ESTUDIO SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN EL PERÚ

Preparado por Soluciones Prácticas – ITDG para Oxfam Internacional

Autores: Paula Castro Pareja

Susana Sevilla Sevilla Javier Coello Guevara

Lima, junio 2008

ESTUDIO SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN EL PERÚ

Contenido Introducción ............................................................................................................................ 1 1. Situación general de los biocombustibles en el Perú ............................................................... 2

1.1. Marco legal, políticas y estrategias del sector biocombustibles .......................................... 2 1.2. Relación con el comercio internacional, especialmente los TLC ......................................... 5 1.3. Relación con otras políticas nacionales......................................................................... 9 1.4. Implicancias para la seguridad alimentaria .................................................................. 11 1.5. Situación y perspectivas de los principales cultivos para biocombustibles: producción y empleo agrícola .. 12 1.6. Relevancia frente a otros cultivos .............................................................................. 19 1.7. Discusión comparada con otras opciones energéticas ................................................... 19

2. Visión general de la industria ........................................................................................... 21 2.1. Caña de azúcar ..................................................................................................... 21 2.2. Palma aceitera y otros cultivos oleaginosos ................................................................. 25

3. Visión del marco legal regulatorio ..................................................................................... 30 3.1. Derechos sobre las tierras y la propiedad .................................................................... 30 3.2. Seguridad alimentaria ............................................................................................. 32 3.3. Derechos de las mujeres ........................................................................................ 33 3.4. Derechos laborales ................................................................................................. 34 3.5. Inversión del sector privado ...................................................................................... 36

4. Posibles impactos sobre la pobreza rural del programa actual proyectado a 5 años .................... 38 4.1. Tendencia-escenario 1: Cluster de caña de azúcar en la costa norte ................................ 39 4.2. Tendencia-escenario 2: Plantaciones industriales de palma aceitera o caña de azúcar en la selva.... 42 4.3. Tendencia-escenario 3: Industrias transformadoras de biodiésel en Lima ......................... 44 4.4. Tendencia-escenario 4: Promoción de pequeños productores agrícolas de biocombustibles con conexión a mercados específicos ......................................................................................... 44 4.5. Tendencia-escenario 5: Producción de biocombustibles en zonas aisladas para autoabastecimiento energético ............................................................................................. 47 4.6. Tendencia-escenario 6: Producción de biodiésel a partir de residuos grasos, para mercados específicos en ciudades ..................................................................................................... 47 4.7. Opiniones de expertos sobre los impactos de los biocombustibles sobre la pobreza en el Perú .... 48

5. Recomendaciones para donantes, Estado, gobiernos regionales y empresas ............................ 56 6. Referencias .................................................................................................................. 59 7. Entrevistas y comunicaciones personales con expertos ......................................................... 62

Abreviaturas y acrónimos ADRA Perú Agencia Adventista para el Desarrollo y Recursos Asistenciales AFP Administradora Privada de Fondos de Pensiones AIDER Asociación para la Investigación y el Desarrollo Integral APPAB Asociación de Productores de Azúcar y Biocombustibles ASPASH Asociación de Palmicultores de Shambillo BID Banco Interamericano de Desarrollo CAN Comunidad Andina CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CFC Common Fund for Commodities CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales CIAVASA Compañía Industrial Azucarera del Valle de Ucayali S.A. CO2 Dióxido de carbono COBER Congreso de Biocombustibles y Energías Renovables COCEPU Comité Central de Palmicultores de Ucayali COFIDE Corporación Financiera de Desarrollo S.A. COMISA Corporación Miraflores S.A. CONAM Consejo Nacional de Ambiente CONAPAL Confederación Nacional de Palmicultores y Empresas de Palma Aceitera CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica CTS Compensación por Tiempo de Servicios DED Servicio Alemán de Cooperación Social Técnica DEVIDA Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas DOE Department of Energy (Departamento de Energía de los Estados Unidos) EDUSAC Etanol de Ucayali S.A.C. EEUU Estados Unidos de Norteamérica EMDEPALMA Empresa para el Desarrollo y Explotación de la Palma Aceitera S.A. ESSALUD Seguro Social de Salud FIDECOM Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad FINCYT Fondo para la Innovación, la Ciencia y la Tecnología FONCODES Fondo de Compensación y Desarrollo Social FONDAM Fondo de las Américas GLP Gas licuado de petróleo GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH (Cooperación Alemana al

Desarrollo) GVEP Global Village Energy Partnership International IGV Impuesto General a las Ventas INCAGRO Programa Innovación y Competitividad para el Agro Peruano INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad

Intelectual INDUPALSA Industria de Palma Aceitera de Loreto y San Martín S.A. INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales INS Instituto Nacional de Salud IPM Impuesto de Promoción Municipal IR Impuesto a la Renta ISC Impuesto Selectivo al Consumo ITP Instituto Tecnológico Pesquero MBDP Miles de barriles por día MEF Ministerio de Economía y Finanzas MEM Ministerio de Energía y Minas MINAG Ministerio de Agricultura MINAMB Ministerio del Ambiente MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo OI Oxfam Internacional OIT Organización Internacional del Trabajo OLAMSA Oleaginosas Amazónicas S.A.

ONG Organización No Gubernamental ONUDD Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión de Energía y Minería OPD Organismo Público Descentralizado PEA Población Económicamente Activa PEESB Plan Estratégico de Biocombustibles y Energías Renovables PETT Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural PNCTI Plan Nacional Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación para la Competitividad y el

Desarrollo Humano PPP Public-private partnership (asociación de gestión público-privada) PROAMAZONIA Programa para el Desarrollo de la Amazonía PROBIOCOM Programa de Promoción del uso de Biocombustibles PRODACC Proyecto Especial de Desarrollo Cooperativo y Comunal PRODUCE Ministerio de la Producción PROINVERSION Agencia de Promoción de la Inversión Privada PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria PRONAC Programa Nacional de Catastro PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos PTRT Proyecto Titulación y Registro de Tierras R.M. Resolución Ministerial SINACYT Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica SNP Sistema Nacional de Pensiones SNV Netherlands Development Organisation (Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo) SPP Sistema Privado de Pensiones SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Públicos TLC Tratado de Libre Comercio UE Unión Europea UIT Unidad Impositiva Tributaria WBCSD World Business Council for Sustainable Development (Consejo Empresarial Mundial para

el Desarrollo Sostenible) WRM World Rainforest Movement (Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales)

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Introducción La expansión de los biocombustibles ha sido identificada como un proceso que tendrá grandes impactos en el desarrollo rural en la región de América Latina. Constituye por tanto un tema de interés para Oxfam Internacional (OI) y un tema de trabajo en su Plan de Agricultura y Recursos Naturales de la Región de Sur América. Como parte de estos planes, OI está motivando a los países a producir un estudio-país, con el objetivo de aportar al informe global que se producirá a mediados del 2008 como parte de una campaña global en agricultura. Los países que así lo decidieran también podrían realizar campañas nacionales junto con sus aliados estratégicos. Estos estudios servirán para influir en el debate de los tomadores de decisión y de los medios de comunicación. En el Perú ya existe un marco legal para la producción y uso de lo biocombustibles, y tanto el sector privado empresarial como algunas ONGs y universidades han iniciado algunos estudios para determinar la viabilidad del uso de los biocombustibles como alternativa energética1. La Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles y sus reglamentos han establecido metas obligatorias de mezcla de etanol con gasolina (7,8% obligatorio a partir del año 2010), y de biodiésel con diesel (2% obligatorio a partir del 2009, y 5% obligatorio a partir del 2011). Este marco legal ha creado un mercado interno de biocombustibles que empieza a crecer. Sin embargo, en el Perú aún no se tiene un conocimiento cabal de las materias primas que pueden abastecer este nuevo mercado ni de los impactos que se podrían generar. Este estudio trata de resumir las investigaciones y debates realizados a la fecha, complementándolos con las visiones de actores de los sectores estatal, de cooperación internacional, empresarial, productores agrícolas y consumidores. Los objetivos del estudio son entender los potenciales impactos de los biocombustibles en la vida de los más pobres, especialmente los rurales; identificar las oportunidades y riesgos para los grupos más vulnerables, especialmente mujeres y pequeños productores e; identificar propuestas de políticas nacionales y regionales para la producción de los biocombustibles con una discusión sobre las implicancias de su aplicación entre la población rural más pobre. Cabe aclarar que, a pesar del mercado creado por el marco legal vigente y de las distintas iniciat ivas privadas anunciadas, el sector de los biocombustibles aún está en sus inicios en el Perú, por lo que todavía no se tienen estadísticas o datos sobre sus impactos reales sobre la sociedad, la economía y el desarrollo rural. En este sentido, este estudio representa aún una exploración de las posibles tendencias que podrá tomar el desarrollo de los biocombustibles en el Perú, y los impactos esperados de cada una de estas tendencias. Analizando estas tendencias, llegamos a recomendaciones sobre cuáles de ellas convendría fomentar, cuáles controlar o mejorar, o cuáles evitar para minimizar los impactos sobre la pobreza. En el estudio se han utilizado además, para complementar el análisis, estudios de sectores productivos similares – los nuevos cultivos de agroexportación, por ejemplo – bajo el supuesto que los cultivos para biocombustibles podrían mostrar una dinámica parecida.

1 En este documento, cuando hablemos de “biocombustibles” nos estaremos refiriendo a los biocombustibles líquidos comerciales, principalmente el etanol y el biodiésel.

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1. Situación general de los biocombustibles en el Perú 1.1. Marco legal, políticas y estrategias del sector biocombustibles Marco legal El Perú cuenta con un marco legal general, aún en proceso de mejora, que ha permitido el inicio del desarrollo de la industria de biocombustibles. Este marco consta actualmente de:

- Ley 28054: Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles, de agosto del 2003. - D.S. 013–2005–EM: Reglamento de la Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles, de marzo del 2005. - D.S. 021–2007–EM: Reglamento para la Comercialización de Biocombustibles, de abril del 2007. - Directiva 004-2007-PROINVERSIÓN: Lineamientos del Programa de Promoción del Uso de

Biocombustibles – PROBIOCOM, de marzo del 2007. La Ley 28054 establece en su Artículo 1 “el marco general para promover el desarrollo del mercado de los biocombustibles sobre la base de la libre competencia y el libre acceso a la actividad económica, con el objetivo de diversificar el mercado de combustibles, fomentar el desarrollo agropecuario y agroindustrial, generar empleo, disminuir la contaminación ambiental y ofrecer un mercado alternativo en la lucha contra las drogas”. El Reglamento publicado en el 2005 intenta concretar aspectos sobre los porcentajes de mezcla y cronogramas de aplicación; normas técnicas de calidad; registro y autorizaciones para productores y comercializadores; lugares de mezcla; promoción de cultivos para biocombustibles; promoción del desarrollo de tecnologías; y el Programa de Promoción del Uso de los Biocombustibles. Sin embargo, este Reglamento contenía varios aspectos susceptibles de ser mejorados, tales como la falta de definición de las autoridades competentes de su cumplimiento; un cronograma de aplicación y uso de biodiésel y etanol que respondía más al criterio de oferta de cultivos para biocombustibles que a la demanda por los biocombustibles; falta de claridad acerca de si el uso de las mezclas de biocombustibles era obligatorio o voluntario; importantes limitaciones acerca de quiénes estaban autorizados a comprar biodiésel y alcohol carburante no mezclados (solo los distribuidores mayoristas de combustibles líquidos registrados en el Ministerio de Energía y Minas (MEM), que implicaban restricciones a su compra por consumidores directos y a su difusión en general; indefinición acerca de si el biodiésel y el etanol carburante estarían afectos al Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). Por otro lado, no se llegó a cumplir con los cronogramas de aplicación y uso de los biocombustibles establecidos por el Reglamento, por lo que se decidió elaborar un nuevo reglamento sobre la comercialización de los biocombustibles. En abril del 2007 se aprobó el Reglamento para la Comercialización de Biocombustibles, el cual, si bien no reemplaza totalmente al Reglamento de la Ley descrito anteriormente, sí mejora substancialmente varios puntos críticos que dificultaban iniciativas y emprendimientos, derogando y reemplazando artículos específicos del mismo. Este nuevo Reglamento establece:

- Nuevas normas que regulan la comercialización y distribución de biocombustibles puros y sus mezclas con combustibles líquidos derivados de los hidrocarburos.

- Normas técnicas de calidad específicas que se deberán cumplir hasta que se desarrollen las Normas Técnicas Peruanas respectivas.

- Normas para el registro de las mezclas de biocombustibles con combustibles derivados de los hidrocarburos ante la Dirección General de Hidrocarburos.

- Un nuevo cronograma para la comercialización de los biocombustibles y sus mezclas. Las principales novedades y mejoras que incorpora este Reglamento para la Comercialización de Biocombustibles son:

- Definiciones: se mejoran las definiciones del biodiésel y el etanol anhidro. - Porcentajes de mezcla: para el caso del biodiésel, se contempla la comercialización de mezclas que

contengan 2% de biodiésel en 98% de diesel (Diesel B2), 5% de biodiésel en 95% de diesel (Diesel B5), 20% de biodiésel en 80% de diesel (Diesel B20). No está permitida la comercialización de mezclas en proporciones diferentes. Para el etanol, el porcentaje de mezcla sigue fijo en 7,8% (gasohol).

- Cronograma para la comercialización de las mezclas de biocombustibles: se aclara la obligatoriedad del uso de mezclas: se establece que a partir de abril del 2007 será posible comercializar biodiésel puro y Diesel B20 a los consumidores directos autorizados por la Dirección General de Hidrocarburos, así como Diesel B2 y gasohol en todo el país; desde el 1ro de enero del 2009 será obligatoria la comercialización del Diesel B2 en reemplazo del Diesel Nº 2; desde el 1ro de enero del 2010 será obligatorio el uso de gasohol en reemplazo de las gasolinas; y desde el 1ro de enero del 2011 será obligatoria la comercialización del Diesel B5 en reemplazo del Diesel B2.

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- Compradores autorizados y lugares de mezcla: se mantiene la restricción referida a que son los distribuidores mayoristas los únicos autorizados para comprar Biodiesel B100 y Alcohol Carburante para su mezcla con Diesel Nº 2 y gasolinas y su posterior comercialización. Se abre, sin embargo, la posibilidad de que las empresas productoras de biocombustibles puedan vender a consumidores directos autorizados, para lo cual deberán registrarse como distribuidores mayoristas sin la obligación de tener un volumen mínimo de ventas ni una existencia mínima media mensual.

- Normas técnicas de calidad: se establecen las normas técnicas de calidad para el Biodiesel B100 y el Alcohol Carburante que se utilizarán hasta que INDECOPI emita las normas técnicas peruanas respectivas.

- Autoridades competentes: Se definen las siguientes autoridades competentes: o El MEM, a través de la Dirección General de Hidrocarburos, está encargado de otorgar registros y

autorizaciones para la comercialización de los biocombustibles y sus mezclas. o El Organismo Supervisor de la Inversión de Energía y Minería (OSINERGMIN) debe fiscalizar la

comercialización, transporte y calidad de los biocombustibles y sus mezclas. o El Ministerio de la Producción otorga las autorizaciones para la instalación y funcionamiento de

plantas productoras de biocombustibles. o El Ministerio de Agricultura identifica y promueve las áreas disponibles con aptitud agrícola para

la producción de biocombustibles. En enero del 2007 se instaló el Subcomité de Normalización de Biocombustibles, liderado por el INDECOPI, para definir las normas técnicas para el biodiésel y etanol. El coordinador de este grupo de trabajo es PROINVERSIÓN, y su secretaría técnica recae sobre el Ministerio de Energía y Minas. Actualmente ya se cuenta con un Proyecto de Norma Técnica Peruana para el Biodiesel (PNTP 321.125), el cual sin embargo aún no ha sido aprobado por el INDECOPI. Por su parte, la preparación de la NTP para el etanol carburante se ha iniciado en marzo del 2008. Por otro lado, PROINVERSIÓN, mediante la Resolución del Director Ejecutivo Nº 014-2007 de marzo del 2007 aprobó los Lineamientos del Programa de Promoción del Uso de Biocombustibles (PROBIOCOM), estableciendo grupos de trabajo interinstitucionales para las diversas tareas relacionadas con la promoción de los biocombustibles. Este programa tiene por objeto «promover las inversiones para la producción y comercialización de biocombustibles, así como, difundir las ventajas económicas, sociales y ambientales de su uso». Dicha Resolución estableció los siguientes grupos de trabajo en el marco de PROBIOCOM (cuyos avances, sin embargo, aún no son conocidos):

- Grupo I: Promoción del consumo y aspectos tributarios - coordinado por CONAM y conformado por MEM, PETROPERÚ, MEF y DEVIDA.

- Grupo II: Normas técnicas y ensayos sobre mezclas - coordinado por PROINVERSIÓN y conformado por MEM y PETROPERÚ.

- Grupo III: Reglamento de comercialización y competencias - coordinado por MEM y conformado por OSINERGMIN, PRODUCE y MINAG.

- Grupo IV: Exploración agrícola y asociatividad - coordinado por MINAG y conformado por PROINVERSIÓN, CONAM y Programa Sierra Exportadora.

- Grupo V: Desarrollo tecnológico y cooperación internacional - coordinado por PRODUCE y conformado por MINAG, CONCYTEC, DEVIDA y Programa Sierra Exportadora.

Políticas y estrategias Las políticas y estrategias relacionadas con el desarrollo de los biocombustibles en el Perú están dadas, principalmente, por el marco legal descrito en los párrafos anteriores. La Ley de Promoción del Mercado de los Biocombustibles intenta establecer una política para la promoción del mercado de biocombustibles y para la diversificación del mercado de combustibles, fomento del desarrollo agropecuario y agroindustrial, generación de empleo, disminución de la contaminación ambiental y desarrollo de un mercado alternativo en la lucha contra las drogas. Sin embargo, las medidas establecidas en la ley y sus reglamentos no responden necesariamente a estos objetivos (Sánchez y Orrego, 2007). Si los biocombustibles se van a desarrollar a partir de inversión privada, los proyectos irán determinados por su rentabilidad, y no por los objetivos que marca la ley. Para lograr estos objetivos, el Estado deberá influir sobre el tipo de diseño de los proyectos y el accionar de los inversionistas privados, ya sea mediante regulaciones específicas o mediante incentivos, los cuales aún no están definidos. Asimismo, deberá fijar indicadores de desempeño para evaluar la eficiencia con la que se cumplen dichos objetivos. Esto presenta dificultades. Es lógico que cualquier nueva actividad – agrícola e industrial – genere empleo. El asunto es, sin embargo, qué tipo de empleo, de qué calidad y con qué niveles de ingreso. Se introduce entonces una variable de carácter económico y social que podría ser objeto de cuestionamiento respecto de los resultados de la ley.

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Por otro lado, el impacto favorable de los biocombustibles sobre la reducción de la contaminación no será muy significativo con las metas de mezcla establecidas de 7,8% de etanol en las gasolinas y de 5% de biodiésel en el diesel, más aún considerando que este objetivo de la Ley no está coordinado con acciones sobre el transporte que influyan en la naturaleza contaminante del actual parque automotor. Hay que considerar, además, los impactos que podría causar el crecimiento acelerado de los monocultivos de caña de azúcar y palma aceitera sobre la disponibilidad y calidad del agua, la biodiversidad, la calidad del suelo, entre otros aspectos ambientales. Pese a que el marco legal establece requisitos ambientales para la instalación de cultivos para biocombustibles, ya se están presentando conflictos por el uso de las aguas y la tenencia de las tierras, como veremos en las siguientes secciones. En cuanto al objetivo de la sustitución de cultivos de coca, para su cumplimiento se estaría condicionando geográficamente el lugar de los cultivos, sin considerar aspectos importantes para garantizar la producción de biocombustibles, tales como aptitud de los suelos para los nuevos cultivos y disponibilidad de infraestructura adecuada para su acopio, transporte y procesamiento. Es cierto que el Reglamento da énfasis al rol de DEVIDA como promotor de inversiones en biocombustibles en las zonas de desarrollo alternativo, pero para los inversionistas las consideraciones de carácter logístico y de calidad del recurso primarán. El objetivo de desarrollo agroindustrial tampoco queda claro. Para asegurar la rentabilidad de los cultivos energéticos, se requiere de una agricultura extensiva e intensiva, es decir, grandes áreas de cultivo, mecanización, buena calidad de la tierra, alta cantidad de inputs. En un país donde la mayor parte de la tierra se encuentra dividida en minifundios, y con sistemas de tenencia de tierras muy variados, esto significaría, ya sea implementar sistemas muy eficientes de asociatividad de pequeños agricultores, o que medianas y/o grandes empresas adquieran grandes extensiones de tierras constituyendo latifundios bioenergéticos, lo cual podría crear serios conflictos sociales (agricultores sin tierra, incremento de pobreza rural) y por el uso del agua. Se necesita contar con mecanismos que regulen el mercado de tierras y que minimicen los conflictos sociales que su desarrollo pudiera acarrear. El objetivo de diversificar la disponibilidad de combustibles, finalmente, tampoco queda totalmente claro, ya que los porcentajes de mezcla propuestos son bajos y porque además existen otras alternativas (gas natura vehicular) que están recibiendo tanto o mayor apoyo y con las cuales los biocombustibles compiten directamente. Los objetivos de la política de promoción de los biocombustibles en el Perú, pues, son diversos y hasta contradictorios entre sí y con respecto a las medidas específicas planteadas. Carecen además de indicadores de desempeño para medir la eficacia de la Ley y sus impactos esperados en el desarrollo sostenible (Sánchez y Orrego, 2007). Además de fijar cronogramas y porcentajes de mezcla obligatorios que crean un mercado interno para los biocombustibles, la ley establece otras estrategias de promoción, tales como: la generación de investigación; la formación de recursos humanos de alta especialización; el desarrollo de proyectos experimentales y la transferencia de tecnología; el apoyo a la participación privada para la producción. Estas estrategias, sin embargo, no cuentan aún con adecuado soporte financiero ni institucional. En los aspectos de investigación, desarrollo y transferencia de tecnologías, el Programa de Promoción del uso de Biocombustibles (PROBIOCOM), a cargo de PROINVERSIÓN, ha establecido un grupo de trabajo para el desarrollo tecnológico y cooperación internacional en biocombustibles, conformado por PRODUCE, MINAG, CONCYTEC, DEVIDA y Sierra Exportadora. Es muy pronto aún para conocer cómo funcionará este grupo, y si contará con presupuestos específicos para lograr sus objetivos. Además, el Reglamento de la Ley 28054 nombra al CONCYTEC como el encargado de incentivar la creación y desarrollo de nuevas tecnologías para la producción, comercialización y distribución de biocombustibles. En este sentido, el Plan Nacional Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación para la Competitividad y el Desarrollo Humano (PNCTI) 2006-2021 del SINACYT y a cargo del CONCYTEC, incluye a los biocombustibles (en el sector energía junto a la hidroenergía, la eficiencia energética y el gas natural) como uno los siete de los sectores productivos prioritarios. Sin embargo, el CONCYTEC cuenta con un presupuesto muy limitado, y sin una partida específica para financiar investigaciones sobre biocombustibles. Con el fin de captar más recursos para este objetivo, se debería involucrar también a los diversos fondos para investigación e innovación tecnológica que se han creado, como INCAGRO, FINCYT y FIDECOM. Por otro lado, el Programa Sierra Exportadora, en su proyecto “Implementación de la Cadena Productiva Altoandina de los Biocombustibles”, tiene entre sus objetivos específicos el desarrollo de paquetes tecnológicos para cultivos con potencial de biocombustibles y el desarrollo de tecnologías de la industria de biocombustibles. Esta institución cuenta con un presupuesto específico para desarrollo y transferencia de tecnologías y para la formación de recursos humanos relacionados a los biocombustibles (Sierra Exportadora, n.d.). Finalmente, varias universidades están realizando investigaciones en biocombustibles, pero sin tener un objetivo común o coordinado, por lo que sus esfuerzos, dispersos, corren el riesgo de no ser eficientes.

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Asimismo, hay diferentes instituciones encargadas de proporcionar apoyo a la participación privada en el sector biocombustibles. Destacan PROBIOCOM y sus grupos de trabajo, cuyos resultados sin embargo aún no se pueden prever, y el trabajo de DEVIDA en la promoción de la palma aceitera (y recientemente del ricino y el piñón) en zonas cocaleras, para lo cual ha establecido convenios con gobiernos regionales, con PETROPERÚ y con EMBRAPA. PRODUCE ha jugado un papel importante en la formación de una red de comunicación e información entre responsables de entidades públicas y privadas. PROINVERSIÓN y el MEM han venido promoviendo la participación de empresas privadas en el sector biocombustibles, además de haber propiciado un carácter más concertado en el segundo reglamento de la Ley de Promoción del Mercado de los Biocombustibles, referido a su comercialización. El Programa Sierra Exportadora tiene también previsto asimismo realizar actividades de promoción de inversiones en biocombustibles, también con el apoyo de PETROPERÚ. En conclusión, pese a las políticas generales y los lineamientos de trabajo dados por el marco legal, aún no se cuenta con políticas y estrategias coordinadas y coherentes para el desarrollo de los biocombustibles ni con una plataforma institucional permanente que articule a los diversos actores públicos y privados involucrados. Cabe señalar que se han dado pasos significativos en estos temas pendientes de articulación y coordinación. El MEM organizó en el 2007, con apoyo del BID, dos Talleres de planificación concertada sobre energías renovables donde se avanzó en la definición de visiones concertadas a futuro de las energías renovables y los biocombustibles en el Perú. La CEPAL ha avanzado en la propuesta de un Tablero de comando para los biocombustibles en el Perú, que ha sido puesta a consideración del MEM, MINAG, PRODUCE y otras entidades públicas involucradas. Finalmente, durante el 2008, se espera que el MEM, con apoyo financiero del BID, inicie la preparación de un Plan Estratégico de Energía Sostenible y Biocombustibles para el Perú. El nuevo Ministerio del Ambiente (MINAMB), por su lado, ha establecido tres condiciones para la producción de biocombustibles que se espera deberán regir la producción de cultivos para biocombustibles. Estas son: que no se podrá talar bosques primarios en la selva para impulsar los biocombusibles; que no se permitirá el cultivo de productos para biocombustibles en tierras donde actualmente se producen alimentos; y que dichos cultivos no podrán utilizar riego por inundación, sino por presión. El MINAG, en corcondancia con estas tres condiciones, está preparando una norma que fijará condiciones para que el cultivo de productos para biocombustibles no se realice en tierras destinadas a la producción de alimentos (Andina, 19/05/2008). 1.2. Relación con el comercio internacional, especialmente los TLC El desarrollo de los biocombustibles en el Perú va a estar relacionado no solamente con el mercado interno para estos productos, creado por el marco legal actual, sino también con la demanda y oferta de biocombustibles y sus materias primas en el exterior. De los proyectos identificados de biocombustibles en el Perú, se podría cubrir la demanda interna prevista por el marco legal vigente con el 4,5% de las hectáreas de caña de azúcar y el 27% de las hectáreas de palma aceitera involucradas en las inversiones anunciadas. Se desprende que, si todos estos anuncios llegan a cumplirse, el porcentaje restante se orientaría a mercados externos. Situación actual del comercio exterior de biocombustibles Hasta el momento, no existe en el Perú comercio exterior de biocombustibles, pero sí de productos relacionados. A pesar de que en los últimos años la producción azucarera se está recuperando, la demanda interna seguía superando a la producción nacional de azúcar. Así, en el año 2006 el consumo nacional de azúcar fue de 7 millones 495 mil toneladas, mientras que la producción fue de 7 millones 251 mil toneladas. En ese mismo año el Perú importó 243 mil toneladas de azúcar refinada, y al mismo tiempo exportó 108 mil toneladas de azúcar de caña en bruto (MINAG, 2008). Para el 2007 se estimaba que se llegaría a cubrir un 90% de la demanda interna de azúcar con la producción nacional, y que para el 2008, si las condiciones climáticas eran adecuadas, se pronto se empezarían a generar excedentes. Se espera que estos excedentes se destinen principalmente a la producción de etanol para la exportación, una vez se cuente con la infraestructura de destilación necesaria (RPP, 28/11/2007). Este año ya se dieron los anuncios de las primeras exportaciones de azúcar, de Casagrande a Centroamérica (Gestión, 17/03/2008). A partir de 1999 el Perú comenzó a exportar alcohol etílico sin desnaturalizar, como resultado del inicio de operaciones comerciales hacia el exterior por parte del Complejo Agroindustrial Cartavio S.A. y Quimpac S.A. En el año 2004 se exportaron 6,1 millones de litros de alcohol etílico no desnaturalizado, a un precio promedio de US$ 0,27 por litro. El mismo año, sin embargo, las importaciones formales de alcohol ascendieron a 10,5 millones de litros a un precio de 0,21 US$/litro, y se estima que de contrabando ingresan unos 11 millones de litros adicionales (Rosadio, 2005). Cabe aclarar que este etanol es diferente del utilizado para mezclas con la gasolina, pues su grado de pureza es menor (96%).

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En cuanto al biodiésel, el Perú es deficitario en la cadena de oleaginosas, razón por la cual se registran fuertes importaciones de aceites crudos y, en menor medida, refinados. Con una tendencia aún creciente, en el año 2004 se importaron alrededor de 270 mil toneladas de aceites y grasas, por un valor de cerca de 180 millones de US$, y el año 2006 cerca de 284 mil toneladas solamente de aceite de soya crudo. El Perú es un importador neto de aceites vegetales, con casi un 60% de la demanda total nacional de aceite vegetal proveniente de importaciones en el 2002. En resumen: el Perú no cuenta en este momento con producción suficiente de aceites vegetales para satisfacer su demanda para consumo humano. En el 2007, el aceite de soya en crudo se encontraba en el puesto siete en el ranking de principales productos importados, de acuerdo al costo CIF. Esto nos da una idea de la importancia que tiene, aún, la importación de aceites comestibles en el país. Por lo tanto, tampoco cuenta con materia prima suficiente para satisfacer la demanda interna de biodiésel. No obstante, en el país existe potencial para el desarrollo de diversos cultivos oleaginosos y para la obtención de grasas y aceites de origen animal, el cual están empezando a desarrollarse. Demanda externa de biocombustibles Etanol El 66% de la producción mundial de etanol se utiliza como combustible en mezclas con gasolinas; 21% se destina a las industrias de cosméticos, farmacéutica, química y otras; y el 13% restante es orientado a la producción de bebidas. Más del 90% del etanol en el mundo se produce a base de caña de azúcar y maíz (Maximixe, 2007). Se estima que en el 2005, las importaciones mundiales de etanol alcanzaron los 51,5 miles de millones de galones. Los principales bloques económicos importadores fueron la Unión Europea (39,2%) y los Estados Unidos (18,5%). En la Unión Europea (UE-25), se estima que el consumo de etanol aumentó en 6,5% durante el 2006. Se proyecta también que el consumo alcanzará los 1,7 miles de millones de galones en el 2016 (81,8% de lo actual) (Maximixe, 2007). En los Estados Unidos, el consumo de etanol viene incrementándose aceleradamente, tras ser requerido como reemplazo de aditivos oxigenantes que elevan el octanaje de la gasolina, con el fin de cumplir con normas relativas a la calidad del aire, agua y subsuelo y con el objetivo a largo plazo de reducir su dependencia de petróleo importado. Los Estados Unidos también esperaban resolver el problema interno de sobreproducción de maíz, destinando los excedentes a etanol. Sin embargo, este nuevo mercado para el maíz, sumado a la creciente demanda por alimentos de China, está contrbuyendo a las fuertes subidas de los precios internacionales de los cereales registradas en los últimos meses. Otros mercados emergentes son China e India. El consumo de etanol en China se incrementaría a 1,4 miles de millones de galones antes del 2016. Aunque actualmente China es un exportador neto de etanol, se estima que en el 2016 tendrá que importar 133 millones de galones. De otro lado, el consumo de etanol en la India habría ascendido a 603,8 millones de galones durante el 2006, y podría alcanzar 763,1 millones de galones en el 2016, con unas importaciones netas de 118,2 millones de galones en ese año (Maximixe, 2007). Este crecimiento en la demanda de etanol se debe a que diversos países han declarado o están planeando incluir el etanol en su matriz de consumo de combustibles:

Cuadro 1: Metas de utilización de etanol por países

País % Situación

Mezcla de etanol obligatoria

Brasil Tailandia India Suecia Holanda China Colombia Filipinas

20% 10% 5% 5% 2% 5%

10% 5%

Será incrementado a 25% en 2007? Sólo en Bangkok, pero será extendido. Ya en algunos estados, en todo el país desde el 01/10/2007. En todo el país. Desde enero 2007. Obligatorio en 5 provincias. Obligatorio en Cali, Bogotá y Popayán. En todo el país desde enero 2007.

