 0.272% 0.270% 0.268% 0.266% 0.264% 0.263%Hogares Rural Pobre Extremos 0.567% 0.569% 0.570% 0.571% 0.572% 0.573% 0.575%Hogares Rural Pobres 0.515% 0.516% 0.516% 0.517% 0.518% 0.518% 0.519%Hogares Rural No Pobre 0.414% 0.413% 0.412% 0.412% 0.411% 0.410% 0.410%Empresas 19.700% 21.281% 22.912% 24.582% 26.275% 27.978% 29.675%Seguro Social 0.513% 0.514% 0.514% 0.515% 0.515% 0.516% 0.516%
Ingreso Real de Trabajaodes y Capital 1 2 3 4 5 6 7Empleados informales Calific. 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6%Empleados Formales Calific. 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6%Empleados Informales No Calific. 0.7% 0.7% 0.7% 0.7% 0.7% 0.7% 0.7%Empleados Formales No Calific. 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6%Capitalistas 0.7% 0.7% 0.7% 0.7% 0.7% 0.7% 0.7%
Mercado de Trabajo 1 2 3 4 5 6 7Desempleo Activ. Primarias -3.9% -3.7% -3.6% -3.5% -3.4% -3.3% -3.2%Desempleo Activ. Resto Economía -3.4% -3.4% -3.3% -3.2% -3.2% -3.1% -3.0%Desempleo Total -3.6% -3.5% -3.5% -3.4% -3.3% -3.2% -3.1%
Salario Promedio Real 1 2 3 4 5 6 7Salario Prom. Activ. Primarias 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%Salario Prom Activ. Resto Economía 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Simulación II: Beneficios y Costos de Subsidios al Consumo
51
Indicadores de precios 1 2 3 4 5 6 7Precio Valor Bruto de ProducciónAct. Primarias 0.8% 0.8% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9%Act. Resto Economía 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.6%Producción DomésticaAct. Primarias 1.0% 1.0% 1.1% 1.1% 1.1% 1.1% 1.1%Act. Resto Economía 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.7% 0.7% 0.7%Bienes Finales CompuestoAct. Primarias 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2%Act. Resto Economía -0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Indices de Precio Globales 1 2 3 4 5 6 7IPC 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%Deflactor del PIB 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.2% 0.3% 0.4%Tipo de Cambio Real Exportaciones -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7%Tipo de Cambio Real Importaciones -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7%
Indicadores de Producción 1 2 3 4 5 6 7PIB Real 0.01% -0.01% -0.05% -0.11% -0.19% -0.28% -0.38%Consumo Priv. Real 0.35% 0.35% 0.35% 0.35% 0.34% 0.34% 0.34%Consumo Gob. Real 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%Consumo Seguro Social 0.54% 0.54% 0.54% 0.54% 0.54% 0.54% 0.54%Inversión Real 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%Exportaciones Reales -0.32% -0.32% -0.33% -0.33% -0.33% -0.34% -0.34%Importaciones Reales 0.52% 0.52% 0.53% 0.53% 0.54% 0.54% 0.54%
PIB Real 0.01% -0.01% -0.05% -0.11% -0.19% -0.28% -0.38%Sueldos y Salarios 69.96% 66.42% 63.19% 60.24% 57.55% 55.09% 52.85%Ganancias -89.53% -89.72% -89.90% -90.09% -90.27% -90.45% -90.62%Impuestos Indirectos 0.12% 0.12% 0.13% 0.13% 0.13% 0.13% 0.13%
Balanza de Pagos 1 2 3 4 5 6 7Exportaciones en Dólares -0.3% -0.3% -0.3% -0.3% -0.3% -0.3% -0.3%Act. Primarias -0.4% -0.4% -0.4% -0.4% -0.5% -0.5% -0.5%Act. Resto Economia -0.3% -0.3% -0.3% -0.3% -0.3% -0.3% -0.3%Importaciones en Dólares 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5%Act. Primarias 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9%Act. Resto Economia 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5%Transferencias al Exterior 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%Transferencias del Exterior a los hogares 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%Ahorro Externo (- Cta. Corriente de BdP) 6.3% 5.4% 4.7% 4.2% 3.9% 3.6% 3.4%
Indicadores Fiscales 1 2 3 4 5 6 7TOTAL DE IMPUESTOS -7.3% -7.3% -7.3% -7.4% -7.5% -7.5% -7.6%ARANCELES A LAS IMPORTACIONES 0.6% 0.6% 0.5% 0.5% 0.4% 0.3% 0.2%IMPUESTOS DIRECTOS 0.4% 0.4% 0.4% 0.3% 0.2% 0.1% 0.0%IMPUESTOS A LAS ACTIVIDADES 0.6% 0.6% 0.6% 0.5% 0.4% 0.3% 0.2%IMPUESTO AL VALOR AGREGADO -16.7% -16.7% -16.7% -16.8% -16.9% -16.9% -17.0%Transferencias del Exterior al Gobierno 0.0% 0.0% 0.0% -0.1% -0.2% -0.3% -0.4%Gasto del Gobierno 0.0% 0.0% -0.1% -0.1% -0.2% -0.3% -0.4%Transferencias del Gobierno a los Hogares 0.0% 0.0% 0.0% -0.1% -0.2% -0.3% -0.4%Transferencias del Gobierno al Exterior 0.0% 0.0% 0.0% -0.1% -0.2% -0.3% -0.4%Ahorro del Gobierno -23.4% -24.2% -25.0% -25.8% -26.7% -27.5% -28.3%
Indicadores de Ahorro e Invers 1 2 3 4 5 6 7Ahorro Total -0.004% -0.005% -0.005% -0.005% -0.006% -0.006% -0.006%Ahorro de los Hogares 0.956% 0.958% 0.960% 0.962% 0.963% 0.964% 0.965%Ahorro del Gobierno -1.264% -1.266% -1.267% -1.267% -1.268% -1.268% -1.268%Ahorro Externo 0.300% 0.299% 0.297% 0.296% 0.295% 0.294% 0.292%
Inversión Nominal -0.004% -0.005% -0.005% -0.005% -0.006% -0.006% -0.006%
Simulación II: Beneficios y Costos de Subsidios al Consumo (Continuación)
52
2.3 Beneficios y Costos de eliminar los Subsidios al Consumo y Aumentar las Transferencias Directas
En esta sección se combinan las dos simulaciones anteriores, se eliminan los subsidios y se aumentan las transferencias por el mismo monto en que se reducen los subsidios. Al mismo tiempo se reenfocan las transferencias solamente a los pobres extremos y a los pobres del campo y la ciudad. Sin duda alguna los beneficios para los hogares pobres extremos y pobres son muy grandes. El ingreso y el consumo de los pobres extremos se aumentan en más de 136% y el de los pobres en más del 43%, ambos promedios de siete años con respecto a la base. El ingreso de los no pobres urbanos sin embargo se reduce en 3.7% y el de los rurales en 2.4%. Esto último es producto del descenso de las transferencias actualmente otorgadas a estos hogares. Además, el desempleo abierto se reduce en 2.7% en promedio anual con respecto al desempleo de la base. En realidad el resto de las variables como se puede ver en el cuadro 7, (se comportan en la misma dirección que en el ejercicio de la reducción de las transferencias presentado atrás. Los cambios relevantes se reflejan en los indicadores fiscales, de balanza de pagos y de ahorro e inversión. El ahorro del Gobierno crece en términos reales en 3.7% (promedio anual de siete años en comparación a la base), esto se traduce en que el ahorro fiscal se reduce en menos del 0.13% con relación al PIB en promedio anual de siete años y con respecto a la base. Estos resultados fiscales son más viables que los dos primeros manteniendo los mismos beneficios para los pobres extremos y pobres. Sin embargo, esta política requiere también de mayor financiamiento externo. El ahorro externo también se aumenta, aunque lo hace en menor proporción que en la simulación solamente de las transferencias: 1.3% versus 1.6%. La conclusión de este último ejercicio muestra que en Guatemala aún reduciendo los subsidios al consumo, aumentar las transferencias directas tiene un costo relevante en términos de los requerimientos de financiamiento externo. Este ejercicio muestra también que se requiere más de un instrumento de política para poder mejorar el ingreso y el consumo de los más pobres y de los pobres si es que se quiere aumentar la producción, el empleo y en particular no deteriorar la cuenta corriente de la balanza de pagos. Esto significa que tienen que sacrificarse otras exoneraciones fiscales que actualmente se otorgan a empresas y hogares que no son pobres para financiar las transferencias. En Guatemala hay espacio desde el punto de vista técnico de lograr eso si se tiene en cuenta que las exoneraciones actuales representan más del siete por ciento del PIB. Sin embargo, los grupos de interés van a estar opuestos a la disminución, tanto de los subsidios al consumo, como de cualquier otra exoneración. Finalmente, aun cuando un gobierno tuviera la capacidad de eliminar las exoneraciones fiscales, es difícil de predecir el comportamiento de la producción y de las exportaciones.
53
Cuadro 7
Indicadores de Ingreso y Consumo 1 2 3 4 5 6 7Ingreso Real de Hogares e InstitucionesHogares Urbanos Pobres Extremos 128.756% 131.570% 134.206% 136.666% 138.956% 141.081% 143.047%Hogares Urbanos Pobres 18.310% 18.751% 19.168% 19.559% 19.925% 20.267% 20.585%Hogares Urbanos No Pobres -3.573% -3.607% -3.639% -3.668% -3.694% -3.718% -3.740%Hogares Rural Pobre Extremos 40.343% 41.336% 42.274% 43.156% 43.983% 44.755% 45.475%Hogares Rural Pobres 10.719% 10.991% 11.248% 11.491% 11.719% 11.932% 12.131%Hogares Rural No Pobre -2.260% -2.298% -2.335% -2.368% -2.400% -2.429% -2.455%Empresas -9.683% -9.703% -9.675% -9.603% -9.488% -9.335% -9.149%Seguro Social
Consumo Real de Hogares e Instituciones 1 2 3 4 5 6 7Hogares Urbanos Pobres Extremos 128.756% 131.570% 134.206% 136.666% 138.956% 141.081% 143.047%Hogares Urbanos Pobres 18.310% 18.751% 19.168% 19.559% 19.925% 20.267% 20.585%Hogares Urbanos No Pobres -3.573% -3.607% -3.639% -3.668% -3.694% -3.718% -3.740%Hogares Rural Pobre Extremos 40.343% 41.336% 42.274% 43.156% 43.983% 44.755% 45.475%Hogares Rural Pobres 10.719% 10.991% 11.248% 11.491% 11.719% 11.932% 12.131%Hogares Rural No Pobre -2.260% -2.298% -2.335% -2.368% -2.400% -2.429% -2.455%EmpresasSeguro Social -0.903% -0.898% -0.892% -0.887% -0.882% -0.877% -0.872%
Ahorro Real de Hogares e Instituciones 1 2 3 4 5 6 7Hogares Urbanos Pobres Extremos 128.756% 131.570% 134.206% 136.666% 138.956% 141.081% 143.047%Hogares Urbanos Pobres 18.310% 18.751% 19.168% 19.559% 19.925% 20.267% 20.585%Hogares Urbanos No Pobres -3.573% -3.607% -3.639% -3.668% -3.694% -3.718% -3.740%Hogares Rural Pobre Extremos 40.343% 41.336% 42.274% 43.156% 43.983% 44.755% 45.475%Hogares Rural Pobres 10.719% 10.991% 11.248% 11.491% 11.719% 11.932% 12.131%Hogares Rural No Pobre -2.260% -2.298% -2.335% -2.368% -2.400% -2.429% -2.455%Empresas -9.683% -9.703% -9.675% -9.603% -9.488% -9.335% -9.149%Seguro Social -0.903% -0.898% -0.892% -0.887% -0.882% -0.877% -0.872%
Ingreso Real de Trabajaodes y Capital 1 2 3 4 5 6 7Empleados informales Calific. -1.0% -1.0% -1.0% -1.0% -1.0% -1.0% -1.0%Empleados Formales Calific. -1.3% -1.3% -1.3% -1.3% -1.3% -1.3% -1.3%Empleados Informales No Calific. 1.1% 1.1% 1.2% 1.3% 1.3% 1.4% 1.4%Empleados Formales No Calific. -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7% -0.7%Capitalistas -0.4% -0.4% -0.4% -0.3% -0.3% -0.3% -0.3%
Mercado de Trabajo 1 2 3 4 5 6 7Desempleo Activ. Primarias -6.0% -6.1% -6.2% -6.3% -6.4% -6.5% -6.5%Desempleo Activ. Resto Economía 1.0% 0.9% 0.8% 0.7% 0.6% 0.5% 0.4%Desempleo Total -2.4% -2.5% -2.6% -2.7% -2.8% -2.9% -3.0%
Salario Promedio Real 1 2 3 4 5 6 7Salario Prom. Activ. Primarias -3.8% -4.0% -4.1% -4.2% -4.3% -4.4% -4.5%Salario Prom Activ. Resto Economía -3.8% -4.0% -4.1% -4.2% -4.3% -4.4% -4.5%
Simulación III: Beneficios y Costos de Eliminar Subsidios y Aumentar Transferencias
54
Indicadores de precios 1 2 3 4 5 6 7Precio Valor Bruto de ProducciónAct. Primarias 7.2% 7.5% 7.8% 8.0% 8.3% 8.5% 8.7%Act. Resto Economía 2.9% 3.0% 3.1% 3.2% 3.4% 3.5% 3.6%Producción DomésticaAct. Primarias 9.0% 9.3% 9.5% 9.8% 10.0% 10.2% 10.5%Act. Resto Economía 3.2% 3.3% 3.5% 3.6% 3.7% 3.8% 3.9%Bienes Finales CompuestoAct. Primarias 9.5% 9.7% 10.0% 10.2% 10.5% 10.7% 10.9%Act. Resto Economía 3.1% 3.2% 3.3% 3.4% 3.5% 3.6% 3.7%
Indices de Precio Globales 1 2 3 4 5 6 7IPC 4.0% 4.1% 4.3% 4.4% 4.5% 4.6% 4.7%Deflactor del PIB 4.5% 4.8% 5.0% 5.2% 5.4% 5.6% 5.8%Tipo de Cambio Real Exportaciones -3.7% -3.8% -4.0% -4.1% -4.2% -4.3% -4.4%Tipo de Cambio Real Importaciones -3.7% -3.8% -4.0% -4.1% -4.2% -4.3% -4.4%
Indicadores de Producción 1 2 3 4 5 6 7PIB Real 0.02% -0.02% -0.06% -0.10% -0.14% -0.18% -0.22%Consumo Priv. Real 1.87% 1.92% 1.96% 1.99% 2.03% 2.06% 2.09%Consumo Gob. Real 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%Consumo Seguro Social -0.05% -0.02% 0.00% 0.02% 0.04% 0.06% 0.08%Inversión Real 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%Exportaciones Reales -1.86% -1.94% -2.02% -2.09% -2.16% -2.23% -2.29%Importaciones Reales 2.72% 2.82% 2.92% 3.02% 3.11% 3.20% 3.28%
PIB Real 0.02% -0.02% -0.06% -0.10% -0.14% -0.18% -0.22%Sueldos y Salarios -0.03% -0.08% -0.12% -0.17% -0.22% -0.27% -0.31%Ganancias 0.00% 0.02% 0.04% 0.06% 0.08% 0.11% 0.13%Impuestos Indirectos 0.62% 0.65% 0.68% 0.70% 0.73% 0.75% 0.77%
Balanza de Pagos 1 2 3 4 5 6 7Exportaciones en Dólares -1.9% -1.9% -2.0% -2.1% -2.2% -2.2% -2.3%Act. Primarias -3.6% -3.7% -3.8% -3.9% -4.0% -4.1% -4.2%Act. Resto Economia -1.5% -1.5% -1.6% -1.6% -1.7% -1.8% -1.8%Importaciones en Dólares 2.7% 2.8% 2.9% 3.0% 3.1% 3.2% 3.3%Act. Primarias 7.7% 7.9% 8.1% 8.3% 8.5% 8.6% 8.8%Act. Resto Economia 2.6% 2.7% 2.8% 2.9% 3.0% 3.1% 3.2%Transferencias al Exterior 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%Transferencias del Exterior a los hogares 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%Ahorro Externo (- Cta. Corriente de BdP) 32.1% 28.3% 25.7% 23.7% 22.3% 21.2% 20.3%
Indicadores Fiscales 1 2 3 4 5 6 7TOTAL DE IMPUESTOS 6.9% 6.8% 6.7% 6.6% 6.5% 6.4% 6.4%ARANCELES A LAS IMPORTACIONES -1.4% -1.6% -1.7% -1.8% -1.8% -1.9% -2.0%IMPUESTOS DIRECTOS -1.7% -1.7% -1.8% -1.9% -2.0% -2.0% -2.1%IMPUESTOS A LAS ACTIVIDADES -1.2% -1.3% -1.3% -1.4% -1.5% -1.5% -1.6%IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 19.6% 19.5% 19.4% 19.3% 19.2% 19.1% 19.0%Transferencias del Exterior al Gobierno -4.4% -4.6% -4.7% -4.9% -5.1% -5.3% -5.5%Gasto del Gobierno -1.4% -1.5% -1.6% -1.7% -1.8% -1.9% -1.9%Transferencias del Gobierno a los Hogares 46.6% 46.4% 46.3% 46.2% 46.1% 46.0% 45.9%Transferencias del Gobierno al Exterior -4.4% -4.6% -4.7% -4.9% -5.1% -5.3% -5.5%Ahorro del Gobierno -1.7% -2.3% -3.0% -3.7% -4.3% -5.0% -5.6%
Indicadores de Ahorro e Inversión 1 2 3 4 5 6 7Ahorro Total -0.276% -0.295% -0.313% -0.330% -0.346% -0.362% -0.376%Ahorro de los Hogares -1.516% -1.503% -1.490% -1.477% -1.464% -1.451% -1.438%Ahorro del Gobierno -0.070% -0.092% -0.112% -0.131% -0.147% -0.163% -0.177%Ahorro Externo 1.322% 1.313% 1.302% 1.291% 1.278% 1.266% 1.253%
Inversión Nominal -0.276% -0.295% -0.313% -0.330% -0.346% -0.362% -0.376%
Simulación III: Beneficios y Costos de Eliminar Subsidios y Aumentar Transferencias (Continuación
55
2.4 ¿Quiénes disfrutan de los subsidios al consumo?
En esta sección se presenta el consumo por parte de los pobres de los principales servicios que reciben subsidios del gobierno. Los datos corresponden a la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida del año 2006, que presenta los datos más actualizados disponibles. Se ha definido a los pobres, como en el resto de este trabajo, a los incluidos en los tres primeros quintiles de ingreso. En el apéndice al final de este anexo se encuentra la información desagregada por sectores y quintiles de ingreso, que permite un análisis más detallado según sean urbanos o rurales, pobres o no pobres. Acceso al Servicio de Agua Potable: De los 12,9 millones de personas de Guatemala, que integran 2,6 millones de hogares, casi 1,5 millones de hogares pertenecen a los tres primeros quintiles, representando los hogares pobres. Del total de hogares del país, el 53% se beneficia de servicio de agua potable.
Cuadro 7 Agua Potable
Categoría Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 168,727 394,558 563,285 30.0% 70.0% Rurales 745,322 147,274 892,596 83.5% 16.5% Total Pobres 914,049 541,832 1,455,881 62.8% 37.2% % Pobres/Total 35% 20% 55%
El subsidio al agua potable tiene como objetivo facilitar a la población pobre el consumo del servicio de agua potable, transfiriendo al hogar un porcentaje del gasto incurrido por el consumo de dicho servicio, que en el caso de Guatemala debería llegar a los 1.5 millones de hogares pobres. Sin embargo, como se observa en el cuadro solo podrían recibirlo efectivamente el 37.2% del los hogares pobres, dado que el 62.8% de éstos no tienen acceso a dicho servicio.
En el caso de los hogares rurales pobres el acceso al servicio es aún más restringido. Sólo el 16,5% de los hogares pobres rurales tiene acceso a dicho servicio, contrastando con el 70% de los hogares pobres urbanos que lo tienen. Esta situación es aún más cruda para el primer quintil de los pobres rurales, donde el 84% de dichos hogares no tiene acceso al servicio. Por el contrario, los hogares más ricos de la sociedad, que corresponden al quinto quintil, reciben el 79% reciben el servicio y representan ellos solos el 20% del total de hogares del país que tienen acceso al mismo (ver cuadro completo al final de este anexo).
Acceso al Servicio de Energía Eléctrica: En el caso de este servicio, el 84% del total de hogares tiene acceso al mismo. El subsidio por este servicio está dirigido a los hogares pobres que representan el 55% del total. Sin embargo, como se muestra en el cuadro siguiente el 25.2% de los hogares pobres aún no disfrutan de acceso a dicho servicio y por lo tanto no pueden beneficiarse del subsidio.
56
Cuadro 9. Energía Eléctrica Categoría Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 59,571 503,714 563,285 10.6% 89.4% Rurales 306,968 585,628 892,596 34.4% 65.6% Total Pobres 366,539 1,089,342 1,455,881 25.2% 74.8% % Pobres/Total 14% 41% 55%
Analizados por su distribución entre urbanos y rurales, se nota que la energía electrica aún no llega al 34.4% de los hogares rurales ni al 10.6% de los urbanos pobres, los cuales representan casi 367 mil de hogares que no acceden al mismo. Adicionalmente puede observarse en el cuadro del anexo que por nivel de ingreso, el primer quintil que representa el 13% de los hogares con acceso, el 63% de los mismos tienen el servicio, mientras en el quinto quintil, lo tienen el 92% de los hogares rurales y el 98% de lo urbanos, concentrando el 24% del servicio total de energía eléctrica. Acceso a la Distribución Gas Butano: Respecto al consumo de Gas Butano el 51% del total de hogares de Guatemala consume gas. Sin embargo, de los 1,5 millones de hogares pobres, alrededor de 1 millón de hogares, que representan el 38% del total de hogares del país, no lo consumen.
Cuadro 10 Gas Butano Categoría Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 249,781 313,504 563,285 44.3% 55.7% Rurales 767,685 124,910 892,596 86.0% 14.0% Total Pobres 1,017,466 438,415 1,455,881 69.9% 30.1% % Pobres/Total 38% 17% 55%
Por sectores se observa que el consumo de gas es un fenómeno esencialmente urbano. En efecto, en el sector rural 86% de los pobres no lo consumen, contra un 44.3% de los hogares urbanos.
Analizados por niveles de pobreza, se observa que solo el 30.1% de lo hogares pobres lo consumen. En los cuadros del anexo se muestra que este fenómeno se agudiza en los hogares más pobres y de estos áun más en los rurales. Entre los ubicados en el primer quintil, 65% de los hogares urbanos y el 93% de los rurales no lo consumen, contra un 11% de los hogares urbanos y un 34% de los rurales pertenecientes al quinto quintil.
Acceso a los Servicios de Salud Pública: Los datos de acceso a los servicios de salud pública indican que el 57% de la población no tiene acceso a los servicios de salud, con muy pocas variaciones entre sectores, lo que muestra una marcada carencia de este servicio, vital para el bienestar de la población. Obsérvese que del total de personas en condiciones de pobreza, el 56.3% está sin acceso y su distribución por sectores urbanos y rurales muestra variaciones muy pequeñas.
Analizando los datos por quintiles de ingreso, tampoco se observa marcadas diferencias. Como se muestra en el anexo respectivo, en el primer quintil 53% de las personas no tiene acceso a este servicio, sin diferencias entre urbanos y rurales. Para el segundo quintil los datos son bastante similares, 56% de los urbanos y 58% de los rurales carecen del servicio de salud.
57
Cuadro 11. Salud Pública
Categoría Número de Personas % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 1,239,509 980,585 2,220,094 55.8% 44.2% Rurales 2,689,932 2,070,450 4,760,383 56.5% 43.5% Total Pobres 3,929,441 3,051,035 6,980,477 56.3% 43.7% % Pobres/Total 30% 24% 54%
En el cuarto y quinto quintil, el 56% y el 59% de las personas respectivamente no tienen acceso al servicio, aunque juntos concentran el 19% de la población total con acceso a la salud pública. Estos datos muestran una insuficiencia del gasto público en servicios de salud pública, el cual, a pesar de su cuantía y de interpretarse como un subsidio total al consumo de salud, solo alcanza a cubrir a 5,6 millones de personas, dejando fuera de acceso a dichos servicios cerca de 7,4 millones de personas. Acceso a los Servicios de Educación Públicos y Privados: En el cuadro siguiente se observa que la cobertura de servicios de educación es también bastante limitada. El 67.8% del total de la población pobre no tiene acceso a la educación. Aunque la encuesta calcula el acceso a todo tipo de educación, incluyendo la técnica, vocacional y universitaria, midiéndose por lo tanto respecto a la población total y no solo a la comprendida en edad escolar, la información muestra una brecha significativa entre la población con y sin acceso a lo servicios educativos, sin marcadas diferencias por sectores o niveles de pobreza.
Cuadro 12 Educación
Categoría Número de Personas % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 1,223,349 589,396 1,812,745 67.5% 32.5% Rurales 2,517,120 1,183,528 3,700,648 68.0% 32.0% Total Pobres 3,740,469 1,772,923 5,513,392 67.8% 32.2% % Pobres/Total 35% 17% 52%
Asi, en el primer quintil el 70% de la población no tiene acceso; el segundo quintil muestra una ligera disminución sin acceso, 68%; en el tercero y cuarto quintil disminuye al 66%; y en el quinto quintil alcanza al 64% de la población sin servicios educativos. La variaciones entre urbanos y rurales por quintil son muy pequeñas. Ampliar el acceso de este servicio representa por lo tanto una prioridad y un enorme reto para el gobierno, tanto en lo que concierne a la oferta del servicio para asegurar su disponibilidad a la población excluida, como en lo que respecta a la demanda que garantice el acceso y su permanencia en el sistema a las poblaciones pobres. Alrededor de 7 millones de personas no tienen acceso a educación, de los cuales, como se muestra en el cuadro anterior, 3,7 millones de pobres no acceden a ningún tipo de servicios educativos.
58
3 Resumen de Logros y Retos de los PPS 3.1 Resumen de Fortalezas y Logros Los PPS de Guatemala son los más recientes en Centro América, todos fueron introducidos en 2008, salvo PEAM en 2007, y a mediados de 2010 sólo tenían dos años de funcionamiento. No obstante, se han extendido con gran rapidez: entre 2008 y 2010 el MFP creció ocho veces en el número de beneficiarios y cuatro veces en el número de municipios en que funciona el programa. Además tienen un fuerte apoyo del gobierno, la evaluación de MFP fue positiva aunque la auditoría social detectó varias fallas que se estaban comenzando a corregir, y el costo de los PPS es muy bajo en relación a su cobertura. La cobertura estimada de manera gruesa de los cinco PPS es la mayor entre los cuatro países: 23% de los pobres totales y 47% de los extremos reciben beneficios, así como 37% de los hogares pobres totales y 74% de los extremos. MFP es el programa que tiene la mayor cobertura de cualquier PPS en Centro América: 18% de la pobreza total y 35% de la extrema (32% y 66% de los hogares), y esto en dos años de operación.
La selección de los municipios para el MFP se hizo por el índice de vulnerabilidad e insuficiencia alimentaria y nutricional, complementado con el mapa de pobreza, luego se levantó un censo especial en los municipios escogidos y se aplicó un modelo econométrico basado en el nivel de consumo. Se da prioridad a niños, mujeres embarazadas y poblaciones indígenas, que son los grupos más preteridos y afectados por la pobreza en el país, a más de que se concentra en la reducción de la desnutrición infantil (la peor en Centroamérica), y el aumento del registro y asistencia escolar, así como la atención primaria de salud, todas fundamentales. Contrario al temor inicial que la entrega de los bonos por los alcaldes en actos públicos crease clientelismo, 82% de los beneficiarios considera que no hubo solicitud de prebenda en la selección y 80% que no hubo propaganda política en el evento. No obstante, la evaluación y la auditoría social detectaron críticas del censo, y se están tomando medidas para atacar estas fallas.
La evaluación de MFP encontró que llega a la población más pobre, salvo en un municipio, y que se empiezan a ver sus resultados en una menor incidencia en número y gravedad de enfermedades, la elevación de la inscripción escolar y la asistencia a los centros de salud; un alto porcentaje de las transferencias monetarias es empleada en la compra de alimentos y otros bienes y servicios básicos, y ha habido efectos colaterales positivos como empoderamiento de las madres de familia, mayor comunicación entre padres y maestros, etc. Según la rendición de cuentas de 2010, hubo un incremento de 36% en los niños inscritos en educación preprimaria entre 2007 y 2010, 25% de los niños en las escuelas públicas era beneficiario del MFP, y 30% del incremento en la cobertura de salud eran familias beneficiarias.
La equidad de género es importante en MFP puesto que la inmensa mayoría de los bonos son cobrados por mujeres de familias beneficiarias, se dan bonos a mujeres embarazadas y lactantes para incentivar el registro y atención de salud, y los Comités de Promoción Comunitaria están integrados casi todos por mujeres beneficiarias que han sido empoderadas para controlar la corresponsabilidad y canalizar quejas y reclamos de los beneficiarios sobre los servicios de educación y salud. En PEAM 52% de los pensionados son mujeres. También se da prioridad a los niños y 1,6 millones se beneficiaban de bonos de educación y salud en 2010. La evaluación de 2009 se hizo en los municipios con mayor proporción de indígenas y extrema pobreza y sus resultados fueron generalmente positivos.
59
La auditoría social encontró que 100% de los municipios consideraba que la corresponsabilidad funcionaba bien (fue el componente mejor evaluado de MFP), y la rendición de cuentas encontró que el cumplimiento era de 90-92% en educación, nutrición y salud. El número de miembros de los Comités de Promoción Comunitaria aumentó tres veces entre 2009 y mediados de 2010. El Consejo de Cohesión Social (CCS) es encargado de la coordinación interinstitucional entre todos los ministerios, secretarías y otras entidades públicas relacionadas con los PPS. Todos los PPS, salvo PEAM, fueron creados al comienzo de la crisis mundial y han funcionado como colchones para amortiguar los efectos sociales adversos de dicha crisis. La sostenibilidad de los PPS se facilita porque son virtualmente financiados con fuentes internas y a un costo muy bajo del PIB (0,6% en 2009), no hay dependencia de fondos externos temporales e inciertos (salvo un préstamo reciente del Banco Mundial), a par que la presión sobre el gasto público es muy pequeña. 3.2 Resumen de Problemas y Retos Pese a la existencia de censos y modelos para la asignación de los beneficios, ha habido críticas sobre la focalización y aún no existe un registro de beneficiarios sistematizado. Hay listados de beneficiarios de varios PPS accesibles en Internet, pero sólo dan los nombres, cédulas y lugar de residencia; se ignora si existe un listado central con información socioeconómica actualizada y consolidada de todos los beneficiarios. La evaluación y la auditoría social encontraron que el censo y la selección de los beneficiarios eran los elementos más criticados de MFP, así como la escasa información, especialmente en lenguas indígenas, antes de comenzar el programa (68% de los tomadores del censo no podían comunicarse con los indígenas). En 2010 se estaban tomando acciones para enfrentar algunos de estos problemas: rediseño de la boleta censal; controles y validaciones muestrales en la digitación de las boletas; actualización de la base de datos y los expedientes de las familias y creación un sistema informático; notificación e información a los líderes locales antes del inicio del censo; capacitación de los tomadores de censos; consolidación de la “validación comunitaria” con apoyo de líderes locales para dar mayor legitimidad a la selección de beneficiarios. La focalización de CS sugiere que factores ajenos a la pobreza determinan la ubicación de los comedores, como la afluencia de público y terrenos estatales, a más que algunos de los beneficiarios no parecen ser pobres. La BS censó a las familias, las escogió por encuestas y se hace una verificación de los beneficiarios. La selección de EA se realiza basada en el índice de violencia y falta de alternativas de los jóvenes. Los pensionados de PEAM son escogidos por trabajadores sociales que hacen un estudio socioeconómico de los candidatos. Pero ninguno de estos PPS ha tenido una evaluación (como MFP) que juzgue si la focalización es adecuada. Es esencial determinar los criterios de selección con precisión y claridad. Otro problema serio detectado por la evaluación y la auditoría social de MFP es la insuficiencia de los servicios educativos y de salud para hacer frente al incremento de la demanda generado por los bonos: 58-60% consideró insuficientes la infraestructura, equipo y personal de educación mientras que 60-88% opinó de igual manera sobre la salud. No obstante, ha habido un incremento del número de escuelas y centros de salud, así como de su equipo y personal, y se han expandido las horas de atención de los centros de salud de 8 a 24 horas.
60
También la evaluación y la auditoría social encontraron que los beneficiarios con frecuencia tenían que hacer colas y esperar mucho tiempo para cobrar los bonos; además, en dos municipios hubo quejas de la distancia al lugar del evento agravada por el aumento en el precio del transporte en ese día. En reacción a estas críticas se aumentaron los centros de pagos y estos están siendo procesados con más rapidez. No hay corresponsabilidad en los CS y PEAM. Además falta información sobre la graduación en la gran mayoría de los PPS, incluso en MFP. No hay una clara relación entre el CSS, el SCEP y el Gabinete Social ni tampoco sobre la interrelación de estos con estructuras diversas de coordinación interinstitucional en cada PPS. Otra dificultad es la coordinación de los diversos proveedores a nivel local (municipios, escuelas, centros de salud, ONGs, empresas privadas) con los PPS y los ministerios/secretarías centrales. Dado que además de los cinco PPS analizados en este estudio, hay otros tantos programas sociales creados bajo la presente administración, es necesaria una clara determinación de las funciones de las diversas autoridades para que funcione adecuadamente la coordinación interinstitucional. En vista al corto período de operación de los PPS guatemaltecos, su problema fundamental de sostenibilidad radica en su institucionalización, así como su legitimación (en el caso de MFP corrigiendo todas las fallas detectadas en la evaluación y auditoría social de 2009) para que tengan continuidad después de la actual administración.