En planes de mezcla obligatoria

Francia Reino unido Japón Taiwan Bolivia Costa Rica Argentina Canadá

5% 5% 3%

20% 25% 5% 5% 5%

¿Planeado para 2010? ¿Planeado para 2010? Actualmente opcional. Metas del gobierno 10%. Sin fecha fija. Sin fecha fija. Sin fecha fija. Gradual en un plazo de 5 años. Planeado para 2010.

Fuente: Amaral, 2007.

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Biodiésel Según el F.O. Licht's World Ethanol & Biofuels Report, la producción mundial de biodiésel en el 2006 fue de 5,4 millones de toneladas, con Europa con la mayor producción, y proyectando un crecimiento a 7,9 millones de toneladas en el 2007. Estos niveles de producción, que siguen creciendo de manera acelerada, han sido impulsados por una demanda también creciente, generada en muchos casos por regulaciones, incentivos y metas establecidas por los estados. Brasil lanzó en el 2004 el Programa Nacional de Producción y Uso del Biodiesel, que busca impulsar a este combustible como una opción para el desarrollo del agro en las zonas más pobres del país. Este programa consta de un marco regulatorio, de metas físicas de uso de biodiésel, y de una planificación de cultivos oleaginosos en todo el país. Así, en el 2004 fue autorizada la mezcla de 2% de biodiésel en el diesel convencional, y, según la Ley del Biodiesel (Ley 11.097/05), a partir del 2008 este porcentaje de mezcla será obligatorio. Asímismo, a partir del 2013, la mezcla de 5% de biodiésel en el diesel (B5) será obligatoria (Castro et al., 2007). Metas de la Unión Europea y los Estados Unidos La Unión Europea (UE) ha venido fomentando el uso de biocombustibles como una medida para promover la agricultura sostenible, proteger las áreas campestres, crear valor agregado y empleo en zonas rurales, incrementar los ingresos de los agricultores, reducir los costos de las políticas de apoyo al sector rural y diversificar sus fuentes de energía. La reducción de emisiones de gases de efecto invernadero es solo una meta secundaria, actualmente además en seria controversia. La eficiencia energética neta de los cultivos de biocombustibles producidos en Europa es baja, y por lo tanto la industria de biocombustibles tiene mucho mayores costos de reducción de emisiones de carbono que otros campos del uso energético (Henniges y Zeddies, 2006). La Directiva sobre Biocombustibles actual (2003) de la UE estableció como meta voluntaria que el 2% de la energía para el transporte provenga de fuentes renovables, incluyendo biodiésel y etanol, subiendo a 5,75% a partir del 2010 y 20% en 2020. Una ayuda especial para cultivos energéticos fue introducida durante la reforma de la Política Agraria Comunitaria del 2003. Esta ayuda paga un premium de 45 euros por hectárea de cultivo, con un límite máximo presupuestado de 1,5 millones de hectáreas (Castro et al, 2007). En la actualidad, la Comisión Europea está considerando eliminar esta ayuda a las materias primas para biocombusibles, debido a que la alta demanda por estas materias primas la hace innecesaria (El Mundo, 2008). Asimismo, el Parlamento Británico instó hace unas semanas a Europa a que abandonara el uso de biocombustibles, debido a que estudios recientes contradicen algunas de sus supuestas ventajas ambientales: la concepción de que los biocombustibles reducen las emisiones de dióxido de carbono gracias a su procedencia vegetal es altamente simplista y puede ser incluso errada. Los cambios en el uso del suelo acarreados por los cultivos para biocombustibles – deforestación, quema de bosques, conversión de pasturas o turberas para instalar plantaciones de palma o soya – libera mucho más dióxido de carbono que el que absorben las plantaciones. Además, el uso de fertilizantes nitrogenados en estos monocultivos también incrementa la emisión de gases de efecto invernadero más potentes que el CO2. Estos impactos, sin embargo, serían más fuertes en cultivos para biocombustibles desarrollados en países fuera de la Unión Europea. Los biocombustibles producidos localmente en Europa no son competitivos con los biocombustibles más baratos producidos en regiones tropicales, y por lo tanto podría darse un paulatino desplazamiento de los biocombustibles producidos en Europa por otros producidos en países en desarrollo. Decisivas, en este sentido, serán las regulaciones acerca de los requerimientos ambientales para biocombustibles importados que pueda imponer la Unión Europea, así como las directivas de la Organización Mundial de Comercio acerca de este tipo de restricciones. Los Estados Unidos han establecido un agresivo programa de introducción de biocombustibles en mezclas con los hidrocarburos a nivel federal, orientado principalmente al etanol y, a partir de 2010, a los biocombustibles de segunda generación (biocombustible celulósico, diesel a partir de biomasa y otros). La meta se incrementaría cada año hasta llegar a los 136 billones de litros en el año 2022. Por el contrario, este país aún no tiene metas nacionales de consumo de biodiésel; sin embargo, algunos estados ya han fijado metas internas de mezcla de biodiésel con el diesel convencional. Oportunidades y riesgos para el Perú De acuerdo con Javier Pulgar Vidal, de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (comunicación personal, noviembre 2007), en los Estados Unidos se ha dado una rebaja arancelaria para los biocombustibles provenientes de otros países, lo cual podría tener un efecto positivo sobre la exportación de biocombustibles desde el Perú. Igualmente sucede con las cuotas establecidas por Europa. Estas oportunidades de mercado para la exportación de biocombustibles podrían, sin embargo, amenazar las metas interna de utilización de biocombustibles, si es que los productores deciden priorizar la exportación a la venta en el mercado interno.

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El Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos (EEUU) en el Perú ha sido cuestionado, en el sentido de si este podría representar un gran desarrollo para el Perú o más bien traerá graves consecuencias para los grupos más vulnerables del país, como son los empobrecidos agricultores minifundistas. EEUU es una de las economías más fuertes a nivel mundial y un tratado que facilite las exportaciones peruanas a ese país nos puede generar grandes ganancias. Lo mismo sucede en un TLC con la Unión Europea, el segundo mercado más grande y exigente del mundo. El problema con un posible próximo tratado con la Unión Europea consiste en que ellos desean negociar en bloque con la CAN, países donde hay opiniones encontradas sobre el tema de libre comercio, lo cual hace imposible llegar a un acuerdo, por lo que se pide sea un acuerdo bilateral y no de bloque a bloque. El TLC representa ahora una oportunidad de desarrollar algunos sectores que ya se rigen según estándares internacionales, como el sector agroindustrial y exportador. Estos sectores, sin embargo, conforman una minoría. El sector agroexportador “no tradicional” ocupa menos del 10% de las tierras agrícolas de la costa y comprende apenas 1,5% de las tierras de cultivo del país. La gran mayoría de campesinos practica una agricultura tradicional que le genera escasos ingresos, cuenta con bajos niveles de tecnificación, escasa infraestructura, difícil o nulo acceso a créditos financieros, con objetivo de autoconsumo o para el mercado local y con baja calidad de los productos. Ellos no se benefician del TLC porque no pueden exportar sus productos, debido a su baja calidad o cantidad. Por el contrario, para ellos las consecuencias del TLC pueden ser fatales, ya que no podrán competir con la entrada masiva de productos subsidiados en EEUU y que por lo tanto tendrán un menor costo. Para tratar de minimizar estas consecuencias negativas, los aranceles de muchos productos agrícolas serán reducidos paulatinamente, en un plazo de 5, 10 o 15 años, o incluso con un periodo de gracia previo. Además, el Estado ha resuelto dar subvenciones de protección para los sectores que se espera sean más afectados. Para el caso específico de los biocombustibles, el TLC del Perú con los Estados Unidos elimina completamente y de manera inmediata los aranceles a la importación de etanol peruano en EEUU para usos diferentes a las bebidas alcohólicas. Igualmente elimina inmediatamente los aranceles (o los mantiene en 0%) a diversas semillas oleaginosas, tales como maní, colza, canola, girasol, palma, palmiste, algodón, ricino, sésamo, mostaza, etc. También elimina los aranceles a los aceites vegetales crudos o refinados, pero no modificados químicamente, a las grasas y aceites animales, y a los aceites comestibles. Para el ingreso al Perú, la mayoría de aceites vegetales cuentan con una eliminación progresiva de los aranceles, ya sea en 5 o en 10 años. El etanol es liberado de aranceles de manera inmediata si no es desnaturalizado, o de manera progresiva en 10 años, si es desnaturalizado. El mercado nacional de biocombustibles y sus productos relacionados podría así verse afectado por el TLC con los Estados Unidos. Por un lado, la reducción de aranceles a la entrada de productos agroenergéticos, aún progresiva, puede generar una competencia desleal para nuestros productores, debido a los subsidios agrícolas y los mecanismos de beneficios que EEUU tiene para su sector exportador. Existe el riesgo, pues, de apertura del mercado nacional a sustitutos del azúcar, sus derivados y sus materias primas, tales como las glucosas, fructosas, jarabes y el maíz (APPAB, 2004). Por supuesto, esto afecta no solo a la producción de biocombustibles, sino también a la de alimentos. Por otra parte, los beneficios del TLC – cero aranceles para nuestros aceites, semillas oleaginosas o etanol – no son muy útiles para nuestros productores actuales, ya que nuestros excedentes para la exportación son muy limitados (incluso, en el caso de oleaginosas y aceites, necesitamos importar la mayor parte). Sin embargo, el TLC, al igual que el creciente mercado europeo para biocomustibles, podría constituirse en una motivación para que nuevos inversionistas incursionen en la producción de biocombustibles en el Perú. El boom actual de productores de biodiésel y etanol en el país, de hecho, no está orientado solamente al mercado interno. Muchos de los nuevos grandes inversionistas en biocombustibles en el Perú cuentan con capitales extranjeros, lo cual apunta a suponer que una parte de su producción se destinará a la exportación. Especialmente en el caso del etanol, como veremos más adelante, se espera que la mayor parte de la producción se destine a la exportación. Las proyecciones oficiales afirman que contamos con tierras suficientes para abastecer el mercado interno de biocombustibles sin afectar necesariamente el mercado de alimentos. Sin embargo, la figura probablemente cambiará si a esto se suma el gran mercado de las exportaciones, principamente a Estados Unidos. La mayor demanda por tierras, agua y granos (en EEUU, etanol es producido principalmente a partir de maíz) puede llevar a un incremento de los precios para los consumidores, empeorando el hambre y la desnutrición en los sectores más pobres, principalmente los rurales. En Brasil ya se tiene la experiecia de que las plantaciones para la producción de agrocombustibles desplazan a los pequeños campesinos, que pueden entonces convertirse en obreros de la plantación o migrar a la ciudad (Carlsen, 2007).

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1.3. Relación con otras políticas nacionales Agricultura Existen diversos problemas estructurales que han limitado el desarrollo del agro peruano, especialmente en la sierra, como son la excesiva y creciente fragmentación de la tierra en parcelas de subsistencia, lo cual genera mayores costos de producción, carencia de maquinaria, equipos e infraestructura y deficiente programación de cultivos; atraso tecnológico y falta de tecnificación desde la siembra a la cosecha; asimismo, la asistencia técnica y capacitación son deficientes, debido a que los programas son a corto plazo y a que los capacitadores tienen poca experiencia en manejo de cultivos; escasa investigación; limitado abastecimiento de semillas; crédito escaso y caro; comercialización deficiente sin valor agregado; industria alejada del lugar de producción; falta de subsidios reales, por lo que la producción local tiene que competir deslealmente contra productos importados (Osorio, 2007). El sector agrario está íntimamente ligado con el desarrollo rural en el Perú. Por ello, el Ministerio de Agricultura (MINAG) está promoviendo la Política de Estado para el Desarrollo del Sector Agrario y la Vida Rural, buscando el establecimiento de una visión de futuro concertada entre el sector público y privado para el 2021. Los objetivos de dicha política son: (i) Competitividad: Elevar el nivel de competitividad y rentabilidad agraria con un enfoque territorial rural; ii) Sostenibilidad: Promover la conservación, recuperación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad; iii) Gobernabilidad: Fortalecer la gobernabilidad público-privada en el desarrollo agrario y rural del país; y iv) Equidad: Promover la equidad socio-económica en el sector agrario y el medio rural. Dada la importancia de esta política para el desarrollo del agro en el Perú, es importante resaltar que ella no contempla acciones o medidas orientadas a la promoción de una política de biocombustibles o de agro energía como opción de desarrollo nacional, haciéndose mención únicamente, en el objetivo de competitividad, el objetivo específico de promoción de la inversión privada: “Promover el desarrollo de la agricultura y la agroindustria relacionada con la producción de biocombustibles y otras potencialidades” (Orrego, 2007). Por otro lado, también cabe evaluar cómo afectará la promoción de biocombustibles al desarrollo de la actividad y el mercado agrícola nacional. La promoción de la producción de etanol en Estados Unidos ha demostrado el impacto que tienen las políticas de promoción de biocombustibles, no sólo sobre la redistribución de las áreas de cultivos en los mismos Estados Unidos, sino en otros países del mundo, originando consecuentemente un reajuste en los precios de los productos, principalmente los alimenticios. Han subido los precios del maíz, el t rigo, la soya, diversos aceites, entre otros productos. Este efecto obliga a repensar y modificar la política agraria del Perú, evaluando en qué casos estos efectos perjudican y en qué casos benefician a la agricultura peruana, para orientar el buen uso del suelo, el agua, la foresta con las actividades agrícolas de mayor beneficio para las poblaciones rurales y la economía nacional. Así, por ejemplo, si sube el precio del trigo y consecuentemente el precio de la harina, se abren mejores posibilidades para la producción de harinas de cebada, cañihua, quinua, kiwicha, arracacha y otras plantas producidas principalmente en la sierra, a las que se les puede dar mayor valor agregado para su colocación tanto en el mercado interno como en el de exportación (Luis Paz, comunicación personal, 02/09/2007). En el Sector Agricultura existen, sin embargo, planes y estrategias específicos que contribuirán a promover el desarrollo de ciertos cultivos energéticos. Estos son:

- Plan de Desarrollo del Sector Azucarero: este plan está en proceso de elaboración, y debería contemplar medidas para promover la modernización de los correspondientes complejos agroindustriales. Si bien las más altas productividades de caña de azúcar se dan en la costa peruana, la selva presenta también ventajas competitivas.

- Plan Nacional de Promoción de la Palma Aceitera 2000-2010: Proyecta llegar a 50 mil hectáreas de palma para el 2011, frente a las 20 mil existentes en la actualidad.

- Política de Promoción de Cultivos Alternativos: en el marco de la lucha contra el narcotráfico, DEVIDA tiene atribuciones para identificar zonas aptas para producción de biocombustibles en selva y apoyar emprendimientos en este campo.

Cabe mencionar, finalmente, que el Ministerio de Agricultura se encuentra actualmente en reorganización. En el Segundo Taller de Planificación Concertada sobre Energías Renovables y Biocombustibles, realizado en Septiembre del 2007, la representante del Ministerio de Agricultura anunció que, como parte de la reorganización, el ministerio planea crear una “Unidad de Promoción de Cultivos Energéticos”.

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Producción – Inversión privada Existen incentivos para dinamizar la iniciativa empresarial, como es la “Ley de Promoción de la Inversión Privada Descentralizada” (Ley 28059), que cuenta con mecanismos que permiten que los interesados puedan solicitar en adjudicación activos del Estado, tales como tierras eriazas. Este mecanismo podría ser aplicado a proyectos de producción de etanol, como lo ha hecho el proyecto Maple en Piura. Igualmente, se cuenta con la “Ley de Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y Agroforestería” (Ley 28852), que permite la adjudicación en concesión de zonas deforestadas hasta por 40 mil hectáreas. Esta ley podría facilitar el desarrollo de cultivos para la producción de biodiésel, como la palma aceitera, piñón o higuerilla. Cabe mencionar que hay una iniciativa para modificar esta ley y permitir adjudicar en propiedad zonas deforestadas hasta por 40 mil hectáreas, lo cual pretende brindar más seguridad a posibles inversionistas, pero puede convertirse en un incentivo perverso que promueva la deforestación con el fin de luego poder acceder a títulos de propiedad de la tierra (Viajeros Online, 08/05/2007). Uno de los principales riesgos de esta política es que no existe un adecuado catastro de las áreas deforestadas, lo cual ha traído ya problemas en la adjudicación de concesiones para reforestación. Ya existen precedentes de irregularidades en el otorgamiento de concesiones de reforestación – concesiones que, al contrario de las concesiones de aprovechamiento forestal, no pagan cuota de aprovechamiento, son entregadas por 40 años renovables y tienen beneficios tributarios, y cuyo objetivo original es el de promover la recuperación de las millones de hectáreas deforestadas en la Amazonía (El Comercio, 06/05/2007, 08/05/2007, 09/05/2007). Se han hecho denuncias de que varias de estas nuevas concesiones de reforestación han sido otorgadas en zonas con cobertura boscosa y además con alta diversidad biológica. En estos casos, no es posible hablar de reforestación, y si así lo fuera, sería a costa de un bosque primario biológicamente rico. Luego de denuncias publicadas en el diario El Comercio, el INRENA realizó una inspección en dos zonas entregadas irregularmente para reforestación, encontrando que se trataban de bosque primario y resultando en la anulación de las concesiones (El Comercio, 16/05/2007). Sin embargo, quedan muchas otras concesiones que podrían tener los mismos problemas. Si este tipo de mecanismo, promovido inicialmente por la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley No. 27308) y el Decreto Supremo 010-2004-AG y declarado de “interés nacional” por la Ley de Promoción de Inversiones en Reforestación y Agroforestería (Ley 28852), se utiliza de igual manera para concesiones para instalación de cultivos energéticos, se podría estar abriendo una puerta para la destrucción de bosques ricos a cambio de biocombustibles. Sierra Exportadora Sierra Exportadora es un Organismo Público Descentralizado (OPD), creado por Ley 28890 de octubre del 2006, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, como instrumento de lucha contra la pobreza y de generación de empleo productivo en la sierra peruana. Sierra Exportadora organiza y coordina los recursos, esfuerzos y actividades que el sector público ejecuta en el ámbito rural priorizando la agricultura, agroindustria, ganadería, acuicultura, artesanía, textilería, joyería, reforestación, agroforestería y turismo que generen productos y servicios con valor agregado y reúnan los estándares requeridos tanto para el mercado local como para el de exportación. Además promueve el manejo sustentable de los recursos naturales, así como el mejoramiento de la calidad de vida del poblador andino y la preservación del medio ambiente (Sierra Exportadora, n.d.). Los biocombustibles figuran entre los productos priorizados por Sierra Exportadora para el logro de sus objetivos. El Proyecto “Implementación de la Cadena Productiva Altoandina de los Biocombustibles” busca desarrollar fuentes renovables de energía limpia mediante el desarrollo de paquetes tecnológicos para cultivos con potencial de biocombustibles, programas de capacitación técnica en estos cultivos, tecnologías para la industria de biocombustibles y actividades de promoción de inversiones en la industria de biocombustibles. Este proyecto se encuentra en fase de pre-factibilidad y cuenta con un presupuesto de S/. 4 millones 760 mil, a ejecutarse en 3 años. Considera la instalación de 20 mil hectáreas de cultivos de colza y girasol en la sierra del Perú, así como de 4 plantas demostrativas para la producción de biodiésel, entre otras actividades de capacitación y promoción (Sierra Exportadora, n.d.). El programa ya ha iniciado acciones de experimentación para el desarrollo del biodiésel en zonas de sierra, promoviendo el cultivo de colza y con la visión de desarrollar 300 mil hectáreas de este cultivo en 5 años. Sin embargo, aún se requiere una profunda evaluación de los impactos del cultivo de colza sobre la seguridad alimentaria en la sierra peruana, sobre la disponibilidad real de tierras aptas, sobre su adaptabilidad a las condiciones agroclimáticas y geográficas locales, y sobre sus impactos sobre el medio. Asimismo, no se cuenta con semilla para desarrollar la producción, por lo que se depende de su importación.

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Energía El Gobierno Peruano, a través del Ministerio de Energía y Minas (MEM), ha realizado significativos avances orientados a la incorporación de las energías renovables y los biocombustibles en la matriz energética nacional. Entre los pasos más importantes resaltan: la convocatoria para la elaboración de los mapas de potencial hidroenergético y eólico del Perú; la firma de un memorando de entendimiento con la alianza mundial Global Village Energy Partnership International (GVEP) para la promoción de la energía en zonas rurales; la aprobación y publicación del Reglamento para la comercialización de biocombustibles; la aprobación y publicación del Reglamento de la Ley general de electrificación rural, el cual otorga prioridad al uso de fuentes de energías renovables; y el liderazgo en la organización del 1er Congreso de Biocombustibles y Energías Renovables (COBER); entre otras relevantes acciones. En febrero del 2007 el Ministerio solicitó formalmente la ayuda de la CEPAL para el desarrollo de los biocombustibles en el Perú. CEPAL ha propuesto un Tablero de Comando para la Promoción de los Biocombustibles en el Perú, que busca generar lineamientos de trabajo en los ejes energético, agrícola, ambiental, industrial, tecnológico, económico-social e institucional. El MEM también está en negociaciones con el BID para la preparación de un Plan Estratégico de Biocombustibles y Energías Renovables (PEESB) en el Perú. Durante el 2007 se preparó un diagnóstico sobre el sector biocombustibles en el Perú, como base para los talleres preparatorios del Plan Estratégico, cuya preparación se espera sea iniciada durante el 2008. La elaboración y posterior implementación del PEESB permitirá al Gobierno del Perú tener una visión estratégica y de largo plazo para fomentar las energías renovables y los biocombustibles. Por otro lado, el MEM ha modificado su estructura orgánica para incluir un área que se encargue de los biocombustibles: Con Decreto Supremo N° 031-2007-EM del 26 de junio de 2007 se aprobó el Nuevo Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Energía y Minas, en el cual se incluyó la creación de la Dirección de Promoción y Concesiones de Gas Natural y Biocombustibles adscrita a la Dirección General de Hidrocarburos. Desarrollo y superación de la pobreza Frente a los problemas crónicos de pobreza y extrema pobreza en zonas rurales del país, el Gobierno viene implementando una política de desarrollo que enmarca al Acuerdo Nacional, la Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783), Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley 27867) y la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972). Asimismo, cuenta con la “Estrategia de Superación de la Pobreza y Oportunidades Económicas para los Pobres”, que ha sido complementada con el “Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004-2006”, la “Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015” y la “Estrategia Nacional de Desarrollo Rural” (Orrego, 2007). La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural tiene como objetivo impulsar el desarrollo humano en el espacio rural considerando, entre otras, el impulso de una economía rural competitiva, diversificada y sostenible, mediante la promoción de alianzas público-privadas y la provisión de adecuada y suficiente infraestructura económica en apoyo de la producción rural (Sánchez y Orrego, 2007). La Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria pretende garantizar el acceso material y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para todos los individuos, de manera que puedan ser utilizados adecuadamente para satisfacer sus necesidades nutricionales, sin correr riesgos indebidos de perder dicho acceso. Para el desarrollo de esta estrategia, se creó la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria, integrada por ocho ministerios y el Presidente de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (Sánchez y Orrego, 2007). 1.4. Implicancias para la seguridad alimentaria La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) realizó un análisis exploratorio respecto al posible efecto de la producción de biocombustibles sobre la seguridad alimentaria en la región (Acquatella, 2007; Rodríguez, 2007) con miras a la publicación de una guía para la formulación de políticas públicas en biocombustibles en Latinoamérica. Parte del análisis incluyó la estimación de la superficie que se requeriría (como porcentajes de la superficie arable existente) para poder producir mezclas de E10 (10% de etanol en 90% de gasolina) y B10 (10% de biodiésel en 90% de diesel) al año 2020. Para el caso del Perú, estimaron que se requerirían 39 mil hectáreas para etanol y 88 mil hectáreas para biodiésel, lo cual, sumado, representaría apenas un 3% de la superficie arable del país. En este sentido, desde un punto de vista macro y considerando solo la demanda interna, los riesgos para la seguridad alimentaria nacional podrían ser mínimos.

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Desde el punto de vista alimentario, la CEPAL también analizó la relación entre la producción de biocombustibles y el consumo de alimentos en términos de proteinas de la dieta, grasas comestibles y energía alimentaria. Considerando que las principales fuentes para biocombustibles en el Perú serán la palma aceitera y la caña de azúcar, tenemos que en el país la palma no es una fuente importante de grasas comestibles ni de energía alimentaria. Por este motivo, la vulnerabilidad al incremento de precios o disminución en la disponibilidad de aceite de palma es baja. Cabe mencionar que, sin embargo, el Perú depende principalmente del aceite de soya importado para satisfacer sus necesidades de grasas comestibles, y que por lo tanto es vulnerable a cambios en el precio o disponibilidad de este aceite. La caña azucarera sí es una fuente importante de energía alimentaria en toda la región latinoamericana, y por lo tanto todos los países de la región son vulnerables a incrementos de precios o disminución en la disponibilidad de azúcar (Rodríguez, 2007). El Perú es importador neto de azúcar, pero la producción de caña está en crecimiento y se espera que satisfaga la demanda interna y empiece a generar excedentes este año. No obstante, desde una mirada más local, los conflictos que se podrían generar por recursos escasos, como agua, tierra y fertilizantes, podrían generar problemas de subsistencia, especialmente para los grupos más vulnerables. Analizaremos estos problemas con mayor detalle en el Capítulo 5. Asimismo, otros aspectos importantes cuando se habla de seguridad alimentaria, son la capacidad de acceso (pobreza) y la equidad en el acceso. En el Perú, a pesar de las mejoras en los últimos años, mantenemos aún niveles altos de pobreza urbana (26%) y rural (65%), y de extrema pobreza rural (29%) (INEI, 2008). Asimismo, tanto la distribución del ingreso como el consumo de energía alimentaria presentan una alta desigualdad, con coeficientes GINI de 50 y 15, respectivamente (datos basados en estudios realiados el año 2000 para el ingreso y 1985-86 para el consumo de energía alimentaria) (Rodríguez, 2007). En el Perú, al año 2004 (según datos preliminares de FAO), un 12% de la población tiene problemas de subnutrición. Al mismo tiempo, una proporción importante de nuestros ingresos por exportaciones proviene del sector alimentos (Acquatella, 2007). Estos índices nos muestran que el principal problema de seguridad alimentaria no estaría relacionado con la capacidad agrícola macro del país para generar alimentos y biocombustibles, sino con la capacidad de la población para acceder a alimentos, en un escenario de aumento de los precios o de escasez local de recursos. Más aún, el riesgo mayor puede radicar en la demanda externa de biocombustibles que puede llevar a dedicar más tierras para cultivos energéticos, de las que los mercados internos requerirían. Esto exacerbaría más aún los problemas descritos en el párrafo anterior. 1.5. Situación y perspectivas de los principales cultivos para biocombustibles: producción y empleo

agrícola Caña de azúcar La caña de azúcar es el principal cultivo considerado en los proyectos de producción de etanol en el Perú: por un lado, la productividad de este cultivo en el país es la más alta a nivel mundial, y por otro lado, se cuenta con décadas de experiencia en su cultivo, así como con ingenios azucareros y planes de inversión en nueva infraestructura de transformación y nuevas plantaciones. La caña de azúcar se siembra en la costa y selva del Perú, abarcando una extensión que fluctúa entre las 60 mil y las 80 mil hectáreas, el 77% de las cuales se ubica en la costa y el 23% en la selva. Los principales departamentos productores son La Libertad, Lambayeque, Lima, Ancash y Arequipa en la costa (MINAG, 2008, ver Cuadro 2).

Cuadro 2: Superficie cosecha y Producción de Caña de Azúcar 2000-2006

Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Caña melaza 64 814 60 373 68 050 77 720 71 291 61 549 66 162

Caña etanol 7 132 043 7 385 946 8 419 786 8 863 958 6 946 873 6 304 065 7 251 260

Fuente: MINAG – DGIA.

En la siembra de caña de azúcar participan sembradores independientes, es decir aquellos agricultores que siembran la caña en campos que no son de las empresas agroindustriales. Así tenemos que para el año 2000 los sembradores independientes poseían el 34% de la superficie cosechada de caña de azúcar, mientras que el 66% restante se encontraba en manos de las empresas agroindustriales. En el año 2006 la situación no cambió mucho los sembradores tuvieron el 36,2% y las empresas el 63,8%.

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Los ingenios azucareros se encuentran en proceso de privatización, lo cual está mejorando los rendimientos de esta industria. Además, se está ampliando las tierras sembradas para la producción de caña de azúcar, tanto para etanol como para el abastecimiento interno de azúcar debido al crecimiento de la demanda. Para el 2007 se prevé que la producción de azúcar refinada crezca 9,2% tras la expansión de 16% del 2006. Estos incrementos han sido, sin embargo, insuficientes, razón por la cual las importaciones crecieron 43,4% en el 2006 (Orrego, 2007). La nueva bonanza de la oferta azucarera peruana se ve facilitada tanto por la mayor disponibilidad de caña azúcar en las principales zonas productoras como por el notable aumento en la capacidad de molienda de las empresas azucareras, en pleno proceso de modernización de sus plantas. La creciente disponibilidad de caña de azúcar en las zonas productoras del norte del país se sustenta en rendimientos crecientes del cultivo y la expansión de las áreas sembradas. Esto indica el inicio de un proceso de estructuración de un cluster competitivo, estimulado por la subida de los precios internacionales del azúcar y las perspectivas optimistas del mercado mundial del etanol. De acuerdo a la Asociación Peruana de Productores de Azúcar y Biocombustibles (APPAB), se tiene el siguiente potencial de producción de etanol en el ámbito de los ingenios azucareros del norte (Flores, 2007, ver Cuadro 3):

Cuadro 3: Producción potencial de etanol a partir de caña de azúcar en el Perú

Proceso

Con 30% de área de azúcar Con 50% de área de azúcar Con 70% de área de azúcar

Hectáreas caña

106 litros etanol

Hectáreas caña

106 litros etanol

Hectáreas caña

106 litros etanol

Caña melaza 24 000 21,6 40 000 36 56 000 50,4

Caña etanol 7 229 69,4 5 729 55 4 229 40,6

Total 91 91 91

Fuente: Flores, 2007.

En la Amazonia Peruana es posible desarrollar proyectos de caña de azúcar para generación de energía eléctrica con calderos y la obtención de etanol a partir de los jugos, gracias a la rápida obtención de biomasa de este cultivo (9 a 12 meses) y debido a la imposibilidad de agostar los terrenos para concentrar sacarosa y consecuentemente producir azúcar. Este cultivo se puede conducir en condiciones de secano y estableciendo cosechas tipo zafra, como se hace en todo el trópico. Las tierras potenciales están ubicadas en las regiones de San Martín (incluyendo áreas de arroz que tienen la intención de cambiar a un cultivo más rentable), Ucayali (en donde ya se ha iniciado un proyecto), en la selva de Huánuco y en Loreto (Orrego, 2007). Debe mencionarse que la caña de azúcar es un cultivo de importancia para la región San Martín, las estadísticas reportan 2500 hectáreas de este cultivo, orientadas a la producción de aguardiente y panela para consumo humano, INIA reporta una productividad de 170 toneladas por corte en 12 meses para el cultivo en secano, mientras que bajo riego estima un rendimiento de 250 toneladas por hectárea para caña planta. En la región Ucayali, el cultivo de caña de azúcar se ha desarrollado a nivel de pequeñas a medianas extensiones y principalmente es utilizado para producir cañazo, que es consumido como bebida alcohólica. La caña de azúcar se avizora como un cultivo de gran potencial para la producción de etanol carburante, con el ejemplo de iniciativas comerciales como la de CIAVASA. Igualmente, en Loreto la caña de azúcar se cultiva a pequeña escala y de modo tradicional para la producción de alcohol etílico de consumo humano y de chancaca, con rendimientos bajos que responden al nivel tecnológico primario utilizado y a la baja concentración de sacarosa debido a la ausencia de periodo seco. Sin embargo, el potencial de siembra en las áreas colindantes con las riberas de los ríos principales es superior al millón de hectáreas (Arévalo et al., 2007). El sector azucarero en el Perú tiene una gran incidencia económica y social en varios valles y pueblos de la costa, que dependen casi exclusivamente de la producción azucarera. La APPAB (2004) ha calculado que 492 064 peruanos dependen directa o indirectamente de la actividad azucarera en el Perú, con 21 450 trabajadores directos al 2003 (ver Cuadro 4).

Cuadro 4: Influencia social de la actividad azucarera en el Perú

Empresa Hectáreas (propia y de

sembradores, 2006)

Trabajadores (2003)

Población total Población escolar

Tumán 7 441 3 099 30 000 6 845

Pomalca 7 174 3 587 29 657 7 815

Pucalá 5 432 2 703 40 934 6 065

Cartavio 7 612 1 841 68 293 3 364

Casa Grande 12 212 4 196 69 958 4 381

Laredo 7 232 1 258 59 468 2 823

Paramonga 7 678 1 898 36 000 9 819

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Empresa Hectáreas (propia y de

sembradores, 2006)

Trabajadores (2003)

Población total Población escolar

San Jacinto 5 591 1 049 11 000 4 258

Andahuasi 4 879 1 264 5 200 1 467

Chucarapi 670 555 3 000 760

Total 61 549 21 450 353 510 47 597

Fuente: APPAB, 2004.

Asimismo, existen numerosos proyectos existentes de ampliación de las plantaciones de caña existentes en la actualidad con el fin de abastecer el nuevo mercado del etanol, tal como se muestra en el Cuadro 5 y el Cuadro 6:

Cuadro 5: Proyectos anunciados de producción de etanol de caña de azúcar en la costa peruana

Proyecto / Empresa

Región

Área existente

aproximada (ha)

Área nueva proyectada

(ha)

Inversión aproximada

(US$)

Año inicio

Producción estimada (ton/año)

Maple Etanol Piura (valle del Chira)

12 000 32 millones (5 años) 100 millones (futuro)

2008 120 a 150 mil

(350 mil al 5° año)

Caña Brava (Grupo Romero)

Piura (valle del Chira)

3 300 40 millones 2010 54 mil

COMISA Piura (Sullana) 12 000 81 millones 180 mil

Empresa Agrícola Chira

Piura (Amotape)

96 100 mil 2006

Varios Piura (valle del Chira)

500

Cayaltí y Bioterra Lambayeque 5 500 6 500 90 a 100 millones 60 mil

Pomalca (Dedini) Lambayeque 10 000

Casa Grande – Cartavio (Grupo Gloria)

La Libertad 40 000 30 millones 2007 335 mil

Arena Dulce (Grupo Manuelita)

La Libertad (Chavimochic)

300 3700-6700

San Jacinto Ancash 30 millones 36 mil

Andahuasi Lima (Huaura) 10 millones 2010

Total (con información disponible)

41 096 391,1 millones 1015 mil

Fuente: Elaboración propia en base a anuncios realizados en Seminarios, Talleres y medios de comunicación.

A falta de información detallada sobre número de jornales por hectárea en la producción de caña de azúcar en la costa peruana, proyectamos el número de trabajadores que podría fomentar la producción de etanol en base al total de trabajadores existentes en la actualidad en las empresas azucareras y el área cosechada en ellas, comparándola con el área nueva que se proyecta instalar, según los anuncios resumidos en el cuadro anterior. Según nuestros cálculos, que deben ser tomados con cautela porque son muy aproximados, los proyectos existentes para el desarrollo del etanol en la costa peruana podrían generar 14 322 nuevos puestos de trabajo en los próximos años.

Cuadro 6: Proyectos anunciados de producción de etanol de caña de azúcar en la selva peruana

Proyecto / Empresa Región Área

aproximada (ha)

Inversión aproximada

(US$)

Año inicio

Producción estimada (ton/año)

Palma Selva S.A. San Martín 2000

Shanao San Martín (Lamas)

Ciavasa Ucayali 50 000 50 millones 2010 47 mil

EDUSAC Ucayali 60 000 120 millones

Andahuasi San Martín (Cainarachi)

10 000 (nuevas)

19 millones 36 mil

Calzada Etanol San Martín 500

Asociación Agrícola Agua Blanca

Ucayali 50 100 mil

Agroforestal Campo Verde Ucayali 80 160 mil

Total 122 630 189,26 millones 83 mil

Fuente: Arévalo et al., 2007.

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Para el caso de la selva, la información disponible es un poco más detallada. Por hectárea, se requieren 90 jornales para la instalación del cultivo de caña de azúcar, y 40 jornales para cada corte anual. Considerando 250 jornales al año por puesto de empleo permanente, y cuatro cortes por ciclo, en las 122 630 hectáreas que se planea instalar en los próximos años tendríamos alrededor de 30 658 puestos de trabajo en las plantaciones de caña de azúcar en la selva. En total, entonces, estaríamos proyectando unos 45 mil puestos de trabajo a ser generados por las nuevas plantaciones de caña de azúcar para la producción de etanol en costa y selva. Cabe mencionar que estos proyectos de nuevas plantaciones pueden no llegar a realizarse, dependiendo de las condiciones existentes para realizar la inversión, los beneficios tributarios que las empresas esperan obtener, los mercados que esperan abastecer, la evolución en los precios del azúcar y el etanol, la disponibilidad de financiamiento para la inversión, etc. Cabe también aclarar que no existe una planificación de la producción de caña, es decir, que estos anuncios no necesariamente consideran el efecto que los otros proyectos tendrán sobre el mercado. Es posible que algún inversionista se desanime al considerar la gran competencia que generarán los otros. De hecho, luego del anuncio del Ministro del Ambiente acerca de las nuevas condiciones que se impondrían a los cultivos para biocombustibles, especialmente que no se podrá utilizar tierras donde actualmente se producen alimentos, se registró una caída del sector agroindustrial en la Bolsa de Valores de Lima. Estas nuevas condiciones habrían desalentado a los inversionistas que veían como un potencial para las empresas azucareras la posibilidad de incursionar en la producción de etanol (Andina, 25/05/2008). Cabe mencionar que PROINVERSIÓN (2007) plantea y promueve la asociación de los grandes inversionistas con pequeños productores como una manera de facilitar el acceso a mercados, asistencia técnica y tecnología para los pequeños productores. Esto se ha logrado, por ejemplo, en el caso del Proyecto Maple, el cual, en el contrato de adjudicación de tierras, considera el desarrollo de 1250 hectáreas de caña de azúcar en terrenos de pequeños agricultores que deseen sustituir su actual cultivo de arroz con caña de azúcar. Este enfoque, positivo desde el punto de vista social (apoyo al pequeño productor), puede tener también sus limitaciones: en muchos casos, por ejemplo, se está asumiendo que terrenos dedicados hasta el momento al cultivo del arroz serán convertidos a caña de azúcar para ingresar en este esquema, lo cual podría no ser viable pues, de acuerdo con Gianella (2006), las áreas con cultivos de arroz presentan altos índices de salinidad, mientras que la caña de azúcar es poco tolerante a la salinidad. Además, cultivar caña de azúcar en esos terrenos implicaría aún mayor consumo de agua que producir arroz, ya que, pese a su menor consumo mensual de agua, la caña de azúcar de produce durante los 12 meses del año, mientras que el arroz tiene una campaña de solo 5-6 meses. La dotación de agua, ya crítica, sería pues insuficiente para alimentar esta reconversión de cultivos. Palma aceitera La palma aceitera es el cultivo oleaginoso que más aceite produce por cantidad de superficie. Tiene un contenido del 50% de aceite en el fruto y puede rendir de 3 mil a 5 mil kilogramos de aceite de pulpa por hectárea (además del aceite obtenido de la semilla o palmiste, que se destina a usos alimenticios). Las plantaciones de palma comienzan a alcanzar su mayor producción entre los 20 y 25 años, demorando de 10 a 15 años en recuperar inversión. El cultivo de la palma aceitera en el Perú data desde 1969. La primera experiencia ocurre en el marco del proyecto de colonización Tingo María-Tocache-Campanilla, que dio origen a la empresa estatal EMDEPALMA (Empresa para el Desarrollo y Explotación de la Palma Aceitera S.A.), operando exitosamente hasta 1993, en que el gobierno la incorporó al proceso de privatización de empresas del Estado. En el sector privado, la empresa Palmas del Espino opera desde 1979, con un aproximado de 10 mil hectáreas en Tocache (San Martín), estando en proceso de expansión (Orrego, 2007). Se estima que la selva tiene 1,4 millones de hectáreas aptas para la producción de palma. Al año 2004, se tenía un área total de 21 mil hectáreas dedicadas a este cultivo, con 12437 hectáreas en producción (Cuadro 7). La productividad de estas plantaciones tiene una gran variación según el nivel de tecnología que se emplee. Su rendimiento se encuentra en un rango entre 1,7 y 5,7 toneladas de aceite crudo por hectárea (Sáenz, 2005). Asimismo, se estima que habría alrededor de 32 mil productores de palma, ubicados en diferentes zonas de Loreto, San Martín, Huánuco y Ucayali, quienes se encuentran organizados en la Confederación Nacional de Palmicultores y Empresas de Palma Aceitera (CONAPAL).

Cuadro 7: Producción actual de palma aceitera en el Perú

Región Área en

producción (ha)

Área en crecimiento

(ha)

Área en vivero

(ha)

Área por rehabilitar

(ha)

Área total (ha)

Producción de racimos

(TM)

Producción de aceite

crudo (TM)

San Martín 9 800 2 570 1 320 0 13 690 180 000 39 600

Ucayali 2 537 1 895 1 500 0 5 932 36 592 8 050

Loreto 100 500 500 300 1 400 1 200 264

Huánuco 0 0 200 0 200 0 0

Total 12 437 4 965 3 520 300 21 222 217 792 47 914

Fuente: Direcciones Regionales Agrarias de San Martín, Ucayali, Loreto y Huánuco. Elaborado por ProAmazonía (Sáenz, 2005).

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Los cultivos nacionales de palma aportan a la industria de aceites y grasas 48 mil toneladas anuales de aceite, que representan solo el 15% de la demanda nacional. En contraste, en el 2005 se importaron 278 mil toneladas de aceites vegetales, de los cuales el 87% correspondió a aceite de soya bruto. Se requiere entonces, ampliar la producción palma aceitera para satisfacer la demanda nacional por aceites comestibles, reduciendo las necesidades de importaciones, y constituyendo además una oportunidad para la sustitución de cultivos ilícitos de coca en la selva.

Cuadro 8: Áreas potenciales de palma aceitera – Perú 1999

Departamento Zona Hectáreas

Amazonas Condorcanqui 300 000

Cusco Bajo Urubamba 30 000

Huánuco Tomavista 15 000

Huánuco Pachitea 40 000

Huánuco – Ucayali Honoria – Iparia 50 000

Loreto Pastaza – Tigre 180 000

Loreto Ramón Castilla 140 000

Loreto Manití 300 000

San Martín Tocache – Juanjui 100 000

San Martín Cainarachi – Barranquita 50 000

Ucayali Padre Abad 100 000

Ucayali Atalaya 100 000

Total 1 405 000

Fuente: Ministerio de Agricultura, n.d. b

A pesar del panorama prometedor para la palma aceitera en el Perú, se han dado ya las primeras voces de preocupación por el peligro que el cultivo indiscriminado de esta especie puede significar. El Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales (WRM, 2006) menciona el caso de un proyecto en Yurimaguas, Loreto, donde “antes de darse a conocer los resultados del estudio de impacto ambiental del proyecto, se informa que ya se ha iniciado la deforestación de 2 mil hectáreas en la zona de Shanusi”. Este proyecto tendría impactos sobre el hábitat de especies silvestres que no han sido considerados ni objetados por las autoridades ambientales nacionales (CONAM y/o INRENA), además de afectar los derechos territoriales de comunidades campesinas que habitan en su zona de influencia y que no han podido obtener títulos formales de propiedad de su tierra por razones económicas. El reconocido ecólogo peruano Antonio Brack (2007), por su parte, alerta que “en los tiempos actuales se está promoviendo la tala de bosques, en gran parte primarios, para implantar el cultivo extensivo de palma de aceite y caña de azúcar para producir biocombustibles… en Balsapuerto (Yurimaguas), Orellana y Requena (Loreto)”. Brack recomienda que “la política para una Amazonía sostenible debería ser muy clara: conservar los bosques y hacer producir las tierras colonizadas e improductivas”. Precisa además que “el Perú posee aún 63 millones de hectáreas de bosques amazónicos y con la colonización ya hemos intervenido, talado y quemado cerca de 10 millones de hectáreas” y que “se producido un desastre de enorme envergadura, porque de las tierras ocupadas para ampliación de la frontera agropecuaria el 80% está abandonado y no produce, y la pobreza es generalizada”. Agrega, finalmente que “es verdaderamente incomprensible que se permita la tala masiva de bosques primarios para nuevas iniciativas empresariales, que muy bien se pueden realizar en las tierras ya colonizadas e improductivas”. Al igual que en el caso del etanol, ya existen numerosos proyectos para la instalación de nuevas plantacoines de palma y otros cultivos, con el fin de producir biodiésel. Estos proyectos se encuentran resumidos en el Cuadro 9.

Cuadro 9: Resumen de proyectos anunciados de palma aceitera

Proyecto / Empresa

Región Cultivo Área aproximada

(ha)

Inversión aproximada

(US$)

Año inicio

Producción estimada (ton/año)

Pure Biofuels (plantaciones)

Ucayali (Pucallpa) Palma 60 mil

Industrias del Espino (Grupo Romero)

San Martín (Tocache)

Palma 10 mil 10 millones 2007 50 mil

Nuevo Tiwinsa Ucayali Palma Otros

5 000 20 000

COCEPU Ucayali Palma 6000

(2376 en producción)

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Proyecto / Empresa

Región Cultivo Área aproximada

(ha)

Inversión aproximada

(US$)

Año inicio

Producción estimada (ton/año)

Kausar Ucayali, San Matín, Huánuco, Loreto

Palma 75 mil

Shanusi (Grupo Romero)

San Martín Palma 15 000 80 millones 85 mil ton

aceite /año

Onasor del Oriente

San Martín Palma, piñón

3500 7 millones

ASPASH Ucayali Palma 1850

(800 en producción)

Grupo San Fernando

Ucayali Palma, soya

5000 12,5 millones

Virgen de Guadalupe

Ucayali Palma 1000

Agrocoler Ucayali Palma 255

Biodiesel Ucayali Ucayali Palma 500

Palmagro Ucayali Palma 1200

Lubritec Ucayali Palma 220

Agropecuaria ío Neshuya

Ucayali Palma 1000

Fuente: Elaboración propia en base a anuncios realizados en Seminarios, Talleres y medios de comunicación. Las nuevas plantaciones de palma aceitera alcanzarían alrededor de 182 mil hectáreas, de cumplirse todos los proyectos mostrados arriba. CEPAL cita un índice de un empleo directo y dos indirectos por cada 9 hectáreas de palma (Sánchez, 2008), lo cual concuerda con estimaciones proporcionadas por otro especialista en una entrevista realizada para este estudio. Considerando este índice, podríamos estar hablando de 20 mil empleos directos y 40 mil indirectos que se generarían en esas 180 mil hectáreas proyectadas de palma aceitera. El número de trabajadores por hectárea depende mucho del nivel tecnológico de la plantación, y estas estimaciones son para niveles tecnológicos avanzados con cierto nivel de mecanización. Igual en este caso, debemos considerar que no necesariamente se realizarán todos estos proyectos de plantaciones de palma aceitera. Otros cultivos Aparte de la caña de azúcar y la palma aceitera, existen otros cultivos con potencial para la producción de biocombustibles líquidos en el Perú. Para etanol El camote es un cultivo apto para ser producido por pequeños agricultores, y se adapta bien a diversas condiciones agrícolas, incluyendo los suelos pobres. Se ha propuesto su instalación en la costa norte peruana con fines alimenticios y agroindustriales, incluyendo la producción de etanol. Según Zuloaga (2007), sus ventajas incluyen el bajo consumo de agua, significativamente menor que el del arroz y la caña; que no saliniza los suelos; altos rendimientos anuales; alta demanda de mano de obra (1,5 trabajadores/hectárea). Sin embargo, se ha encontrado que es más rentable utilizar el alcohol de camote en la producción de licores para su exportación que en la producción de biocombustible. El sorgo dulce es un cultivo azucarero aún no difundido en el Perú, cuyo potencial se está evaluando con fines de obtención de etanol. El sorgo requiere condiciones de clima cálido, con lluvias moderadas bien distribuidas. Es tolerante a la sequía y a la salinidad. Puede crecer desde los 0 a los 1500 msnm y se adapta a una amplia gama de suelos. Dados sus requerimientos, la zona con mayor potencial para este cultivo estaría ubicada en la costa norte del país. La empresa Monder S.A.C. ha evaluado la utilización de sorgo dulce producido en la costa norte peruana para la elaboración de etanol, encontrado que se pueden 4 campañas al año, con un consumo hídrico es aún menor que el del camote. Si todos los azúcares son transformados a etanol, la productividad del cultivo es de unos 18850 litros de etanol por hectárea por año. El costo de producción en campo, incluyendo instalación, manejo, cosecha y transporte a la fábrica es de US$ 2637/ha/año. El costo de transformación a etanol anhidro es de US$ 2862/ha/año. El ingreso que se podría obtener de la venta del etanol, follaje seco y fibra es de US$ 9782/ha/año (Gianella, 2007). Actualmente no hay información acerca de la producción de etanol a partir de la yuca, pero algunos expertos opinan que este producto también tendría un alto potencial para obtener este biocombustible, con posibilidades para su desarrollo en la selva peruana. El IIAP tiene actualmente un proyecto para producir etanol a partir de los residuos de la producción de yuca en Ucayali (Arévalo et al., 2007). Este enfoque, de producir biocombustible a partir de residuos agrícolas, ayudaría a minimizar los impactos de esta actividad sobre la producción de alimentos y la seguridad alimentaria.

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El MINAG (Benavides, Junio 2007) ha planteado además el uso de papa para la producción de alcohol anhidro para aditivo de combustible y para carburantes. Asumiendo que un 10% de la producción actual de papa en seis regiones de la sierra podría destinarse a la fabricación de etanol, se podría obtener 1 137 782 litros de alcohol al año. Para biodiésel Para el caso del biodiésel, otras materias primas potenciales y/o en discusión son la semilla de algodón en la costa, el piñón o tempate en zonas diversas, la higuerilla, la colza en la sierra así como algunas fuentes alternativas como los aceites y grasas usadas, el aceite de pescado, el sebo animal y las especies oleaginosas amazónicas. Para el etanol, se ha mencionado el uso del sorgo dulce, del camote y hasta de la papa y la yuca. La colza (Brassica napus) es la tercera fuente de aceite vegetal más importante del mundo. En el Perú su producción ha despertado mucho interés en los últimos años ya que viene siendo promovida por el Programa Sierra Exportadora como uno de sus principales programas productivos, cuyos planes contemplarían la instalación de 20 mil a 200 mil hectáreas de colza canola en la sierra del Perú. Si bien la producción y las experiencias en el Perú con el piñón o tempate (Jatropha curcas) son más bien escasas, este es otro de los cultivos que ha generado mucho interés por sus posibles ventajas que presentaría para la producción de biodiésel. A saber (Foidl y Eder, 1997; Henning, 1998; Vinayak y Singh, 1998): crece desde el nivel del mar hasta los mil metros sobre el nivel del mar; se adapta a suelos pobres, arenosos y/o alcalinos; es muy resistente a la sequía; es un cultivo perenne, con una vida útil de 30 a 50 años; se estima que la fijación de CO 2 en troncos y raíces estaría entre las 7 y 8 TM/ha/año, más del doble que cualquier cultivo maderero. En el Perú es usual encontrar el piñón utilizado como cerco vivo, en la selva alta del norte de la región Cajamarca, aprovechando su toxicidad que mantiene alejado al ganado. De modo más reciente se tiene noticias de las primeras plantaciones que se habrían instalado, tanto en condiciones de selva baja (Ucayali), como de costa (Lima y Piura). Ispaia Energía es una empresa que está iniciando la instalación de piñón en la selva, con una proyección de 10 mil hectáreas en los próximos años. La gran rusticidad y adaptabilidad de este cultivo se basaría en su variabilidad genética, lo cual le permite resistir condiciones tan diversas y exigentes, como las de la costa desértica o la selva tropical lluviosa. Sin embargo, esta cualidad, muy probablemente se presente como dificultad cuando se desee obtener cierta uniformidad y homogeneidad en grandes extensiones de cultivo. En este sentido, se requerirá invertir recursos y tiempo en la investigación e identificación de las variedades más apropiadas para la producción de aceite en cada región (Castro et al., 2007). El uso de especies nativas oleaginosas amazónicas sería más apropiado para las condiciones extremas y frágiles de la selva tropical del Amazonas, lamentablemente, los avances en cuanto a investigación, caracterización y conocimiento de estas especies es aún muy incipiente. En el marco del Proyecto Biodiésel UNALM-ITDG (ver Punto 3.2.4) se realizó un inventario de 24 especies vegetales oleaginosas de la selva peruana con potencial teórico para la producción de biodiésel y posteriormente se realizaron pruebas de producción de biodiésel con algunas de ellas. Los resultados de estos estudios, por un lado, confirman la distancia en términos de investigación y en rendimientos, de la palma aceitera africana, respecto de las especies amazónicas. Pero por otra parte, identifica algunas especies nativas interesantes, que deberían estudiarse con mayor detalle y tiempo, principalmente la poloponta o palma aceitera americana, que, si bien presenta rendimientos menores que la palma foránea, es posible que sea mucho más recomendable para las condiciones específicas de la Amazonía peruana (Castro et al., 2007). La cantidad disponible de aceites y grasas comestibles usados depende de la población humana y de sus hábitos de consumo alimenticio. Se ha estimado que en la zona de Lima habría unos 4 millones de litros de grasa amarilla disponibles anualmente. Un inconveniente inmediato del aprovechamiento de estos aceites supondría la logística de recolección que habría que implementar para su recojo. Por otra parte, estos materiales de desecho ya tienen un precio de mercado, ya que son reutilizados informalmente para diversos fines. Sin embargo, su uso puede ser interesante en determinados nichos donde su disponibilidad está asegurada. Finalmente, la transformación de esta grasa amarilla en biodiésel podría tener como principal beneficio, evitar su vertimiento en los desagües y, por ende, a cuerpos de agua como mares, ríos o lagos (Castro et al., 2007). El aceite de pescado es otra opción de materia prima para el biodiésel, y en el Perú se produce en gran cantidad: según cifras del Ministerio de la Producción, en el año 2005 se fabricó un total de 290 mil toneladas de aceite de pescado crudo. Sin embargo, aún existe poca experiencia en el mundo en producción de biodiésel a partir de este aceite, y por lo tanto se requiere investigación específica sobre el proceso de producción y la calidad del combustible que se obtendría, así como de la viabilidad económica de su uso como combustible: históricamente, su precio siempre ha sido mayor al del aceite de soya (Castro et al., 2007).

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1.6. Relevancia frente a otros cultivos En los diez departamentos de la costa peruana, la superficie cosechada de los principales cultivos ascendió a 650 183 hectáreas en el 2007, según estadísticas del MINAG. De ellas, 67 735 hectáreas fueron de caña de azúcar, 147 369 ha de arroz, 113 391 ha de maíz amarillo duro, 50 626 de maíz amiláceo, 61 771 ha de trigo, 55 182 de papa, 40 104 ha de cebada grano, 19 439 ha de frijol de grano seco, 14 986 ha de cebolla, 14 227 ha de arveja, entre otros. Considerando los anuncios de nuevas áreas de caña de azúcar en la costa mencionados más arriba, que suman unas 41 mil hectáreas (con información disponible), esta área representaría pues alrededor de un 6% de la superficie total cosechada en la costa peruana. Aunque algunos de los principales cultivos costeños se ubican preferentemente en zonas más altas, donde no serán afectados por el desarrollo de la caña de azúcar, productores de arroz y maíz de los valles costeros podrían migrar a caña de azúcar, reduciendo así la producción nacional de granos básicos. En la selva, los principales cultivos reportados por las estadísticas del MINAG son el arroz (157 mil hectáreas), maíz (151 mil hectáreas en total), yuca (cerca de 74 mil hectáreas) y frejol (cerca de 30 mil hectáreas). La caña de azúcar figura en las estadísticas oficiales con cero hectáreas en los departamentos de la selva, aunque existen pequeños productores que la siembran para producir cañazo. La palma aceitera aún no figura entre las estadísticas de los cultivos más importantes del país. Los proyectos de instalación de caña de azúcar en la selva, en un área de cerca de 123 mil hectáreas, sumados a los proyectos de instalación de palma aceitera, de 182 mil hectáreas, representarían un 74% del área dedicada actualmente a los cuatro principales cultivos de esta región. Estas áreas propuestas, sin embargo, se espera sean instaladas en nuevos campos de cultivo, que deberán ser ubicados en zonas deforestadas o degradadas. 1.7. Discusión comparada con otras opciones energéticas Al momento de comparar los biocombustibles – biodiésel y etanol – con otras opciones energéticas, es importante tener en cosideración la importante diferencia entre los combustibles líquidos (y en cierta medida, también los gaseosos), cuyo uso principal es el de transporte, y los combustibles sólidos o las fuentes estacionarias de energía (hidroenergía, viento, sol, nuclear, etc.), cuyo principal destino es la generación de electricidad y/o de calor o energía mecánica para diferentes procesos productivos. Actualmente, el sector con más limitaciones respecto a las posibles fuentes de energía es el de transporte: no existen aún sistemas de almacenamiento de energía que permitan reemplazar a los combustibles fósiles en este campo de manera sustantiva. Los biocombustibles líquidos tienen así la ventaja de que pueden ser insertados en los actuales sistemas de distribución y manejo de biocombustibles líquidos, con ninguna o muy poca adaptación. Para otras opciones que se están proponiendo para el transporte – vehículos a hidrógeno o solares – la tecnología aún no está totalmente desarrollada a un nivel comercial. Otras tecnologías – vehículos eléctricos o híbridos – no necesariamente se oponen al uso de biocombustibles, sino que podrían complementarlo. Específicamente, el Perú es un país deficitario en diesel y exportador de gasolinas. La antigua matriz energética estaba concentrada en una sola fuente (petróleo crudo). En los últimos 30 años el Perú ha registrado cambios en la oferta de hidrocarburos líquidos, como la reducción de las reservas y producción de petróleo, bajas en la calidad promedio del crudo nacional y el rápido incremento de la participación del diesel en el transporte. Este panorama se complementa con el descubrimiento y puesta en explotación de grandes reservas de gas y condensados. Actualmente, el Gobierno Peruano se encuentra en el proceso de cambiar la matriz energética bajo la estrategia de mayor penetración del gas natural y energías renovables (hidroenergía, energía geotérmica, eólica, solar y biocombustibles), buscando promover el uso óptimo de los recursos energéticos, en especial los renovables.2 Con diversas normas, el país ha venido promoviendo el consumo masivo del gas natural. Esto llevó a que el año 2005, el consumo de diesel represente el 56% del total, seguido por las energías renovables con un 27% y el gas natural con 17%. En los próximos años, se busca llegar a una matriz equilibrada entre energías renovables, diesel y gas al 33%. Por otro lado, la demanda de gas se ha incrementado en 45% en los últimos 4 años. En el año 2006 la demanda de gas licuado de petróleo (GLP) fue superior a la demanda total de todas las gasolinas y ha desplazado del segundo lugar a los combustibles industriales. Además, para el periodo 2007 – 2026 se espera un crecimiento del consumo de gas natural en todo el país del orden de 10% como promedio anual.

2 Extracto del discurso del Ministro de Energía y Minas, Juan Valdivia, en el Primer Congreso sobre Biocombustibles y Energías Renovables. Mayo 2005.

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Proyecciones Según el Plan Referencial de Hidrocarburos 2007-2016 (MEM, 2007b), el consumo de gas licuado de petróleo (GLP) se incrementará en los próximos años debido principalmente a la gran oferta de GLP y a la política de precios de las empresas productoras. Su mayor demanda se estima que se dará en zonas donde no exista oferta de gas natural. El diesel continuará siendo el combustible de mayor demanda. Se prevé un incremento anual de 2,1%, desde 60,7 MBPD en el año 2007 hasta 73,6 MBPD en el año 2016, debido principalmente al crecimiento económico del país y a su alto consumo en el transporte y maquinaria pesada. Se espera que el déficit creciente de este combustible, se atenúe por el ingreso del gas natural, por la renovación del parque automotor y por el ingreso del biodiésel, en mezclas de 2 y 5%, desde el 2009 y 2011, respectivamente. Cabe resaltar que el crecimiento en la demanda de diesel ha estado también vinculado, hasta el momento, al bajo precio de este combustible (debido a los menores impuestos en comparación con las gasolinas) y también al boom de la importación de vehículos usados (favorecida por el gobierno), que en su mayoría son de tipo diesel. Sin embargo, el 22 de marzo del 2006 se publicó la Ley 28694, la cual modificaría esta situación, ya que establece que a partir del 1ro de enero del 2008 el ISC a los combustibles empezará a incorporar gradualmente el criterio de nocividad de los combustibles (fijado por el CONAM mediante el Decreto del Consejo Directivo del CONAM 018-2005-CONAM/CD). Esta ley aún no cuenta con un reglamento que haga su aplicación efectiva, sin embargo, el 13 de noviembre del 2007 se anunció en el diario El Comercio que antes de fin de ese año el Ministerio de Economía y Finanzas definiría los cambios a la fórmula del ISC para que este impuesto incorpore el criterio del grado de contaminación generado por cada tipo de combustible. En este escenario, el precio del diesel 2 se incrementaría y esto podría afectar su demanda futura. Otra medida, actualmente en estudio, que promovería la reducción del consumo de diesel 2 y el cambio hacia un mayor consumo de gasolinas y gas natural vehicular, sería la entrega de bonos monetarios a los propietarios de vehículos diesel de más de 10 años de antigüedad que deseen cambiarlos por vehículos gasolineros que puedan ser transformados a gas natural, tal como ha sido anunciado también por el diario El Comercio en entrevista al ministro de Energía y Minas Juan Valdivia el 21 de noviembre del 2007. Asimismo, existen ya esquemas de crédito impulsados por COFIDE para taxistas que deseen cambiar sus vehículos por otros impulsados con gas natural, y se está evaluando eliminar el arancel a la importación y el ISC para vehículos que funcionen con gas natural o con GLP (El Comercio, 13/11/2007, 17/11/2007). En el caso de las gasolinas se espera una disminución promedio anual de 3,5% en su consumo, principalmente por el efecto de sustitución por gas natural en los lugares donde exista oferta de este combustible y por GLP en donde aún no esté disponible el gas natural y por el ingreso del etanol en mezcla en 7,8% con la gasolina desde el 2010, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento para la Comercialización de Biocombustibles. Así, de una demanda de 21,1 MBPD en el 2007, llegaremos a una demanda de solo 17,5 MBPD en el año 2016. Uno de los factores que podría – y debería - influir a futuro sobre la demanda de cada tipo de combustible es la tecnología de los vehículos y la regulación existente al respecto. Por un lado, se debería definir qué tipos de vehículos se espera que funcionen a futuro en el Perú (Diesel, gasolineros, a gas), y por el otro, qué normas tienen que cumplir estos vehículos. Actualmente, el Decreto 047-MTC exige vehículos tipo Euro 3, pero posiblemente a futuro se exijan vehículos más modernos, tipo Euro 4 o Euro 5 (y aunque no sean exigidos por la normativa, el mercado tenderá a proveer solo estos vehículos). Esto implica requisitos de calidad de combustibles que actualmente no se están cumpliendo. Asimismo, implica requisitos adicionales para los procesos de refinación y producción de combustibles y para las mezclas de combustibles y biocombustibles. Sin embargo, en el país no existe una política o estudios que consideren el desarrollo de los tipos de combustibles en conjunto con el avance de la tecnología automotriz (Jon Bickel, Swiss Contact, comunicación personal, Septiembre 2007). Los biocombustibles y los combustibles convencionales Los anuncios descritos más arriba implican que se podrían instalar alrededor de 40 mil nuevas hectáreas de caña de azúcar en la costa, 123 mil hectáreas nuevas de caña de azúcar en la selva, y 182 mil hectáreas nuevas de palma aceitera en la selva. Considerando que cada hectárea de caña rinde en promedio 130 toneladas de caña azucarera por año (este dato es un promedio para la costa, pero a falta de datos específicos para la selva, lo usamos también en este caso), asumiendo que toda esta caña se destinaría a la producción de etanol (ya que la demanda interna de azúcar está casi cubierta) y que cada tonelada de caña produce 90 litros de etanol, estaríamos hablando de una producción proyectada de 1900 millones de litros de etanol por año, lo cual supera ampliamente los 85 millones de litros de etanol que se necesitarían en el año 2010 para satisfacer la demanda nacional, dada por un nivel de mezcla de 7,8% de etanol en las gasolinas (ver sección 2.1.). Estos 1900 millones de litros de etanol anuales equivalen a 503 millones de galones anuales o casi 33 mil barriles por día, lo cual es incluso mayor a nuestra demanda proyectada de gasolinas.