61
APÉNDICE DE CUADROS DE SERVICIOS BÁSICOS DESAGREGADOS (Fuentes: Elaboración de De Franco)
Cuadro 13
Sector No si
Total Hogares No Sí No Sí
Total
Urbano 53,050 87,361 140,411 38% 62% 2% 3% 5%Rural 336,268 56,218 392,486 86% 14% 13% 2% 15%Primer Quintil 389,318 143,580 532,897 73% 27% 15% 5% 20%Urbano 57,587 127,197 184,784 31% 69% 2% 5% 7%Rural 230,398 44,944 275,342 84% 16% 9% 2% 10%Segundo Quintil 287,985 172,141 460,126 63% 37% 11% 7% 17%Urbano 58,090 180,000 238,090 24% 76% 2% 7% 9%Rural 178,656 46,111 224,767 79% 21% 7% 2% 8%Tercer Quintil 236,746 226,111 462,857 51% 49% 9% 9% 17%Urbano 54,823 273,142 327,965 17% 83% 2% 10% 12%Rural 144,664 63,585 208,249 69% 31% 5% 2% 8%Cuarto Quintil 199,487 336,727 536,214 37% 63% 8% 13% 20%Urbano 58,648 472,496 531,144 11% 89% 2% 18% 20%Rural 78,977 44,072 123,049 64% 36% 3% 2% 5%Quinto Quintil 137,625 516,568 654,193 21% 79% 5% 20% 25%
Total Urbano 282,198 1,140,196 1,422,394 20% 80% 11% 43% 54%Total Rural 968,962 254,931 1,223,893 79% 21% 37% 10% 46%Total 1,251,160 1,395,128 2,646,288 47% 53% 47% 53% 100%Total 1,251,160 1,395,128 2,646,288 47% 53% 47% 53% 100%
Servicio de Agua Potable % de Personas por
quintil
Servicio de Agua Potable: Porcentaje en base al total
Cuadro 14
Sector No Si
Total Hogares No Si No Si
Total
Urbano 23,334 117,077 140,411 17% 83% 1% 4% 5%Rural 173,286 219,200 392,486 44% 56% 7% 8% 15%Primer Quintil 196,620 336,278 532,897 37% 63% 7% 13% 20%Urbano 23,364 161,420 184,784 13% 87% 1% 6% 7%Rural 84,387 190,956 275,342 31% 69% 3% 7% 10%Segundo Quintil 107,751 352,376 460,126 23% 77% 4% 13% 17%Urbano 12,873 225,217 238,090 5% 95% 0% 9% 9%Rural 49,295 175,472 224,767 22% 78% 2% 7% 8%Tercer Quintil 62,168 400,689 462,857 13% 87% 2% 15% 17%Urbano 13,833 314,132 327,965 4% 96% 1% 12% 12%Rural 33,530 174,718 208,249 16% 84% 1% 7% 8%Cuarto Quintil 47,364 488,850 536,214 9% 91% 2% 18% 20%Urbano 6,224 524,920 531,144 1% 99% 0% 20% 20%Rural 9,247 113,802 123,049 8% 92% 0% 4% 5%Quinto Quintil 15,472 638,721 654,193 2% 98% 1% 24% 25%
Total Urbano 79,629 1,342,766 1,422,394 6% 94% 3% 51% 54%Total Rural 349,746 874,148 1,223,893 29% 71% 13% 33% 46%Total 429,374 2,216,914 2,646,288 16% 84% 16% 84% 100%Total 429,374 2,216,914 2,646,288 16% 84% 16% 84% 100%
Consumo de Energía Eléctrica % de Hogares por
quintil
Consumo de energía eléctrica:Porcentaje en base
62
Cuadro 15
Sector No Si
Total Hogares No Si No Si
Total
Urbano 91,136 49,275 140,411 65% 35% 3% 2% 5%Rural 365,553 26,933 392,486 93% 7% 14% 1% 15%Primer Quintil 456,689 76,209 532,897 86% 14% 17% 3% 20%Urbano 88,111 96,673 184,784 48% 52% 3% 4% 7%Rural 233,462 41,881 275,342 85% 15% 9% 2% 10%Segundo Quintil 321,573 138,554 460,126 70% 30% 12% 5% 17%Urbano 70,534 167,556 238,090 30% 70% 3% 6% 9%Rural 168,671 56,096 224,767 75% 25% 6% 2% 8%Tercer Quintil 239,205 223,653 462,857 52% 48% 9% 8% 17%Urbano 63,601 264,364 327,965 19% 81% 2% 10% 12%Rural 124,217 84,032 208,249 60% 40% 5% 3% 8%Cuarto Quintil 187,818 348,396 536,214 35% 65% 7% 13% 20%Urbano 57,552 473,592 531,144 11% 89% 2% 18% 20%Rural 42,389 80,660 123,049 34% 66% 2% 3% 5%Quinto Quintil 99,941 554,252 654,193 15% 85% 4% 21% 25%
- Total Urbano 370,934 1,051,460 1,422,394 26% 74% 14% 40% 54%Total Rural 934,291 289,602 1,223,893 76% 24% 35% 11% 46%Total 1,305,225 1,341,062 2,646,288 49% 51% 49% 51% 100%Total 1,305,225 1,341,062 2,646,288 49% 51% 49% 51% 100%
Consumo de Gas Propano % de Personas por
quintil
Consumo de Gas Propano:Porcentaje en base
Cuadro 16
Sector No siTotal Personas
No Sí No SíTotal
Urbano 246,984 219,617 466,601.00 53% 47% 2% 2% 4%Rural 981,626 867,563 1,849,188.94 53% 47% 8% 7% 14%Primer Quintil 1,228,610.20 1,087,179.73 2,315,789.94 53% 47% 9% 8% 18%Urbano 411,433 317,983 729,416.00 56% 44% 3% 2% 6%Rural 919,253 660,169 1,579,421.87 58% 42% 7% 5% 12%Segundo Quinti 1,330,685.77 978,152.10 2,308,837.87 58% 42% 10% 8% 18%Urbano 581,092 442,985 1,024,076.82 57% 43% 4% 3% 8%Rural 789,053 542,719 1,331,771.99 59% 41% 6% 4% 10%Tercer Quintil 1,370,145.52 985,703.29 2,355,848.81 58% 42% 11% 8% 18%Urbano 834,004 653,138 1,487,142.19 56% 44% 6% 5% 11%Rural 671,058 526,180 1,197,237.97 56% 44% 5% 4% 9%Cuarto Quintil 1,505,062.33 1,179,317.83 2,684,380.16 56% 44% 12% 9% 21%Urbano 1,513,298 1,020,985 2,534,282.99 60% 40% 12% 8% 20%Rural 445,244 317,778 763,022.23 58% 42% 3% 2% 6%Quinto Quintil 1,958,542.48 1,338,762.74 3,297,305.22 59% 41% 15% 10% 25%
Total Urbano 3,586,812 2,654,707 6,241,519 57% 43% 28% 20% 48%Total Rural 3,806,235 2,914,408 6,720,643 57% 43% 29% 22% 52%Total 7,393,046 5,569,116 12,962,162 57% 43% 57% 43% 100%Total 7,393,046 5,569,116 12,962,162 57% 43% 57% 43% 100%
Recibió atención médica: Porcentaje en Recibió atención médica
% de Personas por
quintil
63
Cuadro 17
No si
Total Personas No Sí No Sí
Total
262,525.83 117,174.17 379,700 69% 31% 2% 1% 4%984,022.85 407,119.23 1,391,142 71% 29% 9% 4% 13%
1,246,548.68 524,293.39 1,770,842 70% 30% 12% 5% 17%411,453.00 174,662.00 586,115 70% 30% 4% 2% 6%815,022.97 415,600.27 1,230,623 66% 34% 8% 4% 12%
1,226,475.97 590,262.27 1,816,738 68% 32% 12% 6% 17%549,370.46 297,559.34 846,930 65% 35% 5% 3% 8%718,073.91 360,808.40 1,078,882 67% 33% 7% 3% 10%
1,267,444.38 658,367.74 1,925,812 66% 34% 12% 6% 18%816,894.51 405,497.85 1,222,392 67% 33% 8% 4% 12%641,799.67 330,209.84 972,010 66% 34% 6% 3% 9%
1,458,694.18 735,707.69 2,194,402 66% 34% 14% 7% 21%1,405,411.83 797,377.51 2,202,789 64% 36% 13% 8% 21%
411,889.14 223,466.64 635,356 65% 35% 4% 2% 6%1,817,300.97 1,020,844.15 2,838,145 64% 36% 17% 10% 27%
3,445,655.63 1,792,270.87 5,237,927 66% 34% 33% 17% 50%3,570,808.54 1,737,204.37 5,308,013 67% 33% 34% 16% 50%7,016,464.17 3,529,475.24 10,545,939 67% 33% 67% 33% 100%7,016,464.17 3,529,475.24 10,545,939 67% 33% 67% 33% 100%
Se inscribió en algún plantel educativo % de Personas por quintil
Se inscribió en algún plantel educativo: Porcentaje en base al
64
ANEXO 3: PPS EN HONDURAS 1 Dimensión Micro-Institucional 1.1 Programas de Protección Social (PPS) Honduras tiene las incidencias de pobreza total y extrema mayores de Centro América, aunque se redujeron de 79,7% y 56,8% en 1998 a 68,9% y 45,6% en 2007 (Vol. I, Cuadro 2). Hay una proporción muy alta de niños y jóvenes en extrema pobreza que no estudian, y 39% de los niños de menos de 5 años en zonas rurales sufre desnutrición crónica (Banco Mundial, 2010c). El Programa de Asignación Familiar (PRAF) comenzó en 1990, uno de los PPS pioneros en la región, a fin de compensar los efectos sociales adversos del ajuste estructural pero, con apoyo del BID, ha extendido sus funciones en tres Fases: I 1990-1998, II 1998-2005 y III 2007-2014. En 2001 se elaboró la Estrategia de Reducción de la Pobreza para alcanzar en 2005 las metas del milenio, pero en ese año no hubo mejoras en los indicadores escogidos. Por ello en 2006, a la par con PRAF III, se creó la Red Solidaria (RS) para coordinar las acciones de 90 entidades públicas y mas de 400 programas relacionados con la pobreza, cuyo meta era cubrir 250.000 hogares indigentes en las aldeas más pobres del país entre 2006 y 2010 (Cecchini y otros, 2009). PRAF ha desarrollado gradualmente, con préstamos principalmente del BID, múltiples programas que proveen a grupos vulnerables las transferencias en efectivo o en especie (la mayoría con corresponsabilidades), incentivan el acceso a los servicios básicos de salud y educación, y mejoran la nutrición: Bono Escolar en 1990 (niños en 1-4 grados luego aumentado a 1-6); Bono de Salud en 1991 (atención de salud y nutrición a niños menores de 5 años y gestantes/lactantes) se convierte en Bono Materno-Infantil en 2006; Desarrollo Integral a la Mujer—DI-Mujer—en 1991 (capacitación y microcrédito); Bolsón Escolar en 1992 (bolsa con materiales escolares); Bono Tercera Edad en 2006 (suma anual a adulto mayor); Bono Juvenil en 2006 (transferencia a jóvenes en riesgo social); Bono Mano Amiga en 2006 (evitar que los niños trabajen en los basureros); Incentivo a Parto Institucional en 2006 (para el parto asistido); y Bonos a la Oferta de Educación y de Salud en 2006 (a asociaciones de padres de familia y comités de usuarios de salud). Después de la crisis política, el gobierno de Porfirio Lobo dio a conocer el Plan Presidencial de Salud, Educación y Nutrición y en 2010 creó el Bono 10.000 que comenzó a ser distribuido en marzo, consiste en transferencias para incentivar la matricula y asistencia escolar y atención de salud de niños menores de 6 años, y mejorar la nutrición de las familias en extrema pobreza, incluyendo a grupos indígenas y afrohondureños. Otros programas de PRAF no serán tratados aquí por falta de información: Fomento de Empresas Autogestionarias para Mujeres en Zonas Rurales, Focalización de Niños Adolescentes y Mujeres Vulnerables en Zonas Urbanas, Fondo de Ayuda a la Pequeña y Mediana Empresa, Comedores Solidarios y Bono de Familia. Este Anexo recopila y sistematiza toda la información de fuentes secundarias y documentos primarios obtenidos por Mesa-Lago y materiales enviados por De Franco. La descripción de los programas de PRAF sigue la estructura del Volumen I y, al final del Anexo, se resumen los logros y fortalezas, así como los problemas y retos de dichos programas. El Anexo está diseñado como un componente adicional al Volumen I y, por tanto, no repite el análisis hecho en el mismo.
65
1.2 Objetivos y Población Meta Los objetivos de la PRAF y de RS eran: a) mejorar la educación, la nutrición y la salud de los hogares en extrema pobreza; b) mejorar los hábitos de nutrición, alimentación e higiene y otras prácticas sistemáticas de salud preventiva; c) asegurar el acceso a servicios básicos de educación y salud, proveyendo adecuados incentivos para la matricula y asistencia a dichos servicios; d) mejorar la infraestructura educativa, de salud, agua y saneamiento básico e incrementar la disponibilidad de dichos servicios; e) desarrollar planes de información, educación y comunicación sobre prevención de embarazos y prevención de ITS/VIH/SIDA en adolescentes; f) incentivar la asistencia institucionalizada al parto; g) proveer adecuados mecanismos de capacitación, asistencia técnica y financiera a los potenciales ejecutores de actividades productivas; h) reforzar el impacto de las intervenciones dispersas en las diferentes instituciones a través de la articulación y complementariedad de acciones; i) incrementar la capacidad de compra de las personas en extrema pobreza; j) desarrollar e implementar bases de datos y sistemas de monitoreo y evaluación coordinados; k) posicionar el tema de la solidaridad en la población y asegurar la corresponsabilidad de las familias, comunidades y municipios en su ejecución; l) crear espacios de participación de la sociedad civil y apoyo a la creación y fortalecimiento de las organizaciones de base; m) contribuir a la transparencia en el uso de recursos de los programas de protección social, a través de la implementación de mecanismos de rendición de cuentas; n) reforzar el marco normativo de la protección social en el país; ñ) constituirse en un canal para gestionar la atención de grupos en condiciones especiales de riesgo y vulnerabilidad; o) gestionar recursos para el fortalecimiento y los proyectos de las instituciones ejecutoras que forman parte de PRAF y RS. PRAF III estableció metas específicas: a) por lo menos 70% de los hogares beneficiarios debían ser pobres extremos; b) en salud y nutrición: incrementos de 10% en gasto en nutrición por hogar beneficiario y parto asistido, así como reducción de 10% en la desnutrición infantil; y c) en educación: aumento de 5 puntos porcentuales en la matrícula en 1-6 grados y 8 puntos en la asistencia escolar de los niños beneficiarios (BID, 2004). Las poblaciones metas de los PPS son los grupos más vulnerables y en pobreza extrema, que sufren los peores indicadores socioeconómicos y tradicionalmente excluidos de protección social: niños desnutridos sin acceso a la escuela primaria y la atención de salud (algunos trabajan en los basureros); mujeres embarazadas y lactantes que también carecen de atención de salud y en el parto; poblaciones indígenas y afrohondureñas en extrema pobreza; adultos mayores sin pensiones y pobres; jóvenes con alto riesgo social, y mujeres que necesidad microcrédito y habilidades para desarrollar su capital humano. 1. 3 Beneficios En las tres fases de PRAF ha habido diversos beneficios. PRAF I continuó más o menos en su diseño original a través de PRAF II y sobrevivió bajo PRAF III ligado a RS durante el gobierno de Zelaya, por último, no se pudo obtener información sobre los montos de los beneficios en 2009-2010.21
Las transferencias originalmente eran hechas dos veces por año y desde PRAF III son trimestrales, se pagaban inicialmente por PRAF, después sucesivamente por el Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANDESA), por un banco privado y por BANDESA que expandió sus ramas (BID, 2004; Franco, 2008; Moore 2008; Barrientos y Santibáñez 2009b; Cecchini y otros, 2009).
Bono Escolar. Originalmente era US$52 anual por familia con niños en educación 1-4 grados; en PRAF III aumentó a US$97 anual por familia con niños en educación 1-6 grados.
21 En agosto 2010 cuando se terminó el primer borrador del Informe Final no había una página Web de PRAF..
66
Bolsón Escolar. Bolsa con implementos escolares entregada a niños en 1-3 grados de primaria. Bono a la Oferta en Educación. US$1.000 anual a los centros educativos a través de las asociaciones de padres y apoderados. Bono de Nutrición y Salud o Materno-infantil. Originalmente era US$61 anual por familia con niños menores de cinco años (antes 0-3 años) en riesgo de desnutrición y mujeres embarazadas o lactantes; en PRAF III se convirtió en el Bono de Nutrición y Salud que se aumentó a US$135 anual para las mismas poblaciones meta (aparentemente ahora es el Bono Materno Infantil).22
Bono a la Oferta en Salud. US$900 de una sola vez a los comités de usuarios de salud para financiar un Fondo Comunitario de Salud. Incentivo Parto Institucional. US$60 por parto asistido para sufragar costo de transporte y otros conexos. Bono Tercera Edad. Originalmente era US$31 anual a adultos mayores de 65 y más años en situación de pobreza o discapacidad entre 60 y 65 años, con al menos tres necesidades básicas insatisfechas. Se ha estimado en US$37 en 2009. Bono Juvenil. Entrenamiento vocacional y compensación de costos de oportunidad (transferencia de una suma alzada al completar el programa) a jóvenes entre 13 y 24 años, residentes en zonas urbanas, con alto riesgo social. Desarrollo Integral de la Mujer (DI Mujer). Entrenamiento y microcrédito a grupos pequeños de mujeres de 18-60 años con pequeños negocios. Mano Amiga (antes Mano Solidaria). Transferencia no especificada para familias que trabajan en basurales en ciudades; guarderías para hijos, capacitación en actividades productivas para los padres. Bono 10.000. Transferencia de US$44 mensuales (US$530 anuales) a las familias en extrema pobreza incluyendo indígenas y afrohondureños. El Bono 10.000 es mayor que todas las transferencias a la demanda existentes y aparentemente las consolidará todas (Banco Mundial, 2010b; República de Honduras, 2010b). 1.4 Beneficiarios y Cobertura de la Población Pobre Un obstáculo para calcular la cobertura de la pobreza total y extrema por PRAF es que la última encuesta de hogares fue tomada en 2007. El Cuadro 1 estima la cobertura de cuatro programas de PRAF basado en las incidencias de pobreza total y extrema (personas y hogares) en 2007 aplicando esas incidencias a las personas/hogares cubiertos por dichos programas en 2009.23
22 Otras fuentes fijan este bono en US$114 anual por familia para la compra de alimentos de niños menores de cinco años y mujeres embarazadas y lactantes. 23 Según la Secretaría de la Presidencia, en 2009 la incidencia de pobreza total había disminuido a 58,8% y la extrema a 36,4% (Banco Mundial, 2010b), pero no se pudieron constatar estas cifras. Si dichas incidencias realmente han bajado de manera tan notable, las cifras de cobertura serían mayores que las del Cuadro 1; si se reconfirman las cifras se revisaran los cálculos.
67
Cuadro 1. Estimados gruesos de la cobertura de la población pobre por PRAF, 2009
Cálculos de personas y hogares pobres Bono Tercera Edad 1. Población total (miles, 2009) 7.468 17. No. personas cubiertas (miles, 2009) 52 2. Incidencia de pobreza total (%, 2007) 68,9 18. Pobreza total cubierta (%, 17/3 x 100) 1,0 3. No. pobres totales (miles, 2009) 5.145 19. Pobreza extrema cubierta (%, 17/5 x 100) 1,5 4. Incidencia pobreza extrema (%, 2007) 45,6 Bono Juvenil 5. No. pobres extremos (miles, 2009) 3.405 20. No. personas cubiertas (miles, 2009) 7 6. Total de hogares (miles, 2009) a 1.736 21. Pobreza total cubierta (%, 20/3 x 100) 0,1 7. Incidencia de pobreza total (%, 2007) 63,1 22. Pobreza extrema cubierta (%, 20/5 x 100) 0,2 8. No. hogares pobres totales (miles, 2009) 1.095 DI-Mujer 9. Incidencia pobreza extrema (miles, 2007) 39,9 23. No. personas cubiertas (miles, 2009) 13 10. No. hogares pobres extremos (miles, 2009) 693 24. Pobreza total cubierta (%, 23/3 x 100) 0,3 Cobertura de PRAF 25. Pobreza extrema cubierta (%, 20/5 x 100) 0,4 Bonos educación y materno-infantil b Totales 11. No. hogares cubiertos (miles, 2009) 134 Hogares pobres totales cubiertos (%) d 13,9 12. Pobreza total cubierta (%, 11/8 x 100) 12,2 Hogares pobres extremos cubiertos (%) d 21,9 13. Pobreza extrema cubierta (% 11/10 x 100) 19,3 Personas pobres totales cubiertas (%) 12,6 14. No. personas cubiertas (miles, 2009) c 575 Personas pobres extremas cubiertas (%) 19,0 15. Pobreza total cubierta (%, 14/3 x 100) 11,2 16. Pobreza extrema cubierta (%, 14/5 x 100) 16,9
Fuentes: Elaboración de Mesa-Lago basado en: población de CEPAL, 2009a; pobreza de Informe Final Cuadro 2; personas y hogares cubiertos de SEFIN, 2010b. a Estimado grueso del número de hogares usando el promedio nacional de 4,3 miembros por hogar (CEPAL, 2009b); las cifras reales deben ser mayores, pues los hogares pobres tienen más miembros que el promedio nacional, por lo que se sobreestima la cobertura. b No está claro si los mismos hogares/personas que reciben el bono de educación reciben también el bono materno-infantil. c Estimado grueso del número de personas cubiertas (a efectos comparativos con los otros PPS) basado en el promedio de 4,3 personas por hogar (CEPAL, 2009b). d Incluye estimado grueso de hogares cubiertos en otros programas en que se dan cifras de personas cubiertas.
A fines de 2009 PRAF cubría 133.936 hogares con el Bono de Educación y Materno-Infantil (parece que los dos bonos se dan a las mismas familias); si se agregan 3.348 hogares beneficiados por Comedores Solidarios y un estimado grueso de 72.886 hogares con otros programas, el total serían 210.170 hogares, pero puede haber familias que reciben varios beneficios. En la Fase II había 70 municipios cubiertos que en la Fase III aumentaron a 94, equivalentes a 32% del total.24
Otros beneficiarios de PRAF a fines de 2009 eran: 52.493 adultos mayores con Bono Tercera Edad; 13.393 mujeres en DI-Mujer, y 7.000 jóvenes en Bono Juvenil (SEFIN, 2010b). Se desconoce el número de beneficiarios que recibe el Bolsón Escolar y el Bono Mano Amiga.
Los estimados gruesos del Cuadro 1 para 2009 muestran que la gran mayoría de los programas del PRAF cubría 13,9% de los hogares en pobreza total y 21,9% de los que estaban en extrema pobreza, y 12,6% de las personas en pobreza total y 19% en pobreza extrema. La mayor cobertura la tenían los bonos de educación y materno-infantil, seguidos del bono de tercera edad, DI-Mujer y Bono juvenil.
La meta de Bono 10.000 es cubrir a 3.000 familias semanales y alcanzar 150.000 o 200.000 hogares a fines de 201025
24 Las metas de RS en sus tres Fases fueron: I 80.000 hogares en extrema pobreza; II 80.000 hogares adicionales y III 94.484 hogares adicionales, para un total 254.484 hogares en pobreza extrema en las aldeas más pobres. Esa meta no se había cumplido en 2010.
(según la capacidad de implementación y el presupuesto) y 610.000 hogares (el estimado de la pobreza extrema en el país en 2009) a fines del período presidencial en 2014, reduciendo la pobreza extrema de 45% a 37% en 2014. La estrategia especial para
25 El Bono 10.000 comenzó a entregarse en marzo y en julio lo recibían unos 10.000 hogares; en las restantes 22 semanas de 2010, al ritmo contemplado de 3.000 hogares por semana, se lograrían 76.000 hogares beneficiarios a fin del año, la mitad de la meta de 150.000.
68
incorporar a poblaciones indígenas y afrohondureñas aún no cuenta con cifras (“Comienza…”, “Bono 10.000..,” 2010; República de Honduras, 2010b) 1.5 Focalización
Se han usado diferentes métodos para definir la población beneficiaria, según sucesivas evaluaciones del BID. Para PRAF I se identificaron las áreas del país con los mayores niveles de desnutrición y se asignaron a ellas fondos para escuelas y centros de salud. A nivel individual el mecanismo era subjetivo: expertos y personal médico decidían qué familias recibían los recursos, lo cual condujo a serios errores de inclusión y exclusión de beneficiarios (Moore, 2008). Bajo PRAF II, se usó la focalización geográfica que clasificó a los municipios por un índice de pobreza (la suma ponderada de los indicadores municipales de desnutrición y el INBI) y se seleccionaron los 70 municipios con los índices mayores. En 2005, la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples fue la principal fuente para la selección de beneficiarios. En 2006, con la RS, se volvió a cambiar el método para usar el Sistema de Registro de Beneficiarios de Honduras (SIRBHO), un censo de todos los hogares y personas residentes en 1.047 aldeas focalizadas, escogidas por sus niveles de pobreza de acuerdo al gasto per cápita mensual sacado de la Encuesta de Condiciones de Vida de 2004.26
Una vez identificados los municipios, se aplicó el SIRBHO a todos sus hogares y se seleccionaron los beneficiarios por la presencia en el hogar de mujeres embarazadas o lactantes y de niños en edad escolar. PRAF III se focalizó en 20.000 hogares en los departamentos más pobres del país basado en datos del censo; las aldeas debían tener al menos 70% de sus habitantes en pobreza extrema pero, también, certificando que disponían de servicios básicos en educación y salud. Los cambios de metodología de focalización y la falta de criterios claros para la selección de beneficiarios han conspirado para que una buena parte de los escogidos no sean pobres (Franco, 2008; Moore 2008; Barrientos y Santibáñez 2009b; Cecchini y otros, 2009).
El Banco Mundial (2010c) otorgó un préstamo en 2010, entre otros objetivos, para diseñar e implementar una nueva focalización. En la primera fase (2010/2011) se usará la focalización geográfica cubriendo a 1.500 hogares situados entre las 3.000 aldeas más pobres identificadas con un mapa de pobreza; 218.000 familias viven en esas aldeas y están registradas en el SIRBHO; 60% de ellas sufren extrema pobreza. Estas aldeas serán verificadas por PRAF y validadas por los Comités Escolares Municipales. En la segunda fase (2012/2013) se expandirá el programa para cubrir a aldeas con una incidencia menor de pobreza extrema pero una alta densidad de pobreza.
Las fallas de la focalización y la baja asignación de recursos han impedido proteger a grupos en extrema pobreza como la mayoría de las poblaciones indígenas, a los que la asignación se redujo de 0,53% del gasto total para reducir la pobreza en 2008 a 0,15% en 2009 (basado en SEFIN, 2010a). El Bono 10.000 incluye una estrategia para garantizar que las poblaciones indígenas y afrohondureñas en extrema pobreza tengan acceso a los beneficios de manera culturalmente adecuada: a) los grupos son miskitos, garifunas, tolupanes, lencas, tawakas, mayas chortis y negros de habla inglesa que habitan en departamentos que ya han sido identificados; b) la información sobre el programa será en las lenguas de dichos grupos, elaborada por cada uno de ellos y sus federaciones, con la asistencia técnica de los Programas Nacionales de Educación para Etnias Autóctonas y Afro Antillanas de Honduras (PRONEEAAH) y de Atención a las Etnias (PRONAE); c) el mecanismo de identificación de beneficiarios concertado por PRONEEAAH y PRONAE, incluirá información sobre datos de etnicidad, lengua, y características demográficas, socioeconómicas y culturales; d) el pago del bono se hará de manera culturalmente adecuada y se elaborará un mecanismo especial para las comunidades aisladas y de difícil acceso (República de Honduras, 2010b). 26 Entre las variables estaban el tipo de vivienda, la pertenencia a un pueblo indígena, si sabía leer y escribir y si asistía a algún centro de salud. Para ordenar a las familias se usaban cinco variables: agua potable en el hogar, electricidad, hacinamiento, años de estudio del jefe del hogar y existencia de niños menores de 5 años.
69
1.6 Corresponsabilidades y Graduación Los beneficiarios en la inmensa mayoría de los programas de PRAF deben firmar un Acta de Corresponsabilidad, en que se comprometen a cumplir obligaciones que varían según los programas (BID, 2004; Franco, 2008; Moore 2008; Barrientos y Santibáñez 2009b; Cecchini y otros, 2009). Bono Escolar. Las familias tienen que inscribir y asegurar la asistencia a la escuela local (desde preescolar hasta el sexto grado) de los hijos de 6-12 años. Las familias deben asistir a 3 de 4 talleres de capacitación al año. El bono se entrega por tres años y hasta un cuarto año con monto reducido, debe ser empleado en la compra de uniformes y suministros escolares. También se termina si el niño deserta o tiene nueve faltas de asistencia sin justificación en el trimestre y cuando rebasa los 12 años; lo continúan recibiendo si tienen 13-14 años y no han terminado el sexto grado siempre que asistan a la escuela. Bolsón Escolar. Los niños deben estar matriculados y asistir regularmente a la escuela local, verificada por ésta. Bono a la Oferta en Educación. Las asociaciones de padres de familia deben organizarse, firmar el compromiso de cumplir las normas y recibir entrenamiento en como administrar los fondos; estos deben ser usados para comprar materiales escolares, mantener la escuela y entrenar a los maestros. El bono se entrega por tres años y hasta un cuarto año con monto reducido. Bono Salud/Materno-infantil. Los niños menores de 5 años deben asistir al centro de salud para el control de peso, inmunización y desparasitación, verificados por el centro. Las madres embarazadas y lactantes deben aceptar información sobre salud, nutrición y planificación familiar, controles pre-natales, vacunas y tratamiento si se detecta un problema. El bono debe ser empleado en comprar alimentos, medicinas o ropa. El bono se entrega por tres años y hasta un cuarto año con monto reducido; también se termina cuando la mujer deja de ser lactante y el niño rebasa los cinco años o cuando se deja de asistir a una cita en el centro de salud. Bono a la Oferta en Salud. Los comités de usuarios deben monitorear y vigilar los servicios de salud y la satisfacción de los beneficiarios respecto a los servicios, comprobar que las ONG cumplen sus obligaciones y recomendar vías para mejorar el programa. Incentivo Parto Institucional. Las mujeres embarazadas deben registrarse en el centro de salud más cercano, para controlar su peso, talla y signos vitales del feto, recibir vacunas y micronutrientes, participar en sesiones de entrenamiento, ser atendidas en el centro durante el parto, e inscribir al hijo en el registro nacional de personas. No hay límite a las veces que se otorga este bono. Bono Tercera Edad. No hay corresponsabilidad. Bono Juvenil. Los jóvenes deben asistir a los talleres de capacitación y usar la transferencia final en actividades productivas basadas en lo aprendido en el entrenamiento. DI Mujer. Las beneficiadas deben participar en la sesiones de capacitación y devolver los créditos. Mano Amiga. Los niños no pueden trabajar en los basurales.
70
Bono 10.000. Los hijos menores de 6 años deben ir al centro de salud o recibir a las brigadas médicas en sus casas a fin de recibir el control de peso y vacunación; los niños menores de 14 años deben asistir a la escuela. El director de la escuela y el representante del centro de salud serán parte de un comité en la comunidad (conjuntamente con el presidente de la asociación de padres de familia de la escuela, dos representantes religiosos y un enfermero) y comprobarán la asistencia escolar y a la atención al centro de salud. La transferencia debe ser utilizada para comprar alimentos, medicina y ropa, no en alcohol u otros vicios (no se explica como se controlará el gasto). Si no se cumplen estos compromisos se interrumpe el bono (“Comienza..,” 2010). Al parecer el Bono 10.000 substituirá a los bonos de educación, salud y materno-infantil combinando sus corresponsabilidades; pero otra interpretación es que sólo consolidará las transferencias no PRAF (De Franco, 2010). Los programas de capacitación son contratados con ONGs u otras organizaciones especializadas, que también deben compilar información sobre cumplimiento de corresponsabilidades en salud y educación, y ofrecerán talleres periódicos a los beneficiarios. Varios programas de PRAF no tienen una clara estrategia de graduación (o ésta no es ejecutada efectivamente) y están orientados a mitigar la pobreza de los beneficiarios en períodos determinados, sin dotarles de las herramientas necesarias para resolver sus problemas, fomentar su empleo y salir de su situación de pobreza, por lo que continúan dependiendo de las transferencias. Los resultados de la capacitación se verán a largo plazo y dependerán de la capacidad de sostenibilidad de los PPS. El Banco Mundial (2010c) otorgó un préstamo en 2010, entre otros objetivos, para reforzar el cumplimiento de las corresponsabilidades. 1.7 Capacidad Institucional y Coordinación Interinstitucional Comparados con las normas internacionales, los costos de administración son altos en la mayoría de los PPS. Esto se debe en buena medida a una estructura sumamente compleja, generada por la multiplicidad y fragmentación de programas con poblaciones protegidas relativamente pequeñas que se solapan y no se benefician de economías de escala., así como la falta de registros consolidados de beneficiarios, gastos y resultados, lo cual reduce la eficiencia y mina la capacidad institucional. Hay PPS educativos ejecutados por entidades distintas al Ministerio de Educación con débil articulación con las autoridades locales y cuyos presupuestos sobrepasan los de inversión de dicho ministerio (De Franco, 2010). La alta rotación de los empleados de PRAF (los gobiernos de Ricardo Maduro y Manuel Zelaya despidieron a casi todos los empleados de dicha institución; no hay información del gobierno de Porfirio Lobo) resulta en pérdida de experiencia y cada nueva capa de empleados debe de aprender su oficio (Moore, 2008). PRAF enfrenta serios problemas para mejorar sus prácticas y organización. Aunque desde 2007 existe un manual de operaciones, éste no parece ser utilizado rutinariamente y muchos de los empleados del PRAF reportan que no conocen con exactitud sus obligaciones o los procedimientos del manual. El sistema bancario usado para distribuir las transferencias es ineficiente y el uso de bancos privados con experiencia en zonas rurales seria más efectivo. Además, la estructura administrativa del PRAF es muy centralizada lo cual crea obstáculos para la coordinación con líderes comunitarios en los municipios (Moore 2008). PRAF tiene una unidad administradora adscrita a la Secretaría de la Presidencia y una unidad técnica con autonomía funcional; la participación de la Secretaría se limita a ser miembro del Comité Técnico de responsable del planeamiento estratégico del programa, que preside la referida Secretaría y lo integran las entidades del Gabinete Social (Banco Mundial, 2010b). RS está adscrita al PRAF pero de hecho es una entidad paralela que fue creada con financiamiento del BID; hay un
71
serio problema de coordinación del PRAF con la RS; la segunda depende de la estructura operativa del primero en los municipios más pobres, pero las actividades de la RS todavía no están unificadas y sus procedimientos internos no están estandarizados.
Hasta muy recientemente no existía una institución centralizada que coordinase efectivamente las acciones de PRAF y RS (a cargo de la Primera Dama en la administración de Zelaya). Los programas sociales estaban bajo la dirección del Gabinete Social que agrupaba a los Ministerios de Educación y Salud, el FHIS y otras entidades, a través de una Mesa de Redes de Protección Social. El Director de PRAF pertenecía al Gabinete Social y debía garantizar la coordinación entre dicha entidad y las otras agencias centrales. PRAF II debía lograr la necesaria coordinación e integración, pero no tuvo éxito, ni tampoco se ha logrado consolidar y estandarizar las acciones de PRAF I y PRAF III. En 2008 el congreso creó la Secretaría de Desarrollo Social (SDS) para diseñar un sistema de protección social que integre y dé coherencia a los PPS y combatir mejor a la pobreza, además de coordinar las acciones de los PPS con FHIS, las Secretaría de Salud y Educación, la Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda, y los proyectos de nutrición del Programa de Mejoramiento de la Salud (Moore, 2008; Cecchini y otros, 2009). Pero se le dio un financiamiento exiguo: su presupuesto en 2009 fue de US$1,6 millones, equivalente a 0,1% del gasto total para reducir la pobreza y PRAF tenía un presupuesto 20 veces mayor (SEFIN, 2009). La coordinación del Bono 10.000 está cargo de la Secretaría de la Presidencia y el PRAF es la entidad co-ejecutora, con fuerte participación de las Secretarías de Educación y Salud; en las comunidades indígenas y afrohondureñas, las Secretarías de Salud y Educación harán la coordinación nacional a través de PRONEEAAH y PRONAE (República de Honduras, 2010b). Se ignora qué papel jugará el SDS en este nuevo programa.
En 2010 el presupuesto de la SDS se aumentó casi diez veces (de US$2,9 a US$28 millones) e incluye un aumento de 70% para personal lo cual pudiera indicar un fortalecimiento de su capacidad de coordinación institucional (SEFIN, 2010c; De Franco, 2010). En resumen, falta un organismo rector fuerte, con un presupuesto adecuado, capaz de diseñar e implementar una política comprensiva y coherente de protección social. El Banco Mundial otorgó un préstamo en 2010, entre otros objetivos, para desarrollar un sistema integrado de protección social y reforzar la coordinación interinstitucional y la capacidad técnica de la SDS para implementar, monitorear y evaluar a los PPS (Banco Mundial, 2010c). La mayoría de los programas se concentró en la demanda a servicios básicos de salud y educación que aumentó por las transferencias en efectivo a las poblaciones metas, pero el gasto público en dichos servicios no se incrementó para enfrentar la demanda y resultó insuficiente. En los sectores de salud y educación aproximadamente 60% del gasto se destina al pago de salarios y beneficios del personal, dejando relativamente poco para el gasto de capital y la inversión en infraestructura y equipo (De Franco, 2010). Con financiamiento del BID, se suplementaron recursos a los sectores de educación y salud para que pudieran responder al aumento de la demanda generado por PRAF/RS: la Secretaría de Educación priorizó las intervenciones en educación prebásica, básica y media en las comunidades con pobreza extrema para atender la demanda de la RS, formó maestros y proveyó incentivos económicos a las escuelas, asociaciones de padres en las escuelas y comités de usuarios de salud (Moore, 2008).
72
1.8 Evaluación del Desempeño Entre 1998 y 2007, la incidencia de pobreza total en Honduras disminuyó de 79,7% a 68,9%, mientras que la pobreza extrema declinó de 68,9% a 45,6% (Vol.I, Cuadro 2). El PRAF comenzó en 1990 y sus programas principales se implementaron entre 1990 y 200827
. Es difícil determinar si estos programas contribuyeron (y en qué cuantía) a reducir la pobreza en 1998-2007; por ejemplo, se argumenta que parte de la disminución de la pobreza fue resultado de las remesas externas que aumentaron notablemente entre 2000 y 2006 (BID, 2007).
Basado en la encuesta de hogares (EPHPM) de 2007, Osorio (2008) estimó que las transferencias del PRAF llegan a los pobres, pero que tuvieron un impacto mínimo en la reducción de pobreza debido al reducido monto de dichas transferencias como proporción del ingreso total de los hogares. La merienda escolar y los bonos de educación y salud fueron los más consistentemente focalizados en la pobreza extrema (la primera con menos filtraciones a los no pobres que los segundos); los bonos de educación y salud llegaron más a los pobres que el bolsón de educación.28
En un ejercicio de simulación encontró que, si todas las transferencias se hiciesen como las de PRAF (equivalente a incrementar el monto transferido por PRAF de 0,1% a 0,9% del ingreso total), el impacto en la reducción de la pobreza sería mayor que el impacto observado de todas las transferencias del gobierno. Para reducir efectivamente la pobreza sería necesaria una transferencia de US$600 millones mensuales, 20 veces el monto gastado en 2007. Según Castro (2008), el PRAF contribuyó a cerrar en 30% la brecha de ingresos y la línea de pobreza en familias con niños en edad escolar.
Varios expertos encontraron efectos positivos de PRAF I y II: a) aumento promedio de la matrícula de 17 puntos porcentuales (en algunas aldeas hasta 20%) y 4 puntos en asistencia a clase y retención; b) incrementos de 15-21 puntos porcentuales en las visitas de los niños a los centros de salud, 4-7 puntos en los niños con tarjetas de vacuna y 18-20 puntos en las mujeres embarazadas con cinco o más controles prenatales; y c) fomento del consumo en todos los programas evaluados (Castro, 2008; Moore, 2008; Barrientos y Santibáñez, 2009b). El Banco Mundial (2010b) informó que el registro neto en los grados 1-6 de la primaria aumentó a 96% entre 1998 y 2006, En su evaluación de PRAF II en 2002 el BID (2004) identificó varios problemas: el monto de los bonos era muy pequeño (menos del 5% de los gastos totales de la población meta) para que tuviese un impacto en aumentar el consumo, la dieta y la nutrición, así como el desempeño escolar de los niños; los bonos se distribuían dos veces al año con mecanismos ineficientes y los beneficiarios no asociaban el bono con las corresponsabilidades; no había suficiente información y monitoreo para comprobar el cumplimiento de corresponsabilidades; y las transferencias aumentaron la demanda sin adecuada coordinación con los ministerios para incrementar la oferta. La evaluación final de PRAF II hecha por el BID (2006) midió su impacto en indicadores de educación y salud en 2000-2005, con resultados positivos: aumento de 15 puntos porcentuales en matrícula en educación primaria, 11-15 puntos en control de crecimiento de niños -3 años, 16-20 puntos en niños que visitaron un centro de salud, 18-20 puntos en mujeres embarazadas con controles prenatales, y reducción de 4,6 puntos en tasa de repetición escolar (pero también caída en la cobertura de vacuna antitetánica).
27 Las primeras transferencias de PRAF III comenzar inicios de 2008. 28 La merienda escolar redujo el headcount ratio de pobreza en -0,59%, la intensidad de pobreza en -2,8% y la severidad de pobreza en -4,79%, mientras que las cifras respectivas de los bonos de educación y salud fueron -0,02% en los dos primeros y -0,04% en la tercera, y el bolsón escolar 0 y -0,01% (Osorio, 2008).
73
Varios expertos identificaron debilidades en PRAF I y II: a) los programas establecidos con financiamiento externo tenían su propio diseño en vez de aprovechar las redes de actores internos con experiencia en la gestión de PPS; la focalización fue inadecuada, pues hubo beneficiarios que no pertenecían a la población meta y fueron incluidos mientras que grupos que si pertenecían fueron excluidos; la alta rotación de los empleados de PRAF provocó pérdida de valiosa experiencia y memoria histórica; el costo de la capacitación en DI Mujer fue muy alto y requería demasiado tiempo de asistencia y los requisitos para los microcréditos eran muy exigentes; y la Fase II no pudo ser completada por cambios de calendario y los daños causados por el huracán Mitch (Moore, 2008); b) la multiplicidad de programas y políticas sociales con intereses contrapuestos y agendas no eran coherentes, carecían de un organismo rector y coordinador interinstitucional (y con la política de reducción de la pobreza), por lo que reducen la eficacia de los PPS; la información de los programas era dispersa, fragmentada y de difícil acceso, y los recursos humanos tenían alta rotación, bajos salarios y ausencia de una ley del servicio civil que los protegiese (Cecchini y otros, 2009); y d) no claro impacto en el trabajo infantil (Barrientos y Santibáñez, 2009b). La Fase III del PRAF respondió a algunos de los problemas encontrados: a) introdujo la focalización, el registro único de beneficiarios (SIRBHO) para conocer quienes y donde están los pobres, así como los sistemas de monitoreo y evaluación; b) aumentó el monto y periodicidad de las transferencias e introdujo su pago a través de la banca privada; c) creó la RS para coordinar las acciones en las aldeas focalizadas y ampliar la cobertura de los servicios; d) realizó un diagnóstico de salud para identificar la oferta de servicios, redefinir el paquete básico y programar su entrega en aldeas focalizadas por la RS; e) promovió la organización de asociaciones de padres de familia, comités de usuarios de salud, organizaciones de mujeres y de dirigentes comunitarios que apoyan a PRAF; y f) avanzó en la coordinación entre proyectos de nutrición y PRAF. Pero no logró una adecuada coordinación de PRAF con RS; y los vínculos de RS con el sector salud son aún débiles, por el inicio tardío e incompleto de la coordinación y la escasez de recursos (Osorio, 2008; Barrientos y Santibáñez 2009b; Cecchini y otros, 2009). La evaluación de PRAF III está planeada para la mitad del programa después de desembolsar 50% de los fondos provistos por BID y al final del programa cuando se haya desembolsado el 90%. Las evaluaciones serán por firmas privadas contratadas y usarán métodos cuantitativos y cualitativos. La intermedia evaluará el registro; inclusión, exclusión y filtraciones a no pobres, mecanismos de distribución de las transferencias, cumplimiento de corresponsabilidades, coordinación interinstitucional, monitoreo y transparencia, y avances en educación, salud y nutrición medidos contra las metas fijadas al inicio del programa. El Banco Mundial (2010a) encontró las siguientes mejoras en educación y salud entre 2001 y 2008: reducción del analfabetismo de 19,4% a 16,4%, aumento de la cobertura de los niveles de prebásica de 41% a 57% e incremento de la tasa de egresos del sexto grado de 38% a 53%; también declive de la mortalidad infantil y extensión de los partos institucionales. No obstante, estos avances no pueden ser atribuidos directamente a los PPS. Pero a pesar del relativo buen desempeño económico hasta 2008 y mayores asignaciones a los PPS y los servicios sociales esenciales, los programas de PRAF no han tenido los resultados esperados en la reducción de la pobreza, la cual parece haberse mantenido (aunque no hay una encuesta de hogares después de 2007) y no habido un cumplimiento satisfactorio de las metas del milenio. El Bono 10.000 tiene entre sus objetivos expandir la cobertura a la población en extrema pobreza, mejorar la integración de los PPS y la coordinación interinstitucional, así como la focalización, y desarrollar un monitoreo sistemático y evaluación de dicho programa. Pero no hace referencia a la Secretaría de Desarrollo Social que debe ser el organismo rector y crea otro programa sin clara
74
relación con los anteriores. El Banco Central de Honduras condujo una encuesta en que preguntó a los encuestados si creían que el Bono 10.000 mejoraría las condiciones de vida de las familias pobres: 55,3% contestó que sí, 42,6% que no y 2,1% no sabía; 84,6% del sector académico dio una respuesta afirmativa, pero sólo 33,3% de los representantes de la sociedad civil. La Comisionada del Bono 10.000 ha declarado que no está siendo politizado y que llegará a los sectores que lo necesiten sin distingos de tipo político (“Bono 10.000…,” 2010; El Heraldo, 2010). 1.9 Costo y Fuentes de Financiamiento El gasto total del PRAF (en US$ millones) disminuyó en 2007 (antes de la crisis económica) pero aumentó en 2008 y se estancó en 2009 (en medio de la crisis política). El gasto de PRAF, como porcentaje del gasto total de pobreza, disminuyó de 4% en 2006 a 2% en 2009; en relación al PIB es muy pequeño y descendió de 0,28% en 2006 a 0,23% en 2009. Para apreciar mejor lo poco que se asigna a PRAF, su gasto total en 2009 equivalió a 53% del gasto en pensiones de los periodistas y 32% del gasto de pensiones de los maestros (basado en Cuadro 2 y SEFIN, 2010a). Cuadro 2. Financiamiento de PRAF (millones US$), distribución porcentual por programa y proporciones del gasto total de pobreza y del PIB, 2006-2009
2006 2007 2008 2009
Gasto total de PRAF (millones US$) 30,6 25,9 33,9 33,7 Proporción del gasto total en pobreza (%) 4,0 2,7 2,5 2,0 Proporción del PIB (%) 0,280 0,209 0,242 0,234 Distribución gasto total PRAF por programa (%)a Transferencias a hogares 75,0 89,9 86,5 79,2 Bono Materno Infantil b 28,7 18,0 20,3 26,9 Bono Escolar 1-6 grados b 15,5 18,1 13,6 22,9 Programa Integral Protección Social (BID) 4,5 22,3 29,3 11,2 Bono Tercera Edad 8,6 5,7 5,3 5,8 Desarrollo Integral de la Mujer 2,8 7,8 3,9 4,3 Fomento Empresas Mujeres Rurales 0,2 1,4 2,9 3,0 Bono Juvenil (técnico) 9,0 8,6 2,5 3,0 Comedores Solidarios 2,6 3,0 2,2 1,2 Bolsón Escolar, Mano Amiga, Bono Familia, etc. 3,1 5,0 6,5 0,9 Fortalecimiento Institucional Bonos 9,2 4,2 3,9 2,9 Otros programas PRAF 15,8 5,9 9,6 17,9 Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuentes: Elaboración de Mesa-Lago basado en BCH, 2010; SEFIN, 2010a. a Programas ordenados por su porcentaje del total en 2009. b Transferencias Monetarias Condicionadas.
Del gasto total de PRAF, 79% iba a transferencias a los hogares en 2009 (cayendo de 90% en 2007) y 3% a fortalecimiento institucional de los bonos (descendiendo de 9% en 2006). Las principales transferencias iban al Bono Materno-Infantil (27%) y al Bono Escolar (23%); 11% era el préstamo del BID de apoyo al Programa Integral de Protección Social; proporciones mucho menores iban al Bono Tercera Edad (6%), Fomento de Empresas de Mujeres en Áreas Rurales y Bono Juvenil 3% cada uno) y los Comedores Solidarios (1%); el Bolsón Escolar, Mano Amiga y el Bono Familia recibían combinados 0,9%; otros programas de PRAF (no identificados) gastaban 18% (Cuadro 2). Para el presupuesto de 2010, el monto asignado a transferencias se incrementó en 14,7%, al parecer para financiar el Bono 10.000 (SEFIN, 2010c). En 2006 el BID otorgó un préstamo de US$20 millones por 4,5 años BID, 2004). En 2008 el Tesoro Nacional contribuyó 63,4%, y los fondos externos (crédito BID, donaciones, Fondo Alivio de Deuda) contribuyeron 36,6%. En 2008 el BID otorgó un préstamo por US$20 millones para consolidar la
75
Red de Protección Social, acelerar las transferencias del PRAF y cubrir a 150.000 hogares (BID, 2008b). La CE entregó €111 millones en 2007-2010 para alivio a la pobreza y programas sociales (CE, 2007c). El gobierno anunció en 2010 que habrá un PPS nacional, financiado por varios donantes, en vez de diversos PPS cada uno con un cooperante externo. En 2010 el BID concedió un préstamo de US$80 millones para el período 2010-2013 y el Banco Mundial otro de US$40 millones para el período 2010-2014, un total de US$120 millones dedicado a los PPS, de manera que el grueso del financiamiento es externo. El préstamo del Banco Mundial, aprobado el 29 de junio de 2010, es en parte para implementar el Bono 10.000; 72% se empleará en financiar las transferencias; el otro 28% será para desarrollar un estrategia integrada de protección social, mejorar la capacidad institucional de PRAF para ejecutar ese objetivo de manera transparente e implementar el Bono 10.000 (a 150.000 familias por año hasta llegar a 600.000), focalizarlo en la pobreza extrema, reforzar la coordinación interinstitucional, y monitorear y evaluar el programa (Banco Mundial, 2010c).
Aunque no hay cifras consolidadas sobre el financiamiento externo, este parece ser mayor que el aporte presupuestario interno 1.10 Estrategia Frente a la Crisis Mundial para Financiar los PPS En marzo de 2009 el plan anticrisis estipuló la ampliación de las transferencias de 150.000 a 220.000 familias residentes en los municipios más pobres, pero esta meta no parece haberse cumplido. También el plan ordenó un incremento del presupuesto para la merienda escolar, los bonos educativos, el paquete básico de servicios de salud y las escuelas comunitarias. Las cifras de ejecución del presupuesto de 2009 indican aumentos substanciales en el bono escolar (67%) y el bono materno-infantil (32%), así como un pequeño aumento en el bono a la tercera edad (8%), no hay cifras específicas sobre la merienda escolar, mientras que se redujo o estancó a asignación a otros programas que probablemente están menos focalizados en la pobreza extrema, salvo Mano Amiga cuyo financiamiento terminó (SEFIN, 2010a). 1.11 Sostenibilidad a Largo Plazo Hay preocupación sobre el futuro de la RS, si ésta desapareciese afectaría las operaciones del PRAF en los municipios en que hay fuertes vínculos entre los dos programas (Moore, 2008; El Revistazo, 2010). La mayoría del financiamiento de los programas del PRAF parece ser externa y fuertemente concentrada en el BID, por lo que la sostenibilidad está condicionada a dicho aporte. Con el establecimiento del Bono 10.000 en 2010 se consolidarán varios PPS, pero no está claro si el bono escolar, el de salud y el de nutrición serán integrados en el nuevo bono. La evaluación de la sostenibilidad del Bono 10.000 recién hecha por el Banco Mundial (2010c) vendrá determinada por tres factores: a) el apoyo político del gobierno mediante el Plan Nacional 2010-2022, aprobado por el Congreso a comienzos de 2010, que identifica el Bono 10.000 como su programa clave y se espera que el Congreso lo establezca de manera permanente; b) el uso de la experiencia acumulada por PRAF durante 20 años en implementar TMC y la creación de una Unidad de Coordinación bajo la Secretaría de la Presidencia responsable de la coordinación interinstitucional; y c) aspectos financieros como la tasa de expansión del programa para alcanzar la población meta, la disponibilidad de financiamiento externo, y ahorros potenciales de la consolidación de otros programas de asistencia social.
76
2 Dimensión Macro-Fiscal 2.1 Alternativas de Políticas de Protección Social Entre los años 2006 y 2009, el Gasto Público Social de Honduras fue de 11.5% del PIB. Con excepción del año 2007 cuando el gasto aumenta en un punto porcentual respecto del año anterior, los años siguientes no muestran diferencias significativas. De acuerdo a la definición de este informe, comprende los gastos corrientes y de capital de la Secretaría de Educación (6.8% del PIB en promedio), las Universidades Públicas (promedio de 1% del PIB), la Secretaría de Salud (promedio de 2.8% de PIB), el gasto en Protección y Asistencia Social y de un grupo de instituciones públicas que incluyen la Secretaría de Desarrollo Social y Red Solidaria (promedio 0.6% del PIB), recientemente creada, la Secretaría del Trabajo y Seguridad Social etc. así como las pensiones, retiros, jubilaciones y ayudas sociales directas a las personas (promedio 1.35% del PIB) otorgadas por los 5 instituciones de Seguridad y Previsión Social existentes en Honduras. Ver Cuadro 3
Cabe subrayar en el caso de Honduras, que el abultado gasto en sueldos y salarios, derivado de los acuerdos efectuados por sindicatos y organizaciones gremiales con el gobierno, restringe severamente los márgenes de maniobra de éste para aumentar el gasto social que va directamente
Cuadro 3
77
a las poblaciones pobres. Pero adicionalmente, está muy por encima de los promedios de gastos salariales de la mayoría de los países de América Latina y de los países en condiciones de pobreza similares (Banco Mundial 2007)29
. Puede notarse en el Cuadro 3 que el gasto en sueldos y salarios del sector Educación, entre los años 2006 y 2009, es en promedio el 62% del gasto total (promedio 4.8% del PIB). En el sector Salud, aunque en magnitudes un poco inferiores, se observa una situación similar; adicionalmente investigaciones hechas por el Banco Mundial, indican que este comportamiento se observa en todo la estructura general del gasto del Gobierno Central.
Finalmente, los gastos de seguridad social, aún cuando existen cinco instituciones para los diferentes estamentos de la sociedad hondureña, éstos se encuentran en niveles inferiores a la del resto de países de la región y su cobertura tanto en pensiones, retiros y jubilaciones, como en servicios de salud, es bastante limitada. En promedio entre los años 2000 y 2005 el 60% de la población estaba cubierta por los Servicios de Salud y el Instituto Hondureño de Seguridad Social cubrió el 13.7% (Perfil de los Sistema de Salud, Honduras, 2009)
En Honduras son igualmente válidas las observaciones anteriormente presentadas en este documento, respecto a las transferencias explícitas o directas, así como al subsidio al consumo de los servicios de salud y educación, incluidos los otorgados a la educación universitaria, las cuales se encuentran combinadas entre el gasto corriente, de capital, las transferencias y los subsidios. En el caso de Honduras, la razón principal es que muchos gastos de capital, que se contabilizan como programas de transferencias directas en especie o efectivo, condicionados o no, incluyen, entre otros, gasto corriente usado para la administración o implementación del programa, en magnitudes muchas veces superiores a los fondos efectivamente transferidos a las poblaciones objetivo. Por otra parte, los gastos de protección social presentados en el Cuadro anterior, tampoco incluyen los subsidios directos otorgados por el gobierno al consumo de bienes específicos como los subsidios a la electricidad, el combustible, el transporte urbano, los taxis o el agua potable, que se presentan posteriormente.
Por tal razón, igual que en el caso de Nicaragua, se efectuó una revisión exhaustiva de los informes de gestión del presupuesto que se publican parcialmente a partir del año 2007 y completos desde el año 2008, al igual que los informes de liquidación del presupuesto y las Memorias que publica la Secretaría de Finanzas en su página Web, los cuales, sin embargo, no incluyen información desagregada suficiente para separar los subsidios y transferencias explícitas contenidas en la totalidad de programas de protección social. Con dichas informaciones y la contribución de funcionarios de la Secretaría de Finanzas, se elaboró un cuadro que presenta una aproximación de los programas principales y los montos, que el Gobierno otorga directamente a la población ya sea como subsidios o transferencias.
El Cuadro 4 muestra una estimación de las transferencias explícitas y los subsidios otorgados por el gobierno como parte del gasto social total, presentadas como porcentaje de los ingresos tributarios. El mismo fue construido identificando línea por línea el objetivo y finalidad del gasto de los diferentes programas y/o proyectos de protección social ejecutados ya sea por las secretarías de línea (educación, salud, etc.) o por otras instituciones públicas incluidas en los presupuestos de la Estrategia de Reducción de la Pobreza30
29 El Informe del Gasto Público de Honduras de noviembre del 2007, volumen 1, remarca que ”los salarios del Sector Público parecen exceder los del Sector Privado por un gran margen en Honduras en comparación a otros países de Latino América; Cuadro 6. (De los 16 países en América Latina y el Caribe, listados en rango de orden descendiente a la relación de salarios del Sector Público con los del Sector Privado, Honduras ocupó la 4ta posición en 2005.)” pag. 9. Indicando igualmente que en el 2006 la factura salarial del sector público representó el 9.8% del PIB en el 2006, cuya evolución es dominada por el sector educación, donde los maestros representan dos terceras partes del empleo total gobierno central.
.
30 La información disponible de los diferentes programas y/o proyectos del sector público es en muchos casos insuficiente para clasificar el gasto y su monto como transferencia explícita o subsidio dentro de una categoría
78
Cuadro 4 Honduras: Transferencias y Subsidios
2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009EducaciónTotal Transferencias Educación no Universitaria 54.97 59.08 60.04 74.12 3.3% 3.0% 2.9% 3.6%
- - - - Salud - - - - Total Transferencias explícitas Salud 8.39 14.34 18.95 26.59 0.5% 0.7% 0.9% 1.3%
- - - - Otras Transferencias Explíticas Hogares - - - - PRAF BONOS 30.39 25.74 33.68 33.44 1.8% 1.3% 1.6% 1.6%Bono Tecnológico compra de Insumos - - 17.02 12.92 0.0% 0.0% 0.8% 0.6%Fomento de Empresas Autogestionarias 0.07 0.35 1.31 1.02 0.0% 0.0% 0.1% 0.0%Bono de Familia (Proyecto Piloto) 0.10 - - 0.08 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%Ayudas Sociales a Personas PRP 2.33 1.50 0.91 4.17 0.1% 0.1% 0.0% 0.2%Total Otras Transferencias 32.89 27.60 52.91 51.64 2.0% 1.4% 2.5% 2.5%
- - - - - - - -
Subidios al Consumo - - - - Subsidio a los Cafetaleros 4.41 - - - 0.3% 0.0% 0.0% 0.0%Subsidio al Combustible 26.33 55.54 146.58 10.51 1.6% 2.8% 7.0% 0.5%Subsidio Transporte Urbano a/ 5.99 7.28 18.52 16.27 0.4% 0.4% 0.9% 0.8%Subsidio Bochenta y Energía b/ 49.85 51.18 56.91 52.79 3.0% 2.6% 2.7% 2.6%Bono a Taxista 3.15 4.20 4.66 0.11 0.2% 0.2% 0.2% 0.0%Becas 17.31 8.83 11.02 12.79 1.0% 0.4% 0.5% 0.6%Bono Educativo al Transporte - 2.60 3.15 3.15 0.0% 0.1% 0.2% 0.2%Sub-Total Subsidios al Consumo excluyendo Universidades 107.06 129.63 240.84 95.62 6.5% 6.5% 11.5% 4.7%
- - - - Sub-Total Transferencias Educación Universitaria 110.34 132.05 148.98 150.49 6.7% 6.6% 7.1% 7.3%
- - - - Total Subsidios al Consumo (no incluye Gasto Corriente en Educación ni Salud) 217.39 261.69 389.82 246.11 13.2% 13.1% 18.6% 12.0%
- - - - Total Transferencias y Subsidios (no incluye Gasto Corriente Educación ni Salud) 313.64 362.70 521.71 398.47 19.0% 18.1% 24.9% 19.4%Fuente: Elaboración Propia con base a datos de la Secretaria de Finanzas de Honduras.
(Millones de dólares) Como % Ingresos Tributarios
Entre los años 2006 y 2009, el total de transferencia explícitas y subsidios, sin incluir el gasto corriente en salud y educación, representaron en promedio el 20.5% de los Ingresos Tributarios, equivalentes a $ 339 millones de dólares anuales. Igual que en el caso de Nicaragua, la dificultad para identificar de manera precisa el contenido de cada programa las transferencias en educación, salud y otras transferencias explícitas a los hogares pueden incluir gasto corriente y de capital, tales como parte de los salarios que perciben los funcionarios responsables de su ejecución, monitoreo y evaluación de los diferentes programas, por lo que sus montos totales no llegan completamente a las poblaciones beneficiarias. Sin embargo, dan una imagen de la magnitud de los recursos comprometidos por el gobierno para subsidiar el consumo y ampliar el acceso de dichos servicios para grupos de población en condiciones de pobreza, que los reciben como pagos sin ninguna contrapartida de su parte. Las transferencias en educación y salud representaron en promedio 3.2% y 1% de los ingresos tributarios respectivamente durante el período. Por su parte, las transferencias explícitas a los hogares, que representan pagos en efectivo como el bono a la tercera edad o las transferencias condicionadas como el bono escolar de primero a sexto grado, y transferencias en especie como los comedores solidarios, representaron en el período el 2.1% de los ingresos tributarios. Destacan los subsidios al consumo que representaron en promedio 7.3% de los ingresos tributarios, así como las transferencias a la educación universitaria (promedio de 6.9%); ambas dan cuenta del 70% del total de transferencias y subsidios durante el periodo. Como se presenta en la sección siguiente, por las condiciones de pobreza del país, que se refleja en un acceso muy limitado de los
funcional específica, por lo que se incluyeron aquellos que estaban explícitamente identificados como tales en los informes de SEFIN, como las transferencias del PRAF en educación y las transferencias a la universidades, o cuando los criterios de los funcionarios de SEFIN, que contribuyeron a identificarlos, así lo indicaron, como el caso de los subsidios a la energía, agua, transporte, etc., cuyo detalle se presenta en Anexo.
79
pobres a los servicios de agua, energía y transporte, dichos subsidios que no benefician a los pobres, limitan el crecimiento del gasto social en aquellos programas de reducción de la pobreza en beneficio de los hogares pobres. Finalmente, el incremento atípico de las transferencias y subsidios durante el año 2008 creció 44% en relación al año anterior, superior en 4.4 puntos porcentuales al promedio del período y 6.8 puntos porcentuales en relación al año anterior. En Lempiras corrientes dicho incremento fue de $159 millones de dólares. Tomando como referencia el año 2007, éste se explica principalmente por el aumento de subsidio al consumo (5 puntos porcentuales) particularmente en el subsidio al combustible, las transferencias a las universidades (0.5 puntos porcentuales), las otras transferencias explícitas a los hogares (1.1 puntos porcentuales) y las transferencias para la salud (0.2 puntos porcentuales), mientras las transferencias en educación disminuyeron (0.1 punto porcentual). 2.2 Beneficios y Costos de las Transferencias Directas En el Cuadro 5 se presentan los resultados de un ejercicio en el cual se simuló un aumento de las transferencias directas a la población pobre en un monto equivalente a los subsidios al consumo. Esta cantidad como en los otros países se utiliza simplemente como un punto de referencia porque en esta simulación los subsidios no se eliminan. De manera similar también a los otros ejercicios, lo que si se hace es eliminar todas las transferencias a los grupos no pobres y asignarlas sólo a los segmentos pobres tanto del campo como de la ciudad. El efecto de las transferencias directas más relevante es que sí hacen crecer el ingreso y el consumo real de los segmentos más pobres tanto rurales (16.7% en promedio anual con respecto al escenario base) como urbanos (11.8% también con respecto a la base) mejorando directamente su bienestar. El ingreso y el consumo de los sectores no pobres (rurales como urbanos) se reducen por el corte de las transferencias de las que antes se beneficiaban. A pesar del bajo peso relativo que tiene el consumo de los más pobres en el consumo total, el consumo privado logra crecer cerca de un 1.0% anual en promedio con respecto a la base. El incremento en el consumo privado no logra hacer crecer el PIB real en la misma proporción, ya que sólo crece en 0.5% anual en promedio. Esto se debe a que por otro lado, el aumento de la demanda de los más pobres por alimentos y productos de las actividades se crece y esto hace crecer los precios, en particular en el sector primario (3.6% promedio anual de siete años). Como el precio de los bienes del resto de la economía crece poco, porque la reducción del consumo de los no pobres compensa el incremento del consumo de los pobres, la inflación sólo se aumenta en 0.6% anuales en promedio. Los cambios en los precios domésticos como tipo de cambio fijo y asumiendo que los precios internacionales se mantienen constantes, provocan una ligera sobrevaluación cambiaria. Este último fenómeno lleva a que la exportaciones se reduzcan en una pequeña proporción (0.3% anual) y las importaciones se aumenten también ligeramente (0.5% promedio anual). La combinación del crecimiento limitado del consumo privado, junto con el pequeño deterioro de las exportaciones netas, dados los supuestos de inversión y gasto público real constantes, son los que provocan que el PIB sólo crezca en ese pequeño porcentaje.
El desempleo neto se reduce como producto de una combinación del mencionado incremento del PIB con un deterioro del salario real de los trabajadores producto del aumento de los precios. En términos fiscales los ingresos tributarios crecen ligeramente con excepción de los impuestos directos, los que se reducen debido a la disminución de los ingresos de los no pobres, pero como las transferencias directas del gobierno a las familias crecen a una tasa del 25% anual, en términos reales, el ahorro del gobierno se aumenta significativamente.
80
El equilibrio macroeconómico final se da con una mínima reducción del ahorro total como porcentaje del PIB (-0.03%), esto es producido fundamentalmente por el aumento del déficit fiscal que es del 0.9% del PIB, el cual no logra ser compensado por el crecimiento del ahorro privado. La diferencia se financia con recursos externos adicionales. El financiamiento externo promedio anual, requerido representa 0.7% del PIB. En conclusión, este ejercicio muestra que si bien los montos de las transferencias, son razonables, como en el caso de este ejercicio, en que las mismas se aumentan en 1% con respecto al PIB, la política es viable en el sentido que los efectos negativos pueden ser corregidos sin tantas dificultades.
Cuadro 5
Simulación I: Beneficios y Costos de Transferencias (vs Base)Indicadores de Ingreso y ConsumoIngreso Real de los Hogares 1 2 3 4 5 6 7Hogares Urbanos Calificados -6.210% -6.118% -6.032% -5.952% -5.878% -5.808% -5.743%Hogares Urbanos No Calificados 12.380% 12.169% 11.972% 11.788% 11.616% 11.456% 11.307%Hogares Rurales Calificados -2.976% -2.939% -2.904% -2.870% -2.839% -2.809% -2.780%Hogares Rurales No Calificados 17.486% 17.179% 16.893% 16.626% 16.378% 16.148% 15.933%Empresas 0.520% 0.464% 0.417% 0.378% 0.344% 0.314% 0.289%
Consumo Real de los HogaresHogares Urbanos Calificados -6.097% -6.009% -5.928% -5.851% -5.780% -5.713% -5.651%Hogares Urbanos No Calificados 12.322% 12.110% 11.911% 11.727% 11.555% 11.394% 11.245%Hogares Rurales Calificados -3.037% -3.001% -2.966% -2.933% -2.902% -2.872% -2.844%Hogares Rurales No Calificados 17.186% 16.883% 16.601% 16.339% 16.095% 15.868% 15.656%
Ahorro Real de los Hogares 1 2 3 4 5 6 7Ahorro Hogares Urbanos Calificados -6.210% -6.118% -6.032% -5.952% -5.878% -5.808% -5.743%Ahorro Hogares Urbanos No Calificados 12.380% 12.169% 11.972% 11.788% 11.616% 11.456% 11.307%Ahorro Hogares Rurales Calificados -2.976% -2.939% -2.904% -2.870% -2.839% -2.809% -2.780%Ahorro Hogares Rurales No Calificados 17.486% 17.179% 16.893% 16.626% 16.378% 16.148% 15.933%Ahorro Empresas 0.520% 0.464% 0.417% 0.378% 0.344% 0.314% 0.289%
Ingreso Real de Trabajaodes y Capital 1 2 3 4 5 6 7Empleados Formales Urb. Calific. -0.01 -0.01 -0.01 -0.01 -0.01 -0.01 -0.01Empleados Formales Urb. No Calific. 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Empleados Formales Rur. Calific. 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01Empleados Formales Rur. No Calific. 0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01Empleados Informales Urb. Calific. 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Empleados Informales Urb. No Calific. 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02Empleados Informales Rur. Calific. 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03Empleados Informales Rur. No Calific. 0.05 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04Capitalistas 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Mercado de TrabajoDesempleo Activ. Primarias -5.135% -5.005% -4.884% -4.772% -4.667% -4.568% -4.474%Desempleo Activ. Resto Economía 0.082% 0.082% 0.082% 0.081% 0.081% 0.080% 0.079%
Salario PromedioSalario Prom. Activ. Primarias -0.645% -0.626% -0.609% -0.593% -0.579% -0.566% -0.555%Salario Prom Activ. Resto Economía -0.645% -0.626% -0.609% -0.593% -0.579% -0.566% -0.555%
81
Simulación I: Beneficios y Costos de Transferencias (Continuación)Indicadores de precios
Precio Produccion 1 2 3 4 5 6 7Act. Primarias 3.457% 3.340% 3.235% 3.142% 3.058% 2.982% 2.913%Act. Resto Economia 0.442% 0.424% 0.409% 0.395% 0.382% 0.371% 0.361%Produccion DomesticaAct. Primarias 4.229% 4.119% 4.019% 3.928% 3.845% 3.770% 3.701%Act. Resto Economia 0.604% 0.587% 0.572% 0.558% 0.545% 0.534% 0.523%Bien compuestoAct. Primarias 3.782% 3.680% 3.589% 3.506% 3.431% 3.362% 3.299%Act. Resto Economia 0.398% 0.385% 0.374% 0.365% 0.356% 0.348% 0.341%
Indices de Precios GlobalesIPC 0.650% 0.630% 0.612% 0.597% 0.583% 0.570% 0.558%Deflactor del PIB 0.739% 0.690% 0.649% 0.612% 0.580% 0.552% 0.527%Tipo de Cambio Real Exp. -1.029% -1.002% -0.978% -0.956% -0.936% -0.918% -0.901%Tipo de Cambio Real Imp. -1.029% -1.002% -0.978% -0.956% -0.936% -0.918% -0.901%
Indicadores de Producción1 2 3 4 5 6 7
PIB Real 0.014% 0.028% 0.039% 0.049% 0.057% 0.063% 0.069%Consumo Priv. Real 0.964% 0.953% 0.943% 0.933% 0.923% 0.914% 0.906%Consumo Gob. Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Inversion Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Exportaciones Reales -0.346% -0.333% -0.322% -0.312% -0.303% -0.295% -0.287%Importaciones Reales 0.633% 0.619% 0.605% 0.593% 0.582% 0.572% 0.563%
PIB Real 0.014% 0.028% 0.039% 0.049% 0.057% 0.063% 0.069%Sueldos y Salarios -0.008% 0.021% 0.047% 0.071% 0.093% 0.113% 0.131%Ganancias 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Impuestos Indirectos 0.199% 0.193% 0.188% 0.183% 0.179% 0.176% 0.172%
Balanza de PagosExportaciones en Dólares -0.346% -0.333% -0.322% -0.312% -0.303% -0.295% -0.287%Act. Primarias -1.751% -1.693% -1.642% -1.595% -1.553% -1.516% -1.481%Act. Resto Economia -0.229% -0.220% -0.212% -0.204% -0.198% -0.192% -0.187%Importaciones en Dólares 0.632% 0.618% 0.604% 0.592% 0.581% 0.571% 0.562%Act. Primarias 3.593% 3.513% 3.441% 3.374% 3.313% 3.257% 3.205%Act. Resto Economia 0.543% 0.530% 0.518% 0.508% 0.498% 0.489% 0.481%Transferencias al resto del mundo 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Transferencias del resto del mundo a los hogares 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Ahorro Externo 10.149% 14.464% 24.176% 66.196% -102.779% -30.090% -18.023%
Indicadores Fiscales 1 2 3 4 5 6 7TOTAL DE IMPUESTOS 0.380% 0.368% 0.357% 0.348% 0.339% 0.332% 0.325%ARANCELES A LAS IMPORTACIONES 0.707% 0.690% 0.676% 0.662% 0.650% 0.639% 0.629%IMPUESTOS DIRECTOS -0.147% -0.153% -0.157% -0.160% -0.162% -0.164% -0.165%IMPUESTOS A LAS ACTIVIDADES 0.566% 0.544% 0.525% 0.507% 0.492% 0.478% 0.466%IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 0.652% 0.636% 0.621% 0.608% 0.596% 0.585% 0.575%IMPUESTO ESPECIFICOS AL CONSUMO 0.639% 0.623% 0.609% 0.596% 0.584% 0.573% 0.564%Otros impuestos a los hogares 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%
Subsidio al Consumo 0.639% 0.623% 0.609% 0.596% 0.584% 0.573% 0.564%Gasto del Gobierno 0.398% 0.385% 0.374% 0.365% 0.356% 0.348% 0.341%Transferencias del Gobierno a los Hogares 25.839% 25.839% 25.839% 25.839% 25.839% 25.839% 25.839%Transferencias del Gobierno al resto del mundo 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Ahorro del Gobierno 31.480% 38.162% 47.400% 61.032% 83.192% 125.554% 238.903%
Indicadores de Ahorro e Inversión 1 2 3 4 5 6 7Ahorro Total -0.039% -0.033% -0.028% -0.024% -0.021% -0.018% -0.016%Ahorro de los Hogares 0.249% 0.242% 0.235% 0.229% 0.223% 0.218% 0.213%Ahorro del Gobierno -0.934% -0.918% -0.902% -0.887% -0.872% -0.858% -0.846%Ahorro Externo 0.646% 0.643% 0.639% 0.634% 0.628% 0.622% 0.617%Inversión Nominal -0.039% -0.033% -0.028% -0.024% -0.021% -0.018% -0.016%
82
2.3 Beneficios y Costos de los Subsidios al Consumo En esta sección se hace una evaluación de las bondades y los problemas que representa la actual política de subsidios implícitos (exoneraciones de impuestos) en la economía de Honduras. La manera en que se hace esta evaluación aquí y todos los ejercicios hechos en este trabajo, metodológicamente es distinta al ejercicio anterior de simulación. Esto es debido es que los resultados actuales de la economía son producto en parte de la existencia de los subsidios al consumo. Por lo tanto el escenario base que se levantó asume implícitamente que la política de subsidios se mantiene constante. Para poder evaluar entonces su impacto, aislado del resto de factores, lo que se hizo fue tomar los resultados del escenario base y compararlos con un nuevo escenario en el cual se simula el comportamiento de la economía en el eventual caso de que se eliminaran tales subsidios. La diferencia entre estos escenarios arroja como resultado las ventajas y las desventajas de la actual política de subsidios. Los resultados se encuentran en el Cuadro 6. La actual política de subsidios, que representa el 1.0% del PIB, hace que el ingreso de las hogares se aumente más o menos en un promedio anual menor del 0.4 %. Sólo el ingreso de los segmentos rurales tiene un crecimiento menor (0.3%). Los más beneficiados son las empresas cuyo ingreso crece casi en un 0.7% con respecto a la base). El aumento en el ingreso de los hogares es producto de una combinación, de un aumento de los salarios reales de los trabajadores, los cuales se aumentan como producto de una ligera reducción de la inflación (0.25% anual promedio de siete años), pero sobre todo por el incremento del empleo con respecto al que se genera en el escenario base. En este escenario el PIB queda prácticamente estancado. En contra de la intuición, el tipo de cambio de las exportaciones y de las importaciones se sobrevalora mínimamente, esto es debido a que los precios en ambos escenarios varían de manera diversa. El estancamiento de la producción y el pequeño cambio en los precios relativos contrae ligeramente las exportaciones y lo contrario ocurre con las importaciones. Pero esta disminución neta de la demanda externa, dado que el gasto de gobierno y la inversión se supusieron constantes, se compensa por el también mínimo aumento en el consumo privado, que tiene una crecida de alrededor del 0.4% por año con respecto a cuando no se implementan los subsidios. El efecto negativo más claro de la política de subsidios en Honduras es de carácter fiscal. En los indicadores fiscales del Cuadro se puede apreciar que los ingresos tributarios se reducen en 5.9% como promedio anual de los siete años. El impuesto al valor agregado, se contrae en un promedio con respecto a la base de 21.8%. Esta reducción del ahorro del gobierno representa una contracción de 1.0% con relación al PIB cuando se compara con la base. El ahorro externo que se necesita en este escenario es de solo 0.8 % anual (promedio de 7 años en comparación a la base). Es decir se necesita un poco más de financiamiento externo que en la simulación de las transferencia.