21

De modo similar, considerando que cada hectárea de palma puede rendir entre 4000 y 5000 litros de aceite, es decir, alrededor de 30 barriles de aceite por año, las 182 mil nuevas hectáreas de palma anunciadas por dive rsas empresas podrían llegar a rendir casi 5 millones y medio de barriles por año. Considerando que nuestra demanda al 2015 será de 4,2 MBPD o 1,5 millones de barriles por año, esta producción también superaría nuestra demanda por biodiésel, pero estaría aún muy lejos de cubrir nuestra demanda por diésel 2 convencional (73,6 MBPD al 2016). Estos cálculos, basados en rendimientos aproximados y en anuncios de empresarios que esperan invertir en la producción de biocombustibles pero que podrían no realizarse, apuntarían sin embargo a que gran parte de la producción prevista de etanol y de biodiésel estaría orientada a la exportación.

2. Visión general de la industria 2.1. Caña de azúcar La cadena productiva del etanol carburante en nuestro país estará basada principalmente en el cultivo de caña de azúcar, pero también otros cultivos azucareros (sorgo azucarero) y tubérculos (camote, yuca, papa) pueden servir como materias primas. La cadena está conformada por la etapa agrícola de producción de la materia prima; la etapa industrial de extracción del azúcar (para el caso de la caña de azúcar y el sorgo) o de extracción y sacarificación del almidón (en el caso del camote, yuca y papa); fermentación y destilación para obtener el alcohol; la desnaturalización del alcohol para asegurar su destino para uso combustible; la distribución; la mezcla con las gasolinas y la venta al consumidor. Esta cadena se puede observar en el Gráfico 1:

Gráfico 1: Cadena productiva del etanol en el Perú

Molienda y

extracción

Fermentación

y destilación

Distribución

Consumidores

directos

Mezcla con

gasolina

Venta en grifos

Caña de azúcar,

sorgo dulce

Procesamiento

del azúcarAzúcar

Bagazo Jugos

Melaza

Etanol anhidro

Etanol desnaturalizado

Tallos

Gasohol

Pulpa para papel

Planta generadora

Electricidad

Camote, yuca,

papa

Tubérculos

(almidón)

Jugos

Licuefacción y

sacarificación

Molienda y

extracción

Fermentación

y destilación

Distribución

Consumidores

directos

Mezcla con

gasolina

Venta en grifos

Caña de azúcar,

sorgo dulce

Procesamiento

del azúcarAzúcar

Bagazo Jugos

Melaza

Etanol anhidro

Etanol desnaturalizado

Tallos

Gasohol

Pulpa para papel

Planta generadora

Electricidad

Camote, yuca,

papa

Tubérculos

(almidón)

Jugos

Licuefacción y

sacarificación

Fuente: Elaboración propia.

Cabe acotar que este esquema representa un modelo simplificado de la cadena de producción. En la realidad, cada uno de los productos intermedios tiene diversos usos alternativos y competitivos, que serán definidos por las fuerzas del mercado. Por ejemplo:

22

- Uso de la tierra y del agua de irrigación para cultivos alcoholíferos o para otros cultivos. - Uso de la caña de azúcar para obtención de azúcar, de alcohol o de ambos (el alcohol se puede producir

tanto de los jugos de la caña de azúcar, que son la materia prima para el azúcar, o de la melaza, que es un subproducto de la fabricación del azúcar).

- Uso del camote para el consumo humano directo, alimentación animal, obtención de almidón, o fabricación de alcohol.

- Uso del bagazo (y los residuos de cosecha) para obtención de pulpa para papel, o para generación de electricidad.

- Destino del alcohol para bebidas alcohólicas, uso medicinal, uso industrial o uso carburante. Durante el procesamiento de la caña en azúcar rubia y luego en azúcar refinada, se obtienen subproductos como el bagazo y la melaza, los cuales son empleados como insumo en la fabricación de otros productos como papel, licores, alimento balanceado para animales y aglomerados para la construcción (Orrego, 2007; Matthews y O’Connor, 2006):

- Jugos residuales, de estos jugos que se obtienen de la molienda de la caña de azúcar se puede obtener biogás, o pueden ser utilizados para fertirrigación.

- Melaza, la miel final o melaza es un líquido producto de la fabricación o refinación de la sacarosa procedente de la caña de azúcar, y corresponde a un 20-30% del azúcar en la misma. Los componentes de la melaza son: agua (17 a 25%), sacarosa (30 a 40%), azúcares reductores (10 a 25%) y ceniza (7 a 15%). Se utiliza como componente en la elaboración de alimentos balanceados para ganado, como saborizante, como insumo para la producción de levadura y para la producción de etanol. Una tonelada de melaza puede producir 230 a 260 litros de etanol.

- Bagazo, es la fibra que queda luego de la extracción del jugo de la caña de azúcar, y se procesa separando la meladura de los haces de fibra. A partir del bagazo se puede fabricar papel o cartón. En el Perú aún no se utiliza masivamente el bagazo, habiendo pocos casos de experiencias conocidas como la empresa Quimpac S.A. En Brasil, este subproducto también es utilizado en la generación de electricidad en plantas térmicas, con lo que las fábricas de azúcar o etanol se autoabastecen de electricidad e incluso la venden a la red. En nuestro país aún no hay un marco legal que fomente la venta a la red de la energía eléctrica sobrante de una industria particular: no se cuenta con mecanismos ni precios claros que permitan viabilizar esta oportunidad de mayor rentabilidad de las plantas de etanol. Asimismo, una empresa brasilera, Dedini, está desarrollando un proceso para convertir el bagazo a etanol, para lo cual tienen una planta piloto. Pese a que esta tecnología aún no está disponible comercialmente, debería ser considerada para posibles aplicaciones futuras en el Perú (Matthews y O’Connor, 2006).

Finalmente, cabe indicar que existe un alto potencial de generación de energía de los subproductos de las cosechas agrícolas, potencial que aún no ha sido realmente aprovechado y donde se deben tener en consideración los aspectos ambientales de su utilización. A la fecha, la mayor parte de la producción de etanol en el país proviene de las melazas, situación que se revertirá debido a las grandes inversiones privadas que pretenden extraer el alcohol directamente del jugo de la caña de azúcar. Producción actual Antes de la Reforma Agraria, existían 12 empresas agroindustriales azucareras, que abarcaban 117 000 hectáreas de la costa y poseían altos niveles productivos. En los años 70 se expropian las empresas azucareras y se crean las Cooperativas Agrarias de Producción. Esto tuvo como consecuencia deficiente administración, escasa inversión, atraso tecnológico y otros problemas, que convirtieron al Perú en un país importador de azúcar (APPAB, 2004). Posteriormente, a partir del año 1996, las empresas empezaron a acogerse a un proceso de reconversión y privatización. En este marco, hasta el 2004 se ha concretado una inversión de 320 millones de dólares orientados a la mejora tecnológica, gestión y administración; permitiendo que el Perú pase de ser un importador de azúcar, a auto abastecerse e inclusive capaz de generar excedentes exportables (APPAB, 2004). En la actualidad solo operan 10 empresas: Tumán, Pucalá y Pomalca (Lambayeque), Casa Grande, Laredo y Cartavio (La Libertad), San Jacinto (Ancash), Paramonga y Andahuasi (Lima) y Chucarapi en Arequipa. Estas empresas son las que producen el azúcar en el Perú y constituyen el eslabón más fuerte en la cadena productiva, las mismas que presentan un diferente nivel de desarrollo. En el siguiente cuadro se puede observar el nivel de crecimiento que estas empresas han tenido en los últimos años:

23

Cuadro 10: Evolución de la producción de azúcar en el Perú por empresas

Empresa Producción 1996

(TM) Producción 2003

(TM) Diferencia

Tumán 116 497 122 553 5%

Pucalá 56 226 68 915 23%

Pomalca 62 049 61 840 0%

Casa Grande 146 786 166 751 14%

Laredo 54 544 115 861 112%

Cartavio 51 957 146 433 182%

San Jacinto 3 639 77 018 2016%

Paramonga 38 735 109 969 184%

Andahuasi 34 334 72 637 112%

Chucarapi 7 709 13 333 73%

El Ingenio 10 843 - -100%

Cayaltí 24 250 - -100%

Total 599 860 940 977 57%

Fuente: APPAB, 2004.

Tanto estas empresas ya existentes como nuevos inversionistas están interesados en ampliar los cultivos de caña de azúcar para transformarla en etanol. Estos proyectos anunciados de producción de etanol pueden verse en el Cuadro 5, y en el Mapa 1, a continuación.

Mapa 1: Ingenios azucareros existentes y nuevos proyectos de inversión en etanol

Fuente: Elaboración propia.

24

Actualmente, la superficie de cultivos de caña de azúcar en el Perú es de 70 a 80 mil hectáreas, las cuales producen entre 6 y 9 millones de toneladas de caña de azúcar al año, de las cuales se obtienen entre 600 y 750 mil toneladas de azúcar. El etanol se obtiene solo de la melaza, y aún en grado hidratado. El etanol, para poder ser utilizado como combustible en mezcla con la gasolina, debe encontrarse en un estado anhidro, con por lo menos 99,6% de pureza. En el Perú hasta el momento solo se produce alcohol etílico de tipo hidratado, con 96% de pureza, y para poder convertir este alcohol hidratado en etanol anhidro se requieren nuevas instalaciones industriales que permitan una purificación aún mayor. Es importante acotar que no existe un planeamiento claro de la producción de etanol, pues el sector está constituido por diversas empresas y unidades de producción, muchas de ellas aún en proyecto y posiblemente en busca de financiamiento. Así, no hay todavía un enfoque coherente para que las metas de mezcla normadas se logren (Toledo, citado por Binda et al., 2007). Demanda interna Hasta la actualidad, la demanda interna de etanol estaba dada por los usos industriales, medicinales y para consumo humano. Esta situación cambia desde que se fija una demanda interna de etanol carburante: El marco legal de biocombustibles establece un nivel de mezcla obligatorio de 7,8% de etanol en las gasolinas a partir del 2010 (y voluntario a partir del 2007). Por otro lado, existe una tendencia a reemplazar el uso de gasolina por gas natural o gas licuado de petróleo, lo cual resulta en una demanda con tendencia decreciente también por el etanol, tal como se muestra en el Gráfico 2 y el Cuadro 11.

Gráfico 2: Demanda de etanol con mezcla al 7,8% en las gasolinas (miles de barriles por día)

Fuente: Petroperú, 2007b.

Para responder a esta nueva demanda por etanol en el país, se necesitarían, al año 2010, 85 millones de litros de etanol. Esto representa cerca de 88 mil hectáreas de caña de azúcar, si es que el etanol se obtiene solo de la melaza (subproducto de la fabricación de azúcar), o 7 300 hectáreas, si es que el etanol es extraído de todo el jugo de la caña (sin producción de azúcar):

Cuadro 11: Demanda de hectáreas de caña de azúcar

Año Demanda de etanol Miles Toneladas Miles de hectáreas

MBD M Galones M Litros Proceso 1 Proceso 2 Proceso 1 Proceso 2

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

1,60 1,64 1,58 1,51 1,47 1,45 1,44 1,41 1,40 1,38 1,36

24 480 25 198 24 254 23 077 22 570 22 270 22 031 21 668 21 407 21 130 20 879

92 634 95 353 91 780 87 326 85 408 84 270 83 367 81 993 81 005 79 958 79 010

12 351 12 714 12 237 11 644 11 388 11 236 11 116 10 932 10 801 10 661 10 535

1 029 1 059 1 020

970 949 936 926 911 900 888 878

95,01 97,80 94,13 89,57 87,60 86,43 85,50 84,10 83,08 82,01 81,04

7,92 8,15 7,84 7,46 7,30 7,20 7,13 7,01 6,92 6,83 6,75

21,0720,28

19,30 18,88 18,6217,90 17,46

1,361,401,451,471,511,581,64

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

2007 2008 2009 2010 2011 2014 2016

Gasolina Con Mezcla

Etanol

25

Proceso 1: Caña – Azúcar – Melaza – Etanol 1 Tn de Caña de Azúcar produce 105 kg de azúcar 1 Tn de Caña de Azúcar produce 30 kg de melaza 1 Tn de Caña de Azúcar produce 7.5 litros de etanol (1.98 galones) Proceso 2: Caña – Etanol 1 Tn de Caña de Azúcar produce 90 litros de Etanol (23.76 galones) RENDIMIENTO POR HECTÁREA = 130 TONELADAS DE CAÑA. Referencia: Ingenios Azucareros de la costa Peruana.

Fuente: Petroperú, 2007b.

2.2. Palma aceitera y otros cultivos oleaginosos El biodiésel se obtiene a partir de aceites o grasa naturales, tales como los aceites vegetales provenientes de cultivos oleaginosos como palma, colza (canola), piñón, etc., aceites obtenidos de algas, aceites reciclados (provenientes del uso en frituras), y grasa o sebo animal.

Gráfico 3: Cadena productiva del biodiésel en el Perú

Fuente: Elaboración propia.

El biodiésel se produce mediante la transesterificación del aceite o grasa vegetal o animal con un alcohol simple como el metanol o etanol, lo cual resulta en la formación de ésteres de ácidos grasos. En el proceso intervienen catalizadores para acelerar la reacción química, y se obtiene glicerina como subproducto, compuesto que puede ser utilizado en la industria de jabones, ceras, farmacéuticos, etc. El biodiésel, luego de la separación de la glicerina, atraviesa un proceso de purificación que suele consistir en el lavado con agua, secado al vacío y filtrado. Finalmente, se destina a su uso final, que puede ser como aditivo o sustituto del diesel.

Molienda y

extracción

Refinación parcial

Transesterificación

Consumidoresdirectos

Mezcla con Diesel 2

Venta en grifos

Colza, algodón, higuerilla,

piñón, girasol

Aceite crudo

Aceite semirrefinado

Semilla

Palma aceitera

Fruto

Torta Alimento animal

Fertilizante

Distribución

B2, B5

Biodiesel

GlicerinaMetanol

o etanol

Glicerina industrial

Alimento animal

FertilizanteEnergía

B20

B100

Molienda y

extracción

Refinación parcial

Transesterificación

Consumidoresdirectos

Mezcla con Diesel 2

Venta en grifos

Colza, algodón, higuerilla,

piñón, girasol

Aceite crudo

Aceite semirrefinado

Semilla

Palma aceitera

Fruto

Torta Alimento animal

Fertilizante

Distribución

B2, B5

Biodiesel

GlicerinaMetanol

o etanol

Glicerina industrial

Alimento animal

FertilizanteEnergía

B20

B100

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La cadena productiva del biodiésel en el Perú está conformada por la etapa agrícola de producción de la materia prima oleaginosa (palma aceitera, colza, algodón, piñón, higuerilla, girasol, etc.); la etapa industrial de extracción del aceite y, dependiendo de la materia prima, refinación parcial; la etapa de transesterificación y purificación del biodiésel; la distribución; la mezcla con diesel 2 y la venta al consumidor, tal como se observa en el Gráfico 3. En la cadena de producción de biodiésel intervienen empresarios e inversionistas ya activos o interesados en incursionar, tanto en la instalación de plantas de transesterificación para obtener el biodiésel propiamente dicho, como en la instalación de plantas de extracción de aceites y de cultivos o plantaciones de especies oleaginosas, tal como se puede ver en el Gráfico 4.

Gráfico 4: Actores en la producción de biodiésel en el Perú

Fuente: Elaboración propia.

A diferencia del caso del etanol, donde en la mayoría de casos la producción estará integrada (una misma empresa produce la materia prima agrícola y realiza su transformación a alcohol), en el caso del biodiésel se observa una dispersión de las inversiones, es decir, en muchos casos (pero no todos) hay diferentes inversionistas para cada eslabón de la cadena. El eslabón de mayor fortaleza dentro de la cadena será el del procesamiento del biodiésel, ya que tendrá una alta capacidad de financiamiento y una demanda asegurada para su producto (de acuerdo a ley). El eslabón correspondiente a la extracción del aceite crudo está integrado por empresas tradicionalmente dedicadas a proveer al sector alimenticio y por las creadas recientemente para proveer a la industria del biodiésel. Posee la capacidad de financiamiento y el know how requerido, pero se ve afectado por el eslabón más débil, constituido por la producción y el acopio de materia prima, cuya debilidad se dará por la falta de tierras, los elevados costos de transporte, la incertidumbre de la productividad agrícola, entre otros (Binda et al., 2007). En este caso, promover la asociatividad y la organización productiva de los pequeños productores agrarios también ayudaría a lograr economías de escala y una mejor articulación con el mercado (Osorio, 2007b). En este sentido, el trabajo de DEVIDA y PROAMAZONÍA con los ex-cocaleros y palmicultores ha logrado mejorar sus rendimientos y convertirlos en productores competitivos de aceite de palma.

Palma aceitera:

- Industrias del Espino (San Martín)

- Pure Biofuels (Ucayali)

- Nuevo Tiwinsa (Ucayali)

- COCEPU (Ucayali)

- Kausar (Ucayali, San Martín,

Huánuco, Loreto)

- Shanusi (San Martín)

- Onasor de Oriente (San Martín)

- ASPASH (Ucayali)

- Grupo San Fernando (Ucayali)

- Virgen de Guadalupe (Ucayali)- Agrocoler (Ucayali)

- Biodiesel Ucayali (Ucayali)

- Palmagro (Ucayali)

- Lubritec (Ucayali)

- Agropecuaria Río Neshuya (Ucayali)

Piñón:

- Ispaia Energía

- Onasor de Oriente (San Martín)

Soya:

- Campo Nuevo (Ucayali)- Grupo San Fernando (Ucayali)

Colza:

- Sierra Exportadora (Dptos. de la Sierra)

Algas:

- Biocombustibles del Perú (Lambayeque)

Materias primas Transformación a aceite Transformación a biodiesel

Existentes:

- Industrias del Espino (San Martín)

- OLAMSA (Ucayali)

- Shambillo (Ucayali)

- Indupalsa (San Martín)

En proyecto:

- Sin información

(pero posiblemente relacionados a

proyectos de producción de materias

primas o de transformación a

biodiésel)

Existentes:

- Interpacific Oil (Lima)

- Biodiesel Perú Internacional (Lima)- Heaven Petroleum (Lima)

- Biocombustibles del Perú (Lima)

- INCOMATIC (Lima)

- Villa el Salvador (Lima)

En construcción o proyecto:

- Pure Biofuels (Lima-Callao)

- EcoEnergías del Perú (Piura)

- Industrias San Juan (San Martín)

- Agroindustria Bio Oil (Loreto)

Actores en la producción de biodiesel en el Perú

Asistencia técnica: DEVIDA, PROAMAZONIA, GTZ, DED,

Sierra Exportadora, otros.

Palma aceitera:

- Industrias del Espino (San Martín)

- Pure Biofuels (Ucayali)

- Nuevo Tiwinsa (Ucayali)

- COCEPU (Ucayali)

- Kausar (Ucayali, San Martín,

Huánuco, Loreto)

- Shanusi (San Martín)

- Onasor de Oriente (San Martín)

- ASPASH (Ucayali)

- Grupo San Fernando (Ucayali)

- Virgen de Guadalupe (Ucayali)- Agrocoler (Ucayali)

- Biodiesel Ucayali (Ucayali)

- Palmagro (Ucayali)

- Lubritec (Ucayali)

- Agropecuaria Río Neshuya (Ucayali)

Piñón:

- Ispaia Energía

- Onasor de Oriente (San Martín)

Soya:

- Campo Nuevo (Ucayali)- Grupo San Fernando (Ucayali)

Colza:

- Sierra Exportadora (Dptos. de la Sierra)

Algas:

- Biocombustibles del Perú (Lambayeque)

Materias primas Transformación a aceite Transformación a biodiesel

Existentes:

- Industrias del Espino (San Martín)

- OLAMSA (Ucayali)

- Shambillo (Ucayali)

- Indupalsa (San Martín)

En proyecto:

- Sin información

(pero posiblemente relacionados a

proyectos de producción de materias

primas o de transformación a

biodiésel)

Existentes:

- Interpacific Oil (Lima)

- Biodiesel Perú Internacional (Lima)- Heaven Petroleum (Lima)

- Biocombustibles del Perú (Lima)

- INCOMATIC (Lima)

- Villa el Salvador (Lima)

En construcción o proyecto:

- Pure Biofuels (Lima-Callao)

- EcoEnergías del Perú (Piura)

- Industrias San Juan (San Martín)

- Agroindustria Bio Oil (Loreto)

Actores en la producción de biodiesel en el Perú

Asistencia técnica: DEVIDA, PROAMAZONIA, GTZ, DED,

Sierra Exportadora, otros.

27

Pequeños productores y proyectos de cooperación Mientras que la palma aceitera es el cultivo preferido de los grandes inversionistas en biodiésel, seguida por el piñón y la soya, también existe un interesante universo de pequeños productores y proyectos de cooperación, dedicados no solo a la palma, sino también al piñón, girasol, colza. Los pequeños palmicultores se encuentran asociados en la CONAPAL (Confederación Nacional de Pamicultores), la cual se divide en Federaciones Regionales de Palmicultores en San Martín, Ucayali, Huánuco y Loreto. Las asociaciones de palmicultores abastecen ya sea plantas de extracción de aceite propias (OLAMSA, ASPASH e INDUPALSA, en Ucayali), o a las plantas de Industrias del Espino, del Grupo Romero, que también cuentan con plantaciones propias. Entre los proyectos de cooperación relacionados con la producción de semillas o frutos oleaginosos, se tiene conocimiento de los siguientes: Proyecto de biodiésel en San Martín: emprendido por ADRA Perú (Agencia de Desarrollo y Recursos Asistenciales) en el año 2005, en cooperación con organizaciones de productores agropecuarios de la provincia de Picota. Se tenía previsto producir mil galones diarios de biodiésel. Sin embargo, en los últimos dos años no se tuvieron mayores noticias de esta iniciativa (Castro et al., 2007). Proyecto DED-PPP: El Servicio Alemán de Cooperación Social Técnica DED viene desarrollando, en su programa PPP (Public-Private Partnership o Asociación de Gestión Público-Privada), un proyecto denominado “Sustitución de diesel por aceites vegetales naturales producidos por el sector agrícola para el transporte público urbano de Lima”. Este proyecto involucra a la cooperación técnica alemana con el sector empresarial privado en el Perú, y se viene desarrollando desde el 2005 con la Empresa de Transportes y Servicios CALIFORNIA S.A.C. de Lima. Posteriormente se sumaron la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), la empresa alemana Vereinigte Werkstätten für Pflanzenöltechnologie (VWP), las Asociaciones de Agricultores de Supe y Pachacamac, el Fondo de las Américas (FONDAM) y la asociación ECOCIUDAD (Sierra Exportadora, n.d.; DED, 2006). En el marco del proyecto, agricultores de dos comunidades de la costa peruana producen semillas oleaginosas para la obtención de 140 000 litros de aceite vegetal por año, que es utilizado como combustible para microbuses (combis) de transporte urbano de Lima. Se han realizado ensayos con diferentes variedades y condiciones para los cultivos de las oleaginosas (higuerilla, colza, girasol y otros), con la finalidad de obtener biocombustible a partir de aceite natural. En la actualidad, el DED cuenta con dos plantas de procesamiento de aceite natural a partir de girasol en Lima y Cajamarca. A partir del 2007, el DED ha ampliado el proyecto, gracias a un financiamiento del CFC (Common Fund for Commodities). Este nuevo proyecto tiene como meta establecer diferentes centros productivos en diferentes zonas del país (Ninacaca en Pasco; Corcona en Lima; Huacho en Huancavelica; Picota y Leoncio Prado en San Martín; Motupe en Lambayeque; y Ocucaje en Ica) con diferentes productos oleaginosos (colza y piñón) para demostrar la viabilidad económica, ecológica, social y técnica del concepto del aceite vegetal como combustible. Los cultivos oleaginosos funcionan, en este esquema, como parte de un sistema de rotación y asociación de cultivos que permite reducir el ataque de plagas y contribuir a generar ingresos adicionales para los agricultores. Además, el combustible resultante tendría un menor precio al diesel convencional y por lo tanto ayudaría a mantener costos bajos de transporte público para personas de escasos recursos. Asimismo, el uso de este combustible contribuye a la reducción de emisiones de óxidos de azufre (contaminante en las ciudades) y dióxido de carbono (gas de efecto invernadero). En el marco de este proyecto, en San Martín ya se están instalando 80 hectáreas de piñón y se está adquiriendo la planta para la extracción del aceite, que tendrá una capacidad de procesamiento de 300 kg de semillas de piñón por hora. La inversión para el proyecto en San Martín asciende a 200 mil dólares (Arévalo et al., 2007). Hasta el momento, según comunicación personal de Gerd Seidler, del DED, la experiencia en el tema de aceite vegetal natural como combustible ha sido muy positiva y se cree que tiene mucho futuro en el Perú (Gerd Seidler, coordinador del proyecto, DED, comunicación personal. 12 Septiembre 2007). IINCAGRO POZUZO: El Instituto de Investigación y Capacitación Agraria Pozuzo (IINCAGRO POZUZO) es una ONG local de la zona de Pozuzo, en Pasco. Está evaluando el comportamiento agronómico del piñón –con orientación a producción de biocombustible aceite vegetal natural en extracto en frío sin transesterificación – en 5 viveros y parcelas demostrativas en Pozuzo. Para este fin cuenta con un convenio, apoyo financiero y asesoría de la Fundación W.P. Schmitz de Alemania y el Servicio Alemán de Cooperación Social Técnica DED (Jorge Llosa, IINCAGRO-POZUZO, comunicación personal. Noviembre 2007).

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Proyecto Especial Huallaga Central – Acopagro: El Proyecto Especial Huallaga Central, cuyo ámbito de operación comprende el Huallaga Central y Bajo Mayo, ha planificado una investigación para evaluar la factibilidad técnica y económica de producir etanol a partir del exudado de cacao (procede de la fermentación de los granos), en alianza con la Empresa Acopagro, ubicada en la provincia de Bellavista. Acopagro tiene una producción de 687 toneladas de semillas secas de cacao al año. La semilla fresca tiene un 54% de pulpa fermentable (Arévalo et al., 2007). Proyecto Especial Alto Mayo: Por encargo del Gobierno Regional de San Martín, el Gerente General trabaja desde la Dirección de Desarrollo Agropecuario las etapas preliminares de institucionalidad del Programa Regional de Biocombustibles, en coordinación con la Gerencia Regional de Desarrollo Económico. Bajo este marco, ha participado con profesionales en el diseño del Programa Regional de Biocombustibles y ha financiado investigación en el INIA San Martín, complementando el trabajo iniciado por el Gobierno Regional de San Martín (Arévalo et al., 2007). AIDER: AIDER está ejecutando un proyecto en Ucayali para articular pequeños productores en el cultivo del piñón blanco, que se destinará a la producción de biodiésel y el secuestro de carbono. Se instalarán un total de 1000 hectáreas de piñón, en las que se validará el paquete tecnológico para su producción y transformación (Arévalo et al., 2007). DEVIDA, ONUDD, Gobiernos Regionales de San Martín, Loreto y Ucayali: Principalmente en la selva existe un trabajo coordinado de los Gobiernos Regionales con otros organismos, tales como DEVIDA, el MINAG y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD), para la promoción de cultivos de palma aceitera, piñón y caña de azúcar, mediante la provisión de asistencia técnica y créditos y el desarrollo de investigación. Gobierno Regional de Tumbes: En la costa, el Gobierno Regional de Tumbes, a través de la Gerencia Regional de Desarrollo Económico y la Dirección Regional de Agricultura Tumbes, aprobó en julio de 2006 la elaboración de un expediente técnico para la preparación de un programa de producción de Biocombustible Etanol en la región Tumbes (Orrego, 2007). Sierra Exportadora: El Programa Sierra Exportadora está promoviendo la instalación de cultivos de colza en la sierra peruana. Según sus estimaciones (Benza, 2006), de instalarse 60 mil hectáreas de colza canola en la sierra se requeriría una inversión de US$ 42 millones en cultivos, además de US$ 40 millones en plantas de procesamiento. Según estos cálculos, esta iniciativa debería contribuir con la producción de alrededor de 55 millones de litros de biodiésel por año. Se requerirían, sin embargo, algunas experiencias piloto que aporten mayor información sobre la real viabilidad y rendimiento de este cultivo en las condiciones de la sierra peruana, ya que los datos utilizados en las estimaciones se basan en cosechas de países del hemisferio norte. Demanda interna La demanda interna por biodiésel está dada por los requerimiento que establece el marco legal: un porcentaje de mezcla con el diesel de 2%, voluntario desde el 2007 y obligatorio desde el 2009, y de 5% obligatorio desde el 2011. De acuerdo con esto, en el Gráfico 5 y Cuadro 12 se muestra las cantidades de biodiésel (en miles de barriles por día) que se requerirán en el Perú en los siguientes años:

Gráfico 5: Biodiésel requerido según mezcla (MBD)

Fuente: Petroperú, 2007b.

1,2 1,3 1,4 1,4

3,7 3,8 4,0 4,1 4,2 4,3

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Diesel B2 Diesel B5

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Cuadro 12: Demanda de hectáreas para biodiésel

Año

Diesel 2 (MBD)

Diesel 2 (Miles Barriles)

Canola (Miles Has)

Palma (Miles Has)

B2 B5 B2 B5 6 Bl/Ha 30 Bl/Ha

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

1,21 1,26 1,38 1,42

3,71 3,85 3,95 4,09 4,20 4,30

442 461 502 517

1355 1390 1443 1491 1533 1570

74 77 84 86

226 232 241 249 256 262

15 15 17 17 45 46 48 50 51 52

Fuente: Petroperú, 2007b.

Al año 2009, en que empieza a ser obligatoria la mezcla de biodiésel en 2%, la demanda de biodiésel será de 517 mil barriles o 82 mil toneladas por año; al año 2011, en que es obligatorio el uso de B5, la demanda de biodiésel será de 1355 mil barriles o 215 mil toneladas por año. Considerando los cultivos oleaginosos más promovidos en el país, esto significaría contar con 84 mil hectáreas de colza o 17 mil hectáreas de palma en el año 2009, y 226 mil hectáreas de colza o 45 mil hectáreas de palma en el 2011 (o combinaciones de las mismas), sin considerar los requerimientos para aceite de consumo humano. Para el caso específico de la selva peruana, Arévalo et al. (2007) han identificado que en San Martín se orientará el uso del biodiésel hacia el transporte terrestre y la agricultura, mientras que en Ucayali se utilizará en transporte fluvial y terrestre y en Loreto principalmente en transporte fluvial. Para los casos de Loreto y Ucayali, se prevé que la producción de biodiésel también se orientará hacia el consumo por comunidades ribereñas como una alternativa de reducción de costos de combustible de estas poblaciones; existiendo la posibilidad de que estas comunidades produzcan palma aceitera o piñón blanco para su autoconsumo de biodiésel o aceite vegetal no modificado. Aceites vegetales naturales, etanol hidratado, otros biocombustibles Además del uso de aceites y grasa para la producción de biodiésel, existen en el Perú iniciativas para utilizar aceites vegetales directamente – sin modificar – como biocombustibles para vehículos y motores diesel. En este caso, los vehículos deben ser adaptados para que puedan utilizar este combustible sin problemas, pero se evitan los costos de transformación del aceite a biodiésel así como el uso de sustancias químicas peligrosas como metanol o hidróxidos de sodio o potasio. Otra de las ventajas del uso de aceites vegetales sin transformar es que este combustible se puede producir de manera aún más descentralizada que el biodiésel, a escala pequeña, con tecnología simple, incluso sin necesidad de electricidad. Entre las instituciones que están promoviendo esta tecnología están el DED (con proyectos en Lima, Cajamarca, San Martín, Pasco) y la empresa VWP Latinoamérica S.A.C. (a partir de piñón y girasol en Picota, San Martín). Se han identificado también iniciativas de producción de etanol hidratado carburante “EHC” (usado en sustitución total de gasolinas en motores de ciclo Otto). Entre ellas se encuentra la empresa Riso Biocombustibles, en San Martín, cuyo mercado objetivo son los vehículos menores gasolineros de la ciudad de Tarapoto, y la empresa Bioenergía, también en San Martín, que espera abastecer a mototaxis en Uchiza (Arévalo et al., 2007). Asimismo, se tiene una iniciativa del Consorcio Samoa Fiber Holding, de los Estados Unidos, para la producción de biocombustibles de segunda generación (bio oil a partir de caña brava). El proyecto aún está por aprobarse, pero se espera iniciar la producción de 200 mil toneladas métricas anuales, a partir de 58 mil hectáreas de cañabravales, desde el 2008. El mercado objetivo inicial es el Brasil (Paz, n.d.; Arévalo et al., 2007). Una de las características del proyecto es su carácter extractivo: aparentemente se planea explotar cañabravales naturales, y no se conoce el tipo de manejo de la caña que se realizará para lograr una cosecha sustentable. La comercialización de estos tipos de biocombustible en el mercado nacional requerirá de adecuaciones a la Ley y/u otros mecanismos que se deben definir entre el Ministerio de Energía y los Gobiernos Regionales.