83
Cuadro 6
Simulacion II: Beneficios y Costos de Subsidios al ConsumoIndicadores de Ingreso y ConsumoIngreso Real de los HogaresHogares Urbanos Calificados 0.369% 0.369% 0.370% 0.371% 0.372% 0.372% 0.373%Hogares Urbanos No Calificados 0.385% 0.385% 0.385% 0.385% 0.386% 0.386% 0.386%Hogares Rurales Calificados 0.314% 0.315% 0.316% 0.317% 0.319% 0.319% 0.320%Hogares Rurales No Calificados 0.295% 0.296% 0.297% 0.298% 0.299% 0.300% 0.301%Empresas 0.718% 0.698% 0.680% 0.666% 0.653% 0.641% 0.632%
Consumo Real de los HogaresHogares Urbanos Calificados 0.379% 0.380% 0.381% 0.382% 0.383% 0.384% 0.384%Hogares Urbanos No Calificados 0.379% 0.379% 0.379% 0.379% 0.379% 0.379% 0.379%Hogares Rurales Calificados 0.306% 0.308% 0.309% 0.310% 0.311% 0.312% 0.313%Hogares Rurales No Calificados 0.268% 0.269% 0.270% 0.271% 0.272% 0.273% 0.273%
Ahorro Real de los HogaresAhorro Hogares Urbanos Calificad 0.369% 0.369% 0.370% 0.371% 0.372% 0.372% 0.373%Ahorro Hogares Urbanos No Calific 0.385% 0.385% 0.385% 0.385% 0.386% 0.386% 0.386%Ahorro Hogares Rurales Calificado 0.314% 0.315% 0.316% 0.317% 0.319% 0.319% 0.320%Ahorro Hogares Rurales No Calific 0.295% 0.296% 0.297% 0.298% 0.299% 0.300% 0.301%Ahorro Empresas 0.718% 0.698% 0.680% 0.666% 0.653% 0.641% 0.632%
Ingreso Real de Trabajaodes y CapitalEmpleados Formales Urb. Calific. 0.471% 0.468% 0.466% 0.464% 0.462% 0.460% 0.459%Empleados Formales Urb. No Cali 0.459% 0.457% 0.455% 0.453% 0.451% 0.449% 0.448%Empleados Formales Rur. Calific. 0.388% 0.387% 0.386% 0.385% 0.385% 0.384% 0.384%Empleados Formales Rur. No Cali 0.355% 0.355% 0.355% 0.355% 0.355% 0.354% 0.354%Empleados Informales Urb. Calific 0.452% 0.450% 0.448% 0.446% 0.444% 0.443% 0.442%Empleados Informales Urb. No Ca 0.332% 0.332% 0.332% 0.333% 0.333% 0.333% 0.333%Empleados Informales Rur. Calific 0.251% 0.253% 0.254% 0.255% 0.257% 0.258% 0.259%Empleados Informales Rur. No Ca 0.190% 0.193% 0.195% 0.198% 0.200% 0.201% 0.203%Capitalistas 0.468% 0.465% 0.463% 0.461% 0.459% 0.457% 0.456%
Mercado de TrabajoDesempleo Activ. Primarias 0.088% 0.088% 0.087% 0.087% 0.086% 0.086% 0.085%Desempleo Activ. Resto Economía -0.190% -0.187% -0.185% -0.183% -0.181% -0.179% -0.177%
Salario PromedioSalario Prom. Activ. Primarias 0.253% 0.256% 0.258% 0.259% 0.261% 0.262% 0.263%Salario Prom Activ. Resto Econom 0.253% 0.256% 0.258% 0.259% 0.261% 0.262% 0.263%
84
Simulacion II: Beneficios y Costos de Subsidios al Consumo (continuación)Indicadores de precios
Precio ProduccionAct. Primarias 0.043% 0.042% 0.041% 0.040% 0.039% 0.038% 0.037%Act. Resto Economia 0.206% 0.201% 0.197% 0.193% 0.190% 0.187% 0.184%Produccion DomesticaAct. Primarias 0.053% 0.052% 0.050% 0.050% 0.049% 0.048% 0.047%Act. Resto Economia 0.282% 0.278% 0.276% 0.273% 0.271% 0.269% 0.268%Bien compuestoAct. Primarias 0.047% 0.046% 0.045% 0.044% 0.044% 0.043% 0.042%Act. Resto Economia -0.276% -0.279% -0.281% -0.283% -0.285% -0.286% -0.288%
IPC -0.253% -0.255% -0.257% -0.259% -0.260% -0.262% -0.263%Deflactor del PIB -0.307% -0.309% -0.310% -0.311% -0.311% -0.311% -0.311%Tipo de Cambio Real Exp. -0.253% -0.251% -0.248% -0.246% -0.244% -0.242% -0.240%Tipo de Cambio Real Imp. -0.253% -0.251% -0.248% -0.246% -0.244% -0.242% -0.240%
Indicadores de Produccion
PIB Real 0.009% 0.014% 0.018% 0.021% 0.024% 0.027% 0.029%Consumo Priv. Real 0.354% 0.354% 0.355% 0.356% 0.357% 0.357% 0.358%Consumo Gob. Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Inversion Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Exportaciones Reales -0.100% -0.098% -0.096% -0.094% -0.092% -0.091% -0.090%Importaciones Reales 0.247% 0.245% 0.244% 0.243% 0.242% 0.241% 0.240%
yearPIB Real 0.009% 0.014% 0.018% 0.021% 0.024% 0.027% 0.029%Sueldos y Salarios 0.000% 0.011% 0.020% 0.028% 0.037% 0.044% 0.051%Ganancias 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Impuestos Indirectos 0.092% 0.091% 0.090% 0.090% 0.089% 0.088% 0.088%
Balanza de PagosExportaciones en Dólares -0.100% -0.098% -0.096% -0.094% -0.092% -0.091% -0.090%Act. Primarias -0.022% -0.022% -0.021% -0.021% -0.020% -0.020% -0.019%Act. Resto Economia -0.107% -0.104% -0.102% -0.100% -0.099% -0.097% -0.096%Importaciones en Dólares 0.247% 0.246% 0.244% 0.243% 0.242% 0.241% 0.240%Act. Primarias 0.045% 0.044% 0.043% 0.043% 0.042% 0.042% 0.041%Act. Resto Economia 0.253% 0.252% 0.250% 0.249% 0.248% 0.247% 0.246%Transferencias al resto del mundo 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Transferencias del resto del mund 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Ahorro Externo 13.652% 21.414% 43.471% 570.806% -57.494% -28.811% -19.832%
Indicadores FiscalesTOTAL DE IMPUESTOS -5.879% -5.876% -5.874% -5.872% -5.871% -5.870% -5.869%ARANCELES A LAS IMPORTACIO 0.242% 0.240% 0.239% 0.238% 0.237% 0.236% 0.235%IMPUESTOS DIRECTOS 0.171% 0.168% 0.165% 0.163% 0.161% 0.159% 0.157%IMPUESTOS A LAS ACTIVIDADES 0.199% 0.194% 0.190% 0.187% 0.184% 0.181% 0.178%IMPUESTO AL VALOR AGREGAD-21.791% -21.793% -21.794% -21.796% -21.797% -21.798% -21.799%IMPUESTO ESPECIFICOS AL CO 0.298% 0.296% 0.294% 0.292% 0.291% 0.289% 0.288%Otros impuestos a los hogares 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%
Subsidio al Consumo 0.298% 0.296% 0.294% 0.292% 0.291% 0.289% 0.288%Gasto del Gobierno -0.276% -0.279% -0.281% -0.283% -0.285% -0.286% -0.288%Transferencias del Gobierno a los 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Transferencias del Gobierno al res 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Ahorro del Gobierno 48.338% 67.263% 103.270% 198.310% 1151.623% -344.588% -158.220%
Indicadores de Ahorro e InversiónAhorro Total 0.013% 0.011% 0.009% 0.008% 0.006% 0.005% 0.004%Ahorro de los Hogares 0.167% 0.165% 0.164% 0.163% 0.162% 0.161% 0.160%Ahorro del Gobierno -1.004% -0.997% -0.990% -0.984% -0.979% -0.973% -0.968%Ahorro Externo 0.850% 0.843% 0.835% 0.829% 0.823% 0.817% 0.812%Inversión Nominal 0.013% 0.011% 0.009% 0.008% 0.006% 0.005% 0.004%
85
2.4 Beneficios y Costos de eliminar los Subsidios al Consumo y Aumentar las Transferencias Directas
En esta sección se combinan las dos simulaciones anteriores: se eliminan los subsidios y se aumentan las transferencias por el mismo monto en que se reducen los subsidios. Al mismo tiempo se reenfocan las transferencias solamente a los pobres extremos y a los pobres del campo y la ciudad. Sin duda alguna los beneficios para los hogares son muy similares en dirección y magnitud que en el caso del ejercicio de las transferencias. El resto de las variables se comportan también de manera similar (Cuadro 7). Las diferencias importantes se expresan en los indicadores fiscales, de balanza de pagos y de ahorro e inversión. Similar a los otros países, en Honduras bajo este escenario los ingresos tributarios suben en términos reales en 6.6% (en promedio anual de siete años en comparación a la base). Cómo se puede apreciar en los indicadores de Ahorro e Inversión, tanto el ahorro privado, el ahorro del gobierno y también el ahorro externo permanecen prácticamente inalterados. Es decir si se combinan estas dos políticas muestra que para el caso de Honduras la reducción de los subsidios al consumo sí puede financiar un aumento en las transferencias en efectivo dirigidas a los más pobres produciendo beneficios netos importantes. Desde luego que este conjunto de políticas aun cuando sean viables no representan una solución mágica al resto de problemas que enfrenta Honduras. El problema sin embargo es que emplear solamente los recursos fiscales que actualmente se emplean para los subsidios, si bien es viable macroeconómicamente, no permite financiar a todos los pobres y por lo tanto la reforma fiscal en tributos y gastos se vuelve inevitable para poder llevar a cabo una política de transferencias de carácter nacional.
86
Cuadro 7
Simulación III: Beneficios y Costos de Eliminar Subsidios y Aumentar Transferencias
Indicadores de Ingreso y ConsumoIngreso Real de los HogaresHogares Urbanos Calificados -6.560% -6.470% -6.385% -6.306% -6.232% -6.163% -6.099%Hogares Urbanos No Calificados 11.966% 11.755% 11.558% 11.374% 11.202% 11.043% 10.894%Hogares Rurales Calificados -3.281% -3.245% -3.211% -3.179% -3.148% -3.119% -3.091%Hogares Rurales No Calificados 17.149% 16.842% 16.554% 16.287% 16.039% 15.807% 15.592%Empresas -0.195% -0.231% -0.261% -0.286% -0.307% -0.325% -0.340%
Consumo Real de los HogaresHogares Urbanos Calificados -6.459% -6.373% -6.292% -6.216% -6.146% -6.080% -6.018%Hogares Urbanos No Calificados 11.914% 11.702% 11.504% 11.319% 11.147% 10.987% 10.838%Hogares Rurales Calificados -3.335% -3.301% -3.267% -3.235% -3.205% -3.176% -3.149%Hogares Rurales No Calificados 16.879% 16.575% 16.293% 16.030% 15.785% 15.558% 15.346%
Ahorro Real de los HogaresAhorro Hogares Urbanos Calificados -6.560% -6.470% -6.385% -6.306% -6.232% -6.163% -6.099%Ahorro Hogares Urbanos No Calificados 11.966% 11.755% 11.558% 11.374% 11.202% 11.043% 10.894%Ahorro Hogares Rurales Calificados -3.281% -3.245% -3.211% -3.179% -3.148% -3.119% -3.091%Ahorro Hogares Rurales No Calificados 17.149% 16.842% 16.554% 16.287% 16.039% 15.807% 15.592%Ahorro Empresas -0.195% -0.231% -0.261% -0.286% -0.307% -0.325% -0.340%
Ingreso Real de Trabajaodes y CapitalEmpleados Formales Urb. Calific. -1.092% -1.073% -1.055% -1.040% -1.026% -1.013% -1.001%Empleados Formales Urb. No Calific. -0.857% -0.846% -0.836% -0.827% -0.819% -0.811% -0.804%Empleados Formales Rur. Calific. 0.535% 0.499% 0.468% 0.440% 0.415% 0.393% 0.373%Empleados Formales Rur. No Calific. 1.167% 1.111% 1.062% 1.018% 0.978% 0.942% 0.910%Empleados Informales Urb. Calific. -0.718% -0.712% -0.706% -0.701% -0.696% -0.691% -0.687%Empleados Informales Urb. No Calific. 1.623% 1.553% 1.491% 1.435% 1.385% 1.340% 1.299%Empleados Informales Rur. Calific. 3.209% 3.091% 2.986% 2.891% 2.806% 2.729% 2.659%Empleados Informales Rur. No Calific. 4.397% 4.245% 4.109% 3.986% 3.876% 3.776% 3.685%Capitalistas -0.571% -0.571% -0.570% -0.569% -0.568% -0.567% -0.566%
Mercado de TrabajoDesempleo Activ. Primarias -5.224% -5.093% -4.972% -4.860% -4.754% -4.655% -4.560%Desempleo Activ. Resto Economía 0.274% 0.271% 0.269% 0.266% 0.264% 0.261% 0.259%
Salario PromedioSalario Prom. Activ. Primarias -0.895% -0.878% -0.863% -0.849% -0.836% -0.825% -0.815%Salario Prom Activ. Resto Economía -0.895% -0.878% -0.863% -0.849% -0.836% -0.825% -0.815%
87
Simulación III: Beneficios y Costos de Eliminar Subsidios y Aumentar Transferencias (continuación)
Indicadores de precios
Precio ProduccionAct. Primarias 3.413% 3.297% 3.194% 3.102% 3.018% 2.943% 2.875%Act. Resto Economia 0.234% 0.221% 0.210% 0.200% 0.191% 0.182% 0.175%Produccion DomesticaAct. Primarias 4.176% 4.066% 3.968% 3.878% 3.796% 3.721% 3.653%Act. Resto Economia 0.320% 0.306% 0.294% 0.282% 0.272% 0.262% 0.254%Bien compuestoAct. Primarias 3.734% 3.634% 3.543% 3.461% 3.387% 3.319% 3.257%Act. Resto Economia 0.675% 0.665% 0.656% 0.648% 0.641% 0.635% 0.629%
IPC 0.903% 0.886% 0.870% 0.856% 0.844% 0.832% 0.822%Deflactor del PIB 1.047% 1.001% 0.960% 0.924% 0.893% 0.865% 0.840%Tipo de Cambio Real Exp. -0.778% -0.753% -0.731% -0.712% -0.694% -0.677% -0.662%Tipo de Cambio Real Imp. -0.778% -0.753% -0.731% -0.712% -0.694% -0.677% -0.662%
Indicadores de Produccion
PIB Real 0.007% 0.016% 0.023% 0.029% 0.033% 0.037% 0.041%Consumo Priv. Real 0.610% 0.598% 0.587% 0.576% 0.566% 0.557% 0.548%Consumo Gob. Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Inversion Real 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Exportaciones Reales -0.245% -0.235% -0.225% -0.217% -0.210% -0.203% -0.197%Importaciones Reales 0.385% 0.371% 0.359% 0.349% 0.339% 0.330% 0.321%
yearPIB Real 0.007% 0.016% 0.023% 0.029% 0.033% 0.037% 0.041%Sueldos y Salarios -0.006% 0.013% 0.030% 0.045% 0.058% 0.070% 0.082%Ganancias 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Impuestos Indirectos 0.106% 0.101% 0.097% 0.093% 0.090% 0.087% 0.084%
Balanza de PagosExportaciones en Dólares -0.245% -0.235% -0.225% -0.217% -0.210% -0.203% -0.197%Act. Primarias -1.729% -1.672% -1.621% -1.575% -1.534% -1.496% -1.463%Act. Resto Economia -0.121% -0.115% -0.109% -0.104% -0.099% -0.095% -0.091%Importaciones en Dólares 0.383% 0.370% 0.358% 0.347% 0.337% 0.328% 0.320%Act. Primarias 3.548% 3.469% 3.397% 3.331% 3.271% 3.215% 3.164%Act. Resto Economia 0.288% 0.277% 0.266% 0.257% 0.248% 0.241% 0.233%Transferencias al resto del mundo 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Transferencias del resto del mundo a los hogare 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Ahorro Externo -1.941% -3.283% -6.308% -19.403% 33.268% 10.612% 6.853%
Indicadores FiscalesTOTAL DE IMPUESTOS 6.664% 6.648% 6.634% 6.622% 6.612% 6.603% 6.594%ARANCELES A LAS IMPORTACIONES 0.463% 0.448% 0.435% 0.423% 0.412% 0.402% 0.392%IMPUESTOS DIRECTOS -0.320% -0.322% -0.324% -0.324% -0.324% -0.324% -0.323%IMPUESTOS A LAS ACTIVIDADES 0.365% 0.348% 0.332% 0.319% 0.306% 0.295% 0.286%IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 28.691% 28.673% 28.657% 28.642% 28.629% 28.617% 28.605%IMPUESTO ESPECIFICOS AL CONSUMO 0.339% 0.325% 0.313% 0.301% 0.291% 0.282% 0.273%Otros impuestos a los hogares 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%
Subsidio al Consumo 0.339% 0.325% 0.313% 0.301% 0.291% 0.282% 0.273%Gasto del Gobierno 0.675% 0.665% 0.656% 0.648% 0.641% 0.635% 0.629%Transferencias del Gobierno a los Hogares 25.839% 25.839% 25.839% 25.839% 25.839% 25.839% 25.839%Transferencias del Gobierno al resto del mundo 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Ahorro del Gobierno -1.317% -2.305% -3.716% -5.846% -9.360% -16.144% -34.399%
Indicadores de Ahorro e InversiónAhorro Total -0.052% -0.044% -0.038% -0.032% -0.027% -0.023% -0.020%Ahorro de los Hogares 0.081% 0.075% 0.070% 0.065% 0.060% 0.056% 0.053%Ahorro del Gobierno 0.072% 0.081% 0.090% 0.100% 0.108% 0.117% 0.125%Ahorro Externo -0.205% -0.201% -0.198% -0.196% -0.196% -0.196% -0.197%Inversión Nominal -0.052% -0.044% -0.038% -0.032% -0.027% -0.023% -0.020%
88
2.5 ¿Quiénes Disfrutan de los Beneficios de los Subsidios al Consumo? Para ilustrar quienes se benefician de los subsidios arriba señalados, en esta sección presenta una síntesis del consumo de dichos servicios por grupos de hogares o personas, atendiendo su condición de pobres tanto urbanos como rurales. La condición de pobres corresponde a los tres primeros quintiles. Los datos pertenecen a los resultados de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) del año 2004, última con información disponible, mostrando en anexos los cuadros completos por categoría y quintiles de ingreso, que permite observarlos de acuerdo a su situación de pobreza31
.
Acceso al Servicio de Agua Potable: La encuesta muestra que de los 6,993,783 de personas de Honduras que integran 1, 5 millones de hogares, el 94% no tiene acceso al servicio de agua potable. En los casi 858 mil hogares pobres, que representan el 59% de los hogares del país, la situación es más dramática. Como se muestra en el Cuadro 8, el 96.2% de éstos no tiene servicio de agua potable.
Cuadro 8. Agua Potable Categoría Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 270,248 30,456 300,703 89.9% 10.1% Rurales 554,787 2,162 556,950 99.6% 0.4% Total Pobres 825,035 32,618 857,653 96.2% 3.8% % Pobres/Total
57% 2% 59%
Por sectores se observa que la condición del sector urbano es un poco mejor que la del rural. En efecto, como se muestra en el Cuadro 8, casi la totalidad de los pobres rurales (99.6%) carecen de servicio de agua potables, contra un 89.9% de los urbanos. Analizado por niveles de pobreza, como se presenta en el Cuadro del anexo, en el primero y segundo quintil acceden al servicio 98% y 97% respectivamente. Su carencia es más aguda en los hogares pobres rurales, donde prácticamente el 100% de los hogares de dichos quintiles no tienen acceso a este servicio y solo el 1% de los hogares del tercer quintil acceden al mismo. Pero aún en los hogares más ricos el 91% de los hogares del cuarto quintil y el 87% del quinto quintil carecen de agua potable. Acceso al Servicio de Energía Eléctrica: En cuanto al acceso a la energía eléctrica la situación es muy parecida al agua potable. Sólo 204 mil hogares del país (14%) tiene acceso a dicho servicio, quedando carentes del mismo 1,3 millones de hogares. Obsérvese en el Cuadro que 777 mil hogares pobres, que representan el 53% del total de hogares, no acceden al dicho servicio. El gobierno de Honduras otorga subsidios considerables al consumo de energía eléctrica, algunos de los cuales están integrados a su programa de erradicación de la pobreza; los mismos alcanzaron en el año 2009 el 2.6% del los ingresos tributarios. Un reciente estudio del Banco Mundial señala lo siguiente: Honduras subsidia el consumo residencial de electricidad al ritmo de unos L7,300 millones por año. El subsidio “cruzado”incorporado en las propias tarifas de la ENEE,
31 Un apéndice conteniendo todas las tablas desagregadas de Honduras se encuentra después de la sección 3 al final de este anexo.
89
es de unos L2,100 al año. También son importantes las exenciones de impuestos: a los combustibles usados para generar electricidad, que alcanza los L1,600 millones por año, y del impuesto sobre ventas de electricidad, que es también de unos L1,600 por año. Hay asimismo un “subsidio directo del Estado” de unos L1,200 millones por año y otros mecanismos que se traducen en subsidios menores al consumo eléctrico residencial. En parte debido al nivel de los subsidios, las tarifas residenciales de Honduras son las más bajas de la región centroamericana y el consumo promedio del hogar hondureño es un 75 por ciento más alto que el de Guatemala y El Salvador, países con un ingreso per-cápita más elevado que el de Honduras.32
Este subsidio debería en principio beneficiar a los 857 mil hogares pobres (59%% del total de hogares), únicamente llega a 81 mil hogares pobres (6% del total de hogares del país) que tienen acceso al servicio de energía eléctrica. Por el contrario si beneficia a los 123,378 hogares de los quintiles cuarto y quinto que representan al 60% del total de hogares que si reciben el servicio de energía (Cuadro 9).
Cuadro 9 Energía Categoría Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 251,287 49,416 300,703 83.6% 16.4% Rurales 525,782 31,167 556,950 94.4% 5.6% Total Pobres 777,070 80,583 857,653 90.6% 9.4% % Pobres/Total
53% 6% 59%
Por sectores, se observa que aunque en general el servicio está ausente en la mayoría de los hogares, su acceso es menor en el sector rural. Entre los hogares pobres, solo el 5.6% de los hogares pobres rurales lo reciben, contra el 16.4% de los pobres urbanos. Analizados por niveles de pobreza, en el primer quintil acceden al servicio el 5% de lo hogares, pero solo el 3% de los del sector rural; en el segundo quintil tienen servicio el 9% del total de hogares pero solo el 6% de los rurales. Por el contrario, en el cuarto y quinto quintil el 24% y el 23% de los hogares cuentan con energía eléctrica, aunque en el sector rural acceden el 18% para ambos quintiles, mostrando que aún en los quintiles no pobres, la carencia del servicio es significativa. Acceso a la Distribución Gas Butano: En lo que concierne al consumo de gas butano únicamente el 4% del total de hogares del país y únicamente el 1% de los hogares pobres lo consumen, siendo más aguda su carencia en el sector rural. Nótese en el Cuadro 10 que en los hogares pobres del sector rural, únicamente el 0.5% de éstos consumen gas butano. Aunque la ausencia de gas butano en el consumo de los hogares es bastante general en el país, es más dramático en el sector rural que en el urbano. En efecto, se observa que entre los hogares pobres el 98.3% de ellos no lo consumen (Cuadro 10).
32 Subsidios al Consumo Residencial de Electricidad en Honduras, Elaborado para el Banco Mundial por Angel Baide, marzo 2010.
90
Cuadro 10. Gas Butano Categoría Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con Urbanos 289,158 11,545 300,703 96.2% 3.8% Rurales 553,927 3,023 556,950 99.5% 0.5% Total Pobres 843,085 14,568 857,653 98.3% 1.7% % Pobres/Total
58% 1% 59%
Por niveles de pobreza, en el Cuadro se muestra que prácticamente el 100% de los hogares del primer quintil y el 98% de los del segundo quintil no lo consumen. Aunque la situación no es mucho mejor en los hogares no pobres, el cuarto y quinto quintil, lo consumen el 6% y 9% respectivamente, siendo siempre superior su carencia en los sectores rurales. Acceso a los Servicios de Salud Pública: Las informaciones de la encuesta muestran que el acceso a los servicios de salud es bastante precario. Como se puede apreciar en al Cuadro del anexo, 5,1 millones de personas (84% de las población) no tiene acceso a servicios de salud. No obstante, entre los años 2006 y 2009, el gasto en salud pública alcanzó en promedio el 2.8% del PIB. Se supone que este gasto debe garantizar el acceso cuando menos a los 4,6 millones de personas en condiciones de pobreza. Sin embargo, como se aprecia en el Cuadro 11, respecto al total de hogares, únicamente el 15% de los hogares pobres tienen acceso a algún tipo de servicio de salud. En otros términos, 3,5 millones de hogares pobres (50% del total de hogares) carecen absolutamente de servicios de salud, con muy pocas variaciones entre sectores.
Cuadro 11. Salud Pública Categoría Número de Personas % Personas Sin Con Total Sin Con Urbanos 1,176,080 372,281 1,548,361 76.0% 24.0% Rurales 2,315,867 692,556 3,008,424 77.0% 23.0% Total Pobres 3,491,948 1,064,837 4,556,785 76.6% 23.4% % Pobres/Total 50% 15% 65%
En efecto, la distribución de la carencia de este servicio entre urbanos y rurales es bastante similar. El 18% de los hogares urbanos y el 16% de los urbanos no tienen este servicio. En el Cuadro se observa que entre los pobres, el 23% de los hogares rurales y el 24% de los urbanos no tienen acceso a la salud. Por niveles de pobreza, la situación es bastante similar, aunque con una ligera diferencia a favor de los quintiles más pobres. Así, mientras en el primero y segundo quintil el 18% de los hogares tienen servicios de salud, en el cuarto y quinto los hogares con acceso disminuyen al 16%. Acceso a los Servicios de Educación Públicos y Privados: Igual que la observación hecha para el resto de países estudiados, la información sobre los servicios de educación que muestra la encuesta calcula el acceso a todo tipo de educación y la mide por lo tanto respecto a la población total y no en relación a las respectivas cohortes.
91
Los datos indican que el acceso a la educación, aunque mejor que para los servicios de salud, es aún bastante restringido. En el Cuadro del apéndice se nota que 3,9 millones de hondureños (68%) de la población no tiene acceso a la educación, con marcadas diferencias por niveles de pobreza pero no por sectores urbanos o rurales. En el Cuadro 12 se muestra que sobre el total de hogares el 21% de los hogares pobres tienen acceso a la educación. Desde otro punto de vista, del total de hogares pobres 67.7% no accede a los servicios educativos, notándose el mejor acceso de los urbanos (35.1%) que los rurales (30.9%).
Cuadro 12 Educación Categoría Número de Personas % Personas Sin Con Total Sin Con Urbanos 949,722 512,687 1,462,410 64.9% 35.1% Rurales 1,963,107 878,218 2,841,324 69.1% 30.9% Total Pobres 2,912,829 1,390,905 4,303,734 67.7% 32.3% % Pobres/Total 44% 21% 65%
Analizando los datos por niveles de pobreza se observa que el acceso está muy sesgado hacia los hogares no pobres. Su acceso disminuye en la medida que aumenta la pobreza. Así en los hogares pobres el acceso para el tercer quintil es del 33%, mientras para el segundo y primer quintil este disminuye al 28% y 16% respectivamente. Mientras en el cuarto y quinto quintil el acceso a la educación aumenta al 37% y 40% respectivamente. Por lo tanto, los hogares que acceden a la educación en el quinto quintil son más del doble de los que cuentan con ese servicio en los hogares del quintil más pobre. No obstante, entre los años 2006 y 2009, el gasto en educación fue en promedio 6.8% del PIB y juntos los de educación y salud promediaron cerca del 10% del PIB. Las informaciones anteriores parecieran mostrar un falencia importante en la política social de salud y educación, de cuya corrección depende fuertemente el incremento del bienestar de la población. En lo que a educación concierne, su gasto es relativamente adecuado si se le compara con el países con niveles similares de riqueza. Por lo tanto no pareciera ser un problema de la cuantía del gasto, sino más bien un problema de la eficiencia y eficacia de la política pública en educación, cuyo gasto se concentra mucho en salarios y subsidios, pero no lo suficiente en las inversiones en infraestructura para ampliar la cobertura y en la calidad para asegurar el aprovechamiento óptimo de los alumnos. Subsidios generales como el otorgado a las universidades que promedio en el período 1% del PIB, unos 7 mil millones de lempiras y otros subsidios generales podrían ser repensados en el marco de una política más focalizada de apoyo a los más pobres en ambos sectores.
92
3 Resumen de Logros y Retos de los PPS 3.1 Resumen de Fortalezas y Logros El PRAF fue el PPS pionero en Centro América después de Costa Rica y se ha mantenido por 20 años, con ajustes derivados de las lecciones aprendidas en sucesivas etapas. Ha habido una extensión de las transferencias o bonos y de la población cubierta, pero no es posible determinar la magnitud de la última debido a falta de series históricas del número de beneficiarios. El SIRBHO es un avance pues ha creado un registro único de beneficiarios para saber quiénes son y donde están los pobres y establecer una base de datos para mejorar el monitoreo y la evaluación. La cobertura estimada de manera gruesa en los cuatro programas de PRAF examinados era la tercera entre los tres países respecto a las personas en pobreza extrema (19%) y la segunda en cuanto a la pobreza total (12,6%). Los bonos de educación y materno infantil tenían combinados la mayor cobertura con 16,9% de las personas en pobreza extrema y 19% de los hogares. Si se cumple la meta del Bono 10.000 para alcanzar 600.000 familias en extrema pobreza en 2014, se cubriría virtualmente a todos los hogares en esa situación. Los programas de PRAF dan prioridad a los niños menores de 5 años, las mujeres embarazadas y lactantes, los pueblos indígenas y los ancianos sin recursos, los grupos más excluidos de protección social en Honduras. Las transferencias para aumentar el acceso a los servicios básicos de educación y salud, así como mejorar la nutrición y suplementar el ingreso, son correctas en vista a los bajos indicadores del país en esos rubros. El bono escolar y el materno-infantil están orientados a mejorar la desnutrición de los niños, la peor en Centroamérica, y su acceso a la escuela primaria. El bono materno infantil, el incentivo al parto institucional y el programa DI-Mujer focalizados en mujeres fomentan la equidad de género. El bono a la tercera edad alivia la falta de cobertura de los adultos mayores que en 2006 era la segunda peor en Centroamérica (sólo 15% recibía una pensión). El Bono 10.000 incluye una estrategia para garantizar que las poblaciones indígenas y afrohondureñas en extrema pobreza tengan acceso a los beneficios de manera culturalmente adecuada. Las transferencias llegan a los pobres pero con un impacto mínimo en la reducción de la pobreza por su bajo monto. La merienda escolar y los bonos de educación y salud han sido los mejor focalizados en la pobreza extrema. Las transferencias se utilizan mayormente en la compra de alimentos. El monto de la transferencia por el Bono 10.000 ha sido aumentado considerablemente y es mayor que todas las transferencias a la demanda combinadas existentes, respondiendo a recomendaciones previas que dicho monto era insuficiente para tener un impacto significativo en la reducción de la pobreza y la desnutrición. Los beneficiarios en la inmensa mayoría de los programas de PRAF deben firmar un acta de corresponsabilidad, en que se comprometen a cumplir obligaciones. Las transferencias que antes se hacían dos veces al año ahora se hacen trimestralmente. Las evaluaciones de los programas de PRAF han registrado aumento en la matrícula y la asistencia a clases a nivel primario y reducción en la deserción escolar entre los niños beneficiarios, así como incremento en las visitas e inmunización de los niños en los centros de salud, y en el control de las mujeres embarazadas. El préstamo del Banco Mundial de 2010 incluye apoyo para desarrollar un sistema integrado de protección social y reforzar la coordinación interinstitucional y la capacidad técnica de la SDS para monitorear y evaluar a los PPS.
93
El plan anticrisis de 2009 ordenó un incremento del presupuesto para algunos PPS y la ejecución del presupuesto indica aumentos substanciales en el bono escolar y el bono materno-infantil, así como un pequeño aumento en el bono a la tercera edad. 3.2 Resumen de Problemas y Retos Existe un serio vacío de información del número de hogares y personas beneficiadas por los programas de PRAF a través del tiempo, lo cual es un obstáculo para estimar la cobertura. PRAF no tiene una página en Internet y la que existía para RS ha desaparecido. El porcentaje de la pobreza extrema cubierto por beneficiarios en todos los programas de PRAF es el tercero menor entre los cuatro países, mientras que el porcentaje del gasto de PRAF relativo al PIB es el menor. Teniendo en cuenta que las transferencias de PRAF han estado en operación por casi dos decenios, sus resultados en la cobertura de la pobreza extrema son muy reducidos. Un aumento moderado del gasto en las transferencias unido a adecuada focalización expandiría la cobertura de la pobreza extrema a un costo relativamente bajo. La proyección para 2010 indica que el Bono 10.000 sólo logrará la mitad de la meta de 150.000 beneficiarios en ese año. Los montos de las transferencias, particularmente salud y nutrición bajo PRAF III, son menores que lo que se recomendó y las de PRAF I fueron la mitad de las de PRAF III, por ello el impacto en reducir la pobreza es nulo o muy pequeño. El bolsón escolar llega menos a los pobres que los bonos de educación, salud y nutrición; se ignora cuánto llegan a los pobres otros programas del PRAF. Las transferencias son dadas por hogar independientemente del número de hijos que existen, lo que reduce el incentivo para enviar los niños a la escuela y centros de salud. Los plazos relativamente cortos de los beneficios (3 años y un cuarto año reducido en los bonos de educación y materno-infantil) son muy cortos e insuficientes para que los niños puedan alcanzar el umbral educativo que permita evitar que caigan de nuevo en la pobreza. En las dos primeras fases de PRAF, las transferencias aumentaron la demanda sin adecuada coordinación con las Secretarías para incrementar la oferta, este problema mejoró en la tercera fase. La focalización ha utilizado diversos métodos en las tres fases de PRAF y el Bono 10.000 introduce elementos nuevos. Aunque es razonable que se modifique el método basado en la experiencia previa, a fin de mejorarlo, demasiados cambios crean confusión y falta de continuidad. En las dos primeras fases de PRAF hubo beneficiarios que no pertenecían a la población meta y fueron incluidos mientras que grupos que si pertenecían fueron excluidos; no se obtuvo la evaluación sobre la efectividad de la focalización de la tercera fase. Hasta el presente PRAF tuvo escaso éxito en proteger a la mayoría de las poblaciones indígenas que sufren una alta incidencia de pobreza extrema; el Bono 10.000 procura corregir este problema. Las corresponsabilidades no son comunicadas claramente a los beneficiarios y algunos creen que las transferencias no conllevan obligaciones, por lo cual se convierten en transferencias no condicionadas. No hay un efectivo monitoreo para la ejecución de las corresponsabilidades. Varios programas no tienen una clara estrategia de graduación (o no es ejecutada efectivamente) y están orientados a mitigar la pobreza de los beneficiarios en períodos determinados, sin dotarles de las herramientas necesarias para salir de su situación de pobreza, por lo que continúan dependiendo de las transferencias. La politización en el nombramiento del personal de PRAF (las evaluaciones no hacen referencia a influencia política en la selección de beneficiarios) conspira contra la sostenibilidad, pues los partidos de oposición y la sociedad civil organizada pueden percibirlo como un programa ligado al gobierno o partido político en vez de un proyecto nacional sin sesgo partidario.
94
Existe una multitud de programas en PRAF que además han cambiado a través de tiempo, algunos han sobrevivido, otros han sido eliminados y otros modificados o cambiado su nombre, además es muy confusa la secuencia de los programas en las tres fases de PRAF; no está claro si el Bono 10.000 integrará todas las transferencias de PRAF, algunas de ellas o sólo las que no son de PRAF. Falta un organismo rector fuerte, con un presupuesto adecuado, capaz de diseñar e implementar una política comprensiva y coherente de protección social y consolidar e integrar las acciones de todos los PPS. Dicho organismo podría ser la SDS y su presupuesto se aumentó diez veces en 2010, pero el Bono 10.000 no hace referencia al papel de la SDS e introduce mecanismos propios de coordinación. Los costos de administración son altos en la mayoría de los PPS, debido a una estructura sumamente compleja, generada por la multiplicidad y fragmentación de programas con poblaciones protegidas relativamente pequeñas que se solapan y no se benefician de economías de escala, lo cual reduce la eficiencia y mina la capacidad institucional. La alta rotación de los empleados de PRAF resulta en pérdida de experiencia y cada nueva ola de empleados debe de aprender su oficio. El manual de operaciones no parece ser utilizado regularmente y empleados del PRAF reportan que no conocen los procedimientos del manual. El pago de transferencias a través de los bancos es poco efectivo aunque ha mejorado. Los programas establecidos con financiamiento externo tienen su propio diseño en vez de aprovechar las redes de actores internos con experiencia en la gestión de PPS. El gobierno actual anunció en 2010 que habrá un PPS nacional, financiado por varios donantes, en vez de diversos PPS cada uno con un cooperante externo. Las medidas anticrisis se tomaron tarde y no fueron tan extensas como en los otros países; además la situación económica fue agravada por la crisis política en la segunda mitad de 2009. El presupuesto de gasto total del PRAF se redujo 0,7% en 2010 y, aunque aumentó 0,4% en 2010, todavía estaba por debajo del nivel de 2008. El gasto del PRAF como porcentaje del gasto total de pobreza disminuyó de 4% a 2% entre 2006 y 2009; en relación al PIB es el menor entre los cuatro países y descendió de 0,28% a 0,23% en dicho período. La mayoría del financiamiento de los programas del PRAF parece ser externa y fuertemente concentrada en el BID, por lo que la sostenibilidad está condicionada a dicho aporte.
95
APÉNDICE DE CUADROS DE SERVICIOS BÁSICOS DESAGREGADOS (Fuentes: Elaboración de De Franco)
Cuadro 1
Sector No si
Total Hogares No Sí No Sí
Total
Urbano 53,050 87,361 140,411 38% 62% 2% 3% 5%Rural 336,268 56,218 392,486 86% 14% 13% 2% 15%Primer Quintil 389,318 143,580 532,897 73% 27% 15% 5% 20%Urbano 57,587 127,197 184,784 31% 69% 2% 5% 7%Rural 230,398 44,944 275,342 84% 16% 9% 2% 10%Segundo Quintil 287,985 172,141 460,126 63% 37% 11% 7% 17%Urbano 58,090 180,000 238,090 24% 76% 2% 7% 9%Rural 178,656 46,111 224,767 79% 21% 7% 2% 8%Tercer Quintil 236,746 226,111 462,857 51% 49% 9% 9% 17%Urbano 54,823 273,142 327,965 17% 83% 2% 10% 12%Rural 144,664 63,585 208,249 69% 31% 5% 2% 8%Cuarto Quintil 199,487 336,727 536,214 37% 63% 8% 13% 20%Urbano 58,648 472,496 531,144 11% 89% 2% 18% 20%Rural 78,977 44,072 123,049 64% 36% 3% 2% 5%Quinto Quintil 137,625 516,568 654,193 21% 79% 5% 20% 25%
Total Urbano 282,198 1,140,196 1,422,394 20% 80% 11% 43% 54%Total Rural 968,962 254,931 1,223,893 79% 21% 37% 10% 46%Total 1,251,160 1,395,128 2,646,288 47% 53% 47% 53% 100%Total 1,251,160 1,395,128 2,646,288 47% 53% 47% 53% 100%
Servicio de Agua Potable % de Personas por
quintil
Servicio de Agua Potable: Porcentaje en base al total de
Cuadro 2
Sector No Si
Total Hogares No Si No Si
Total
Urbano 23,334 117,077 140,411 17% 83% 1% 4% 5%Rural 173,286 219,200 392,486 44% 56% 7% 8% 15%Primer Quintil 196,620 336,278 532,897 37% 63% 7% 13% 20%Urbano 23,364 161,420 184,784 13% 87% 1% 6% 7%Rural 84,387 190,956 275,342 31% 69% 3% 7% 10%Segundo Quintil 107,751 352,376 460,126 23% 77% 4% 13% 17%Urbano 12,873 225,217 238,090 5% 95% 0% 9% 9%Rural 49,295 175,472 224,767 22% 78% 2% 7% 8%Tercer Quintil 62,168 400,689 462,857 13% 87% 2% 15% 17%Urbano 13,833 314,132 327,965 4% 96% 1% 12% 12%Rural 33,530 174,718 208,249 16% 84% 1% 7% 8%Cuarto Quintil 47,364 488,850 536,214 9% 91% 2% 18% 20%Urbano 6,224 524,920 531,144 1% 99% 0% 20% 20%Rural 9,247 113,802 123,049 8% 92% 0% 4% 5%Quinto Quintil 15,472 638,721 654,193 2% 98% 1% 24% 25%
Total Urbano 79,629 1,342,766 1,422,394 6% 94% 3% 51% 54%Total Rural 349,746 874,148 1,223,893 29% 71% 13% 33% 46%Total 429,374 2,216,914 2,646,288 16% 84% 16% 84% 100%Total 429,374 2,216,914 2,646,288 16% 84% 16% 84% 100%
Consumo de Energía Eléctrica % de Hogares por
quintil
Consumo de energía eléctrica:Porcentaje en base
96
Cuadro 3
Sector No Si
Total Hogares No Si No Si
Total
Urbano 91,136 49,275 140,411 65% 35% 3% 2% 5%Rural 365,553 26,933 392,486 93% 7% 14% 1% 15%Primer Quintil 456,689 76,209 532,897 86% 14% 17% 3% 20%Urbano 88,111 96,673 184,784 48% 52% 3% 4% 7%Rural 233,462 41,881 275,342 85% 15% 9% 2% 10%Segundo Quintil 321,573 138,554 460,126 70% 30% 12% 5% 17%Urbano 70,534 167,556 238,090 30% 70% 3% 6% 9%Rural 168,671 56,096 224,767 75% 25% 6% 2% 8%Tercer Quintil 239,205 223,653 462,857 52% 48% 9% 8% 17%Urbano 63,601 264,364 327,965 19% 81% 2% 10% 12%Rural 124,217 84,032 208,249 60% 40% 5% 3% 8%Cuarto Quintil 187,818 348,396 536,214 35% 65% 7% 13% 20%Urbano 57,552 473,592 531,144 11% 89% 2% 18% 20%Rural 42,389 80,660 123,049 34% 66% 2% 3% 5%Quinto Quintil 99,941 554,252 654,193 15% 85% 4% 21% 25%
- Total Urbano 370,934 1,051,460 1,422,394 26% 74% 14% 40% 54%Total Rural 934,291 289,602 1,223,893 76% 24% 35% 11% 46%Total 1,305,225 1,341,062 2,646,288 49% 51% 49% 51% 100%Total 1,305,225 1,341,062 2,646,288 49% 51% 49% 51% 100%
Consumo de Gas Propano % de Personas por
quintil
Consumo de Gas Propano:Porcentaje en base
Cuadro 4
Sector No siTotal Personas
No Sí No SíTotal
Urbano 246,984 219,617 466,601.00 53% 47% 2% 2% 4%Rural 981,626 867,563 1,849,188.94 53% 47% 8% 7% 14%Primer Quintil 1,228,610.20 1,087,179.73 2,315,789.94 53% 47% 9% 8% 18%Urbano 411,433 317,983 729,416.00 56% 44% 3% 2% 6%Rural 919,253 660,169 1,579,421.87 58% 42% 7% 5% 12%Segundo Quinti 1,330,685.77 978,152.10 2,308,837.87 58% 42% 10% 8% 18%Urbano 581,092 442,985 1,024,076.82 57% 43% 4% 3% 8%Rural 789,053 542,719 1,331,771.99 59% 41% 6% 4% 10%Tercer Quintil 1,370,145.52 985,703.29 2,355,848.81 58% 42% 11% 8% 18%Urbano 834,004 653,138 1,487,142.19 56% 44% 6% 5% 11%Rural 671,058 526,180 1,197,237.97 56% 44% 5% 4% 9%Cuarto Quintil 1,505,062.33 1,179,317.83 2,684,380.16 56% 44% 12% 9% 21%Urbano 1,513,298 1,020,985 2,534,282.99 60% 40% 12% 8% 20%Rural 445,244 317,778 763,022.23 58% 42% 3% 2% 6%Quinto Quintil 1,958,542.48 1,338,762.74 3,297,305.22 59% 41% 15% 10% 25%
Total Urbano 3,586,812 2,654,707 6,241,519 57% 43% 28% 20% 48%Total Rural 3,806,235 2,914,408 6,720,643 57% 43% 29% 22% 52%Total 7,393,046 5,569,116 12,962,162 57% 43% 57% 43% 100%Total 7,393,046 5,569,116 12,962,162 57% 43% 57% 43% 100%
Recibió atención médica: Porcentaje en Recibió atención médica
% de Personas por
quintil
97
Cuadro 5
No si
Total Personas No Sí No Sí
Total
262,525.83 117,174.17 379,700 69% 31% 2% 1% 4%984,022.85 407,119.23 1,391,142 71% 29% 9% 4% 13%
1,246,548.68 524,293.39 1,770,842 70% 30% 12% 5% 17%411,453.00 174,662.00 586,115 70% 30% 4% 2% 6%815,022.97 415,600.27 1,230,623 66% 34% 8% 4% 12%
1,226,475.97 590,262.27 1,816,738 68% 32% 12% 6% 17%549,370.46 297,559.34 846,930 65% 35% 5% 3% 8%718,073.91 360,808.40 1,078,882 67% 33% 7% 3% 10%
1,267,444.38 658,367.74 1,925,812 66% 34% 12% 6% 18%816,894.51 405,497.85 1,222,392 67% 33% 8% 4% 12%641,799.67 330,209.84 972,010 66% 34% 6% 3% 9%
1,458,694.18 735,707.69 2,194,402 66% 34% 14% 7% 21%1,405,411.83 797,377.51 2,202,789 64% 36% 13% 8% 21%
411,889.14 223,466.64 635,356 65% 35% 4% 2% 6%1,817,300.97 1,020,844.15 2,838,145 64% 36% 17% 10% 27%
3,445,655.63 1,792,270.87 5,237,927 66% 34% 33% 17% 50%3,570,808.54 1,737,204.37 5,308,013 67% 33% 34% 16% 50%7,016,464.17 3,529,475.24 10,545,939 67% 33% 67% 33% 100%7,016,464.17 3,529,475.24 10,545,939 67% 33% 67% 33% 100%
Se inscribió en algún plantel educativo % de Personas por quintil
Se inscribió en algún plantel educativo: Porcentaje en base al
98
ANEXO 4: PPS EN NICARAGUA 1 Dimensión Micro-Institucional 1.1 Programas de Protección Social (PPS) La Red de Protección Social (RPS) funcionó en 2000-2006 destinada a reducir la pobreza rural entre niños y jóvenes; el Sistema Atención a la Crisis (SAC), operó en 2005-2006 para aliviar la pobreza extrema causada por la crisis de esos años; ambos programas fueron terminados por el gobierno actual argumentando que eran de carácter paternalista y asistencialista. El Programa de Atención Integral a la Niñez Nicaragüense (PAININ) establecido en 1998 y todavía en operación bajo el Ministerio de la Familia, proporciona ayuda en nutrición, educación y control de salud a niños pobres en zonas rurales. En 2008 se convirtió en componente del Programa “Amor” que es parte del Sistema Nacional de Bienestar Social y el Plan Nacional de Desarrollo Humano 2008-2010; opera en zonas rurales y urbanas (las últimas desde 2010 bajo el Programa de Alivio a la Pobreza Urbana), da complementos nutricionales, educación y control de salud a niños pobres, así como capacitación a los padres. Los dos principales nuevos programas creados en 2007 bajo la administración de Daniel Ortega son Hambre Cero o Programa Productivo Alimentario (PPA) que entrega un bono productivo (transferencia de bienes) a mujeres campesinas pobres en zonas rurales y semi-rurales, y Usura Cero (UC) que concede microcréditos a mujeres con pequeños negocios urbanos, ambos importantes en cuanto a equidad de género. Otros programas que no serán tratados aquí por falta de tiempo e información suficiente son: el Fondo de Inversión Social (FISE) orientado a la inversión social en los municipios, transfiere recursos a comunidades, generalmente rurales, para desarrollar infraestructura (caminos, agua, letrinas, construcción de escuelas y puestos de salud); el Programa Integral de Nutrición Escolar (PINE) que ofrece merienda escolar en zonas de pobreza severa y moderada; los Sistemas Locales de Atención Integral en Salud (SILAIS) modelo comunitario familiar que prioriza la prevención, promoción y atención primaria de salud; El Programa Comunitario de Salud y Nutrición (PROCOSAN) establecido en 1998 es parte del Ministerio de Salud (MINSA) y también asiste en nutrición a niños pequeños (se hará breve referencia a este programa); el Sistema Nacional de Prevención y Protección de Desastres (SINPRED) que ayuda a los damnificados más pobres; el Instituto de Desarrollo Rural (IDR) que da semillas, herramientas y fertilizantes a campesinos; y Casas Maternas, albergues para mujeres embarazadas dos semanas antes del parto, cercanas a los centros de salud, con efectos positivos en reducir la mortalidad materna a un costo reducido. Este Anexo recopila y sistematiza toda la información de fuentes secundarias existentes, documentos primarios recogidos y entrevistas realizadas por Mesa-Lago en Managua en junio 7-11, 2010 sobre los tres PPS seleccionados: PAININ/Amor, PPA y UC. También se incluye RPS y SAC, aunque ya no existen, por la importancia que tuvieron como pioneros. El Anexo sigue la estructura comparativa del Volumen I y, al final resume las fortalezas y logros, así como los problemas y retos de los PPS. El Anexo está diseñado como un componente adicional al Volumen I de este Informe y, por tanto, no repite el análisis hecho en el mismo.
99
1.2 Objetivos y Población Meta RPS/SAC. El primero funcionó de 2000 a 2006 y el segundo en 2005-2006 (como efecto de una crisis), ambos estaban focalizados en familias con hijos entre 7 y 14 años; concedían bonos mensuales o anuales al titular del hogar para mejorar la nutrición, estimular la matrícula y asistencia escolar en los grados 1 a 6 y el registro y atención en los centros de salud, también incluían un componente importante de capacitación a los padres de familia. PAININ/Amor. Ha tenido cuatro fases: I 1998-2001, II 2001-2005, III 2006-2010 y IV 2011-2013. Aunque ha habido algunos cambios, provee atención a niños menores de 6 años de escasos recursos residentes en zonas rurales (ahora también urbanas) con el propósito de apoyar su desarrollo psicosocial, cognitivo y físico, mejorar la nutrición, aumentar la cobertura preescolar en comunidades aisladas y dispersas, asegurar la entrada a tiempo al sistema educativo y mejorar el aprovechamiento escolar (Ministerio de Familia, 2007).33
PPA. El programa aspira a contribuir a la meta de Objetivos del Milenio para 2015 de reducir a la mitad el porcentaje de personas con ingresos inferiores a un dólar y/o que padecen hambre. Específicamente se espera que contribuya a la seguridad alimentaria familiar34
por medio de la producción de alimentos para el consumo familiar y un excedente que se venda al mercado local primero y exportación después e incremente el ingreso de las beneficiarias y su familia. El bono productivo alimentario se entrega a mujeres campesinas pobres con pequeñas parcelas rurales; se focaliza en las mujeres porque estas constituyen más de la mitad de la población, un gran porcentaje de hogares es encabezado por madres solteras, son mejores que los hombres para administrar los recursos familiares, y han sido relegadas y sus derechos negados; las beneficiarias adquieren conocimientos, son empoderadas y mejoran su autoestima. Las mujeres son organizadas en asociaciones comunitarias, cooperativas o mutuales las cuales se vinculan al procesamiento agroindustrial y comercial de alimentos, con la meta de aumentar la producción y las exportaciones de alimentos y reducir sus importaciones. También se crean incentivos para el ahorro y acceso a microcrédito (MAGFOR, 2009).
UC. Microcréditos productivos a mujeres urbanas con pequeños negocios y capacitación para mejorar sus finanzas y negocios. 1. 3 Beneficios RPS. Otorgaba al titular de familia con hijos entre 7 y 14 años, matriculados en los grados 1 a 6, bonos mensuales de US$7 por hogar y US$8 por hijo matriculado; el bono de salud era US$90 anual; US$15 mensual para capacitación, y US$10-14 mensual para alimentación (Moore, 2009). SAC. Otorgaba anualmente, con las mismas condiciones, US$90 por familia (tanto por educación como por salud), US$25 por hijo matriculado y US$8 por asistencia; US$145 para alimentación; US$90 para capacitación, y $200 por una vez, contra la entrega de un plan habitacional habitable (Cecchini, 2009).
33 PROCOSAN es un programa rural del MINSA que provee nutrición para niños de 0-4 años con énfasis hasta los 2 años, mujeres embarazadas y lactantes; se asienta en las comunidades y una fuerte red de promotores. Ha tenido continuidad desde su creación desde 1998 hasta el presente. 34 El autor intelectual del PPA fue el ideólogo sandinista Orlando Núñez que comenzó el proyecto en su propia ONG no lucrativa y apoyó la candidatura de Daniel Ortega para el segundo período presidencial. Núñez proponía expander la experiencia de su ONG a nivel nacional de manera descentralizada. Pero el gobierno decidió hacerlo de manera centralizada porque estimó que tenía el personal y se ahorraría la mitad del costo en administración y asistencia técnica, a más de que desconfiaba que las ONG cumpliesen porque muchas no tenían experiencia. Esta decisión tuvo un costo político para el gobierno (IEEPP, 2009; Consultor independiente, entrevista, 2010).
100
PAININ/Amor. En la Fase II PAININ tenía una red pequeña de guarderías pre-escolares comunitarias para niños 0-6 años; en la Fase III se entregaba un complemento nutricional a niños de 0-6 años en zonas rurales pobres que estaban en círculos infantiles comunitarios, y se capacitaba a los padres en nutrición y salud; los comités de padres recibían US$120 al año para mantenimiento del círculo. PAININ subcontrataba para estos servicios a ONG mediante licitación para un proyecto con participación comunitaria, la gestión de las ONG fue descontinuada (Largaespada, entrevista 2010). Actualmente PAININ/Amor tiene dos modalidades: institucional a través de Centros Infantiles Comunitarios (CICOS) en comunidades con suficiente densidad poblacional (29% del total de niños atendidos) con apoyo de educadoras, y Casas Bases Comunitarias (CBC) en comunidades aisladas y dispersas (71% del total) apoyadas por una red de padres y madres voluntarias capacitados. Los servicios consisten en alimentación complementaria a niños de 6 meses a menos de 6 años que están los CICOS; educación temprana para el desarrollo de niños menores de 3 años y preescolar para niños de 3 a 6 años; vigilancia del crecimiento y desarrollo de los niños, control de vacuna y referencia al sistema de salud; capacitación y consejería a los padres y madres sobre nutrición y sobre prácticas de crianza y a las madres embarazadas y lactantes. Las delegaciones departamentales contratan a 3.500 educadoras y 2.550 padres y madres voluntarios por la suma mensual de US$45 los primeros y US$10 los segundos. Los CICOS reciben US$120 multiplicado por el número de locales en el municipio para mejoras en la infraestructura. Nuevos Centros de Desarrollo Infantil (CDI) establecidos en 2009 para hijos de madres trabajadoras urbanas35 proveen: guarderías, tres comidas, estimulación temprana y atención de salud (a través de los SILAIS, pero se consideran muy caros (US$50 mensual por niño) y van a ser sustituidos por CICOS urbanos para niños en extrema pobreza. Con un nuevo préstamo del Banco Mundial se están considerando transferencias monetarias condicionadas en el programa Amor, tanto para familias con niños 0-6 años como hijos adolescentes de 6-18 años en situación de riesgo social. Con otro préstamo del BID se planea aumentar los CICOS para niños 0-6 y 6-18 que, además de los beneficios mencionados, entregarán uniformes y bolsos con equipo escolar (Ministerio de Familia, 2007, 2010a, 2010b, 2010c; Martínez, entrevista, 2010).36
PPA. El bono productivo alimentario consiste en transferencias en especie, hechas de una sola vez, a mujeres campesinas pobres con una parcela cultivable: animales (1 vaca preñada, 1 cerda cubierta, ovejas, cabras), aves de corral, forraje, plantas, semillas, herramientas, y materiales de construcción para corrales y guarda de bienes entregados. Hay un bono de economía de patio que entrega menos bienes; también el programa agroalimentario de semilla. El valor de los bonos fluctúa entre US$150 y US$1.500 dependiendo del tamaño del terreno y si es bono de patio o productivo; el promedio fue US$260 en 2009. Las beneficiarias reciben capacitación en cuidado de animales, higiene, manejo de fondos, comercio, etc., el costo de capacitación es de US$90 anual. Las mujeres se integran en cooperativas, que pueden hacer pequeños préstamos, comprar forrajes colectivamente, etc. Se ofrece asistencia técnica pero no hay recursos para contratar a todos los técnicos profesionales necesarios y se forman mujeres promotoras (paratécnicas básicas), elegidas por la cooperativa de beneficiarias, a las que se entrega un botiquín veterinario (MAGFOR, 2009; Luna, Bellorín y Matamoros, entrevista, 2010; República de Nicaragua, 2010c).37
35 Empleadas domésticas, trabajadoras informales en mercados, obreras de maquilas, etc. 36 Un nuevo proyecto propone captación de mujeres embarazadas durante el primer trimestre para darle cuatro atenciones prenatales y procurar el parto institucional; seguimiento del recién nacido, vacunas. Control del crecimiento (Ministerio de Familia, 2010d). 37 La Ley de Seguridad y Soberanía Alimentaria promulgada el 18 de junio de 2009 intenta recuperar la autosuficiencia alimentaria que existía hace 40 años y que se perdió, mediante el incremento de la producción interna que reduzca y elimine las importaciones de alimentos (Gutiérrez, entrevista, 2010)
101
UC. Ofrece microcréditos productivos entre US$200 y US$300, pagaderos entre 3-8 meses a 4-5% de interés, mientras que las microfinancieras cargan un promedio de 16% que es la tasa de interés nominal nacional (Arana, entrevista, 2010). Curso de capacitación donde se explica que es un crédito solidario, higiene básica de los alimentos que vende, cocina, artesanía, género, etc. (Corea, entrevista, 2010) Actualmente no se otorgan pensiones asistenciales a los adultos mayores en extrema pobreza que no reciben una pensión contributiva.38
En 2010 se aprobó la Ley del Adulto Mayor, pero no hay recursos para pensiones (Vargas y Brenes, entrevista, 2010).
1.4 Beneficiarios y Cobertura de la Población Pobre RPS. Fase I (2000-2002): 10.000 familias en 21 áreas en el norte. Fase II (2003-2006): 13.500 familias adicionales en comarcas donde la extrema pobreza era mayor de 45-55%; total al finalizar el programa 23.500 familias en extrema pobreza (28.129 en 2005) en 9 municipios. En 2005 cubría 4,7% de la población pobre total y 9,5% de la población en pobreza extrema, en 6% de los departamentos del país. SAC. Se beneficiaban 3.000 hogares en 6 municipios en 2006, 4% del total (Cecchin, 2009). Un obstáculo a la evaluación del impacto de los PPS en la reducción de la pobreza es que la última encuesta de hogares fue tomada en 2005 y PPA y UC fueron creados en 2007. El Cuadro 1 estima la cobertura de estos dos programas más PAININ basado en las incidencias de pobreza total y extrema de la población total en 2005, aplicando dichas incidencias a las personas cubiertas por los tres PPS en 2009-2010.39
Cuadro 1. Estimados gruesos de cobertura de la población pobre por PPA, UC y PAININ, 2009
Fuentes: Elaboración de Mesa-Lago basado en: población de BCN, 2010b; pobreza de Informe Cuadro 2; cubiertos por PPA de Luna, Bellerín y Matamoros, entrevista, 2010; Ministerio de Familia, 2010c; Corea, entrevista, 2010. a No hay estimados de pobreza después de 2005; la encuesta de 2009 se estaba procesando cuando se terminó este estudio. b Se utiliza el número cumulativo en 2007-2009, pero con las beneficiarias sólo en 2009, la cobertura es un tercio de la cumulativa. c Estimado grueso de la mitad de los pobres totales, pero la incidencia de pobreza femenina es mayor, por lo que los estimados de cobertura están sobre estimados.
38 En 1982-1989, se otorgaron 7.000 pensiones asistenciales a personas con 60 y más años de edad o personas con discapacidades, pobres, sin un familiar que los sostuviera y sin una pensión, pero se suspendió en 1991 (Ruiz, entrevista, 2010). 39 Si la incidencia de pobreza total y extrema hubiese declinado en 2009, las cifras de cobertura serían mayores, si la incidencia hubiese crecido las cifras de cobertura sería menores. En caso de que esté disponible una encuesta de hogares en 2009, se revisaran los cálculos del Cuadro 1.
Cobertura por PPA Cobertura por UC 1. Población total (miles, 2009) 5.742 13. Mujeres cubiertas por UC (miles, 2009) 29,0 2. Incidencia de pobreza total (%, 2005) a 61,9 14. Pobreza total cubierta (%, 13/3 x 100) 0,82 3. No. de pobres totales (miles, 2009) 3.554 15. Pobreza total femenina cubierta (%, 13/6 x 100) 1,63 4. Mujeres cubiertas por PPA (miles, 2009) b 45,7 16. Pobreza extrema cubierta (13/9 x 100) 1,58 5. Pobreza total cubierta (%, 4/3 x 100) 1,29 17. Pobreza extrema femenina cubierta (%, 13/11 x 100) 3,16 6. No. de pobres totales femeninos (miles, 2009) c 1.777 7. Pobreza total femenina cubierta (%, 4/6 x 100) 2,57 Cobertura por PAININ 8. Incidencia pobreza extrema (%, 2005) 31,9 18. No. niños/niñas cubiertos (miles, 2009) 78,6 9. No. de pobres extremos (miles, 2009) 1.832 19. Pobreza total cubierta (%, 18/3 x 100) 2,21 10. Pobreza extrema cubierta (%, 4/9 x 100) 2,50 20. Pobreza extrema cubierta (%, 18/9 x 100) 4,07 11. No. pobres extremos femeninos (miles, 2009) 916 21. No. niños/niñas cubiertos (miles, 2010) 82,5 12. Pobreza extrema femenina cubierta (%, 4/11 x 100) 5,00 22 Cubiertos de la meta de 612.504 (%, 2010) 13,4
102
PAININ/Amor. En 2009 PAININ cubría a 78.607 niños (52% niñas y 48% niños) en 66 municipios y a mediados de 2010 se había ampliado a 82.525 niños en 66 municipios (43% del total de municipios). La meta es atender 87.027 niños (muy factible), 14% del total de 612.504 menores de 6 años en situación de pobreza (Ministerio de Familia, 2007, 2010c; Martínez, entrevista, 2010). A mediados de 2010 el programa cubría 13,4% de la población meta, 2,2% de la pobreza total y 4% de la pobreza extrema (Cuadro 1). Hay 1.622 CICOS y en 2010 se expandirán a 100 barrios urbanos de pobreza extrema para 8.000 niños 0-6 años; ya hay cubiertos 14.149 niños/adolescentes de 6-18 años. Hay 54 Centros de Desarrollo Infantil (CDI) en 24 municipios (16% del total) que cubren a 6.064 niños con la meta de 69 CDI en 33 municipios con 7.633 niños para el fin de 2010 (Ministerio de Familia, 2010a; Martínez, entrevista, 2010). PPA. El número de bonos productivos entregados a mujeres campesinas (beneficiarias) fue: 12.217 en 2007, 19.554 en 2008 y 13.951 en 2009 (no hay cifra para mediados de 2010); el total acumulativo en los tres años es 45.722 en todos los municipios 154. La meta es 80.000 beneficiarias en 2007-2011 y se había cumplido sólo en 57% en 2009, por lo que habría que agregar más de 17.000 en 2010 y en 2011, poco factible en vista a la caída en el número en 2009 y el recorte de 38% en el aporte estatal en 2010 respecto a 2008. Del total de beneficiarias, 78% son socias de cooperativas (MAGFOR 2009; Luna, Bellorín y Matamoros, entrevistas, 2010). No hay cifras sobre incidencia de pobreza en Nicaragua desde la encuesta de hogares de 2005; se tomó una encuesta de medición del nivel de vida en 2009 pero no estará disponible hasta agosto (Rodríguez, entrevista, 2010). Basados en 3,6 millones de pobres totales y 1,8 millones de pobres extremos en 2005, así como el número de beneficiarias en 2009 (13.951), la cobertura estimada de manera gruesa sería 0,4% de la pobreza total y 0,7% de la pobreza extrema; basado en el número cumulativo en 2007-2009 (45.722) la cobertura sería 1,3% y 2,5%.40
Si se toma el número de mujeres pobres totales (1,8 millones) y pobres extremas (916.000) como base para los cálculos, la cobertura en 2009 y cumulativa en 2007-2009 se incrementa a 2,6% y 5% (Cuadro 1).
UC. En 2008 había 71.290 socias en 129 municipios de un total de 154; en 2009 había 77.362 socias en 140 municipios, 91% del total (República de Nicaragua, 2010c). Las cifras de beneficiarias son acumuladas, el máximo del período del préstamo son ocho meses y puede haber beneficiarias que hayan recibido más de un préstamo, por lo que hay una sobreestimación. Un registro de beneficiarias activas muestra una fluctuación significativa dependiendo de los meses del año, pero indica un aumento de 8.289 en 2007 a 67.985 en 2008, y un declive a 28.675 en 2009 y 4.215 en mayo de 2010; no se otorgan créditos entre marzo y agosto, y la mayor solicitud es en julio-septiembre por lo que la cifra final de 2010 será mucho mayor (Corea, entrevista, 2010). Basados en las cifras de pobreza total y extrema en 2005, la cobertura en 2009 sería 0,8% y 2,5%; basados en el número de mujeres pobres los porcentajes serían 1,6% y 3% (Cuadro 1). 1.5 Focalización RPS. Fase I, se seleccionaron seis municipios con elevados índices de pobreza y buena coordinación con las autoridades municipales. En la Fase II, se implementó un mecanismo de selección por hogar y se flexibilizó el tope de pobreza extrema, lográndose la extensión del programa a municipios donde la población en extrema pobreza era mayor del 45% y la incorporación de 4.000 familias más. Si en un municipio la pobreza extrema era mayor de 55% todos los hogares eran elegibles; si era menor al 45%, se focalizaba por hogar según con indicadores de ingreso y consumo; si oscilaba entre 45% y 55%, se podía escoger cualquiera de los
40 Si la incidencia de pobreza disminuyó desde 2005, los porcentajes serían mayores, pero debe tenerse en cuenta que el número de beneficiarias es cumulativo en vez de activo lo que podría reducir el porcentaje cubierto.
103
dos métodos. Los hogares escogidos eran identificados con un carné basado en un documento de identidad (cédula de ciudadanía, registro de nacimiento). El programa estaba bien focalizado pues 81% de los beneficiarios pertenecían al 40% de los hogares más pobres del país, de los cuales 55% sufría pobreza extrema (FUNIDES, 2007; Cecchini, 2009). PAININ/Amor. En la Fase II PAININ priorizó geográficamente a los municipios con Mapas de Extrema Pobreza (2005) y Vulnerabilidad Infantil de acuerdo al grado de desnutrición (basado en el índice normalizado de peso por edad), carencia de estimulación temprana, y no asistencia a un programa de educación preescolar, así como a la viabilidad y demanda para establecer el programa en la comunidad (Ministerio de Familia, 2007).41
El nuevo programa Amor en 2010 establece los mecanismos siguientes: identificación de al menos un adulto por familia, priorizando a las jefas de hogares para su capacitación y atender a los niños; base de datos para monitorear los avances de los niños y adultos; y equipo de técnicos territoriales y promotores sociales que seleccionarán las familias (Ministerio de la Familia, 2010a)
PPA. El mecanismo de focalización primero determina las zonas geográficas con criterios de pobreza extrema; los delegados de los Consejos de Poder Ciudadano (CPC) y de las alcaldías se reúnen con los líderes comarcales de cada municipio y definen las comunidades participantes; una vez elegida la comunidad, se selecciona a las familias beneficiarias en función de sus necesidades, capacidades y compromiso; pero también intervienen factores políticos en la elección final (FIAN, 2009; Kester, 2009). Las mujeres deben tener una parcela de 1 a 10 manzanas de tierra,42
legalizada o poseída de buena fe, con acceso a agua, no tener vacas y ser capaces de manejar bienes (MAGFOR, 2009). Según los funcionarios de PPA, la comunidad somete una lista de las candidatas que cumplen con los requisitos; después que el PPA verifica el cumplimiento de los mismos, se hace una entrevista y se ofrece el compromiso, si lo acepta se llena una ficha socio-económica, se ingresa al sistema, la beneficiaria es habilitada para la entrega de los bienes y se levanta un acta (Luna, Bellorín y Matamoros, entrevistas, 2010). En teoría las seleccionadas no deben tener un ingreso superior a la línea de pobreza, pero en la práctica la línea de pobreza puede ser discrecional, la beneficiaria además de la parcela puede tener un ingreso extra agropecuario. Varios estudios y personas entrevistadas estiman que el objetivo de PPA es más capitalizar a un grupo que no está entre los más pobres que reducir la pobreza extrema, y que la selección es en buena medida hecha por clientelismo político o amistad, sin una verificación sistemática del cumplimiento del requisito de pobreza. Tampoco se ha aplicado rigurosamente el criterio de tamaño del terreno; el bono de patio se estableció para las campesinas que tienen menos de una manzana, pero depende de la calidad de la tierra, si es buena puede ser una parcela menor a una manzana; se está buscando como controlar este problema (Consultor independiente, entrevista, 2010)
UC. Identifican a las mujeres con pequeños negocios o venta de alimentos ambulantes en barrios pobres con lineamientos similares a los de PPA (Corea, entrevista, 2010). 1.6 Corresponsabilidades y Graduación RPS. Los niños debían tener una asistencia a clases mínima de 80-85% por mes las madres y niños menores debían registrarse en los programas de salud, acudir a los controles periódicos materno-infantil, inmunizar a los hijos y cumplir con la prevención básica; los niños debían tener las vacunas al día y mantener un peso adecuado. Los bonos de educación/salud se terminaban cuando 41 Se espera que el Instituto Nicaragüense de Información de Desarrollo (INIDE) elabore un nuevo Mapa de Pobreza para actualizar el de 2005 (Sánchez-Monín y Littlejohn, entrevistas, 2010). 42 Inicialmente era sólo una manzana, pero resultó ser muy pequeña y se amplió hasta 10 manzanas, pero los criterios son laxos, por ejemplo, hay casos de menos de una manzana y otros de mas de diez (García y Pineda, entrevista, 2010).
104
los hijos superaban los 14 años y/o terminaban el sexto grado; los bonos de alimentación se limitaban a tres años y se reducían cada año para incentivar al beneficiario a trabajar (FUNIDES, 2007). PAININ/Amor. Los padres deben registrar a los niños en el círculo infantil comunitario y llevarlos al programa. Las transferencias son condicionadas a la participación de los adultos en su capacitación y asegurar el registro y permanencia de sus hijos en la escuela y otras actividades. Hay monitoreo y seguimiento usando indicadores como asistencia, permanencia, peso y talla (Martínez, entrevista, 2010). Los beneficios se terminan cuando los niños arriban a los 6 años, aunque el nuevo programa financiado por el BID cubre hasta los 18 años. PPA. Las mujeres seleccionadas deben firmar un compromiso aceptando asistir a talleres informativos y de capacitación sobre temas de finanzas y otros que ayudan a su desarrollo y al de la comunidad, cuidar y no vender los bienes recibidos antes de dos años, devolver el 20% del valor recibido para financiar una caja rural—alrededor de US$250 en dos años, enviar los hijos a la escuela y mantener buenos hábitos de higiene (no hay obligación de asistir a los centros de salud). Las beneficiarias son agrupadas en núcleos de 50 y después organizadas en cooperativas por su proximidad geográfica. La Junta Directiva de la cooperativa monitorea las actividades de las beneficiarias, comprueba muertes o robos reportados de los animales y que no se los comieron, pero los oficiales de PPA insisten que no se trata de vigilancia, por lo que no está claro que sucede cuando ocurre una violación de los compromisos. El porcentaje de pago del 20% del excedente a la caja rural promedió 8% en 2009 y entre las mujeres asociadas ascendió a casi 20% en mayo de 2010; aunque es muy bajo no se aplican sanciones a las incumplidoras; en la entrevista se preguntó a los funcionarios de PPA si eso no generaba un efecto adverso en el cumplimiento pero se respondió que el objetivo fundamental del programa es alimentar la familia y después si hay excedentes pagar el porcentaje43
(Luna, Bellorín y Matamoros, entrevistas, 2010). El programa termina para las beneficiarias que no se asocian en cooperativas; la mayoría asociada continúa recibiendo otros beneficios de capacitación, créditos, etc.
UC. Las mujeres deben llenar una solicitud de crédito presentando la cédula de identidad, estar dispuestas a organizarse en grupos, tener un pequeño negocio y usar el préstamo para algo relacionado con el mismo (no es un crédito para consumo personal); antes de recibir el préstamo deben asistir a un curso de capacitación y llenar un cuestionario explicando que van a comprar con el préstamo. Ellas determinan el plazo de pago y deben devolver el préstamo en cuotas semanales en el plazo fijado y pagar el interés establecido; hay tres taquillas de pago en Managua y fuera hay oficinas de UC, si no un cobrador las visita y les cobra. No obstante, si la prestataria no paga no se sigue acción judicial contra ella pero tratan de disuadirla de la importancia de cumplir el compromiso pues si no perjudica a las otras mujeres; si muere la prestataria la familia se hace responsable. Se gradúan cuando devuelven el préstamo, pero pueden pedir otro (Corea, entrevista, 2010). 1.7 Capacidad Institucional y Coordinación Interinstitucional La coordinación interinstitucional está cargo del Gabinete Social que es concertado por la Primera Dama y se reúne semanalmente. En el Gabinete participan el Secretario de Asuntos Sociales de la Secretaría de la Presidencia, los Ministerios de Educación, Salud, Familia, MAGFOR, Trabajo y Hacienda, el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS), FISE, PPA, UC y otros PPS. La Contraloría General de la República audita todos los programas públicos. La coordinación de la cooperación externa se hace a través de Mesas Sectoriales, dos veces al año se reúnen los
43 La propiedad de la vaca la retiene el Estado hasta que la beneficiaria pague el 20% pero se han entregado muy pocos títulos (Consultor independiente, entrevista, 2010).
105
cooperantes con el Ministro de Hacienda y la Cancillería para coordinar la ayuda externa (González, entrevista, 2010). Hay gran fragmentación de múltiples PPS y falta una política coherente con una estrategia entre todos los actores nacionales y locales, con adecuada coordinación interinstitucional. RPS. Durante la Fase I (2000-02), era parte del FISE y coordinado con el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y otras entidades, pero la coordinación era inadecuada y no se logró expandir los servicios para enfrentar el aumento de la demanda generada por los bonos. Durante la Fase II (2003-06), la RPS pasó al Ministerio de la Familia44
que mejoró la coordinación interinstitucional con el Instituto de Desarrollo Rural, el Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria y el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR). (Larpaespada, entrevista, 2010)
PAININ/Amor. Es parte del Ministerio de la Familia; el Gabinete Social coordina relaciones con los Ministerios de Educación y Salud (Martínez, entrevista, 2010).