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3. Visión del marco legal regulatorio En las próximas secciones hacemos una revisión del marco regulatorio de aspectos legales que podrían interactuar con la promoción de los biocombustibles y condicionar así los impactos de esta actividad sobre la pobreza. La regulación directa sobre biocombustibles ha sido decrita en la sección 1.1. En esta parte, nos referiremos a la regulación sobre derechos y propiedad sobre las tierras, seguridad alimentaria, derechos de las mujeres, derechos laborales e inversión del sector privado. Cabe aclarar que no existe regulación específica sobre estos temas y biocombustibles, y que por lo tanto las implicancias de la interacción entre estas regulaciones y la promoción de los biocombustibles son derivadas de nuestro propio análisis. 3.1. Derechos sobre las tierras y la propiedad El derecho de tenencia de las tierras, la titulacion agraria y su regulación han jugado un rol muy importante en las últimas décadas en nuestro país. En la década de los sesenta, la distribución de la tierra en nuestro país se concentraba en muy pocos propietarios y además se cuestionaba la terrible situación de los campesinos a merced de sus empleadores. Dado este marco, en 1969 Juan Velasco Alvarado promulgó el Decreto Ley 17716, Ley de Reforma Agraria, la cual afectó a los grandes latifundios, pero también a la mediana y pequeña propiedad; eliminó el mercado de tierras agrícolas; promovió la creación de empresas asociativas bajo un régimen de propiedad colectiva en el campo, eliminando las empresas con fines de lucro en el agro; instauró un régimen colectivista en la propiedad agraria. La Constitución de 1979 inició un modelo que continua hasta nuestros días. El gobierno de Fernando Belaunde Terry promulgó la llamada Ley de Desarrollo Agrario (Decreto Legislativo 002), que permite la parcelación de las unidades agrícolas en favor de campesinos individuales, esto ocasionó que las extensiones adjudicadas a las empresas asociativas durante la Reforma Agraria se dividieran en pequeñas propiedades (minifundios). A partir del año 1990, con Alberto Fujimori, se liberalizó la propiedad de la tierra mediante dispositivos legales encaminados a formar un mercado de tierra, atraer inversión privada, permitir la transferencia de propiedades y finalizar los procesos titulación. En el año 1991 se emitió el Decreto Legislativo 653, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, que disponía finalizar el catastro y titulación para la inscripción de los predios rústicos de todo el territorio nacional que fueron adjudicados en la reforma agraria. También el mismo año se promulgó el Decreto Legislativo 667, Ley del Registro de Predios Rurales, que reguló el procedimiento aplicable para la formalización de los predios de propiedad del Estado -áreas reformadas- y los de propiedad de particulares -áreas no reformadas-. Mediante la Octava Disposición Complementaria del Decreto Ley 25902, Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, se creó el Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT. El PETT es una institución especializada del Ministerio de Agricultura, que asumió dentro de sus responsabilidades las funciones de la ex Dirección de Tenencia de Tierras y Estructura, el Programa Nacional de Catastro (PRONAC) e integró el Proyecto Especial de Desarrollo Cooperativo y Comunal (PRODACC). El PETT permitió continuar el necesario proceso de titulacion y adjudicación que, inconcluso, no permitía dar un siguiente paso en el desarrollo agrícola. Un agricultor propietario de tierras con un titulo validado y debidamente registrado por el estado es un agricultor con oportunidad de ser sujeto de crédito, hoy por hoy este es un requisito indispensable a la hora de hacer negocios tanto financieros como de asociatividad con empresas privadas. El hecho de que un agricultor sea dueño de sus territorio es una ventaja que le permitirá avanzar y arriesgarse a invertir y acceder a créditos aunque aun estos solo se han dado en 5% a los que los han solicitado y los que pudieron acceder a ellos se traduce en la mayor concentración de la tierra y la mayoría de nuestros agricultores son parcelarios pequeños. La Constitución Política del Perú de 1993, se marcó la orientación hacia el mercado y la promoción de la inversión privada en el sector agrario, y garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquier otra forma asociativa. En 1995 el siguiente paso fue la Ley 26505, Ley de Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas, conocida mayoritariamente como "Ley de Tierras". Esta ley alentaba la inversión privada en el sector agrario, eliminando las restricciones que impedían a los inversionistas orientarse a la agricultura.

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En 1996 se expidió el Decreto Legislativo N° 838, que facultó al Ministerio de Agricultura para que adjudique en forma gratuita los predios rústicos de libre disponibilidad del Estado, en zonas de economía deprimida, a partir de los 2000 metros sobre el nivel del mar. En el mismo año el Estado Peruano suscribió un Contrato de Préstamo N° 906/OC-PERU con el Banco Interamericano de Desarrollo - BID, para la ejecución del Proyecto Titulación y Registro de Tierras - PTRT a cargo del Ministerio de Agricultura a través de la Unidad de Ejecución del Proyecto, con la participación del PETT, la SUNARP y el INRENA en calidad de organismos subejecutores. Más adelante, a inicios de su etapa de implementación, el PTRT amplió sus objetivos hacia la generación de las condiciones para el desarrollo de un mercado de tierras rural, ágil y transparente, mediante el saneamiento físico-legal de la propiedad de todos los predios rurales, la modernización del catastro rural y el sistema único y automatizado de registro de la propiedad rural. El saneamiento físico-legal de la propiedad rural se realiza básicamente a través del Decreto Legislativo N° 667 y sus normas modificatorias. Dicho decreto establece un procedimiento de prescripción adquisitiva administrativa, en la vía registral, aplicable sobre los predios de propiedad del Estado -áreas reformadas- y los de propiedad de particulares -áreas no reformadas-. Esta norma constituyó la base para que, a partir de la firma del Contrato de Préstamo con el BID, el PETT ejecute la formalización de los predios rurales a nivel nacional. Lo beneficiados son agricultores que acrediten posesión y explotación económica en forma directa, continua, pacífica, pública por un plazo mayor de 01 ó 05 años, según se trate de terrenos de propiedad del Estado o de particulares. En este contexto de titulacion de tierras que han sido explotadas económicamente, tenemos como caso especial la selva. Los gobiernos anteriores, para evitar la explosión demográfica en las ciudades de la costa, incentivaron la colonización de la selva, lo cual se tradujo en deforestación de bosque y una implantación de agricultura migratoria que se basa en la tala, broza y quema, y que va depredando el bosque conforme las tierras utilizadas pierden su fertilidad y son abandonadas. Actualmente existe un debate entre la regulación orientada a la conservación de los bosques y los recursos naturales, considerados patrimonio de la nación según nuestra Constitución, y la normatividad para el fomento de la inversión privada. En el caso de los bosques, la forma de explotación permitida hasta el momento es la concesión. La “Ley de Promoción de la Inversión Privada en Reforestación y Agroforestería” (Ley 28852) permite la adjudicación en concesión de zonas deforestadas hasta por 40 mil hectáreas. Existe, sin embargo, una iniciativa para modificar esta ley y permitir adjudicar en propiedad zonas deforestadas hasta por 40 mil hectáreas, lo cual pretende brindar más seguridad a posibles inversionistas, pero puede convertirse en un incentivo perverso que promueva la deforestación con el fin de luego poder acceder a títulos de propiedad de la tierra (Viajeros Online, 08/05/2007). Uno de los principales riesgos de esta política es que no existe un adecuado catastro de las áreas deforestadas, lo cual ha traído ya problemas en la adjudicación de concesiones para reforestación. Sin embargo, numerosas tierras en la selva se encuentran deforestadas, infértiles y sin uso. Por haber sido explotadas por un periodo de tiempo, muchas de ellas se encuentran tituladas pero abandonadas. Este tipo de tierras pueden ser un gran potencial para que prosperen los cultivos energéticos como el piñón y la higuerilla. Lo difícil es que los propietarios de esas zonas abandonadas se pongan de acuerdo para, ya sea recuperarlas ellos mismos, o venderlas a quien esté interesado en hacerlo. Es necesario destacar que se ha calculado que entre San Martín, Ucayali y Loreto existen 3 millones de hectáreas deforestadas que muy bien podrían servir para la utilización en cultivos energéticos. Según proyecciones del Estudio de Línea de Base de los Biocombustibles en la Amazonia Peruana (Arévalo et al., 2007), podríamos satisfacer nuestra demanda energética nacional con solo biocombustibles biodiésel y etanol utilizando estas tierras abandonadas, sin necesidad de afectar otras tierras de cultivos de productos de pan llevar. En el contexto de derechos de propiedad sobre las tierras es necesario mencionar también la reciente modificatoria a la Ley 26505, Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, decretada por medio del Decreto Legislativo 1015 del 20 de mayo del 2008. Esta modificatoria cambia sustancialmente el marco legal de propiedad de las tierras de las comunidades campesinas y nativas de la sierra y la selva. Antes, para disponer (vender, donar, etc.) de las tierras de dichas comunidades se necesitaba como mínimo dos tercios de los votos de los comuneros calificados. Ahora, bastará con el voto aprobatorio de la mitad más uno, y ya no de los comuneros calificados, sino de los asistentes a la asamblea, es decir, de los comuneros empadronados. En otras palabras, se ha facilitado la compra-venta de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.

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Dada la pobreza y la precariedad de las comunidades campesinas y nativas, estas tienen poca capacidad de negociación para obtener precios justos y adecuados cuando se relacionan con grandes empresas, lo que ocasiona que vendan sus tierras por poco dinero, sean desalojadas, y se disuelvan como comunidades. Sin embargo, esta nueva norma ha sido aprobada de espaldas a las comunidades, sin consultar con ellas, violando en este sentido el derecho a la consulta (artículo 6.1 del Convenio 169 con la OIT), el cual exige consultar con las poblaciones cada vez que se tomen decisiones que las afecten, el derecho a la libertad de opinión (artículo 2.4 de la Constitución) y el derecho a la participación política (artículo 2.17 y 31 de la Constitución). Más aún, esta norma había sido anteriormente rechazada por el Congreso, y ha podido ser aprobada gracias a las facultades legislativas delagadas al Gobierno Ejecutivo. En las últimas semanas se ha generado un debate público en torno de esta norma. En todo caso, el Congreso aún puede revisarla modificarla (El Comercio, 27/05/2008). 3.2. Seguridad alimentaria Las principales limitaciones relacionadas con la seguridad alimentaria en el Perú están dadas por la baja rentabilidad del sector agrícola nacional, relacionada con baja productividad, bajos precios, escasa asistencia técnica, deficiente infraestructura y falta de organización; por la limitada disponibilidad de tierras, relacionada con los procesos de degradación y fragmentación de las tierras y con los diferentes grados de utilización según regiones; por la limitada disponibilidad y la deficiente gestión del agua; por la deficiente cadena de comercialización agropecuaria, que desfavorece al campesino; y por el escaso grado de promoción y desarrollo de la agricultura por parte del gobierno (Carrasco y Tejada, 2008). Perú es un importador neto de alimentos básicos, aunque en un porcentaje relativamente bajo, menor al 10% en los últimos 20 años. Así, en el 2006, por ejemplo, se importaron 4,4 millones de TM de alimentos básicos por un valor de US$ 880 millones, equivalente al 6% de las importaciones totales y en 2007 el volumen total alcanza las 4,6 millones de TM, equivalentes a US$ 1 203 millones (6% de las importaciones). Los principales alimentos que importamos en el 2007 (en volumen) fueron el trigo, maíz y sorgo, soya, azúcar, arroz, carnes y lácteos (Choy, 2008). En respuesta a esta realidad, el Estado Peruano manifiesta una decisión política para atender la problemática de seguridad alimentaria en el país, creando la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaría. Esta Comisión está encargada de coordinar, articular, evaluar y priorizar las políticas y medidas sectoriales orientadas a garantizar la seguridad alimentaría de la población y en particular de los grupos vulnerables y aquellos en extrema pobreza; debiendo formular de manera concertada y participativa la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaría de mediano y largo plazo. La Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015, aprobada mediante Decreto Supremo 066-2004-PCM el 8 de septiembre del 2004, luego de un proceso de varios años de trabajo con varias instituciones públicas y privadas y de la sociedad civil, pretende garantizar el acceso material y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para todos los individuos, de manera que puedan ser utilizados adecuadamente para satisfacer sus necesidades nutricionales, sin correr riesgos indebidos de perder dicho acceso. El documento enumera una lista de resultados a alcanzar hasta el año 2015, que incluye, entre otros: el fortalecimiento de la educación rural; la capacitación de los productores en gestión; el fortalecimiento de las organizaciones de productores; el desarrollo de una industria alimentaria descentralizada; la existencia de un eficiente y útil sistema nacional de información agraria; el acceso al crédito de los pequeños y medianos productores de alimentos; el fortalecimiento de un sistema nacional de investigación, innovación y transferencia tecnológica; la protección de los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas y campesinos; la ampliación de una red rural de comunicaciones; entre otros. Esta larga lista de resultados, requiere una decidida y sostenible decisión política que aún está por definirse (Carrasco y Tejada, 2008). La Comisión Multisectorial está presidida por la Presidencia del Consejo de Ministros, e integrada por el Ministro de Agricultura, el Ministro de Comercio Exterior y Turismo, el Ministro de Educación, la Ministra de la Mujer y Desarrollo Social, el Ministro de la Producción, el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Salud, el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo y el Presidente de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza. Este esfuerzo viene a sumarse a las acciones que desarrolla la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza y la Comisión Multisectorial de Desarrollo Rural (Portal Agrario, MINAG, 2008). Las siguientes instancias participan en la formulación de la estrategia de seguridad alimentaria en el Perú:

- Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaría (DS 118-2002-PCM) - Comité Técnico (DS 139-2002-PCM) - Secretaria Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales, CIAS - Programa Nacional de Asistencia Alimentaria, PRONAA - Fondo de Compensación y Desarrollo Social, FONCODES - Instituto Nacional de Salud, INS

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- Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud, DIGESA - Oficina General de Planificación Agraria del Ministerio de Agricultura, Dirección General de Información

Agraria del Ministerio de Agricultura - Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos, PRONAMACHCS - Instituto Tecnológico Pesquero, ITP - Dirección Nacional de Industrias del Ministerio de la Producción - Vice-Ministerio de Comercio Exterior - Ministerio de Relaciones Exteriores - Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo - Ministerio de Educación - Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza.

Además, diversos Organismos No Gubernamentales están también involucrados: ADRA Perú, Alternativa, CARE Perú, CARITAS, CIED, Coordinadora Rural, COPEME, Flora Tristán, FOVIDA, Intervida, Soluciones Prácticas – ITDG, Prisma. En junio del 2007 la Comisión Especial Multipartidaria del Congreso del Perú presentó al Congreso, en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Propuesta Legislativa “Derecho a una alimentación adecuada”, Proyecto de Ley 1390/2006-CR, cuyo dictamen sigue pendiente en la Comisión de Salud. Esta propuesta, que significa un importante avance hacia una institucionalidad de la seguridad alimentaria, busca establecer un marco para el ejercicio del derecho a una alimentación adecuada, como parte de los derechos fundamentales de la persona. Cabe resaltar, que esta propuesta debe ser revisada dado el contexto actual de un TLC firmado no solo con Estados Unidos, sino también con Canadá (Carrasco y Tejada, 2008). 3.3. Derechos de las mujeres Gracias a la labor de mujeres ícono como Clorinda Matto de Turner, quien luchó por el derecho a la educación para las mujeres, María Jesús Alvarado, quien fundó la primera asociación feminista del Perú, y Zoila Aurora Cáceres, quien proclamó el derecho de la mujer al voto político y a la igualdad jurídica, se logró que en el Perú, a inicios de su era republicana, la mujer obtuviera el legítimo derecho de elegir y ser elegida, mediante la Ley 12391, publicada el 7 de septiembre de 1955, que modificó los artículos 84° y 86° de la Constitución de 1933. Esta Reforma Constitucional estableció que sólo podrían ejercer este derecho las mujeres que supieran leer y escribir, tuvieran más de 21 años o fueran mayores de 18, siempre y cuando estuvieran casadas. Recién en 1979 se reconoció el derecho al voto a las personas analfabetas, quienes votaron por primera vez en las elecciones nacionales de 1980. En 1997 se promulga la Ley Orgánica de Elecciones y la Ley de Elecciones Municipales, la cual establece un sistema de cuotas de 25% de participación de la mujer en las listas electorales. Luego, en diciembre de 2000 se modifica la Ley Orgánica de Elecciones, elevando la cuota a 30%. El año 2002, se incluye también en la ley de elecciones regionales y el año 2004 en ley de elecciones para el Parlamento Andino. La Ley de Partidos Políticos 28094, promulgada en el año 2003, estableció una cuota de género del 30% en las listas de candidatos a cargos de dirección de los partidos políticos y en las elecciones internas. La Constitución Política de 1993 estableció en su artículo 191° que “la ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género...”. El 16 de marzo de 2007 se publicó la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, Ley 28983. La norma desarrolla el derecho a la igualdad contenido en el artículo 2, inciso 2º de la Constitución Política, y tiene por objeto establecer el marco normativo, institucional y de políticas públicas en los ámbitos nacional, regional y local para garantizar a mujeres y hombres el ejercicio de sus derechos a la igualdad, dignidad, libre desarrollo, bienestar y autonomía. El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social es el ente encargado de coordinar y vigilar el cumplimiento de la ley (Instituto Manuela Ramos, 2008). Pese a este marco legal, la situación de la mujer en el Perú aún no es igual a la del hombre. Por ejemplo, en cuanto a educación, las mujeres son las que tienen mayores porcentajes en la categoría sin instrucción y también en el nivel de educación primaria. Las prioridades de las familias ante los recursos económicos limitados hacen que se restrinjan las posibilidades educativas de las mujeres. En algunos casos, se opta por la educación del varón. La niña, o nunca estudia, o se incorpora tardíamente al colegio. Esto sucede con mayor frecuencia en las zonas rurales

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más pobres. En otros casos, las niñas tienen que abandonar sus estudios para poder reemplazar a la madre cuando ella tiene que salir a trabajar. En el campo, la situación es aún más difícil, porque los programas educativos y sus horarios no se adecuan a la actividad agrícola de las mujeres, o a su rol como madres (O’Regan, 2004). Asimismo, existen factores que limitan el acceso a la vivienda o a la propiedad para las mujeres. Este problema se expresa en manifestaciones legales, culturales o económicas. Para las mujeres pobres, un gran obstáculo es la falta de sistemas de crédito (ahorro y préstamo) que tengan criterios flexibles y que pueden adaptarse a su condición. En el caso de las mujeres del sector popular urbano, un alto porcentaje de ellas trabaja en el mercado informal como comerciantes ambulantes o en servicios. Reciben ingresos estables pero al no aportar como trabajadoras del sector formal se dificulta su participación en los programas del Estado (O’Regan, 2004). Las mujeres tienen menos acceso a la información que los hombres y por lo tanto no conocen las diversas oportunidades que pueden ofrecer los programas del Estado. Los trámites requeridos para obtener una vivienda son muchas veces una limitación para las mujeres quienes no tienen el tiempo para hacer las gestiones y desconocen los procedimientos. Con relación a la herencia de tierras y ganado, estos son ofrecidos mayoritariamente a los hijos varones, considerándose que las mujeres contarán con los recursos del marido (O’Regan, 2004). 3.4. Derechos laborales En el Perú, la normativa de derechos laborales es compleja, pues cuenta con diversos dispositivos y leyes que a lo largo de los años se han ido complementando y derogando sucesivamente. Así, uno de los aspectos más críticos del Derecho Laboral Peruano es precisamente que no cuente con un Código de Trabajo. Esto hace que los sujetos involucrados en las relaciones de trabajo (empleador y trabajador) no conozcan a cabalidad sus derechos y obligaciones, incurriéndose en una serie de actos contrarios a la legislación. Actualmente se encuentra en discusión en el Congreso el Anteproyecto de la Ley del Trabajo, el cual busca subsanar este desorden. Sin embargo, el Anteproyecto está causando una gran polémica, ya que solo incluye a los trabajadores en planilla, hecho que decepciona a la gran parte de la población peruana trabajadora que hoy en día carece de estos beneficios y trabaja bajo la modalidad de servicios no personales. Por lo tanto, la crítica es que el proyecto no responde a las necesidades reales de la gran masa trabajadora del país, y solo se traduce en dar más estabilidad a los que ya la poseen. Por otro lado, los mecanismos de amparo a los empleados que el proyecto propone son tan rígidos, que se teme esta ley desincentive la inversión extranjera en el país. La legislación en materia laboral más importante que existe en el país está constituida por: - La Constitución Política del Estado (Art.2, inc.15; Arts.22° al 28° inclusive); - La Ley de Productividad y Competitividad Laboral (Texto Unico Ordenado del D.Leg.N° 728); - Ley de Formación y Promoción Laboral (Texto Unico Ordenado del D.Leg. N° 728); - El Texto Unico Ordenado de la Ley de Compensación por Tiempo de Servicios; - La Ley de Consolidación de los Beneficios Sociales; - El D.Leg. N° 713 relativo a los Descansos Remunerados. La generación de empleo es uno de los temas que más ha preocupado al Estado en sus diferentes gobiernos. Con la legislación actualmente en vigencia, se intenta crear mayores puestos de trabajo, a través de los siguientes mecanismos: - El establecimiento de la denominada estabilidad relativa, eliminándose lo que hasta hace algunos años atrás

era la estabilidad absoluta; - La inducción de personal joven en el mercado laboral mediante las prácticas pre-profesionales; y - La contratación laboral. En años anteriores la legislación consagraba el derecho de los trabajadores a la estabilidad absoluta, es decir el empleador no podía cesarlo sin causa legal que lo justifique, previo proceso de Ley, y con la posibilidad de que dicho despido fuera cuestionado a nivel judicial para obligar al empleador a la reposición. Esto si bien generaba en el trabajador la tranquilidad necesaria para desarrollar su labor, motivó también efectos negativos, tales como conflictos laborales, dificultad para contratar personal nuevo, altos costos derivados del mantenimiento de personal antiguo, desaliento de la generación de nuevos puestos de trabajo. Con la nueva legislación se ha dado al tema del tratamiento de la estabilidad un giro sustancial, pues de la estabilidad absoluta, se ha ido a la estabilidad relativa, materializada en: - La posibilidad de la contratación bajo modalidad hasta en un periodo de 5 años; es decir, una persona puede

ser empleada con un contrato de trabajo por un periodo determinado que puede llegar hasta los 5 años. - El periodo de prueba de 3 meses, el cual incluso puede ser prorrogado hasta seis o un año. - El despido sin necesidad de invocar causal (despido arbitrario).

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Además, se han creado mecanismos para que la población joven en edad de trabajar, con estudios o sin estudios concluidos, pueda acceder a puestos de trabajo, tales como los convenios de formación laboral juvenil, la regulación normativa de las prácticas pre-profesionales, y el contrato de aprendizaje. La actual legislación permite que la contratación laboral se adecue de mejor manera a las necesidades de los empleadores, contemplando la posibilidad de contratar a una persona según las circunstancias o conveniencias que en el entorno tenga el empleador. Así, existen contratos de naturaleza temporal (por inicio o lanzamiento de una nueva actividad, por necesidades del mercado, por reconversión empresarial), contratos de naturaleza accidental (ocasional, de suplencia o de emergencia), contratos de obra o servicio (específico, intermitente o de temporada). Adicionalmente, la Ley contempla la posibilidad de la contratación de personal vía terceros, ya sea mediante las denominadas empresas de servicios complementarios y las cooperativas de trabajadores (Abanto, 1999). Los trabajadores con vínculo laboral de carácter permanente, tienen derecho a: - Ser asegurados en el Seguro Social de Salud (ESSALUD). El empleador debe aportar el equivalente al 9% de

la remuneración del trabajador para ESSALUD. - Ser afiliados al Sistema Nacional de Pensiones (SNP) o al Sistema Privado de Pensiones (SPP). El trabajador

aporta el 13% de su remuneración si se encuentra afiliado al SNP, en caso contrario deberá aportar aproximadamente el 10% a la Administradora Privada de Fondos de Pensiones (AFP) a la que se haya afiliado.

- Seguro de vida a cargo de su empleador una vez cumplidos 4 años de trabajo al servicio del mismo. - Indemnización por despido arbitrario, a razón de una remuneración y media por cada año trabajado hasta un

máximo de 12 remuneraciones. - Compensación por Tiempo de Servicios (CTS), en calidad de beneficio social como previsión de las

contingencias que origina el cese en el trabajo. - Período vacacional de 30 días por cada año completo de servicios. - Dos gratificaciones legales, en Julio y Diciembre de cada año, equivalentes a una remuneración mensual en

cada oportunidad. - Participación en las utilidades de las empresas, en un porcentaje que varía entre el 5% y el 10% de la renta

neta de las empresas, en función del tipo de actividad económica que realizan. Las empresas con menos de 20 trabajadores no están obligadas a distribuir utilidades entre sus trabajadores.

La Remuneración Mínima Vital es actualmente de S/. 530 (Quinientos treinta y 00/100 Nuevos Soles) equivalente aproximadamente a US$ 171 (Ciento setenta y un y 00/100 Dólares Americanos). Las bases mínimas sobre las cuales se aplican los porcentajes anteriormente expresados no pueden ser inferiores a la remuneración mínima vital vigente (PROINVERSIÓN, 2007). Para el caso específico de actividades agrícolas, exceptuando las forestales, existe un régimen laboral y de seguridad social especial. Los empleadores de la actividad agraria podrán contratar a su personal por período indeterminado o determinado. En este último caso, la duración de los contratos dependerá de la actividad agraria por desarrollar, pudiendo establecerse jornadas de trabajo acumulativas en razón de la naturaleza especial de las labores, siempre que el número de horas trabajadas durante el plazo del contrato no exceda en promedio los límites máximos previstos por la Ley. Los pagos por sobretiempo procederán sólo cuando se supere el referido promedio. Las principales características de este régimen laboral son: jornada laboral de 4 horas diarias, descanso vacacional de 15 días calendario e indemnización equivalente a 15 remuneraciones diarias por cada año completo de servicios, con un máximo de 180 remuneraciones. El aporte mensual al Seguro de Salud para los trabajadores de la actividad agraria, a cargo del empleador, será del 4% de la remuneración en el mes por cada trabajador (PROINVERSIÓN, 2007). Esta legislación laboral ha dinamizado el mercado laboral permitiendo a los empleadores contratar personal según sus reales necesidades de mercado. Sin embargo, su flexibilidad ha generado también situaciones de abuso, no dándole la posibilidad al trabajador de tener la tranquilidad de un trabajo estable que le permita a él y a su familia desarrollarse económica y socialmente (Abanto, 1999). Así, a comienzos de los noventa entre el 61 y 63% de los trabajadores del sector privado de Lima metropolitana contaba con un contrato indefinido de trabajo. Hacia 1996, dicha proporción ya se había reducido al 25%. Los críticos de esta nueva política laboral arguyen que ella afecta no solo la estabilidad laboral, sino también los derechos individuales (beneficios sociales) y los derechos colectivos (negociación colectiva y sindicalización: se pone término a la unicidad sindical) de los trabajadores. Además, esta reforma contribuyó a reducir la capacidad de negociación de los trabajadores, lo cual redundó en la escasa recuperación de los salarios durante los últimos años (Gamero, 2006). Dentro de las funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo están garantizar el cumplimiento de las normas laborales, reconociendo además los tratados y convenios internacionales (en total 58 instrumentos en el ámbito laboral). En el mercado laboral peruano, un asalariado privado trabaja un promedio de 50 horas. De estos,

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un 24% cuenta con seguro de salud y el 32% se encuentra afiliado a un sistema de pensiones. Los trabajadores independientes presentan una situación parecida en cuanto a las horas trabajadas, pero sólo el 4,5% cuenta con seguro de salud y el 9% participa en el sistema de pensiones. En los últimos años, la tasa de cobertura del Seguro Social de Salud en la población se ha reducido, pasando de 25,4% en 1994 a 17,0% en el 2003. En cuanto a la cobertura de los sistemas de pensiones, tres de cada cuatro peruanos mayores de 65 años carecen de una protección contra la contingencia de vejez, es decir, no están protegidos por ningún sistema pensionario, mientras que la proporción de trabajadores activos que no contribuyen a un sistema pensionario es de 5 de cada 6. Existe en el Perú una incidencia de trabajo forzoso, trabajo infantil y la trata de personas. De acuerdo a la OIT, el trabajo forzoso está asociado a la servidumbre por deudas, por lo general sucede en áreas de tala ilegal de madera o de recolección de castañas y afectan de manera especial a trabajadores indígenas de la Amazonía. La persona víctima del trabajo forzoso no tiene otra forma de pagar su deuda (Organización Internacional del Trabajo. Situaciones de trabajo forzoso en Perú, Bolivia y Paraguay). Según un estudio realizado entre el MTPE y la OIT, el número aproximado de personas afectadas por el trabajo forzoso en la extracción de madera sería de unas 33 000 (lo cual representa el 0,2% de la PEA ocupada en el Perú). Otro tema preocupante en el Perú es el trabajo infantil. De acuerdo a las cifras oficiales del INEI al 2001, el 26,5% de los niños, niñas y adolescentes entre 6 y 17 años realiza alguna actividad económica. De este total, 5,4% sólo trabaja y no estudia. Mayor incidencia en Puno con 54% y Apurimac 44% de niños que trabajan y no estudian. El mercado laboral peruano es heterogéneo: presenta una segmentación dada por un reducido sector formal, conformado por grandes, medianas y pequeñas empresas, frente a un gran sector informal, conformado principalmente por microempresas, trabajadores autónomos y trabajadores familiares no remunerados. Aproximadamente 77% del mercado laboral es informal. La legislación de seguridad y salud en el trabajo (Decreto Supremo 009-2005-TR - Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo), pretende instaurar una cultura de prevención de riesgos laborales de manera que la salud y la seguridad de los trabajadores se encuentren protegidas desde dos enfoques, el preventivo y el reparador. De esta manera dicha norma establece la necesidad de que las empresas cuenten con un sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo, el cual responda a una evaluación de los riesgos propios de la empresa. Asimismo, se establecen los mecanismos para la fiscalización del funcionamiento del sistema y para su mejora continua. A partir del 30 de marzo de 2007 la verificación de esta norma estará a cargo de los inspectores de trabajo y de fiscalizadores autorizados, como los que existen en algunos sectores (MTPE, 2007). En relación con los biocombustibles, el régimen laboral y de seguridad social especial para el sector agrícola podría afectar a los trabajadores de este sector, con una mayor incidencia de contratos eventuales y con menores derechos sociales. En general, la informalidad del mercado laboral podría también afectar a los trabajadores en la producción de biocombustibles, especialmente en zonas rurales donde el control probablemente sea aún menor que en las ciudades. Lamentablemente no existen estadísticas de acceso público respecto a los tipos de contratos de trabajo o prestación de servicios en la producción de caña de azúcar o de palma aceitera. Sin embargo, comentarios al respecto de personas relacionadas co el sector que fueron entrevistas para este estudio se presentan en el capítulo 4. 3.5. Inversión del sector privado Con la finalidad de captar los recursos financieros y tecnológicos requeridos para explotar los vastos recursos naturales y desarrollar las distintas potencialidades productivas existentes en el país, el Perú ha establecido un marco legal estable y atractivo para la inversión privada, tanto nacional como extranjera. La Constitución del Perú de 1993 consagra principios esenciales para garantizar un marco jurídico favorable para el desarrollo de la inversión privada en general y de la inversión extranjera en particular, tales como:

- La libre iniciativa privada en un marco de economía social de mercado y pluralismo económico. - La libertad de trabajo, empresa, comercio e industria. - La definición del rol subsidiario del Estado en la actividad económica. - La libre competencia y la prohibición del establecimiento de monopolios y el combate al abuso de la

posición de dominio. - La libertad de contratar. - La facultad del Estado de establecer garantías y otorgar seguridades mediante contratos ley. - La igualdad en el trato para la inversión nacional y extranjera.