PPA. Originalmente estaba a cargo de un Consejo de Seguridad Alimentaria compuesto por ONGs, luego pasó al MAGFOR a través de delegaciones departamentales, municipales y comarcales.45
Según funcionarios de PPA, éste está a cargo del Presidente de la República a través del Gabinete de Producción al que pertenecen MAGFOR y los Ministerios de Educación, Salud y Hacienda (Luna, Bellorín y Matamoros, entrevistas, 2010). También envueltos están INATEC en capacitación y el Fondo de Crédito Rural, pero no es claro como funciona la coordinación estratégica con otras entidades y no parece haber vínculos fuertes con otros programas alimentarios y de nutrición, sociales, y de lucha contra la pobreza. Con respecto a la capacidad para extender los servicios resultado de la expansión de la demanda, el MAGFOR no ha logrado proveer la cantidad de técnicos y asesores requeridos para capacitar a las beneficiarias del PPA (FIAN, 2008; IEEPP, 2009; Kester, 2009).
UC. El Ministerio de Fomento, Industria y Comercio es responsable pero la gestión local está a cargo de los Consejos de Poder Ciudadano que seleccionan a las beneficiarias, forman los grupos solidarios y supervisan la ejecución de los pagos semanales.
1.8 Evaluación del Desempeño
RPS. La evaluación de este programa fue generalmente positiva: a) estaba bien focalizado; b) incrementó los gastos de las familias en un monto similar al tamaño de los bonos, compensando los efectos de la crisis económica provocada por la sequía y la crisis del café; c) incrementó en 20% la tasa de matrícula en educación primaria básica, también aumentó la matrícula entre los niños menores (7 años) y los mayores (13 años); d) disminuyó la deserción escolar en los primeros cuatro grados de las escuelas de los grupos de intervención; e) aumentó significativamente la frecuencia de visitas al programa de Vigilancia y Promoción del Crecimiento y Desarrollo de los niños menores de 5 años; f) redujo de forma importante el retardo en crecimiento en los niños menores de 5 años, con un efecto persistente en el tiempo. No tuvo éxito en reducir los altos niveles de anemia en la población beneficiaria, ni en aumentar la matrícula escolar entre 7 y 12 años (Maluccio y Flores, 2005; Barrientos y Santibáñez 2009b). Adoleció de varios problemas: en la primera etapa hubo inadecuada coordinación y no logró expandir los servicios para enfrentar el aumento de la demanda generada por los bonos; en la segunda etapa mejoró la coordinación interinstitucional, pero el presupuesto estatal era muy bajo; era un programa caro y dependía de la cooperación internacional por lo que su sostenibilidad decayó severamente (Largaespada, García y Pineda, entrevistas, 2010).
44 El Ministerio de la Familia fue creado bajo el gobierno de Arnoldo Alemán y continuó en los gobiernos de Enrique Bolaños y Daniel Ortega, pero en el último no está a cargo de UC y PPA. 45 En los departamentos una asamblea elige a la directiva compuesta por representantes de los CPC y la alcaldía, más un técnico del MAGFOR; lo mismo se hace en los municipios y comarcas.
106
SAC. Una evaluación después de nueve meses del inicio de las acciones mostró: a) un impacto positivo en las medidas de desarrollo personal, social y de lenguaje de los niños que recibieron transferencias (los resultados en lenguaje fueron mayores para niños más grandes que pequeños); b) los hogares gastaron más recursos en insumos críticos para el desarrollo cognitivo, como el consumo de alimentos ricos en nutrientes, estimularon más a los niños pequeños, y c) hicieron un uso más intensivo del sistema de salud preventivo (Maluccio y Flores, 2005; Barrientos y Santibáñez 2009b) PAININ/Amor. El BID contrató a una firma (Santiago Consultores), que comenzó en 2009, para evaluar la focalización del programa46
y su impacto en los desarrollos cognitivo, motor y socio-afectivo de los niños beneficiarios; retardo en el crecimiento, reducción de la prevalencia de anemia y su sostenibilidad; efecto en la matrícula escolar, asistencia, promoción y rendimiento; posibles diferencias en los efectos entre atención institucional e itinerante; comportamiento de los padres y madres respecto en la crianza de los niños, y caracterización de la relación educador-niño en el aula. El tercer informe estableció la línea de base (primera medición de una muestra de niños beneficiarios y otra de control con niños no beneficiarios) para el cálculo de los indicadores de los impactos del programa; la caracterización de los niños beneficiarios y sus hogares; la medición del nivel de hemoglobina; las variables de focalización; la metodología de las muestras; y los resultados esperados del programa (PAININ, 2009). El cuarto informe evaluó el impacto del consumo de micronutrientes usado en el programa (polvo vitamínico “sprinkles”) en el nivel de hemoglobina y prevalencia de anemia en los niños beneficiarios (de 6 a 36 meses) después de comenzar el consumo de sprinkles: se observó una mejora sustantiva en ambas variables y tras aplicar un método de comprobación se confirmó que el programa tuvo un efecto significativo positivo en el nivel de hemoglobina; también se comprobó que los niños en que aumentó el nivel habían recibido los micronutrientes, mientras que otros que no los habían recibido o lo habían recibido de manera incompleta no experimentaron mejoría (PAININ III, 2010). El primer borrador del último informe estará listo a fines de 2010 y el informe final en febrero 2011 (Martínez, entrevista, 2010).
PPA. Un documento compara una serie de índices del PPA en 2008 respecto a 2007 con resultados mayormente negativos: a) la mortalidad de vacas, terneros, cerdas y aves descendió mientras que la de lechones creció; b) la parición de vacas y cerdas declinó; c) la producción de leche y huevos decreció; y d) la rentabilidad por lechones destetados, cerdas paridas, aves nacidas y huevos producidos se redujo. No hay cifras para 2009, excepto para las cuentas bancarias por los núcleos de PPA que aumentaron casi seis veces entre noviembre 2008 y mayo 2009 (MAGFOR, 2009). Evaluaciones externas realizadas en 2008-2009 notan que el PPA ha mejorado algunos aspectos de la vida campesina, la producción familiar de alimentos, el acopio y comercialización local de los pequeños excedentes, la cultura del ahorro, la emigración, la equidad de género y la inclusión de comunidades miskitas. Pero también se han analizado serios problemas que afligen al programa: a) ausencia de criterios claros, universales y transparentes para la selección de beneficiarios; b) sesgo político-partidario de los CPC que son los encargados de seleccionar a las beneficiarias (excluyéndolas o incluyéndolas); c) inclusión de Managua que no está en el mapa de pobreza y exclusión de siete municipios con mayor índice de pobreza extrema; d) eliminación de mujeres con terrenos menores de una manzana o sin la propiedad formal del terreno y que trabajan la tierra como arrendatarias o en otras formas (aunque recientemente se ha flexibilizado algo este requisito); e) cantidad insuficiente y calidad pobre de los animales entregados, muchas de las vacas no
46 Al contrario de PPA y UC, un estudio de la influencia de factores políticos en los PPS nicaragüenses, encontró que: “En los servicios de salud y educación, los CPC [Consejos del Poder Ciudadano vinculados al gobierno] no juegan un papel relevantes en la elección de beneficiarios…” (Stuart, 2009: 67)
107
estaban preñadas o eran infértiles,47 pérdidas de animales por robo y mal manejo, f) frecuente falta o atraso en la entrega de semillas para producir el forraje de los animales, también entrega de semillas y plantas en zonas donde no existen las condiciones climatológicas adecuadas; g) falta de agua para el riego; h) contrataciones públicas que evaden la licitación y alza del precio de mercado de animales y forraje generado por las compras masivas de MAGFOR;48
i) personal insuficiente y no bien entrenado del MAGFOR para la capacitación y asesoría de las beneficiarias; j) poca transparencia en la gestión, información oficial insuficiente, opaca y contradictoria, y casi nula participación de actores organizados de la sociedad civil; k) escasa información sobre el financiamiento, discrecionalidad con que se manejan los fondos de ALBA y poca exigencia de otros donantes; l) ausencia de una línea de base y de un mecanismo independiente de seguimiento, monitoreo y evaluación del PPA y su impacto; m) ausencia de un sistema de quejas y sugerencias; y n) dudas sobre si el programa será sostenible (porque requiere una importante inversión a largo plazo, una reforma tributaria progresiva y articulación con la estrategia de combate a la pobreza) y si cumplirá la meta de reducir el hambre a la mitad (FIAN, 2008; IEEPP, 2008, 2009; Kester, 2009; Stuart, 2009).
De acuerdo con el estudio y encuesta de Stuart (2009: 45, 64, 68): “Los Delegados del Poder Ciudadano tienen capacidad de veto político sobre [las] listas de beneficiarios… los delegados son militantes o simpatizantes del FSLN nombrados con la autorización de los Secretarios Políticos…[los] municipios administrados por el FSLN recibieron casi el doble de beneficios que en municipios gobernados [por los otros partidos].” Según Kester (2009: 33) el PPA es “un programa caro [cuesta] US$2.000 por beneficiada; con unas 300.000 familias rurales y semi-urbanas viviendo en estado de extrema pobreza, un PPA atendiendo a todas estas familias costaría US$600 millones, aproximadamente el monto que recibe Nicaragua anualmente a través de la cooperación internacional.” Con el objeto de estudiar y resolver los problemas anteriores, el BID otorgó un préstamo de US$20 millones para 2009-2011 y se están introduciendo cambios positivos: a) se elaboró un Reglamento Operativo sobre procedimiento de compra de animales; b) se hará una transferencia en efectivo a la beneficiaria para que ella compre los animales con la asistencia de un técnico siguiendo el Reglamento (se ha incrementado la capacitación de técnicos no políticos); c) si se violan las normas, el BID exigirá que se retire a la beneficiaria y se sancione al técnico; d) la selección de las beneficiarias no debe tener un sesgo político, se ha hecho la convocatoria por radio, iglesias y escuelas, y se está en proceso de selección verificando que la solicitante cumple con los requisitos; e) el BID hará evaluaciones línea de base, intermedia y final, en base a metas anuales y medirá el impacto del nuevo programa en el segundo año. La meta del nuevo programa es de 5.183 beneficiarias en 2010 y coexistirá con el programa anterior (Consultor independiente, entrevista, 2010) UC. Para el monitoreo hay un pequeño equipo (3-5 personas en cada departamento) que visita a las mujeres después de recibir el préstamo, verifican en que lo invirtieron, averiguan como va el negocio y si cumplen con las normas de higiene. Se reporta una tasa de recuperación de 92% de los préstamos. No hay instrumentos de medición ni evaluación del impacto; están gestionado con el
47 Debido a que había pocos veterinarios con experiencia, el gobierno contrató a tocólogos para comprobar que 15.000 vacas compradas estaban preñadas; el tocólogo cobraba por cada vaca examinada y había riesgo de colusión con los ganaderos; hubo una auditoría sobre esto pero no se pudo comprobar mala fe. Por otra parte las campesinas están dispersas lo que dificulta preñar a las vacas y hay que pagar por un toro montador (Consultor independiente, entrevista, 2010). 48 Contrario a esta crítica se argumenta que la operación de compra es de escala relativamente pequeña y que no ha tenido impacto en incremento de precios (González, entrevista, 2010).
108
Banco de Fomento a la Producción (“Produzcamos”) que solicite ayuda del Banco Mundial para hacer una evaluación del programa a fin de mejorarlo; no hay documentos publicados por falta de financiamiento (Corea, entrevista, 2010). Un estudio afirma que la selección de beneficiarios de UC es donde hay más interferencia política de los delegados del Poder Ciudadano debido a que estos “programas tienen mas posibilidades de ser orientados hacia los simpatizantes del FSLN porque no se trata de servicios universales sino de beneficios selectivos que obedecen a la aprobación de una instancia superior, por lo general dirigida por un cuadro del FSLN” (Stuart, 2009: 68). Tres indicadores generales de desempeño son la cobertura de la población pobre, el impacto en la pobreza y el costo de los programas relacionado con la población cubierta: a) La cobertura de la población pobre es reducida, la mayor fue lograda por la RPS (4,7% pobreza total y 9,5% la extrema), seguida de PPA (2,5% y 5% de la pobreza femenina), PAININ (2,2% y 4% de la pobreza extrema) y UC (1,6% y 3,1% de la pobreza femenina). b) Respecto al impacto en la pobreza, la RPS se estableció en 1998 y terminó en 2006; 81% de sus beneficiarios provenían del 40% más pobre de la población; aunque no puede establecerse una relación de causalidad, la incidencia de pobreza disminuyó en seis puntos porcentuales entre 1998 y 2005, de 69,9% a 61,9%, mientras que la extrema pobreza cayó 12,7 puntos, de 44,6% a 31,9% (Informe, Cuadro 2). No hay información sobre pobreza después de 2005, por lo que no puede evaluarse el posible impacto de PPA. c) El costo de los programas es relativamente alto respecto al porcentaje de los pobres en pobreza extrema cubiertos: el PPA cubre 5% de la pobreza extrema femenina a un costo de 0,36% del PIB, mientras que en Guatemala la cobertura de MFP era 71% de la pobreza extrema general con 0,47% del PIB, y en El Salvador las CSR cubrían 24,4% de la pobreza extrema total con 0,1% del PIB (Vol I, Cuadros 13 y 14). 1.9 Costo y Fuentes de Financiamiento RPS. En la Fase I tuvo un presupuesto de US$11 millones (0,2% del PIB) de los cuales US$9 fueron de un préstamo del BID; para la Fase II hubo otro préstamo por US$20 millones del BID más US$5 millones del BCIE y un aporte de US$2 millones por el gobierno (no hay porcentaje del PIB). SAC. Recibió US$3 millones del Banco Mundial. PAININ/Amor. En sus cuatro fases recibió US$59 millones del BID: US$15 millones para la Fase III en 2006-2010 y US$12,5 millones para la Fase IV en 2011-2013 (Sánchez-Monín, entrevista, 2010). En 2008 el presupuesto era de US$398,000 (25,6% de recursos internos y 74,4% del BID), aumentó 60% en 2009 a US$6,4 millones (6,6% interno y 93,4% del BID) y disminuyó 23% en 2010 a US$4,7 millones (4,3% interno y 95,7% del BID); estas cifras excluyen un posible apoyo de la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe—ALBA (Cuadro 2). Es obvio, por tanto, que PAININ está siendo financiado por el BID que continuará en 2011-2013, pero no podría seguir operando después sin financiamiento externo.49
PPA. Originalmente se planeó un presupuesto de US$30 millones anuales. En 2008 el presupuesto fue de US$21,6 millones (51% fuentes internas, 42% donaciones del Banco Mundial y del PMA y 7% préstamo del BID), se redujo 75% en 2009 a US$5,4 millones (82% interno y 18% donaciones bilaterales y del Banco Mundial) y aumentó 46% en 2010 a US$13,3 millones (31% interno, 60% préstamo del BID y 9% donaciones de Austria y el Banco Mundial), aún así 38% inferior al nivel de 2008. Estas cifras excluyen el aporte de ALBA que se reportó como US$16 millones en 2008 y US$16,7 millones en 2009 (BCN, 2008-2009), elevando el total presupuestado en 2008 a US$37,6 millones (42% de ALBA) y a US$22,1 millones en 2009 (76% de ALBA). Agregando a ALBA, el
49 PROCOSAN fue primero financiado por el Banco Mundial y después por USAID, ahora está 100% financiado con recursos internos.
109
presupuesto de PPA como porcentaje del PIB 8 se eleva de 0,35% a 0,6% en 2008 y de 0,09% a 0,36% en 2009. No hay información sobre ALBA para 2010 (Cuadro 2). En resumen, la inmensa mayoría del financiamiento en 2008-2010 provino de fuentes externas, particularmente de ALBA cuyos aportes no están sujetos a fiscalización legislativa o ciudadana porque no hay instrumentos para ello, por lo que hay falta de transparencia y rendición de cuentas (IEEPP, 2008). UC. El capital semilla inicialmente otorgado fue de US$8,3 millones en 2007-2009, más los gastos anuales de operación. Tenía un presupuesto de US$5,8 millones de dólares en 2008 (91,3% procedentes de recursos internos y 8,7% de una donación de Taiwán) que se redujo 48% en 2009 a US$3 millones (100% interno) y otro corte de 60% en 2010 a US$1,2 millones (98% interno y 2% donación de Taiwán), una caída de 79% en 2008-2010; estas cifras excluyen el aporte de ALBA (Cuadro 2). Los recortes en 2009-2010 fueron debidos a la crisis global y el gobierno sólo le ha dado el costo de operación para intentar mantener el capital (Reyes y Mena, entrevista, 2010). Entre 2007 y 2008 desembolsó US$7,8 millones en préstamos de los cuales se reporta que recuperó todo, pero en 2009 prestó US$4 millones de dólares (Cecchini, 2009; República de Nicaragua, 2010). No está claro por qué prestó sólo la mitad de lo que recuperó, si es porque están tratando de mantener una reserva o porque realmente la tasa de retorno ha sido más baja (se dice que se redujo debido a la crisis). En 2009-2010 se firmó un convenio con el Ministerio de Fomento e Industria para que la Cooperativa de Ahorro y Crédito Caruna-Caja Rural Nacional otorgue préstamos; están en proceso de revisar el convenio para que la mitad del financiamiento sea a través del presupuesto estatal y la otra mitad por la Cooperativa; también están explorando financiamiento del Banco Produzcamos conjuntamente con el BANDES de Venezuela (Corea, entrevistas, 2010). 50
ALBA. No hay cifras desglosadas del aporte de ALBA a los PPS, pero las donaciones no reembolsables totales ascendieron de US$33,8 millones en 2007 a US$147 millones en 2008 y US$117 millones en 2009. El declive de 20% en 2009 fue debido a las crisis mundial e interna de Venezuela, lo que probablemente ha resultado en otro recorte en 2010. De estas donaciones sólo hay información sobre la asignación al PPA, pero otros fondos no reembolsables se han dirigido a proyectos de infraestructura social y seguridad alimentaria (BCN, 2007-2009). UE. En el período 1998-2006 la UE otorgó ayuda a Nicaragua equivalente a 20% de su GNP, dentro del contexto de las estrategias de reducción de la pobreza; la CE reportó resultados positivos en desarrollo rural y género, pero la falta de una estrategia global que reemplazara el programa anterior, así como de la continuación de procesos exitosos previos y el aprendizaje de la experiencia adquirida (CE, 2009b). En 2007, la UE concedió una donación de €1,2 para PPA y en 2010 €6,7 millones para nutrición escolar y seguridad alimentaria (República de Nicaragua, 2010a).
Banco Mundial. Tiene vigentes o a punto de concluir unos US$100 millones en préstamos: US$40 millones para programas de agua potable en 36 barrios urbanos y US$20 millones en zonas rurales en extrema pobreza; US$20 millones para la extensión de cobertura del modelo de atención primaria a poblaciones pobres a través de SILAIS (acaba de terminar); US$7 millones en 2010-2011 para PINE; US$3 millones para el programa de emergencia a campesinos pobres. En 2010-2011 comenzarán un programa de US$ 20 millones con el Ministerio de Familia para mujeres con niños en pobreza extrema: capacitación, promoción de empleo y empoderamiento de género. En educación primaria están terminando un programa de cinco años; y están considerando uno sobre entrenamiento técnico para pobres por US$30-60 millones para el cual están conversando con la
50 Una cifra de US$10,7 millones para el presupuesto de 2010 (comparada con US$1,2 millones en el presupuesto nacional) fue reportada por el director de UC que pudiera incluir el aporte de ALBA y de la Cooperativa (Corea, entrevista, 2010).
110
UE. También están envueltos en negociaciones con varios organismos internacionales y países para financiar el Plan de Desarrollo de la Costa del Caribe, una región de extrema pobreza con alta población indígena. No apoyan a PPA ni a UC pero si al microcrédito a través de Fondo de Crédito Rural y el Fondo Nacional Financiero de Inversión que están siendo absorbidos por el Banco Estatal de Fomento “Produzcamos” (Littlejohn, entrevista, 2010) BID. Préstamos de US$15 millones para el PAININ en 2008-2010; US$8 millones para PPA en 2010, y US$20 millones para 2009-2011: a) la mitad para fortalecimiento institucional, incluyendo capacitación para implementar el modelo de salud familiar y comunitario, plan de inversión en red de salud, planes pilotos y fortalecimiento de Sistema Integrado Local de Atención Integral en Salud (SILAIS) y reforzamiento del personal de MINSA en los municipios; y b) la otra mitad para el plan maestro de infraestructura de inversiones en salud, con criterios prioritarios,51
que deberá presentarse en 2012 (Sánchez-Monín, entrevista, 2010).
Mesa de Cooperantes. A la misma pertenecen virtualmente todos los organismos internacionales que otorgan donaciones y préstamos, como Banco Mundial, BID, UE, USAID, Japón (Sánchez-Monín y Littlejohn, entrevistas, 2010). En mayo de 2010 el gobierno disolvió el Grupo de Apoyo Presupuestario (los cooperantes externos que daban apoyo directo al presupuesto nacional) por considerar que estaba interfiriendo en asuntos internos del país. Las Mesas para proyectos específicos (PPS, Educación, Salud, Agropecuario, Desarrollo Social, etc.) continúan, se reúnen dos veces al año (enero y junio) con los cooperantes y negocian prioridades (Gutiérrez, entrevista, 2010). El costo de los tres PPS nicaragüenses en 2008 equivalió a 0,44% del PIB en 2008 (al menos 0,7% incluyendo a ALBA) y bajó a 0,24% en 2009 (al menos 0,51% incluyendo a ALBA), la reducción obedeció tanto al corte en las donaciones venezolanas como en el presupuesto nacional (Cuadro 2). El gasto total de los PPS nicaragüenses en 2009 (0,51% del PIB) es el mayor después de los PPS de Guatemala que costaron 0,58% del PIB. Aunque los programas son diversos, la relación costo/cobertura de Nicaragua es menor que la de Guatemala y El Salvador, porque los PPS de estos dos países cubren un porcentaje mayor de pobres extremos a un costo relativamente menor. El costo de los tres programas nicaragüenses equivalió a 17% del gasto total para reducir la pobreza en 2010, excluyendo ALBA en ambos (República de Nicaragua, 2010a). Cuadro 2. Financiamiento del PPA, PAININ y UC y distribución porcentual por fuente,a2008-2010
51 Debido a que el gobierno ya se había comprometido con tres hospitales en cabecera de municipios hubo que aplazar dichas prioridades.
PPS 2008 Ejecución
2009 Ejecución
2010 Presupuesto
2010/2008 (%) b
% del PIB 2008 2009
PPA (US$ millones) 21,6 c 5,4 c 13,3 -38 0,346 0,088 Con ALBA 37,6 22,1d 0,602 0,359 Interno (%) 51,6 82,0 30,9 -60 Externo (%) 48,4 8,0 69,1 -4 Donaciones 41,5 8,0 8,7 -86 Préstamos 6,9 0,0 60,4 488 Total 100,0 100,0 100,0 PAININ (US$ millones) 0,4 6,4 4,7 1,080 0,006 0,104 Interno (%) 25,6 6,6 4,3 -79 Externo (donaciones) (%) 74,4 93,4 95,7 62 Total (%) 100,0 100,0 100,0 UC (US$ millones) 5,8 3,0 1,2 -79 0,093 0,048
111
Fuentes: Elaboración de Mesa-Lago basado en MHCP, 2010; ALBA de BCN, 2008-2009; UC 2009 de Reyes y Mena, entrevista, 2010. a Excluye ALBA en la distribución porcentual para hacerla comparable con 2010; con Alba las proporciones serían 29,7% interno y 70,3% externo (66% donaciones) en 2008, y 19,9% y 80,1% (todo donaciones) en 2009. b El cambio porcentual se basa en las cifras absolutas. c En 2008 se entregaron 12.217 bonos por valor de US$1.500 cada uno que sumaron US$18,3 millones (inferior a US$21,6 millones sin ALBA en el Cuadro); en 2009 se entregaron 10.463 bonos por valor de US$520 y 3.488 bonos por valor de US$367 que suman US$6,7 millones (superior a US$5,4 millones sin ALBA en el Cuadro) Cálculos de Mesa-Lago basados en Luna, Bellorín y Matamoros, entrevistas, 2010. d CS reporta préstamos aprobados por US$29 millones, mayor a la cifra del cuadro (República de Nicaragua, 2010c).
1.10 Estrategia frente a la Crisis Mundial para Financiar los PPS El Plan Nacional de Desarrollo Humano Actualizado 2009-2011 intenta combatir la pobreza extrema y la desnutrición mediante las siguientes medidas, entre otras: a) atención integral a niños/niñas menores de 6 años en CDI urbanos y comunitarios y Casas Base para madres que trabajan; b) entrega de raciones complementarias a mujeres embarazas, madres lactantes y niños/niñas menores de dos años; c) aprobación de la Ley de Seguridad y Soberanía Alimentaria; d) extensión de las familias beneficiarias del PPA y evaluación de sus resultados para mejorar su ejecución; e) consolidación de UC; f) incremento de la cobertura efectiva de agua potable en los municipios más pobres (CIS, 2010). 1.11 Sostenibilidad a Largo Plazo De los dos programas cerrados, RPS tenía la mayor posibilidad de continuidad debido a su buena focalización y evaluación, pero duró menos de siete años, mientras que SAC fue concebido como temporal. El programa de más larga duración es PAININ que ha funcionado desde 1998, a través de varios gobiernos, con objetivos similares, excelente evaluación externa por tres años que hasta ahora demuestra resultados positivos, y presupuesto creciente en 2008-2010, pero procedente de manera creciente (74% a 96%) de donaciones externas (BID) que se extienden hasta 2013. El PPA está estrechamente ligado al gobierno actual, lo que por una parte le da apoyo político pero por el otro reduce su posibilidad de continuidad en caso de un cambio del partido en el poder; además está financiado en su mayoría por fuentes externas que son crecientemente donaciones (particularmente de ALBA) y sufrió un fuerte recorte presupuestario en 2009; requiere de una importante inversión a largo plazo, la resolución de los problemas documentados en las evaluaciones externas (algunos de los cuales están comenzando a ser enfrentados) y mejor articulación con la estrategia de combate a la pobreza y otros programas sociales, alimentarios y de nutrición. UC comparte algunas características políticas con PPA, pero no ha sido objeto de evaluación externa (se reporta una solicitud para ello al Banco Mundial); además su presupuesto decreció en 79% en 2008-2010 y depende básicamente del financiamiento interno pues los préstamos externos han declinado en 77% (se ignora cual es la donación de ALBA). En general la sostenibilidad de los PPS nicaragüenses está subordinada al financiamiento externo, especialmente de donaciones y requieren un compromiso político entre partidos que garantice su financiamiento a largo plazo, lo cual a su vez, demanda una reforma tributaria.
Interno 91,3 100,0 98,0 7 Externo (préstamos) (%) 8,7 0,0 2,0 -77 Total (%) 100,0 100,0 100,0 Totales (US$ millones) Sin ALBA 27,8 14,8 13,3 -75 0,445 0,240 Con ALBA 43,8 31,5 0,700 0,511
112
2 Dimensión Macro-Fiscal 2.1 Alternativas de Políticas de Protección Social: Beneficios y Costos de las Transferencias
Directas Entre 2006 al 2009 el promedio del Gasto Público Social en Nicaragua ha sido de 10.4% del PIB. Cada uno de los años no muestra variaciones importantes entre ellos. La definición usada aquí comprende los Gastos Corrientes y de Capital del Ministerio de Educación (promedio de 3,9% del PIB) y Salud (promedio de 4,2% del PIB), Universidades Públicas (promedio de 1,5%), el gasto en Servicios Sociales y Asistencia Social (promedio anual de 0.9% del PIB) y de un conjunto de organismos gubernamentales que incluyen la Presidencia de la República, el Ministerio de Agricultura, de la Familia, etc. así como las Pensiones del Instituto de Seguridad Social (promedio de 2,3% del PIB). La evolución del mismo y su composición en detalle se encuentran en el Cuadro 3. Recuérdese que como se dijo antes, el gasto de consumo público individual como colectivo, por asuntos de contabilidad nacional, se supone que se producen por el gobierno y que se consumen por el mismo. Esto es una convención. Mientras esta convención puede ser razonable para el caso de los servicios colectivos, en este trabajo se considera que son los hogares los que efectivamente consumen los servicios individuales de Enseñanza, Salud, Seguridad Social y Asistencia Social, Deportes, Recreación y Cultura que produce el gobierno. Realmente lo que hace el gobierno es entregar una transferencia a los hogares que pueden disfrutar de esos servicios por el valor monetario de los mismos (monto que sería igual al valor de los servicios, en el caso que los mismos se ofrezcan de una manera totalmente gratuita o inferior, cuando los servicios público individuales tengan un precio inferior a su valor, o igual a cero si es que el gobierno recupera todos sus costos). En este documento, la Matriz de Contabilidad Social y el modelo y las simulaciones que se presentan posteriormente, el tratamiento que se les da a los gastos de Enseñanza, Salud, Seguridad social y asistencia social, Deportes y recreación y Cultura, es esta última.
113
Cuadro 3 Nicaragua. Gastos Públicos en Protección Social. 2006-2009
2006 2007 2008 2009
EducaciónCorriente 2.54% 2.92% 3.38% 3.60% Transferencias 1.75% 0.62% 0.19% 0.14%Capital 0.68% 0.52% 0.35% 0.39%Gastos Otras Instituciones 0.05% 0.05% 0.07% 0.14%Asignaciones y Subvenciones 0.08% 0.19% 0.25% 0.33%Sub- Total Educación Básica 3.36% 3.68% 4.06% 4.45%Gasto Educación Universitaria 1.50% 1.45% 1.38% 1.48%Total Gasto Educación 4.86% 5.12% 5.44% 5.92%SaludCorriente 2.77% 3.01% 3.31% 3.70% Transferencias 0.14% 0.16% 0.19% 0.26%Capital 0.65% 0.75% 0.47% 0.39%Gastos Otras Instituciones 0.04% 0.00% 0.00% 0.00%Asignaciones y Subvenciones 1.58% 0.01% 0.00% 0.01%Total 5.00% 3.78% 3.78% 4.10%Servicios Sociales y Asistencia SocialPresidencia de la República 0.05% 0.01% 0.00% 0.01%Ministerio Agropecuario y Forestal 0.00% 0.18% 0.35% 0.19%Ministerio del Trabajo 0.04% 0.04% 0.04% 0.04%Ministerio de la Familia 0.33% 0.19% 0.01% 0.21%Ministerio del Ambiente 0.18%Ministerio de Hacienda y Crédito Asignaciones y Subvenciones 0.32% 0.73% 0.38% 0.30%Total 0.74% 1.15% 0.95% 0.75%
Pensiones INSS 2.18% 2.35% 2.35%
Total Gasto Protección Social 10.60% 10.05% 10.17% 10.77%PIB en Millones de Cordobas 91,897,030 103,288,998 121,026,261 125,068,562 Fuente: Informes de Liquidación Presupuesto General de la República y BCN
(Milones de córdobas corrientes)
En este cuadro las transferencias explícitas o directas así como el subsidio al consumo de servicios de salud y educación, incluyendo la universitaria, se encuentran combinados entre el gasto corriente, el gasto de capital y las asignaciones y subvenciones. La razón de esto es que algunos programas que son netamente de transferencias a la población o bien de gasto corriente, se financian con recursos externos y están clasificados como gastos de capital. Por otro lado en el cuadro mencionado no están incluidos otros subsidios al consumo como por ejemplo las transferencias que el Gobierno otorga a las Universidades y tampoco incluyen los subsidios al consumo de energía eléctrica, agua potable, transporte público. Las transferencias directas (en especie) de Programas como Hambre Cero, tampoco se encuentra contabilizadas como parte del Gasto Social. Por esta razón se revisaron cada una de las líneas presupuestarias y basándose en los Presupuestos de la República y las Liquidaciones del Presupuesto (que no necesariamente se publican de manera desagregada) de cada año se construyó un cuadro que intenta representar con mayor claridad cuáles y cuánto es el monto de las transferencias y subsidios que otorga el Gobierno a la población.52
52 El punto de partida para la construcción de esta información sobre Transferencias y Subvenciones, fue el trabajo “Análisis del Gasto Público en Protección Social” (Versión Circulada al Gobierno), enero del 2009, en el cual se analiza el Gasto en Protección Social para el año 2007.
114
En el cuadro 4, 53
aparece el monto total de las transferencias y subsidios otorgados por el Gobierno (sin incluir las del Instituto de Seguridad Social). Las cifras se presentan como por ciento del total de ingresos tributarios, para tener una mejor dimensión de las mismas.
Cuadro 4
2006 2007 2008 2009
EducacionTransferencias Explícitas Hogares Educación Básica 3.94% 3.77% 5.25%Transferencias Explícitas Hogares Educación Técnica 0.17% 0.12% 0.07%Total Transferencias Educación No Universitaria 4.12% 3.89% 5.32%
SaludTotal Transferencias Explícitas Hogares Salud 2.24% 3.07% 2.41%
Otras Transferencias Explícitas HogaresTransferencias Hogares Bono Productivo .. 0.77% 0.85%Transferencias Hogares Usura Cero .. 0.19% 0.39%Transferencias Condicionadas (bonos) 0.10% 0.04% 0.00%Transferencias Acceso Servicios Financieros 0.12% 0.02% 0.01%Otras Transferencias Explícitas Hogares 1.91% 1.76% 2.31%Total Otras Transferencias 2.12% 2.78% 3.55%
Subsidios al ConsumoSubsidios Agua 0.05% 1.45% 0.04%Susidios Energía 0.88% 0.97% 1.82%Subsidio Transporte Urbano Managua 0.65% 0.09% 0.49%Subsidio de Energía en Asentamientos en Barrios Económicamente Vulnerables .. .. .. 0.39%Sub-Total Subsidios Consumo excluyendo Universidades 2.14% 3.10% 2.88%Gasto en Educación Universitaria 5.93% 6.03% 5.95% 6.63%Transferencias por Energía, Agua y Teléfono Universidades 0.56% 0.59% 0.53% 0.63%Sub-Total Gastos y Tranferenciaa Educación Universitaria 6.48% 6.62% 6.48% 7.26%Total Subsidios al Consumo (no incluye Gastos en Educación ni Salud) 8.62% 9.72% 9.36% 7.89%
Total Transferencias y Subsidios (sin incluir Gastos en Educacion ni Salud) 17.10% 19.47% 20.65%MemoPIB en millones de US $ 5,230.30 5,598.80 6,247.50 6,149.10Ingresos tributarios en Millones de US$ 1,206.50 1,349.20 1,488.50 1,449.10
Como % de Ingresos Tributarios
Nicaragua: Total Transferencias y Subsidios
En el cuadro anterior en realidad hay una mezcla de gastos de consumo público individual y transferencias explícitas. Los programas de Educación y Salud, son una mezcla de gasto corriente y de capital para subsidiar el consumo de esos servicios para ciertos grupos de población en condiciones de pobreza que reciben los mismos como pagos en especie a las familias beneficiadas (sin ninguna contrapartida de parte de las familias). Esto es debido a que no es posible diferenciar en el contenido preciso de cada uno de los programas ya que en la práctica consisten en apoyos directos a la población (por ejemplo alimentación) y al mismo tiempo consisten en la construcción de algún tipo de infraestructura. Hay desde luego también incluidos varios programas de transferencias condicionadas como Asistencia a la Crisis del Ministerio de la Familia. Estos programas de Salud y Educación han representado un promedio anual durante 2006-2008, del 4,5% y 2,5% respectivamente de los ingresos tributarios. Las transferencias explícitas propiamente dichas (representadas por los Programas Hambre Cero, Usura Cero y otras) y que están orientadas a la población pobre en general han representado un promedio de menos del 2.8% de los ingresos tributarios durante los años para cuales se tienen cifras disponibles y comparables. Los subsidios al consumo de Energía, Agua Potable, Transporte Colectivo y similares han consumido en promedio durante 2006-2008 un 2.7% del total de ingresos tributarios, una cifra parecida a la de los programas de transferencias explícitas descritos inmediatamente arriba.
53 La cifras del 2009 están en proceso de construcción debido a que no aparecen desagregadas en el Informe de Liquidación del Presupuesto 2009.
115
Finalmente, la mayor parte de los subsidios se lo han llevado las universidades públicas, cuyo presupuesto promedio para 2006-2009-- incluyendo las transferencias que reciben del gobierno para el pago de los servicios de electricidad, agua potable y teléfono— fue del 6.7% de los ingresos tributarios de esos años. 2.2 Beneficios y Costos de los Subsidios al Consumo El valor de los subsidios a la Electricidad, al Agua Potable y al Transporte Urbano en Nicaragua es de alrededor de los US$43 millones de dólares anuales. Para ponerlos en perspectiva representan alrededor del 3% de los ingresos tributarios del país. En el Cuadro 5 se representan aproximadamente las tasas de subsidio al precio del consumo de cada uno de estos servicios:
Cuadro 5
1ro y 2do Quintil 3ro al 5to Quintil 1ro y 2do Quintil 3ro al 5to QuintilEnergía 100.0% 19.5% 100.0% 19.5%Agua 37.3% 33.1% 98.9% 75.0%Transporte 5.9% 6.5% 0.0% 0.0%
Tasas de Subsidio al Consumo según QuintilesUrbano Rural
Estas tasas de subsidio, se simularon en el modelo.54
Los principales resultados de esta simulación se encuentran en el Cuadro 6.
El subsidio mencionado tiene, al menos, dos efectos iniciales y simultáneos: por un lado reduce los precios relativos de los servicios de electricidad, agua y transporte y por otro, aumenta el déficit fiscal (el promedio de aumento anual con respecto al escenario de referencia es de 0.0725% --más de déficit-- con respecto al PIB55
).
La disminución de los precios de estos servicios, primero, reduce el índice de precios domésticos de la economía, al menos inicialmente; segundo, aumenta los salarios reales56
y por lo tanto el ingreso de las familias. Estos dos factores conducen a que el consumo privado total se aumente tenuemente (un efecto final del 0.101% promedio anual del PIB), pero también el aumento de los salarios reales desestimula la producción por el aumento de costos por mano de mano de obra; y tercero, los cambios en los precios relativos además logran una (levísima) depreciación del tipo del tipo de cambio real, lo que estimula mínimamente las exportaciones y tiende a contraer las importaciones (todo ello desde luego que dependiendo de las elasticidades de transformación de la producción nacional en exportaciones y de las elasticidades de sustitución de la producción importada a la doméstica en cada una de las actividades desarrollada en el modelo y que no se comentan aquí por razones de simplicidad).
54 En este caso en particular, realmente lo que se hizo fue simular las tasas de subsidio como un impuesto al consumo (o subsidio con el signo negativo), y posteriormente comparar los resultados del escenario base contra con los obtenidos en la simulación. Esta manera de proceder permite interpretar los resultados como los beneficios y costos que tiene la economía como producto de la política de subsidios. 55 Los números que se reportan son los efectos finales de la simulación, es decir el nuevo estado de equilibrio que alcanzan las variables. En la mayoría de los casos existe un recorrido entre la situación inicial y el estado final, sin embargo ese recorrido no es posible representarlo. Por ejemplo, puede ser que el efecto inicial de los subsidios sea un aumento relativamente grande de los ingresos reales, pero que por los efectos de equilibrio general, el incremento final sea muy pequeño, este último es el que se reportaría aquí. 56 Los salarios de los sectores formales, calificados o no, son los que más se aumentan.
116
El aumento en el consumo privado y las exportaciones aumenta la demanda agregada promoviendo un mínimo crecimiento de la producción, pero suficiente para dominar la disminución en la oferta provocada por el aumento de los salarios reales. Este pequeño incremento en la producción no produce cambios relevantes en el mercado de trabajo y las tasas de desempleo abierto en el sector formal permanecen prácticamente invariables. Los ingresos tributarios se reducen (en un promedio anual de -0.645 % con respecto al PIB) directamente por los subsidios (recuérdese que estos no son sino impuestos negativos). Como consecuencia de esto se aumenta el déficit fiscal. Este mayor déficit fiscal se financia enteramente con los cambios en el ahorro privado, es decir se aumenta en la misma cantidad. El ahorro privado es “forzado”, en el sentido económico, a financiar el déficit fiscal porque en el modelo se ha supuesto que la relación de la cuenta corriente sobre el PIB se mantiene constante (lo que significa que se asume que el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos no seguirá deteriorando57
) y a que el ahorro del seguro social no muestra cambios relevantes durante la simulación (el incremento aumento de los ingresos del seguro social por la mejora de los salarios formales se traduce en una cantidad de gastos similares).
Como en este modelo la inversión está determinada, por un lado por el crecimiento del PIB, pero por otro lado, está también determinada por los niveles de ahorro disponibles en la economía, puesto que el déficit fiscal emplea el ahorro privado, la inversión total se contrae durante todo el período (-0.856 % anuales del PIB). Esto además de afectar el crecimiento de largo plazo (nótese que el PIB tiende a crecer menos en los últimos años por la reducción de la inversión provocada desde los primeros años al implementar la política), contrabalancea los efectos estimulantes provocados por el consumo privado y las exportaciones, generando al final un crecimiento mínimo en la producción (0.101% anual del PIB). Cuando se analiza el crecimiento del ingreso por hogares, se puede apreciar que los ingresos que más crecen, con respecto a la base, son aquellos de los hogares urbanos y rurales que pertenecen a los quintiles superiores, aunque también crecen los ingresos de los hogares de los quintiles más bajos. Esto se debe a que ellos son los más beneficiados por los subsidios. Pero si se pone atención, si bien es cierto que el consumo privado total se aumenta, se puede observar que lo que realmente se incrementa es el consumo privado de los hogares urbanos de los tres últimos quintiles, en realidad el consumo del resto de los hogares, se contrae. Esto se debe que al incrementarse más el ingreso de los sectores urbanos de los quintiles superiores, se aumenta la demanda por el consumo de otros bienes, lo que termina desplazando el aumento en el consumo de los quintiles de los hogares más pobres del país. En conclusión, los subsidios a los servicios de electricidad, agua y transporte, provocan un déficit fiscal, disminuye la inversión total, si bien estimulan un poco la producción y hacen crecer el ingreso, no logran aumentar el consumo, es decir el bienestar, de los más pobres.
57 Esto implica que el financiamiento externo continúa a los mismos niveles actuales que en los últimos años (17% sobre el PIB), es decir que no hay un ajuste para revertir el déficit en cuenta corriente.
117
Cuadro 6
2010 2011 2012 2013 2014 2015 PromedioConsumo privado 0.176% 0.131% 0.100% 0.083% 0.064% 0.049% 0.101%Consumo del Gobierno 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Gasto en el Seguro Social 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Inversión Total -0.859% -0.915% -0.822% -0.835% -0.848% -0.856% -0.856%Cambios en el Inventario 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Exportaciones 0.440% 0.393% 0.352% 0.328% 0.313% 0.300% 0.354%Importaciones -0.189% -0.225% -0.231% -0.242% -0.254% -0.263% -0.234%PIB a precios de mercado 0.127% 0.078% 0.075% 0.050% 0.031% 0.015% 0.063%Impuestos a los productos 0.104% 0.046% 0.176% 0.168% 0.169% 0.172% 0.139%PIB a costo de factores 0.131% 0.082% 0.061% 0.033% 0.011% -0.007% 0.052%Ingreso de los HogaresIngreso Hogares rurales 1ro y 2do Quintil 0.783% 0.797% 0.712% 0.696% 0.682% 0.672% 0.724%Ingreso Hogares Rurales 3er, 4to y 5to Quintil 0.879% 0.891% 0.816% 0.799% 0.784% 0.774% 0.824%Ingreso Hogares Urbanos 1ro y 2do Quintil 0.751% 0.768% 0.708% 0.698% 0.689% 0.683% 0.716%Ingreso Hogares Urbanos 3er, 4to y 5to Quintil 0.764% 0.781% 0.756% 0.752% 0.749% 0.749% 0.758%Consumo por HogaresConsumo Hogares rurales 1ro y 2do Quintil -0.197% -0.213% -0.275% -0.309% -0.342% -0.370% -0.284%Consumo Hogares Rurales 3er, 4to y 5to Quintil -0.279% -0.305% -0.352% -0.394% -0.433% -0.466% -0.371%Consumo Hogares Urbanos 1ro y 2do Quintil -0.601% -0.635% -0.660% -0.705% -0.745% -0.781% -0.688%Consumo Hogares Urbanos 3er, 4to y 5to Quintil 0.422% 0.433% 0.414% 0.408% 0.400% 0.395% 0.412%Desempleo Sector FormalMano de obra calificada Hombres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra calificada Mujeres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra no calificada Hombres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra no calificada Mujeres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra total 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Salario RealMano de obra calificada formal hombres 1.014% 1.001% 0.999% 0.981% 0.971% 0.967% 0.989%Mano de obra calificada formal mujeres 0.726% 0.750% 0.724% 0.733% 0.739% 0.748% 0.737%Mano de obra no calificada formal hombres 1.146% 1.147% 1.089% 1.063% 1.048% 1.037% 1.088%Mano de obra no calificada formal mujeres 0.652% 0.713% 0.608% 0.622% 0.627% 0.634% 0.643%Mano de obra calificada informal hombres 0.876% 0.874% 0.845% 0.827% 0.814% 0.805% 0.840%Mano de obra calificada informal mujeres 0.525% 0.567% 0.450% 0.452% 0.445% 0.441% 0.480%Mano de obra no calificada informal hombres 0.856% 0.862% 0.758% 0.724% 0.694% 0.670% 0.761%Mano de obra no calificada informal mujeres 0.492% 0.543% 0.411% 0.408% 0.393% 0.379% 0.438%Cons. S. Soc/PIB 0.038 0.037 0.036 0.035 0.035 0.035 0.036Cons. Gob/PIB 0.102 0.104 0.084 0.082 0.081 0.079 0.089Ingresos Tributarios/PIB -0.666 -0.667 -0.641 -0.635 -0.633 -0.631 -0.645Ahorro Gob/PIB -0.762 -0.765 -0.713 -0.706 -0.702 -0.699 -0.725Ahorro SS/PIB 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000Ahorro Externo (Deficit en Cta. Cte./PIB) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000Ahorro Privado 0.762 0.766 0.714 0.706 0.703 0.699 0.725Tipo de cambio real 0.002 0.002 0.001 0.001 0.001 0.001 0.001
Resultados de la Simulación 1: Impactos de Subsidios al Consumo
118
2.3 Beneficios y Costos de las Transferencias Directas En el Cuadro 7 se presentan los resultados de un ejercicio en el que el monto total de los subsidios al consumo, en vez de ser utilizados para esos propósitos, se emplean para hacer transferencias directas exclusivamente a los hogares más pobres (primero y segundo quintil) tanto del campo como de la ciudad. La comparación de estos escenarios permite analizar con bastante precisión las ventajas y desventajas de estas dos políticas. El efecto de las transferencias directas más relevante es que sí hacen crecer el consumo de los quintiles más pobres tanto rurales (5.278% en promedio anual con respecto al escenario base) como urbanos más pobres (2.624% también con respecto a la base) mejorando directamente su bienestar. Este importante crecimiento, por el relativo bajo peso que tiene el consumo de los más pobres en el consumo total no es suficiente para hacer crecer el consumo privado total (que sólo crece 0.017% anual en promedio). Esto se debe a que el consumo de los quintiles más altos (rurales como urbanos) tiende a reducirse un poco. Este comportamiento del consumo por hogares es consecuencia directa del aumento del ingreso de los hogares que reciben las transferencias directas. El ingreso de los más pobres del campo se aumenta en promedio durante los seis años de la simulación en más 6.0% con respecto a la base y el de los hogares urbanos en 3.8%. La leve contracción del ingreso de los otros dos tipos de hogares es producto de la misma contracción, también mínima, del PIB. Nótese que no hay cambios que anotar en el nivel de desempleo aunque hay cambios en su composición. El PIB se queda estancado o con un decrecimiento mínimo de 0.004% con respecto a la base. Las exportaciones y las importaciones se aumentan de manera igualmente despreciable. Ahora el déficit fiscal también se aumenta, pero lo hace en menor medida que en la simulación anterior. En este ejercicio y con los mismos supuestos que en el ejercicio anterior, el déficit fiscal se deteriora en un promedio anual con respecto al PIB del 0.656% con respecto a la base. Igualmente por los supuestos de no corrección del déficit en cuenta corriente pero tampoco de mayor deterioro, es el ahorro privado el que es forzado a financiar el déficit fiscal. Pero esta vez la fuente del ahorro privado proviene más del ahorro de las empresas y de los hogares pertenecientes a los quintiles terceros al quinto. Pero de manera similar al ejercicio anterior, la inversión se contrae porque el PIB se decrece pero también por el crowding out que representa el aumento de los egresos del Gobierno. Pero la diferencia es que la reducción en la inversión total es menor que cuando se utilizan recursos para otorgar subsidios al consumo. En este ejercicio la inversión se contrae en sólo 0.038 % del PIB, es decir bastante menos que antes. En conclusión, este ejercicio muestra que si bien la política de transferencia no es el santo grial contra la pobreza, la simple inspección de los resultados de estos dos ejercicios muestran que las transferencias directas son superiores como un instrumento de política para llegar a los más pobres, pero además puede tener impactos macroeconómicos menos perjudiciales para el conjunto de la economía y para el crecimiento.
119
Cuadro 7
2010 2011 2012 2013 2014 2015 promedioConsumo privado 0.004% 0.004% 0.024% 0.024% 0.024% 0.024% 0.017%Consumo del Gobierno 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Gasto en el Seguro Social 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Inversión Total -0.023% -0.029% -0.036% -0.042% -0.047% -0.051% -0.038%Cambios en el Inventario 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Exportaciones 0.067% 0.060% 0.071% 0.070% 0.069% 0.069% 0.068%Importaciones 0.033% 0.031% 0.046% 0.042% 0.039% 0.037% 0.038%PIB a precios de mercado -0.008% -0.009% -0.003% -0.002% -0.002% -0.002% -0.004%Impuestos a los productos -0.023% -0.036% -0.003% -0.006% -0.007% -0.009% -0.014%PIB a costo de factores -0.005% -0.005% -0.002% -0.002% -0.001% -0.001% -0.003%Ingreso Hogares rurales 1ro y 2do Quintil 6.453% 6.463% 6.088% 6.035% 5.985% 5.924% 6.158%Ingreso Hogares Rurales 3er, 4to y 5to Quintil -0.050% -0.050% -0.044% -0.043% -0.043% -0.043% -0.045%Ingreso Hogares Urbanos 1ro y 2do Quintil 4.019% 4.067% 3.740% 3.733% 3.715% 3.687% 3.827%Ingreso Hogares Urbanos 3er, 4to y 5to Quintil -0.156% -0.154% -0.149% -0.145% -0.143% -0.142% -0.148%Consumo Hogares rurales 1ro y 2do Quintil 5.513% 5.508% 5.236% 5.185% 5.141% 5.087% 5.278%Consumo Hogares Rurales 3er, 4to y 5to Quintil -1.094% -1.114% -0.995% -0.995% -0.991% -0.984% -1.029%Consumo Hogares Urbanos 1ro y 2do Quintil 2.746% 2.764% 2.580% 2.567% 2.553% 2.531% 2.624%Consumo Hogares Urbanos 3er, 4to y 5to Quintil -0.462% -0.461% -0.425% -0.417% -0.413% -0.407% -0.431%Desempleo Sector FormalMano de obra calificada Hombres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra calificada Mujeres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra no calificada Hombres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra no calificada Mujeres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra total 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Salario RealMano de obra calificada formal hombres 0.012% 0.001% -0.001% -0.010% -0.017% -0.023% -0.006%Mano de obra calificada formal mujeres 0.051% 0.035% 0.020% 0.006% -0.005% -0.013% 0.016%Mano de obra no calificada formal hombres -0.044% -0.043% -0.030% -0.030% -0.029% -0.029% -0.034%Mano de obra no calificada formal mujeres -0.128% -0.133% -0.128% -0.131% -0.134% -0.136% -0.132%Mano de obra calificada informal hombres 0.028% 0.019% 0.036% 0.032% 0.028% 0.025% 0.028%Mano de obra calificada informal mujeres -0.135% -0.139% -0.125% -0.127% -0.129% -0.130% -0.131%Mano de obra no calificada informal hombres -0.024% -0.023% -0.006% -0.005% -0.005% -0.004% -0.011%Mano de obra no calificada informal mujeres -0.270% -0.262% -0.229% -0.221% -0.215% -0.210% -0.235%Cons. S. Soc/PIB -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002Cons. Gob/PIB 0.002 0.001 0.001 0.001 0.000 0.000 0.001Ingresos Tributarios/PIB 0.004 0.005 0.004 0.005 0.006 0.006 0.005Ahorro Gob/PIB -0.713 -0.727 -0.626 -0.626 -0.624 -0.620 -0.656Ahorro SS/PIB 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000Ahorro Externo (Deficit en Cta. Cte./PIB) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000Inversión/PIB 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000Ahorro Privado 0.714 0.727 0.626 0.626 0.624 0.620 0.656Tipo de cambio real 0.001 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.001
Simulación 2: Impactos de Transferencias por Monto Total de Subsidios
2.4 Viabilidad de Transferir Recursos hasta el 40% de los Pobres
En esta parte se analiza cuan razonable, en términos macroeconómicos, sería llegar a financiar en un período de seis años (del 2010 al 2015) hasta el 40% de los hogares más pobres con transferencias directas. Es decir para que Nicaragua tenga una política de cobertura nacional a los mismos.
El ejercicio llevado a cabo consistió en asumir que el gobierno otorga US$ 100 mensuales a los hogares rurales que pertenecen al primer y segundo quintil de ingresos, tanto en el campo como en la ciudad. Estas transferencias se asumen que se llevan a cabo en efectivo, y que implican condicionalidades para la asistencia de los niños y niñas a los servicios de salud, educación, y nutrición o para cualquier otro fin; que estos programas se hacen con las mejores prácticas y lecciones aprendidas de todas las experiencias internacionales, que existe un programa de evaluación y seguimiento independiente y objetivo, y demás requisitos de carácter operativo. Temas que fueron discutidos en otras secciones de este estudio y aquí no se repiten o discuten.
120
En este ejercicio también se asume que el gobierno se propone hacer esto de manera incremental, comenzando con una cobertura del 15% de todos los hogares pobres, estableciendo las prioridades que considere conveniente, y va incorporando cada año un 5% de la población para llegar al 2015 con una cobertura del 40% del total de pobres. Todos estos supuestos se traducen en un aumento de los niveles actuales de transferencias actuales de la siguiente magnitud (Cuadro 8)
Cuadro 8
Hogares 2010 2011 2012 2013 2014 2015Rurales 1ro. y 2do. Quintil 1.466 1.629 1.797 1.969 2.145 2.326Urbanos 1ro. y 2do. Quintil 1.472 1.638 1.808 1.983 2.162 2.345
*Para atender a l 40% de los más pobres del campo y la ciudad en seis años , con US$ 1200 anuales por hogar
Transferencias a los más Pobres: Indices de crecimiento con respecto a 2009*
Los resultados obtenidos en el ejercicio, siempre en comparación con el escenario de referencia se encuentran el Cuadro 9 a continuación:
121
Cuadro 9
2010 2011 2012 2013 2014 2015Consumo privado 0.005% 0.007% 0.059% 0.070% 0.082% 0.094%Consumo del Gobierno 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Gasto en el Seguro Social 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Inversión Total -0.035% -0.055% -0.083% -0.110% -0.141% -0.172%Cambios en el Inventario 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000% 0.000%Exportaciones 0.101% 0.121% 0.180% 0.212% 0.247% 0.281%Importaciones 0.050% 0.063% 0.121% 0.135% 0.150% 0.164%PIB a precios de mercado -0.011% -0.019% -0.007% -0.009% -0.010% -0.010%Impuestos a los productos -0.035% -0.071% -0.005% -0.013% -0.019% -0.026%PIB a costo de factores -0.008% -0.011% -0.008% -0.009% -0.009% -0.008%Ingreso Hogares rurales 1ro y 2do Quintil 9.757% 13.202% 15.750% 18.982% 22.252% 25.505%Ingreso Hogares Rurales 3er, 4to y 5to Quintil -0.075% -0.100% -0.109% -0.128% -0.149% -0.169%Ingreso Hogares Urbanos 1ro y 2do Quintil 6.077% 8.310% 9.679% 11.749% 13.825% 15.889%Ingreso Hogares Urbanos 3er, 4to y 5to Quintil -0.235% -0.310% -0.374% -0.438% -0.504% -0.568%Consumo Hogares rurales 1ro y 2do Quintil 8.298% 11.145% 13.365% 16.014% 18.676% 21.302%Consumo Hogares Rurales 3er, 4to y 5to Quintil -1.645% -2.254% -2.547% -3.090% -3.627% -4.155%Consumo Hogares Urbanos 1ro y 2do Quintil 4.124% 5.562% 6.535% 7.840% 9.140% 10.413%Consumo Hogares Urbanos 3er, 4to y 5to Quintil -0.695% -0.931% -1.081% -1.282% -1.488% -1.689%Desempleo Sector FormalMano de obra calificada Hombres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra calificada Mujeres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra no calificada Hombres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra no calificada Mujeres 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Mano de obra total 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Salario RealMano de obra calificada formal hombres 0.018% 0.007% 0.013% -0.002% -0.019% -0.038%Mano de obra calificada formal mujeres 0.076% 0.079% 0.074% 0.064% 0.051% 0.037%Mano de obra no calificada formal hombres -0.066% -0.087% -0.078% -0.092% -0.107% -0.121%Mano de obra no calificada formal mujeres -0.192% -0.265% -0.316% -0.387% -0.459% -0.530%Mano de obra calificada informal hombres 0.042% 0.040% 0.094% 0.104% 0.113% 0.120%Mano de obra calificada informal mujeres -0.204% -0.278% -0.310% -0.376% -0.445% -0.512%Mano de obra no calificada informal hombres -0.036% -0.048% -0.017% -0.019% -0.022% -0.024%Mano de obra no calificada informal mujeres -0.406% -0.532% -0.588% -0.690% -0.794% -0.893%Cons. S. Soc/PIB -0.002 -0.004 -0.004 -0.005 -0.006 -0.007Cons. Gob/PIB 0.002 0.003 0.002 0.003 0.003 0.003Ingresos Tributarios/PIB 0.006 0.010 0.011 0.014 0.018 0.022Ahorro Gob/PIB -1.079 -1.484 -1.619 -1.969 -2.322 -2.672Ahorro SS/PIB 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000Ahorro Externo (Deficit en Cta. Cte./PIB) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000Inversión/PIB 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000Ahorro Privado/pib 1.079 1.485 1.619 1.970 2.323 2.673Tipo de cambio real 0.001 0.001 0.001 0.001 0.002 0.002
Simulación 3: Impactos de Transferencias para Cobertura del 40% más pobre en el año 2015
Este nivel de transferencias llega en el último año de la simulación a aumentar el nivel de ingresos de los quintiles más pobres del campo en 25,5% y a los de la ciudad en 15,9% de los hogares más pobres de las ciudades. En conjunto las variables estudiadas se mueven en la misma dirección que en la simulación inmediatamente anterior, sin embargo, de manera interesante, el PIB a precios de mercado si bien no crece tanto como en el escenario de referencia sólo decrece en -0.011% en promedio anual con respecto a la base y la inversión productiva solamente se reduce en -0.099% anual con respecto a la base.
122
Cómo debe ser esperado el costo principal de incrementar las transferencias hasta ese nivel, es el aumento directo que tiene sobre déficit fiscal. El déficit fiscal en el año 2015 es mayor que en la simulación base hasta en 2,67% del PIB, y muestra un promedio anual de deterioro del - 1.858% con respecto a la base. Desde luego que aumentar el nivel de déficit en esa cantidad, dada la situación de fragilidad de la deuda pública de Nicaragua hace que esta política no se pueda considerar viable desde el punto de vista macroeconómico. De manera que, para implementar una política de transferencias de esta envergadura, requiere de cambios sustantivos en la asignación actual de recursos, de incrementar la carga tributaria (especialmente con los espacios que deja la actual política tributaria de exoneraciones y exenciones). Desde luego que la cooperación externa podría coadyuvar a suavizar esta transición en la transformación de la política en beneficio no sólo de los más pobres sino que en aras de las futuras generaciones.
2.5 ¿Quiénes Disfrutan de Subsidios al Consumo?
Las Transferencias Implícitas, son todas aquellas que ocurren cuando el gobierno decide dar una exoneración o excepción al pago de algún impuesto o tarifa, a un grupo, familias, actividades o productos.58 El monto de estas transferencias es igual a la tasa de impuesto exonerada multiplicada por el valor consumido antes de impuestos. Si por ejemplo el gobierno establece que los consumidores de electricidad de determinado nivel de consumo, no pagaran el impuesto al valor agregado, el valor del subsidio es equivalente al monto del impuesto multiplicado por el precio del servicio por la cantidad consumida. Esta subvención no aumenta directamente el ingreso sino que es una transferencia al consumo59
y por lo tanto sólo es disfrutada por aquellos que consumen el bien pero no representa ningún beneficio para aquellos que no tienen acceso a los mismos, la mayoría de la población más pobre. Lo mismo ocurre cuando el gobierno fija el precio de un bien o servicio, ya sea para todos o para una parte de los hogares. La diferencia de precios constituye el subsidio que paga el gobierno.
En esta sección se presentan los segmentos de la población que consumen los bienes que son subsidiados. La última base de datos es del año 2005, y la misma proviene de la última encuesta de Nivel de Vida. Como se mencionó, en Nicaragua el consumo de electricidad, de agua potable, de transporte público urbano (incluyendo taxis), la educación pública, incluyendo universidades y la salud, reciben subsidios60
.
Acceso al Servicio de Agua Potable: De los casi 990 mil hogares existentes en Nicaragua con una población de 5.1 millones de personas al momento de la encuesta, 500 mil hogares se ubicaban en los tres primeros quintiles y representaban los hogares pobres del país. El beneficio del subsidio del agua potable se otorga a los hogares más pobres, aquellos ubicados en los primeros 3 quintiles (en teoría 500,684 hogares), sin embargo, efectivamente lo reciben aquellos que tienen acceso al servicio, o sea unos 258,192 hogares (51.6%). Esto deja por fuera a otros 242,492 hogares pobres, es decir al 48.4%. Esta situación es más dramática en el sector rural ya que no son beneficiados con el subsidio simplemente porque no tienen el servicio de agua potable (Cuadro 10).
58 Estas trasferencias implícitas no tiene absolutamente nada que ver con la evasión fiscal, la cual es una violación a las leyes. Las exoneraciones son establecidas legalmente. 59 En la teoría económica existe una discusión muy importante sobre la diferencia de los efectos de los impuestos al consumo y de los impuestos al ingreso. Se ha demostrado que en un mundo de competencia perfecta estos son equivalentes. Más aún en un marco intertemporal se ha mostrado que los impuestos al consumo tienen la ventaja sobre los impuestos al ingreso, de que no afectan al ahorro. En los países pobres, sin embargo, no se ha encontrado evidencia que las transferencias sociales afecten la oferta de trabajo o las tasas de ahorro. Por otro lado, si bien y de manera general los transferencias no son más que impuestos con el signo positivo, la simetría no es completa puesto que mientras los impuestos al ingreso se calculan como una tasa, las transferencias directas o explícitas se calculan como una monto fijo y esto modifica el análisis. 60 Un apéndice conteniendo todas los cuadros desagregadas de Nicaragua se encuentra después de la sección 3 al final de este anexo
123
Cuadro 10*
Categorías Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con
Urbanos 32,842 165,447 198,290 16.6% 83.4% Rurales 209,650 92,744 302,394 69.3% 30.7%
Total Pobres 242,492 258,192 500,684 48.4% 51.6% % Pobres/Total 75.5% 38.7% 50.6% *Elaborado en base al Cuadro 20
En el Cuadro 20 al final de este Anexo, se muestra la información del Cuadro 10 desagregada por quintiles y categorías, para analizar el acceso al servicio de acuerdo al nivel de pobreza. En dicho Cuadro se observa que solamente el 4.9% de los hogares más pobres, correspondientes al primer quintil61
, unos 48,283 hogares tienen acceso al servicio de agua. En el segundo quintil, este porcentaje asciende hasta un 9%, mientras que en el tercer quintil el porcentaje crece a 12.3%. Corresponde a los hogares con mayores ingresos (cuarto y quinto quintil) el mayor porcentaje con acceso al servicio de agua (el cual se eleva hasta 22.4% y 24.7% respectivamente). O sea que en el sector urbano el 90.2% de los hogares cuenta con servicio de agua mientras que en el sector rural apenas el 35.7% de los hogares posee el servicio.
Acceso al Servicio de Energía Eléctrica: En el caso del subsidio de la electricidad, este se otorga a los usuarios que gastan menos de 150 kw al mes, este beneficio sólo lo reciben los hogares más pobres (pertenecientes a los primeros 3 quintiles), el Cuadro 11, muestra que 286,587 lo reciben, dejando sin cobertura de este beneficio a 214,096 hogares pobres por no tener acceso al servicio.
Cuadro 11*
Categorías Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con
Urbanos 18,247 180,042 198,290 9.2% 90.8% Rurales 195,849 106,546 302,394 64.8% 35.2%
Total Pobres 214,096 286,588 500,684 42.8% 57.2% % Pobres/Total 82.0% 39.4% 50.6% *Elaborado en base al Cuadro 21
El Cuadro 21 se indica que el 73.6% de los hogares (727,433 hogares) cuentan con servicio de energía eléctrica. A nivel urbano el 58.4% de los hogares tiene acceso al servicio, mientras que sólo el 41.6% de los hogares rurales reciben ese servicio. Observando la distribución por nivel de ingreso, en el primer quintil sólo el 23% de los hogares rurales (los más pobres) tiene acceso a energía. Este porcentaje sube en el segundo y tercer quintil alcanzando el 36.4% y 49.6% respectivamente. Para los hogares de mayores ingresos la distribución cambia un poco en el cuarto quintil, el 61.9% de los hogares rurales posee energía y en el quinto quintil el 68.7% de los hogares tiene el servicio.
61 Los Quintiles fueron calculados en base al número de personas y no de hogares, por lo que estos últimos no están divididos exactamente en quintiles. Sin embargo, en la columna que sigue al total de hogares en este y demás cuadros se muestra la población asociada a estos hogares que si se encuentra correctamente dividida en quintiles.
124
Acceso a la distribución de Gas Butano: En el mismo orden de análisis, en el Cuadro 12 se demuestra que el consumo de gas butano es fundamentalmente urbano. En el caso del gas butano, solamente el 1.6% de los hogares rurales más pobres lo consumen, en contraste, un 31.4% de los hogares urbanos tienen acceso a consumirlo62
.
Cuadro 12*
Categorías Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con
Urbanos 135,131 61,994 197,125 68.6% 31.4% Rurales 296,803 4,864 301,667 98.4% 1.6%
Total Pobres 431,934 66,858 498,792 86.6% 13.4% % Pobres/Total 71.3% 17.8% 50.8% *Elaborado en base al Cuadro 22
El Cuadro 22 elaborado a partir de la Encuesta del Nivel de Vida del 2005, unos 375,429 hogares nicaragüenses, de los 981 mil hogares, consumen gas butano. Esto es el 38% de ellos. Observando el consumo por sector, el 68% de los hogares urbanos (352,370 hogares) consume gas y solamente el 6% del total de hogares rurales (23,059 hogares de los 409,596 hogares rurales). En el caso del consumo por niveles de pobreza, se muestra que en los hogares más pobres, solamente el 1% de ellos (2,027 hogares) consumen gas, todos ellos están ubicados en hogares urbanos, lo cual representa el 6.7% del total de hogares urbanos de ese quintil. Ningún hogar rural de ese quintil, consume gas. O sea, que hay 113 mil hogares rurales, que son los más pobres, que no consumen este servicio y por lo tanto tampoco reciben el subsidio de este producto. El segundo quintil abarca un total de 166,588 hogares de los cuales solamente 16,444 hogares (el 10% del total de hogares que pertenecen a este quintil), consumen gas. Se puede observar nuevamente una desproporción entre el consumo a nivel urbano y rural. De los 65 mil hogares urbanos ubicados en el segundo quintil, 15 mil de ellos (el 23%) consumen gas mientras que solamente el 1% de los hogares rurales lo consume (1,437 hogares de un total de 101 307 hogares rurales). En el tercer quintil los hogares que consumen son el 44% de los urbanos y el 4% de los rurales. En el cuarto y quinto quintil los hogares urbanos que consumen alcanzan un valor de 66% y 85% respectivamente. Mientras que los hogares rurales del último quintil apenas llegan al 22%. Acceso al servicio de transporte colectivo: Aunque con menor contraste que en el caso del consumo del gas butano, el consumo en transporte es también fundamentalmente un consumo urbano. El subsidio para el sector de transporte se destina sobre todo para el transporte urbano de la capital (buses y taxis), unos 419,039 hogares que representan el 43% del total de hogares. La política para este tipo de subsidio deja fuera al 54.1% de los hogares pobres, especialmente al sector rural, en el que este porcentaje se eleva al 60.6% de conformidad con el Cuadro 13.
62 Este argumento no toma en cuenta las externalidades ambientales positivas que puede estar generando el consumo de gas butano.
125
Cuadro 13*
Categorías Número de Hogares % Hogares Sin Con Total Sin Con
Urbanos 87,713 110,577 198,290 44.2% 55.8% Rurales 183,389 119,004 302,393 60.6% 39.4%
Total Pobres 271,102 229,581 500,683 54.1% 45.9% % Pobres/Total 73.2% 37.1% 50.6% *Elaborado en base al Cuadro 23
En el Cuadro 23 se nota que, si bien es cierto que el 63% de los encuestados (618,141 hogares) utilizan algún tipo de transporte, solamente el 20% de todos los rurales (199,102 hogares) lo utilizan, contra casi el 42% de los hogares urbanos (419,030 hogares). En el caso del análisis según nivel de pobreza, solo el 23 % de los más pobres consumen transporte versus el 84% de los más ricos. Aun si se compara el consumo únicamente entre los rurales, se observa siempre una discriminación contra los más pobres ya que solamente el 22 % de los más pobres rurales o sea los del primer quintil consumen taxi y buses contra un 78% de los rurales del último quintil. Acceso a Servicios de Salud Pública: Las cifras en materia de servicios de salud son dramáticas, ya que solamente una cuarta parte de la población pobre declara tener acceso a servicios de salud. A nivel de los hogares urbanos este porcentaje se eleva a 26.5% y en el de los hogares rurales se reduce al 23.7% (ver Cuadro 14).
Cuadro 14*
Categorías Número de Personas % Personas Sin Con Total Sin Con
Urbanos 907,064 327,809 1,234,873 73.5% 26.5% Rurales 1,413,651 437,913 1,851,564 76.3% 23.7%
Total Pobres 2,320,715 765,722 3,086,437 75.2% 24.8% % Pobres/Total 61.3% 56.4% 60.0% *Elaborado en base al Cuadro 24
Analizando el Cuadro 24 que muestra en detalle la distribución arriba indicada, se puede observar que la relación de acceso se mantiene casi igual independiente de si son urbanos o rurales o del quintil de pobreza. Así por ejemplo, entre los más pobres (primer quintil), sólo el 22% accede a servicios de salud, siendo el 24% personas urbanas y el 22% de personas rurales. En el segundo quintil el 25% accede al servicio de salud pública siendo 26% personas urbanas y 25% rurales. Para el tercer quintil aumenta ligeramente la cobertura a 27%, siendo 28% personas urbanas y 26% rurales. En el cuarto quintil sube un poco más la cobertura alcanzando 29%. Finalmente, en el último quintil la cobertura se mantiene en 29%, siendo las personas urbanas el 28% y las rurales el 23%. El gasto en salud pública, que aquí se está interpretando como un subsidio del 100 % al consumo de servicios de salud pública, lo reciben todas las personas que tienen acceso a los servicios de salud pública y que equivalen a 1,358,550, lo que significa que 3,783,548 personas o sea el 72% de la población urbana y el 75% de la población rural no se benefician de estos servicios u obtenían este subsidio.
126
Acceso a Servicios de Educación Públicos y Privados: El Cuadro 15, muestra que la cobertura en educación es ligeramente mayor que la de salud pública, sin embargo, esta cobertura es insuficiente, dejando al 70.1% de la población pobre fuera de los beneficios de este importante servicio. En este sector urbano y rural, en realidad no se encuentra mucha diferencia, siendo las cifras muy parecidas
Cuadro 15*
Categorías Número de Personas % Personas Sin Con Total Sin Con
Urbanos 781,177 338,446 1,119,623 69.8% 30.2% Rurales 1,176,415 497,390 1,673,805 70.3% 29.7%
Total Pobres 1,957,592 835,836 2,793,428 70.1% 29.9% % Pobres/Total 60.1% 58.5% 59.6% *Elaborado en base al Cuadro 25
De los que asisten a clases según el Cuadro 25, el 16% de las personas son urbanas versus el 13% de las personas rurales. Únicamente el 28% de las personas del primer quintil asisten a la escuela siendo el 28% personas rurales y el 27% urbanas. En el segundo quintil asiste el 30% de las personas siendo rurales el 31% y urbanas el 30%. Para el tercer, cuarto y quinto quintil se mantiene la tendencia asistiendo únicamente el 32%, 32% y 31% de la población respectivamente. Lo que realmente se muestra es que el 69% de las personas (3,255,231) no consumen ningún tipo de servicios de educación ni público ni privado. Debe señalarse, sin embargo, que estas cifras están referidas al total de la población y no solamente a las de edad escolar, pues en el concepto de educación se englobaron todos los tipos de educación desde pre escolar hasta universitaria incluyendo formación técnica. Asistencia a las escuelas por tipo de centro: El Cuadro 16 muestra que una gran mayoría de la población pobre, asiste a centros de educación pública. Efectivamente, solo el 6.1% de los hogares pobres, asiste a centros privados.
Cuadro 16*
Categorías Número de Personas % Personas Pub. Priv. Total Pub. Priv.
Urbanos 321,486 32,603 354,090 90.8% 9.2% Rurales 500,172 20,835 521,006 96.0% 4.0%
Total Pobres 821,658 53,438 875,096 93.9% 6.1% % Pobres/Total 67.9% 18.8% 58.6% Elaborado en base al Cuadro 26
El Cuadro 26 muestra que el 81% de las personas que asisten a los centros educativos lo hacen en centros públicos, esto equivale a 1,209,634 personas. Pero esta cantidad de personas que asiste a los centros de enseñanza pública apenas representan el 26% del total de la población. Al analizar la situación por quintiles, se tiene que en el primer quintil el 98% de las personas urbanas asiste a las escuelas públicas y de los rurales solo el 1%. Para el segundo quintil prácticamente casi todos asisten a la escuela pública con el 98% de las personas urbanas y el 96% de los rurales. Pasando al tercer quintil disminuye el porcentaje de urbanos a 86%, mientras que el porcentaje de los rurales se mantiene en 96%. En el cuarto quintil los urbanos descienden a 72% mientras que la proporción de personas rurales se mantiene todavía alta con 90%. Finalmente en el último quintil sólo el 46%
127
de los urbanos asiste y el 73% de los rurales. Es relevante notar que el subsidio que reciben las personas producto de la educación pública solamente la recibe una pequeña minoría que es el 26% mencionado anteriormente. Asistencia a Universidades Públicas: El beneficio de la educación terciaria alcanza un bajo porcentaje de la población pobre, efectivamente, apenas un 15.2% de personas de menor ingreso tiene acceso a la educación universitaria, haciendo notar que el doble de personas del sector urbano acceden respecto a los provenientes del sector rural. Por su parte, la información desagregada en el Cuadro 27 muestra que el 33% de las personas asiste a universidades públicas, esto equivale a 42,141 personas. Al analizar la distribución por quintiles en el primer quintil, el 37% de los urbanos y el 43% de los rurales asisten a una universidad pública, reflejando que el 72% de los que asisten en este quintil lo hacen en instituciones públicas. En el segundo quintil apenas el 42% de los que asiste a la universidad va a las públicas. En el tercer quintil se mantiene casi igual la proporción con 41%. En el cuarto quintil baja a 37% la presencia de las personas en universidades públicas y finalmente disminuye hasta 30% en el quinto quintil. Al igual que en los otros rubros mencionados anteriormente el efecto del subsidio es recibido por una amplia minoría, pues solo un poco más del 30% de los universitarios recibe el beneficio.