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- La posibilidad de someter las controversias en las que participa el Estado a tribunales arbitrales nacionales o internacionales.

- La garantía de libre tenencia y disposición de moneda extranjera. - La inviolabilidad de la propiedad y el establecimiento de causales excepcionales que facultan una

expropiación previo pago justipreciado; la aplicación del principio de igualdad en materia tributaria; y el reconocimiento que ningún tributo puede tener efectos confiscatorios.

La Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, aprobada por Decreto Legislativo 757, la Ley de Promoción de la inversión privada de las empresas del Estado (DL 674) y su reglamento, el Reglamento de los Regímenes de Garantía a la Inversión Privada aprobado por el Decreto Supremo 162-92-EF, y otras normas modificatorias y complementarias constituyen el marco general aplicable a la inversión privada. Asimismo, el Decreto Legislativo 662, aprobado en agosto de 1991, establece el régimen de estabilidad jurídica para la inversión extranjera en el Perú (PROINVERSIÓN, 2007). Según este marco, toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que juzgue conveniente. Se ha derogado toda disposición legal que fije modalidades de producción o índices de productividad, que prohíba u obligue a la utilización de insumos o procesos tecnológicos y, en general, intervenga en los procesos productivos de las empresas en función al tipo de actividad económica que desarrollen, su capacidad instalada, cualquier otro factor económico similar, salvo las disposiciones legales referidas a la higiene y seguridad industrial, la conservación del medio ambiente y la salud. Con el fin específico de promover la inversión extranjera, el marco legal de tratamiento a las inversiones se basa en el principio de "trato nacional”. Las inversiones foráneas son permitidas sin restricciones en la gran mayoría de actividades económicas y no requieren de autorización previa por su condición de extranjera. La adquisición de acciones de propiedad de inversionistas nacionales es completamente permitida, tanto a través del mercado bursátil como a través de operaciones extrabursátiles. En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas naturales o jurídicas, están en la misma condición que los peruanos. Sin embargo, dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energía, con excepción de los casos de necesidad pública expresamente declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros. El Estado además otorga garantías de estabilidad jurídica a los inversionistas nacionales y extranjeros y a las empresas en que ellos invierten, mediante la suscripción de convenios que tienen carácter de contrato-ley, y que se sujetan a las disposiciones generales sobre contratos establecidas en el Código Civil. Los regímenes reconocidos en estos convenios de estabilidad jurídica son el Impuesto a la Renta aplicable al inversionista; la libre disponibilidad de divisas y de remesa de utilidades, dividendos y regalías para capitales extranjeros; los regímenes de contratación laboral vigentes; y los regímenes re promoción de exportaciones (PROINVERSIÓN, 2007). Aparte de estas normas generales, se han dado dispositivos específicos para incentivar la inversión. Entre ellos se encuentra el régimen de recuperación anticipada del Impuesto General a las Ventas, aplicable a ciertas exportaciones o adquisiciones de bienes de capital, intermedios, servicios y contratos de construcción orientados a actividades de exportación, obras públicas o la realización de operaciones gravadas con el IGV. Asimismo, existen incentivos especiales a la agricultura (a cultivos, crianzas, cierta agroindustria, pero no a la actividad forestal), que incluyen beneficios tributarios (menor impuesto a la renta, depreciación de inversiones en infraestructura hidráulica y de riego, recuperación anticipada del IGV), así como un régimen laboral y de seguridad social especial. Estos beneficios están detallados en la Ley de Promoción Agraria (Ley 27360 del 20 de octubre de 2000). El etanol y el biodiésel (y la producción de oleaginosas en general) se encuentran excluidos de los beneficios de la Ley de Promoción Agraria (MINAG, 2007)3. Similares incentivos existen para las actividades acuícolas.

3 Cabe mencionar, además, que esta ley establece un «requisito de desempeño» relacionado con el uso de materias primas nacionales (mínimo 90% para las agroindustrias) para poder ser beneficiario de su régimen especial. Si se firmara un tratado de libre comercio, sin embargo, un inversionista agroindustrial podría exigir un trato igualitario respecto a su competidor nacional, solicitando el mismo tratamiento tributario pero negándose a cualquier compromiso de uso mínimo de insumos nacionales. Esto llevaría a una encrucijada: a. se generaliza la aplicación de los beneficios a todas las agroindustrias (incluyendo aquellas que usan principalmente insumos importados); b. se eliminan los beneficios a todas las agroindustrias. En ambos casos el perdedor es el sector agrario nacional (Rebosio, 2006).

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La Ley de la Amazonía (Ley 27037 del 30 de diciembre de 1998) incentiva la inversión en la Amazonía y el desarrollo de actividades económicas primarias (agropecuarias, acuicultura, pesca, turismo) y manufactureras vinculadas al procesamiento, transformación y comercialización de productos primarios provenientes de estas actividades. En el marco de esta norma, los beneficios que obtienen el etanol y el biodiésel son: pago reducido del Impuesto a la Renta de tercera categoría (10%) y la exoneración del pago del impuesto general a las ventas y el impuesto selectivo al consumo (solo por las ventas que realicen en Loreto, Ucayali y Madre de Dios). Los cultivos de palma (pero no su transformación), asimismo, se benefician de una exoneración total del Impuesto a la Renta. Cabe mencionar que esta Ley es aplicable a actividades desarrolladas sólo en la región amazónica (no aplica, por ejemplo, a las plantas de etanol proyectadas en la costa norte del país) (MINAG, 2007; PROINVERSIÓN, 2007). Recientemente ha habido cambios al régimen establecido por la Ley de la Amazonía, que han generado una ola de protestas y rechazos, y que podrían, por lo tanto, ser modificados nuevamente:

- Ley de Inversión y Desarrollo de la Región San Martín y Eliminación de Exoneraciones e Incentivos Tributarios (Ley 28575, del 6 de julio del 2005), la cual excluye a la Región San Martín de los incentivos tributarios dados por la Ley de la Amazonía, y, en cambio, establece que los ingresos percibidos por estos tributos sean entregados al gobierno regional para inversiones en la región.

- Decreto Legislativo 978 (16 de marzo del 2007), elimina las exoneraciones dadas por la Ley de la Amazonía y establece la entrega a los gobiernos regionales o locales de la selva y de la Amazonía, para inversión y gasto social, del íntegro de los recursos tributarios cuya actual exoneración no ha beneficiado a la población.

INVESCA (2007) menciona además otras normas que afectan la tributación para el sector agrario:

- Ley 27445, que exonera del pago de IGV, IPM e IR a los productores agrarios cuyas ventas anuales no superan las 50 UIT.

- Asimismo, se han aplicado leyes de condonación y reprogramación de deudas tributarias para empresas agrarias y agroindustriales (Programa de Regulación tributaria).

- Ley 27614 que prorroga el plazo de exoneración a algunas partidas arancelarias del Texto Único Ordenado de la Ley del IGV e Impuesto Selectivo al consumo.

Asimismo, recientemente se aprobó la Ley 28852, Ley de Promoción de Inversiones en Reforestación y Agroforestería, la cual declara de interés nacional la promoción de la inversión privada en actividades de reforestación con plantaciones forestales, agroforestería y servicios ambientales. Esta ley permite el otorgamiento de concesiones de reforestación, las cuales no pagan cuota de aprovechamiento (al contrario de las concesiones de aprovechamiento forestal), se entregan por 40 años renovables y tienen beneficios tributarios. La instalación de cultivos para biocombustibles en la selva podría verse beneficiada por esta ley, lo cual, sin embargo, sin un cuidadoso control acerca de las zonas donde se permiten estas concesiones – aún no existe un catastro de las zonas deforestadas en el país – podría convertirse en una amenaza a bosques naturales, tal como ya se ha denunciado (El Comercio 06/05/2007, 08/05/2007). La Agencia de Promoción de la Inversión Privada - PROINVERSIÓN, fue creada con la finalidad de promover la inversión privada, nacional y extranjera, requerida para impulsar la competitividad del país, su desarrollo sostenible y mejorar el bienestar de la población. PROINVERSIÓN, por lo tanto, es la encargada de proponer y ejecutar la política nacional de tratamiento a la inversión privada (PROINVERSIÓN, 2007).

4. Posibles impactos sobre la pobreza rural del programa actual proyectado a 5 años El desarrollo de los biocombustibles en el Perú se encuentra aún en un nivel incipiente. Hacer una proyección de la cantidad de biocombustibles que se requiere producir para satisfacer la demanda interna al menos, y estimar la cantidad de trabajadores que esta actividad demandaría, es un ejercicio que simplifica demasiado la realidad y que no arrojaría resultados convincentes. El sector de los biocombustibles, más bien, se caracteriza por la presencia de una diversidad de escenarios o tendencias que podrían tener impactos muy diferentes sobre la pobreza. Algunos de estos escenarios han sido descritos ya en algunas de las secciones precedentes. Otros representan experiencias aún puntuales, poco difundidas, pero que podrían prosperar en el futuro. En este momento, es aún muy difícil predecir el potencial éxito futuro de estas diferentes tendencias, y por lo tanto sus impactos agregados. En los próximos párrafos, por tanto, describiremos las principales tendencias o escenarios que hemos observado en el Perú con relación al desarrollo de los biocombustibes. Analizaremos los factores que podrían influir en su éxito o fracaso, y finalmente trataremos de evaluar sus potenciales impactos sobre la pobreza y variables relacionadas.

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4.1. Tendencia-escenario 1: Cluster de caña de azúcar en la costa norte Este es un escenario bastante consolidado y en crecimiento. Consta de los ingenios azucareros tradicionales que aún operan en Lambayeque, La Libertad, Ancash, Lima y Arequipa, en el sur. A ellos se suman nuevos inversionistas interesados en la caña para azúcar y etanol en distintos valles de la costa peruana, especialmente en la región Piura. Estos grandes empresarios, en su mayoría con al menos parte de capitales extranjeros, se benefician del marco legal propicio para la inversión privada, del boom internacional de biocombustibles, y la subida de precios de los commodities agrícolas. Estos empresarios apuntan, principalmente, a producir etanol para la exportación. Esperan también participar del mercado interno de biocombustibles, aunque algunos de ellos están condicionando la inversión en plantas de destilación de alcohol a la promulgación de mayores incentivos a los biocombustibles, tales como la exoneración al Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). En efecto, dada la legislación actual, el ISC es un impuesto que grava una lista específica de productos, en la cual no se encuentra incluido el biodiésel, y por lo tanto este combustible no estaría sujeto a él. El etanol, en cambio, está sujeto a un ISC del 20% sobre el valor de la compra (MINAG, 2007). Con o sin exoneración del ISC, tema que aún está en debate en el marco de un nuevo proyecto de ley para la promoción de los biocombustibles, el cluster de la caña de azúcar tiene buenas posibilidades de prosperar. El aumento en los precios de los combustibles fósiles hace que la perspectiva del etanol sea cada vez más rentable. Hemos visto que los anuncios de producción de caña de azúcar superan ampliamente la demanda interna por etanol, justamente por las expectativas que hay para la exportación. El TLC además brinda mayores facilidades para la entrada al mercado americano, que cuenta con metas ambiciosas de uso de etanol en el transporte. Los productores de la costa están además muy bien conectados a los mercados, ya sea de Lima, por vía terrestre o marítima, o extranjero, por la vía marítima. La actividad cañera, además, puede beneficiarse de diversos subproductos. Por un lado, a partir del bagazo se puede abastecer a la industria de pulpa y papel. Por otro, con el mismo bagazo y con los residuos de cosecha se puede generar calor y electricidad suficientes para abastecer la industria para vender el excedente a la red. Numerosos de estos proyectos, incluso con el beneficio de la venta de créditos de carbono, existen ya en Brasil. Estas iniciativas se podrían ver afectadas, sin embargo, por las nuevas condiciones que impondrían el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Agricultura a los productores de biocombustibles, entre ellas, que no utilicen tierras destinadas anteriormente a la producción de alimentos (Andina, 19/05/2008; Andina, 25/05/2008). ¿Cuáles serán los posibles impactos de esta tendencia sobre la pobreza, la calidad del empleo, el acceso a la tierra y la seguridad alimentaria? Definitivamente, estos proyectos generarán puestos de trabajo rurales en las plantaciones de caña de azúcar. Arriba ya hemos hecho el cálculo, muy aproximado, de que estos proyectos para el desarrollo del etanol en la costa peruana podrían generar alrededor de 14 mil nuevos puestos de trabajo en los próximos años. La calidad de estos puestos de trabajo dependerá de los niveles de responsabilidad social de las empresas azucareras. Ya hemos señalado anteriormente que los inversionistas en agricultura cuentan con un régimen laboral y de seguridad social especial. Destinado a promover las inversiones, este régimen sin embargo reduce los beneficios legales de los trabajadores a un mínimo. Son conocidas, además, las difíciles condiciones, en muchos casos infrahumanas, a las que han estado sometidos los trabajadores de la caña históricamente: largas jornadas de trabajo, largos periodos de exposición a los humos provenientes de la quema de la caña. Sin embargo, un representante del gremio azucarero, en entrevista realizada para este estudio, explicó que actualmente los trabajadores en las empresas azucareras cuentan con CTS, derechos laborales y seguro de salud como si estuvieran en planilla, reciben utilidades y tienen de 16 a 18 sueldos anuales, de alrededor de S/. 1000 por mes. Pero también tienen trabajadores temporales para la siembra, que migran solo por temporadas. Por otro lado, los ingenios existentes se abastecen también de materia prima (caña de azúcar) producida por agricultores independientes. Se espera que los nuevos proyectos también lo hagan y constituyan un mayor mercado para los pequeños productores. Con los precios crecientes de los combustibles y los commodities agrícolas, esto podría beneficiar a los agricultores pequeños de los valles costeros. Por ejemplo, en el caso de Maple Etanol, en Piura, el contrato negociado con el gobierno incluye cláusulas que garantizan el desarrollo de 1250 hectáreas de caña de azúcar en terrenos de pequeños agricultores que deseen sustituir su actual cultivo de arroz con caña de azúcar. Este enfoque, positivo desde el punto de vista social dado su carácter de apoyo al pequeño productor, puede tener también sus limitaciones: en muchos casos, por ejemplo, se está asumiendo que terrenos dedicados hasta el momento al cultivo del arroz serán convertidos a caña de azúcar para ingresar en este esquema, lo cual podría no ser viable pues, de acuerdo con Gianella (2006), las áreas con cultivos de arroz presentan altos índices de salinidad, mientras que la caña de azúcar es poco tolerante a la salinidad. Además, la dotación de agua, ya crítica en la zona, podría resultar insuficiente para alimentar esta reconversión de cultivos. Finalmente, este cambio de un cultivo alimenticio a un cultivo para biocombustibles estaría en contra de las nuevas disposiciones que darán el MINAMB y el MINAG.

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Un aspecto clave que definirá la calidad de los ingresos de los pequeños productores son las modalidades de articulación entre éstos y la empresa agroindustrial. Para el empresario, existen tres formas de abastecimiento del insumo agrícola: comprar en el mercado abierto, contratar productores independientes, o abastecerse por producción propia en sus tierras o en tierras arrendadas (generalmente contratando trabajadores asalariados). A continuación veremos el detalle de estas modalidades de contrato, según Marshall (2007) y Caro (1999). En el caso de la agricultura de contrato, la empresa agroindustrial selecciona a sus proveedores, les entrega recursos (plantones, fertilizantes, ayuda técnica) y supervisa el cumplimiento de los contratos. El pequeño agricultor proporciona el producto, su tierra y su trabajo. Esta modalidad se da preferentemente en los casos de alta especificidad del producto, cuando existen economías de escala relacionadas con la cercanía al lugar de transformación, o cuando los costos de supervisión sean bajos. La existencia de la agricultura de contrato se explica por la presencia de fallas de mercado, como escasez de tierra y de mano de obra por el lado de las empresas, y de crédito, tecnología e información por el lado de los pequeños productores. El comprador fija las reglas en relación con la calidad de la producción, la elección de los productos usados y los asuntos técnicos (tipo de riego, aplicación de pesticidas, cosecha, etc.). Si estas reglas no han sido respetadas, el comprador rechaza la producción recibida y obliga al pequeño agricultor a devolver los elementos que le fueron otorgados para su labor. Al final de la cosecha, el agricultor debe reembolsar todo aquello que el comprador le ha dado durante la campaña agrícola. La tasa varía de acuerdo con cada empresa, y el reembolso se realiza cada semana o quincena. Por otra parte, el agricultor debe vender su producción exclusivamente al comprador con el cual ha firmado el contrato. El precio de compra se fija en relación con el cambio del mercado. Dependiendo de las empresas, el precio de compra puede ser superior al del mercado, pero no puede ser inferior a un precio de refugio (fijado por el comprador), que permite al agricultor, en la mayoría de los casos, recuperar la inversión inicial y obtener beneficios. Al comprador, este tipo de contrato le permite tener una cantidad segura de productos de buena calidad a un precio fijado en el mercado. Además, la empresa ahorra en el costo del agua y en el transporte gracias a la cercanía entre las parcelas y las fábricas. Sin embargo, para las empresas agroindustriales puede ser difícil trabajar con los pequeños agricultores, si es que éstos no están mínimiamente organizados. Otro factor importante para el éxito de los contratos es la confianza mutua entre la empresa y el productor. Las empresas celebran contratos solo con los agricultores que son propietarios de sus parcelas, ya que así tienen la posibilidad de llevar adelante una diligencia judicial si es que dichos contratos no se respetan. En cuanto a los agricultores, estos parecen interesados en la agricultura de contrato. Tienen la seguridad de vender su producción por un precio fijado al inicio de la campaña. En el caso de las nuevas empresas agroindustriales en La Libertad, los agricultores que han celebrado este tipo de contrato se muestran contentos con la llegada de las empresas al valle, ya que esto les ha permitido mejorar su nivel de vida y tener acceso a créditos, puesto que algunas empresas hacen las veces de avales de los agricultores. Otra relación que se da entre los pequeños agricultores y los agroindustriales es la venta directa de la producción. En este caso, el comprador puede ser un exportador o un acopiador, el cual adquiere la cosecha de los agricultores y la vende luego a las empresas agroindustriales. En este tipo de contrato, el agricultor lleva adelante la producción de la manera que él juzga más adecuada: así, escoge los productos que va a cultivar, los pesticidas o fertilizantes a usar, la manera de cosechar, etc. El comprador aparece en la época de la cosecha y adquiere los productos. Para los pequeños agricultores, una de las ventajas de la venta directa es que el cliente no les exige que tengan un título de propiedad de sus parcelas. Otra ventaja es que los compradores adquieren toda la producción -a precios diferentes según la calidad de los productos, claro está-, lo que les permite a los agricultores liquidar toda su cosecha. Para los compradores, las ventajas son varias. Como negocian con pequeños agricultores, que a menudo tienen pocas oportunidades de venta, pueden imponer un precio muy bajo para sus productos, más aún si la calidad no es homogénea. Luego, venden estos productos a un precio muy superior, con lo cual obtienen un gran beneficio. Finalmente, los contratos de alquiler de tierras dan a las empresas un perfecto y total dominio de la producción de las parcelas, con la exclusión de hecho de los agricultores. En efecto, cuando el agricultor arrienda su tierra o deviene en obrero agrícola (peón), la desvinculación con su parcela es total. Las empresas pueden alquilar tierras solo para una campaña agrícola, pero la mayoría lo hace por varios años (hasta 10), con el objeto de hacer rentables sus inversiones iniciales. Cuando los agricultores firman un contrato de alquiler, obtienen un ingreso de dinero fijo por un tiempo largo. En la mayoría de los casos, los propietarios se dedican entonces a otras actividades, ya que el ingreso constante y seguro de dinero les permite invertir, por ejemplo, en un puesto de comercio, en la compra de maquinaria agrícola, en la creación de una granja avícola, etc. Estas nuevas actividades le permiten al agricultor "reciclado" profesionalmente

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diversificar sus fuentes de ingresos y tener un mejor nivel de vida. Por otro lado, los contratos de producción celebrados entre las empresas y los agricultores permiten a estos últimos acceder a préstamos bancarios, gracias a los cuales invierten en un sistema de riego de sus parcelas más competitivo y ahorrativo del agua. Como consecuencia, su producción es más rentable y pueden acceder a los mercados internacionales. Así pues, ciertos agricultores arriendan un año sus parcelas, y, al año, gracias a los beneficios obtenidos, invierten en una parte de ellas. Minaya (2005) indica que un agricultor que alquiló su parcela en US$ 2 500 el primer año, al siguiente ya pudo invertir en la producción de espárrago (Marshall, 2007). La llegada de empresas agroindustriales a una zona genera una multitud de empleos directos e indirectos. Los trabajadores son contratados como obreros agrícolas en los campos, o como obreros en las plantas de transformación de productos destinados a los mercados internacionales. Por otra parte, esta misma mano de obra necesita la existencia de comercios y de centros de servicios en la zona. Así, aparecen tiendas, comercios, grifos, restaurantes, viviendas de alquiler, escuelas, empresas de transporte y medios de comunicación (locutorios, cabinas de internet, etc.) (Marshall, 2007). Regresando al tema del agua, este es el recurso crítico para la producción de caña de azúcar en la costa, y es el que potencialmente generará mayores conflictos. La costa peruana es un desierto, irrigado por ríos estacionales en cincuenta y dos valles costeros. Oficialmente, el gobierno sostiene que, gracias a las obras de irrigación y represamiento existentes y en proyecto, se cuenta con agua suficiente para alimentar los usos agrícola, industrial y doméstico. Los defensores de la caña de azúcar, además, afirman que ésta consume menos agua que el arroz, cultivo muy difundido actualmente en el norte peruano. Reemplazar arroz por azúcar, entonces, reduciría el estrés hídrico en la zona. Otros investigadores, sin embargo, explican que a pesar de que la caña de azúcar consume menos agua por mes que el arroz, dado que la plantación se mantiene los 12 meses del año (mientras que el arroz se cosecha a los 5-6 meses), el consumo anual de agua es mayor para el azúcar (Gianella, 2006). Ellos proponen pues que se utilicen otros cultivos, menos demandantes en agua, para producir etanol, tales como el sorgo dulce o el camote. En la realidad, ya se han observado conflictos por el agua en diversos valles. En Piura, por ejemplo, la irrigación Chira-Piura parece que no será suficiente para abastecer las plantaciones de caña de azúcar de Maple Etanol (capital extranjero), Caña Brava (Grupo Romero, capital nacional) y COMISA (capital local). El perjudicado parece que será este último, pues llegó tarde a la repartición de las aguas, así como los pequeños productores asociados en las juntas de riego, cuya dotación de agua también se podría ver afectada por esta gran demanda, especialmente en casos de sequía4. Otros conflictos por el agua, no relacionados con la caña de azúcar o los biocombustibles, pero también en la costa peruana, se han observado recientemente en las regiones de Ica y Huancavelica, en donde se usaban las fuente de agua de esta última para el proyecto Tambo Ccaracocha, que tenía como objetivo aumentar la dotación de agua a favor del valle de Ica, lo cual generó la protesta de las autoridades de Huancavelica (Ortiz, 2007). También entre las regiones Moquegua y Arequipa, por las aguas de la cuenca del Tambo, entre los proyectos Chavimochic y Chinecas, entre el Alto Piura y Olmos, entre los usuarios del Mantaro y Sedapal, entre Tacna y Puno, etc. Como resultado, el congreso está acelerando la aprobación del proyecto de ley de aguas, la cual plantea la formación de una entidad única para la gestión del agua, que sería el Consejo Nacional del Agua, el cual promoverá el manejo integral del agua en todo el país. Por el contrario, por el momento aún no se observan conflictos por las tierras en este escenario. Los nuevos proyectos de plantación de caña de azúcar se ubican en tierras eriazas, en medio del desierto, de propiedad del gobierno. Son terrenos muy vastos. Conforme se desarrollan los proyectos de irrigación en los valles costeros, el gobierno ofrece estos terrenos en venta a los inversionistas. Cabe señalar, sin embargo, que existe evidencia de conflictos por tierras entre proyectos de irrigación (Proyecto Especial Chavimochic - PECH) y agricultores del valle. El objetivo de estos proyectos es recuperar tierras vírgenes, no ocupadas, para venderlas y permitir su desarrollo agrícola. Las tierras con título de propiedad o certificado de posesión quedaban fuera del ámbito del proyecto. Sin embargo, en la actualidad, varios agricultores o asociaciones siguen un juicio con el PECH debido a que fueron despojados de sus tierras a pesar de tener un certificado de posesión (Marshall, 2007).

4 Pocos meses después de otorgadas en venta 15 000 hectáreas en Piura para la siembra de etanol (Maple y Grupo Romero), el MINAG, por R.M N° 380-2007-AG del 19 de mayo de 2007, declaró agotados los recursos hídricos de la cuenca del Río Chira para el otorgamiento de nuevas licencias de uso de agua, prohibiéndose el otorgamiento de nuevas licencias, salvo aquéllas que se otorguen con cargo a las reservas de agua aprobadas mediante Decreto Supremo. Esta decisión, basada en la opinión técnica del Instituto Nacional de Recursos Naturales, ha causado conflictos con el proyecto de COMISA, que también esperaba utilizar las aguas del río Chira para irrigar sus campos.

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De acuerdo a estas evidencias, se puede esperar que el desarrollo de nuevas áreas para instalar plantaciones de caña de azúcar tenga consecuencias desiguales según los tipos de agricultores presentes. Los pequeños productores que poseen un título de propiedad y cuyas parcelas tienen una buena ubicación resultarán más favorecidos, gracias a los contratos de producción que podrán celebrar con las empresas. Los productores que no cuenten con título de propiedad podrán verse amenazados por el poder de las grandes empresas, pero también podrán beneficiarse al tener un nuevo comprador para sus productos o su fuerza laboral. Finalmente, sin un ente regulador transparente e independiente, el acceso al agua podría generar conflictos entre la empresa y los pequeños productores. Los efectos sobre la seguridad alimentaria son difíciles de predecir. Por un lado, los grandes productores están ubicados en áreas tradicionalmete dedicadas a la siembra de caña de azúcar, alimento importante pero no tan esencial como los cereales y granos. Los nuevos proyectos se ubican en terrenos ganados al desierto, donde antes no se producía nada. Pero, tal como hemos visto en el caso de Maple, algunos proyectos esperarán abastecerse también de productores independientes, que posiblemente migrarán de otros cultivos (en el caso de Maple es el arroz) hacia la caña de azúcar para responder a este nuevo mercado. En los diez departamentos de la costa peruana, la superficie cosechada de los principales cultivos ascendió a 650 183 hectáreas en el 2007, según estadísticas del MINAG. De ellas, 67 735 hectáreas fueron de caña de azúcar 147 369 ha de arroz, 113 391 ha de maíz amarillo duro, 50 626 ha de maíz amiláceo, 61 771 ha de trigo, 55 182 ha de papa, 40 104 ha de cebada grano, 19 439 ha de frijol de grano seco, 14 986 ha de cebolla, 14 227 ha de arveja, entre otros. Aunque algunos de estos cultivos se ubican preferentemente en zonas más altas, donde no serán afectados por el desarrollo de la caña de azúcar, productores de arroz y maíz podrían migrar a caña de azúcar, reduciendo así la producción nacional de granos básicos. Por otro lado, aún cuando este efecto de migración no sea tan elevado, la competencia por el agua podría afectar a los agricultores más pequeños y con menos poder para reclamar sus derechos. Sin recursos hídricos suficientes, sus medios de vida se verían afectados, condenándolos a migrar a productos menos demandantes en agua, o incluso a abandonar sus campos y migrar a trabajo asalariado, perder su fuente básica de sustento y su producción para el mercado nacional de alimentos. En este sentido, este escenario de cluster azucarero en la costa sí podría tener impactos negativos sobre la pobreza y la seguridad alimentaria. Una planificación y regulación transparente y clara sobre el manejo del agua, y sobre todo una adecuada fiscalización de su cumplimiento son pues críticos para evitar los potenciales impactos negativos de este escenario. 4.2. Tendencia-escenario 2: Plantaciones industriales de palma aceitera o caña de azúcar en la selva Otra de las tendencias que se observan con más fuerza en el Perú es la instalación de plantaciones de palma aceitera o de caña de azúcar en regiones de la selva. Los principales cultivos reportados por las estadísticas del MINAG para estas regiones son el arroz (157 mil hectáreas), maíz (151 mil hectáreas en total), yuca (cerca de 74 mil hectáreas) y frejol (cerca de 30 mil hectáreas). La caña de azúcar figura en las estadísticas oficiales con cero hectáreas en los departamentos de la selva, aunque existen pequeños productores que la siembran para producir cañazo. La palma aceitera aún no figura entre las estadísticas de los cultivos más importantes del país. Dada la demanda insatisfecha por aceite en el país, así como los crecientes precios internacionales de estos productos, este escenario también se ve muy probable. Estos también son grandes empresarios, con capitales nacionales y/o extranjeros, y también con acceso a los beneficios de la política pro-inversiones y pro-desarrollo de la Amazonía. Ellos podrán abastecer al mercado interno de aceites, como en el caso del Grupo Romero, pero también se podrán beneficiar del boom internacional de biocombustibles, y la subida de precios de los commodities agrícolas. Algunos de los nuevos proyectos de palma aceitera se orientan específicamente a abastecer plantas de biodiésel (caso de Pure Biofuels, que está construyendo su planta de biodiésel en Lima y está adquiriendo terrenos en la selva para producir su propia materia prima). Otros, están observando cómo se desarrolla el mercado para tomar sus decisiones. Es posible que la producción de aceites y grasas alimenticios sea aún más rentable que el biodiésel, aunque éste también se está beneficiando del aumento del precio del petróleo. La palma también es un cultivo que brinda diversas oportunidades de negocio. El aceite de su semilla, el palmiste, es muy cotizado para usos alimenticios. Los residuos industriales y de cosecha, pueden ser usados para producir energía, biogás y fertilizantes. Los aceites de baja calidad pueden ser empleados en alimentación animal.