Cuadro 17*
Categorías Número de Personas % Personas Pub. Priv. Total Pub. Priv.
Urbanos 5,106 7,108 12,214 41.8% 58.2% Rurales 3,235 3,695 6,930 46.7% 53.3%
Total Pobres 8,341 10,803 19,143 43.6% 56.4% % Pobres/Total 19.8% 12.9% 15.2% *Elaborado en base al Cuadro 27
Cotización al Seguro Social: El Cuadro 18, muestra que solamente el 8.4% del total de personas pobres que trabajan, cotizan al INSS como producto de su actividad principal, lo que equivale a un poco más de 98 mil trabajadores, esto implica que el 91.6% de los trabajadores de menores ingresos no cuenta con cobertura del Seguro Social, aproximadamente 1.1 millones de personas; este dato subestima probablemente la cantidad de personas que dejan de recibir beneficios, pues estos trabajadores tienen hijos menores y en el caso de los varones, esposas que dejan de beneficiarse63
.
Cuadro 18*
Categorías Número de Personas % Personas Cubiertos Sin cob. Total Cub. No C.
Urbanos 69,619 390,175 459,794 15.1% 84.9% Rurales 28,440 679,419 707,859 4.0% 96.0%
Total Pobres 98,059 1,069,594 1,167,653 8.4% 91.6% % Pobres/Total 28.5% 60.8% 55.5% *Elaborado en base al Cuadro 28
63 Dado que la pensión de viudez solo se otorga a las viudas.
128
Al analizar la situación a nivel de quintiles, el Cuadro 28 muestra que la baja cobertura de la Seguridad Social no mejora, en el segmento más pobre (primer quintil), sólo el 4% de los trabajadores cotiza, correspondiendo a los urbanos el 9% del total de trabajadores urbanos y al 2% del total de trabajadores rurales. En el segundo quintil un total de 8% de los trabajadores si cotiza, la situación mejora un poco para los urbanos que cotizan un 14%, mientras que los trabajadores rurales sólo lo hacen un 4%. Pasando al tercer quintil la proporción de trabajadores urbanos que cotiza sube hasta un 18%, mientras que los trabajadores rurales suben apenas a un 7%. El total de trabajadores que cotiza en este quintil es del 13%. En el cuarto quintil la cantidad de trabajadores urbanos que cotiza continua subiendo hasta un 27%, mientras que los rurales solamente llegan a representar 9%, en total en este segmento el total de trabajadores que cotiza es de 21%. En el quinto quintil sigue subiendo la proporción de trabajadores urbanos que cotiza hasta alcanzar 35% mientras que los trabajadores rurales se mantienen en 9%, El total de trabajadores en este quintil que cotiza es de 31%. En resumen solo el 14% de los trabajadores urbanos y el 2.3% de los rurales cotiza al INSS en su actividad principal. Cotización al Seguro Social por su actividad secundaria: Un bajísimo porcentaje de pobres cotizan al INSS producto de alguna actividad secundaria que realicen, tal como se aprecia en el Cuadro 19.
Cuadro 19*
Categorías Número de Personas % Personas Cubiertos Sin cob. Total Cub. No C.
Urbanos 37 23,188 23,225 0.2% 99.8% Rurales 18 74,576 74,593 0.0% 100.0%
Total Pobres 54 97,764 97,819 0.1% 99.9% % Pobres/Total 1.6% 58.9% 57.7% *Elaborado a partir de información del Cuadro 29
El Cuadro 29 de Nicaragua muestra que de los 169,416 trabajadores que dijeron tener otro empleo solamente el 2% (3,385 personas) dicen cotizar. Estos trabajadores pertenecen principalmente al cuarto quintil área urbana con 2% y al quinto quintil con los trabajadores del área urbana representando un 8% y los de la zona rural un 6%.
129
3 Resumen de Logros y Retos de los PPS 3.1 Resumen de Fortalezas y Logros En cuanto a estabilidad, PAININ es el PPS de más larga data (12 años a través de tres gobiernos con ideologías diversas), con la cobertura de pobreza extrema mayor, 95% logrado en la meta de cobertura, buena focalización y una evaluación externa que hasta ahora ha dado resultados positivos. PROCOSAN también fue establecido en 1998 y continúa, pero no pudo ser analizado aquí debido falta de información. La priorización a los niños/niñas y mujeres es un acierto de los PPS, pues estos dos grupos se encuentran entre los más vulnerables y pobres del país; en el caso de los niños, es además importante para romper el ciclo de continuidad de la pobreza por generaciones. PAININ, Amor, PROCOSAN y PINE, entre otros, focalizan en niños/niñas de 0-6 años en situación de pobreza extrema con complementos nutricionales, control de peso, capacitación de los padres en nutrición y crianza, así como incentivos para el registro y asistencia escolar y la atención de salud de los niños. De los atendidos por PAININ, 52% son niñas. Amor da prioridad a las jefas de hogar para su capacitación, los nuevos CDI proveen guarderías para mujeres trabajadoras y atención de sus hijos, las Casas Maternas dan albergue cercano a un centro de salud a las mujeres embarazadas antes del parto. PPA y UC son exclusivamente para mujeres proveyéndolas con insumos de capitalización y microcrédito para pequeños negocios, a más de capacitación, empoderamiento e incremento de la autoestima. También es loable la focalización en zonas rurales de PPA y IDR, porque la incidencia de pobreza rural es muchísimo mayor que la urbana. La focalización de la RPS era adecuada pues 81% de los beneficiarios pertenecía al 40% de los hogares más pobres del país, de los cuales 55% estaba en pobreza extrema. PAININ ha focalizado con mapas de pobreza y vulnerabilidad infantil de acuerdo con el grado de desnutrición, estimulación temprana y no asistencia a educación preescolar. PPA focaliza primero por zonas geográficas con pobreza extrema y se supone que selecciona a las beneficiarias en función de sus necesidades, pero los criterios no son claros. La focalización en UC parece ser similar a la de PPA. No se obtuvo información del porcentaje de las beneficiarias en estos dos programas que sufren pobreza extrema. Las corresponsabilidades que tenía la RPS eran las convencionales: los bonos de educación, salud y nutrición estaban condicionados al registro y asistencia de los niños a la escuela y los programas de salud, así como de los adultos a los programas de capacitación. Las de PAININ/Amor también son apropiadas: registrar a los niños en el círculo infantil comunitario y llevarlos al programa, así como transferencias condicionadas a la participación activa de los adultos en su capacitación. PPA y UC también supeditan los beneficios a la capacitación de las beneficiarias en temas relacionados con sus actividades y para mejorar el manejo de sus pequeños negocios. La coordinación interinstitucional está cargo del Gabinete Social, concertado por la Primera Dama, con participación del Secretario de Asuntos Sociales de la Secretaría de la Presidencia, los ministerios y entidades relacionados con los PPS. La evaluación de la RPS fue generalmente positiva, incluyendo un incremento en la matrícula en la educación primaria, disminución en la deserción escolar, aumento del control de crecimiento de los niños y reducción del retardo en dicho crecimiento, como resultado de los bonos, pero no tuvo éxito en reducir la anemia infantil; en la primera etapa no logró expandir los servicios para enfrentar el aumento de la demanda, pero en la segunda etapa mejoró la coordinación. SAC también mostró resultados positivos. La evaluación externa de PAININ por una firma independiente extranjera se
130
extiende por más de dos años; ha considerado adecuada la focalización y demostrado que el nivel de hemoglobina ha aumentado en los niños que reciben micronutrientes, reduciendo la prevalencia de anemia. Al menos una evaluación externa del PPA nota mejoría de algunos aspectos de la vida campesina: el incremento de la producción familiar de alimentos, del acopio y de la comercialización local de los pequeños excedentes, de la cultura del ahorro, de la equidad de género y de la inclusión de comunidades miskitas (el único PPA que da cierta prioridad a un grupo étnico). También se reporta una reducción en la mortalidad de la mayoría de los animales entregados, así como un incremento en seis veces de las cuentas bancarias de los núcleos. No se ha hecho una evaluación externa de UC pero se informa que se ha solicitado ésta al Banco Mundial. Los organismos financieros internacionales así como países han aportado en donaciones y préstamos a los PPS más de US$200 millones en 2008-2010 (Banco Mundial, BID, ALBA, UE, etc.). Una Mesa de Cooperantes (a la que pertenecen virtualmente todos los donantes) y mesas para proyectos específicos negocian y coordinan los fondos externos con el gobierno. El Plan Nacional de Desarrollo Humano contiene múltiples mecanismos para hacer frente a los efectos sociales adversos de la crisis mundial, aunque no se ha hecho una evaluación de sus resultados. PAININ es el PPS que tiene la mejor sostenibilidad, al menos a mediano plazo. 3.2 Resumen de Problemas y Retos Nicaragua carece de un sistema general de protección social, bien diseñado, organizado e implantado, que coordine de manera eficaz y eficiente todos los PPS y otros programas alimentarios y sociales, así como que establezca prioridades entre ellos. Hay una proliferación de PPS y programas similares, algunos de ellos con duplicación y sin coordinación, por ejemplo en nutrición: PAININ, Amor, PINE, PROCOSAN y PPA. Cambios del partido en el poder han resultado en la cancelación de PPS con buena focalización y funcionamiento (la RPS), y la creación de otros nuevos lo que indica falta de continuidad. PAININ es una excepción positiva por su continuidad a través de tres gobiernos. Estas deficiencias se agravan por la ausencia de un sistema claro de coordinación interinstitucional de los múltiples PPA y entre estos y los ministerios y entidades claves en aumentar la oferta de servicios para hacer frente a la demanda incrementada por los PPS, así como establecer una clara distribución de funciones entre todos ellos.
La cobertura de la RPS era 9,5% de la población en extrema pobreza, mayor que la de los tres PPS analizados que era muy baja respecto a la pobreza extrema en 2009: 1,5% UC, 2,5% PPA y 4% PAININ; es interesante que el PPS más antiguo sea el que tenga la cobertura mayor. Respecto a las metas de cobertura, PAININ también es el mejor pues en 2010 había cumplido en 95% la meta de cubrir 87.000 niños de 0-6 años en pobreza extrema. Por el contrario, PPA había cumplido en 2009 sólo 57% de la meta de 80.000 beneficiarias y la factibilidad de alcanzarla era baja debido a una caída de su número en 2009 y fuerte recorte en su presupuesto en 2010 respecto a 2007; aún más difícil es lograr la meta de reducir a la mitad las personas que padecen hambre. UC no tiene meta explícita de cobertura. PPA y UC carecen de criterios claros y sistemáticamente aplicados de focalización en la pobreza, particularmente la extrema, el primero parece dar más atención a la capitalización de campesinas con pequeñas parcelas de tierra. Varias evaluaciones externas coinciden en que factores políticos han sido decisivos en la selección de las beneficiarias. Un nuevo programa con asistencia del BID está comenzando a enfrentar éste problema.
131
No hay mecanismos claros establecidos para asegurar el cumplimiento de las corresponsabilidades de PPA y UC. En el primero, el pago del 20% del excedente a la caja rural fluctuaba entre 8% y 20% del total de beneficiarias en 2009 y no parece haber sanciones por el incumplimiento. La falta de mecanismos formales para asegurar el cumplimiento de dicha obligación puede generar desincentivos para el pago de beneficiarias que están dispuestas a cumplir y afectar la viabilidad de los ahorros en la caja rural. Las autoridades de UC reportan una tasa de devolución de 92% de los préstamos, a pesar de que si la prestataria no paga el crédito no se le sigue acción judicial y sólo se intenta convencerla de la importancia de cumplir el compromiso por razones solidarias. La altísima tasa de devolución en 2009 contrasta con la reducción a la mitad del monto de préstamos otorgados en 2009 respecto a 2008. Estadísticas del PPA muestran un declive en la parición de animales, la producción de leche y huevos, y la rentabilidad de lechones destetados, cerdas paridas, aves nacidas y sus posturas. Varias evaluaciones externas en 2008-2009 apuntan serias deficiencias: sesgo político-partidario de los CPC encargados de seleccionar a las beneficiarias; exclusión de siete municipios con mayor índice de pobreza extrema; eliminación de mujeres con terrenos menores de una manzana o sin la propiedad formal del terreno (aunque se ha flexibilizado algo); cantidad insuficiente y calidad pobre de los animales entregados, y pérdidas de los mismos por robo y mal manejo; frecuente falta o atraso en la entrega de semillas para producir el forraje; falta de agua para el riego; contrataciones públicas sin licitación y alza del precio de animales y forraje; personal insuficiente y no bien entrenado para la capacitación y asesoría; escasa transparencia en la gestión, información oficial insuficiente y casi nula participación de la sociedad civil; exigua información sobre financiamiento y discrecionalidad del manejo de los fondos de ALBA; falta de una línea de base y de un mecanismo independiente de monitoreo, evaluación e impacto; ausencia de un sistema de quejas y sugerencias. Algunos de estos problemas están comenzando a ser enfrentados. UC no ha sido objeto de evaluación externa. Entre 2008 y 2010 el aporte interno al presupuesto del PPA declinó en 60% y el de PAININ en 79%, mientras que el de UC creció 7%; las donaciones de PPA cayeron en 86% mientras que los préstamos aumentaron casi seis veces y en UC los préstamos disminuyeron 77% y no hay donaciones; por otra parte las donaciones a PININ saltaron 62%. Hay una tendencia decreciente en los presupuestos de PPA y UC y del aporte externo. El costo de los PPS es relativamente alto respecto al porcentaje de los pobres en pobreza extrema cubiertos: el PPA cubre 5% de la pobreza extrema femenina a un costo de 0,36% del PIB, mientras que en Guatemala la cobertura de MFP era 71% de la pobreza extrema general con 0,47% del PIB, y en El Salvador las CSR cubrían 24,4% de la pobreza extrema total con 0,1% del PIB En general la sostenibilidad de los PPS está subordinada al financiamiento externo, especialmente de donaciones y requieren un compromiso político entre partidos que garantice su financiamiento a largo plazo, lo cual a su vez, demanda una reforma tributaria. Las evaluaciones externas plantean dudas sobre si el PPA será sostenible a largo plazo. Este programa está estrechamente ligado al gobierno, lo que por una parte le da apoyo político pero por el otro reduce su posibilidad de continuidad en caso de un cambio del partido en el poder; además está financiado en su mayoría por fuentes externas que son crecientemente donaciones (particularmente de ALBA) y sufrió un fuerte recorte presupuestario en 2009; requiere de una importante inversión a largo plazo, la resolución de los problemas documentados en las evaluaciones externas y mejor articulación con la estrategia de combate a la pobreza y otros programas sociales, alimentarios y de nutrición. UC comparte algunas características políticas con PPA, su presupuesto decreció considerablemente en 2008-2010 y depende básicamente del financiamiento interno pues los préstamos externos han declinado.
132
APÉNDICE DE CUADROS DE SERVICIOS BÁSICOS DESAGREGADOS
(Fuentes: Elaboración de De Franco)
Cuadro 20
Nicaragua: Acceso al Servicio de Agua Potable
Categorías Número de Hogares % p/Quintil Personas % s/total Hogares Sin Con Total Sin Con Cantidad % Sin Con Total
Urbano 8,359 21,679 30,038 27.8% 72.2% 214,741 4.2% 0.8% 2.2% 3.0% Rural 87,188 26,604 113,792 76.6% 23.4% 813,497 15.8% 8.8% 2.7% 11.5%
Primer Quintil 95,547 48,283 143,830 66.4% 33.6% 1,028,238 20.0% 9.7% 4.9% 14.5% Urbano 10,610 55,628 66,238 16.0% 84.0% 405,926 7.9% 1.1% 5.6% 6.7% Rural 68,724 32,872 101,596 67.6% 32.4% 622,616 12.1% 7.0% 3.3% 10.3%
Segundo Quintil 79,334 88,500 167,834 47.3% 52.7% 1,028,543 20.0% 8.0% 9.0% 17.0% Urbano 13,873 88,141 102,014 13.6% 86.4% 555,707 10.8% 1.4% 8.9% 10.3% Rural 53,738 33,268 87,005 61.8% 38.2% 473,950 9.2% 5.4% 3.4% 8.8%
Tercer Quintil 67,610 121,409 189,020 35.8% 64.2% 1,029,657 20.0% 6.8% 12.3% 19.1% Urbano 12,480 134,106 146,586 8.5% 91.5% 713,206 13.9% 1.3% 13.6% 14.8% Rural 33,813 30,653 64,465 52.5% 47.5% 313,652 6.1% 3.4% 3.1% 6.5%
Cuarto Quintil 46,293 164,759 211,052 21.9% 78.1% 1,026,858 20.0% 4.7% 16.7% 21.3% Urbano 11,114 221,113 232,228 4.8% 95.2% 862,866 16.8% 1.1% 22.4% 23.5% Rural 21,152 23,507 44,659 47.4% 52.6% 165,936 3.2% 2.1% 2.4% 4.5%
Quinto Quintil 32,266 244,621 276,887 11.7% 88.3% 1,028,802 20.0% 3.3% 24.7% 28.0% Total Urbano 56,436 520,667 577,103 9.8% 90.2% 2,752,447 53.5% 5.7% 52.7% 58.4% Total Rural 264,614 146,904 411,519 64.3% 35.7% 2,389,651 46.5% 26.8% 14.9% 41.6%
Gran Total 321,051 667,572 988,622 32.5% 67.5% 5,142,098 100.0% 32.5% 67.5% 100.0%
Cuadro 21
Nicaragua: Acceso al Servicio de Energía Eléctrica
Categorías Número de Hogares % p/Quintil Personas % s/total Hogares Sin Con Total Sin Con Cantidad % Sin Con Total
Urbano 8,206 21,833 30,038 27.3% 72.7% 214,741 4.2% 0.8% 2.2% 3.0% Rural 87,383 26,410 113,792 76.8% 23.2% 813,497 15.8% 8.8% 2.7% 11.5%
Primer Quintil 95,588 48,242 143,830 66.5% 33.5% 1,028,238 20.0% 9.7% 4.9% 14.5% Urbano 6,012 60,226 66,238 9.1% 90.9% 405,926 7.9% 0.6% 6.1% 6.7% Rural 64,649 36,948 101,596 63.6% 36.4% 622,616 12.1% 6.5% 3.7% 10.3%
Segundo Quintil 70,660 97,174 167,834 42.1% 57.9% 1,028,543 20.0% 7.1% 9.8% 17.0% Urbano 4,030 97,984 102,014 4.0% 96.0% 555,707 10.8% 0.4% 9.9% 10.3% Rural 43,817 43,189 87,005 50.4% 49.6% 473,950 9.2% 4.4% 4.4% 8.8%
Tercer Quintil 47,847 141,172 189,020 25.3% 74.7% 1,029,657 20.0% 4.8% 14.3% 19.1% Urbano 5,586 141,000 146,586 3.8% 96.2% 713,206 13.9% 0.6% 14.3% 14.8% Rural 24,541 39,924 64,465 38.1% 61.9% 313,652 6.1% 2.5% 4.0% 6.5%
Cuarto Quintil 30,127 180,925 211,052 14.3% 85.7% 1,026,858 20.0% 3.0% 18.3% 21.3% Urbano 2,717 229,511 232,228 1.2% 98.8% 862,866 16.8% 0.3% 23.2% 23.5% Rural 14,250 30,409 44,659 31.9% 68.1% 165,936 3.2% 1.4% 3.1% 4.5%
Quinto Quintil 16,966 259,920 276,887 6.1% 93.9% 1,028,802 20.0% 1.7% 26.3% 28.0% Total Urbano 26,550 550,554 577,103 4.6% 95.4% 2,752,447 53.5% 2.7% 55.7% 58.4% Total Rural 234,639 176,879 411,519 57.0% 43.0% 2,389,651 46.5% 23.7% 17.9% 41.6%
Gran Total 261,189 727,433 988,622 26.4% 73.6% 5,142,098 100.0% 26.4% 73.6% 100.0%
133
Cuadro 22
Nicaragua: Acceso a Gas Butano
Categorías Número de Hogares % p/Quintil Personas % s/total Hogares
Sin Con Total Sin Con Cantidad % Sin Con Total
Urbano 28,011 2,027 30,038 93.3% 6.7% 214,741 4.2% 2.9% 0.2% 3.1% Rural 113,792 - 113,792 100.0% 0.0% 813,497 15.8% 11.6% 0.0% 11.6%
Primer Quintil 141,803 2,027 143,830 98.6% 1.4% 1,028,238 20.0% 14.4% 0.2% 14.7% Urbano 50,272 15,009 65,281 77.0% 23.0% 400,064 7.8% 5.1% 1.5% 6.7% Rural 99,870 1,437 101,308 98.6% 1.4% 620,846 12.1% 10.2% 0.1% 10.3%
Segundo Quintil 150,142 16,446 166,589 90.1% 9.9% 1,020,910 19.9% 15.3% 1.7% 17.0% Urbano 56,848 44,958 101,806 55.8% 44.2% 554,575 10.8% 5.8% 4.6% 10.4% Rural 83,140 3,427 86,567 96.0% 4.0% 471,562 9.2% 8.5% 0.3% 8.8%
Tercer Quintil 139,988 48,385 188,373 74.3% 25.7% 1,026,137 20.0% 14.3% 4.9% 19.2% Urbano 49,495 95,484 144,979 34.1% 65.9% 705,385 13.7% 5.0% 9.7% 14.8% Rural 55,252 8,424 63,676 86.8% 13.2% 309,809 6.0% 5.6% 0.9% 6.5%
Cuarto Quintil 104,746 103,908 208,654 50.2% 49.8% 1,015,195 19.7% 10.7% 10.6% 21.3% Urbano 34,876 194,893 229,769 15.2% 84.8% 853,730 16.6% 3.6% 19.9% 23.4% Rural 34,482 9,771 44,253 77.9% 22.1% 164,427 3.2% 3.5% 1.0% 4.5%
Quinto Quintil 69,358 204,664 274,022 25.3% 74.7% 1,018,157 19.8% 7.1% 20.9% 27.9% Total Urbano 219,502 352,371 571,873 38.4% 61.6% 2,728,495 53.4% 22.4% 35.9% 58.3% Total Rural 386,537 23,059 409,596 94.4% 5.6% 2,380,142 46.6% 39.4% 2.3% 41.7%
Gran Total 606,039 375,430 981,468 61.7% 38.3% 5,108,637 100.0% 61.7% 38.3% 100.0%
Cuadro 23
Nicaragua: Acceso a Servicio de Transporte Público (Taxis, Buses y otros)
Categorías Número de Hogares % p/Quintil Personas % s/total Hogares Sin Con Total Sin Con Cantidad % Sin Con Total
Urbano 21,160 8,878 30,038 70.4% 29.6% 214,740 4.2% 2.1% 0.9% 3.0% Rural 89,241 24,551 113,792 78.4% 21.6% 813,494 15.8% 9.0% 2.5% 11.5%
Primer Quintil 110,401 33,429 143,830 76.8% 23.2% 1,028,235 20.0% 11.2% 3.4% 14.5% Urbano 31,974 34,264 66,238 48.3% 51.7% 405,929 7.9% 3.2% 3.5% 6.7% Rural 58,153 43,443 101,596 57.2% 42.8% 622,614 12.1% 5.9% 4.4% 10.3%
Segundo Quintil 90,127 77,707 167,834 53.7% 46.3% 1,028,543 20.0% 9.1% 7.9% 17.0% Urbano 34,579 67,435 102,014 33.9% 66.1% 555,707 10.8% 3.5% 6.8% 10.3% Rural 35,995 51,010 87,005 41.4% 58.6% 473,947 9.2% 3.6% 5.2% 8.8%
Tercer Quintil 70,573 118,446 189,019 37.3% 62.7% 1,029,654 20.0% 7.1% 12.0% 19.1% Urbano 37,428 109,158 146,586 25.5% 74.5% 713,205 13.9% 3.8% 11.0% 14.8% Rural 19,000 45,465 64,465 29.5% 70.5% 313,651 6.1% 1.9% 4.6% 6.5%
Cuarto Quintil 56,428 154,623 211,051 26.7% 73.3% 1,026,856 20.0% 5.7% 15.6% 21.3% Urbano 32,984 199,304 232,288 14.2% 85.8% 863,091 16.8% 3.3% 20.2% 23.5% Rural 10,027 34,632 44,659 22.5% 77.5% 165,935 3.2% 1.0% 3.5% 4.5%
Quinto Quintil 43,010 233,937 276,947 15.5% 84.5% 1,029,026 20.0% 4.4% 23.7% 28.0% Total Urbano 158,125 419,039 577,164 27.4% 72.6% 2,752,672 53.5% 16.0% 42.4% 58.4% Total Rural 212,415 199,102 411,517 51.6% 48.4% 2,389,642 46.5% 21.5% 20.1% 41.6%
Gran Total 370,540 618,141 988,681 37.5% 62.5% 5,142,314 100.0% 37.5% 62.5% 100.0%
134
Cuadro 24
Nicaragua: Acceso a Servicios de Salud Pública
Categorías Personas % p/Quintil % s/total Personas Sin Con Total Sin Con Sin Con Total
Urbano 170,062 53,958 224,020 75.9% 24.1% 3.3% 1.0% 4.4% Rural 633,541 170,676 804,218 78.8% 21.2% 12.3% 3.3% 15.6%
Primer Quintil 803,603 224,635 1,028,238 78.2% 21.8% 15.6% 4.4% 20.0% Urbano 322,264 111,634 433,898 74.3% 25.7% 6.3% 2.2% 8.4% Rural 447,196 147,449 594,645 75.2% 24.8% 8.7% 2.9% 11.6%
Segundo Quintil 769,460 259,082 1,028,543 74.8% 25.2% 15.0% 5.0% 20.0% Urbano 414,738 162,217 576,956 71.9% 28.1% 8.1% 3.2% 11.2% Rural 332,913 119,788 452,701 73.5% 26.5% 6.5% 2.3% 8.8%
Tercer Quintil 747,651 282,005 1,029,657 72.6% 27.4% 14.5% 5.5% 20.0% Urbano 531,407 212,645 744,053 71.4% 28.6% 10.3% 4.1% 14.5% Rural 202,346 80,460 282,806 71.5% 28.5% 3.9% 1.6% 5.5%
Cuarto Quintil 733,753 293,105 1,026,858 71.5% 28.5% 14.3% 5.7% 20.0% Urbano 637,994 254,106 892,101 71.5% 28.5% 12.4% 4.9% 17.3% Rural 91,085 45,617 136,701 66.6% 33.4% 1.8% 0.9% 2.7%
Quinto Quintil 729,079 299,723 1,028,802 70.9% 29.1% 14.2% 5.8% 20.0% Total Urbano 2,076,466 794,561 2,871,027 72.3% 27.7% 40.4% 15.5% 55.8% Total Rural 1,707,081 563,990 2,271,071 75.2% 24.8% 33.2% 11.0% 44.2%
Gran Total 3,783,548 1,358,550 5,142,098 73.6% 26.4% 73.6% 26.4% 100.0%
Cuadro 25
Nicaragua: Acceso a Servicios de Educación Pública o Privada
Categorías Personas % p/Quintil % s/total Personas Sin Con Total Sin Con Sin Con Total
Urbano 147,403 54,580 201,983 73.0% 27.0% 3.1% 1.2% 4.3% Rural 520,624 201,948 722,572 72.1% 27.9% 11.1% 4.3% 15.4%
Primer Quintil 668,027 256,528 924,556 72.3% 27.7% 14.3% 5.5% 19.7% Urbano 274,554 116,118 390,672 70.3% 29.7% 5.9% 2.5% 8.3% Rural 373,303 165,004 538,307 69.3% 30.7% 8.0% 3.5% 11.5%
Segundo Quintil 647,858 281,122 928,980 69.7% 30.3% 13.8% 6.0% 19.8% Urbano 359,219 167,748 526,967 68.2% 31.8% 7.7% 3.6% 11.2% Rural 282,487 130,438 412,926 68.4% 31.6% 6.0% 2.8% 8.8%
Tercer Quintil 641,706 298,186 939,893 68.3% 31.7% 13.7% 6.4% 20.1% Urbano 455,121 219,256 674,377 67.5% 32.5% 9.7% 4.7% 14.4% Rural 179,979 80,419 260,398 69.1% 30.9% 3.8% 1.7% 5.6%
Cuarto Quintil 635,101 299,675 934,775 67.9% 32.1% 13.6% 6.4% 20.0% Urbano 569,454 261,062 830,516 68.6% 31.4% 12.2% 5.6% 17.7% Rural 93,085 32,360 125,445 74.2% 25.8% 2.0% 0.7% 2.7%
Quinto Quintil 662,539 293,422 955,961 69.3% 30.7% 14.1% 6.3% 20.4% Total Urbano 1,805,752 818,764 2,624,516 68.8% 31.2% 38.6% 17.5% 56.0% Total Rural 1,449,479 610,169 2,059,649 70.4% 29.6% 30.9% 13.0% 44.0%
Gran Total 3,255,231 1,428,933 4,684,165 69.5% 30.5% 69.5% 30.5% 100.0%
135
Cuadro 26
Nicaragua: Personas que acceden a Servicios de Educación Pública o Privada
Categorías Personas por tipo de centro % p/Quintil % s/total Personas Público Privado Total Pub. Priv. Pub. Priv. Total
Urbano 55,561 1,150 56,711 98.0% 2.0% 3.7% 0.1% 3.8% Rural 205,887 6,822 212,708 96.8% 3.2% 13.8% 0.5% 14.2%
Primer Quintil 261,448 7,972 269,419 97.0% 3.0% 17.5% 0.5% 18.0% Urbano 113,659 7,663 121,322 93.7% 6.3% 7.6% 0.5% 8.1% Rural 167,820 4,269 172,089 97.5% 2.5% 11.2% 0.3% 11.5%
Segundo Quintil 281,479 11,932 293,411 95.9% 4.1% 18.8% 0.8% 19.6% Urbano 152,267 23,790 176,057 86.5% 13.5% 10.2% 1.6% 11.8% Rural 126,465 9,744 136,209 92.8% 7.2% 8.5% 0.7% 9.1%
Tercer Quintil 278,731 33,535 312,266 89.3% 10.7% 18.7% 2.2% 20.9% Urbano 165,659 65,583 231,242 71.6% 28.4% 11.1% 4.4% 15.5% Rural 74,189 8,452 82,641 89.8% 10.2% 5.0% 0.6% 5.5%
Cuarto Quintil 239,848 74,035 313,882 76.4% 23.6% 16.1% 5.0% 21.0% Urbano 123,925 147,204 271,129 45.7% 54.3% 8.3% 9.9% 18.2% Rural 24,203 9,090 33,294 72.7% 27.3% 1.6% 0.6% 2.2%
Quinto Quintil 148,128 156,295 304,423 48.7% 51.3% 9.9% 10.5% 20.4% Total Urbano 611,070 245,390 856,461 71.3% 28.7% 40.9% 16.4% 57.3% Total Rural 598,564 38,377 636,941 94.0% 6.0% 40.1% 2.6% 42.7%
Gran Total 1,209,634 283,768 1,493,401 81.0% 19.0% 81.0% 19.0% 100.0%
Cuadro 27
Nicaragua: Personas que acceden a Servicios de Educación Universitaria
Categorías Personas por tipo de centro % p/Quintil % s/total Personas Público Privado Total Pub. Priv. Pub. Priv. Total
Urbano 207 351 558 37.2% 62.8% 0.2% 0.3% 0.4% Rural 782 30 813 96.3% 3.7% 0.6% 0.0% 0.6%
Primer Quintil 990 381 1,371 72.2% 27.8% 0.8% 0.3% 1.1% Urbano 888 1,609 2,497 35.6% 64.4% 0.7% 1.3% 2.0% Rural 791 747 1,538 51.4% 48.6% 0.6% 0.6% 1.2%
Segundo Quintil 1,679 2,357 4,036 41.6% 58.4% 1.3% 1.9% 3.2% Urbano 4,010 5,148 9,158 43.8% 56.2% 3.2% 4.1% 7.3% Rural 1,662 2,917 4,579 36.3% 63.7% 1.3% 2.3% 3.6%
Tercer Quintil 5,672 8,065 13,737 41.3% 58.7% 4.5% 6.4% 10.9% Urbano 6,968 12,753 19,722 35.3% 64.7% 5.5% 10.1% 15.6% Rural 2,963 3,919 6,882 43.1% 56.9% 2.4% 3.1% 5.5%
Cuarto Quintil 9,931 16,672 26,603 37.3% 62.7% 7.9% 13.2% 21.1% Urbano 23,295 52,788 76,083 30.6% 69.4% 18.5% 41.9% 60.4% Rural 575 3,662 4,237 13.6% 86.4% 0.5% 2.9% 3.4%
Quinto Quintil 23,870 56,450 80,319 29.7% 70.3% 18.9% 44.8% 63.7% Total Urbano 35,369 72,649 108,018 32.7% 67.3% 28.1% 57.6% 85.7% Total Rural 6,773 11,275 18,048 37.5% 62.5% 5.4% 8.9% 14.3%
Gran Total 42,141 83,925 126,066 33.4% 66.6% 33.4% 66.6% 100.0%
136
Cuadro 28
Nicaragua: Cobertura de la Seguridad Social en la actividad principal de las personas
Categorías Personas % p/Quintil % s/total Personas Cubiertos Sin cob. Total Cub. No C. Cubiertos No C. Total
Urbano 7,086 68,801 75,887 9.3% 90.7% 0.3% 3.3% 3.6% Rural 6,022 283,551 289,573 2.1% 97.9% 0.3% 13.5% 13.8%
Primer Quintil 13,108 352,352 365,460 3.6% 96.4% 0.6% 16.8% 17.4% Urbano 22,421 143,265 165,686 13.5% 86.5% 1.1% 6.8% 7.9% Rural 9,333 221,257 230,590 4.0% 96.0% 0.4% 10.5% 11.0%
Segundo Quintil 31,754 364,522 396,276 8.0% 92.0% 1.5% 17.3% 18.8% Urbano 40,112 178,109 218,221 18.4% 81.6% 1.9% 8.5% 10.4% Rural 13,086 174,611 187,696 7.0% 93.0% 0.6% 8.3% 8.9%
Tercer Quintil 53,198 352,720 405,917 13.1% 86.9% 2.5% 16.8% 19.3% Urbano 82,126 224,657 306,783 26.8% 73.2% 3.9% 10.7% 14.6% Rural 12,624 124,652 137,276 9.2% 90.8% 0.6% 5.9% 6.5%
Cuarto Quintil 94,750 349,310 444,060 21.3% 78.7% 4.5% 16.6% 21.1% Urbano 145,173 271,285 416,457 34.9% 65.1% 6.9% 12.9% 19.8% Rural 6,658 67,724 74,382 9.0% 91.0% 0.3% 3.2% 3.5%
Quinto Quintil 151,831 339,009 490,840 30.9% 69.1% 7.2% 16.1% 23.3% Total Urbano 296,918 886,117 1,183,035 25.1% 74.9% 14.1% 42.1% 56.3% Total Rural 47,723 871,795 919,518 5.2% 94.8% 2.3% 41.5% 43.7%
Gran Total 344,641 1,757,912 2,102,553 16.4% 83.6% 16.4% 83.6% 100.0%
Cuadro 29
Nicaragua: Cobertura de la Seguridad Social en la actividad secundaria de las personas
Categorías Personas % p/Quintil % s/total Personas
Cubiertos Sin cob. Total Cub. No C. Cubiertos No C. Total
Urbano 37 3,674 3,710 1.0% 99.0% 0.0% 2.2% 2.2% Rural - 31,549 31,549 0.0% 100.0% 0.0% 18.6% 18.6%
Primer Quintil 37 35,222 35,259 0.1% 99.9% 0.0% 20.8% 20.8% Urbano - 9,758 9,758 0.0% 100.0% 0.0% 5.8% 5.8% Rural 18 24,652 24,670 0.1% 99.9% 0.0% 14.6% 14.6%
Segundo Quintil 18 34,410 34,428 0.1% 99.9% 0.0% 20.3% 20.3% Urbano - 9,756 9,756 0.0% 100.0% 0.0% 5.8% 5.8% Rural - 18,375 18,375 0.0% 100.0% 0.0% 10.8% 10.8%
Tercer Quintil - 28,131 28,131 0.0% 100.0% 0.0% 16.6% 16.6% Urbano 280 14,588 14,868 1.9% 98.1% 0.2% 8.6% 8.8% Rural - 16,322 16,322 0.0% 100.0% 0.0% 9.6% 9.6%
Cuarto Quintil 280 30,910 31,190 0.9% 99.1% 0.2% 18.2% 18.4% Urbano 2,374 26,284 28,658 8.3% 91.7% 1.4% 15.5% 16.9% Rural 677 11,073 11,750 5.8% 94.2% 0.4% 6.5% 6.9%
Quinto Quintil 3,051 37,357 40,408 7.5% 92.5% 1.8% 22.1% 23.9% Total Urbano 2,690 64,061 66,751 4.0% 96.0% 1.6% 37.8% 39.4% Total Rural 4,368 101,971 106,339 4.1% 95.9% 2.6% 60.2% 62.8%
Gran Total 3,385 166,031 169,416 2.0% 98.0% 2.0% 98.0% 100.0%