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En cuanto a la caña de azúcar, la situación es similar a la de la costa. Algunos analistas consideran que el cultivo de caña de azúcar en la selva es menos costoso que en la costa, ya que no se requiere regar y los rendimientos en biomasa son muy altos, pero otros afirman que los rendimientos son menores y por lo tanto se requiere mayores áreas de cultivo, mayores costos de transporte y manejo de plantación para abastecer un mismo tamaño de ingenio cañero. ¿Cuáles serán los posibles impactos de esta tendencia sobre la pobreza, la calidad del empleo, el acceso a la tierra y la seguridad alimentaria? Estos grandes empresarios invertirán en alta tecnología para desarrollar sus plantaciones. Así, su demanda de mano de obra probablemente no será demasiado alta, se estima que del orden de 1 empleo por cada 3 hectáreas. Sin embargo, al igual que en el caso de la caña de azúcar en la costa, algunos de ellos pueden abastecerse también de materia prima producida por pequeños o medianos agricultores de la zona (como hace Palmas del Espino, del Grupo Romero). Este tipo de desarrollo permitiría asegurar un mercado seguro para pequeños agricultores de la selva, y una respuesta más al problema de los cultivos de coca en la zona. En este caso, sin embargo, los potenciales impactos negativos se traducen en pérdida del bosque, deforestación y pérdida de biodiversidad, y conflictos por el uso de la tierra, especialmente con comunidades nativas que frecuentemente no cuentan con títulos de propiedad formales de sus territorios. Incluso si las comunidades cuentan con títulos de propiedad, la reciente modificatoria a la Ley 26505, que facilita sustancialmente la compra-venta de las tierras de las comunidades nativas, constituye un aliciente para que intereses individuales, en lugar de comunales, primen a la hora de enfrentar ofertas de compra de terrenos. Este nuevo marco legal, sumado a la poca capacidad de negociación de las comunidades y a su pobreza, podría llevar a la venta de sus tierras a bajo precio, su desalojo y su disolución como comunidades (ver Sección 3.1). Las grandes extensiones de cultivos de palma aceitera pueden por otro lado afectar la biodiversidad y emitir grandes volúmenes de CO2 a la atmósfera debido al cambio de la cubierta del suelo, si se instalan en reemplazo de bosques naturales. Utilizan grandes cantidades de químicos (fungicidas, herbicidas, plaguicidas), dado que al no tratarse de un cultivo autóctono, está amenazado por muchas plagas y enfermedades. En las plantas de extracción de aceite asociadas a las plantaciones se debe además considerar el manejo de los efluentes líquidos, dado que de verterse en los ríos o suelos sin adecuado tratamiento, causarán una grave contaminación, similar a la del petróleo (Sánchez y Orrego, 2007). Ya en el año 2006 se dieron las primeras voces de preocupación por el peligro que el cultivo indiscriminado de palma aceitera puede significar en el Perú. El Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales (WRM, 2006) menciona el caso de un proyecto en Yurimaguas, Loreto, donde “antes de darse a conocer los resultados del estudio de impacto ambiental del proyecto, se informa que ya se ha iniciado la deforestación de 2 mil hectáreas en la zona de Shanusi”. Este proyecto tendría impactos sobre el hábitat de especies silvestres que no han sido considerados ni objetados por las autoridades ambientales nacionales (CONAM y/o INRENA), además de afectar los derechos territoriales de comunidades campesinas que habitan en su zona de influencia y que no han podido obtener títulos formales de propiedad de su tierra por razones económicas. El reconocido ecólogo peruano Antonio Brack, actual ministro del ambiente, alertó asimismo (Brack, 2007) que “en los tiempos actuales se está promoviendo la tala de bosques, en gran parte primarios, para implantar el cultivo extensivo de palma de aceite y caña de azúcar para producir biocombustibles […] en Balsapuerto (Yurimaguas), Orellana y Requena (Loreto)”. Brack recomienda que “la política para una Amazonía sostenible debería ser muy clara: conservar los bosques y hacer producir las tierras colonizadas e improductivas”. Precisa además que “el Perú posee aún 63 millones de hectáreas de bosques amazónicos y con la colonización ya hemos intervenido, talado y quemado cerca de 10 millones de hectáreas” y que “la colonización ha producido un desastre de enorme envergadura, porque de las tierras ocupadas para ampliación de la frontera agropecuaria el 80% está abandonado y no produce, y la pobreza es generalizada”. Agrega, finalmente que “es verdaderamente incomprensible que se permita la tala masiva de bosques primarios para nuevas iniciativas empresariales, que muy bien se pueden realizar en las tierras ya colonizadas e improductivas”. Recientemente, el diario La Primera (23/05/2008) volvió a denunciar que tierras que han sido adjudicadas por el Ministerio de Agricultura al Grupo Romero para la instalación de plantaciones de palma aceitera en las cuencas del río Shanusi (Yurimaguas, Loreto) y del río Caynarachi (Lamas, San Martín) ya tienen posesionarios reconocidos por el COFOPRI (Organismo de Formalización de la Propiedad Informal) y en espera de sus títulos de propiedad. El artículo refiere que diversas organizaciones locales han denunciado que dichas adjudicaciones están afectando a miembros de comunidades nativas que viven en estas tierras y las utilizan para cultivar productos de autoconsumo, están causando también daño ecológico y están deforestando bosques primarios. Los representantes del Grupo Romero, citados por el mencionado artículo, han aclarado por su parte que no tienen ningún problema con posesionarios ni con vecinos de los predios otorgados, que no están invadiendo tierras con dueño y que por el contrario están generando empleo, mejorando las condiciones de vida y promoviendo que los productores locales siembren palma aceitera para abastecer a la empresa. Aunque la verdad está aún por esclarecerse, denuncias como esta evidencian los reales y potenciales conflictos por el uso de la tierra que los proyectos de biocombustibles pueden generar.

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4.3. Tendencia-escenario 3: Industrias transformadoras de biodiésel en Lima Esta es una tendencia también creciente. Está conformada por los inversionistas que, animados por el reciente marco de promoción de los biocombustibles en el país, así como por las experiencias y la demanda de otros países, decidieron invertir en instalar plantas de procesamiento de biodiésel en Lima. Estos proyectos, sin embargo, han tenido problemas, principalmente debido a la escasez o al alto costo de las materias primas (aceites). Algunos de ellos – Heaven Petroleum, Biodiesel Perú Internacional – en un principio esperaron abastecerse de aceites crudos de palma o soya importados. Dada la gran demanda internacional, los precios de estos aceites se dispararon en los últimos meses, de manera que el biodiésel ya no resulta competitivo con el diesel. Como recién a partir del 2009 el uso de mezclas de biodiésel es obligatorio, es decir, recién a partir de ese año estas empresas contarán con un mercado regulado para sus productos, en el cual el precio no es tan importante porque hay una cuota que cumplir, recién entonces ellos podrán (en teoría) fabricar y vender biodiésel a un costo mayor al del diesel. Algunos de los inversionistas han buscado alternativas para abastecer sus plantas. Heaven Petroleum está experimentando con aceites residuales de pescado y está buscando tierras para instalar sus propios cultivos oleaginosos. Biodiesel Perú Internacional está aprovechando aceites usados, cuyo stock, sin embargo, es limitado. Pure Biofuels está invirtiendo en plantaciones de palma. La materia prima, sin embargo, aún no está garantizada para ellos. Suponiendo que estos esfuerzos prosperen y las plantas logren operar, sus efectos directos sobre la pobreza serán probablemente limitados. Al ser plantas industriales altamente tecnificadas, sus requerimientos por mano de obra serán relativamente pequeños y mayormente demandarán personal calificado. Tampoco tendrán efectos directos sobre el acceso a la tierra, al agua u otros recursos naturales. El biodiésel que producirán será adquirido ya sea por los grandes distribuidores de combustibles líquidos, o por grandes consumidores directos (industrias, minas, empresas grandes). Esta nueva actividad tendrá también un ligero impacto macroeconómico, gracias al reemplazo de 2 a 5% de diesel por biodiésel que posibilitará. Así, mezclar biodiésel en el combustible final podría ayudar a reducir las importaciones de diesel, mejorando nuestra balanza comercial. Sin embargo, este impacto positivo es pequeño dada la magnitud de las mezclas previstas, y podría ser aún menor si se pretende importar aceites vegetales para fabricar el biodiésel. Los efectos indirectos de esta nueva industria sobre la pobreza podrían no obstante ser significativos, si se considera que la materia prima para producir el biodiésel podría provenir de plantaciones industriales de palma aceitera en la selva (tendencia-escenario 2). Para una discusión acerca de los potenciales impactos de estas plantaciones, ver el punto anterior. 4.4. Tendencia-escenario 4: Promoción de pequeños productores agrícolas de biocombustibles con

conexión a mercados específicos Esta es una tendencia que congrega a los pequeños productores de caña de azúcar en la costa, los pequeños palmicultores en la selva, los proyectos de promoción del piñón en la selva y el girasol en costa y sierra, los esfuerzos de Sierra Exportadora para desarrollar la colza en la sierra, y la producción de etanol hidratado en la selva. Como ya se discutió en las tendencias 1 y 2, tanto los ingenios azucareros y los nuevos proyectos de etanol en la costa, como las plantas de extracción de aceite de palma en la selva adquieren parte de sus materias primas de pequeños o medianos agricultores independientes. PROINVERSIÓN está promoviendo la formación de estas alianzas entre empresarios y pequeños productores en las gestiones de las nuevas propuestas de inversión en proyectos de biocombustibles en el Perú, tal como se logró en el proyecto de Maple Etanol, en Piura. En el caso específico de la selva, DEVIDA, los gobiernos regionales, ONUDD y otras instituciones han apoyado el desarrollo de la palmicultura como una opción a los cultivos ilegales de coca. Los palmicultores han sido conectados a la cadena de proveedores de Palmas del Espino, o han constituido pequeñas empresas cooperativas que manejan plantas de extracción de aceite propias. Sus mercados hasta el momento son el alimenticio o el de alimento balanceado para animales, pero ellos miran con interés las oportunidades de la producción de biodiésel. En algunas zonas, la calidad del producto es bastante deficiente, por lo que su uso para consumo humano no es adecuado. Estos proyectos, en general, se espera que tengan impactos positivos sobre la pobreza. Se están haciendo esfuerzos para brindar asesoría técnica a los palmicultores y para formalizar su tenencia de la tierra.

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El proyecto del DED también corresponde a esta tendencia. Esta agencia de cooperación alemana está impulsando el desarrollo de cultivos de girasol y piñón para la producción de aceite vegetal que se usa directamente como combustible, sin transformarlo en biodiésel. Con asesoría alemana, y con un encadenamiento directo con los compradores del combustible (en el caso de Lima se está trabajando con una empresa de transporte público que ha modificado algunos de sus vehículos para que puedan operar con aceite vegetal), ellos esperan promover negocios que beneficien tanto al productor rural como al transportista urbano: un mercado asegurado y con buenos precios para el agricultor, un combustible más barato y amigable con el ambiente para el transportista. Este esquema, sin embargo, aún no está contemplado en el marco legal actual, y puede tener limitaciones por ese lado, dado que no hay estándares en el Perú para controlar la calidad requerida de aceites vegetales no modificados para su uso como combustible. Por otro lado, hay quienes dudan del éxito del piñón como cultivo agroenergético. De acuerdo con Mayorga (2007), pese a la gran inversión realizada en Nicaragua con apoyo de la cooperación austriaca para desarrollar el cultivo de piñón, el proyecto finalmente fue abandonado, tanto por razones técnicas como sociales. Nicaragua tenía ventajas coyunturales y estratégicas que hacían prever un éxito en el cultivo de piñón para biodiésel cuando se inició el proyecto: como resultado de la guerra interna, tenía altos niveles de desempleo y extensas áreas agrícolas abandonadas; el consumo energético estaba en crecimiento, y el precio del crudo en aumento; 30% de las importaciones constituían petróleo. El proyecto logró desarrollar el know-how agrícola e industrial para el cultivo y el procesamiento del piñón, incluyendo dos procesos para detoxificar la torta, para que pueda ser utilizada en alimentación animal. Se logró instalar la planta de transformación, la cual estuvo funcionando durante una emergencia climática. Sin embargo, el desarrollo de la parte agrícola por parte de cooperativas agrarias fue un fracaso. El cultivo del piñón requiere de uso intensivo de mano de obra, y la eficiencia en su utilización es clave para su rentabilidad. Se encontró que el balance de masa del cultivo es crítico: de 100 kg de frutos frescos solo se llegaba a obtener 4,45 kg de biodiésel, luego de los procesos de despulpado, secado, descascarillado y extracción del aceite. Pese a que los numerosos subproductos pueden ser aprovechados en producción de compost, generación de energía térmica, alimentación animal (luego de un proceso de detoxificación), producción de jabones y glicerina, simplemente era muy caro recolectar los frutos – considerando además el tamaño que puede alcanzar el árbol del piñón – para que el negocio saliera rentable. En este sentido, la combinación de soluciones a problemas sociales-políticos (desempleo rural) con un proyecto de desarrollo estratégico en el área energética (reducción de importaciones de petróleo) no resultó en Nicaragua. Un enfoque diferente, de uso del piñón como recuperador de cuencas, o de asociación con otro cultivos, incorporando los beneficios ambientales a la “ecuación” del producto y considerando la energía como un subproducto, sí podría tener más éxito en opinión de este experto (Mayorga, 2007). Otra iniciativa que está enmarcada dentro de esta tendencia es la de Sierra Exportadora, que está impulsando el desarrollo de la colza en la sierra. El programa ya ha iniciado acciones de experimentación para el desarrollo del biodiésel en zonas de sierra, con la visión de desarrollar hasta 300 mil hectáreas de colza en 5 años. Asociadas a la iniciativa de Sierra Exportadora para promover la colza en la sierra, también existen empresas mineras que están apoyando la producción de colza u otros cultivos para biodiésel en las comunidades aledañas. Como parte de su trabajo de responsabilidad social corporativa, estas minas esperan generar trabajo en las comunidades y constituyen un mercado para el aceite, pues el biodiésel puede ser utilizado para alimentar los motores y bombas de las minas, con el valor agregado de que genera menos emisiones tóxicas que el diesel, y por lo tanto es más amigable para el personal de la mina. Hasta el momento se conoce una de estas iniciativas, a cargo de la mina Los Quenuales, del grupo Glencore, en la provincia de Oyón, en Lima. Minera Buenaventura, en Cajamarca, también ha realizado pruebas con colza. Las opiniones acerca del éxito y de los posibles impactos de este programa están divididas. Los defensores del programa afirman que la colza se producirá en suelos marginales, donde actualmente existen pastos en desuso. Esperan que el cultivo no solo aporte beneficios económicos para los productores a través de la producción de aceite y/o biodiésel, sino que la biomasa verde de la planta se use para forraje, incrementando la producción de leche de los ganados de los agricultores; que se genere mayor valor agregado a través de la producción de miel a partir de las flores de la colza; y que la torta restante luego de la extracción del aceite se utilice también para alimentación de ganado. Sin embargo, aún se requiere una profunda evaluación de los impactos del cultivo de colza sobre la seguridad alimentaria en la sierra peruana, sobre la disponibilidad real de tierras aptas, sobre su adaptabilidad a las condiciones agroclimáticas y geográficas locales, y sobre sus impactos sobre el medio. Los críticos de esta iniciativa critican su falta de fundamento técnico, y el riesgo de que, si no se obtienen los resultados esperados, se afecten los medios de vida de muchos pequeños productores. Arguyen que la colza es un cultivo exigente, que requiere tecnificación, buenos suelos y fertilización, y que por lo tanto no sería viable producirlo en las pasturas, sino que requerirá de buenas parcelas, como las que se utilizan para producir papa actualmente. En este sentido, podría

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constituir una amenaza para la seguridad alimentaria de los productores locales. El IIPROFRUTH (2007) organizó en marzo del 2007 una mesa redonda sobre la colza-canola y su posible impacto ambiental y socioeconómico en las zonas altoandinas del Perú. Entre las principales conclusiones y recomendaciones de este evento resaltan las siguientes: no se cuenta con el insumo semilla de canola; la producción de canola está aún en su fase experimental, pues se está validando experiencias desarrolladas en los años 70 utilizando variedades diferentes a las actuales; es necesario desarrollar mayor investigación antes de iniciar la producción intensiva y extensiva de canola, en especial la evaluación de variedades adaptadas a las zonas de producción, problemas fitosanitarios, validación de metodologías de producción foráneas, entre otras; se debe evitar sembrar canola en zonas donde se originen los ríos para evitar su contaminación o que afecte el caudal en las partes bajas, y en zonas cercanas a áreas naturales protegidas para proteger nuestra biodiversidad. Cabe añadir además que muchas de las variedades de colza cultivadas en el mundo son transgénicas. Dados los anuncios de que ya se estaría utilizando maíz transgénico en el Perú al margen de la ley (El Comercio, 17/11/2007), y pese a la polémica generada por esta denuncia, es de esperar que la difusión del cultivo de colza en el país pueda traer consigo la difusión de semilla transgénica y de los potenciales impactos ambientales asociados. En las Región San Martín se han identificado dos iniciativas de producción de etanol hidratado para su uso como combustible puro – el etanol hidratado no puede ser mezclado con la gasolina, pero sí puede ser utilizado como combustible al 100% en motores de ciclo Otto (gasolineros). Actualmente, este combustible está siendo utilizado principalmente por mototaxis en ciudades de la selva (Arévalo et al., 2007). El uso de etanol hidratado como combustible no está contemplado en la legislación nacional, por lo que su comercialización requerirá de adecuaciones a la Ley y/u otros mecanismos que se deben definir entre el Ministerio de Energía y los Gobiernos Regionales. La SNV ha acuñado el término “negocios inclusivos” para referirse a negocios que combinan el objetivo de generación de ganancias con el de superación de la pobreza, mediante la incorporación de personas de bajos recursos en la cadena de valor del producto. Así, estos negocios permiten incrementar la rentabilidad de la empresa mediante la reducción de costos relacionados con los proveedores, la ampliación de mercados y una mayor sostenibilidad social. Mejoran las condiciones de vida de personas pobres mediante su integración a la dinámica empresarial como proveedores, distribuidores y/o consumidores de bienes y servicios, generando un aumentos en sus ingresos y/o una mejora en su acceso a bienes, servicios o infraestructura (SNV y WBCSD, 2008). SNV, está promoviendo en el Perú el desarrollo de cultivos no alimenticios, como la Jatropha curcas (piñón), con potencial productivo y comercial en tierras deforestadas degradadas y eriazas, facilitando la inclusión y articulación de los pequeños productores en la cadena productiva de biodiésel. Por otro lado, en este contexto de pequeña producción cabe mencionar la iniciativa de COFIDE para el desarrollo de una oferta crediticia para pequeños productores, a través de su “Producto Financiero Estandarizado” (PFE). Los préstamos de COFIDE están dirigidos a asociaciones de productores y consideran como garantía principal para el repago la existencia de un mercado para el producto mediante un contrato de compra-venta a futuro. Además, incluyen un esquema de supervisión y asistencia técnica permanente. Los créditos son desembolsados a través de instituciones financieras, y no son administrados directamente por los productores. Los agricultores organizados deben contratar un articulador, una persona jurídica acreditada que dispone de los préstamos individuales para hacer pago a proveedores, asistentes técnicos y productores. Los préstamos se hacen para capital de trabajo e inversión y son devueltos cuando se concreta la venta final o de acuerdo a un plan de inversiones y cultivo aprobado. El objetivo de estos créditos es incentivar la inversión mediante la formación de cadenas productivas: la organización, asociación y consolidación de los agricultores y su articulación con los mercados de productos y factores. En el 2004 y 2005 los productores involucrados en el PFE tenían, en promedio, algo más de 7 hectáreas cada uno. En el 2006, el promedio baja a 3,7 hectáreas por productor, debido a la aprobación de créditos que involucran a productores con alrededor de 1 hectárea cada uno (Trivelli y Venero, 2007). Estas iniciativas, en general, podrían tener un impacto positivo sobre la pobreza rural, a pesar de que están principalmente orientadas a pequeños y medianos productores agrícolas, pero no necesariamente a los más pobres, a los sin tierra. FAO sostiene que “los programas de biocombustibles pueden representar una oportunidad si se enfocan en la pequeña agricultura con poca capacidad de acceso a mercados. Con la creación de nuevos mercados y la integración del pequeño agricultor en la cadena productiva, las familias campesinas recibirían ingresos mayores y más estables. Para que esto sea posible, les corresponde a los gobiernos crear políticas y mecanismos de apoyo adecuados (financieros, tecnológicos, organizacionales, etc.) que garanticen y promuevan el acceso a los alimentos a los sectores más vulnerables” (FAO, 2008: 3). Contar con mercados asegurados para sus productos ayudará pues a pequeños productores a mejorar la calidad y seguridad de su ingreso. Dado que se beneficiarán principalmente productores que tienen ya tierras de cultivo propias, no debería haber un impacto negativo sobre el acceso a la tierra.

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En cuanto a la seguridad alimentaria, si mejora la calidad del ingreso, la seguridad alimentaria de los productores debería mejorar. Hay dudas en el caso de Sierra Exportadora, porque se teme que productores de subsistencia, esperanzados por esta nueva perspectiva de ingreso, cambien sus cultivos alimenticios por colza sin un adecuado soporte técnico o de mercado, por lo que tanto su producción de alimentos como su generación de ingreso podrían verse en peligro. Finalmente, a nivel macro, si muchos productores pequeños y medianos migran de cultivos alimenticios a cultivos para biocombustibles, el abastecimiento interno de alimentos podría sufrir. En este sentido cabe recordar los anuncios del MINAG y del nuevo Ministerio del Ambiente sobre que no se deberán utilizar tierras de cultivos de alimentos para la producción de biocombustibles, lo cual, si se cumple, disminuiría este riesgo de desabastecimiento de alimentos, pero también podría limitar el potencial de esta tendencia-escenario, imposibilitando a actuales pequeños productores agrarios de migrar hacia cultivos de biocombustibles, potencialmente más rentables. 4.5. Tendencia-escenario 5: Producción de biocombustibles en zonas aisladas para autoabastecimiento

energético En el Perú, esta propuesta ha sido trabajada por Soluciones Prácticas – ITDG. Iniciada como un proyecto de investigación en el 2000, la propuesta se orienta a desarrollar cultivos de oleaginosas en zonas aisladas de la selva, en base, de ser posible, a especies nativas o adaptadas a ese ambiente, para abastecer de combustible a poblaciones aisladas. Los cultivos serían de pequeña escala, por lo cual no se espera un impacto negativo importante sobre el medio. El combustible obtenido podría ser utilizado, según las necesidades, para alimentar generadores de electricidad tipo diesel, motores de vehículos, principalmente para el transporte fluvial, y otros equipos necesarios para la pequeña industria local. Permitiría así reducir los costos de transporte (para personas y productos) y de generación eléctrica de estas poblaciones aisladas. Actualmente, muchas de ellas cuentan con generadores diesel para abastecerse de electricidad, pero dado que necesitan importar su combustible por vía fluvial, los costos resultan elevados. En el mundo ya existen ejemplos de la aplicación de este enfoque. En Orissa, India, CtxGreEn (Canadá) y Gram Vikas (India) están desarrollando un proyecto que produce biodiésel localmente para utilizarlo en la provisión (bombeo) de agua corriente para cuatro poblados no conectados a la red eléctrica. El proyecto combina el objetivo de proveer agua y saneamiento con el de producir energía local y renovable y generar oportunidades económicas locales. El bombeo de agua está funcionando desde 2004 y la generación de electricidad desde 2005 en dos comunidades, ambos en base a biodiésel producido de especies oleaginosas nativas locales o de semillas oleaginosas recolectadas en el bosque (Wuppertal Institute, 2006). La FAO misma, en su reciente Conferencia Regional para América Latina y el Caribe, ha apuntado que “la producción de biocombustibles líquidos puede ayudar a pequeños agricultores a producir su propia energía para uso en maquinaria agrícola y generación de electricidad, especialmente cuando ellos se encuentran en zonas aisladas” y que “en zonas rurales alejadas donde los precios del combustible fósil es generalmente más alto debido a los costos de transporte, los sistemas bioenergéticos pueden ser la opción más económica” (FAO, 2008: páginas 2 y 5). Esta propuesta, si bien interesante en la teoría, y con impactos potenciales muy positivos, aún no ha sido probada en la realidad peruana, pues a lo largo de la investigación de Soluciones Prácticas – ITDG se encontraron diversas barreras que han ido superándose poco a poco, entre ellas: la selección de las materias primas más promisorias, la tecnología para la extracción de aceites, la tecnología de pequeña escala y baja complejidad para la producción del biodiésel, el abastecimiento del alcohol necesario para producir el biodiésel, etc. Se tiene previsto implementar durante el 2008 una experiencia piloto de producción y uso de biodiésel con una asociación de pequeños productores de palma en Ucayali, que deberá servir de punto de partida para réplicas futuras, en caso se tenga éxito con el piloto en mención. 4.6. Tendencia-escenario 6: Producción de biodiésel a partir de residuos grasos, para mercados

específicos en ciudades Existen algunas experiencias individuales, pequeñas, de aprovechamiento de materiales de desecho para la producción de biodiésel en el Perú. Entre ellas, de manera pionera, está el esquema piloto-demostrativo que funciona en la Universidad Nacional Agraria La Molina, en Lima, donde se recuperan los aceites usados del comedor universitario y se transforman en biodiésel para abastecer a uno de los buses de transporte de alumnos. Actualmente, la universidad también está recibiendo donaciones de aceites de otras instituciones para su transformación en biodiésel. De maneras similar, algunos pequeños emprendedores han instalado pequeñas plantas de producción de biodiésel a partir de aceites comestibles usados u otras grasas de desecho (como las grasas de pollo, res o porcino). Entre ellos, destaca una pequeña planta en Villa el Salvador, que se surte de aceites de desecho de restaurantes locales y abastece con biodiésel a empresas de transporte público de la zona.

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Estas iniciativas son positivas desde el punto de vista de superación de la pobreza, ya que generan una nueva oportunidad de negocio para personas de sectores populares en zonas urbanas, principalmente. Podrían implicar, sin embargo, riesgos en cuanto a la seguridad y salud ocupacional, pues la producción de biodiésel no está exenta de riesgos y requiere del manejo de insumos químicos peligrosos. Estas iniciativas, en tanto se orienten a la comercialización y no solo al autoconsumo se encontrarían al margen del marco legal vigente. Sus principales limitaciones son los exigentes requerimientos de calidad del biodiésel según las normas requeridas por la normativa nacional. Aún si su producto cumple con las normas, los costos de análisis son tan altos (algunos de los análisis aún no se hacen en el Perú), que sería prohibitivo para una pequeña empresa analizar su producto. Así, no es probable que estas empresas logren registrarse en el Ministerio de Energía y Minas y formalizarse. Otra importante limitación es la disponibilidad y la logística para el transporte de aceites o grasas de desecho. Pese a esta limitación, existente no solamente en el Perú, en otros países ya existen iniciativas exitosas de este tipo. En España la producción de biodiésel se basa principalmente en la utilización de aceites de desecho recolectados en hoteles, empresas de catering, cocinas industriales u hospitales (García Galvis, 2006). En Beijing, China, un megaproyecto de producción de biodiésel a partir de aceites comestibles reciclados ha sido incluso propuesto como proyecto MDL, para generar reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero que podrán ser vendidas en el mercado mundial de reducciones establecido por el Protocolo de Kioto. 4.7. Opiniones de expertos sobre los impactos de los biocombustibles sobre la pobreza en el Perú En el marco del estudio se realizaron entrevistas con 17 expertos del área de producción, promoción y regulación de biocombustibles en el Perú. La lista de personas representadas se encuentra en la sección 7. La guía utilizada durante las entrevistas se encuentra en el Anexo 1. En el Gráfico 6 se muestra la distribución de respuestas acerca de la opinión de los entrevistados sobre los impactos que la producción de biocombustibles podría tener sobre diferentes aspectos de la pobreza en el Perú. Cabe aclarar que las entrevistas no fueron objetivas, es decir, no se pidió a los entrevistados que respondieran categóricamente “sí”, “no”, “no sé”, “ambos”, etc. a cada pregunta, sino que se pidió su opinión abiertamente. Los resultados mostrados en el gráfico se obtuvieron luego de procesar y tabular las respuestas.

Gráfico 6: Distribución de respuestas de entrevistados sobre impactos de los biocombustibles sobre la pobreza

Opiniones acerca de los impactos de la producción de biocombustibles

en el Perú sobre la pobreza

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2

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16

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Dimensiones de la pobreza

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Sin respuesta

Sin/limitado impacto

Depende

Ambos

Impactos negativos

Impactos positivos

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En los próximos párrafos presentaremos algunos de los resultados de las entrevistas en relación con la percepción de los entrevistados acerca de los posibles impactos que generará la producción de biocombustibles en el Perú sobre la pobreza en sus diferentes dimensiones. Cabe resaltar que en esta sección estamos recopilando opiniones, basadas en diferentes experiencias y conocimientos sobre el tema. Estas opiniones no deben ser consideradas predicciones certeras, sino más bien las diferentes percepciones existentes sobre los posibles riesgos o beneficios de la producción de biocombustibles. Lo enriquecedor del análisis es que se logran combinar los puntos de vista de diferentes sectores (público energía, público agricultura, público industria, público regional, privado empresarial, privado productores agrícolas, consumidores, cooperación) para dar una idea de que, justamente, las opiniones están divididas y que los impactos potenciales “dependen” aún de muchos factores. En la entrevista también se preguntó si los entrevistados ya habían observado impactos en el Perú, y cuál era su naturaleza. Aquí la mayoría de respuestas (7) apuntó a que aún no se han observado impactos, ya que el desarrollo de los biocombustibles aún está en sus inicios en el país. Solo un experto mencionó un impacto positivo concreto ya existente, que consiste en la recuperación de áreas deforestadas con el cultivo del piñón. Tres expertos mencionaron, por el contrario, que en el extranjero sí se han observado impactos negativos. No nos interesa únicamente saber si los entrevistados esperan tener impactos positivos o negativos, sino las razones o los contextos que motivan estas respuestas. Los Cuadros 13 a 16 nos muestran el detalle de las razones que motivaron las respuestas cuantificadas más arriba.

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Cuadro 13: Razones por las que la promoción de los biocombustibles en el Perú podría tener impactos positivos sobre diferentes aspectos de la pobreza

Aspecto de la pobreza

La promoción de biocombustibles en el Perú generará impactos positivos porque:

Superación de la pobreza

- el precio de los aceites está subiendo en el mercado y a los agricultores nos va a convenir producir aceite, pero preferentemente para consumo humano; - generación de empleos e incremento en el PBI; - ingresos por la sustitución de combustibles fósiles van a ayudar a superar la pobreza, estamos hablando de 1 millón de hectáreas;

Creación de empleos

- los modelos de negocios inclusivos generan empleo: el grupo Romero ha generado 1200 puestos de trabajo en su plantación de palma; - por cada 3 hectáreas de palma aceitera o caña de azúcar se genera un puesto de trabajo; estamos hablando de 30 mil familias adicionales en la costa y otras tantas en la selva; - producción de biodiésel a pequeña escala, con comunidades y pequeños campesinos, por ejemplo en sierra, puede generar empleo y beneficios sociales; - la producción local (de biodiésel o aceite vegetal) para mercados seguros puede ser una fuente de ingresos y de empleo local en producción, procesamiento y comercialización; - más empleo en el campo, oportunidades para operadores en las plantas industriales, movimiento de transporte para la comercialización; - los empresarios tienen claro el tema de responsabiidad social; - generará empleo, primero para que el Perú se autoabastezca de aceite;

Estándares laborales

- la calidad del trabajo mejorará, porque ahora hay menos mano de obra y se están preocupando por pagar mejor;

Acceso a la tierra

- se podría lograr la solución del minifundio por medio de la organización de productores; - se promoverá la titulación de tierras para pequeños productores;

Pequeña producción

- se beneficiará mediante la asociación de empresarios con pequeños productores; - en sierra hay mayor potencial para beneficiar al pequeño campesino porque está menos desarrollada; - en la medida que las comunidades campesinas puedan participar tambien va a ser beneficiadas, pero para eso se requiere un programa social que lo tenga como uno de sus objetivos; - habrá un impacto positivo, siempre y cuando se asocien y organicen para promover el desarrollo; - habrá un impacto positivo, siempre y cuando accedan a crédito; - mejorará mediante los negocios inclusivos y asociaciones con empresas;

Seguridad alimentaria

- si los biocombustibles generan mayor ingreso en una zona, también mejora la seguridad alimentaria ;

Infraestructura - el proyecto Maple etanol va a instalar una central eléctrica a partir del uso de bagazo, y eventualmente pueden vender energía; - habrá más inversión en nuevas plantas; - se construirán obras grandes. El gobierno debe encaminar bien este aspecto; - se mejorarán las carreteras para garantizar la distribución de los biocombustibles; - paralelamente se está invirtiendo en grandes carreteras, los corredores Perú Brasil y costa sierra; - vías de comunicación, puertos y centros de acopio; - mayores kms de carreteras vecinales ampliadas y mejoradas por la inversión privada; - hay inversionistas que están apostando en grandes inversiones; - habrá más inversión e infraestructura para los grande; - puede generar beneficios a la larga. Por ejemplo, una empresa española requiere importar biodiésel, pero se necesita infraestructura en Yurimaguas un puerto adecuado y carreteras; - habrá más carreteras, industrias, insumos, maquinarias y transformación de vehículos y prensas que ya se están produciendo en el Perú; - la infraestructura de transporte va a tener que mejorar para abaratar los costos;

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Aspecto de la pobreza

La promoción de biocombustibles en el Perú generará impactos positivos porque:

Acceso a la energía

- biodiésel o aceite vegetal producidos localmente podrían reemplazar el uso de leña, reduciendo la deforestación, la contaminación ambiental y los daños a la salud familiar; - el biodiésel y los aceites naturales pueden ser usados para electrificación rural; - aceites vírgenes sin mezcla pueden usarse en motores, lo que podría aprovecharse en lugares remotos; - en la selva, en base a jatropha o palma, con 2 o 3 herctáreas puedes tener un generador híbrido con biodiésel y solar funcionando para localidades pequeñas; - mejorará pues podrán producir su propio combustible; - se ampliará el servicio público; - si el combustible se produce localmente, esto representa una oportunidad de desarrollo para la selva, compitiendo con los combustibles fósiles más caros; - tenemos un proyecto de electrificación rural que utiliza piñón, prensa y generador eléctrico, que podría ser replicado en muchos pueblos de la amazonía, donde llevar la electricidad sería muy

costoso;

Género - dentro de sus proyectos el 30% de participantes son mujeres, las mujeres tienen manos más ágiles que los hombres (para la cosecha) y llegan a asumir posiciones de mando; - la CONAPAL está iniciando proyectos con visión integral que incluyen la participación activa de las mujeres y la mejora de sus ingresos; - la participación en este tipo de proyectos es familiar e incluye mujeres. Si se desarrolla de manera asociativa, habrá un impacto positivo para las mujeres;

Otros - los agronegocios ahora están generando proyectos de vivienda y desarrollo territorial completos, podrían ayudar al desarrollo de ciudades completas en la costa y selva; - la opción de reforestar; - reducción de contaminación en zonas urbanas y de enfermedades relacionadas; - reducción de efecto invernadero; - mayor dinamismo de la economía en el ámbito urbano; - la conversión de motocarros a etanol reduciría costos de combustible, mantenimiento y aceite lubricante, mejorando las condiciones para pequeños transportistas en el ámbito urbano; - los biocombustibles podrían ayudar a estabilizar los precios de los combustibles en el mediano plazo, lo cual ayudaría a mantener las tarifas de transporte al alcance de los más

necesitados;

Fuente: Entrevistas realizadas con expertos del sector.

Cuadro 14: Razones por las que la promoción de los biocombustibles en el Perú podría tener impactos negativos sobre diferentes aspectos de la pobreza

Aspecto de la pobreza

La promoción de biocombustibles en el Perú generará impactos negativos porque:

Acceso a la tierra

- en la selva se creará un problema social fuerte relacionado con el acceso a la tierra; - cada vez que hay una nueva oportunidad para algún cultivo se agravan los conflictos por superposición de terrenos en la selva, entre concesiones forestales, petróleo, minas o comunidades nativas; la

mayor demanda de terrenos los va a encarecer, perjudicando a una minoría que será desplazada; - hay un riesgo de conflicto muy serio, porque en el país no hay tierras libres. Las tierras están ocupadas por comunidades indígenas que no necesariamente talan y cortan. Por el otro lado están

los madereros y los colonos. El objetivo de sembrar en tierras deforestadas es difícil de cumplir, pues la deforestación no es ordenada, y en una extensión de terreno hay parches con bosque y sin bosque;

- si se apunta a comprar grandes extensiones de terreno para estos proyectos, se despojará a los pequeños agricultores de sus terrenos, o se los enganchará como proveedores. Se afectará negativamente a los más pobres, le quitan la tierra y hasta el agua a los más pequeños. La legislación ampara a la gran agricultura en el uso del agua;

- puede impactar negativamente cuando no están titulados. En las zonas deforestadas el título se debería vender para hacer agricultura en selva; - sí será un problema, pero para eso los ministerios tienen que ponerse de acuerdo en cuál es la injerencia de cada uno; - se requiere regularizar los títulos de propiedad; - los biocombustibles son monocultivos y requieren grandes extensiones de terreno. Los pequeños productores tendrán que vender sus tierras por la presión que se generará. Y si venden

sus tierras se quedarán sin su único medio de subsistencia;

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Aspecto de la pobreza

La promoción de biocombustibles en el Perú generará impactos negativos porque:

Pequeña producción

- si los pequeños productores cambian sus sistema de producción para empezar a producir canola, y al final ésta no les da o no tiene mercado, se va a afectar su seguridad alimentaria y su ingreso, especialmente de las mujeres e hijos que se quedan en el campo mientras el hombre se va a trabajar a las ciudades;

Seguridad alimentaria

- si los pequeños productores cambian sus sistemas actuales de producción para empezar a producir canola, y al final ésta no les da o no tiene mercado, se va a afectar su seguridad alimentaria y su ingreso;

- los agricultores al mudar a biocombustibles (cultivos más rentables) podrían reducir la producción de alimentos y afectar nuestra seguridad alimentaria, convirtiendo al país en un importador de alimentos

- habrá un impacto negativo si se desplazan las áreas de producción de alimentos. Se deben utilizar tierras eriazas o deforestadas. Pero igual los agricultores van a querer cambiar a estos cultivos más rentables, lo cual podría afectar la producción de alimentos;

- sí se verá afectada, porque estos cultivos son a gran escala; - seguridad alimentaria no solo significa asegurarles a las personas alimentos sino también que las personas puedan decidir qué comer, cuándo y dónde. Si el mercado tiende a priorizar a

los biocombustibles, la seguridad alimentaria se podría afectar; - a nivel nacional aún este tema está en especulación, pero a nivel mundial sí está afectando, por el encarecimiento del maíz, el pollo y el trigo; - podría afectar el precio de los alimentos y el uso de las tierras, como está sucediendo en Estados Unidos y en Brasil; - en sierra, si se utilizan las buenas tierras paperas, se estaría dejando sin alimento a mucha gente que come principalmente papa; - sí se podrían generar líos sociales por la competencia por alimentos. La idea sería utilizar las tierras "sin uno", pero la mayoría de ellas pertenecen a comunidades campesinas, cuyos

intereses se deben respetar. Se requieren procedimientos adecuados para que esto funcione;

Género - los efectos en la seguridad alimentaria serán más profundos en las mujeres y niños que se quedan en el campo mientras el hombre se va a trabajar a las ciudades; - si suben los precios de los alimentos, las amas de casa de las zonas urbanas serán las principales afectadas;

Otros - en la costa habrá conflictos por el agua; - en la selva, podría afectarse el bosque para obtener tierras de cultivo, y generar problemas de desertificación; - en la sierra la canola puede ser un problema; - desde años atrás se observan los problemas de agricultura migratoria, tala ilegal, coca… estos problemas van a seguir; - el tema del agua, la competencia con los recursos del bosque, el tema social;

Fuente: Entrevistas realizadas con expertos del sector.

Cuadro 15: Razones por las que los impactos de la promoción de los biocombustibles en el Perú sobre diferentes aspectos de la pobreza dependen de otros factores

Aspecto de la pobreza

Los impactos dependerán de otros factores:

Superación de la pobreza

- dependerá de las políticas y facilidades para que los pobres ingresen a la cadena de valor; - es posible que las empresas se lleven las grandes ganancias y la distribución de la riqueza no sea equitativa, pero se está buscando priorizar la asociatividad en áreas deforestadas con

pequeños agricultores; - se requiere de indicadores sobre los impactos sociales de los proyectos de biocombustibles, y de una planificación adecuada;

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Aspecto de la pobreza

Los impactos dependerán de otros factores:

Estándares laborales

- depende de la empresa, normalmente se paga el sueldo mínimo y eso es bajo; - es un tema controversial, en el Perú el empleo en general es inseguro. También se dice que en Colombia se explota a los palmicultores; - se requieren empresas con responsabilidad social, y los biocombustibles deberían ser certificados con estándares ambientales y laborales; - en selva se cumple poco la calidad del trabajo, pues no hay un monitoreo permanente a los empleadores; - depende del control del gobierno, hasta ahora nuestros estándares laborales están por debajo de lo que pide la OIT, porque el estado le da muchas facilidades a la entidad privada para

asegurar una alta rentabilidad, a costa del trabajador;

Acceso a la tierra

- el Perú tiene 5 millones de hectáreas agrícolas y solo se cultiva 2 o 2.5 millones. El resto o no se cultiva o es de panllevar para autoconsumo. Sin embargo, el Perú ya está ocupado. En algunos casos habrá que desocupar y en otros que regularizar, otorgar títulos de propiedad a asociaciones de productores;

Pequeña producción

- depende de si el estado ayuda. Por ejemplo, en el piñón el pequeño productor necesita cofinanciamiento o una subvención para la inversión inicial. En la costa se podría instalar hasta con riego por goteo desde pozos propios con un corto tiempo de amortización y atractivo por eso. La idea es desarrollar modelos donde el productor tenga el mercado y la cadena de valor esté completa, ahí la banca privada podría apoyar;

- depende del tipo de cultivo: si se instalan monocultivos, estos arrasarán con los cultivos locales. Sin embargo, algunos cultivos para biocombustibles son de rotación y su impacto sería menor o ninguno (ej: canola);

Seguridad alimentaria

- no solo importa lo que suceda en el Perú, sino en el mundo entero, ya que el Perú es importador de alimentos; - depende del cultivo: algunos cultivos para biocombustibles podrían desplazar áreas de cultivos, aumentando los precios, pero por ejemplo la Jatropha no tendría este problema; - el uso de tierras agrícolas para combustible generará un impacto. La política actual de biocombustibles está respondiendo a la tendencia del mercado, pero no a una planificación o

evaluación de los posibles impactos. Es posible sin embargo controlar el impacto. El Gobierno Regional de San Martín está haciendo una zonificación para determinar las tierras que podrían utilizarse para agrocombustibles, y ofrecerá incentivos tributarios para que el agricultor utilice esas áreas y no otras. También el MINAG está recomendando el uso de zonas deforestadas;

Infraestructura - dependerá de las facilidades que se les dé a los inversionistas, pero es posible;

Acceso a la energía

- va a depender de las políticas de estado, si se deja al libre mercado es difícil que mejore;

Fuente: Entrevistas realizadas con expertos del sector.

Cuadro 16: Razones por las que la promoción de los biocombustibles en el Perú no tendría impactos positivos sobre diferentes aspectos de la pobreza

Aspecto de la pobreza

No habrá impacto / El impacto será limitado, porque:

Superación de la pobreza

- beneficios no serán equitativos: se beneficiarán algunos en la costa y la ceja de selva, pero los más pobres, que están en la sierra alta, no, porque ahí no se puede cultivar nada; - esta actividad no reducirá la pobreza, pues es un negocio de concentración de la riqueza;

Creación de empleos

- será una agricultura de gran escala, mecanizada, y el empleo será especializado; las posibilidades de los campesinos son muy pocas; - el impacto en agricultura y procesamiento será limitado, ya que el proceso es sencillo;

Estándares laborales

- generará empleo, pero la calidad de empleo será muy baja; - la calidad del empleo no mejorará en comparación con la actual, que es baja; - el trabajo en las plantaciones de caña de azúcar viene desde la época de los esclavos y es hasta ahora inhumano. Sigue siendo sin embargo una alternativa de empleo, pero inhumano, y

ojalá que mejore;

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Aspecto de la pobreza

No habrá impacto / El impacto será limitado, porque:

Seguridad alimentaria

- no cree que producir biocombustibles afecte, por ejemplo, la producción de papa o kiwicha, ya que el productor andino es muy perseverante en sus cultivos y no va a sembrar canola si esta va a comprometer su seguridad alimentaria;

- no cree que afectará, pues el enfoque está en zonas deforestadas y suelos eriazos, o en el uso de los excedentes de papa para hacer etanol; - hay tierra suficiente, la mitad de la tierra agrícola no está en uso. Además podemos avanzar en zonas eriazas usando aguas subterráneas, y en zonas deforestadas; - no cree que sea un problema, hay tierras suficientes para no chocar con los alimentos, y hay cultivos que no se aprovechan al 100%. Por otro lado, si el agricultor recibe cada vez más,

estará mucho mejor. El problema de la subida de los alimentos no es causado solo por los biocombustibles, sino también porque en China e India la gente quiere comer mejor; - en el caso del aceite, el Perú es importador neto. Actualmente el sector alimentos paga más que hacer biodiésel, así que si alguien produce palma, esta se irá al sector alimentos;

Acceso a la energía

- si los pobres no tienen ingresos, su acceso a la energía no puede mejorar; - hasta ahora se ha hablado de biodiésel para autos, pero la gente más pobre no tiene autos; - los consumidores de gasolina y petróleo no son las personas que viven en las zonas urbano marginales o las zonas rurales;

Fuente: Entrevistas realizadas con expertos del sector.

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El detalle de las razones – según los expertos entrevistados para este estudio – de por qué la promoción de los biocombustibles podría o podría no tener impactos (positivos o negativos) sobre los diferentes aspectos de la pobreza, expuesto en los cuadros anteriores, nos da una idea clara de que aún no hay un consenso acerca de estos posibles impactos. Nos da una idea también de que las diferentes opiniones están relacionadas con diferentes visiones acerca de cómo se desarrollarán los biocombustibles en el Perú. Estas visiones, finalmente, se sustentan en las diferentes tendencias-escenarios descritos más arriba. Así, los principales impactos negativos sobre la pobreza, según la percepción de los entrevistados, estarían relacionados mayormente a los desplazamientos que se generarían si se crea una mayor demanda por tierras para biocombustibles, la cual podría llevar a los pequeños agricultores a vender sus tierras y perder así sus medios de vida. Sin embargo, algunos entrevistados consideran que la producción de biocombustibles podría representar una oportunidad para mejorar la organización de productores y promover la titulación de tierras de pequeños productores. En todo caso, los riesgos de desplazamiento se darían, principamente, de imponerse los modelos de desarrollo de biocombustibles expuestos en las tendencias-escenarios 1 y 2, especialmente la 2, debido a la especial vulnerabilidad de las comunidades nativas de la selva. Dichos riesgos están siendo potenciados debido a la nueva legislación que facilita la venta de las tierras de las comunidades nativas; a la insuficiente planificación y ordenación del uso del territorio; a la falta de títulos de propiedad por parte de comunidades y posesionarios de tierras; a la falta de coordinación entre entes de promoción de la inversión privada y autoridades a nivel nacional, regiona y local; y finalmente, a la limitada capacidad de negociación de las comunidades que podrían ser afectadas. En segundo lugar figuran los posibles impactos sobre la seguridad alimentaria. Aquí podemos diferenciar dos tipos de impactos: los que afectarán la seguridad alimentaria en el país en general, debido a una potencial subida en los precios de las tierras y de los alimentos y una caída en la producción nacional de alimentos debido al incentivo de cambiar por cultivos para biocombustibles, percibidos como más rentables (impacto potencial de las tendencias-escenarios 1, 2 y 4); y los que podrían afectar a los mismos agricultores que se arriesgan a cambiar sus sistemas de producción para cultivar materias primas para biocombustibles y que podrían fracasar, quedándose sin ingresos y sin alimentos (impacto potencial de las tendencias-escenarios 4 y 5). En el primer caso, se espera que tanto el Ministerio de Agricultura como el Ministerio del Ambiente generen regulaciones que impidan la expansión de los cultivos para biocombustibles a costa de los cultivos para alimentos. En el segundo caso, dependerá del nivel de asistencia técnica y conexión a mercados seguros con el que cuenten los productores para que tengan éxito con estos nuevos cultivos. Los entrevistados que relativizan este impacto argumentan que la seguridada alimentaria en el Perú dependerá también de qué tipo de cultivos se utilizarán para producir los biocombustibles y en qué tierras, así como de lo que suceda en el mundo, pues somos importadores de alimentos y dependemos de los precios internacionales. Además, apuntan que si los biocombustibles generan mayor ingreso en una zona, también ayudarán a mejorar la seguridad alimentaria. En tercer lugar, se menciona como punto crítico el posible impacto sobre la disponibilidad de agua, especialmente en la costa, lo cual estaría ligado a la tendencia-escenario 1. Como hemos visto arriba, ya se están dando conflictos por el agua entre las nuevas grandes inversiones en caña y los pequeños agricultores. Al igual que en el caso de la problemática de tierras, el problema del agua se potencia debido a la insuficiente planificación y ordenación del uso del territorio; a la falta de coordinación entre entes de promoción de la inversión privada y autoridades a nivel nacional, regiona y local; a la limitada capacidad de negociación de las comunidades que podrían ser afectadas; y, además, a la compleja e inadecuada regulación del sector aguas en el país. No solamente se mencionan impactos negativos en las entrevistas. En general, representantes de los agricultores explican que, dada la subida en el precio de los aceites a nivel mundial, ellos se van a beneficiar de cambiar a este cultivo, no necesariamente para destinarlo a biodiésel, sino también a alimentos. Por otro lado, el ahorro generado por la sustitución de los combustibles fósiles podría destinarse a programas para la superación de la pobreza. Por otro lado, la mayoría de entrevistados opina que la producción de biocombustibles generará empleos en el campo. Algunos de ellos apuntan hacia los negocios inclusivos, es decir, hacia posibles alianzas entre empresarios y pequeños agricultores para consolidar las cadenas productivas de biocombustibles, generar beneficios económicos y también trabajo estable (tendencia-escenario 4). La promoción de la asociatividad entre pequeños productores mejorará su competitividad en el mercado gracias a mayores economías de escala. Les permitirá asimismo mejorar su acceso a créditos, como en el caso de los préstamos de COFIDE. Algunos entrevistados opinan incluso que la organización de los productores podría lograr solucionar el problema del minifundismo y ayudar a promover la titulación de tierras para pequeños productores. Otros explican que algunos de estos proyectos de negocios inclusivos promueven la participación activa de las mujeres, quienes llegan incluso a asumir posiciones de mando. La asociación de pequeños productores con empresarios transformadores puede incluir la provisión de insumos, infraestructura de riego y soporte técnico, lo cual beneficiará a los pequeños productores en el largo plazo. No solamente es posible la asociación de pequeños agricultores con empresarios productores de

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biocombustibles, sino también directamente con los consumidores de biocombustibles, especialmente en el caso del aceite vegtal no modificado y del etanol hidratado. Otros entrevistados, por otra parte, considerando que los biocombustibles se producirán principalmente a gran escala por parte de grandes empresarios (tendencias-escenarios 1, 2 y 3), consideran que el empleo que se generará no será necesariamente de buena calidad. El tema de calidad del empleo dependerá en parte de la responsabilidad social de la empresa, y de la capacidad del estado para fiscalizar la reglamentación existente y, de ser posible, para mejorar las condiciones establecidas para los trabajadores. Es necesario revertir patrones históricos de explotación o mala calidad del empleo agrícola, especialmente en el caso de las plantaciones de caña de azúcar. Casi todos los entrevistados están de acuerdo en que la producción de biocombustibles, directa o indirectamente, contribuirá al desarrollo de nueva infraestructura. Directamente, mediante la construcción de las propias plantas de transformación y el desarrollo de infraestructura de riego, tanto propia como para pequeños agricultores que puedan convertirse en proveedores de materia prima. Asimismo, algunos proyectos de producción de etanol podrían incluir centrales eléctricas en base al bagazo, lo cual ampliará la provisión de electricidad en las regiones. Finalmente, para el transporte y distribución de las materias primas y el producto final será necesaria la construcción y/o mejora de carreteras, caminos vecinales, puertos y centros de acopio. Un entrevistado apunta que la mejora en la infraestuctura dependerá de las facilidades que se les dé a los inversionistas. Algunos entrevistados además esperan que la producción de biocombustibles contribuya a mejorar el acceso a la energía en zonas aisladas, reduciendo paralelamente la deforestación, la contaminación ambiental y los daños a la salud familiar generados por el uso constante de leña para cocinar en hornos inadecuados. Estas opiniones apuntan hacia la producción local de biodiésel o aceite vegetal sin modificar en zonas aisladas para su uso en electrificación, tal como se detalla en la tendencia-escenario 5. Finalmente, también se espera lograr beneficios para las zonas urbanas: por un lado, la reducción de la contaminación generada por el transporte vehicular y por el otro, un posible abaramiento de los costos de transporte público gracias a la disponibilidad de combustibles más baratos, al menos en nichos específicos (tendencias-escenarios 4 y 6: aceite vegetal no modificado, etanol hidratado y biodiésel a partir de aceites comestibles usados).

5. Recomendaciones para donantes, Estado, gobiernos regionales y empresas Tal como hemos visto en la sección anterior, los impactos de los biocombustibles sobre la pobreza en el Perú estarán asociados a las tendencias que seguirá este mercado aún en formación. Las tendencias con mayor probabilidad de generar impactos negativos – el cluster de caña de azúcar en la costa y el desarrollo extensivo de palma aceitera y caña de azúcar en la selva (tendencias-escenarios 1 y 2) deberán ser controladas mediante regulación e incentivos adecuados. Las tendencias con mayores posibilidades de generar impactos positivos – el desarrollo de pequeños productores de biocombustibles conectados a mercados específicos, la producción de biocombustibles a pequeña escala en zonas aisladas, y la producción de biodiésel a partir de aceite comestible usado en zonas urbanas (escenarios 4, 5 y 6) – se deberán acompañar de programas de promoción, ya sea desde el Estado, los gobiernos regionales y locales o la cooperación internacional. Cabe destacar, sin embargo, que estos esquemas de regulación y/o de promoción, segun el caso, no necesariamente deben provenir del sector estatal o de la cooperación. El sector privado también puede – y debería – ejercer mecanismos de control – posiblemente voluntarios pero efectivos – que aseguren una adecuada calidad social y ambiental de los biocombustibles. La producción de biocombustibles consta de una cadena que va desde el productor agrícola, hasta el consumidor final, pasando además por un industrial que transforma la materia prima en el combustible, un comercializador de combustibles líquidos que realiza la mezcla con la gasolina o el diesel, y/o un comprador en el exterior. Los actores en estos tres últimos eslabones de la cadena son relativamente poco numerosos. Entre ellos, podrían ponerse de acuerdo para elaborar un estándar de calidad ambiental y social para los biocombustibles, que podría, por ejemplo, incorporar aspectos de comercio justo (el “fair trade” de Max Havelaar o el “social and fair trade” de IMO Control), y aspectos de agricultura sostenible. El estándar podría incorporar un sistema de cuotas que garantice que cierto porcentaje de la materia prima proviene de pequeños agricultores pobres. Este tipo de estándar generaría una visibilidad positiva para esta industria. Para hacerlo más fuerte, podría incluso desarrollarse en coordinación con productores de otros países de la región. En vista del importante debate que se ha generado a nivel mundial acerca de la sostenibilidad ambiental y social de los biocombustibles, este estándar incrementaría la aceptabilidad de los biocombustibles producidos en Latinoamérica y los posicionaría como un producto premium, con mayores posibilidades de ser exportado a mercados exigentes como el europeo.

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Más allá de un esquema voluntario de este tipo, el Estado – con apoyo de gobiernos regionales y locales y de la cooperación – debe intervenir, como hemos dicho, para controlar los posibles impactos negativos y fomentar los posibles impactos positivos de los biocombustibles. En este sentido es fundamental que se establezca una estrecha coordinación intersectorial entre Agricultura, Producción y Energía y Minas, tanto para la formulación de políticas, estrategias y reglamentos, como para la fiscalización y control de su cumplimiento. El principal impacto negativo sobre la pobreza que podrían causar los biocombustibles en el Perú está relacionado con los desplazamientos de pequeños agricultores que se generarían si se crea una mayor demanda por tierras para biocombustibles. Muy relacionado a este tema está el posible impacto sobre el acceso al agua y los conflictos que la mayor demanda de agua para los cultivos de biocombustibles podrían causar (y está causando). Estos riesgos pueden ser controlados mediante:

- la continuación de la politica de otorgamiento de títulos de propiedad a los posesionarios de tierras y a las comunidades;

- un adecuado ordenamiento territorial que considere y respete las tierras de agricultores y posesionarios y sus derechos de acceso al agua;

- una mayor transparencia y coordinación con las regiones y los municipios en la otorgación de concesiones o la venta de terrenos para la producción de biocombustibles y en la otorgación de licencias de uso de agua;

- la reglamentación de las etapas agronómica e industrial de la producción de biocombustibles por parte del Ministerio de la Producción y el Ministerio de Agricultura: en ambos se debería requerir un estudio de impacto ambiental y social que garantice que la producción no afectará significativamente a comunidades o pobladores locales ni al ambiente, y que generará en cambio beneficios sociales; en el caso de la etapa agrícola, este estudio debe requerirse previo a la otorgación de una concesión o la venta de terrenos para la producción de cultivos para biocombustibles a gran escala y deberá incluir necesariamente mecanismos para la participación de la población local en la evaluación del impacto;

- la preservación legal de las comunidades como tales; - la largamente pendiente mejora en la legislación e institucionalidad en el manejo del agua, que garantice

su distribución equitativa para todos los usos y todos los usuarios. El segundo potencial impacto está relacionado con la seguridad alimentaria en el país. En este sentido, las medidas a tomar serán las siguientes:

- la provisión de adecuado soporte técnico y conexión a mercados a los pequeños productores que decidan incursionar en el cultivo de materias primas para biocombustibles, como un modo de asegurar que estos pequeños productores no arriesguen sus medios de vida al mudar a estos cultivos;

- la reglamentación, por parte del Ministerio de Agricultura y/o del Ministerio del Ambiente, acerca de las tierras en las que se permitirán los cultivos para biocombustibles, en corcondancia con la disponibilidad de recursos hídricos y tierras, los planes de ordenamiento territorial, y las proyecciones acerca de la demanda de alimentos en el país. Esta reglamentación es compleja y debe ser realizada con criterio técnico. No basta establecer que solo se podrán producir biocombustibles en tierras eriazas o deforestadas que no hayan sido utilizadas para producir alimentos, y que solo se podrán regar por presión. Es necesario considerar además aspectos de demanda de agua y otros insumos, acceso, impacto ambiental, e incluso “tipos” de cultivos para alimento y sistemas de cultivo: No es lo mismo que un cultivo para biocombustibles reemplace un cultivo de papa o maíz con que reemplace un cultivo de espárragos, que no se destinan para la alimentación de las personas más pobres. Igualmente, no es lo mismo instalar caña para producir etanol a partir de todo el jugo, que instalar caña para producir azúcar del jugo y etanol del residuo. No es lo mismo instalar palma, que es un monocultivo extensivo y permanente, que instalar Jatropha, que puede ser combinada con otros cultivos asociados en la misma parcela (intercropping) o colza, que puede ser rotada con cultivos alimenticios y que puede generar otros productos alimenticios (forraje y miel). Este aspecto de sistemas de cultivo aún no ha sido discutido a nivel de políticas en el país ni ha sido investigado a profundidad, pero debería formar parte importante de la agenda pendiente.

En cuanto a los impactos positivos que se necesita potenciar, está la generación de empleo. Para potenciar este impacto, se deberá trabajar (o continuar el trabajo existente) en los siguientes puntos:

- promoción de la formación de cadenas productivas, en el sentido de asegurar que toda la producción cuente con un mercado;

- promoción de la asociatividad entre pequeños productores, para generar economías de escala y facilitar su acceso a créditos y asistencia técnica;

- ampliación de los servicios de crédito y financiamiento privado para pequeños productores asociados y con mercados asegurados, siguiendo el modelo desarrollado por COFIDE;

- titulación de tierras de pequeños productores para asegurar su disponibilidad de colateral para el acceso a créditos y financiamiento;

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- inclusión específica del aspecto de género en los proyectos de negocios inclusivos y de asociaciones de productores;

- promoción de la asociatividad entre pequeños productores y grandes empresarios transformadores, incluyendo esquemas que faciliten el acceso a soporte técnico, infraestructura y financiamiento para los productores. Aquí debe mencionarse el trabajo en este sentido por parte de PROINVERSIÓN, y también podría trabajarse en este tema en el estándar voluntario de la industria de biocombustibles;

- desarrollo de regulación que viabilice los proyectos de producción y uso de aceite vegetal no modificado y de etanol hidratado como biocombustibles;

- mayor control y fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral. Asimismo, los biocombustibles pueden contribuir a mejorar el acceso a la energía en zonas aisladas, especialmente en la selva. Los gobiernos locales, ONGs y la cooperación deberán en este caso asociarse para desarrollar proyectos de electrificación en base a biocombustibles.

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7. Entrevistas y comunicaciones personales con expertos En el marco de este estudio:

- Fredy Flores, gerente general de la Asociación Peruana de Productores de Azúcar y Biocombustibles, APPAB.

- Henry García, Ministerio de Energía y Minas. Sus respuestas representan su opinión personal, no necesariamente la visión del MEM.

- Luis Zavaleta, asesor en hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas. Sus respuestas representan su opinión personal, no necesariamente la visión del MEM.

- Sara Dávila, especialista en dirección de cultivos, Ministerio de Agricultura. Sus respuestas representan su opinión personal, no necesariamente la visión del MINAG.

- Luis Paz, Asesor del Ministerio de la Producción. Sus respuestas representan su opinión personal, no necesariamente la visión de PRODUCE.

- Ricardo Díaz, representante de PROINVERSIÓN. Sus respuestas representan su opinión personal, no necesariamente la visión de PROINVERSIÓN.

- Marco Antonio Vitteri, Gerente Regional de Desarrollo Económico del Gobierno Regional de San Martín. - Miguel Sánchez, Sub Gerente de Promoción de Inversiones del Gobierno Regional de Ucayali. - Nelson Larrea, asesor técnico comercial de CONVEAGRO. - Fernando Eguren, presidente de CEPES – Centro Peruano de Estudios Sociales. Sus respuestas

representan su opinión personal, no necesariamente la visión del CEPES. - Martjin Veen, asesor en biocombustibles del Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo. Sus

respuestas representan su opinión personal, no necesariamente la visión del SNV. - Alexander Chávez, director general del Instituto Nacional de Investigación Agraria. Sus respuestas

representan su opinión personal, no necesariamente la visión del INIA. - José Luis Mena, coordinador de área focal Perú del WWF. - Gerd Seidler, coordinador general del proyecto del DED. - Luis Gomero, Miembro de la Red de Acción en Agricultura Alternativa RAAA. - Sheila Barrueto, coordinadora del área de investigación de la Asociación Peruana de Consumidores y

Usuarios ASPEC. - Peter Davis Scott, consultor de la Asociación de Representantes Automotrices del Perú ARAPER. Sus

respuestas representan su opinión personal, no necesariamente la visión de ARAPER. En el marco de estudios anteriores:

- Luis Paz, Asesor del Ministerio de la Producción. 02/09/2007. - Jon Bickel, Swiss Contact, Septiembre 2007. - Gerd Seidler, coordinador del proyecto DED. 12 Septiembre 2007 - Jorge Llosa, IINCAGRO-POZUZO, comunicación personal. Noviembre 2007.

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Anexo 1: Guía para las entrevistas

Preguntas generales:

Nombre de la organización:

Nombre de la persona entrevistada:

Cargo:

Teléfono:

E-mail:

Web:

¿Está de acuerdo en que sus respuestas durante esta entrevista sean incluidas en un estudio? (S/N)

¿Está de acuerdo en que su nombre / organización aparezcan en relación con sus respuestas? (S/N)

Tipo de organización, breve descripción de su objetivo general / líneas de trabajo:

Cantidad de miembros:

Area total cultivada por sus miembros:

Tamaño de parcela aproximada de los miembros ( o un rango):

Principales productos y volumen aproximado de producción:

Hace 5 años:

Hoy:

En 5 años:

Hectáreas cultivadas:

Breve descripción de actividades relacionadas con los biocombustibles:

Opinión general sobre los biocombustibles:

A modo de introducción, ¿cómo considera, de manera general, el desarrollo actual de los biocombustibles, y de los cultivos para biocombustibles, en el Perú?

¿Cómo considera que será el impacto del desarrollo de este nuevo mercado (biocombustibles) sobre los consumidores de combustibles líquidos?

¿Considera que estos nuevos productos (biodiésel, etanol) representan una oportunidad para que sus asociados mejoren su actividad económica o sus ingresos? ¿En qué sentido?

¿Ya ha observado algún impacto positivo / negativo? Cuál?

¿Cree que hay / habrá impactos especificos / más profundos para grupos más vulnerables, como las mujeres y los pequeños productores? ¿Cuáles? ¿Por qué?

Dado el marco legal, económico e institucional actual, y viendo cómo se está desarrollando el mercado de biocombustibles en el país, ¿cómo considera que serán los impactos de esta actividad sobre la vida de los más pobres en el Perú?

¿En el ambito rural (costa, sierra, selva)?

¿En el ambito urbano?

Dado el marco legal, económico e institucional actual, y viendo cómo se está desarrollando el mercado de biocombustibles en el país, cómo considera que serán los impactos de esta actividad sobre:

¿La generación de empleo? (para hombres, mujeres)

¿Los estándares laborales y la calidad del empleo (seguridad en el trabajo, estabilidad laboral, etc...)? (para hombres, mujeres)

¿El acceso a la tierra y la propiedad de la tierra? (para hombres, mujeres)

¿La seguridad alimentaria? (para hombres, mujeres, ámbito rural, urbano)

¿La inversion en infraestructura?

¿El acceso a la energía de los más pobres? (para hombres, mujeres, ámbito rural, urbano)

¿Los pequeños productores agrícolas?

Opinión sobre la necesidad de cambios en las políticas actuales

¿Considera necesaria la creación de mecanismos o incentivos legales, económicos o de mercado que ayuden a mejorar el impacto de los biocombustibles sobre la pobreza y la desigualdad en el Perú? Cuáles, por ejemplo?

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¿Qué medidas ya se estan tomando para mejorar estos impactos?

¿Qué otras medidas se están considerando o evaluando, o se podrían tomar?

¿Considera que se debería modificar de manera más profunda la política en materia de biocombustibles en el Perú con el fin de evitar estos impactos? ¿De qué manera?

¿Considera que se deberían modificar otras politicas existentes en el Perú con el fin de evitar posibles impactos negativos de los biocombustibles?

Política de derechos de tierras y propiedad:

Lucha contra la pobreza:

Seguridad alimentaria:

Derechos de las mujeres:

Derechos laborales:

Inversión privada: