ESTUDIOS AGRARIOS · Formación: Leobardo Vargas Huerta/Perspectiva Digital S.A de C.V. PORTADA...

ESTUDIOS AGRARIOS

PROCURADURÍAAGRARIA

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ESTUDIOS AGRARIOSAño 6, núm. 14. Enero-abril 2000

DIRECTORIO

Procurador AgrarioRafael González Pimienta

Subprocurador General Secretario GeneralMarcos A. Nazar Sevilla Antonio Flores Vera

Coordinador General de Programas Interinstitucionales Coordinador General de DelegacionesNoé F. Garza Flores Hilario Valenzuela Corrales

Coordinadora de Asesores Director General Jurídico y de Representación AgrariaMaribel Méndez de Lara Alberto Pérez Gasca

Directora General de Quejas y Denuncias Director General de Conciliación, Arbitraje y Servicios PericialesRuth Macías Coss Marco A. Besares Escobar

Director General de Organización Agraria Director General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural

Javier Elías Pérez Galindo Arturo N. Rodríguez Gutiérrez

Director General de Estudios y Publicaciones Director General de Programación, Organización y PresupuestoHéctor Robles Berlanga Juan Carlos Reyes Torres

Director General de Administración Contralor InternoJosé Luis Orantes Coutiño José Ángel Lozano Muñoz

Director General de Comunicación Social

Rafael Centeno Nava

CONSEJO EDITORIAL: Adolfo Brizzi, Andrés Casco Flores, Luciano Concheiro Bórquez, Luis Aboites Aguilar, Margarita Floresde la Vega, Ernesto Camou, Antonio Flores Vera, Rafael Centeno Nava, Héctor Zamitis Gamboa, Manuel Díaz Pineda, Hubert C.de Grammont, Guillermo de la Peña Topete, Edmundo Ducoing, Rodolfo Tuirán Gutiérrez, Fernando Rello Espinosa, HéctorRobles Berlanga, Sergio Zendejas, Miguel Cervera Flores y Ulises Carrillo Cabrera.

DIRECCIÓN Y EDICIÓN

Dirección General de Estudios y PublicacionesEditor: Alberto Mc LeanFormación: Leobardo Vargas Huerta/Perspectiva Digital S.A de C.V.

PORTADA

Juan Manuel Salazar, óleo sobre tela (60x100).

Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria es una publicación que esta institución edita en forma cuatrimestral. Certificado de Reserva deDerechos al Uso Exclusivo Núm. 003330/95. Certificado de Licitud de Título Núm. 9107. Certificado de Licitud de Contenido Núm. 6427. Distribui-da por la Procuraduría Agraria. Editor responsable: Antonio Flores Vera.Las opiniones vertidas en los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente el criterio editorial de larevista. Ésta se reserva el derecho de modificar los títulos. Los artículos sin firma corresponden al equipo de redacción de la Dirección General deEstudios y Publicaciones de la Procuraduría Agraria. Toda reproducción total o parcial deberá mencionar la fuente.

La correspondencia debe dirigirse a:Dirección General de Estudios y PublicacionesRevista Estudios AgrariosProcuraduría AgrariaPalacio Nacional, Patio Central, Cuarto piso,Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F.Teléfonos: 5542 13 22, 5522 75 28, 5522 20 04Fax: 5518 69 12

DR © 2000 Procuraduría AgrariaMotolinía 11, Col. Centro, C.P. 06000, México D.F.

ISSN 1405-2466

Esta edición consta de 2,500 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de julio de 2000 en Perspectiva Digital, Anaxágoras 844-5, Col. Del Valle,México, D.F.

E-mail: [email protected]últenos en Internet:http://www.pa.gob.mx

Preliminares 4/15/04, 4:56 PM2

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Índice

Editorial 5

Análisis

El empleo rural no agrícola y los proyectos como política rural Alexander Schejtman

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De política agrícola y otros asuntos del campo Rosario Pérez Espejo

Roberto Francisco Ibarra Romero 31

Intermediarismo: ¿un mal necesario? Las paradojas de la integración de los productores rurales al mercado internacional de bovinos

María del Carmen Hernández Moreno Antonio Alberto Ulloa Méndez

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Similitudes y diferencias entre propiedad privada y ejidal Héctor Robles Berlanga

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Antecedentes para la comprensión de los conflictos en el territorio mapuche

José Aylwin O. 95

Propiedad de la tierra y población indígena Dirección General de Estudios y Publicaciones

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Foros

La cuestión indígena en la Cámara de Diputados: recuento de un episodio histórico

Flavia Echánove Huacuja 149

Estadísticas

Instrumentos de organización agraria básica Dirección General de Organización Agraria

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Biblioagrarías 177

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Editorial

xisten varios temas que parecen ineludibles dentro del panoramamexicano: por un lado, la enorme necesidad de apoyos diferencia-dos hacia los productores rurales con el fin de que se pueda

revitalizar el campo; por otro, el rezago enorme que tenemos en cuanto a laincorporación de todos los sujetos que deberían de participar del conciertoque implica la vida de una nación como la nuestra. Respecto del primertema, sabemos que se conjuntan dos cosas: por un lado, que el Estado se haido retirando respecto de la participación en la producción rural vía subsi-dios y que, por otro, la entrada de nuestro país en los tratados comerciales anivel internacional ha impactado de manera considerable en el campo mexi-cano, entonces, atender la problemática de la cuestión agrícola se hace pordemás necesario. El segundo tema, el cual implica directamente a los indí-genas quienes también se han visto afectados por los cambios recientes ypor los efectos de la globalización, invita a una larga reflexión y a unabúsqueda de posibles vías para que ellos formen y conformen, desde suespacio, cultura e identidad, una parte importante de la dinámica del país.Sabemos que ambos temas no son los únicos que interesan, pero son, den-tro del panorama del agro nacional, ineludibles.

De esta forma, la Revista Estudios Agrarios ofrece, en su número 14, unaserie de artículos que tratan –en cierta forma– dichos temas respecto de lascuestiones agrícola e indígena tanto en México como en algunos lugares deLatinoamérica. En este sentido, Alexander Schejtman analiza cuáles sonlas perspectivas de incorporación del empleo rural no agrícola (ERNA) enlos diagnósticos e implementación de los proyectos y programas de desa-rrollo rural, ya que este tipo de empleo ha crecido a ritmos incluso mayoresque el meramente agrícola. Toma como referencia datos estadísticos dealgunos países latinoamericanos que demuestran claramente cuál es la ten-dencia respecto del ERNA: constituye un mecanismo de superación de la

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pobreza que la sola actividad agrícola no ofrece; permite estabilizar losingresos compensando la estacionalidad de la producción y del empleoagrícola; permite diversificar las fuentes de ingreso reduciendo los efectosde los riesgos inherentes a la agricultura, entre otras.

Por su parte, en su artículo “De política agrícola y otros asuntos del cam-po”, Rosario Pérez Espejo y Roberto Francisco Ibarra Romero abordan eltema de la política agrícola a partir de la nueva situación jurídica que sevive en el campo mexicano, sin pasar por alto los antecedentes que de 1980a la fecha tienen que ver, de una u otra forma, con los instrumentos deapoyo al campo, los cuales son analizados uno por uno. Además, los auto-res hacen varias propuestas enfocadas a hacer realmente funcional cual-quier intento de apoyo al campo; evidentemente, como lo afirman en sutexto, si el desarrollo de una cultura política contemporánea hoy día es unproyecto inacabado de la sociedad urbana, mucho más lo es dentro de lasociedad rural: ninguna solución será suficiente si no proviene de su parti-cipación organizada.

María del Carmen Hernández Moreno y Antonio Alberto Ulloa Méndez, ensu artículo “Intermediarismo: ¿un mal necesario? Las paradojas de la inte-gración de los productores rurales al mercado internacional de bovinos”,estudian la manera en que se han incorporado algunos productores ruralesa la cría y explotación de bovinos en el estado de Sonora, y cómo el fenó-meno del intermediarismo –que concentra la producción de becerros de lasierra de Sonora para su traslado a la frontera norte– conlleva ciertas impli-caciones que casi siempre afectan a los pequeños productores, muchos delos cuales provienen del sector social, aunque también algunos empresa-rios ganaderos llegan a solicitar los servicios de un agente intermediario.

Dejando de lado los temas agrícolas, Héctor Robles Berlanga nos presentael artículo “Similitudes y diferencias entre propiedad privada y ejidal”, en elcual realiza una detallada comparación entre ambos tipos de regímenes depropiedad, utilizando distintas fuentes informativas: Procede, Procampo y,en ciertas variables, el VII Censo Agropecuario y la encuesta de tratos agra-rios en ejidos certificados. Partiendo del análisis de distintas variables, elautor concluye que, en general, son más las similitudes que las diferencias


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entre ambas: edad promedio, porcentaje de mujeres titulares de la tierra;principales cultivos, entre otras.

Respecto de la cuestión indígena, presentamos tres artículos. El primero,de José Aylwin, aborda la problemática existente en el territorio mapuche,así como la relación existente entre el Estado chileno y el pueblo mapuche, lacual se ha venido deteriorando a raíz de la implementación de proyectos deinversión –públicos o privados– dentro de sus territorios ancestrales. Elautor hace un llamado a que los conflictos, así como las soluciones, debentratarse desde un nuevo enfoque, pues no sólo está en juego un problema depobreza, de sectores económica o socialmente desprotegidos que deben serincluidos en los mercados laborales, sino de la situación de sectores étnicay culturalmente diferenciados, por largo tiempo negados por la sociedadchilena, y su ordenamiento jurídico, de comunidades arrinconadas en supropio territorio como consecuencia de una política de Estado y de la ac-ción de particulares beneficiados por ésta.

Siguiendo con el tema indígena, pero ahora para el caso mexicano, la DGEP

presenta una texto que trata de precisar cuál es la relación de la poblaciónindígena con la tierra, concepto que muchas veces genera confusión oimprecisiones. “Propiedad de la tierra y población indígena” ofrece algu-nas de las características de la estructura agraria en los municipios conimportante participación de la población indígena, con el fin de mostrarque predomina la diversidad en las relaciones que existen entre los inte-grantes de este grupo social y la tierra, y que sus características agrarias sonsimilares a las de los demás sujetos con quienes comparten el ámbito esta-tal o regional.

En la sección de Foros, Flavia Echánove Huacuja hace un recuento de losdebates ocurridos entre 1991 y 1994 en la Cámara de Diputados acerca dela cuestión indígena; la autora puntualiza la manera en que los distintospartidos con representación en la Cámara opinaron respecto de los temasque implicaba reformar el Artículo 4° constitucional. Es interesante vercómo se aglutinan los discursos en torno a un tema que pareciera casi tan-gencial o poco importante dentro del espectro del país. Sabemos que elrespeto a la cultura, religión y organización socioeconómica de la pobla-


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ción indígena, así como a su identidad, son elementos ineludibles para ha-cer de una reforma constitucional una realidad patente en nuestra nación.

Finalmente, en nuestra sección de Estadísticas, la Dirección General deOrganización Agraria nos presenta los avances históricos de cada uno de loscinco instrumentos de organización agraria básica, mismos que tienen elpropósito de dotar a los núcleos agrarios de las condiciones necesarias pa-ra la consolidación de su vida jurídica y económico-social, además de queles permita acceder a niveles superiores de organización con plenas posi-bilidades de mejorar su calidad de vida. Dichos instrumentos son: Actua-lización de los órganos de representación; Reglamento Interno; Listade Sucesión; Libro de Contabilidad, y Libro de Registro de Titularidad deDerechos.


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•ANÁLISIS•

El empleo rural no agrícola y los

proyectos como política rural*

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Alexander Schejtman**Thomas Reardon

Introducción

l presente documento no tiene otra pretensión que la de abrir unespacio de discusión sobre los términos en que deben incorporarselas consideraciones sobre el empleo rural no agrícola en los diag-

nósticos y en el diseño de los programas y proyectos de desarrollo rural.Partimos por ello, con una breve referencia a lo que las investigacionessobre el tema han revelado respecto a su importancia en las actividades eingresos de las familias rurales.

Establecida la presencia del ERNA (empleo rural no agrícola), destacamosla importancia creciente que tienen los proyectos como expresión principalde las políticas de desarrollo rural posteriores a las reformas estructuralescon la consiguiente reducción de recursos e instrumentos que constituíanhasta un pasado reciente los mecanismos de intervención del Estado en el

* Presentado en el Seminario sobre “Desarrollo del Empleo Rural No Agrícola” BID-CEPAL-FAO-RIMISP, Santiago de Chile, 6-8 de septiembre 1999.

** Ambos son funcionarios de la FAO.

Alexander Schejtman 4/15/04, 4:56 PM9

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•ESTUDIOS AGRARIOS•

ámbito rural. Admitida la importancia instrumental de los proyectos pasa-mos a distinguir entre aquellos con objetivos acotados y los de espectromás amplio, de modo de diferenciar los términos en que las consideracio-nes sobre el ERNA deben incorporarse en uno y otro caso, desarrollando conmayor detalle los proyectos de transformación productiva del espacio ruraly los de alivio de pobreza rural.

Examinadas en términos generales las alternativas de incorporación delERNA en los proyectos, se procede a describir la forma en que algunos de suscomponentes han sido, en el pasado, parte de estrategias exitosas de desa-rrollo rural y a delinear lo que podríamos considerar proyectos de desarro-llo rural de “nueva generación”, que toman en cuenta lo que la investiga-ción sobre el ERNA ha mostrado y lo que algunas experiencias de desarrollorural exitosas sugieren, describiendo proyectos de reciente formulación ocambios de contenido de proyectos actualmente en desarrollo.

El ERNA: magnitud y significado

A nuestro entender, el primero de los trabajos destinados a examinar lamagnitud y características del ERNA en América Latina es el elaborado porKlein (1992) para la OIT (PREALC), en el cual se muestra que, en los ochentay en casi todos los países, dicho empleo habría crecido a ritmossignificativamente mayores que el propiamente agrícola; en efecto, mien-tras este último lo hiciera a 0.8% anual, el primero habría crecido a 3.4 conuna composición similar a la del mercado de trabajo urbano no agrícola, encuanto a la importancia relativa de cada sector de actividad, informacionesmás recientes para varios países no hacen sino confirmar las tendenciasmencionadas: Da Silva (1998) señala para Brasil que: mientras el ERNA enlos ochenta creció a 1.2%, en la primera mitad de los noventa casi triplicadicha cantidad (3.5%); por contraste, la PEA ocupada en actividades agríco-las, que crecía en los ochenta en cerca de 1%, cae en los noventa a una tasade 4.5%; Escobal (1996) estima para el Perú que cerca de un tercio de losjornales de los hogares rurales son empleados en actividades noagropecuarias; De Janvry, Gordillo y Sadoulet (1997), en un estudio muestralsobre hogares en el sector reformado (ejidal) de México, estimaron que


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•ANÁLISIS•

para las unidades menores de 2 ha el ingreso de actividades extraparcelariasllegaba a 82% del total y para las más grandes a casi 45%, con cerca de lamitad de salarios y de microempresas; para El Salvador, el Banco Mundial(1977) estimó que aproximadamente 36% de la PEA rural se emplea enactividades no agrícolas, cifra que es casi el doble de la registrada paramediados de los setenta; para Ecuador, Lanjouw (1998) señala que a me-diados de los noventa, más de 40% del ingreso de los hogares rurales sederivaba de actividades no agrícolas, en las que las microempresas teníanuna importante participación.

En síntesis, los diversos estudios revelan que el ERNA: tiene un peso impor-tante y creciente en la absorción de fuerza de trabajo rural y en los ingresosde los hogares rurales; que la estructura ocupacional por sectores corres-ponde, grosso modo, a la de los empleos urbanos aunque a niveles de pro-ductividad más bajos en promedio; que constituye, para algunos hogares,un mecanismo de superación de la pobreza que la sola actividad agrícolano ofrece; que permite estabilizar los ingresos compensando laestacionalidad de la producción y del empleo agrícola; que permitediversificar las fuentes de ingreso reduciendo los efectos de los riesgosinherentes a la agricultura; que las mayores y mejores oportunidades se danen áreas de relativo mayor dinamismo del desarrollo agrícola, y que el ac-ceso a mejores opciones de ERNA está fuertemente correlacionado con losniveles de educación, con el desarrollo de infraestructura (energía, cami-nos, teléfonos) y con el género,1 pues los hombres acceden a actividadesmejor remuneradas que las mujeres (ver Reardon y Berdegué, 1999).

Debe enfatizarse desde ya que la insistencia sobre la importancia del ERNA

no debe interpretarse como que el énfasis en las actividades agrícolas debareducirse pues, tratándose de proyectos de desarrollo rural, la actividadagrícola constituye, casi sin excepción, el eje de dichos proyectos y de unaparte importante de los encadenamientos que se derivan tanto de sus de-mandas de insumos y medios de producción como de los encadenamientoshacia adelante en la fase post-cosecha y en los derivados de los ingresos de

1 En relación con la pobreza, cabe agregar que la educación de las mujeres y su acceso a opciones de ERNAreducen los niveles de fertilidad.


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los propios agricultores; basta pensar en este sentido lo que ocurre con buenaparte de las actividades no agrícolas en las comunas cantones o municipiosrurales cuando la actividad agrícola pierde dinamismo o hace crisis.

Los proyectos en las políticas de desarrollo rural

Bajo la denominación de proyectos de desarrollo rural surgieron, en lossetenta, los llamados proyectos de desarrollo rural integrado (DRI), que conpocas excepciones tuvieron una corta existencia y magros resultados, talvez por haber intentado abordar simultáneamente múltiples actividades yno una secuencia de maduración progresiva, y haberse gestado prematura-mente, con estrategias planificadas centralmente, escasa capacidad de ges-tión y de participación local, más que por cuestiones intrínsecas a su con-cepción. En su reemplazo, nos encontramos con una vasta gama deprogramas con objetivos acotados, como los orientados a elevar la produc-ción de determinados rubros vinculados a la seguridad alimentaria de loshogares rurales; a la diversisficación de la producción e incorporación deproductos no tradicionales, hasta programas donde el énfasis está puesto enlas cuestiones ambientales, como los de agroforestería y los agrosilvo-pastoriles, o por contraste, con un número importante de iniciativas enfo-cadas a los sistemas agropecuarios y a los sistemas complejos o cadenasagroalimentarias, aunque sin vínculo directo con los temas de pobreza perosí con los de competitividad.

La preocupación por estrategias destinadas a incrementar la competitivi-dad del agro y de contribuir como alivio de la pobreza rural han adquiridocreciente prioridad en las agendas de gobiernos y de organismos interna-cionales de asistencia y de financiamiento e incluso en las de investigacióntecnológica, y se observa que con el relativo desmantelamiento de muchosde los instrumentos con que, para bien o para mal, contaban los gobiernospara el impulso del desarrollo rural, los proyectos de campo se han idoconvertiendo en la expresión concreta de la política de desarrollo rural y/ode alivio de la pobreza. En su aplicación, dichos proyectos de campo, in-cluso en los programas de cobertura nacional encaminados a los propósitosindicados, se expresan en conjuntos de actividades localizadas en espacios


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•ANÁLISIS•

determinados con potencialidades y restricciones específicas cuya sumaconforma el programa nacional, por lo que es en relación con dichos espa-cios que deben plantearse los componentes específicos de las estrategiasgenerales. En relación con dichos espacios están referidos los comentariosque siguen.

El ERNA y los tipos de proyectos rurales

Los términos en que el ERNA debe ser incorporado a los diagnósticos ydiseños de los proyectos dependerán, por una parte, del tipo de proyecto deque se trate y por otra, de los recursos contemplados para su implementación.En los proyectos destinados a objetivos altamente específicos como el in-cremento a la producción de determinados cultivos vía incorporación denuevas tecnologías, en los de recuperación de suelos o en los que cubrenalguna de las fases posteriores a la producción pudiera parecer que no ca-ben consideraciones sobre el ERNA. Hay sin embargo algunas razones porlas cuales aun cuando los objetivos y acciones del proyecto no están orien-tadas a incidir sobre este tipo de empleo, es conveniente que el diagnósticoexamine los efectos que dicho tipo de empleo puede tener sobre el propioobjetivo del proyecto. Por otra parte, como se destaca más adelante al co-mentar la experiencia de PROLESUR, proyectos que parten con objetivosacotados o una estrecha focalización pueden evolucionar hacia proyectosde desarrollo rural más complejos.

a) Proyectos con objetivos específicos

En términos generales es posible imaginar por lo menos cuatro tipos desituaciones donde las consideraciones sobre las características del ERNA

pueden incidir sobre la mayor o menor viabilidad del objetivo específico:

I. Una primera situación es la que tiene que ver con la competencia porfuerza de trabajo entre las demandas de la opción productiva o tecnoló-gica propuesta y las oportunidades de empleo rural no agrícola pues si losniveles de remuneración de la segunda opción superan el ingreso netopor jornada de la propuesta, ésta no sería optada o sería abandonada.


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Un estudio reciente destinado a evaluar los efectos sobre los ingresos delas familias de pequeños productores de las políticas de transferenciatecnológica concluye que: “Los servicios de extensión en Chile tuvieronefectos significativos en incrementar la producción agrícola pero no setradujeron en incrementos del ingreso (entre otras razones) por una re-ducción en el trabajo extraparcelario debido a la intensificación de laproducción en la parcela” (López, 1998) (inglés en el original). Aunquedichas conclusiones han generado controversias, no es menos cierto queapuntan a un posible problema que los diagnósticos, aun en proyectosacotados debieran considerar.

II. Una segunda situación es aquella donde una opción de ingreso comple-mentaria a la de la actividad agrícola puede constituir una fuente definanciamiento que permita optar a mejores alternativas de producciónagopecuaria dada la precariedad de los mercados financieros rurales oconstituir un mecanismo de autoseguro para adoptar innovaciones.

En la producción de tomates en el valle de Ica (Perú) se observa una pecu-liar forma de acceso a financiamiento por parte de los pequeños producto-res que trabajan como asalariados de la agroindustria en sus propias tierraspara financiar, con los salarios, su propia producción en la parte no arren-dada de sus tierras. Aunque no se trata estrictamente de trabajo no agríco-la, no es dificil suponer que de existir opciones en dicho ámbito, éstashabrían jugando el mismo papel que el trabajo para la agroindustria(Figueroa, 1995). Como se destaca más adelante, en el caso de PROLESUR

los ingresos de las actividades de construcción y de las migracionesfinaciaron compras de tierras y diversificación de cultivos.

III. Una tercera situación es aquella en que se desea impulsar actividadesforestales de recuperación de suelos degradados o de protección dereservas que, por su propia naturaleza, tienen largos procesos de ma-duración para convertirse en fuentes regulares de ingreso y cuya via-bilidad podría asegurarse al abrir opciones de empleo no agrícolasgeneradoras de ingreso durante el periodo de maduración de las inver-siones señaladas.


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En Talamanca (Costa Rica), la Asociación San Migueleña de Desarrolloy conservación, constituida por pequeños propietarios, desarrolló un en-foque para manejo del bosque con tecnologías de bajo impacto para laextracción de madera y producción de cárbon. El interés externo genera-do por este enfoque indujo a la asociación a desarrollar un proyecto deecoturismo que ha pasado a constituir una fuente complementaria de ciertaimportancia respecto a los ingresos derivados del bosque.*

* Entrevista de uno de los autores; L. Rodríguez Gómez, Director de Investigación y Desarrollode la Asociación.

IV. Finalmente una cuarta situación es aquella que tiene que ver con laruptura de algunos cuellos de botella en los encadenamientos de la pro-ducción agrícola hacia adelante o hacia atrás que pueden ser satisfe-chas con empleo de fuerza de trabajo local.

A mediados de los años setenta, una cooperativa de campesinos delpueblo de Salinas, en el departamento de Bolívar (Ecuador), dedicadadurante largo tiempo a la producción de queso fresco, entre otras acti-vidades, recibió asistencia técnica de los suizos (COTESU) en la pro-ducción de una variedad de quesos finos de demanda creciente, losque pasaron a distribuirse tanto en locales de la propia cooperativacomo en los principales supermercados. La cooperativa, por su parte,se ha convertido desde entonces en una importante escuela de quese-ría (H. Valencia, 1996).

b) Proyectos de espectro amplio

En los proyectos de objetivos más ambiciosos, como los que plantean latransformación productiva del espacio rural y/o el alivio de la pobreza, lasconsideraciones sobre el ERNA deberían tener una presencia significativa yexplícita en el diagnóstico y en las acciones contempladas en el proyecto,tanto por la magnitud que éste ha ido adquiriendo como por su peso en losniveles de ingreso de las familias rurales. El diagnóstico debe incluir unexamen del uso actual de las capacidades locales, entendiendo por tales losactivos de distinta naturaleza que controlan las familias rurales del área (lastierras de distinta vocación y bajo distintas formas de acceso; la estructura


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productiva (qué y cómo se producen los principales productos); la ofertaeducacional y de otros servicios a los que acceden las familias, la estructu-ra ocupacional; la tipología de unidades productivas; las distintas formasde organización o asociación de la población; la existencia de infraestruc-tura productiva y social, y la existencia y características de los mercadoslocales (de productos e insumos, de financiamiento, de información, detecnología, etcétera).

Cuando se trata de transformación productiva (o de reconversión comolo proponen muchas de las estrategias recientes a partir de la apertura yglobalización), el diseño de la estrategia supone un contrapunto entrelas capacidades locales y los incentivos u oportunidades. Por incentivose entiende al estímulo para realizar una determinada actividad (produ-cir determinado bien o servicio, emplearse, migrar) y supone un balan-ce entre la rentabilidad (ganacia o precio esperado) y el riesgo involu-crado en asumirla, y por capacidad, a tener las condiciones requeridaspara su materialización, que depende de los activos que poseen o con-trolan las familias (tierra, educación, recursos financieros, información,etcétera). En términos genéricos, los proyectos apuntan a crear capaci-dad para aprovechar las oportunidades existentes o crear incentivos uoportunidades de aprovechamiento de las capacidades existentes perosubutilizadas.

El punto de partida de los diagnósticos lo constituye el análisis de lasoportunidades o incentivos que son fundamentalmente las demandas in-terna y externa por los productos de las unidades existentes y por las“capacidades” de la fuerza de trabajo local, así como el de las posibilida-des de expansión de dichas demandas y/o de las demandas por calidadescon mayor valor agregado de los productos que actualmente se produceny/o de las de nuevos bienes susceptibles de ser producidos, dada la voca-ción de los recursos naturales y otros activos bajo control de los hogares.Existe más de una experiencia en que se impulsa una determinada activi-dad sólo porque las tierras son aptas, porque existe la tecnología y sesupone que el producto tiene un mayor valor que el producto tradicional,pero si el mercado no ha sido asegurado, lo que se obtiene son costosagregados y no valor agregado.


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•ANÁLISIS•

Establecidos los mercados potenciales corresponde examinar la disponibi-lidad y el acceso a las tecnologías requeridas para su producción así comolas necesidades de capacitación para su empleo, elementos indispensablespara pasar de los cultivos tradicionales a otros de mayor valor y orientadosa mercados más exigentes. De existir condiciones para su adopción, co-rresponde establecer los requerimientos de financiamiento e infraestructu-ra de modo de determinar el tipo y monto de las inversiones requeridastanto para el capital físico, el financiero y el de formación de capital huma-no y las formas de organización que resulten funcionales a los objetivos(cooperativas, empresas asociativas, contratos con terceros, etcétera). Enotras palabras, se trata de pasar de una economía en la que se busca venderlo que se produce a una donde se produce lo que se vende, “de una culturade la producción a una cultura de los agronegocios” (INDAP, 1999).

Cuando los proyectos tienen como objetivo central, o como uno de losobjetivos principales, el alivio de la pobreza rural, un componente impor-tante del diagnóstico es el establecimiento de lo que Sen denomina el “mapade derechos de intercambio” (exchange etitlement mapping) de las familiasrurales, derechos que se basan en el intercambio de bienes que se poseenpor otros bienes, de lo que se produce con los recursos propios o que secontrolan, de la propia fuerza de trabajo empleada o de las transferenciasrecibidas. Los estudios sobre estrategias de sobrevivencia de las familiasrurales pobres que estuvieron en boga hasta un pasado reciente constituyenuna forma de abordar el tipo de diagnóstico propuesto por Sen. Es a partirdel activo con mayores posibilidades de generar dichos derechos que pue-de focalizarse la propuesta, de modo que en el proceso de profundización odominio de la actividad en cuestión, la organización vaya identificandoacciones complementarias en un proceso incremental e iterativo cuya am-plitud y dinamismo dependerán de la fortaleza que vaya adquiriendo suorganización.

Honduras: Programa de Desarrollo Rural del sur del Lempira (PROLESUR)

La evolución experimentada por el (PROLESUR) ilustra de modo revela-dor varios de los vínculos entre el Desarrollo Rural y el empleo rural noagrícola.


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El Proyecto se inicia en 1994 como un programa destinado a elevar la pro-ducción de granos básicos y a asegurar la sustentabilidad ambiental en susáreas de aplicación. Avanzado el primer tercio de actividades del proyectoy logrados resultados de cierta significación en los rendimientos del maízque conducen a superar el autoconsumo y a generar algunos excedentes,empiezan a surgir las posibilidades de ampliar las actividades no sólo alámbito estrictamente agrícola y pecuario, como ocurre con la diversifica-ción hacia la horticultura y la crianza, sino hacia actividades de ERNA enmicro-agroindustrias dedicadas a la producción de quesos y al procesa-miento de las hortalizas. Los excedentes de maíz inducen a su vez a lafabricación de silos y otros productos de hojalatería así como a la fabrica-ción de ladrillos para satisfacer las demandas de construcción derivadas delos mayores ingresos traídos o enviados por los migrantes.

El objetivo inicial del proyecto fue el de elevar los rendimientos del maíz yla reducción del daño ambiental derivado del pastoreo extensivo. Los lo-gros en ambos objetivos condujeron, en pleno desarrollo de la primera fasedel proyecto, a la necesidad de reducir los cuellos de botella derivados delos excedentes de la producción de maíz y más adelante hacia la diversifi-cación de los ingresos.

El desarrollo de la horticultura constituyó uno de los caminos del procesode diversificación y dio lugar al procesamiento artesanal de los productosobtenidos; la fabricación de silos se derivó de la necesidad de almacenajede los excedentes del maíz que, junto a la fabricación de quesos, constitu-yeron el conjunto de empleos no agrícolas vinculados a la producción agro-pecuaria. Por otra parte, la demanda por construcción de viviendas en losnúcleos urbanos del área del proyecto, dan lugar a la fabricación de ladri-llos y tejas y de otros complementos.

Las fuentes de demanda para el incremento de la producción hortícola y deproductos lácteos fueron el resultado del aumento de los ingresos de laproducción y de la migración y el consiguiente mejoramiento en los patro-nes de consumo hacia productos de mayor elasticidad de ingreso (ley deBennet), a los que se fue sumando la demanda del mercado salvadoreñomuy próximo al área del proyecto.


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•ANÁLISIS•

La demanda por construcción fue estimulada por la reinversión de losingresos de los migrantes, dando lugar a un cierto crecimiento de los nú-cleos urbanos del área del proyecto. La fabricación de silos y otros pro-ductos de los talleres locales fueron también estimulados por el desarro-llo de la construcción.

Las inversiones relacionadas con el objetivo inicial partieron por la irrigaciónorientada hacia la diversificación de cultivos y hacia el desarrollo de capi-tal físico y organizacional para la intensificación de la actividad pecuaria.Avanzada la primera fase y establecidas las nuevas demandas, se incorpo-raron actividades de capacitación orientadas a mejorar los conocimientosen materia de construcción y en materia de producción de silos y otrosproductos de hojalatería.

Avanzada la primera fase del proyecto, la decisión explícita de ampliar susactividades hacia empleos no agrícolas surge de la necesidad de agregarvalor tanto a los productos agrícolas como pecuarios a través de su proce-samiento y, ya en la segunda fase, hacia mejorar, bajando costos, la provi-sión de materiales y ampliar la gama de productos (baldes, regaderas anua-les y complementos para la construcción) de las manufacturas en los talleresdel área.

El impulso del ERNA supuso inversiones orientadas específicamente a di-cho propósito constituidas por la asistencia técnica y por cursos semestra-les en escuelas técnicas nocturnas, e incluso cursos introductorios en lasescuelas públicas del área en relación con el procesamiento de los produc-tos hortícolas y de los productos pecuarios así como de las técnicas deconstrucción, además de impulsar la organización de tipo cooperativo parala compra de los materiales requeridos por las nuevas manufacturas.

El avance logrado en la primera fase y el esperado para la segunda depen-derán de lo que ocurra en los mercados hacia los cuales está orientada laproducción de bienes y servicios, por el momento la expansión del propiomercado local y la demanda todavía insatisfecha del mercado de El Salva-dor permiten un razonable crecimiento de dichos bienes y servicios. Cabeespecular, sin embargo, que dicha producción se verá sometida a la compe-


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tencia de importaciones desde El Salvador cuando caminos y puentes ha-yan mejorado, salvo que la producción de PROLESUR, una vez fortalecidoslos mecanismos de comercialización adecuada a la calidad y sanidad de susproductos a las demandas de mercados más exigentes, haya logrado encon-trar nichos de mercado para algunos de los productos específicos del área.

La experiencia de PROLESUR resulta ilustrativa en un proceso que, partien-do con objetivos acotados, a partir de su dominio y profundización reincor-pora en una secuencia interactiva otras actividades derivadas de los enca-denamientos de la producción hacia adelante (agroprocesamiento) o haciaatrás (silos y otros productos mecánicos), así como de los derivados delconsumo (construcción, servicios, hortalizas y quesos).

Proyectos de “nueva generación”

De algún modo, la creciente evidencia generada por los estudios sobre ladinámica del empleo rural en varios países de la región ha contribuido ala percepción, por parte de los responsables del diseño de las políticas, deque lo rural involucraba un universo que iba más allá de las actividadesagropecuarias, por lo que las propuestas nacionales o los programas dedesarrollo y alivio de pobreza rural han venido incorporado en ellos no sóloal empleo rural no agropecuario, sino incluso a los pequeños núcleos urba-nos de regiones de base agrícola como parte del espacio a considerar en laspropuestas. Hemos denominado de “nueva generación”, a falta de otro tér-mino sin pretender que se trata de algo radicalmente nuevo y con el sóloánimo de destacar los intentos de ampliar el espectro del universo conside-rado. Con dicho ánimo, no se incorpora la totalidad de las propuestas sinosólo las referencias a sus componentes o alcances relacionados con los te-mas que aquí se abordan.

a) El programa PRONAF

El programa PRONAF Ciudadanía en Brasil, orientado al alivio de la pobre-za de las familias rurales, define sus objetivos en los siguientes términos:“... los beneficiarios de este programa no serán sólo aquellos que se dedi-


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•ANÁLISIS•

can o se dedicaron, aunque precariamente, a actividades agropecuarias,pesqueras, extractivas o mineras (como ladrilleras, canteras, caleras, etcé-tera), sino incluso aquellas familias que tengan capacidad potencial de de-sarrollar actividades de procesamiento, de transformación o de comerciali-zación de productos oriundos del área rural, así como de prestación deservicios para la población rural o para los pequeños núcleos urbanos (nú-cleos con menos de 5,000 habitantes), como feriantes, costureras, zapate-ros, peluqueros, talleres mecánicos, de electrodomésticos, de equipamientosagrícolas, de vehículos de transporte de personas o de carga, y que seenmarquen dentro de los criterios de eligibilidad del PRONAF (en portuguésen el original).

b) Novo mundo rural

El proyecto presentado por el Presidente Cardoso para el desarrollo rural, yque corresponde a lo que hemos denominado proyectos de transformaciónproductiva del espacio rural, se planteaba los siguientes objetivos (en itálicala traducción textual):

I. Formular e implementar políticas diferenciadas “… el campo y laspequeñas ciudades que hacen parte de este universo, contiene unadiversidad de situaciones que requieren de conjuntos igualmente di-ferenciados de políticas… aun cuando la meta sea la misma: erradi-car la miseria, combatir la pobreza…”

II. Incorporar opciones de empleo rural no agrícola, reconociendo implí-citamente el mayor dinamismo de éste en la última década “… deberáarticularse un conjunto de iniciativas capaces de permitir el desen-volvimiento simultáneo y complementario de actividades agrícolas ono agrícolas, pero todas, de alguna forma asociadas al mundo ru-ral… En resumen en este nuevo mundo rural, la agricultura es funda-mental más no es todo”.

III. Considerar a los pequeños grupos urbanos como parte de una nuevaaproximación al desarrollo rural “… se trata finalmente de buscar unnuevo modo de promover el desarrollo que contribuya a la mejoría de


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la calidad de vida de las pequeñas ciudades y favorezca el surgimien-to de comunidades (rurales) más sustentables…”

En síntesis, se trata de “… una estrategia de acción en el campo, que supe-ra la actual división compartimentada entre política fundiaria, promociónde la agricultura familiar, modernización de infraestructura física y deacceso a sevicios sociales básicos. Esta es una innovación de largo alcan-ce sintonizada con el nuevo mundo rural cuyo advenimiento ayuda a prefi-gurar el Brasil del siglo XXI”.

c) PROLOCAL

Ecuador, con asistencia de FAO y del Banco Mundial, está formulando unproyecto de alivio de pobreza rural con la intención de cubrir alrededor de110 cantones con mayor incidencia de pobreza rural (de los 202 que con-forman el país), los componentes del proyecto estarían constituidos por:(1) el establecimiento de un sistema de formación en gestión para el desa-rrollo local sustentable; (2) la estructuración de un sistema financiero ruraloperado por intermediarios locales; (3) el fortalecimiento de institucioneslocales en planificación para el desarrollo sustentable; (4) el apoyo asubproyectos integradores de desarrollo local sustentable.

La propuesta plantea un marco que integre de modo coherente y en unespacio determinado los componentes indicados anteriormente, dicho mar-co (que está implícito en la propuesta) considera de modo explícito lostérminos en que serán incorporadas las dimensiones espacial, sectorial, tem-poral y social, referidas a la población objetivo del proyecto.

La dimensión espacial: incluirá tanto el espacio agrícola propiamente talcomo el (o los) núcleo(s) urbano(s) de el (o los) cantón(es) que confor-man un módulo de aplicación del proyecto (o unidad de aplicación inte-gral de los componentes del PROLOCAL), entendiendo por tal el espaciogeográfico de ejercicio de la “planificación local participativa” y de “for-talecimiento de la institucionalidad local” planteada por la propuesta ori-ginal, se trata por lo tanto de definir el espacio al que dicha instituciona-lidad estará referida.


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•ANÁLISIS•

Para efectos de lo anterior se plantea estructurar de forma modular el ámbi-to espacial del proyecto; cada módulo estaría conformado por un determi-nado espacio agrícola y por un núcleo urbano seleccionado a partir delgrado relativo de interacción que tengan con él los pequeños productoresagrícolas y las familias rurales sin tierra (y/o las familias pobres).

La dimensión del módulo y su eje ordenador (cuenca, carretera, mercado,etcétera) se determinará en términos pragmáticos, sin perjuicio de la con-veniencia de buscar la mayor coincidencia posible con las divisiones admi-nistrativas y cierta homogeneidad agroecológica, aun cuando lo anteriorpudiera resultar más difícil cuando los cantones que conforman el módulocubran diversos pisos agroecológicos, como sucede con frecuencia.

La dimensión sectorial: supone incluir no sólo al sector de “agricultura am-pliada” (que, en rigor, corresponde al fortalecimiento de cadenas producti-vas) sino el conjunto de las diversas formas de empleo rural no agrícola pre-sentes en el espacio seleccionado, dada la enorme importancia de dicho empleoen el ingreso de las familias rurales y en la superación, por algunas, de laslimitaciones impuestas por las opciones de empleo agrícola, como lo revelanrecientes análisis de las encuestas de hogares y los datos de PRONADER.

La dimensión social o población objetivo: plantea la necesidad de formularpolíticas diferenciadas dado el alto grado de heterogeneidad de la pobla-ción objetivo del programa. Lo anterior supone la construcción de algunatipología de familias rurales en función de los objetivos, los recursos y lacapacidad de gestión de los eventuales responsables de implementar laspolíticas diferenciadas. Como lo sugieren los datos de PRONADER (cuya po-blación es semejante a la de PROLOCAL), habría una relación inversa entrela superficie disponible y el peso relativo del ingreso no agrícola y unapositiva entre la primera y el acceso a tecnología y crédito. Lo anteriorsugeriría que el acceso a tierras de cultivo (sobre todo si se dispone dealgún criterio para su homogeneización y estimación del potencial) seríauna buena alternativa para la construcción tipológica, pues permitiría dis-tinguir entre unidades actual o potencialmente excedentarias de las querequieren de alternativas distintas a la agrícola como empleo principal desu fuerza de trabajo, además de los pobladores urbanos sin tierra.


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La dimensión temporal: tiene planteado un horizonte de diez años en tresetapas, aunque dicho horizonte parece razonable dada la característica len-ta de maduración de procesos de desarrollo rural con alivio de pobreza; eneste sentido, es preciso tener presente, desde el inicio, el carácter crítico dela primera fase que es la que determinará, previo seguimiento y evaluaciónsistemática, la validez de los instrumentos empleados de modo de evitar laexperimentación en las fases siguientes. Por otra parte, debe considerarseel tiempo necesario para que la institucionalidad generada por el proyectono dependa de la duración de éste sino que haya sido debidamente integra-da a la institucionalidad local y nacional más permanente.

d) Transformación productiva del espacio rural del estado de Michoacán

El gobierno del estado de Michoacán solicitó a la FAO el apoyo técnico alos equipos locales para la formulación de un proyecto de transformaciónproductiva del espacio rural que se enmarcara en el Plan de Desarrollo delEstado y en el programa nacional Alianza para el Campo. A continuación,se mencionan algunos aspectos pertinentes a la temática que nos preocupa.

Como lo destaca el Plan de Desarrollo: “... las actividades rurales son decapital importancia en términos demográficos, sociales y económicos...”Aún habita en el medio rural la tercera parte de la población del estado y lasactividades sectoriales ocupan algo más de dicho porcentaje de la pobla-ción económicamente activa. Asimismo, en las zonas y poblados rurales segenera un elevado número de empleos no agrícolas y las actividades secto-riales impulsan un amplio espectro de actividades productivas (comerciali-zación, transporte, abastecimiento de insumos, transformaciónagroindustrial, entre otras) que tienen o pueden llegar a tener intensos efec-tos multiplicadores sobre la generación de ingresos y empleos, incluso enel ámbito urbano.2

De esta manera, una amplia mayoría de los municipios del estado recono-cen una base económica claramente agropecuaria o forestal y, por lo tanto,

2 Estudios recientes revelan que por cada empleo en los distritos de riego del noroeste se generan cuatroempleos en las actividades extraparcelarias.


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•ANÁLISIS•

los niveles de actividad y el bienestar de sus poblaciones resultan directa-mente afectados por el dinamismo de las actividades productivas rurales.

En ese contexto general, la reconversión y modernización de la agriculturadebe ser visualizada desde una perspectiva que haga compatibles objetivosde carácter técnico-económico (productividad, eficiencia, competitividad)con objetivos de empleo e ingresos y con otros más relacionados con laocupación del territorio nacional y la sustentabilidad del desarrollo. En otraspalabras, la estrategia debe ir más allá de la propia actividad productivasectorial proyectándose hacia la valorización del espacio rural; hacia elfortalecimiento de un conjunto de núcleos urbanos intermedios que puedanapoyar dicho desarrollo productivo.

Lo anterior aparece explícitamente reconocido en el Plan de Desarrollo alseñalar la necesidad de: “Impulsar la infraestructura económica y social enalgunas poblaciones (de modo de) ...contar con un conjunto de 28 pobla-ciones medias en el estado que fortalezcan los vínculos decomplementariedad (con el agro).”

De un total de cerca de 9,700 localidades, casi siete mil tienen menos de100 habitantes y sólo 39 superan la cifra de los diez mil, incluidas las tresciudades con más de cien mil habitantes. Por ello resulta pertinente el plan-teamiento del Plan de Desarrollo Integral del estado en el sentido de seña-lar la necesidad de contar con un mínimo de poblaciones medias en el esta-do que fortalezcan los vínculos de complementariedad y cuyo número seránecesario precisar en función de la estrategia de transformación.

La primera fase del proyecto se inicia con la elaboración, al nivel de granvisión, de la estrategia de transformación productiva del sector rural cu-briendo los sectores agrícola, pecuario, pesquero, forestal y de asentamientoshumanos; culmina al dejar establecidas las condiciones para iniciar las ac-tividades de la Transformación Productiva del Sector Rural del Estado.

El plan de los asentamientos humanos está encaminado a establecer loslineamientos para el reordenamiento espacial de las actividades producti-vas en los municipios rurales y la definición de los núcleos urbanos inter-


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medios destinados a constituirse en centros integrados de servicios paradichas actividades. En la fase siguiente, se procederá al diseño y puesta enmarcha de los centros integrados de servicios en los núcleos urbanos inter-medios seleccionados y un conjunto no menor a ocho empresas demostra-tivas de los procesos de producción integrados y contemplados en la es-trategia, y la puesta en marcha de una red interactiva (internet) entre losconsejos estatal, regional y municipal, los núcleos intermedios y las agen-cias del gobierno en Morelia.

e) Chile: preparación de un proyecto de desarrollo rural paracomunidades y pequeños productores pobres de la IX Región

El proyecto se inscribe en la estrategia gubernamental para las zonas ruralespobres. El gobierno nacional ha puesto en marcha políticas activas de des-centralización regional y local, y, en una acción interinstitucional de los Mi-nisterios sociales y de desarrollo productivo, se ha elaborado un Programa deDesarrollo de Zonas de Pobreza Rural que apunta a la “generación de oportu-nidades económico-productivas de carácter sustentable en las zonas de po-breza rural, orientadas especialmente al mejoramiento de los ingresos de supoblación en condiciones de pobreza, que se traduzcan en un desarrollo eco-nómico más equilibrado y equitativo, y en la generación de empleos de cali-dad para su población, sea a través del trabajo asalariado, como de diversasformas de pequeña producción tanto agrícola como extra-agrícola”.3

Sin entrar en los detalles de su formulación baste mencionar que el proyec-to plantea establecer:

I) Un conjunto de políticas y de instrumentos flexibles referidos al desa-rrollo local de actividades agropecuarias, forestales y de generaciónde empleo rural no agrícola, con su factibilidad comprobada, suscep-tibles de ser reproducidas y aplicadas en otras zonas de pobreza rural.

II) Una propuesta de coordinación y de ajuste institucional en el ámbito

3 “Programa de desarrollo de zonas de pobreza rural”, Plan de acción 1998-2000 aprobado por los Comitésde Ministros Social y de Desarrollo Productivo. Gobierno de Chile, enero de 1998.


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•ANÁLISIS•

local, compartida por las instituciones y organismos, orientada a me-jorar la oferta de servicios para los pobres del campo y que incorpora-rá las municipalidades a las tareas de desarrollo rural.

III) Un grupo de trabajo multidisciplinario e interinstitucional capacita-do para ejecutar el proyecto junto a los beneficiarios del proyecto,debidamente capacitados. Un documento de proyecto a nivel defactibilidad con componentes consensuados entre las autoridades na-cionales y provinciales, municipios y beneficiarios, listo para optara financiamiento nacional o internacional y que podrá ser ejecutadoinmediatamente.

IV) Un sistema de información computacional en funcionamiento graciasal desarrollo de una actividad piloto que instale, en determinados mu-nicipios, centros integrados de información y servicios para los pro-ductores rurales.

La renovación institucional y los proyectos de “nueva generación”

La ampliación a escala nacional de los proyectos locales de “nueva genera-ción” supone impulsar la conformación de una matriz institucional cohe-rente con el desarrollo de la economía rural-local en una estrategia que,integrando las dimensiones espaciales, sectoriales, sociales y temporales,permita elevar la competitividad y asegurar la equidad y el alivio de lapobreza rural.

Los procesos de descentralización y de desconcentración de recursos, quehan pasado a formar parte de las políticas de la mayoría de los países de laregión, constituyen un primer paso en la dirección de los cambiosinstitucionales requeridos, sin embargo, se advierten, desde ya, ciertos ries-gos y limitaciones en las prácticas corrientes que es necesario prever ycorregir, respectivamente; entre ellos: la ausencia o la insuficiencia de me-canismos que permitan integrar las demandas locales en el marco de losobjetivos y estrategias nacionales; la insuficiencia de los recursos (finan-cieros, humanos y materiales) coherentes con la delegación de responsabi-


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lidades; la ausencia de mecanismos de generación de recursos propios parala implementación de programas de cofinanciamiento; la presencia a nivellocal de paralelismos entre funcionarios del gobierno local y la administra-ción central con tareas semejantes; la persistencia de relaciones paternalistashacia los sectores más vulnerables; la apropiación por elites locales de ladefinición de los objetivos y los recursos destinados al desarrollo local yla reproducción a escala local de la compartimentación de las funcionespúblicas propias de los órganos de nivel central.

Los arreglos administrativos tradicionales para abordar los diversos ele-mentos que hacen al desarrollo rural, entendido en los términos aquí seña-lados, aparecen dispersos en una multiplicidad de agencias públicas: mi-nisterios de agricultura, de salud, de educación, de obras públicas, debienestar social, amén de una serie de instancias autónomas o semi autóno-mas como fondos sociales, institutos agrarios, etcétera, y las posibilidadesde coordinación raras veces trascienden las reuniones de comités ad hocsin efectos sustantivos en el terreno. En último término, esta dispersión deresponsabilidades en materias que a nivel local tendrían innegables poten-cialidades sinérgicas terminan, como en lo que atañe a la necesidad de inci-dir en los diversos determinantes de la pobreza rural, en una especie detierra de nadie pues, como se indicara, las familias rurales en general, y laspobres en particular, se ven forzados a buscar más de una opción de empleoe ingresos para su fuerza de trabajo.

Parece razonable suponer que, bajo determinadas condiciones, el nivel alque sería posible abordar el desarrollo rural en sus dimensiones espacial ymultisectorial es el de los gobiernos locales como lo revela el incipientedesarrollo de los planes municipales que, de manera progresiva, han idosuperando la tradición de concentrar sus actividades en el aseo y ornato delos núcleos urbanos de cantones y municipios para incorporar responsabili-dades en el ámbito de la educación y la salud y con preocupaciones cre-cientes por el desarrollo de proyectos productivos que consideran inclusoal entorno agropecuario.

Es en relación con dichos planes que las actividades de los ministerios sec-toriales u otras agencias especializadas pueden contribuir a la comple-


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mentariedad de sus acciones, incluso cuando algunos proyectos involucrana más de una localidad pues no son excepcionales los acuerdos entre go-biernos locales en torno a una microcuenca, a una carretera u otro elementointegrador. La creación de fondos concursables, de mecanismos decofinanciamiento constituyen instrumentos que permiten la convergenciade las estrategias nacionales con los programas locales, sin que sea necesa-ria la coordinación a nivel central.

En la medida en que los planes no se reduzcan a un mero ejercicio de técni-cos o consultores, para cumplir con las formalidades de la obtención derecursos del presupuesto nacional y surjan de procesos de consulta, con losdiversos sectores de la comunidad local, constituyen tanto instrumentosque permitirían la movilización de los recursos locales, la transparencia enel uso de los fondos y el rendimiento de cuentas sobre bases informadas;dichos planes, orientados a mejorar las condiciones de vida de la poblaciónrural, pueden llegar a constituir instrumentos para el desarrollo de “apren-dizaje adaptativo”, entendiendo por tal a la «habilidad de entender las ten-dencias prevalecientes, de identificar correctamente las oportunidades ylas amenazas de adquirir información útil y oportuna, de implementar solu-ciones coherentes con las restricciones impuestas por los precios de merca-do, por las posibilidades políticas y las normas cívicas y de moldear lasinstituciones que afectan la performance económica.

Las ventajas de la gestión local a las que se ha hecho referencia se ven, sinembargo, limitadas si no están estrechamente vinculadas a los niveles regio-nales y nacionales, sobre todo en un contexto de apertura y globalizaciónpues la posibilidad de aprovechar internamente la presencia de economías deescala y la necesidad de percibir oportunidades de mercado que trasciendenel horizonte local sólo son posibles cuando dichos vínculos están estructuradosy las comunicaciones entre ellos son suficientemente fluidas.

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•ANÁLISIS•

De política agrícola

y otros asuntos del campo*

E

Rosario Pérez Espejo**R. Francisco Ibarra Romero

Introducción

n febrero de 1993, el entonces Presidente de la República, CarlosSalinas de Gortari, anunció un programa para la reactivación de lavida en el campo, como respuesta a la “demanda de los campesinos”

de modernizar la agricultura en tres aspectos fundamentales: 1) en el marcojurídico agrario, 2) en las instituciones agrarias y 3) en los instrumentos deapoyo al campo. Los lineamientos definidos desde entonces han seguido orien-tando lo que las instituciones hacen y dejan de hacer en el campo.

¿A qué situación interna responde esta política?, ¿a cuáles demandas atien-de? ¿En qué contexto internacional se dan estos cambios? ¿Es diferente el

* Una versión preliminar se presentó en el Seminario de Economía Mexicana, organiza-do por el Instituto de Investigación Económica de la UNAM, en mayo del 2000.

** Rosario Pérez Espejo es investigadora del Instituto de Investigaciones Económicas,UNAM; Roberto Francisco Ibarra Romero es Director de Diseño Estratégico de la Pro-curaduría Agraria.

Rosario Pérez 4/15/04, 4:57 PM31

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sector agrícola a partir de las nuevas medidas? Sus características actualesy perspectivas, ¿corresponden a las necesidades de desarrollo social y eco-nómico del país? ¿Puede explicarse el atraso del campo como sólo un pro-blema de política agrícola?

Reflexionar y tratar de encontrar respuestas a estas preguntas, es el obje-tivo de este trabajo, pero antes de intentar hacerlo, es pertinente señalaralgunas limitaciones del análisis. En la situación del campo influyen múlti-ples factores; la política sectorial es uno de ellos, pero quizá no el de mayorefecto; incide fuertemente la política macroeconómica y, en un mundoglobalizado, tienen un peso importante las políticas generales y sectoria-les de los países que son socios comerciales y su dinámica económica.

El presente artículo trata, entre otros asuntos relacionados con el desarrollorural, de la política sectorial a partir de la puesta en marcha del Programade Apoyos Directos al Campo (Procampo). Para ello será necesario haceralgunas referencias a la situación económica en general y del campo enparticular, en los años anteriores a Procampo, al contexto internacional enel que surge la política agrícola actual y al papel que desempeña la agricul-tura en el proceso de desarrollo económico, para finalmente avanzar haciaalgunas propuestas.

Antecedentes

En la década de los ochenta la política económica y la política para el sec-tor agrícola sufren transformaciones substanciales. El programa de ajuste yestabilización puesto en marcha a raíz de la crisis financiera de fines de1982, introdujo cambios radicales en la política monetaria y fiscal, en lapolítica cambiaría y en la política de comercio exterior.

Los lineamientos de estos cambios fueron la reducción del gasto público yla inversión, así como la eliminación de gran cantidad de subsidios; la po-lítica cambiaría se instrumenta mediante la subvaluación sistemática de lamoneda para compensar la inflación y en la política de comercio exterior elcambio se expresa en la liberalización del comercio: México firma su ad-


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hesión al GATT en 1986 y dos años después elimina y reduce, de maneraunilateral, aranceles y permisos previos.

En el ámbito sectorial, la política macro se manifestó en una reduccióndrástica de la inversión y del crédito al campo, en la eliminación de preciosde garantía y en la modificación del marco arancelario y de permisos pre-vios de importación de productos e insumos agrícolas. Poco después sedaría fin al reparto agrario.

El desempeño de la agricultura fue crítico en la década de los ochenta: de1982 a 1990 tuvo una tasa de crecimiento negativa de 0.31% debido aldescenso de la producción de maíz, frijol, sorgo y cebada, cuyas importa-ciones llegaron a representar montos considerables (entre 31 y 53%) de laproducción interna.

El PIB pecuario permaneció prácticamente estancado con tasas medias decrecimiento anual de 0.05% en el periodo; al interior del mismo se presentóuna recomposición de las diferentes ganaderías: el crecimiento de laporcicultura declina y la avicultura se convierte en la rama más dinámicadel sector.

Durante la década de los ochenta la producción de carne de cerdo se redujoa la mitad, la producción de leche y de carne de bovino se estancan y sólo laavicultura presenta un crecimiento notable, gracias a que el huevo disfrutóde un periodo más largo de subsidio vía el insumo sorgo, debido a que sunivel tecnológico promedio era y es más elevado que en otras ramas y por-que los productores están más capitalizados, mejor integrados y cuentancon una poderosa organización.

Entre 1980 y 1987, el gasto público destinado al sector agropecuario des-cendió permanentemente como porcentaje del gasto total, pasando de 11.7%en 1980 a 6.4% en 1987. La inversión pública federal en fomento agro-pecuario también se redujo de 16.7% de la inversión total en 1980, a 8.2%en 1987 y 7.8% en 1989. La remuneración a los asalariados como porcen-taje de la producción agrícola bruta descendió de 18% en 1982 a 13.6% en1988. El crédito otorgado por la banca de desarrollo se contrae 62% entre


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1980 y 1990; de 1988 a 1994 Banrural pasó de acreditar siete millones dehectáreas a sólo poco más de un millón; mientras que con el respaldo deFIRA el crédito pecuario pasó de 800 mil a 150 mil cabezas en ese periodo.Por otra parte, el total del crédito de la banca comercial se redujo 34% a lolargo de la década de 1980 a 1990 (Escalante, 1992); por otra parte, deacuerdo con estimaciones de la Secretaría del Trabajo, Encuesta Nacionalde Empleo, la tasa de desempleo abierto rural fue de 19.5% en 1980 y de28.2% en 1993.

Como parte de la política fiscal restrictiva, los subsidios al sector agropecuariose reducen de 10.9% en 1982 a 3% en 1988; esta reducción no fue homogé-nea para los subsectores agrícola y pecuario, ni para todos los insumos: sereducen los subsidios a los fertilizantes y al agua y se mantienen positivos ala electricidad y el crédito. Los cambios en la política de subsidios protegie-ron más a la agricultura que a la ganadería y afectaron más a los productoresempresariales ubicados en áreas de riego (Escalante, 1992).

Los términos de intercambio, importante indicador de la rentabilidad delsector, se deterioraron entre 15.2 y 26.6% en el periodo 1982-1989 (Calva,1995). “Durante los últimos 16 años (1982/1998), la rentabilidad de la ac-tividad agrícola ha caído en 17.6% y la de la ganadería lo ha hecho en34.6%” (Salcedo, 1999).

Si bien fue posible someter a un relativo control al crecimiento generaliza-do de los precios; se logró sobre la base de, por una parte, reducir la deman-da mediante controles salariales y reducción del gasto y, por la otra, satu-rando el mercado de los bienes-salario con importaciones subsidiadas parafavorecer la inversión industrial.

Lo anterior tuvo un costo social que aún no se evalúa cabalmente. Paradarse una idea deben apreciarse dos fenómenos: Si desde 1950 puede evi-denciarse un crecimiento sostenido de los promedios nacionales del peso yla talla de los niños al nacer, según registros estadísticos de las institucio-nes de salud del sector público, a partir de 1983 disminuyeron (Mondragón,1998). Por otra parte, los consumos per cápita de algunos alimentos se re-dujeron drásticamente entre 1980 y 1995, por ejemplo, el del frijol cayó en


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35%, el de maíz 9%, el de trigo 14.9% y el de sorgo 47.3%.1 En el consumode carnes se observó una reducción importante en los ochenta, aunque fi-nalmente ha quedado como un desplazamiento de la demanda de las rojas ala de pollo.

El contexto internacional de la política agrícola

La aplicación del programa de ajuste y estabilización en la primera mitadde la década de los ochenta, es parte de lo que algunos autores llaman elNuevo Modelo Económico (Scott, 1994). Los elementos principales de estemodelo son: i) una redefinición del rol del Estado, ii) un alta prioridad a laestabilidad macroeconómica, iii) una mayor apertura de la economía alcomercio internacional y a los flujos internacionales de capital y iv) uncompromiso de combatir la pobreza absoluta con mayor eficacia.

Nuevo rol del Estado

1. Entre las funciones más importantes que debe cumplir el Estado en elnuevo modelo está el fortalecimiento del sistema de propiedad privada,que constituye la base institucional del mismo. El Estado tiene la respon-sabilidad de asignar derechos de propiedad cuando éstos no están bien de-finidos. Las modificaciones al Artículo 27 constitucional y la nueva LeyAgraria (en particular, el fin del reparto, la regularización de la propiedad eji-dal realizada mediante el Programa de Certificación de Derechos Ejidales,Procede, y la apertura de las tierras ejidales parceladas al mercado de tie-rras) y la venta de empresas estatales (redefinición de derechos entre el sectorpúblico y el privado) son un ejemplo de su aplicación en nuestro país.

2. El Estado reduce su participación como productor directo para limitarsea funciones administrativas; es una excepción el abastecimiento de bienesy servicios públicos como es la defensa, la administración de justicia y laprotección ambiental donde hay presencia de externalidades.

1 Información Básica del Sector Agropecuario, Subregión Norte de América Latina y el Caribe, 1980-1996,CEPAL-ONU, 1998.


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3. El gobierno financia pero ya no necesariamente es un proveedor directode servicios como la salud y la educación, esferas en las que el sector priva-do participa cada vez más.

4. Por último, el Estado tendería a crear un nuevo marco institucional deregulación que incluya la desregulación del mercado de capitales y del tra-bajo. En este sentido esa tendencia parece obvia.

Estabilidad económica

El nuevo modelo tuvo como objetivo prioritario el control de la inflacióncomo insumo básico del creciente mercado externo, y la reducción del dé-ficit de las finanzas oficiales, tareas en las que se obtuvo un relativo éxito.En México, la inflación se redujo a partir de los diferentes pactos y progra-mas de estabilización, con los que se ejerció una férrea contención de lossalarios y un control moderado de los precios. En cuanto a la reducción dela deuda interna y externa y el mantenimiento de una moneda subvaluada,el modelo fue poco eficiente.

Apertura comercial

Considerada como la clave para atraer la inversión externa y reducirla inflación que alcanzó niveles de tres dígitos en 1987, la trascenden-cia de la apertura de la economía a los flujos de bienes, servicios e in-versiones, se hace patente en las modificaciones al marco legal vigentehasta principios de los noventa. Importantes leyes, como son las de in-versiones y la de comercio, se modifican para adaptarlas a las necesida-des de la apertura.

La Ley de Comercio mexicana integra todas las recomendaciones hechaspor las contrapartes durante la negociación del TLC, recomendaciones queni Estados Unidos ni Canadá introdujeron a sus respectivas leyes. Unamenguada defensa oficial de los mercados nacionales ha dispensado el co-bro de aranceles a importaciones de maíz que superan las cuotas del TLC;mientras el mercado norteamericano protege a los productores de fructuosay cierra sus puertas a productos nuestros, como el azúcar.


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•ANÁLISIS•

En un mundo globalizado, donde las políticas nacionales son cada vez menosautónomas y menos nacionales, la firma de los diferentes acuerdos y trata-dos comerciales, en particular la del TLC, impone límites y fronteras muyclaras a la política económica.

Combate a la pobreza

Por una parte, el modelo recoge los lineamientos del Banco Mundial sobreel combate a la pobreza; por otra, se reconoce que el nuevo modelo provo-ca que la pobreza y la pobreza extrema aumenten tanto en el campo comoen las ciudades (CEPAL, 1999). El caso de México es paradójico; es uno delos países de América Latina donde el gasto social se ha elevado más, perodonde los niveles de pobreza más han aumentado.

De acuerdo con la CEPAL, “...esto indicaría que el gasto social por sí solo,no puede contrarrestar el incremento de la pobreza generado por una des-igual distribución del capital y la riqueza y por políticas de fomento a laproducción insuficientes”.

Podría aceptarse una definida geografía de la política agrícola para ubicar-se en las zonas rurales en las que dominan los sistemas productivos de laagricultura moderna o “de transición”, donde han operado preferentementeel crédito, los apoyos a la comercialización, los de Alianza para el Campo ylos de Procampo; en cambio, en las regiones económicamente más depri-midas, en las que es más común la agricultura tradicional, de tipo campesi-no, la política presente es la del “combate a la pobreza”(Progresa yProcampo) y su evidente ineficacia. Este es un típico modelo excluyente depolítica agrícola.

La política agrícola actual

La década de los ochenta marca el desmantelamiento de lo que habían sidolos principales instrumentos de la política agrícola: precios de garantía,inversión pública, subsidios, crédito, extensionismo, organización econó-mica de los productores, sanidad, etcétera.


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En 1991 se propuso la negociación de un tratado de libre comercio conEstados Unidos y poco después se incluyó a Canadá. Un año después semodificó el Artículo 27 constitucional y su ley reglamentaria; se expide laLey de Aguas Nacionales y una ley sobre bosques. En el área de las institu-ciones gubernamentales se crean la Procuraduría y los Tribunales Agrariosy se reestructura el Registro Agrario Nacional.

Los cambios al 27 constitucional tenían el propósito explícito –entre otros–de atraer la inversión privada al campo, dando por concluido el reparto detierras, creando facilidades para la asociación de propietarios privados yejidatarios; así como a través del inicio de una etapa de transición paraincorporar al mercado parte importante de los 103 millones de hectáreas detierras ejidales y comunales. De éstas, sólo la menor parte, las cercanas alas zonas urbanas, las de riego, buen temporal o con potreros de primera, esdecir, las mejores, son las que tienen marcado atractivo para la inversión.

Son innegables los méritos del nuevo marco jurídico agrario para la vidainterna más autónoma de los ejidos y comunidades, así como para facilitarla regularización de la propiedad de la tierra ejidal y la transparencia deprácticas como la renta y venta de parcelas, que antes se hacían ilegalmentey que eran motivos de conflictos e inseguridad en el patrimonio de las fa-milias (ejidales).

Este es el marco en el cual se ponen en marcha los tres programas queconstituyen la columna vertebral de la nueva política agrícola:

• El Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) en el ciclo deOtoño-Invierno de 1993.

• Alianza para el Campo, en octubre de 1995.• El Programa de Apoyos a la Comercialización.

Procampo

El Programa de Apoyos Directos al Campo marca uno de los cambios mássignificativos en la política agrícola al introducir, por primera vez, un sub-sidio directo, esto es, un subsidio al ingreso del productor, como su instru-mento principal.


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•ANÁLISIS•

Los precios de garantía que habían sido uno de los elementos más impor-tantes de la política agrícola desde la creación de CEIMSA (más tarde Com-pañía Nacional de Subsistencias Populares, Conasupo), en la década de loscuarenta, se sustituyen por un subsidio directo,2 bajo el argumento de queel control de precios y los subsidios indirectos (fundamentalmente a insumos)generaban distorsiones en los precios internos, mismos que debían “ali-nearse” a los precios internacionales.

Se puede cuestionar si el precio internacional no es también un preciodistorsionado por la política agrícola de los países desarrollados, que dejamuy poco al libre juego de las fuerzas del mercado en la asignación de recursosy la formación de precios de equilibrio.3 Otra distorsión la introduce una po-lítica cambiaría que mantiene una sobrevaluación relativa de la moneda porperiodos más o menos largos, haciendo poco competitivas las exportaciones.

Al entrar en vigor el TLC, Procampo debía compensar los subsidios otorga-dos por Estados Unidos y Canadá a sus sectores agrícolas, durante un pe-riodo máximo de “ajuste” de quince años. Procampo y Alianza para el Campose concebían como apoyos universales y generalizados que promoveríanlas nuevas formas de asociación establecidas en la Ley Agraria y la“reconversión de la agricultura” mediante la sustitución de granos como elmaíz y el trigo, por cultivos que tuvieran mayores ventajas competitivas.

Inicialmente, el subsidio de Procampo era equivalente a 100 dólares4 porhectárea sembrada con cultivos (“elegibles”) que habían sido apoyados conprecios de garantía: maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, cártamo, cebaday algodón. Las subsecuentes devaluaciones redujeron el subsidio a casi lamitad en 1995 y a unos 70 dólares en 1999. En términos nominales el sub-sidio pasó de 350 pesos por hectárea en 1994 a $ 708.00 en 1999.5 Entérminos reales la reducción fue de 45 por ciento.6

2 Todavía en 1993, el maíz y el frijol permanecieron bajo el régimen de precios de garantía operados por laConasupo.

3 El Farm Bill, por ejemplo, planifica para un horizonte de cinco años la superficie a sembrar, los cultivos ylos apoyos.

4 La paridad era de 3.80 pesos por dólar.5 Promedios simples de los ciclos de Otoño-Invierno y Primavera-Verano.6 Según Índice Nacional de Precios al Consumidor, BANXICO, 1994=100.


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Un efecto inicial no previsto por Procampo fue la sustitución de oleaginosas,trigo y algunas hortalizas por maíz en los distritos de riego del noroeste,sobre todo en Sinaloa. La elevada productividad de esas áreas, sumada alsubsidio generaron en conjunto un incremento en la rentabilidad del maíz,cultivo que había sido confinado a las áreas de temporal.

Si además el agricultor combinaba la producción agrícola con la pecuaria(práctica común en los distritos de riego del Fuerte, Mayo y Yaqui, y queademás institucionaliza y fomenta la nueva Ley Agraria), la situación eraaltamente favorable: se recibía un subsidio directo en la siembra de maíz,se aseguraba su venta a través de ASERCA, la cual otorgaba un sobreprecioal productor para que el comprador (muchas veces el mismo que vendió)pudiera adquirir el grano al precio de “indiferencia”. Este maíz se transfor-maba en carne y ésta, si se vendía a una rastro Tipo Inspección Federal(TIF), recibía un sobreprecio.

Procampo no ha presentado modificaciones sustanciales en los siete añosque tiene de estar en operación; la superficie realmente pagada siempre haestado alrededor de los 13 millones de hectáreas. Su cobertura es muy am-plia; el número de beneficiados –que se ha incrementado de 2 a 3.8 millo-nes– representa 75% del total de predios rústicos censados en 1991.

Aunque el número de cultivos elegibles se ha ampliado, en la práctica cin-co de ellos (maíz, sorgo, trigo, frijol y algodón) en tres estados, Tamaulipas,Sonora y Sinaloa, absorben la mayor parte del subsidio.7

Programas para el campo(1998)

Programa Millones de pesos PorcentajeProcampo 9,363 48.5Alianza para el Campo 8,344 43.3Comercialización 1,574 8.2Total 19,281 100.0

Fuente: 1)Aserca, 2) Coordinación Gral. de Delegaciones, Sagar.* Incluye la aportación de los estados y de los productores. Considerando sólo la aportación federal Procampo

representa casi 60% de los recursos.

7 Informes de Labores 1996-1997 y 1998-1999, Sagar.

1)

2)*

1)


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•ANÁLISIS•

Procampo es un subsidio al ingreso, sin embargo, de acuerdo con una eva-luación realizada por ASERCA8 en 1998, en 41% de los casos Procampotiene un uso productivo y en 76% preferentemente productivo. Sólo 10%de los beneficiados lo destinan únicamente al consumo, sobre todo a laalimentación. Por supuesto, estos productores son los que poseen los pre-dios de menor superficie.

Según la evaluación citada, el apoyo de Procampo no ha podido compensaren el ingreso de los productores, la disminución de los precios de sus pro-ductos, resultado de la alineación de éstos al precio internacional. Al res-pecto, la impresión de 66% de los beneficiados del programa es que elefecto de Procampo ha sido muy reducido en la compensación de la dismi-nución de los precios de sus productos.

En varios de los aspectos evaluados por ASERCA, por ejemplo en el precio deventa, en la oportunidad de venta, en la utilización de insumos, en los rendi-mientos, en la conversión productiva, en la legalización de la propiedad,Procampo prácticamente no influyó. En cambio, es determinante en la deci-sión que asumen los beneficiados que poseen más tierra, de tomar en rentamás predios, lo que equivale a concentrar aún más la producción y el ingreso.

Además de la siembra de maíz en zonas de riego, Procampo ha generadootra reconversión nociva; 75% de la superficie agrícola de Sonora, del ci-clo otoño-invierno 1999-2000, se sembró con trigo,9 cultivo que requiereun paquete tecnológico altamente depredador del medio ambiente, con loque se agudizan los problemas de contaminación de suelo y agua en losdistritos de riego.

Reconocida la gran heterogeneidad del sector en México, donde coexisten“todos los tipos de agricultura, todos los tipos de ganadería y quizá todaslas formas de organización social y de condición socioeconómica”10 y que

8 ASERCA, Claridades Agropecuarias, 1998.9 Jefatura del Programa Agrícola, Delegación Estatal de Sagar, Hermosillo, Sonora.10 Palabras del Secretario de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, Romárico Arroyo Marroquín, en el

XIII Congreso Nacional de Economistas, donde participó con el tema: “Economía Real: el Sector Agríco-la”, Febrero 9, 2000.


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por tanto “el tratamiento tiene que ser diferenciado”. Aquí no hay con-gruencia: Procampo otorga el mismo subsidio al productor de menos decinco hectáreas de temporal que al empresario de más de 200 en un distritode riego.

Es y será muy dificil argumentar por la eliminación de un programa que estan apreciado por los productores; sobre todo por aquellos para los querepresenta el único apoyo. Lo lamentable es su insuficiencia.

Alianza para el Campo

A diferencia de Procampo, Alianza para el Campo tiene como finalidadimpulsar la capitalización y elevar la producción y la productividad delsector. Alianza, que absorbe alrededor de 30% de los recursos federalesdestinados al campo, representa un esfuerzo encomiable por descentralizarlas decisiones en materia de programas y proyectos agrícolas.

Alianza es un programa que involucra la participación de los estados y delos productores y que requiere que éstos estén organizados para poder ac-ceder a sus beneficios. Se crea en 1995 con una cartera de subprogramasque se ha ido ampliando conforme su operación se agiliza. En un inicio sequedaron recursos sin utilizar porque no existían los canales de comunica-ción adecuados para que el productor los solicitara.

Las características y operación de Alianza tienen peculiaridades diferentesen cada estado. En algunos ha funcionado mejor que en otros, pero en to-dos son los productores más modernos, con organizaciones más sólidas ylos más cercanos a los aparatos burocráticos estatales, los mayores benefi-ciados de este programa.

Entre los aspectos más criticables de este programa, y que sin duda ten-drían que modificarse, podemos mencionar:

1. Atiende fundamentalmente a productores que ya están capitalizados yque están en posibilidad de aportar la tercera parte del monto de lainversión solicitada; en la práctica, y de acuerdo con el programa, estaparticipación puede reducirse significativamente.


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•ANÁLISIS•

2. Responde más a las necesidades particulares de los productores quetienen acceso al programa que a las necesidades de desarrollo del cam-po. El monto recibido por cada beneficiado del subprograma de sani-dad agropecuaria fue de 311 pesos; el recibido por cada uno de los 124beneficiados del subprograma Tecnificación de la Agricultura fue de178 mil de pesos,11 monto otorgado para la rehabilitación de pozos,adquisición y rehabilitación de equipo de bombeo y elaboración deproyectos de asistencia técnica.

3. Se basa en criterios “productivistas”, sin reparar en los agudos proble-mas ambientales que genera la agricultura, entre ellos, la contamina-ción de cuerpos de agua y el agotamiento de suelos por agroquímicos.

Programa de Comercialización (ASERCA)

La retirada del Estado de la comercialización de productos agrícolas, laprivatización de Andsa y Boruconsa y el desmantelamiento de la Conasupo,provocaron severos problemas en el almacenamiento, transporte y venta degranos. La comercialización de la cosecha de sorgo en Tamaulipas era ysigue siendo un problema para agricultores, compradores y autoridades.

El programa de ASERCA se creó para reducir la cantidad de conflictos quesurgían en la comercialización del sorgo de Tamaulipas y se hizo extensi-vo, posteriormente, a la compra de maíz de Sinaloa y de trigo de Sonora.

En el caso de Tamaulipas se trata de numerosos agricultores de temporalque cultivan el sorgo en condiciones agrológicas desventajosas, en terre-nos que anteriormente eran ganaderos y que nunca debieron dejar de serlo.Esta cosecha se debe sacar en un lapso muy corto y se enfrenta, entre otrasvicisitudes, a la competencia del sorgo de Texas.

En el caso del maíz de Sinaloa y del trigo de Sonora, los agricultores sonempresarios altamente tecnificados de distritos de riego y son relativa-mente pocos. Estos productores reciben doble subsidio directo de

11 Sagar, Informe de Labores 1998-1999, p. 155.


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Procampo puesto que levantan dos cosechas en el año, y luego el subsi-dio de ASERCA; seguramente se benefician también de algunos de los pro-gramas de Alianza.

En cuanto a su efecto social, ASERCA no es sino la pálida sombra de lo queera Conasupo. El Programa de Comercialización se limita a tres cultivos ytres estados; en el resto del país priva la especulación. Con excepción delos sorgueros de Tamaulipas,12 privilegia a un reducido grupo de agriculto-res de áreas de riego y a otro reducido grupo de compradores entre los quese encuentran las grandes transnacionales de la comercialización comoCargill, Dreyfuss y Continental.

Resultados de la política agrícola

Los instrumentos de política agrícola mencionados, pero especialmenteProcampo, fueron formulados para un periodo de ajuste de 15 años de loscuales han transcurrido casi siete. ¿Cómo ha cambiado el sector agrícoladurante este lapso? Mencionaremos algunas de sus características actuales.

En primer lugar, señalaremos que el campo y las actividades agrícolas si-guen siendo el habitat de la población más pobre del país: “la poblaciónrural, esto es, 38.2%13 de la población total detenta sólo 10.7% del ingresototal nacional. La incidencia de la pobreza en la silvicultura es de 79% y enel sector agropecuario de 70.9%” (Boltvitnik, 1999, p. 309). Más de uno decada tres ocupados pobres (35.8%), 4.8 millones de trabajadores, se clasifi-can en la rama 11, agricultura, ganadería y caza. El 34.8% de los ocupadospobres del país y 45.1% de los indigentes son trabajadores agropecuariosdirectos. Por otra parte, 61.4% de la PEA ejidal ocupada en el sector prima-rio no cuenta con ingreso o éste no rebasa el equivalente a un salario míni-mo; el caso estatal más extremo es el de Chiapas, con el porcentaje máselevado de población en esas condiciones: 83.7% (fuente: Datos por ejido

12 Y de los arroceros en el año de 1998 que fueron apoyados de manera emergente.13 Boltvitnik, p. 288. La población que habitá en localidades de hasta 14,999 habitantes ascendió en 1995 a

36,534,861 habitantes, equivalente a 40.07% del total nacional. Conteo de Población y Vivienda, 1995,INEGI, 1996.


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•ANÁLISIS•

y comunidad agraria, INEGI, 1994, publicado por la revista Estudios Agra-rios, núm. 13, Procuraduría Agraria, 1999).

Al bajo ingreso per cápita rural se suma una precaria disponibilidadde servicios educativos y de salud, así como de equipamiento social (deagua potable sólo dispone 45.2% de las viviendas ejidales, de drenaje16.1% y de electricidad 66%; 26.5% de la población ejidal de 6 a 14años sabe leer y escribir (fuente: Datos por ejido y comunidad agraria,INEGI, 1994).

La agricultura (incluyendo ganadería y silvicultura) ha permanecido bási-camente con las mismas características: una participación de alrededor de5.5% del PIB total a lo largo del periodo 1991-1999 y una tasa media de cre-cimiento anual (TMCA) de 1.6%, tasa menor a la TMCA del PIB total que fuede 2.6% para ese lapso (cuadros 1 y 2).14

Al interior del sector, el valor de la producción agrícola propiamente fue elmás dinámico con TMCA de 2.1%; en la silvicultura el valor de la produc-ción tuvo un crecimiento de 1.1% y en la ganadería, uno de los sectores“perdedores”, junto con los granos y las oleaginosas en las negociacionesdel TLC (Josling, 1993), el valor de la producción no creció.

En el periodo 1994-1998, la superficie cosechada total se incrementó a unatasa de 1.2% anual, con disminuciones en maíz, trigo, soya, copra, café,manzana y plátano. La superficie cosechada con los 24 principales cultivossólo creció 0.5% anual durante ese periodo (Cuadro 3) y su producción auna TMCA de 1.0% (Cuadro 4). Por su parte, la producción pecuaria lo hacea 2.2% (Cuadro 5).

El cambio en el patrón de cultivos hacia una agricultura más competitivano se ha dado. Por ejemplo, en el ámbito nacional, 88% de losejidatarios continúan cultivando maíz y frijol (fuente: Encuesta nacionalsobre tratos agrarios, realizada por la Procuraduría Agraria en 1997 ypublicada en 1998).

14 En el primer trimestre del presente año el crecimiento del sector no llegó a 1%.


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Aunque las exportaciones del sector se incrementan 7.7% de 1994 a 1999,las importaciones también crecen y, por tanto, los saldos de la balanza co-mercial son negativos con excepción de 1995 (Cuadro 6).

En términos reales, el crédito agropecuario total, el otorgado por la bancade desarrollo y por la banca comercial, fue el mismo en 1991 y en 1999.Durante ese lapso hubo dos etapas, una, de 1991 a 1993 durante la cual elcrédito total se incrementó 12.1%, presentando crecimientos similares am-bos tipos de institución. En la segunda etapa, de 1994 a 1999, el créditototal se contrae -8.9%, correspondiendo una reducción de -9.2% para labanca de desarrollo y de -8.8 para la comercial (Cuadro 7).

El minifundio, fenómeno que ha sido una constante en el agro, se haagudizado: 62% de los productores del sector privado y la mitad del sectorsocial poseen menos de 5 hectáreas. Por otra parte, menos de 0.8% de lospropietarios privados concentra 52% de la tierra en este tipo de propiedad,según el censo de 1991 (Ibarra y Morales, 1999).

Aún están en proceso de evaluarse los efectos de atracción de la inversiónen predios privados de gran tamaño que se esperarían como resultado delfin del reparto agrario; sin embargo existen indicios de que ésta no es unainformación que manejen todos los propietarios. Por una parte, la informa-ción de los coeficientes de agostadero no está francamente disponible y sesigue manejando como secreto de Estado, y por la otra, no obstante los es-fuerzos emprendidos por los gobiernos estatales para regularizar la propie-dad privada y dotarla de amparo documental, su avance es muy lento. Estosdatos permiten esbozar la hipótesis de que la reforma al Artículo 27 consti-tucional aquí no ha producido todavía los efectos deseados, sobre todo porlas suspicacias persecutorias que dejaron tantos años de reparto agrario. Esposible afirmar que en tanto no se transparenten las relaciones de los grandespropietarios privados con la tierra y se regularicen sus predios, la inversióny sus efectos positivos no llegarán para contribuir a impulsar el desarrollorural.

El sector agrario ha emprendido una primera evaluación de las reformas,en particular de la apertura del mercado de tierras ejidales. Se requiere


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•ANÁLISIS•

conocer sus impactos económicos y sociales, sin el dogmatismo que da almercado cualidades que no tiene ni el romanticismo agrario que oculta lapobreza; igualmente, es necesario contar con información de los resultadoslogrados en cuanto al arraigo de la inversión predial por efecto de la entra-da y salida de agentes económicos que favorecen tanto el mercado agrariocomo la nueva legalidad.

Por otra parte, como ha sucedido en la mayoría de los países, se observa unacentuado envejecimiento de los productores agropecuarios; la mitad tienemás de 50 años y una tercera parte más de setenta.

La investigación y el extensionismo agrícolas prácticamente se desmante-laron, la capacitación para la población rural no ha sido nunca apoyada y laorganización económica de productores permaneció como una políticaclientelar, lo que ha ocasionado que la mayor parte de las figuras asociati-vas constituidas sean más un membrete que una realidad (Encuesta de Fi-guras asociativas, INDA-SRA, 1997).

Los precios rurales de los productos perecederos se mantienen como unaparte ínfima del precio final, significando en las mejores condiciones unequivalente a la décima parte de los precios al consumidor, por efecto deun sistema arcaico de comercialización cuyo símbolo es la Central de Abas-tos. A esas prácticas oligopsónicas se han sumado las cadenas de autoservi-cio y la concentrada estructura agroindustrial que conforman empresas como:Archer Daniels Midland (ADM), Cargill, Anderson Clayton, Tayson,Pilgrims, Pride, Nestlé, Maseca y Bachoco, que controlan mercados y pre-cios rurales.15

Con esta situación económica y social se corresponden muy bajos nivelesde desarrollo político, de organización y canalización de demandas que setraducen en una escasa capacidad de negociación de la sociedad rural conel resto del país; además de que se mantiene este grupo social como el demayor susceptibilidad a la manipulación política. Las consecuencias para

15 “Gigantes agroindustriales concentran producción y comercialización”, Lourdes Edith Rudiño, El Finan-ciero, 13 de agosto de 2000.


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el desarrollo rural de este atraso pueden expresarse, entre otras cosas, de lasiguiente manera: desde principio de los setenta y hasta 1982 se canaliza-ron recursos de fomento al campo en magnitudes que es difícil que volva-mos a ver y los logros alcanzados no son alentadores.

En síntesis, la política agrícola actual instrumentada a través de los tresprogramas mencionados tiene las siguientes debilidades:

a) Es una política que polariza el campo; concentra recursos en pocos es-tados y en un pequeño grupo de productores, excluyendo a la mayoría,

b) Es una política extremadamente pobre, sin recursos suficientes parasu financiamiento, dominada por un enfoque productivista que no pro-mueve el desarrollo de los destinatarios del desarrollo con capacita-ción y organización, que ha dejado desprotegida a la producción na-cional de la competencia ventajosa, que ha olvidado su discusión y elreplanteamiento de los vínculos de la sociedad rural con el resto delpaís, como reflejo de un injusto desprecio cultural por el destino decuando menos la tercera parte de los mexicanos.

c) Apuntala algunos aspectos negativos de los sistemas de producciónagrícola vigentes, entre ellos, su negligencia respecto de problemasambientales.

d) Los instrumentos de política agrícola, en especial Procampo, no hanlogrado resarcir a los agricultores la baja rentabilidad que provocó laapertura comercial.

e) Políticamente, los instrumentos tienen un uso pernicioso porque con-ducen a relaciones “clientelares” entre autoridades y beneficiados.

Agricultura y desarrollo económico

Los modelos de desarrollo de la teoría económica convencional formuladaen los países industrializados, asignaron a la agricultura un papel secunda-


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•ANÁLISIS•

rio16 en el proceso de desarrollo, en virtud de su escasa aportación al pro-ducto y de la decreciente proporción de la población económicamente acti-va dedicada a esta actividad.

La situación en los países no industrializados era y es distinta, aun cuandoel sector industrial ha logrado un crecimiento relativo y el terciario por logeneral presenta un hipertrofia, todavía un elevado porcentaje de la PEA

tiene su principal fuente de ingreso en las actividades agrícolas y, en mu-chos de ellos, un porcentaje considerable del PIB se genera en este sector.

En la década de los sesenta, y también de los países desarrollados, surgenlos primeros cuestionamientos (Lewis, A. 1974, Johnston, B. y Mellor, B.,1974) al modelo hegemónico de desarrollo; en ellos se rescata la relevan-cia del sector agrícola en el proceso de desarrollo y, en especial, la impor-tancia del pequeño productor y de los esfuerzos que se le dirijan.

No existen ni en la historia moderna ni en la contemporánea ejemplos dedesarrollo industrial exitoso en el largo plazo que se hayan alcanzado apartir de estructuras agrarias ineficientes y segmentadas desde el punto devista social (Pipitone, 1996).

La eficiencia económica de las sociedades en el largo plazo está en funciónde su capacidad de integración, en la cual la agricultura sigue siendo unapieza clave.

Estas afirmaciones se comprueban con algunos estudios econométricosdonde se muestra que el desempeño precario de la agricultura limita, direc-ta e indirectamente, los ritmos de crecimiento de la economía en su conjun-to (López, 1995). A partir de un modelo que expresa las relaciones funda-mentales entre algunas políticas macroeconómicas y la agricultura para elperiodo que va de 1962 a 1989, López cuantifica una pérdida directa en laeconomía, debido a que la superficie cultivada y los rendimientos de losprincipales cultivos se redujeron de 1982 a 1991. El producto real estuvo7% por debajo de su máximo histórico.

16 Proporcionar mano de obra al sector secundario, proveer de bienes-salario e insumos al resto de la econo-mía y generar divisas.


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La pérdida indirecta se refleja en un mayor estrangulamiento del sectorexterno y en el freno a la expansión de la demanda y la producción de losrestantes sectores.

Propuestas

1. Si el desarrollo de una cultura política contemporánea es un proyectoaún inacabado de la sociedad urbana es mayor el atraso en la sociedadrural. Los campesinos deben contar con una mayor inserción política apo-yada en una maduración ciudadana, como condición indispensable paraque ellos pugnen por resolver su ancestral exclusión socioeconómica me-diante relaciones más equitativas con el resto de la sociedad. Ninguna solu-ción será suficiente si no proviene de su participación organizada.

2. No podrá una sociedad lograr su modernidad si no incorpora culturalmenteuna elevada valoración de su segmento rural. Una medida de nuestro atrasose expresa en el desprecio por lo rural. Si no se reubica en los valores de lasociedad la importancia de impulsar a la sociedad rural, ¿cómo aceptaría-mos pagar mejor los frutos del campo, modificar sus injustos términos deintercambio con el resto de la economía y apoyar con mayor vigorpresupuestal al desarrollo rural?

3. La polarizada distribución de un ingreso per cápita que aún no recuperasus mejores tiempos y que ha contraído los niveles de consumo, así comola saturación del mercado con importaciones subsidiadas no contribuyen aconfigurar las condiciones de mercado favorables para una demanda fuer-te, con precios que volvieran rentable a la agricultura y fuera éste el princi-pal atractivo para la inversión. Los subsidios encaminados para reducir loscostos productivos e incrementar los volúmenes de producción abatenlos precios regionales de las cosechas aunque no los del consumidos. Sin elrespaldo de precios atractivos al nivel de finca y estímulos para la inversiónpredial no se logrará su capitalización.

4. Si sólo se ayudara a los campesinos modernizando los ineficientes y espe-culativos sistemas de comercialización de sus cosechas, en particular de pro-


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•ANÁLISIS•

ductos perecederos, sería posible incrementar sustancialmente su ingreso porla venta de éstos. Es de responsabilidad pública solapar o tolerar, tanto elencarecimiento de los alimentos al consumidor como el pago de precios ín-fimos a los productores. Después de muchos años de dejar pasar y dejar ha-cer, el gobierno debe realizar un esfuerzo definitivo por lograr que los mayo-ristas de perecederos cumplan su función social sin empobrecer más al campo.

5. La principal tarea consistirá en apoyar el desarrollo humano de la pobla-ción rural y facilitarle el acceso a una capacitación integral, para organizar-se sin paternalismos o clientelismos, para diversificar su producción y co-mercializarla, con el fin de retener una mayor parte de los excedentes quegenera y trabajar con éxito en forma asociada con inversionistas privados,entre otros fines.

6. En ningún país como el nuestro, tan pobre en recursos para financiar sudesarrollo, con tanto minifundismo y con recursos agrícolas de buena cali-dad tan escasos, se ha desarrollado la agricultura. Es posible prever que serequerirá de un esfuerzo institucional para llevar al campo la inversión noagrícola a fin de apoyar la reactivación y diversificación de la economíarural y aprovechar sus cuantiosos recursos turísticos, minerales y ecológicos.Es necesario fomentar la inversión en las zonas rurales en asociación conejidos y comunidades, mediante un programa integral de acompañamientoque genere condiciones favorables, garantías para la inversión, relacionesequitativas entre los socios y que venza las resistencias de los inversionistasprivados para asociarse con los campesinos.

7. El sector agrícola, como sector subordinado al resto de la economía, nopuede transformarse si las políticas macroeconómicas no se diseñan paratal fin. En tal sentido, los ejes fundamentales serían la reactivación delmercado interno, la reforma fiscal y la renegociación del TLC.

8. Otras propuestas serían:

• Reformar Procampo, suspender este subsidio a predios mayores de100 hectáreas en áreas de riego e incrementarlo a pequeños producto-res de temporal.


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• Volver a impulsar la investigación y la extensión agrícolas y promoverla organización a nivel rural. En los países más desarrollados ha sidola organización y la asociación de los productores una de las palancasfundamentales para su modernización.

• Invertir en la rehabilitación de los distritos de riego y acelerar la am-pliación de la superficie irrigada.

• Focalizar el apoyo de ASERCA evitando que beneficie a los grandesacaparadores del campo, sean nacionales o trasnacionales.

• Analizar las consecuencias sociales de una reconcentración ilegal de latierra agrícola tanto en predios privados como ejidales, pues si bien,en promedio, sólo 3% de los productores ha enajenado sus parcelas, anivel regional y en zonas de riego el porcentaje es mucho mayor.

• Asumir el desarrollo sustentable como una necesidad urgente.

• Hacer del crédito agrícola un instrumento de capitalización del campoy de apoyo a la transferencia de tecnología.

• Se debe apoyar la reestructuración de la explotación sustentable de losbosques, para convertir esta actividad, junto con la ganadería, en im-portante fuente de riqueza para la población campesina.

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54


Pre

cios

de

1993

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55

•ANÁLISIS•

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56


Cuadro 3Cultivos principales

Superficie cosechada: años agrícolas 1990-1998(hectáreas, porcientos y tasas medias de crecimiento anual)

Promedio Promedio TMCA TMCA TMCACultivos 1990/93 % 1994/99 % 1998/90 1998/94 98/94-93/90

Arroz 84,888 0.5 93,613 0.5 -0.4 2.5 1.1Frijol 1,813,112 10.4 1,987,429 10.3 0.3 0.5 1.0Maíz 7,233,320 41.5 7,909,696 41.0 0.8 -0.7 1.0Trigo 927,534 5.3 848,858 4.4 -2.1 -3.7 -1.0Básicos 10,058,854 57.7 10,839,596 56.1 0.4 -0.7 0.8

Ajonjolí 65,247 0.4 47,338 0.2 -6.9 20.5 -3.5Algodón hueso 138,602 0.8 240,565 1.2 1.2 6.4 6.3Cártamo 101,362 0.6 98,861 0.5 -2.7 13.5 -0.3Soya 296,963 1.7 137,714 0.7 -11.6 -17.0 -8.2Oleaginosas 602,174 3.5 524,479 2.7 -4.3 -0.4 -1.5

Cebada 267,767 1.5 231,317 1.2 0.2 15.0 -1.6Cacao 74,610 0.4 87,300 0.5 1.4 1.1 1.8Caña de azúcar 558,908 3.2 604,944 3.1 1.1 1.2 0.9Copra 169,706 1.0 166,197 0.9 -0.3 -0.9 -0.2Industriales 1,070,990 6.1 1,089,759 5.6 0.7 3.1 0.2

Sorgo 1,363,030 7.8 1,727,865 9.0 0.8 7.7 2.7Alfalfa verde 279,474 1.6 286,636 1.5 0.4 0.4 0.3Cons. Animal 1,642,505 9.4 2,014,501 10.4 0.7 6.5 2.3

Chile verde 11 125,411 0.7 108,468 0.6 5.4 5.2 -1.6Fresa 6,070 0.0 6,397 0.0 2.7 4.7 0.6Tomate rojo 78,254 0.4 72,330 0.4 -0.4 3.2 -0.9Hort. Export. 209,734 1.2 207,409 1.1 3.1 4.5 -0.1

Café cereza 653,640 3.7 716,215 3.7 1.6 -1.4 1.0

Aguacate 82,648 0.5 88,591 0.5 2.0 0.5 0.8Limón 76,458 0.4 93,111 0.5 4.2 4.2 2.2Mango 116,109 0.7 141,026 0.7 4.0 3.1 2.2Manzana 60,641 0.3 60,846 0.3 0.2 -0.8 0.0Naranja 204,256 1.2 291,242 1.5 6.3 2.9 4.0Plátano 75,169 0.4 70,419 0.4 -1.2 -1.9 -0.7Frutales 615,280 3.5 745,235 3.9 3.7 2.0 2.2

Subtotal 14,853,176 85.1 16,137,194 83.6 0.5 0.5 0.9Total 17,445,500 100.0 19,304,800 100.0 1.3 1.2 1.1

Fuente: Sagar.


57

•ANÁLISIS•

Cuadro 4Cultivos principales

Superficie cosechada: años agrícolas 1990-1998(hectáreas y tasas medias de crecimiento anual)

Promedio Promedio TMCA TMCA TMCACultivos 1990/93 1994/99 1998/90 1998/94 98/94-93/90

Arroz 355,709 412,458 1.7 3.5 1.7Frijol 1,168,008 1,242,024 -0.2 -1.3 0.7Maíz 15,985,386 18,145,120 2.6 0.2 1.4Trigo 3,798,656 3,577,164 -2.1 -4.1 -0.7Básicos 21,307,759 23,376,767 1.6 -0.5 1.0 Ajonjolí 35,570 26,092 -6.8 23.6 -3.4Algodón hueso 314,914 613,628 3.2 12.9 7.7Cártamo 88,119 138,678 0.8 17.8 5.2Soya 597,860 220,651 -13.9 -18.8 -10.5Oleaginosas 1,036,462 999,049 -2.5 2.1 -0.4 Cebada 540,658 452,219 -2.0 5.0 -2.0Cacao 46,453 44,387 0.0 0.3 -0.5Caña de azúcar 40,706,775 44,150,529 1.9 2.5 0.9Copra 198,097 217,983 1.8 1.6 1.1Industriales 41,491,982 44,865,118 1.7 9.4 -0.5

Sorgo 4,555,062 5,373,383 0.9 9.8 1.9Alfalfa verde 18,603,652 20,548,266 0.9 -0.8 1.1Cons. Animal 23,158,715 25,921,649 1.2 1.3 1.1

Chile verde 11 1,066,753 1,412,475 9.0 11.0 3.2Fresa 91,580 112,639 1.2 3.8 2.3Tomate rojo 1,712,893 1,893,736 2.0 8.7 1.1Hort. Export. 2,871,227 3,418,851 4.5 9.5 -10.9

Cafe cereza 1,789,057 1,757,307 -0.9 -2.2 -0.2

Aguacate 725,131 813,354 2.8 1.0 1.3Limón 726,127 812,543 -17.8 -27.6 1.3Mango 1,104,862 1,325,045 3.6 4.7 2.0Manzana 529,979 465,431 -2.3 -4.5 -1.4Naranja 2,511,251 3,604,461 4.6 0.7 4.1Plátano 2,044,484 1,956,794 -2.8 -6.5 -0.5Frutales 7,641,833 8,977,628 -2.8 -6.5 -0.5 Subtotal 99,297,034 109,527,132 1.6 1.0 1.1

Fuente: Sagar.


58


Producción de carne en canal Producción de carne en canal

(miles de toneladas) (porcentajes)

Año Bovino Porcino Aves Total Bovino Porcino Aves Total

1972 707 573 232 1,512 46.8 37.9 15.3 100.01973 735 642 247 1,624 45.3 39.5 15.2 100.01974 753 719 267 1,739 43.3 41.3 15.4 100.01975 771 810 291 1,872 41.2 43.3 15.5 100.01976 845 909 312 2,066 40.9 44.0 15.1 100.01977 887 1,010 336 2,233 39.7 45.2 15.0 100.01978 948 1,085 362 2,395 39.6 45.3 15.1 100.01979 994 1,167 394 2,555 38.9 45.7 15.4 100.01980 745 1,251 399 2,395 31.1 52.2 16.7 100.0

TMCA1980/72 0.6 9.1 6.2 5.2

1981 718 1,307 426 2,451 29.3 53.3 17.4 100.01982 734 1,365 447 2,546 28.8 53.6 17.6 100.01983 712 1,486 469 2,667 26.7 55.7 17.6 100.01984 841 1,455 490 2,786 30.2 52.2 17.6 100.01985 980 1,293 589 2,862 34.2 45.2 20.6 100.01986 1,248 959 673 2,880 43.3 33.3 23.4 100.01987 1,273 915 673 2,860 44.5 32.0 23.5 100.01988 1,217 861 627 2,732 44.5 31.5 23.0 99.01989 1,163 727 611 2,500 46.5 29.1 24.4 100.01990 1,114 757 750 2,621 42.5 28.9 28.6 100.0TMCA1990/81 4.5 -5.3 5.8 0.7

1991 1,189 812 858 2,859 41.6 28.4 30.0 100.01992 1,247 820 898 2,965 42.1 27.6 30.3 100.01993 1,256 822 1,040 3,118 40.3 26.3 33.4 100.01994 1,365 873 1,126 3,364 40.6 26.0 33.5 100.01995 1,412 922 1,284 3,618 39.0 25.5 35.5 100.01996 1,330 910 1,265 3,505 37.9 26.0 36.1 100.01997 1,340 939 1,442 3,721 36.0 25.2 38.8 100.01998 1,380 961 1,599 3,940 35.0 24.4 40.6 100.01999 1,390 990 1,724 4,104 33.9 24.1 42.0 100.0TMCA1999/91 1.8 2.2 8.1 4.1

Fuente: 1972-1984: Compendio Histórico Estadístico de la Producción Pecuaria, Sagar.

1985-1999: Subsecretaría de Planeación, Sagar.

Cuadro 5


59

•ANÁLISIS•

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-19.

8

-8.7

TM

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1993

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I


60


Periodo Total Banca de Banca Total Banca de Banca

Desarrollo Comercial % Desarrollo Comercial

1991 24,850.00 6,457.00 18,393.00 100.00 26.0 74.0

1992 33,392.00 8,119.00 25,273.00 100.00 24.3 75.7

1993 40,972.00 10,462.00 30,510.00 100.00 25.5 74.5

1994 52,981.00 11,592.00 41,389.00 100.00 21.9 78.1

1995 55,506.00 15,337.00 40,169.00 100.00 27.6 72.4

1996 65,662.00 18,127.00 47,535.00 100.00 27.6 72.4

1997 70,500.00 19,995.00 50,535.00 100.00 28.4 71.7

1998 61,240.00 11,350.00 49,890.00 100.00 18.5 81.5

1999 60,132.00 12,853.00 47,279.00 100.00 21.4 78.6

TMCA 1993/91 18.1 17.5 18.4 -0.6 0.2

TMCA 1999/91 10.3 7.9 11.1 -2.1 0.7

TMCA 1999/94 2.1 1.7 2.2 -0.4 0.1

Cuadro 7Créditos otorgados al sector agropecuario

Periodo Total Banca de Banca INPC

Desarrollo Comercial

1991 30,267.97 7,864.80 22,403.17 82.1

1992 36,654.23 8,912.18 27,742.04 91.1

1993 42,590.44 10,875.26 31,715.18 96.2

1994 52,981.00 11,592.00 41,389.00 100

1995 38,761.17 10,710.20 28,050.98 143.2

1996 31,629.09 8,731.70 22,897.40 207.6

1997 28,917.15 8,201.39 20,728.06 243.8

1998 21,066.39 3,904.37 17,162.02 290.7

1999 30,385.04 6,494.69 23,890.35 197.9

TMCA 1993/91 12.1 11.4 12.3 6.8

TMCA 1999/91 0.0 -2.1 0.7 10.3

TMCA 1999/94 -8.9 -9.2 -8.8 12.0

Fuente: Informe de Gobierno, INEGI.


61

•ANÁLISIS•

Intermediarismo: ¿un mal necesario?

Las paradojas de la integración de los

productores rurales al mercado

internacional de bovinos

D

María del Carmen Hernández Moreno*Antonio Alberto Ulloa Méndez

Introducción

urante décadas el estado de Sonora ha sido vinculado, con razón, ala producción ganadera. Si bien en los últimos años la producciónde carne ha enfrentado fuertes avatares al ser una de las activida-

des más afectadas por la apertura comercial, la explotación de bovinos semantiene como una de las más relevantes al incorporar a 8,646 productoresrurales, ocupar 87% del territorio productivo en la entidad y aportar casi40% del valor total de la producción pecuaria.1

Una buena parte de estos bovinocultores provienen del sector social. Sonpequeños productores, antiguos habitantes del somontano y la zona serra-na, que hace 50 años dejaron, por motivos diversos, sus prácticas tradicio-

* María del Carmen Hernández se desempeña como investigadora del Centro de Inves-tigación en Alimentación y Desarrollo (CIAD, AC), Dirección de Desarrollo Regional,mientras que Antonio Ulloa lo hace como técnico académico en el mismo Centro.

1 GES 1999, 2º Informe de Gobierno, Anexo Estadístico Gráfico, p. 87.

María del Carmen 4/15/04, 4:57 PM61

62


nales de subsistencia y reproducción para especializarse en la cría de bece-rros para exportación y formar parte así de una cadena agroindustrial quese inicia en nuestro país y culmina en las engordas de la Unión Americana.Actividad muy lucrativa que entre 1992 y 1997 generó una derrama endivisas del orden de los 448.64 millones de dólares.2

La producción de estas unidades campesinas se caracteriza por su elevadadispersión geográfica y atomización; por tanto, para ser exportada e inte-grada al proceso productivo norteamericano, primeramente debe ser con-centrada en lotes homogéneos. Esta labor que por lo general es realizadapor agentes económicos llamados coyotes, comisionistas o intermediarios,3

se sostiene en una red de relaciones económicas, sociales y patrones cultu-rales que influyen para que el poquitero o pequeño ganadero, entregue alcomisionista un producto, el becerro, que después de pasar la etapa máscrítica de su evolución biológica será incorporado a nuevas fases producti-vas, menos riesgosas y con mayor aporte de ganancias para los productoresque las realicen.

El presente trabajo trata sobre las implicaciones de este hecho sociológicoimplícito en la compra-venta y acopio de los becerros producidos en lasierra de Sonora para ser trasladados a la frontera norte, fenómeno quealgunos reconocen como “coyotaje” y otros como “intermediarismo”.

La información aquí analizada y condensada es resultante de una investi-gación4 que sobre el tema se realizara entre 1989 y 1991 en la región del ríoSonora y San Miguel (ver mapa de región de estudio).

2 Fuentes: 1992-1996: GES 1998, Agenda Estadística Enero, Sría. De Plancación del Desarrollo y GastoPúblico, pp. 24-25; 1997 http://sedepro.uson.mx/.

3 Éstas son las tres formas de nombrar a estos agentes económicos.4 Esta investigación fue una tesis de maestría que la autora realizó en el periodo señalado bajo la dirección

del Dr. Ernesto Camou.


63

•ANÁLISIS•

Consideraciones previas

Un primer requisito para entender la función del intermediarismo es definircuál es la formación socioeconómica específica en la que el fenómeno tie-ne lugar; ello significa tomar en cuenta los siguientes aspectos:

1. La ganadería de la zona serrana del estado forma parte de un procesode producción de carne más amplio que constituye una cadena pro-ductiva (ver figura) cuya primera fase se realiza en este lado de lafrontera, mientras las restantes se concretan en la Unión Americana.Esta cualidad específica hace que la movilización de los productosentre cada una de las fases se convierta en una necesidad estructuralde este sistema de producción pecuario.5

5 E. Camou, reconocido estudios de la ganadería sonorense, utiliza este concepto para articular en una solamatriz, a los actores sociales de la ganadería bovina, las relaciones de producción que éstos entablan entresí y las resultantes sociales y económicas de la actividad (1998, pp. 27).

Mapa 1. Región de Estudio

Estados Unidos

Arizona

Municipios1. Baviácora2. Huépac3. Carbón4. Opodepe5. San Miguel deHorcasitas

Golfo

de

California

Chihuahua


64


2. La fase de la cría de becerros se realiza en un escenario de granheterogeneidad entre las unidades de producción participantes. En laregión de estudio, casi 70% de las mismas no supera una producciónde 5 o 7 becerros al año, lo que permite afirmar que un alto porcentajede la oferta de becerros para esta primera fase es “atomizada” y dis-persa geográficamente.

3. Aunado a lo anterior, tenemos que una gran cantidad de las unidadesde producción participantes en esta fase no tienen la capacidad eco-nómica para aguardar entre 15 y 17 meses, que es el tiempo mínimoprecisado para que el animal esté listo para su comercialización. Estafalta de solvencia económica tiene una doble implicación: el pequeñoganadero requiere de ingresos para subsanar los gastos de la unidad yde la familia, y por otro lado, este productor tratará de sacar el becerroal mercado lo antes posible, ante su urgencia de ingresos e incapaci-dad para mantenerlo por un tiempo mayor en el agostadero.

4. La necesidad de recursos financieros previos a la venta del becerro,conducirá al productor de estas unidades a celebrar convenios con uncomprador de ganado sobre una promesa de venta a futuro, cuando elbecerro esté listo para el destete. A cambio de ello, el ganadero recibepagos adelantados o anticipos, descontables del precio final del animal.

Figura 1. Fases de la Industria de la Carne de Bovinos

Cría de becerros Pre-engorda

Engorda

Sacrificio y empaque

Lugar: AgostaderoDuración: De la gestación hastael destete, 17 a 19 mesesProducto: Becerro de 150 Kg.Base: Forrajes silverstres o Buffe.

Lugar: Praderas artificialesDuración: Promedio 120 díasProducto: Becerro de 230 Kg.Base: Forrajes cultivados ysuplementos.

Lugar: Corrales de engordaDuración: Promedio 120 díasProducto: Se finalizan en 420 Kg.Base: Alimentos balanceados.

Lugar: Rastros TIFProducto: Carne clasificadaEmpacada en cortes seleccionados


65

•ANÁLISIS•

La ganadería sonorense

En Sonora, la segunda mitad de la década de los cuarenta marca el comien-zo de la exportación masiva de becerros y el inicio de un proceso de espe-cialización en la cría de estos animales. Antes de esa fecha, comentan algu-nos productores, “el becerro no tenía precio”.

La especialización de la ganadería bovina sonorense en la actualidad esevidente si se considera que en los últimos seis años un promedio de 96.4%de su producción de becerros se ha destinado hacia el mercado de la UniónAmericana.

Esa nación se consolidó desde las postrimerías de la Segunda Guerra Mun-dial como el país hegemónico en la producción de carne, por tanto, auncuando aquí se realiza la primera fase de este proceso, las dimensiones dela ganadería norteamericana le permiten imponer a la actividad sonorenselas reglas del juego. La raza, la calidad, el peso del ganado y los tiempos enlos que se oferta el producto, obedecen a los requerimientos de la engordanorteamericana. Los mecanismos que inducen a este acoplamiento entreambas ganaderías son la fijación de precios y el establecimiento de siste-mas de selección del producto en la frontera, aunado a restricciones de tiposanitario, que se hacen más flexibles o más drásticas dependiendo de lademanda de ganado mexicano por parte de los productores del vecino país.

En Sonora, es la amplia región serrana la que alberga a casi 50% de losvientres que constituyen la base productiva para la cría. En esta parte de laentidad, se consolidó desde los repartos agrarios en los años treinta y cua-renta, y en mayor intensidad en la década de los setenta, un proceso deincorporación de pequeños ganaderos, minifundistas y del sector social a laproducción de becerros para la exportación. La participación del gobiernoestatal fue determinante para el habilitamiento de los nuevos ganaderos, através de la construcción de represos, potreros, praderas, suministro de vien-tres y sementales de razas europeas, financiamiento, etcétera.

A través de los años, estas acciones darían un sello especial a la ganaderíasonorense, por el mayor dinamismo que experimentó la actividad de los


66


“poquiteros” (en comparación con la ganadería empresarial) y porque cons-tituyó una alternativa de sobrevivencia para este sector de la población, loque les permitió sortear con mayor éxito los embates de la crisis generali-zada que desde aquellos años afecta a la economía campesina en otros esta-dos del país.6

Por otra parte, la incorporación de los poquiteros en la primera fase de laproducción bovina imprimió otro rasgo especial a la oferta de este primersubproducto de la cadena productiva: una gran dispersión geográfica y unalto nivel de atomización. En este escenario, la circulación de las mercan-cías hacia la siguiente fase tiene dos propósitos: primero, concentrar esaoferta dispersa y, segundo, movilizarla hacia los ranchos encargados de lapreengorda del producto.

Estructura socioeconómica de los ranchos

En la cadena productiva de carne de bovino que se desarrolla en el esta-do de Sonora participan unidades de producción que no sólo tienen unaubicación geográfica distinta, sino también, como ya se señaló, presen-tan condiciones para la producción diferenciadas. Es decir, la produc-ción de carne se realiza sobre una estructura socioeconómicaheterogénea.

Por tal motivo, y con la intención de facilitar el trabajo de campo e incorporaresta variable de heterogeneidad al análisis, se realizó una estratificación delos ranchos ganaderos a partir de un solo criterio, el número de vientres7 queposee la unidad productiva. De ello se derivaron los siguientes estratos:

6 Autores con una reconocida trayectoria en el estudios de la ganadería en Sonora como Camou (1987,1987, 1990, 1991 y 1999) y Pérez L. (1989), señalan que aun con todas sus contradicciones, el proceso demodernización ganadera ha refuncionalizado las unidades de producción campesina.

7 En realidad se utilizó al número de vientres como único criterio de estratificación porque éstos constituyenla base productiva de la unidad; es, además, el valor más identificable en todos los estratos de unidadesproductivas. En cambio, otros factores de la producción como el capital o la tierra presentan serios proble-mas de cuantificación en el caso de los ejidos ganaderos de la sierra sonorense, que no tienen gran controlsobre el capital y explotan agostaderos colectivos.


67

•ANÁLISIS•

a) Unidades de producción campesinas: manejan hasta 30 vientres en con-diciones de producción por demás precarias: mala calidad de los agostaderosy escasas prácticas de manejo. El ingreso proveniente de la cría debe sercomplementado con otras actividades económicas de la familia.

b) Unidades de producción medias: explotan entre 31 y 60 vientres, aun-que presentan mejores condiciones que el estrato anterior –tienen acceso alcrédito–, por lo general sus agostaderos son de mala calidad.

c) Unidades de producción empresariales medias: tienen una base produc-tiva que fluctúa entre los 61 y 200 vientres, cuentan con infraestructurabásica adecuada para la producción. En general en estas unidades la gana-dería se pondera con base en su rentabilidad financiera y no toma comopunto de partida a la subsistencia familiar.

d) Grandes empresas ganaderas: cuentan con un hato mayor a los 201vientres, existe mayor control sobre las variables de la producción.

Ahora bien, las fases que integran a la cadena productiva, es decir la cría, lapreengorda, la engorda y el sacrificio y empaquetado de la carne, tienencaracterísticas propias en cuanto a su duración, el monto de inversión míni-ma que se requiere para su implementación; el grado de desarrollo del pro-ducto que se maneja; el tipo de tecnología y de recursos naturales que utili-za, por tanto, no todas las unidades de producción tienen acceso a la totalidadde las fases de la cadena productiva. Esto es, las características aludidas acada estrato y los requerimientos de cada fase productiva en conjunto sonlos que van a determinar la posibilidad que cada unidad productiva en par-ticular tiene de participar en una o varias fases de la producción y son,asimismo, estas dos variables las que van a establecer “situaciones límites”a cada unidad, obligándola a poner en circulación su producto hacia la si-guiente fase de la cadena.

En esencia, la diferencia estriba en la posibilidad que cada unidad tiene deagregar mayor valor a su producto, antes de ponerlo en circulación. A me-jores condiciones de producción, mayor es el valor que se le puede agregaral bovino.


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Por otro lado, el panorama de heterogeneidad económica que prevaleceentre las unidades de producción que se dedican a las fases productivas delproceso, también genera diferenciación a la hora de poner en circulación elproducto, pues habrá unidades que podrán asumir directamente esta fasedel proceso y habrá otras, la mayoría, que deberán hacerlo a través de agen-tes externos a la unidad.

A esta segunda modalidad en la circulación de las mercancías dentro deeste proceso, le hemos denominado intermediarismo. En principio, el con-cepto proviene del lenguaje común y ha parecido particularmente pertinen-te porque los agentes que realizan la actividad se apropian de una parte delvalor generado en las unidades de producción y porque el intermediarioconstituye un verdadero puente entre las necesidades de reproducción delas unidades ubicadas en la primeras fases del proceso y los requerimientosde valorización del capital de aquellas situadas en las fases últimas de lacadena productiva.

Naturaleza del intermediarismo

La circulación del producto a través de agentes intermediarios no es unhecho novedoso en la sierra sonorense, este fenómeno antecede incluso a la

Figura 2. Participación de las unidades de producciónen el proceso productivo de la carne

Grandes empresarios

Grandes empresarios

Grandes empresariosUnidades empresariales medias

Unidades campesinasUnidades empresariales mediasGrandes empresarios


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•ANÁLISIS•

segmentación del proceso productivo resultante de la industrialización dela carne. Ello es así en virtud de que desde el siglo XIX, la zona ha sidoabastecedora de ganado en pie para otras regiones del estado, del país y dela Unión Americana.

Ahora bien, en un primer momento el intermediario apareció sólo como“movilizador de mercancía”. No obstante, su papel dentro del proceso deespecialización de la ganadería bovina en Sonora fue haciéndose más diná-mico, al convertirse en factor decisivo de la modernización productiva des-de los años del establecimiento Cananea Cattle Co.,8 cuando participó comoportavoz de los cambios tecnológicos que estaban teniendo lugar. Poste-riormente, en la década de los setenta con la incorporación formal de los“poquiteros”, actuó como el vínculo principal de la producción de estasunidades hacia el mercado de exportación.

La integración de los campesinos ganaderos a la cadena productiva generó,además, otros cambios cualitativos en la evolución del intermediarismo:por un lado, ante los pequeños ganaderos adquirió presencia social al cons-tituirse en fuente oportuna y segura de financiamiento, y para las grandesunidades empresariales se transformó en el concertador de una ofertaatomizada y dispersa. Por otra parte, la posibilidad de obtener un ganado“flaco” de las unidades de producción de los campesinos permitió al comi-sionista repastorear al ganado, primero para mejorar su apariencia antes devenderlo en la frontera y así alcanzar una mejor cotización del compradornorteamericano,9 incorporando así a su actividad de movilización unasubfase de producción. Con el tiempo, esta práctica se ha convertido enimportante fuente de ganancia adicional para los intermediarios: compraranimales “flacos” y agregarles valor antes de su venta en la frontera.

Desde esta perspectiva, en el actual panorama de la circulación de becerroshacia la frontera, es posible identificar a los siguientes actores: 1) agentes quesin tener ninguna relación con la fase de cría compran becerros para expor-

8 Una vez afianzada la explotación minera por parte de esta compañía norteamericana, sus propietariosempezaron a incursionar en la explotación bovina para aprovechar la excelente calidad de los agostaderosde la región aledaña a Cananea.

9 Este agente es también un intermediario llamado “broker”.


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tarlos; 2) propietarios de ranchos que adquieren becerros, les agregan kilos ydespués los exportan; 3) agentes propietarios de unidades de producción queacopian becerros para sí y para otros intermediarios; 4) agentes que, a cam-bio de una comisión, congregan ganado para otras unidades productivas.

Ante esta gama de situaciones diversas cabría preguntarse entonces, ¿quiénes el intermediario?: a) ¿aquel que sin tener ningún vínculo directo con laproducción concentra una oferta de manera directa, o a través de terceros,para exportarla?; b) ¿quien a cambio de una comisión concentra directa-mente una oferta dispersa, utilizando para ello recursos proporcionados pormedianos o grandes exportadores?; c) ¿el propietario de unidades empresa-riales, a su vez exportador, que realiza a través de terceros tanto la compracomo la movilización del ganado hacia sus ranchos para agregarles peso, yde ahí trasladarlos a la frontera?; d) ¿el que concentra directamente el ga-nando, lo pastorea en praderas propias o rentadas y directamente lo lleva ala frontera para su venta?

En realidad en el fondo de este cuestionamiento se centra la siguiente refle-xión: ¿el intermediarismo deja de serlo cuando se agrega valor al producto?

La respuesta para el caso específico de la circulación de becerros hacia lafrontera norte es no, porque en cada una de las situaciones arriba descritas,el objetivo que persigue cada agente es el de vincular dos fases de la pro-ducción a cambio de apropiarse de una parte de la ganancia que en otrascircunstancias correspondería al criador de becerros. Estos intermediariosno tienen en mente completar la fase de la preengorda antes de exportar losbecerros. Comparan para vender, no para producir. Si agregan valor alproducto es porque lo adquieren de unidades que no tienen las condicionespara sacar al mercado un animal de mayor peso. Pero además, estos agen-tes tampoco tienen la oportunidad de completar la fase de preengorda delbovino antes de venderlo en frontera, pues enfrentan un mecanismo de cas-tigos al sobrepeso, impuesto por el mercado norteamericano, mismo quellega a hacerles incosteable el llevar un ganado muy pesado.

Ahora bien, el hecho de que el proceso de industrialización de la carne serealice en un contexto de elevada heterogeneidad económica y dispersión


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•ANÁLISIS•

geográfica provoca que la organización interna de los agentes que realizanla actividad del intermediarismo se configure en varios niveles de acción, afin de adecuarse a las necesidades operativas del proceso productivo en suconjunto. A esta manera específica de organización le denominamos Redde intermediarios.

Por otra parte, esta diferenciación entre los agentes intermediarios tam-bién tiene sus implicaciones específicas que se reflejan en las posibilida-des reales que tiene el agente de apropiarse de una porción mayor delvalor generado en las unidades de producción; en un manejo desigual delos recursos financieros; en la capacidad de negociación que se tenga conlas productores y con otros agentes intermediarios; en el carácter de lasrelaciones que establezca con ambos y en la oportunidad de agregar valoral producto que se moviliza.

Organización interna del intermediarismo

La vinculación de la fase de la cría con la preengorda que se realiza en laUnión Americana se concreta a través de flujos de animales que son movi-lizados por el intermediario desde unidades de producción ubicadas en lazona serrana del estado hacia la frontera. En este recorrido es posible ob-servar que hay poblaciones en las que sólo concentran la producción local;hay otras, que corresponderían a un segundo nivel que acopian la produc-ción de varias localidades; mientras que un tercer nivel corresponde a aque-llos puntos que constituyen centros de acopio de ganado proveniente devarias regiones del estado.

Esta particular configuración de los flujos va a determinar que elintermediarismo para cumplir con su función de concentrador de una ofer-ta dispersa se organice en torno a varios ámbitos geográficos de acción. Esdecir, hay agentes que se desenvuelven en el marco de una localidad; hayquienes tienen como campo de acción una región, y los hay, que concen-tran la producción proveniente de varias regiones.


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También encontramos que dentro de la red participan agentes que fungencomo enlace entre unidades de producción y otros intermediarios que se des-envuelven en el mismo estado; en cambio, otros agentes sirven de vínculoentre una unidad productiva o agente que opera en este lado de la frontera yuna unidad productiva o agente que desarrolla sus actividades en EstadosUnidos.10 Es decir, hay agentes que movilizan la producción desde las loca-lidades productoras a los diversos centros de acopio y hay otros que circulanel ganado desde estas localidades o centros de acopio, hasta la frontera.

Por otra parte, el volumen de animales concentrados en determinado lugarva a influir en la magnitud de recursos que precisa disponer el agente dedi-

10 Esta vinculación con el rancho de engorda norteamericano, generalmente se realiza a través del “broker”.

Mapa 2. Principales centros de acopioy flujo de becerros a Estados Unidos

Estados UnidosArizona

Chihuahua

San Luis R. C.

NogalesAgua Prieta

Moctezuma

Sahuaripa

Hermosillo

Obregón

Navojoa

Golfode

California


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•ANÁLISIS•

cado a la compraventa del ganado a fin de estar en condiciones de llevar acabo su acopio y movilización. Ello también redundará en marcadas dife-rencias entre los miembros de la red.

Estas desigualdades, que son un reflejo de la estructura operativa del pro-ceso en su conjunto, están referidas no sólo al ámbito geográfico, sino prin-cipalmente al marco de los vínculos sociales y de los recursos económicosdisponibles por cada agente para realizar su función. Es decir, para generarlos flujos de ganado, los agentes de la red de intermediarios deben movili-zar en contraparte flujos de recursos materiales, financieros y principal-mente de relaciones sociales.

Tipología de agentes intermediarios

Las diferencias arriba señaladas, obligaron a establecer una tipología deagentes intermediarios con la intención de sistematizar la riqueza en for-mas de participación en la red que encontramos por parte de los agentes.Un primer elemento considerado para diferenciar a los intermediarios fuesu función de “enlace”, es decir, si el intermediario vincula a otros agenteso unidades dentro del estado le denominamos comisionista, si éste enlaza aun agente o unidad de producción situados en territorio mexicano con otroagente o unidad de producción de Estados Unidos, lo reconocemos comoexportador.

Organizacion interna de la Red de intermediarios

Función de concentrador Función de Enlace

Comisionista local Pequeño exportadorComisionista regional Mediano exportadorComisionista transregional Gran exportador

Los indicadores considerados para distinguir entre estos actores fueron: surelación con las fases de la producción, el número de animales que movili-zan en un ciclo productivo, el monto de recursos manejados en el mismoperiodo y el ámbito geográfico de su actividad.


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En el caso de los exportadores, los indicadores tomados en cuenta paradiferenciarlos fueron: origen de la ganancia, flujo de ganado, capital movi-lizado y número de comisionistas involucrados.

No es la intención aquí detenerse a definir a cada uno de los tipos de agen-tes intermediarios identificados en el trabajo de campo. Al enunciarlos sólose pretende resaltar la complejidad social y económica que caracteriza elproceso de movilización de becerros hacia la frontera norte del estado.

El papel de las relaciones sociales

En efecto, al interior de la red de intermediarios lo que se negocia entre susdistintos niveles es la capacidad de relacionarse ya sea con los productores delas unidades o con otros agentes de la red, con funcionarios públicos y/o conautoridades de organizaciones ganaderas vinculadas a la exportación. En estaparte del trabajo nos dimos a la tarea de establecer una matriz conformadapor todos los actores señalados (ver fig. 3). De un lado, las unidades de pro-ducción estratificadas, el otro, los tipos de intermediarios con sus niveles deacción e identificamos las interacciones que de acuerdo con nuestra investi-gación se establecieron entre productores, comisionistas y exportadores.

Figura 3. Matriz de relaciones sociales al interiorde la Red de Intermediarios

Unidades de Producción

Frontera E.U.

Red de Interm

ediarios


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•ANÁLISIS•

Este ejercicio de análisis arrojó resultados muy interesantes, sin embargodada la brevedad de este espacio nos concentraremos en destacar el papeldel comisionista local, mismo que a pesar de movilizar individualmentelos volúmenes de ganado más pequeños de la red, su participación en elproceso reviste, desde el punto de vista sociológico, una connotación másinteresante, pues el vínculo que este agente establece con los “poquiteros”es muy rica en forma y significados.

En efecto, el comisionista local ofrece al exportador sus relaciones y sucapacidad de control sobre los productores de las unidades ubicadas en losestratos campesinos y medios. Este agente tiene como función concentrarla oferta más atomizada, al ir conformando sus lotes desde quince, diez,cinco y hasta un becerro por unidad de producción.

La ventaja que este tipo de comisionista ofrece al mediano y gran exportadores la posibilidad de asegurarse una mercancía a la que éstos de maneradirecta no tendrían acceso, por dos razones: 1) la gran dispersión geográfi-ca de las unidades que la producen; 2) por el alto grado de desconfianzaque prevalece entre los productores de estas unidades hacia cualquier agenteexterno a su comunidad. Pero además, esta mercancía habrá de constituiruna fuente importante de ganancia para los exportadores, no sólo por elprecio más bajo al que normalmente es adquirida –a menor volumen deproducto puesto en circulación, menor es la capacidad de negociar un buenprecio para el productor–, sino por las condiciones físicas y biológicas enlas que normalmente recibe el producto.11

En contraparte, para los “poquiteros”, el comisionista local constituye unafuente oportuna y segura de recursos financieros. Es el compadre, el ami-go, el “protector”, el pariente. Es quien le trae pastura para el ganado en lostiempos de “secas”; la medicina para el niño o la señora, si éstos enferman;quien le compra o le presta sementales o vientres para mejorar la calidaddel hato, en fin, la participación de este agente rebasa el ámbito estricta-

11 En virtud del proceso de compensación biológico, el animal que ha recibido una alimentación mediana-mente eficiente en su etapa de crecimiento, tiende a ganar peso con mayor rapidez, elevando en pocos díaslos márgenes de ganancia del comprador del becerro.


76


mente económico y se inscribe en lo social, lo político e incluso en loafectivo. El trato cotidiano y la añeja convivencia con los pequeños pro-ductores dan a este comisionista gran ventaja sobre los agentes externos.

A cambio de todos estos apoyos, el comisionista local tratará de regatear alproductor el precio del becerro cuando se concrete la venta, y es posibleque altere el peso del animal en la báscula, con la intención de pagar elmenor precio por el animal y aumentar su margen de “comisión” frente alexportador.

Pero, ¿cuál es la razón por la que este productor vende al comisionista localen lugar de hacerlo directamente en frontera?

De acuerdo con el Censo Ganadero de 1990, en los cinco municipios de laregión de estudio, Baviácora, Carbó, Huépac, Opodepe y San Miguel deHorcasitas, 86.5% de las unidades productivas tuvo una producción de be-cerros machos que no excedió a los quince animales por ciclo.12 El estratode los campesinos que representa casi 70% del censo obtuvo una produc-ción no mayor de cinco o siete animales.

En ambas situaciones la producción de becerros por ciclo hace incosteableel trasladar de manera directa e individual los becerros a la frontera. Por lotanto existe una opción: concentrar la oferta de varias unidades y venderlasen pull allá en la frontera. Esta opción tiene dos vías 1) que los productoresse organicen y sean ellos mismos los que efectúen la exportación, y 2) queintervenga un agente intermediario que, a título personal o de terceros, rea-lice la operación.

La segunda vía es por cierto la más común, en virtud de que el problemapara los productores no reside en su falta de organización para la comercia-lización, más bien se ubica en la esfera misma de las condiciones de pro-ducción prevalecientes en sus unidades. El hecho de tener que esperar entre17 y 19 meses para obtener un producto listo para el mercado, la alta vulne-

12 Cuando se realizó el estudio únicamente se exportaban machos, en la actualidad se ha autorizado tambiénla salida de una parte de las hembras.


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•ANÁLISIS•

rabilidad del periodo de gestación y cría, que hacen a esta fase la más difí-cil de todo el proceso, los recursos a veces precarios con los que cuentanestas unidades, etcétera, dificultan al productor el mantenerse durante eselapso sin recibir un ingreso. En este momento aparece el agente local ofre-ciendo financiamiento a cambio de concertar una venta a futuro.

A la red de intermediarios, siguiendo con los cálculos del censo ganadero,este agente le permite acercarse a 86.5% de las unidades de producción einiciar la movilización de 70% de los animales que fluyen a través de inter-mediarios hacia la frontera. Una buena parte de estos becerros constituyeun producto liviano por las precarias condiciones de producción de las uni-dades de donde provienen, mismos que, bajo prácticas de manejo y alimen-tación adecuadas, pueden ganar entre 40 y 80 kilos de peso en un periodoque va de los 30 a los 90 días, representando para los grandes exportadores,o para los engordadores norteamericanos en su caso, una fuente de ganan-cia extraordinaria. De ahí la importancia estratégica que esta oferta y elagente que la concentra reviste para todo el proceso de exportación y pro-ducción de carne en su conjunto.

Participación en la producción de becerrosUnidades de producción estratificadas

(estimaciones con base en datos censales de la zona estudiada)

Estratos Unidades Participaciónde producción en la producción

Campesinos I 1,521 69% 4,569 22%Campesinos medios II 383 18% 3,885 20%Empresarios medios III 251 11% 6,836 36%Gran empresa ganadera IV 47 2% 4,561 23%Totales 2,002 100% 19,541 100%

Fuente: Censos Ganaderos de los municipios de Carbó, San Miguel de Horcasitas, Huépac, Baviácora, Opodepe,G.E.S.


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Reflexiones finales

Con los elementos vertidos hasta este momento es posible concluir quepara hacer un planteamiento que permita dilucidar la posibilidad de elimi-nar al intermediarismo en la exportación de becerros, hay que considerarprimero las características mismas del proceso de producción de la carne:su segmentación y la gran heterogeneidad y dispersión geográfica de lasunidades que lo realizan.

Es decir, desde nuestra perspectiva, la solución al problema delintermediarismo no se resuelve en la oposición agente intermediario-pro-ductor, pues ésta sólo constituye una parte del mismo proceso; proponermedidas tales como la organización para la comercialización, en la prácticahan resultado insuficientes, los esfuerzos gubernamentales con esa orienta-ción efectuados a través de casi 20 años han sido de la más variada índole ytodos han fracasado.

En la investigación identificamos unidades de producción empresarialesque también ponen en circulación sus becerros a través de agentes interme-diarios. De hecho, en Estados Unidos los grandes ranchos de engorda utili-zan a los “brokers” para concentrar la producción de becerros que van aconstituir su materia prima para la siguiente fase del proceso.

Es preciso indicar, en este mismo tenor de ideas, que las razones que moti-van a los productores de los estratos campesinos y a los empresarios gana-deros a recurrir a los servicios de un agente intermediario son diferentes:para el primero el intermediarismo es una opción de eludir una tarea que noles parece tan rentable, es un problema de división social del trabajo; parael pequeño productor, en cambio, poner en circulación su producción através de un comisionista es resultado de sus precarias condiciones deproducción y, en algunos casos, esa manera de hacer circular sus becerrospuede constituir la única opción de sobrevivencia como ente productivodentro de este proceso.


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•ANÁLISIS•

Bibliografía

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Fax 522 75 28 E-mail: [email protected]

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•ANÁLISIS•

Similitudes y diferencias entre

propiedad privada y ejidal*

CHéctor Robles Berlanga**

uando se compara la propiedad privada con la propiedad ejidal porlo general se presentan como diametralmente distintas, lo cual nocorresponde a la realidad. En un trabajo anterior, Francisco Ibarra

y Manuel Morales, afirmaban que “la mayor parte de los propietarios pri-vados se encuentra en una situación económica y social igual o más desfa-vorable que los ejidatarios o comuneros”.1

Este artículo trata de ser una continuación del estudio realizado por dichosautores y la Dirección General de Estudios y Publicaciones de la Procura-duría Agraria; pretende mostrar las similitudes y diferencias entre estos dosregímenes de propiedad. Las variables que se utilizaron son: edad y sexode los titulares de la tierra; cultivos principales; distribución de los sujetospor tamaño de predio y superficie promedio por sujeto; desigualdad en la

* Quiero agradecer a Carlos Montañez por haber proporcionado la información paraelaborar el presente artículo.

** Actualmente se desempeña como Director General de Estudios y Publicaciones de laProcuraduría Agraria.

1 R. Francisco Ibarra y Manuel Morales, “La propiedad privada rural“, en Revista Estudios Agrarios, núm.12, mayo-agosto de 1999.

Héctor Robles 4/15/04, 4:58 PM81

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distribución de la tierra; disponibilidad de riego; sujetos agrarios con tratosagrarios, y calidad de la tierra.

La información proviene del Programa de Certificación de Derechos Eji-dales (Procede) y del padrón de habilitados de Procampo en el año agrícola1999. En el caso del Procede los datos provienen de más de 1 millón 878mil titulares de la tierra de 20 mil 30 ejidos, que representan 61.4% de losejidatarios del país y 73.4% de los ejidos. Los 455 mil propietarios priva-dos inscritos en el Procampo representan 32.5% de su grupo.

Es importante aclarar que para algunas variables nos apoyamos en otras fuentesde información: el VII Censo Agropecuario y la encuesta de tratos agrarios enejidos certificados. En estos casos los universos de sujetos considerados sondiferentes a los mencionados en el párrafo anterior. También es importantemencionar que no contamos con información sobre la propiedad ejidal en elDistrito Federal por lo que aparece en los gráficos con cero.

Edad de los titulares de la tierra

La edad promedio de los ejidatarios es de 51.4 años. Al desagregar la infor-mación por grupos de edad tenemos que 53% supera los 50 años y 24.5%tiene más de 65 años. Si analizamos la información de acuerdo con el géne-ro, vemos que hay una proporción mayor de mujeres de edad avanzada,pues 66.9% rebasa los 50 años y 34.7% tiene más de 65 años. Para loshombres los porcentajes son 52.7 y 22.3%, respectivamente.

Los propietarios privados mantienen el mismo comportamiento, en prome-dio tienen 52.9 años. En cuanto a los grupos de edad, 57.6% tiene más de50 años y 24.5% más de 65 años. En el caso de las mujeres la edad es másavanzada, 60.4% rebasa los 50 años y 26.7% los 65. Para los hombres losporcentajes son 56.9 y 23.9%, respectivamente.

A nivel de entidad federativa no se presentan grandes cambios. En el casode los ejidatarios, el promedio de edad más alto se registra en el DistritoFederal (59.5 años) y el más bajo en Quintana Roo (43.7 años). Los propie-


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•ANÁLISIS•

tarios privados no presentan gran diferencia, en el D.F. encontramos quetienen 58.1 años y en Chiapas 47.1 años.

Los promedios de edad más altos para los ejidatarios se presentan en elDistrito Federal, Querétaro, Guanajuato, Aguascalientes, Morelos yMichoacán, mientras que para el caso de los propietarios privados se danen siete entidades, tres de ellas –Distrito Federal, Morelos y Aguascalientes–coinciden con los promedios más altos de los ejidatarios y se incorporanCoahuila, Nuevo León, San Luis Potosí y Quintana Roo; en esta últimaentidad los ejidatarios tienen en promedio 43.7 años, 13 años más jóvenesque los propietarios privados (Gráfica 1).

Fuente: Procede, enero de 2000 y Procampo, 1999.

Gráfica 1Edad promedio de ejidatarios y propietarios privados

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Ejidatarios Propietarios

Las titulares de la tierra

El fenómeno de feminización se presenta en ambos tipos de tenencia de latierra con diferencias mínimas, las ejidatarias representan 17.7% y las pro-pietarias privadas 19.9%. Al comparar la importancia de la mujer por enti-


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dad se presentan algunas similitudes: en Yucatán la mujer casi no tieneacceso a la tierra como titular en ninguno de los dos regímenes de propie-dad; en cambio, en Sonora y Baja California sucede lo contrario, existe unmayor número de ejidatarias y propietarias privadas respecto al total nacio-nal de titulares de la tierra (Gráfica 2).


Gráfica 2Porcentaje de nujeres titulares de la tierra

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Cultivo predominante y superficie promedio por sujeto agrario

En ambos tipos de propiedad, poco más de 80% de los titulares de la tierrase dedica principalmente a cultivar maíz y frijol, el primero tiene mayorimportancia, tanto por el número de sujetos que lo producen como por lasuperficie sembrada; se encuentra ampliamente difundido en todas las enti-dades del país, lo cultiva 61.2% de los sujetos, es decir, seis de cada diezejidatarios son productores de maíz.

El segundo cultivo es el frijol, se dedican a su producción 17.4% de losejidatarios; al igual que el maíz, se cultiva en todos los estados, pero en


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•ANÁLISIS•

proporciones mucho menores. La asociación maíz-frijol es la tercera enimportancia, se ocupa en su producción 10.4% de los sujetos. Le siguen enorden de importancia el sorgo, la caña de azúcar, los frutales, las hortalizas,el trigo, el arroz, los forrajes y otros cultivos (café, algodón, etcétera). Enconjunto los ejidatarios siembran más de 150 cultivos.

Entre los propietarios privados la dinámica del patrón de cultivos varíapoco; encontramos que el maíz es también el principal cultivo, se dedican aél 66.6% de los propietarios, le sigue el frijol con 19.8%; en suma, ocho decada diez sujetos siembran alguno de estos dos cultivos. Igualmente se siem-bran más de 150 cultivos, de los cuales sobresalen: sorgo, forrajes, trigo,cebada y hortalizas (Gráfica 3).

Fuente: Encuesta de tratos agrarios en ejidos certificados, 1998 y Procampo, 1999.

Gráfica 3Sujetos por tipo de cultivo que siembran

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En relación con los promedios de superficie sembrada encontramos dife-rencias, los ejidatarios cultivan en promedio 3.1 ha de maíz y 3.4 ha defrijol, mientras que los propietarios privados 5.8 y 13.4 ha, respectivamen-


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te. En los casos del trigo, arroz y sorgo las variaciones de superficie sem-brada son mayores. La diferencia puede deberse a que una parte importantede propietarios privados siembra estos cultivos en el ciclo otoño-inviernoen los estados del norte del país (Baja California, Chihuahua, Sinaloa ySonora) donde los predios son más extensos (Cuadro 1).

Cuadro 1Promedio de superficie cultivada por tipo de sujeto

Cultivo Ejidatarios Propietarios

Maíz 3.1 5.8Frijol 3.4 13.4Sorgo 7.0 27.0Trigo 4.0 16.3Arroz 3.7 28.9


Estructura agraria

Al analizar el tamaño del predio2 por sujeto predominan los que tienenmenos de cinco hectáreas en ambos tipos de tenencia de la tierra; es decir,la mayoría de los propietarios de la tierra en el país se pueden considerarparvifundistas. La mitad de los ejidatarios tiene predios de cinco hectáreaso menos, poseen 14.7% de la superficie y en promedio una extensión de 2.8ha. Por su parte, 63.4% de los propietarios privados tiene cinco hectáreas omenos, usufructúa 14.8% de la superficie y el promedio de sus predios esde 2.1 hectáreas.

En contraste, 1.2% de los ejidatarios es dueño de 50 hectáreas o más,posee 16.1% de la superficie y en promedio sus predios miden 124 ha.Los propietarios privados con más de 50 hectáreas representan 2.6%,

2 Cuando nos referimos al tamaño del predio estamos hablando sólo de la superficie parcelada en el caso delos ejidatarios y de la superficie de labor en los propietarios privados, por lo tanto se excluyen las superfi-cies de uso común para los primeros y de agostadero u otros usos para los segundos.


87

•ANÁLISIS•

poseen 28.1% de la tierra y el tamaño promedio de sus predios es de 95.9hectáreas (Cuadro 2).

Cuadro 2Sujetos agrarios y superficie según tamaño del predio

Tamaño Ejidatarios Superficie Propietarios Superficie Superficie Superficie

del predio % % % % prom./ prom./

ejidat. (ha) prop. (ha)

Hasta 5 ha 50.1 14.7 63.4 14.8 2.7 2.1

>5 <=10 ha 25.7 22.7 16.2 13.8 8.3 7.7

>10<=15 ha 10.1 13.8 5.8 8.2 13.0 12.9

>15<=20 ha 6.3 12.4 4.9 10.0 18.5 18.5

>20<=25 ha 3.1 7.6 2.3 5.8 23.1 23.3

>25<=30 ha 1.4 4.2 1.6 5.0 28.2 28.5

>30<=35 ha 0.8 2.8 0.9 3.3 33.2 33.2

>35<=40 ha 0.6 2.2 1.0 4.2 38.4 38.7

>40<=45 ha 0.4 1.8 0.5 2.4 43.2 43.4

>45<=50 ha 0.3 1.6 0.5 4.4 48.5 48.9

>50 ha 1.2 16.1 2.6 28.1 124.0 95.9

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 9.5 9.1


El promedio de superficie parcelada de los ejidatarios es de 9.5 hectáreas yel de los propietarios privados 9.1 ha. Al analizar la información a nivel deentidad federativa encontramos similitudes en el centro del país; por ejem-plo, en Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala, el promedio de su-perficie por predio es menor a las cinco hectáreas en ambos tipos de tenen-cia de la tierra. En las otras entidades encontramos diferencias significativas,por ejemplo, en Baja California los ejidatarios tienen en promedio 73.5hectáreas y los propietarios privados 21.4 ha; en Campeche los promediosson de 29.9 y 46.2 ha, respectivamente, y en Durango miden en promedio8.6 y 15.4 hectáreas (Gráfica 4).


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Gráfica 4Superficie promedio parcelada o de labor por sujeto agrario

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Distribución de la superficie parcelada o de labor

Para medir la desigualdad en la distribución de la superficie parceladautilizamos el índice de Gini por ser uno de los indicadores más sencillosy usuales; este toma valores entre cero y uno: cero si la distribución estotalmente equitativa y uno si todos los bienes se concentran en una solapersona.

A nivel nacional el índice de Gini para los ejidatarios es de 0.5378 y paralos propietarios privados 0.6379; es decir, existe mayor desigualdad en-tre los propietarios privados. Si la comparación la realizamos a nivel deestado encontramos mayor desigualdad entre los ejidatarios en ocho enti-dades: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Guerrero, Oaxaca, Si-naloa, Tabasco y Yucatán, en tres estados es muy similar la desigualdad enambos tipos de tenencia de la tierra: Colima, Michoacán y Sonora, y en elresto de las entidades es mayor en el sector privado (Gráfica 5).


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•ANÁLISIS•

Disponibilidad de agua

Las tierras parceladas o de labor son generalmente las más apreciadas porsu calidad productiva para la agricultura; de éstas, las que disponen de rie-go son las mejores, ya que su producción no está expuesta a la aleatoriedaddel régimen de lluvia, por ello se utilizan en su explotación técnicas einsumos modernos. En los ejidos, 21.6% de las tierras parceladas cuentancon riego y en la propiedad privada 24.7%.

La mayor importancia de las tierras de riego en el sector ejidal se localizanen el noroeste, norte y bajío. En la propiedad privada sucede lo mismo, lasgrandes superficies de riego se encuentran en Sinaloa, Sonora, Chihuahua,Guanajuato, Coahuila, Zacatecas, Michoacán, Jalisco y Baja California(Gráfica 6).

Gráfica 5Índice de Gini régimen de tenencia de la tierra

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Circulación de la tierra

La circulación de la tierra genera un reordenamiento de la propiedad o elaprovechamiento de la tierra, a través de ella se da un traslado de la propie-dad o del usufructo de la tierra. Para tener una idea acerca de la relevanciade éstos, mencionaremos que una tercera parte de los ejidatarios tiene al-gún acuerdo de explotación de la parcela mediante la aparcería, la renta o elpréstamo.3 En el caso de los propietarios privados, 20.2% de los inscritosen Procampo no son los propietarios de la tierra.4 Es decir, dos de cada diezpropietarios dan a trabajar su tierra a otra persona.

En ambos tipos de tenencia de la tierra las de riego son las más demanda-das; 58.5% de los ejidatarios que cuentan con ello dieron sus tierras en



Gráfica 6Superficie de riego en tierras parceladas o de labor

3 Los tratos agrarios en ejidos certificados, Procuraduría Agraria, México, 1998.4 El dato se obtuvo de las personas no titulares de la tierra inscritas en el padrón de Procampo y reciben la

cuota por ser los que trabajan la tierra.

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algún tipo de trato, mientras que sólo lo hicieron 13.2% de los que tienentierras de temporal. Para los propietarios privados los datos son 28.1 y 18.4%,respectivamente.

Al igual que en los casos anteriores, respecto de los sujetos agrarios que dany reciben tierras bajo alguna forma de trato, encontramos que las diferenciasa nivel de entidad federativa. En siete estados: Aguascalientes, Baja Califor-nia, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo y Morelos los ejidatarios estánquince puntos porcentuales por arriba de los propietarios privados. En Yu-catán sucede lo contrario, estos últimos tienden a establecer más acuerdossobre la tierra que los ejidatarios y en doce entidades los porcentajes de las per-sonas que realizan tratos en ambos sectores son muy similares5 (Gráfica 7).


Gráfica 7Número de tratos agrarios por tipo de sujeto agrario

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5 En los casos de Baja California Sur y Distrito Federal no se tienen datos para el sector ejidal.

Calidad de la tierra

De acuerdo con el uso actual de las tierras en ambos tipos de tenencia,predominan las tierras de agostadero; en los ejidos, de los 103 millones de


92


hectáreas, 18.6% son tierras de agostadero de buena calidad y 39.2% mon-te o agostadero en terrenos áridos. En la propiedad privada las tierras delabor representan 19.5% y las de agostadero u otros usos 80.5%. En suma,siete de cada diez hectáreas tiene esta característica por lo que se puedeconcluir que la vocación del suelo en nuestro país, independientemente delrégimen de tenencia de la tierra, es para uso forestal o ganadero.

Tanto en la propiedad ejidal como en la privada las tierras de monte oagostadero se localizan en los estados del norte del país o en la Penínsulade Yucatán, por lo que están asociadas a terrenos áridos o semiáridos y abosques o selvas (Gráfica 8).


Gráfica 8Calidad de la tierra por régimen de propiedad

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Conclusiones

• A nivel nacional existen más similitudes que diferencias entre la propie-dad ejidal y la privada: la edad promedio por sujeto varía en 1.5 años; ladiferencia en el porcentaje de mujeres como titulares de la tierra respecto altotal de sujetos es de dos puntos porcentuales. En ambos tipos de propie-


93

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dad, poco más de 80% de los titulares de la tierra se dedica principalmenteal cultivo del maíz y del frijol; predominan los propietarios y ejidatarioscon menos de cinco hectáreas; el promedio de superficie parcelada o delabor es diferente en 0.4 hectáreas; la variación de las superficies con posi-bilidad de riego es de 3%, y en ambos casos predominan las tierras demonte o agostadero.

• Las diferencias las encontramos en cuatro rubros: existe mayor desigual-dad en la distribución de la superficie de labor en la propiedad privada, elíndice de Gini es de 0.6379, diez puntos porcentuales mayor que el caso delos ejidatarios; el número de sujetos que tienen hasta cinco hectáreas esmayor en los propietarios privados que en los ejidatarios, los porcentajesson 63.4 contra 50%, respectivamente. La superficie sembrada de frijol,trigo, arroz y sorgo es siempre mayor en la propiedad privada, y el porcen-taje de titulares de la tierra que establece algún tipo de trato agrario es dediez, tres de cada diez ejidatarios dan o reciben tierras contra dos propieta-rios privados.

• Las diferencias más significativas se pueden ver con más detalle a nivelestatal; por ejemplo, en Quintana Roo los ejidatarios son 13 años más jóve-nes que los propietarios privados y en Baja California los ejidatarios tienenen promedio 73.5 ha de superficie parcelada contra 21.4 ha de los propieta-rios privados.

• En ambos tipos de tenencia de la tierra se presentan fenómenos que eldiseño de los programas de atención al campo debe observar; nos referi-mos al envejecimiento de los dueños de la propiedad rústica, al proceso defeminización del sector rural, al excesivo fraccionamiento y minifundio, ala poca disponibilidad de superficies con vocación agrícola en contrastecon la gran cantidad de recursos forestales, etcétera. Podemos afirmar quela respuesta a la problemática del campo mexicano no debe de estar condi-cionada por el régimen de tenencia de la tierra. Tanto la propiedad socialcomo la privada son vigentes.


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Antecedentes para la comprensión de

los conflictos en el territorio

mapuche*

E

José Aylwin O.**

Introducción

n los últimos años hemos presenciado una serie de hechos que dancuenta de la existencia de una situación de creciente conflictividaden el territorio mapuche, en la zona sur del país. Movilizaciones de

agrupaciones mapuche –incluyendo marchas, huelgas de hambre, bloqueode caminos, acciones violentas en contra de bienes, etcétera– en protestapor proyectos de inversión públicos o privados que hoy se emplazan en susterritorios ancestrales, ocupaciones de predios reclamados por las comuni-dades hoy en poder de no indígenas, tala de bosques y realización de siem-bras agrícolas en ellos, enfrentamientos entre comuneros indígenas y fuer-zas policiales o guardias de seguridad, duras críticas de parte derepresentantes mapuche a las autoridades de gobierno así como a las políti-

* Este artículo apareció publicado en la Revista Perspectivas, núm. 2, vol. 3, Universi-dad de Chile, 2000.

** El autor es abogado, investigador del Instituto de Estudios Indígenas de la Universi-dad de la Frontera de Temuco.

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cas que estos impulsan en relación con sus comunidades, son informadoscasi a diario por los medios de prensa.1

El gobierno, en su evidente desconcierto, ha tenido una actitud vacilante frentea estos hechos. Mientras algunas autoridades han llamado al diálogo con lascomunidades en conflicto, otras han propiciado la aplicación de la Ley deSeguridad Interior del Estado y dispuesto de las fuerzas policiales en contrade quienes participan de acciones calificadas como contrarias al Estado deDerecho. Las mismas autoridades han amenazado con excluir a quienes par-ticipan en ocupaciones de predios y otras acciones de hecho de los beneficiosque resultan de sus políticas tales como el Fondo de Tierras de Aguas o elFondo de Desarrollo. En el mismo contexto, el ejecutivo ha asumido un ma-yor control sobre la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI),entidad encargada de la conducción de la política indígena del Estado. Paraello reemplazó a dos directores nacionales de esta entidad –MauricioHuenchulaf primero y Domingo Namuncura después–, así como a variosrepresentantes gubernativos en su consejo nacional que habían manifestadoreparos a proyectos de inversión en territorios indígenas.

Todos estos hechos han resultado en un creciente distanciamiento de parteimportante del movimiento mapuche del Estado en general, así como deCONADI en particular, entidad en la cual muchas organizaciones de estepueblo participaran durante sus primeros años de vida.2

Es un hecho evidente que la etapa que comenzara en 1989 con la suscripcióndel compromiso de Nueva Imperial, documento en el que representantes de

1 Para un análisis de estos hechos ver artículos de Vergara et al. (Vergara, Jorge et al., “Las tierras de la 1ra.Los sucesos de Traiguén y los conflictos entre comunidades mapuche, empresas forestales y Estado”, enPraxis, núm. 1, 1999, págs. 112-128) y de Lavanchy (Lavanchy, Javier, “Conflicto y propuestas de autono-mía mapuche”, 1999, disponible en internet (www.xs4all.nl~rehue).

2 El distanciamiento entre el movimiento mapuche y el Estado se manifestó en los bajos porcentajes departicipación mapuche en las elecciones de representantes indígenas al Consejo Nacional de CONADIcelebradas en octubre de 1999. De acuerdo con antecedentes de CONADI, el total de indígenas que sufra-garon en el país alcanzó a 22,430, de los cuales 15,994 corresponden al territorio mapuche (regiones BíoBío a Los Lagos). Ello en contraste con el total de indígenas con derecho a participar en estas elecciones,los que ascendían a 83,350 (El Metropolitano, 21 de noviembre de 1999). Esta cifra es también baja si sele compara con los cerca de 28 mil indígenas que habrían participado (no se especifica procedencia étnicadel voto) en las elecciones de consejeros desarrolladas en 1995 (CONADI, Pueblos Indígenas Nueva Era,año 1, núm. 2, pág. 2).


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los distintos pueblos indígenas, incluido el pueblo mapuche, acordaron conel entonces candidato presidencial de la Concertación de Partidos por laDemocracia, Patricio Aylwin, trabajar conjuntamente en democracia por elreconocimiento legal y constitucional de los derechos por ellos reivindica-dos, ha concluido. No obstante los esfuerzos realizados en 1999 por la ad-ministración de Frei Ruiz-Tagle para lograr acuerdos con el movimientomapuche y restablecer la confianza quebrantada, el distanciamiento entreambas partes se agudiza. Todo parece indicar que una nueva fase, caracte-rizada por el desencuentro y el enfrentamiento entre los mapuche y el Esta-do, se ha impuesto sin que existan indicios de que ella pueda superarse enel corto plazo.

Para muchos en el gobierno y en la sociedad chilena esta resulta ser unasituación incomprensible. Hace tan sólo seis años se promulgó una ley in-dígena que se pensaba había establecido las bases para una nueva relaciónentre los indígenas del país y el Estado. Desde entonces hasta la fecha, elEstado, a través de CONADI, impulsó un conjunto de acciones y programasy destinó recursos con el fin de intentar dar respuesta a las demandas detierra y desarrollo levantadas por el movimiento mapuche en el periodoprevio a la aprobación de la ley.

Algunos factores que explican los conflictos

¿Cómo se explica entonces los conflictos hoy existentes en el territoriomapuche? ¿Cómo se explica la agudización de la crisis de relación entre elpueblo mapuche y el Estado chileno? ¿Cómo se entiende que una entidadcomo CONADI, de naturaleza mixta, con representación gubernamental eindígena, cuya creación fue demandada por el movimiento indígena hacetan sólo una década, sea hoy cuestionada por el mundo mapuche? ¿Cómose explica la demanda que hoy levantan los mapuche por reformas políticasy jurídicas a tan sólo seis años de la aprobación de una ley que resultó de unproceso de discusión que involucró a parte importante de sus organizacio-nes y comunidades de este pueblo?

Si bien la respuesta a estas interrogantes no es fácil, por cuanto los facto-res que inciden en la situación existente en el territorio mapuche son


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múltiples y complejos, los siguientes antecedentes deben ser tomados enconsideración:

Restricciones de la ley indígena

En octubre de 1993 se promulgó la Ley núm. 19.253 sobre Protección,Fomento y Desarrollo de los Indígenas, mejor conocida como ley indígena.Dicha ley fue en gran medida el producto la demanda de los pueblos indí-genas de Chile, en particular del pueblo mapuche, quienes se rearticulan yfortalecen organizativamente para hacer frente a las leyes y políticasasimilatorias que fueran impulsadas desde el Estado durante el régimenmilitar. En efecto, durante dicho régimen se dictaron los Decretos Leyesnúms. 2568 y 2750 (1979), legislación elaborada sin participación indíge-na, con base en la cual se incentiva el desarrollo de un proceso divisorioque en la práctica termina con la casi totalidad de las comunidadesreduccionales mapuche creadas por el Estado chileno luego de la ocupaciónmilitar de la Araucanía. Si bien dicha legislación prohibió la enajenación delas hijuelas de la división, muchas tierras mapuche fueron traspasadas a noindígenas a través de contratos fraudulentos, tales como los arriendos hastapor 99 años.

Al término del régimen autoritario, diversas organizaciones mapuche le-vantaron un conjunto de reivindicaciones con el fin de proteger sus dere-chos amenazados, en particular el derecho a la tierra, y de exigir una nuevarelación con el Estado y la sociedad chilena. Entre los ejes centrales de estademanda cabe destacar el reconocimiento de la diversidad étnica y culturalhasta entonces negada en el país, la participación de sus representantes enla conducción de la política indígena del Estado, la protección legal de sustierras y aguas, el otorgamiento de tierras fiscales o de tierras particularesadquiridas por el Estado a fin de revertir el proceso histórico de “jibarización”de sus comunidades, y el apoyo al desarrollo económico y cultural de suspueblos y comunidades.3

3 Es importante reconocer aquí las demandas por autonomía política y territorial que algunas entidadesmapuche, tales como la organización Consejo de Todas las Tierras (Aukiñ Wallmapu Ngulam) y el Centrode Estudios y Documentación Mapuche Liwen planteaban ya a fines de la década de los ochenta y comien-zos de los noventa (ver Marimán, José, “Movimiento mapuche y propuestas de autonomías en la década


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El anteproyecto de la ley indígena elaborado por la Comisión Especial dePueblos Indígenas creada en 1990 por el primer gobierno de la Concertación,se basó, en lo central, en estas reivindicaciones.4 Las tres iniciativas que elejecutivo envió al Congreso Nacional en 1991 para su análisis –el proyectode ley y el de reforma constitucional relativos a los pueblos indígenas, y elproyecto para la ratificación del Convenio 169 de la Organización Interna-cional del Trabajo–, también recogieron, en lo sustancial, las demandas in-dígenas antes reseñadas.5

Sin embargo, estas iniciativas no encontraron la acogida que las organiza-ciones indígenas esperaban entre los partidos de oposición representadosen el Congreso Nacional. El proyecto de ley indígena fue aprobado en elparlamento con importantes modificaciones que debilitaron considerable-mente el reconocimiento de las demandas indígenas.

En materia de derechos participatorios, se debilitó la comunidad indígenaen la ley al permitirse la constitución de hasta tres comunidades indígenaslegales en una comunidad territorial o cultural antigua (art. 10 inciso 2); seeliminó el impedimento de trasladar a los indígenas de sus tierras, así comola necesidad de consultar a la comunidad cuando dicho traslado, en formaexcepcional, se verificase (art. 25 del proyecto de ley); se modifica la com-posición del consejo nacional de CONADI (de acuerdo con el proyecto deley, este estaría compuesto por once indígenas social, ética y territorialmenterepresentativos de los pueblos indígenas del país, cautelándose su autono-mía) estableciéndose que dicho consejo estaría compuesto por un total deocho indígenas designados, a propuesta de las comunidades y asociacionesindígenas, por el Presidente de la República de conformidad a un regla-

post dictadura”, 1997, disponible en internet (www.xs4all.nl/~rehue). Estas últimas demandas, sin embar-go, parecían en aquel entonces minoritarias frente a aquellas planteadas por el conjunto de organizacionesmapuche entonces existentes a cuyos contenidos nos hemos referido.

4 CEPI estaba integrada por representantes tanto del gobierno como de los distintos pueblos indígenas delpaís, incluido el pueblo mapuche. Los contenidos del anteproyecto elaborado por esta entidad fueronluego debatidos en reuniones en comunidades indígenas y acordados en el Congreso Nacional del PueblosIndígenas celebrado en Temuco en 1991 (ver Comisión Especial de Pueblos Indígenas, Congreso Nacio-nal de Pueblos Indígenas de Chile, Editorial Interamericana, Santiago, 1991).

5 El ejecutivo introdujo algunas limitaciones al anteproyecto de ley indígena elaborado por CEPI, en parti-cular en materia de reconocimiento de la territorialidad indígena y de derechos indígenas sobre recursosdel suelo y subsuelo.


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mento (art. 41 de la ley indígena), y se eliminan íntegramente las disposi-ciones del proyecto de ley que creaban la figura de los jueces de pazindígenas encargados de impartir justicia de menor cuantía al interior dela comunidad, quienes serían propuestos por cada comunidad en ternaa la Corte de Apelaciones respectiva para su nombramiento (arts. 90 a 94,proyecto de ley).

En consecuencia, la ley aprobada sólo reconoció a los indígenas, en estamateria, el derecho a agruparse en comunidades territoriales o en asocia-ciones funcionales (arts. 36 y 37); el derecho de estas entidades a ser escu-chadas y consideradas en opinión por los servicios de la administración delEstado cuando estos traten materias que pudiesen afectarles (art. 34); a serconsideradas en la administración de las áreas silvestres protegidas ubica-das en áreas de desarrollo indígena (art. 35), y el derecho a una representa-ción minoritaria y de elección indirecta en el consejo nacional de CONADI

(art. 41). Se trata en esencia de una participación de carácter consultivopuesto a que la ley dejó, en última instancia, la resolución de los asuntosindígenas en manos de CONADI, entidad cuyo consejo nacional controla elgobierno, así como en manos de los servicios de la administración del Esta-do. La ley tampoco permite niveles mayores de asociatividad indígena alno contemplar la posibilidad de constituir federaciones de asociaciones ocomunidades indígenas. En más, prohibe a las asociaciones asumir la re-presentación de las comunidades. Todo ello obstaculizó, como veremosmás adelante, la efectividad del derecho a la participación indígena recono-cido en la ley.

En materia de derecho a la tierra, el Congreso Nacional aumentó el plazode duración de los contratos de arrendamiento de tierras indígenas de dos acinco años (art. 13 inciso 4 de la ley); autorizó en el mismo artículo lapermuta de tierras indígenas por tierras no indígenas, y eliminó la obliga-ción de CONADI de escuchar a la comunidad antes de autorizar la enaje-nación de tierras indígenas cuyos titulares sean personas naturales (art. 13b del proyecto). Más grave aún, el Congreso eliminó la disposición que es-tablecía que los titulares de tierras indígenas, en igualdad de condiciones conotros interesados, tendrían derechos preferentes para la constitución de de-rechos de agua, mineros y de aprovechamiento y manejo de recursos fores-

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tales, uso de riberas, en tierras indígenas y aguas colindantes (art. 18 delproyecto).

El énfasis de la ley en esta materia estuvo entonces en el reconocimiento delas tierras indígenas, esto es, aquellas que las personas o comunidades indí-genas ocupan en propiedad o posesión provenientes de títulos reconocidospor el Estado desde 1823 hasta la fecha de su aprobación, así como aque-llas que sean inscritas en el registro de tierras indígenas o declaradas comotales a futuro por los tribunales de justicia (art. 12). La ley puso énfasisademás en la protección jurídica de dichas tierras indígenas, disponiendoque no pueden ser, por regla general, enajenadas, embargadas, gravadas, niadquiridas por prescripción (art. 13). Finalmente la ley estableció un Fon-do de Tierras y Aguas Indígenas como mecanismo destinado a dar solucióna los problemas de tierras que afectan a los indígenas y a otorgar éstas a losindígenas y comunidades que carecen de ellas (arts. 20 a 22). A través deestas disposiciones se intentó frenar el proceso de pérdida de tierras indíge-nas verificado en el territorio mapuche bajo el régimen militar. También sepromovió la ampliación de las tierras indígenas, las que a la fecha del dic-tamen de la ley eran absolutamente insuficientes para garantizar el desarro-llo material y cultural de los mapuche rurales.6 Sin embargo, una de lasmayores falencias de la ley es que no dio protección a los derechos de losindígenas sobre los recursos naturales que se encuentran en sus tierras osectores colindantes, recursos que resultan fundamentales para el desarro-llo material y cultural de sus comunidades.

Cabe recordar además que los proyectos destinados a dar reconocimientoconstitucional a los pueblos indígenas, así como a la ratificación del Con-venio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (1989) relativo alos derechos de estos pueblos, tampoco encontraron la acogida esperada enel parlamento. La aprobación del proyecto de reforma constitucional, aun-que de carácter más que nada simbólico, habría permitido reafirmar el ca-

6 Se estima que en 1973, luego de la recuperación de algunas tierras reclamadas por los mapuche a travésdel proceso de reforma agraria, el patrimonio territorial de este pueblo sumaba 590 mil hectáreas. En1990, al retornar el país a la democracia, dicho patrimonio había descendido a 300 mil hectáreas. Toledo,Víctor et al., “Pueblos Mapuche y Sustentabilidad Democrática”, en Programa Chile Sustentable (ed.),Por un Chile sustentable. Propuesta ciudadana para el cambio, Lom Editores, Santiago, 1999, pág. 371.

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rácter pluriétnico y multicultural de la sociedad chilena por largo tiemponegado. La ratificación del Convenio 169, a cuyos contenidos nos referire-mos posteriormente, habría permitido el fortalecimiento de los derechosparticipatorios y territoriales de los pueblos indígenas del país, entre ellos,los del pueblo mapuche.

Limitaciones y contradiccionesde la política indígena del Estado

La ley indígena estableció en su artículo 1 inciso 3 el deber de la sociedaden general y del Estado en particular de “respetar, proteger y promover eldesarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptan-do las medidas adecuadas para tales fines y proteger las tierras indígenas,velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y propendera su ampliación.” A la CONADI, como organismo encargado de promover,coordinar y ejecutar, en su caso, la acción del Estado en favor del desarro-llo integral de los indígenas (art. 39), ha correspondiendo el rol principal enla ejecución de la política pública indígena y en el impulso de programasdestinados a materializar los derechos que la ley reconoce a los indígenas ysus comunidades.

No obstante los problemas de diversa índole que afectaron la puesta enmarcha de CONADI,7 es justo reconocer aquí los esfuerzos desarrollados poresta entidad, con el apoyo inicial de una buena parte del movimiento indí-gena, a fin de poner en marcha un conjunto de políticas y programas quepermitiesen la materialización práctica de los derechos reconocidos a losindígenas en la ley. Entre las principales acciones impulsadas por CONADI,en coordinación con otros organismos del Estado, con el fin de dar cumpli-miento a las disposiciones de la ley indígena en el territorio mapuche, estoes en las regiones del Bío Bío, Araucanía y Los Lagos, cabe destacar lassiguientes:

7 Las dificultades para la conformación del equipo profesional y técnico idóneo para asumir las tareasque la ley le asignó, la distancia de su Dirección Nacional, ubicada en Temuco, de los centros de poderpolítico, económico y administrativo del país, las pugnas político partidistas existentes en su interior,son hechos que obstaculizaron la efectividad de la acción de CONADI durante sus primeros años defuncionamiento.

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— La destinación, a través de distintos planes y programas, incluyendo lostraspasos de tierras fiscales, y los programas de adquisición de predios enconflicto y de subsidios del Fondo de Tierras y Aguas de CONADI, de alre-dedor de 75,000 hectáreas de tierra para individuos y comunidades mapucheentre 1994 y 1997.8

— El apoyo a través del Fondo de Desarrollo de CONADI a la ejecución deiniciativas de desarrollo económico, social y cultural indígena.9

— La constitución de tres áreas de desarrollo indígena (ADI), dos de ellasen el territorio mapuche (Alto Bío Bío y Lago Budi) y la destinación derecursos para su puesta en marcha.10

Sin embargo, no puede dejar de constatarse que los recursos han sido des-tinados a CONADI por el Estado para el cumplimiento de sus tareas han sidoabsolutamente insuficientes para hacer frente a las múltiples y urgentesnecesidades de los distintos pueblos indígenas del país, en particular el

8 Antecedentes relativos al territorio mapuche extraídos de memorias anuales e informes de gestión de laDirección Nacional de CONADI correspondientes a 1994-1996 y de Informe del Departamento de Tierrasy Aguas de la misma dirección sobre el Fondo de Tierras y Aguas 1994-1997 (documento de trabajoCONADI, 1997). De conformidad a MIDEPLAN, durante el periodo comprendido entre 1994-1998 sehabían recuperado un total de 106,525 hectáreas, de las cuales 21,784 estarían en proceso de traspaso aindígenas. El número de indígenas beneficiado alcanzaría a 97,177. No se especifica, sin embargo, laprocedencia étnica de los beneficiarios (documento de trabajo de MIDEPLAN, 1999).

9 Dicho Fondo se ha orientado a financiar iniciativas de infraestructura productiva, fomento productivo ydesarrollo local indígena, entre otras, tanto en áreas rurales como urbanas en que habita la poblaciónmapuche. De acuerdo con MIDEPLAN, el Fondo habría beneficiado entre 1994 y 1998 a un total de 8,535familias indígenas con un total de 40,148 personas (no se especifica procedencia étnica) (documento detrabajo MIDEPLAN, 1999). Además, ha apoyado el desarrollo de programas de fomento cultural talescomo la educación intercultural bilingüe y de difusión de la cultura indígena (CONADI), Informe deGestión 1994-1996, Temuco, 1997, pág. 32-34.

10 El gobierno anunció en 1999 la creación de dos ADI más, una de ellas en el Lago Lleu-LLeu, región delBío Bío. Sin embargo, éstas aún no han sido creadas. Por otro lado, si bien los recursos asignados o porasignar para la puesta en marcha de estas áreas destinadas a focalizar la acción del Estado “en beneficiodel desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades” (art. 26 ley indígena) son importantes (deconformidad al plan trienal de inversión elaborado por la Subdirección de MIDEPLAN se considera ladestinación de $8,290,375 para el ADI de Alto Bío Bío, y de $30,815,347 para el ADI Lago Budi (enmiles de pesos) (Subsecretaría MIDEPLAN, “Balance del trabajo realizado por la Subsecretaría deMIDEPLAN en Torno a las Áreas de Desarrollo Indígena (ADI)”, documento de trabajo septiembre1999), muchos de estos recursos corresponden a fondos preexistentes de los distintos organismos públi-cos y privados con presencia en dichas áreas. Finalmente estas ADI no han considerado la participaciónindígena en su interior como ha sido reclamado legítimamente por las organizaciones mapuche existen-tes en ellas.

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pueblo mapuche. En materia de desarrollo, el presupuesto del Fondode Desarrollo Indígena administrado por CONADI, cuyos fondos sólo sehan incrementado mínimamente desde su constitución a la fecha (deM$1,100,000 en 1994 a M$ 1,872,602 en 1999),11 no ha permitido hacerfrente a la situación de pobreza que, de acuerdo con todos los estudiosexistentes, siguen caracterizando a la población mapuche.12 En materiade tierras indígenas, si bien el presupuesto asignado por el Estado al Fon-do de Tierras y Agua de CONADI se incrementó de M$2,108,000 en 1994a M$8,150,000 en 1999,13 estos fondos han estado lejos de permitir larecuperación de cerca de 300 mil hectáreas de las cuales los mapuchefueron privados durante el régimen militar. La precariedad de los recur-sos asignados por el Estado de CONADI se hace más evidente si se consi-dera que la población indígena del país, con un total cercano al millón depersonas mayores de 14 años a 1992, representa alrededor de 10% de lapoblación total del país.14

Otra situación que debe ser constatada aquí es la contradicción que ha exis-tido entre los deberes que la ley asigna al Estado en relación con los indíge-nas y sus comunidades, las acciones impulsadas en los últimos años por lapropia CONADI a fin de promover la ampliación de las tierras indígenas y eldesarrollo económico y social mapuche, y el respaldo que la administra-ción del presidente Frei Ruiz-Tagle ha dado a la expansión de proyectos deinversión no indígenas en el territorio histórico de este pueblo. En efecto, apesar de las obligaciones que el artículo 1 inciso 3 de la ley establece parael Estado, el gobierno, en forma consistente con su política económica y suobjetivo de insertar a Chile en los mercados internacionales, no sólo hapermitido, sino que ha promovido las inversiones productivas o de infraes-

11 Antecedentes MIDEPLAN, 1999.12 De acuerdo con un estudio de la División Social de MIDEPLAN basado en los resultados de la encuesta

CASEN 1996, 38.4% de la población mapuche es definida como pobre, siendo 11.7% de ellos indigente.Valenzuela, Rodrigo, Situación de los pueblos indígenas en Chile, División Social MIDEPLAN, apuntesde trabajo núm. 1, enero de 1998 (inédito).

13 Antecedentes MIDEPLAN, 1999.14 998,385 personas mayores de catorce años declararon pertenecer a un grupo étnico indígena en 1992, del

total de 9,660,367 del mismo grupo etario a nivel nacional (Censo de Población y Vivienda, Chile, 1992).Los recursos asignados por el Estado a atender las necesidades de este importante sector de la poblacióncontrastan con aquellos destinados —directa o indirectamente— a otros sectores minoritarios de la pobla-ción, tales como el sector empresarial o el sector militar.

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tructura, tanto públicas como privadas, en los territorios ancestrales de lospueblos indígenas.

En el caso del territorio mapuche, ello ha significado que a 1996 existieraun total de 1,357 concesiones mineras constituidas (o en trámite de serlo)por empresas mineras nacionales o extranjeras, 144 de las cuales se encon-traban especialmente en tierras de comunidades mapuche o huilliche; que ala misma fecha se hubiese otorgado a particulares no indígenas un númerosignificativo de concesiones de acuicultura en los lagos Calafquen, Pellaifa,en las costas de Carahue, Tolten, Valdivia y Chiloé en aguas colindantes acomunidades mapuche; y que para entonces se hubiese otorgado aproxi-madamente 75% de los derechos de aprovechamiento de aguas superficia-les disponibles en el mismo espacio territorial, derechos de los cuales sólo2% está en manos mapuche.15 La apropiación por no indígenas de recursosmineros, de las aguas y de otros naturales que se encuentran en tierras indí-genas o tierras colindantes a ellas ha sido amparada por cuerpos jurídicostales como el Código de Aguas, el Código Minero, la Ley de Pesca y lapropia Constitución Política del Estado, las que permiten al Estado el otor-gamiento de concesiones de explotación o uso de dichos recursos a particu-lares que los soliciten, aun cuando ellos no tengan vinculación alguna conlas tierras en que tales recursos se encuentran.

Por otra parte, las políticas impulsadas por las autoridades con base en elmarco jurídico preexistente a la recuperación de la democracia, han contri-buido además a la enorme expansión de la industria forestal en la zona surdel país con grave impacto para los mapuche y su medio ambiente.16 Lamagnitud de la expansión forestal en el territorio mapuche es tal, que se

15 Antecedentes contenidos en Toledo, Víctor, “Todas las aguas. El subsuelo, las riberas, las tierras”, enAnuario Liwen, núm. 4, junio de 1997, pág. 42.

16 La principal herramienta legislativa utilizada para fomentar la expansión forestal privada en el país ha sidoel Decreto Ley núm. 701 de 1974. Dicho Decreto Ley, cuya vigencia se prolongó por 20 años, y quedurante la administración de Frei se renovó, con algunas variaciones, por quince años más, libera deimpuestos y subsidia directamente las plantaciones forestales, devolviendo al propietario 75% de su costo,además de los costos de manejo y administración. Debido a este subsidio, que ha beneficiado a las grandesempresas, las plantaciones forestales en el país subieron de 2000 mil hectáreas en 1974 a 2.1 millones dehectáreas en 1996. Larraín, Sara y Víctor Menotti, “Implicancias de la globalización económica sobre labiodiversidad y los bosques de Chile”, en Hoffimann, Adriana de, La tragedia del bosque chileno, Santia-go, Antártica Quebecor, 1988, pág. 332.

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estima que las empresas dedicadas a este rubro, de propiedad tanto nacio-nal como extranjera,17 poseen un total aproximado de un millón y medio dehectáreas entre las regiones del Bío Bío y Los Lagos.18 Sólo una empresa,forestal Mininco, poseería un total de 350 mil hectáreas de tierras destina-das a la forestación con especies exóticas, la mayor parte de ellas en elterritorio mapuche,19 en contraste con las aproximadamente 500 mil hectá-reas de tierras que fueron reconocidas a los mapuche por el Estado a travésde los títulos de merced.

Una importante cantidad de las tierras hoy poseídas por las empresas fores-tales son reclamadas por las comunidades. Sólo en la provincia de Araucose estima en alrededor de 60 mil las hectáreas poseídas por las empresasforestales en conflicto con comunidades mapuche.20 Dichas demandas sefundamentan en el hecho de haber pertenecido éstas a los territorios juris-diccionales de los longko o caciques antiguos en el periodo pre reduccional,o de haber sido incluidas dentro de los títulos de merced otorgados por elEstado y haber sido luego apropiadas por particulares en virtud de las leyesdivisorias vigentes entre la década del veinte y la del noventa, o haber sidoocupadas por sus comunidades (y muchas veces forestadas con apoyo esta-tal) durante el periodo de la reforma agraria, y luego haberlas perdido du-rante el proceso de contrarreforma agraria bajo el régimen militar.21

Cabe señalar que las prácticas forestales de estas empresas, las que hastaahora han estado basadas en la destrucción del bosque nativo para la explo-

17 Las ventajas tributarias, las menores exigencias ambientales y el bajo precio de la mano de obra hanfavorecido la inversión extranjera en este rubro. Entre los capitales extranjeros hoy existentes en estaindustria se encuentran aquellos procedentes de Japón, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Holanda y Sue-cia, los que se han asociado con capitales nacionales dedicados al mismo rubro. Catalán L. Rodrigo y RupertoRamos A., Pueblo mapuche, bosque nativo y plantaciones forestales. Las causas subyacentes de ladeforestación del sur de Chile, Ediciones Universidad Católica de Temuco, Temuco, 1999, págs. 52-53.

18 El Mercurio, 15 de enero de 1999.19 La Época, 1 de marzo de 1998.20 A ellas se suman 10 mil hectáreas reivindicadas por las comunidades mapuche de Lumaco, provincia de

Malleco, 3 mil hectáreas reivindicadas en la zona de San Juan de la Costa, provincia de Osorno, y en unacantidad indeterminada de hectáreas las reclamadas por comunidades huilliches de Chiloé. En Naguil,Víctor, “Conflictos en el territorio mapuche, intereses, derechos y soluciones políticas en juego”, en Liwen,núm. 5, 1999, pág. 18.

21 Aywin, José y Martín Correa, “Tierras indígenas de Malleco: Antecedentes histórico legislativos y estu-dios de comunidades”, en Instituto de Estudios Indígenas (ed.), Tierra, territorio y desarrollo indígena,UFRO, Temuco,1995, págs. 55-66.

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tación de astillas y en la tala rasa para la plantación de especies de rápidocrecimiento (Pinus radiata y Eucalyptus globulus),22 han generado enor-mes impactos ambientales, entre ellos la erosión del suelo, la degradacióny disminución de las fuentes de agua, la significativa reducción de la flora yfauna a la cual la cultura mapuche ha estado relacionada desde hace muchotiempo, todo lo cual ha incidido en el empobrecimiento material y culturalde las comunidades mapuche y en la migración de sus integrantes hacia loscentros urbanos.23 No es de extrañar entonces que muchas de las movi-lizaciones y demandas mapuche en defensa de su derecho a la tierra y a undesarrollo compatible con su ambiente y cultura se hayan centrado en lasindustrias forestales que hoy los rodean.

A esta situación, por último, debe agregarse la de los proyectos de inver-sión en infraestructura caminera o energética impulsados desde el Estadoy/o el sector privado en los últimos años en el mismo territorio. Un ejemplode ellos es la denominada carretera de la Costa, cuya construcción, desde laregión del Bío Bío hasta la región de Los Lagos ha sido promovida por elMinisterio de Obras Públicas. Dicha carretera cruza áreas densamente ha-bitadas por población mapuche, tales como el lago Budi en el territoriomapuche lafquenche y San Juan de la Costa en el territorio mapuche hui-lliche, afectando a un número significativo de sus comunidades. Es el casotambién de la ampliación de la ruta 5 sur, también promovida por el Estado,proyecto que a la altura de las comunas de Temuco y Padre las Casas (Bypass de Temuco) cruza por tierras de comunidades mapuche.24 Otro casode público conocimiento es el del proyecto central hidroeléctrica Ralco quela empresa ENDESA ha propuesto en el Alto Bío Bío, obra que de construir-se significaría el desplazamiento de aproximadamente 100 familias (500personas), en su mayoría mapuche pehuenche, de las tierras en que hanvivido desde tiempos inmemoriales y que han sido reconocidas como tie-rras indígenas por el Estado.25

22 Larraín, Sara y Víctor Menotti, op. cit., pág. 332.23 Vergara, Jorge et al., op. cit., pág. 124.24 Naguil, Víctor, op. cit., pág. 19.25 Para un análisis de este conflicto y de sus importantes implicancias en la relación entre el pueblo mapuche

y el Estado se sugiere ver Morales, Roberto et al., Ralco modernidad o etnocidio en el territorio mapuche,Instituto de Estudios Indígenas, Universidad de la Frontera, Temuco, 1998; Domingo Namuncura, Ralco:¿represa o pobreza?, Ed. Lom, Santiago, 1999.

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Debe observarse que estos proyectos se han estado materializando nosólo enfrentando la crítica del movimiento mapuche,26 sino tambiéntransgrediendo derechos que la propia legislación indígena vigente reco-noce. En efecto, la materialización de los proyectos hidroeléctricos y ca-rreteros se ha hecho vulnerando la protección que el artículo 13 incisoprimero de la ley indígena otorga a las tierras indígenas “por exigirlo elinterés nacional”.27 Por otra parte, los derechos participatorios que la leyreconoce a los indígenas tampoco han sido respetados. La opinión de lascomunidades directamente afectadas por estos proyectos no ha sido con-siderada por los servicios de la administración del estado como ordena elartículo 34 de la ley indígena,28 en tanto que la participación de los indí-genas en CONADI ha perdido la fuerza que antes tuviera. Finalmente, eldeber que la ley establece al Estado de velar por el desarrollo de los indí-genas y sus culturas tampoco ha sido respetado. Los impactos adversos,tanto económicos como culturales, que las inversiones públicas y priva-das han tenido en las comunidades mapuche son significativos.29 Lejosde beneficiar a dichas comunidades, como señalan muchas veces los em-presarios privados, las estadísticas sociales demuestran que, en los secto-res en que dichas inversiones se efectúan, la migración no disminuye,

26 El Congreso Nacional Mapuche celebrado en 1997 condenó estos “megaproyectos” por sus negativasimplicancias socioculturales y ambientales en comunidades señalando: “Mas allá de los impactos ambien-tales, la discusión está en los riesgos de pérdida de tierras, en el desarraigo de la comunidad. En la descon-fianza frente a las compensaciones e indemnizaciones, en fin, en la justicia que debe existir en el tratohacia los mapuche”. Congreso Nacional del Pueblo Mapuche, Conclusiones, Temuco, noviembre 1997,disponible en internet (www.xs4all.nl/~rehue).

27 En el caso de la central hidroeléctrica Ralco, por ejemplo, el consejo nacional de CONADI procedió aautorizar en 1999 la constitución de servidumbres y contratos de permuta sobre tierras de propiedad defamilias pehuenche para permitir la ejecución de este proyecto. Cabe señalar que dichas permutas habíansido rechazadas por la propia CONADI con autoridad con base en el artículo 13 inciso 2 de la ley indígena,el que prohibe el gravamen de las tierras indígenas cuando éste comprende la casa-habitación y el terrenonecesario para la subsistencia.

28 La opinión contraria de la casi unanimidad de los integrantes de las comunidades afectadas por el proyectoRalco fue manifestada en carta dirigida a la directora nacional de CONAMA en 1996. La opinión crítica delos integrantes de las comunidades afectadas por el By Pass fue hecha pública por el Comité de Defensacontra el By Pass de Temuco a las autoridades regionales y nacionales. Dichas opiniones no fueron consi-deradas por las autoridades respectivas.

29 Los representantes mapuche en el Congreso Nacional de este pueblo señalaban respecto a dichos impac-tos: “Estamos empeñados igual que todos en el desarrollo del país, pero esto no debe ser a costa delterritorio y la cultura mapuche, porque la marginalidad, la postergación económica, la discriminación queestigmatiza, la inequidad, atentan directamente contra nuestra supervivencia e identidad”, Congreso Na-cional del Pueblo Mapuche, op. cit.

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sino por el contrario, se incrementa, y que la situación de pobreza de lapoblación se mantiene.30

Evolución de la demanda mapuche

Durante la última década se ha profundizado en el mundo el debate sobrelos derechos de los pueblos indígenas, el cual se ha intensificado en el con-texto del creciente cuestionamiento que hoy se hace de los llamados “Esta-dos-nacionales”,31 la mayor parte de los cuales no da cuenta de la diversi-dad étnica y cultural existente en su interior.32 Los pueblos indígenas, cuyapoblación mundial ha sido estimada en 300 millones,33 se han organizadoprogresivamente –tanto a nivel nacional como internacional– en defensade sus intereses, reclamando, entre otros derechos, el reconocimiento de sucarácter de pueblos, la protección y control de sus tierras y recursos natu-rales tradicionales, el derecho a participar en las decisiones que les afectany/o a gobernarse a sí mismos de acuerdo con sus leyes e instituciones pro-pias, el derecho a mantener y desarrollar sus lenguas, culturas y religionespropias, así como el derecho a desarrollarse de acuerdo con sus propiascosmovisiones y culturas.

Diversos foros internacionales han avanzado hacia el reconocimiento dealgunos de estos derechos en la última década. Es el caso de la Organiza-ción Internacional del Trabajo (OIT), entidad que en su Convenio 169 de1989, el único instrumento jurídico internacional obligatorio específicamentereferido a los pueblos indígenas, reconoció a estos pueblos su carácter de

30 Estas tendencias son constatadas en estudios realizados por José Bengoa en un número importante decomunidades rurales mapuche de las regiones del Bío Bío, Araucanía y Los Lagos en 1995 y 1996. Bengoa,José, Los Mapuche. Comunidades y localidades en Chile, INE-SUR, Santiago, 1997.

31 Un interesante análisis de la génesis de los Estados nacionales en Europa en los siglos XVIII y XIX, yposteriormente en América Latina, así como del cuestionamiento que los pueblos indígenas hoy hacen deellos es realizado por Héctor Díaz Polanco en su libro Autonomía regional. La autodeterminación de losPueblos Indios, Siglo XXI, México, 1991, págs. 15-26.

32 De acuerdo con Kymlicka, casi no existen hoy en el mundo Estados que no estén compuestos por unadiversidad de grupos étnicos, culturas y lenguas. Los aproximadamente 200 Estados independientes exis-tentes a fines de los ochenta albergaban a 5,000 grupos étnicos diferenciados divididos en 600 gruposlingüísticos. Kymlicka, Will, Multicultural Citizenship. A liberal Theory of Minority Rights, Carleton Press,Oxford, 1988, pág. 1.

33 Lerner, Natan, Griup Rights and Discrimination in International Law, Martinus Nijhoff, Dordreteht, 1990,pág. 100.

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tales,34 así como su derecho a participar en la definición de sus propiosasuntos,35 y a algunos grados de autogobierno al interior de los Estados.36

El mismo Convenio reconoce a estos pueblos derechos de propiedad y deposesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan (art. 14.1).37 Juntocon ello, introduce el concepto de territorios indígenas, los que cubren latotalidad del hábitat de las regiones que estos pueblos “ocupan o utilizan dealguna manera” (art. 13.2), estableciendo en ellos derechos de estos pue-blos sobre los recursos naturales, incluyendo su participación en “la utili-zación, administración y conservación de dichos recursos” (art. 15.1), asícomo el derecho a no ser trasladados de ellos (art. 16.1).

Es el caso también de la Organización de Naciones Unidas y de la Organi-zación de Estados Americanos, los cuales en años recientes han avanzadoen la redacción de declaraciones de derechos en las que se reconoce a lospueblos indígenas importantes derechos políticos, territoriales y culturales.Es así como en 1994 la Sub Comisión de Prevención de la Discriminacióny Protección de las Minorías de la primera entidad adoptó el Proyecto deDeclaración de las Nacionales Unidas sobre los Derechos de las Poblacio-nes Indígenas, y en 1997, la Comisión Interamericana de Derechos Huma-nos de la última entidad aprobó un Proyecto de Declaración Americanasobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Ambos proyectos profundi-zan en el reconocimiento y protección de los derechos políticos de los indí-genas al establecer que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre de-terminación de su condición o status político y de su desarrollo económico,

34 No obstante, su artículo 1 inciso 3 limita el sentido de esta denominación al afirmar que “la utilización deltérmino pueblos no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a losderechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional”.

35 Dispone que los gobiernos deberán “consultar a los pueblos interesados... cada vez que se prevean medi-das legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (art. 6.1), y “establecer los me-dios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente... a todos los niveles en laadopción de decisiones en instituciones efectivas y organismos administrativos y de otra índole responsa-bles de políticas y programas que les conciernan” (art. 6.2).

36 Establece que los pueblos indígenas tendrán “el derecho de decidir sus prioridades en lo que atañe alproceso de desarrollo..., y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, socialy cultural” (art. 7.1), y el derecho de “conservar sus costumbres e instituciones propias...” (art. 8.3).

37 Dispone que los gobiernos deberán tomar medidas para salvaguardar su derecho “a utilizar tierras que noestén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para susactividades tradicionales y de subsistencia” (art. 14.1), así como para “determinar las tierras que los pue-blos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedady posesión” (art. 14.2).

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social y cultural (art. 3. PDONU y art. XV PDOEA). Dichos proyectos recono-cen como forma concreta de ejercer la libre determinación, el derecho delos pueblos indígenas a la autonomía o al autogobierno en cuestiones rela-cionadas con sus asuntos internos y locales (art. 31 PDONU y art. XV.1PDOEA).38 Ello además de reconocer a los indígenas derechos sobre sustierras, territorios, así como sobre los recursos naturales que en ellos seencuentran, en términos similares al Convenio 169 de la OIT. Aunque tansólo se trate de proyectos de declaraciones aún no aprobados, ellos, al igualque el Convenio 169 de la OIT, han tenido fuerte impacto en losordenamientos jurídicos y políticas internas de los Estados en los últimosaños. Países como Canadá, Colombia, Dinamarca, Nicaragua, Noruega yPanamá, entre otros, reconocen hoy derechos de autonomía y territoriali-dad de los pueblos indígenas.39

Los pueblos indígenas de Chile no han estado ajenos a estos procesos. Susrepresentantes han participado en forma activa durante la última década enlos foros internacionales donde se debaten sus derechos. Han conocido,además, de las experiencias hoy existentes en distintas latitudes en esta

38 Entre las materias sobre las cuales los pueblos indígenas pueden ejercer estos derechos, dichos proyectosidentifican la cultura, la religión, la educación, la información, los medios de comunicación, la salud, lavivienda, el empleo, el bienestar social, las actividades económicas, la gestión de las tierras y recursos, elmedio ambiente, el acceso a las personas que no son miembros a su territorio y los medios de financiarestas funciones autónomas. Es importante subrayar que ambos proyectos están reconociendo a los pueblosindígenas lo que en teoría política se conoce como libre-determinación interna, la que en contraposición ala llamada libre-determinación externa, no pone en peligro la integridad física de los Estados, al no permi-tir su derecho a la independencia o secesión. Para un análisis de las distintas dimensiones del derecho a lalibre-determinación se sugiere ver Stavenhagen, Rodolfo, “Human Rights and Peoples Rights-The Questionof Minorities” en Interculture, núm. 103, vol. XXII, núm. 2, 1989, págs. 14-15.

39 De particular interés en esta materia es el caso de Canadá, país donde la población indígena (estimada en800 mil personas) representa tan sólo 2.7% de la población total. Producto de la presión indígena, elgobierno federal de ese país reconoció en 1995 el derecho de los pueblos indígenas al autogobierno, mani-festando su interés en llegar a acuerdos que permitan a estos pueblos el ejercicio de poderes legislativos yadministrativos en una amplia gama de materias, excluyendo solo aquellas relacionadas con la soberanía,defensa, política monetaria, relaciones externas de Canadá y el derecho criminal sustantivo. Con base enesta política, ya los lineamientos establecidos por las cortes de ese país, se han suscrito desde la década delos sesenta una serie de tratados entre los gobiernos (federales y provinciales) y diversos pueblos indígenasen que se han reconocido a estos últimos derechos de propiedad y uso (caza, pesca, entre otros) en impor-tantes áreas reivindicadas por ellos, derechos de administración compartida sobre extensas áreas de tierrasfiscales y parques, así como derechos de autogobierno que les permiten el manejo de sus asuntos internos.Finalmente, se ha verificado un proceso de traspaso a los indígenas de los recursos públicos destinados asu desarrollo económico y cultural. A 1997 más de 80% de los recursos del Ministerio de Asuntos Indíge-nas de ese país eran administrados por los indígenas.

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materia. Este conocimiento ha influido fuertemente en el discurso de susorganizaciones, explicando, al menos en parte, el crecimiento énfasis quelas organizaciones mapuche ponen hoy en la demanda por autonomía, porasumir el control de sus propios asuntos en los espacios territoriales en queviven o reclaman.

Así, a las demandas orientadas al reconocimiento de la autonomía y de laterritorialidad del pueblo mapuche que desde hace alrededor de una décadavienen planteando el Congreso de Todas las Tierras y Liwen en este senti-do,40 se han ido sumando en los últimos años las de muchas otras organiza-ciones mapuche hoy desencantadas con el Estado y con la posibilidad de ob-tener respuesta a sus demandas y aspiraciones más sentidas a través de losmecanismos creados por la ley indígena. El propio Congreso Nacional delPueblo Mapuche, en reunión celebrada en 1997 con participación de grancantidad de representantes de este pueblo –muchos de los cuales hastaentonces estaban vinculados a CONADI–, junto con criticar la políticaindigenista del Estado por no permitir “la equidad ni la participación”, pro-puso la autonomía como “eje de articulación del nuevo diálogo que impul-sa el pueblo mapuche en su relación con el Estado y la sociedad chile-na...”41 El mismo Congreso incorporó el concepto de territorialidad indígenaantes ausente en el discurso de muchas de las organizaciones participantes,exigiendo su reconocimiento y protección.42 Finalmente, en materia dedesarrollo, propone la reforma de las ADI, de modo de que éstas se constitu-

40 El Centro Liwen reafirmó recientemente la vigencia de estas demandas al afirmar: “Así, el tema del terri-torio, la autonomía y la autodeterminación siguen siendo contenidos centrales y pendientes...”(Naguil,Víctor, Liwen, núm. 5, 1999, pág. 7). Lo mismo hace el Consejo de Todas las Tierras (Aukiñ WallmapuNgulam) en una reciente pontencia presentada ante la Cámara de Diputados titulada “Los derechos de lospueblos indígenas. Un desafío para la democracia”, en Cámara de Diputados, Comisión de Derechos Hu-manos, Nacionalidad y Ciudadanía, Jornada Temática “Los derechos de los pueblos indígenas. Un desa-fío para la democracia”, Santiago, 12 de julio, 1999.

41 Como propuesta concreta para lograr dicha autonomía plantea la creación de una serie de un ParlamentoMapuche, con representación de autoridades tradicionales mapuche de distintas regiones (desde Bío Bío aLos Lagos), de un Tribunal Mapuche, y de una Unión Comunal de Organizaciones Mapuche. El Congresosugirió además la constitución de un padrón electoral mapuche con este fin. Congreso Nacional del PuebloMapuche, Conclusiones, Temuco, Chile, noviembre de 1997, disponible en internet (www.xs4all.nl/~rehue),págs. 3-4.

42 Al respecto el Congreso afirma: La tenencia de la tierra es la base del pueblo mapuche, como asimismo eluso de las aguas de los ríos, de los lagos y del mar. Aun cuando la mitad de la población está en zonasurbanas la referencia ideológica cultural es la tierra y el territorio mapuche ancestral”. Ibídem, pág. 3.

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yan en espacios de autogestión y de participación indígena, y de proteccióndel territorio frente a proyectos que perjudican el medio ambiente.43

Otra propuesta, en la misma línea, que merece destacarse es la elaboradarecientemente por la organización Identidad Mapuche Lafkenche de Arauco.Esta organización se basa en los conceptos de “Pueblo, Nación originaria,control territorial, desarrollo endógeno, autonomía y libre determinación”para proponer la creación de los “Espacios Territoriales de PatrimonioLafkenche.” Estos últimos son entendidos como áreas de “protección yconservación de los espacios naturales y culturales” que las comunidadesaún poseen en las distintas comunas de la provincia, e incluyen tanto lastierras como “sus recursos suelo y subsuelo y espacios naturales, de la mis-ma manera que los espacios ribereños y costa que poseemos...” La mismaentidad propone que estos espacios sean administrados por una AsambleaTerritorial, la cual estará integrada por un conjunto de consejeros territoria-les y presidida por un Coordinador Territorial electo por sufragio universalpor todas las comunidades de la provincia. Finalmente propone el recono-cimiento de dicha institucionalidad, y de su Coordinador como autoridadpolítica con derecho a voz y voto en las instancias de participación en elpoder comunal, provincial, regional y nacional.44 El valor de esta propues-ta reside en que se trata, en opinión de este autor, del primer documento deuna organización territorial mapuche que contiene una propuesta acabadapara hacer viable el derecho a la territorialidad y a la autonomía reclamadopor este pueblo.

En síntesis, si bien se debe reconocer que las demandas hoy formuladas porlas organizaciones mapuche siguen difiriendo entre sí, a vecessustancialmente, no puede desconocerse que hay una evolución significati-va en relación con la demanda que éstas formularan a finales de la décadade los ochenta al concluir el régimen militar. De una demanda centrada enel derecho de los mapuche a la tierra y a la participación dentro del aparatodel Estado en la resolución de sus asuntos, se ha pasado a una demanda

43 Ibídem, pág. 10.44 Identidad Mapuche Lafkenche de la Provincia de Arauco, VIII Región, Chile, “De la deuda histórica

nacional al reconocimiento de nuestros derechos territoriales”, Tirúa 1999, disponible en internet(www.xs4all.nl/~rehue).

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centrada en el reconocimiento de la territorialidad indígena hasta hoy ne-gada en el país, así como del derecho a un desarrollo político y culturalautónomo al interior de dichos territorios.45 Esta evolución ayuda a enten-der el cuestionamiento que el movimiento mapuche hace hoy a la partici-pación indígena en CONADI, espacio que en última instancia responde algobierno, y no a los indígenas que integran su consejo nacional, como haquedado demostrado en los últimos años. El carácter mixto o bipartito deesta ciudad –con representación de gobierno y de indígenas– que parecíatener cierta lógica al momento del debate de la ley indígena, no secompatibiliza con las demandas hoy emergentes en el movimientomapuche.46

La estrategia del gobierno frente a los conflictos

En una estrategia orientada a hacer frente al creciente cuadro deconflictividad existente en el territorio mapuche y a recuperar la confianzaperdida de este pueblo y sus comunidades, durante 1999 el gobierno im-pulsó diversas iniciativas. A la constitución de un Comisión Asesora enTemas del Desarrollo Indígena a fin de que elaborase una propuesta desti-nada a elevar la calidad de vida de los indígenas,47 se sumó la convocatoriaa las organizaciones mapuche a suscribir el denominado Pacto por el Res-peto Ciudadano a través del cual se pretendía que “... la paz, el respeto y lacelebración de la diversidad erradiquen la ignorancia, la violencia y la dis-criminación”.48

45 De acuerdo con el antropólogo de la Universidad de Chile, Rolf Foerster, las demandas mapuche hoy engestación se escapan al ámbito de lo étnico para desplazarse al escenario de lo etnonacional. Foerster, Rilf,“¿Movimiento étnico o movimiento etnonacional mapuche?”, en Revista de Crítica Cultural 52/53, núm.18, 1999.

46 Es importante señalar que en la legislación comparada no se encuentran otras agencias públicas comoCONADI que incentiven la participación indígena al interior del aparato de Estado. La tendencia hoydominante en esta materia es que los Estados tengan su institucionalidad propia en materia indígena, seaesta un ministerio, una oficina o una corporación, desde la cual impulsan su política hacia los pueblosindígenas y dialogan con ellos, y que los pueblos indígenas tengan sus organizaciones autónomas desde lascuales formulan sus demandas y negocian con el Estado.

47 Decreto Supremo núm. 122 de MIDEPLAN de mayo de 1999.48 Suscrito por el Presidente Frei y las organizaciones mapuche en La Moneda el 5 de agosto de 1999.

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Con ocasión de la suscripción de este Pacto, el presidente Frei se compro-metió a impulsar el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenasy la ratificación del Convenio 169 de la OIT cuya aprobación por el Congre-so Nacional está pendiente desde 1991. Anunció además una serie de medi-das destinadas a promover el desarrollo económico, social y cultural de lospueblos indígenas, en particular del pueblo mapuche. Entre estas medidasdestacaba la entrega de 140 mil millones de pesos para solucionar las de-mandas de las comunidades indígenas del país durante el periodo com-prendido entre el segundo semestre de 1999 y el año 2002.49 Finalmente, elgobierno impulsó la realización de una ronda de consultas en comunidadesmapuche, a través de los denominados diálogos comunales, con el objetode recabar antecedentes para una mejor comprensión y sistematización dela demanda indígena.50

A pesar de las medidas anunciadas por el gobierno, muchas de las cua-les aún no se concretan,51 los conflictos en el territorio mapuche nosólo se han mantenido sino que, según todas las informaciones disponi-bles y observaciones de terreno, se han agudizado desde entonces hastala fecha. Ello no es de extrañar, puesto a que los problemas que afectana las comunidades mapuche –falta de tierra, pobreza, migración, entreotros– siguen siendo los mismos. Además, el gobierno mantieneinalterado su apoyo a proyectos de inversión que vulneran los derechosparticipatorios y territoriales que los indígenas reclaman. Más aún, apesar del énfasis que algunas autoridades de gobierno han puesto en eldiálogo con las comunidades mapuches como forma para enfrentar sus

49 Dichos foros se canalizarían a través de los ministerios de Agricultura, Salud, MIDEPLAN, Educación,Obras Públicas y Vivienda y serían destinados a infraestructura y servicios, desarrollo productivo, cultura,identidad, salud y vivienda (La Tercera, 6 de agosto de 1999). Se trata, según todos los analistas, de unasuma de los recursos públicos destinados a indígenas, y no de recursos nuevos.

50 De acuerdo con los resultados que arrojó esta consulta en la región de la Araucanía, 40% de la demandamapuche se concentró en infraestructura y servicios, 32% en aspectos económicos productivos, 15% enaspectos sociopolíticos, 12% en tierra y sólo 1% en materia cultural. MIDEPLAN, Documento de TrabajoComisión Indígena, 1999. Sorprende la escasa relevancia que de acuerdo con estas estadísticas tiene lademanda mapuche por la tierra.

51 Es el caso de los proyectos de reforma constitucional y para la ratificación del Convenio 169, los quesiguen sin ser aprobados hasta la fecha y que, con la actual composición del Congreso Nacional, es difícilque lleguen a serlo. Más aún, el primer proyecto tiene un carácter puramente simbólico, que en poco onada alteraría la situación en que hoy viven los mapuche, puesto a que no establece derechos concretos enfavor de los indígenas.

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demandas,52 los agentes policiales dependientes del Estado hanincrementado los niveles de represión que ejercen en contra de mapuchesinvolucrados en ocupaciones de tierras u otras acciones de hecho en losúltimos meses.53 Ello es consistente con la estrategia de mano dura queha sido exigida al gobierno por el empresariado –en particular por laCorporación de la Madera– a fin de garantizar el Estado de Derecho, elque a juicio de estos sectores estarían siendo gravemente amenazadopor acciones de “terrorismo rural” en que estarían involucrados losmapuche.54

La necesidad de un nuevo enfoque para abordar las relaciones pueblo

mapuche-Estado

La magnitud alcanzada por el conflicto entre el pueblo mapuche y el Estadochileno así como con las empresas presentes en su territorio, nos obliga amirar la temática aquí abordada con un nuevo enfoque. Debemos admitir quelo que está en juego no es sólo un problema de pobreza, de sectores económi-ca o socialmente desprotegidos que deben ser integrados en los mercadoslaborales para convertirlos en sectores “viables” como ha propuesto el sectorempresarial del país.55 Se trata más bien de la situación de sectores étnica y

52 En contraste con la actitud asumida por el Ministro del Interior en esta materia, el diálogo con comunida-des mapuche con conflicto ha sido propiciado en varias oportunidades a través de los medios de comuni-cación por el Ministro de MIDEPLAN, German Quintana y Rodrigo González, Director Nacional deCONADI.

53 La creciente violencia de la acción policial en contra de comuneros mapuche ha sido denunciada en repe-tidas oportunidades en el último tiempo. Varias detenciones sin orden judicial y un caso de tortura ejercidaen contra de un comunero mapuche por Carabineros de Padre Las Casas fueron denunciados recientemen-te en Temuco. Ayjarewe Wenteche de Xuf Xuf, Declaración Pública, 16 de diciembre de 1999.

54 Cabe recordar que la Corporación de la Madera CORMA, ha exigido al gobierno en reiteradas oportunida-des la aplicación de la Ley de Seguridad Interior del Estado ante los hechos ocurridos en el territoriomapuche. A juicio de esta entidad las acciones impulsadas por mapuches en la zona sur del país “...hanllevado al sector forestal a vivir un peligroso clima de violencia injustificada, donde se está faltando alEstado de Derecho y afectando gravemente a las personas y al derecho de propiedad...” Declaración deMesa Directiva de Corma, “Terrorismo rural contra empresas forestales”, en CORMA, núm. 267, abril,1999, pág. 8.

55 Este es claramente el enfoque de CORMA, entidad que ha manifestado su convicción de que “el problemade los mapuche está radicado en su extrema pobreza y en la falta de educación y capacitación para poderenfrentar el mundo actual”. La superación de este problema, según CORMA, es una responsabilidad quecorresponde al Estado y no al sector privado. Corma, “Ley de Seguridad Interior para Autores de Inciden-tes Solicitó la Corma”, en CORMA, núm. 267, abril, 1999, pág. 7.

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culturalmente diferenciados, por largo tiempo negados por la sociedad chile-na, y su ordenamiento jurídico; de comunidades arrinconadas en su propioterritorio en virtud de una política de Estado y de la acción de particularesque se beneficiaron de dicha política. Debemos reconocer, consecuentemen-te, que existe de parte de la sociedad chilena y del Estado una deuda históricapara con los mapuche que aún no ha sido saldada.

En forma consistente con este enfoque, se deben impulsar nuevas estrate-gias, diferentes a las hasta ahora desarrolladas, para abordar los conflictosque han emergido en el territorio mapuche. Contrariamente a lo que sos-tienen algunos sectores en el sentido de que estos conflictos sólo se solu-cionarían aplicando mano dura, las experiencias existentes en otros con-textos nos demuestran que no es sino a través del diálogo y del entendimiento–basado en el reconocimiento y respeto del otro, de su historia, su cultura yderechos– que se podrá avanzar en su superación.56

La necesidad de abrir caminos de solución a estos conflictos a través deldiálogo ha sido propuesto no sólo por diversos sectores del pueblomapuche,57 sino también por colegios profesionales58 y la iglesia católi-ca.59 A pesar de la aceptación formal que estos planteamientos han tenidoen el gobierno y en el sector empresarial,60 el diálogo hasta ahora verifica-

56 Si concordamos con Rolf Foerster en el sentido de que la demanda mapuche se ubica crecientemente en el planode las demandas etnonacionales –rechazando la hipótesis del empresariado al caracterizar las acciones de lascomunidades mapuche en conflicto como acciones meramente delictivas–, entonces es aplicable a este caso loque señala Max M. Kampelman, Vice Director del Instituto para la Paz de Estados Unidos, al referirse a lastensiones entre minorías y Estados: “aquellos estados que no consideran la noción de negociación deben fre-cuentemente enfrentarse a la violenta y prolongada oposición de las minorías involucradas”. De acuerdo con elmismo autor, “la flexibilidad y la negociación son los pilares fundamentales para resolver las diferencias étni-cas...” Max M. Kampelman, “Foreword”, en Ruth Lapidoth, Autonomy. Flexible Solutions to Ethnic Conflicts,Washington D.C., Instituto para la Paz de Estados Unidos, 1996, págs. IX-X (trad. del autor).

57 Al respecto, cabe destacar lo señalado por las organizaciones Identidad Mapuche Lafquenche de Araucoen su reciente propuesta: “Esperamos que con esta iniciativa que estamos impulsando se instale en Chileun diálogo constructivo que apunte a una solución global y de fondo de nuestra existencia en el territorionacional, de lo contrario, estamos seguros que los conflictos no se terminarán, seguirán agudizándose”.Identidad Mapuche Lafquenche de la Provincia de Arauco, op. cit., pág. 23.

58 Colegio de Antropólogos de Chile A. G., Declaración Pública, Valdivia, 13 de mayo de 1999.59 Ver declaración de Conferencia Episcopal, “Resolvemos los conflictos con los pueblos indígenas”, Punta

de Tralca, 7 de mayo de 1999.60 La CORMA acogió formalmente el llamado al diálogo hecho por el gobierno para buscar acuerdos frente

a los problemas planteados en el territorio mapuche, CORMA, “Terrorismo rural contra empresas foresta-les”, op. cit., pág. 8.

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do parece no haber tenido la profundidad suficiente como para hacer posi-ble acuerdos que permitan enfrentar los múltiples problemas que hoy afec-tan a los mapuche y a sus comunidades. Es por ello que parece de impor-tancia detallar algunos ámbitos en los cuales dicho diálogo se hace urgente,así como las materias específicas que deberían ser abordadas a través de él:

Superación de los conflictos entre proyectosde inversión y comunidades mapuche

La magnitud alcanzada por los conflictos a que hemos hecho referencia estal, que éstos no sólo han afectado seriamente la convivencia pacífica ydemocrática en el territorio mapuche, sino también han puesto en peligro laviabilidad misma de los proyectos de inversión que hoy se intentan reali-zar.61 A pesar de lo anterior, no han existido a la fecha espacios significati-vos para el encuentro de los sectores en disputa –los mapuche, el Estado,las empresas forestales u otros–, así como para el logro de acuerdos quepermitan abordar y superar los conflictos existentes entre ellos.

Se hace urgente la creación de instancias tales como comisiones, mesas detrabajo u otras, con la participación de representantes legítimos de las orga-nizaciones mapuche, las empresas presentes en sus territorios, además delgobierno, que permitan el diálogo entre ellas. A diferencia de lo ocurridohasta la fecha, en que las escasas iniciativas de este tipo que han existidohan involucrado sólo a familias o a comunidades afectadas discretamentepor proyectos de inversión,62 debe privilegiarse el diálogo y la negociacióncon organizaciones indígenas de carácter territorial, tales como las asocia-ciones comunales o las coordinadoras mapuche. Sólo de esta manera seposibilitará la representación colectiva de los intereses indígenas y evitará

61 La propia CORMA en sus documentos reconoce que el clima de violencia registrado en el último tiempoen esta zona puede ocasionar graves perjuicios económicos para el sector maderero. Personeros de lamisma entidad aseguran que las inversiones en el territorio mapuche han disminuido a causa de los con-flictos con comunidades indígenas (El Sur, 15 de noviembre de 1999).

62 En el caso del proyecto hidroeléctrico Ralco, por ejemplo, la empresa ENDESA optó por negociar acuer-dos de permuta de tierras con cada familia pehuenche afectada en forma separada. No se consideró lacomunidad como instancia colectiva para la negociación de dichas permutas u otras formas de compensa-ción por la relocalización. Menos aún se consideró al Centro Mapuche Pehuenche del Alto Bío Bío, enti-dad que agrupa a las siete comunidades pehuenche de la zona, para estos efectos.

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•ANÁLISIS•

la manipulación de sus demandas. La incorporación de estas organizacio-nes mayores, además, es la única forma de garantizar que los acuerdosobtenidos a través de estas instancias tengan impacto real, y no aislado, enlos territorios donde los conflictos se han dado.

Por otro lado, si se quiere lograr una solución efectiva a los conflictos sur-gidos en el territorio mapuche con los proyectos de inversión aquí referidos,es conveniente tener presente los lineamientos internacionales que –auncuando no han sido acogidos en la legislación chilena– han sido estableci-dos en años recientes en materia de derechos indígenas. De particular rele-vancia son los criterios sobre derechos territoriales indígenas contenidosen el Convenio 169 de la OIT antes referido; de importancia también son loscriterios establecidos por el Banco Mundial para proyectos que afectanpueblos indígenas. Dicha entidad, además de insistir en que los proyectosde desarrollo no deben impactar negativamente a los pueblos indígenas ysus culturas, plantea la necesidad de que ellos puedan beneficiarse materialy culturalmente con su ejecución.63

Para enfrentar los conflictos que aquí se han analizado es conveniente, ade-más, tener presente las experiencias desarrolladas en otras latitudes en estamateria. Países como Canadá y Nueva Zelanda, entre otros, tienen una lar-ga historia de resolución de conflictos derivados de reivindicaciones terri-toriales indígenas a través del diálogo y la negociación.64 Sin perjuicio delas particularidades de cada contexto, no podemos desaprovechar estas ex-periencias comparadas, las que podrían dar luces para abordar los conflic-tos territoriales hoy vigentes en el sur del país. Podrían además, sin necesi-dad de reformas legislativas, abrir las puertas al reconocimiento, al menosen los casos específicos de que se trate, de derechos económicos, territoria-les y culturales hoy negados a los indígenas en Chile.

63 Punto 6 de la Directriz Operacional 4.20 del Banco Mundial sobre Pueblos Indígenas (1991).64 Es de interés mencionar aquí el caso de Columbia Británica, Canadá, provincia donde se ha constituido

una comisión tripartita (British Colombia Treaty Commission) con participación del gobierno federal, elgobierno provincial y de alrededor de 50 primeras naciones organizadas colectivamente (First NationsSummit). En esta Comisión se están analizando y resolviendo caso a caso mediante el diálogo entre laspartes temas tales como la propiedad y otros derechos que los indígenas reclaman sobre tierras y recursosnaturales hoy en poder del gobierno o de empresas.

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De conformidad con las orientaciones que entregan los instrumentosinternacionales y las experiencias comparadas aquí comentadas, los diá-logos que se desarrollen para abordar los conflictos en el territoriomapuche, si quieren ser fructíferos, deben asumir temáticas hasta ahorano incorporadas. Temas tales como los derechos históricos de los indí-genas sobre las tierras y territorios que reclaman, los derechos de losindígenas sobre los recursos naturales que se encuentran en ellos, lacompensación por los impactos ambientales y culturales que los proyec-tos de inversión generan en comunidades, la sustentabilidad futura dedichos proyectos, la participación de las comunidades indígenas en losbeneficios materiales que ellos generan, deben estar presentes en estasconversaciones como han planteado algunas organizaciones mapuche.

Definición de las bases de una futura relación entre los pueblosindígenas, la sociedad y el Estado chileno

A lo largo de la historia republicana la sociedad chilena ha negado la diver-sidad étnica y cultural existente en el país. La historiografía tradicionalimpuso la visión de que la nuestra era una sociedad homogénea resultantede la fusión del europeo y de los indígenas, pero con un claro predominio delos primeros y de su cultura. Las escasas menciones que se hacían de losindígenas tenían relación con su pasado, y no con su presente. En formaconsistente con ello, los indígenas eran vistos como “poblaciones” aisla-das, habitantes empobrecidos de sectores rurales que debían ser asimiladosy/o integrados a la cultura chilena y al desarrollo del país.

Dichas ideas, prevalecientes hasta hace poco, fueron fuertemente cuestio-nadas por el censo de población de 1992, cuyos resultados demostraron laimportancia demográfica de los pueblos indígenas en Chile. A pesar dela realidad mostrada por dicho censo, la actitud asumida por el gobierno ylos empresarios frente a los hechos ocurridos en los últimos años en el terri-torio mapuche da cuenta de la incapacidad que aún tienen importantessectores de la sociedad chilena para aceptar –más allá del discurso– la diver-sidad étnica que existe en el país, así como para comprender sus implicanciaspolíticas y culturales.65

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De acuerdo con la tradición legalista de Chile, se ha puesto énfasis en lareforma del ordenamiento jurídico como mecanismo para enfrentar los con-flictos surgidos en el territorio mapuche. Sin embargo, los problemas derelación entre el pueblo mapuche y el Estado y sociedad chilena no se re-solverán sólo mediante el reconocimiento nominal del carácter pluriétnicoo multicultural de la población en la ley o aun en la Constitución Políticadel Estado, por importante que ello parezca. Es hora de que se analice y sellegue a acuerdos sobre las implicancias que tiene la importante presenciade los pueblos indígenas en Chile. Es necesario avanzar en la construcción deacuerdos –con la participación de los pueblos indígenas, la sociedad y elEstado chileno– en los cuales se definan las bases de una futura conviven-cia interétnica en Chile, el tipo de derechos políticos, territoriales y cultura-les que les corresponden a estos pueblos. Es necesario que se definan porlos mismos actores, las transformaciones de carácter político, administrati-vo, económico, social y cultural que deben introducirse para permitir eldesarrollo material y cultural de los pueblos indígenas.

Dicha reflexión y acuerdos también deben inspirarse por los lineamien-tos que en esta materia han sido definidos en los últimos años por forosinternacionales como la OIT, la ONU y la OEA, y tener presente también lasricas experiencias de otros países en el mismo ámbito. De particular inte-rés resulta la experiencia de México, país donde luego del alzamientoindígena verificado en 1994 en el estado de Chiapas, se han logrado im-portantes acuerdos entre el gobierno federal y los pueblos indígenas ten-dientes a la adecuación del Estado a la realidad pluriétnica y multiculturalde ese país.66

65 Tal como señala el Colegio de Antropólogos a este respecto: “Nuestro país ha permanecido insensiblefrente a los movimientos que, en las últimas dos décadas, se han encaminado lentamente a demandas decarácter etnonacional. Sin embargo, la dinámica interna de estos pueblos y el contexto internacional sonpropicios para el despliegue de un nuevo escenario. La transformación de los pueblos indígenas en sujetode derecho nos hará respetar nuestro país como una comunidad plurinacional”. Colegio de Antropólogos,Declaración Pública, 13 de mayo de 1999.

66 De conformidad con los términos del Acuerdo de San Andrés, el gobierno federal y el EZLN se compro-metieron en 1996 a enviar a las instancias de debate y decisión nacional, entre otras, las siguientes pro-puestas conjuntas acordadas:1. Impulsar una profunda transformación del Estado, así como de las relaciones políticas, sociales, cultu-rales y económicas con los pueblos indígenas que satisfaga sus demandas de justicia.

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Lamentablemente, muchos en Chile aún se niegan a este urgente diálogocon los pueblos indígenas. Un diálogo que permita reencontrarnos comopaís en nuestra diversidad étnica y cultural. Curiosamente, quienes dialo-gan son los mismos sectores que promocionan a Chile en el exterior comoun país moderno, democrático, en sintonía con las tendencias globales.Pareciera ser que para ellos la modernidad y la globalización sólo tuviesendimensiones económicas, y no dimensiones étnicas y culturales.67

Entre los múltiples desafíos que la globalización nos plantea está la acepta-ción del valor universal de los derechos humanos hoy reconocidos interna-cionalmente, entre los cuales se encuentran los derechos tanto individualescomo colectivos de los pueblos indígenas a los que nos hemos referido. Sipersistimos como sociedad en esta actitud de negación de la diversidadexistente en nuestro país, si no nos abrimos al reconocimiento de los dere-chos políticos, territoriales y culturales que, de conformidad a las tenden-cias hoy imperantes en el mundo, corresponden a los pueblos indígenas, nopodemos lamentarnos de los conflictos que dicha actitud genere a futuro.

Tal como nos señala el poeta Elicura Chihuailaf en su reciente Recado Con-fidencial a los Chilenos:

En un momento en que el interés universal por la cultura alcanza espe-cial relieve en el nuevo “desarrollo” que se busca; cuando se denuncia lacreciente uniformación cultural, ¿cómo ignorar las reivindicaciones delos pueblos indígenas en general y mapuche en particular, cuyo eje es latierra y la cultura? Está diciendo mi hermano de Arauco.68

2. Impulsar la celebración de un nuevo pacto social incluyente, basado en la conciencia de la pluralidadfundamental de la sociedad mexicana y en la contribución que los pueblos indígenas pueden hacer a launidad nacional, a partir del reconocimiento constitucional de sus derechos y en particular de sus derechosa la libre determinación y a la autonomía. Documento del Acuerdo de San Andrés, México, 18 de enero de1996, disponible en internet (http://spin.com.mx/~floresu/FZLN/diálogo/acuerdos.htm).

67 Diversos autores han reflexionados sobre la estrecha relación que existe entre el proceso de globalizaciónverificado en la última década y los progresos experimentados en el mismo tiempo en el establecimientode sistemas políticos democráticos, en el proceso de desarme, en el incremento de la conciencia ambiental,en el reconocimiento de los derechos de los grupos hasta ahora subordinados, en el respeto por la diversi-dad étnica y cultural. Ver. J. A. Schoolte, “Beyond the Buzzword: Towards a Critical Theory ofGlobalization”, en Kofman, E. y G. Youngs (eds.), Globalization: Theory and Practice, Londres, 1996,pág. 53 y ss, y Hirst P. y G. Thompson, “Globalization and the Future of the Nation State”, Econ andSociety (1995) 24:3 pág. 408 y ss.

68 Elicura Chihuailaf, Recado confidencial a los chilenos, Santiago, Lom, 1999, pág. 206.

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•ANÁLISIS•

Propiedad de la tierra

y población indígena*

CIntroducción

uando se aborda el tema de la propiedad de la tierra asociado a lapoblación indígena es común que se utilicen conceptos y descripcio-nes que no corresponden a la realidad, sino a la persistencia de mitos

que mediatizan el acercamiento objetivo a los problemas y, por tanto, a sussoluciones. Por ejemplo, se concibe a la comunidad como la única o la másimportante forma de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas; incluso esfrecuente que se le denomine “comunidad indígena”. También se cree que esla “adecuada” y “propia” de los pueblos indígenas, es decir, aquella que co-rresponde a todas y cada una de las características sociales, culturales y nor-mativas que poseyeron y poseen los pueblos indígenas del país. Además semenciona que los indígenas usufructúan las tierras principalmente en común,que no se asignan superficies parceladas en propiedad o que en la asignaciónindividual de las tierras predomina un criterio de equidad; es decir, que todostienen los mismos derechos y la misma cantidad de tierras.

* El presente texto fue elaborado por Héctor Robles Berlanga para el evento organizadopor CIESAS, INI SEDESOL, CONAPO e IRD, 16-18 de mayo; colaboraron Gabriela Cortés yNohemí Quezada, mientras que Claudia Hernández realizó el procesamiento informático.

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Si bien es posible apreciar en los núcleos agrarios con población indígenacaracterísticas particulares de ciertas formas de trabajo de la tierra, así comoprocesos agrarios específicos en su reconocimiento, en realidad son nume-rosos los factores que han actuado para la generación de las característicasagrarias que se observan en cada región del país, en las cuales es posibleadvertir claros contrastes: en las entidades del norte existen extensos nú-cleos agrarios, con grandes tamaños de parcelas ejidales, comunales y depredios privados, predominante presencia de la propiedad privada de latierra e importante participación de las tierras de uso común en la composi-ción de ejidos y comunidades. Al contrario, núcleos agrarios menos exten-sos, minifundio en las tres formas de tenencia de la tierra, mayor presenciade la propiedad social y escasa o nula participación de las tierras de usocomún en la composición de ejidos y comunidades, son cualidades quepredominan en los estados del centro y sur de la República.

Con relación a las condiciones que determinaron esta diferenciada estruc-tura agraria se ha propuesto que: “La distribución geográfica y las caracte-rísticas de los principales tipos de propiedad de la tierra rural en Méxicoestuvieron influenciadas por dos condiciones que determinaron al repartode tierras. Una fue la presión social, expresada en demanda de tierra, másintensa en el centro y sur del país, y la otra consistió en la disponibilidaddel recurso, que es mayor en el norte, con condiciones climáticas que seexpresan en bajos índices de agostadero...”1

También se debe de considerar la aplicación heterogénea de múltiples crite-rios de asignación de tierras y derechos que proviene fundamentalmente deuna matriz cultural específica y los requisitos jurídicos que las legislacionesagrarias han establecido en relación con el proceso de asignación de tierras.

En el presente trabajo se presentan algunas de las características de la es-tructura agraria en los municipios con importante participación de la po-blación indígena, a fin de evidenciar que, lejos de mostrar un patrón homo-géneo entre sí y diferente a los municipios sin población indígena, predomina

1 Roberto Francisco Ibarra R. y Manuel Morales J., “La propiedad privada rural”, en Revista EstudiosAgrarios, núm. 12, Procuraduría Agraria, 1999.


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•ANÁLISIS•

la diversidad en las relaciones que existen entre los integrantes de estegrupo social y la tierra, y que sus características agrarias son similares alas de los demás sujetos agrarios con quienes comparten su ámbito estatalo regional.

Se identificaron los principales elementos de la estructura agraria con baseen dos criterios; el primero relacionado con los municipios cuya poblaciónindígena se estima en 30% y más respecto al total de la población munici-pal. Se distinguieron dos rangos: 1) los 247 municipios que tienen de 30 a69% de población indígena (municipios con presencia indígena MPI), y 2)los 556 municipios que tienen 70% y más de población indígena (munici-pios con concentración indígena MCI). La definición de estos municipiosse hizo con base en el trabajo Indicadores socioeconómicos de los pueblosindígenas de México del Instituto Nacional Indigenista (INI).2

El segundo criterio se refiere a la comunidad como forma de tenencia de latierra, entendido como “aquellos núcleos agrarios que sus tierras están for-malmente reconocidas en una resolución presidencial de Reconocimientoo Confirmación y Titulación de Bienes Comunales (RTBC y CTBC), así comopor lo mencionado en el artículo 98 de la Ley Agraria”.3 Esta definiciónayuda a distinguirla del concepto de comunidad agraria que se refiere a lasformas de organización de un grupo social específico y sus formas de rela-cionarse con el resto de la sociedad para lograr su reproducción4 y al decomunidad indígena, ya que, como veremos más adelante, no todas las co-munidades se componen sólo de población indígena y ni todos los indíge-nas tienen en propiedad la tierra bajo esta forma.

La información proviene del Procede y el VII Censo Agropecuario. El avancedel Procede a enero del 2000 es el siguiente: de 2,806 ejidos y 862 comuni-

2 Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, INI, 1996.3 Ludka de Gortari, Revista Estudios Agrarios, núm. 8, julio-septiembre 1997, Procuraduría Agraria.4 Idem. De Gortari recoge el concepto desarrollado por Arturo Warman sobre comunidad agraria: “es una

organización de una clase específica, el campesinado, por medio del cual se realizan negociaciones colec-tivas con otras fuerzas de la sociedad con el fin de obtener las condiciones para la subsistencia y reproduc-ción de una colectividad y de cada una de las unidades que la forman”. Igualmente la presencia de pobla-ción indígena, en cualesquiera que sea la forma de tenencia de la tierra, por ese sólo hecho, no garantiza laexistencia de una comunidad.


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dades que existen en los MCI, se regularizaron 1,595 ejidos y 175 comuni-dades, lo que representa 56.8 y 20.3%, respectivamente. En el caso de losMPI existen 1,568 ejidos y 396 comunidades, de las cuales se han certifica-do 89.4 y 23.2%, respectivamente. Para el caso de la propiedad privada, lainformación corresponde al total de las Unidades de Producción que fue-ron censadas en 1991. Los datos anteriores nos permiten asegurar una razo-nable representatividad, lo que permite expandir los indicadores al conjun-to de los municipios con 30% o más de población indígena.

Consideraciones generales

La población indígena del país asciende a 8.7 millones de personas, es lamayor de América Latina, y hablan 62 lenguas distintas. Los 803 munici-pios indígenas se localizan en 20 estados de la República y comprendenuna superficie de 28.9 millones de hectáreas. Los 556 MCI abarcan 18.8millones de hectáreas que habitan 5.4 millones de personas, de las cuales90.2% es indígena; los 247 MPI cubren 10.1 millones de hectáreas, dondeviven 3.8 millones de personas, de las cuales 49.6% es indígena.

Son once las principales lenguas que se hablan: zapoteco (19.0%), náhuatl(17.9%), mixteco (17.1%), maya (13.3%), totonaco (3.7%), tzotzil (3.1%),mazateco (2.8%), otomí (2.2%), chinanteco (1.8%), purépecha (1.4%) y tzeltal(1.3%), y abarcan 83.6% de los municipios considerados como indígenas.

De acuerdo con los índices de marginalidad establecidos por CONAPO, ba-sados en cuatro dimensiones socioeconómicas (educación, condiciones devivienda, distribución de la población e ingreso), la marginalidad es “muyalta” o “alta” en 83.3% de los municipios indígenas y “media” en 11.8%.Destaca que 241 MCI están considerados como de “muy alta” marginalidad.Asimismo, de los 803 municipios indígenas, 507 MCI y 195 MPI se locali-zan en alguna de las regiones consideradas como prioritarias por los pro-gramas para superar la pobreza.


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•ANÁLISIS•

¿La comunidad es la única o la más importante forma de tenencia de

la tierra de los pueblos indígenas?

En los municipios con población indígena existen 26.9 millones de hectá-reas rústicas, que representan 93.1% de dicho territorio. El tipo de propie-dad que predomina es la social, con 70.8% en los MCI y 67.3% en los MPI.Le sigue la propiedad privada, con 26.2% en MCI y 30.6% en MPI; en estosmunicipios existen 4 mil 374 ejidos, mil 258 comunidades y 304 mil unida-des de producción privadas. El resto de la tierra, en ambos conjuntos demunicipios, corresponde a terrenos nacionales y colonias agrícolas y gana-deras (ver Cuadro 1).

Cuadro 1Estructura agraria por agregados

Ámbito Concepto Ejidos Comunidades Propiedad

Privada

Nacional Núcleos agrarios (núm.) 27,047 2,510 —

Sujetos (miles sujetos) 3,059.1 511.1 1,410.7

Superficie (miles ha) 84,216.0 16,480.7 71,679.8

MCI Núcleos agrarios (núm.) 2,806 862 —

Sujetos (miles sujetos) 554.6 92.5 206.7


MPI Núcleos agrarios (núm.) 1,568 396 —

Sujetos (miles sujetos) 177.7 29.6 97.5

Superficie (miles ha) 3,679.6 716.5 1,999.1

MSPI* Núcleos agrarios (núm.) 22,673 1,252 —

Sujetos (miles sujetos) 2,326.8 38.9 1,106.5


*MSPI: se refiere a los municipios donde la población indígena representa menos de 30% del total de lapoblación.

Si se observa la estructura agraria por intervalos, se advierte que en los MCI

la propiedad de la tierra que predomina en 228 municipios es la ejidal, en200 es la comunal; en 39 la propiedad comunal y ejidal tienen similaresparticipaciones y es sólo propiedad privada en 89. Para el caso de los MPI,


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en 118 municipios la forma de tenencia ejidal es mayoritaria, en 56 es lacomunal y en 73 es sólo privada.5

La información anterior nos permite llegar a varias conclusiones:a) La forma de propiedad que predomina entre la población indígena esla ejidal. Esto se debe principalmente a dos razones. La primera es que,si bien los expedientes de Restitución y Dotación de tierras empezaron atramitarse a partir del Decreto del 6 de enero de 1915, fue hasta 1940cuando el Código Agrario normó el procedimiento jurídico para latitulación de terrenos de bienes comunales diferenciándolo de otros pro-cedimientos agrarios.6

La segunda razón se debe a que los pueblos que fueron privados de sustierras, bosques o aguas tenían derecho a que se les restituyeran, peroestaban obligados a demostrar la propiedad de la tierra, así como la fe-cha y condiciones del despojo. Como no todos los pueblos podían cum-plir con estas condiciones, la legislación consideró que al momento deiniciar el proceso de restitución (a comunidades) también se abriera unexpediente de Dotación (en ejidos o Nuevos Centros de Población Eji-dal). Así, en caso de no proceder el expediente de restitución el expe-diente de Dotación procedería sin tener que iniciar un nuevo trámite.Esto fue lo más frecuente; por ello, la forma de propiedad que predomi-na entre la población indígena es la ejidal: de cada cuatro núcleos agra-rios con población indígena tres son ejidos y uno comunidad.

b) Existen comunidades donde su población indígena es nula o muy baja,por eso es importante diferenciar a la comunidad, como forma de tenenciade la tierra, de la población indígena. Para el reconocimiento, confirma-

5 El Sector Agrario, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y el INI realiza-ron el esfuerzo de homologar las bases de información sobre los núcleos agrarios. A su vez, realizaron unaprimera identificación de aquellos ejidos o comunidades que tienen población indígena. El trabajo diocomo resultado el Sistema Interinstitucional de Catálogos Agrarios (SICA). De acuerdo con este catálogo,existen 3 mil 681 ejidos y mil 85 comunidades con 30% o más de población indígena. No se consideró alSICA como fuente de información dado que falta validar los datos respecto al porcentaje de poblaciónindígena que es parte de los núcleos agrarios. En estos momentos se está actualizando dicho catálogo y seespera tener una nueva versión en junio.

6 Para más detalles, consultar la Guía de Restitución y Dotación de Tierras y de Reconocimiento, Confirma-ción y Titulación de Bienes Comunales, Zazil Sandoval et al., CIESAS-RAN, México, 1999.


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•ANÁLISIS•

ción y titulación de bienes comunales se estableció “el procedimiento agra-rio mediante el cual los pueblos que guardan el estado comunal solicitarona las autoridades agrarias les confirmaran y titularan, mediante una Resolu-ción Presidencial, las tierras que habían poseído de ‘tiempo inmemorial’”.7

La asociación del procedimiento agrario de RTBC y CTBC con el concepto“los pueblos que guardan el estado comunal”8 y no al concepto “pueblosindígenas” se relaciona con el hecho de que actualmente existen mil 252comunidades –la mitad del total nacional– donde la población indígenaes nula o muy baja; por ejemplo, las comunidades que se localizan en losestados de Aguascalientes, Coahuila, Querétaro y Tamaulipas.

c) Existe un número importante de propietarios privados que son indígenas,especialmente en las regiones de Zongolica, Veracruz; la sierra Mazate-ca, Oaxaca; en los municipios de Pantepec, Simojovel, San Cristóbal de lasCasas, Salto del Agua, San Juan Cancuc, en Chiapas, y en algunos de laHuasteca hidalguense (Atlapexco, San Felipe Orizatlán y Huazolingo).

¿La población indígena asigna derechos iguales sobre la tierra entre

todos sus miembros y la forma de trabajar la tierra es en común?

Cuando se habla sobre la propiedad de la tierra de los indígenas se incurreen la imprecisión de asociarla a igualdad de derechos entre todos sus miem-bros y a formas de trabajo en común, lo cual haría suponer que el destinopredominante de sus tierras es el de uso común.

Al analizar la información encontramos que existe gran diversidad de for-mas de usufructo de la tierra por parte de la población indígena: con baseen los derechos consagrados en la legislación agraria, mil 122 núcleos de-cidieron asignar derechos individuales sobre el total de su superficie contra

7 Idem.8 Si bien para algunos legisladores guardar el “estado comunal” es sinónimo de “pueblos indígenas”, en el

procedimiento para la Restitución y Reconocimiento Confirmación y Titulación de Bienes Comunales nose encuentra definido este concepto lo que da lugar a diversas interpretaciones, tan es así que se le recono-ció tierras a pueblos mestizos bajo esta vía.


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871 que destinaron todas sus tierras como uso común. Además, mil 254asignaron derechos tanto en tierras de uso común como en la superficieparcelada (ver gráfica).

Gráfica 1Núcleos agrarios por destino de las tierras

9 Marco Legal Agrario, Procuraduría Agraria, México, 1998.

Ejidos por destino de tierras Comunidades por destino de tierras

Sólo solares

Sólo parcelado

Parceladoy uso común

Sólo uso común

Sólo solares

Sólo parcelado

Parceladoy uso común

Sólo uso común

0 100 200 300 400 500 600 700 0 20 40 60 80 100 120

MCI MPIMCI MPI

El comportamiento anteriormente descrito se debe entre otras razones a:a) Las asambleas de los núcleos agrarios fueron las que decidieron eldestino de sus tierras y asignaron derechos sobre las mismas. La sec-ción tercera, artículo 56 de la Ley Agraria, dice que “la asamblea decada ejido podrá determinar el destino de las tierras que no estén for-malmente parceladas, efectuar el parcelamiento de éstas, reconocer elparcelamiento económico o de hecho o regularizar la tenencia de losposesionarios o de quienes carezcan de los certificados correspondien-tes. Consecuentemente, la asamblea podrá destinarlas al asentamientohumano, al uso común o parcelarlas a favor de los ejidatarios”. Lomismo se aplica para las comunidades.9

b) Si bien en las comunidades es mayor la presencia de “tierras sólo deuso común”; esto se debe, en parte, a que el Procede en comunidades, enatención a las características históricas de la comunidad como forma de

(ha) (ha)


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•ANÁLISIS•

tenencia de la tierra, definió una serie de criterios para su regularización–oferta institucional–, que consiste en: “actualizar el padrón de comune-ros; definir, medir y plasmar en un plano el perímetro de la comunidad, ydelimitar las grandes áreas, es decir, la zona de asentamiento humanoy las tierras de uso común, y reflejarlas en el plano interno”.10

c) De acuerdo con la distribución de las tierras en los ejidos regulariza-dos, predomina la superficie de uso común,11 pero esto se debe más adisposiciones de la ley o las características de la calidad del suelo o lasformas como se dio el reparto que a cuestiones relativas a los usos ycostumbres de los indígenas. Por ejemplo, de los 4.9 millones de hectá-reas ejidales regularizadas en los 803 municipios con 30% o más de po-blación indígena, 70.8% son tierras de uso común; sin embargo, este tipode tierras ejidales representa alrededor de 90% en los estados de Campe-che y Quintana Roo, donde, por disposiciones de la Ley Agraria en suartículo 59, quedó restringida la asignación de parcelas.12 De igual ma-nera, en los estados del norte del país (Chihuahua, Durango, Nayarit,Sonora) y en Yucatán predominan las tierras de uso común, ya que losnúcleos agrarios se componen fundamentalmente de tierras semiáridas;más aprovechables como agostadero que para cultivo (ver Cuadro 2).

10 Procede en comunidades, Procedimiento General Operativo, Sector Agrario, abril de 1998.11 Si bien los ejidatarios y comuneros decidieron destinar en gran parte sus tierras como de uso común, esto

no significa la ausencia de un parcelamiento de tierras, mejor conocido como “económico”.12 Impedir el parcelamiento en zonas boscosas y selvas tiene como sentido el criterio de conservación del

medio ambiente, se considera que la explotación individual puede llevar a un manejo inadecuado de estosrecursos.


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Cuadro 2Distribución de la superficie regularizada en hectáreas

MCI MPIEjidos Comunidad Ejidos Comunidad

Estado Parceladas Uso Parcelada Uso Parcelada Uso Parcelada Usocomún común común común

Camp. 4,071 324,974 0 0 0 0 0 0Chis. 91,382 17,750 348 18,589 109,869 11,024 0 3,082Chih. 0 392,588 0 0 14,649 577,817 0 11,087Dgo. 569 37,216 0 22,576 0 0 0 0Gro. 20,553 29,229 3,072 31,105 34,083 9,799 1,217 9,164Hgo. 47,173 22,448 1,780 6,659 8,164 16,055 799 5,048Méx. 7,284 2,388 0 0 40,868 15,714 731 170Oax. 133,586 43,681 4,319 83,737 71,769 36,901 1,298 34,156Q. Roo 0 694,020 0 0 0 6,446 0 0Son. 1,847 83,321 142 33,275 43,946 60,465 0 5,303Ver. 113,912 2,496 1,904 5,073 187,011 12,683 1,892 31Yuc. 110,016 793,405 705 223 126,497 138,167 0 0Suma 530,393 2,443,516 12270 201237 636856 885071 5937 68041

Porcentaje 17.8 82.2 5.7 94.3 41.8 58.2 8.0 92.0

Por el contrario, en Oaxaca, Chiapas, México y Guerrero predominan losejidos con superficie parcelada, debido en gran parte a que el reparto agra-rio en el centro del país adquirió características específicas: se dotó a grancantidad de sujetos agrarios con poca superficie, lo que dio lugar a ejidospequeños, con muchos sujetos y con predominancia de unidades de pro-ducción menores a 5 hectáreas. Esta situación impactó por igual a todos lossujetos beneficiados con el reparto de tierras independientemente de suorigen étnico.

Al comparar el promedio de hectáreas por sujeto entre los MCI, MPI y losmunicipios sin población indígena MSPI13 en cinco entidades del centro delpaís –Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Veracruz–, encontramos varia-ciones poco significativas, pues los promedios no son mayores a las 2hectáreas, salvo en Veracruz, donde la cantidad de hectáreas por sujeto enlos MSPI es mayor de 3 ha respecto de los MCI y MPI. Tampoco existe un

13 MSPI significa municipios con menos de 30% de población indígena respecto del total de la población.


133

•ANÁLISIS•

comportamiento por el cual se pueda afirmar que en los MSPI los prome-dios son siempre mayores que en los MPI y en estos últimos mayores que enlos MCI. También existen muchas similitudes al comparar parcelas por su-jeto, por ejido y tamaño del predio (ver Cuadro 3).

Cuadro 3Superficie promedio por sujeto y por ejido

Estado Variables MCI MPI MSPI

Hidalgo Ha por sujeto 3.4 1.4 3.4Parcelas por sujeto (núm.) 3.2 1.7 1.7Parcelas por ejido (núm.) 231 129 188Tamaño del ejido (ha) 393 387 730

México Ha por sujeto 1.1 1.7 2.4Parcelas por sujeto (núm.) 2.3 2.6 1.9Parcelas por ejido (núm.) 559 568 384Tamaño del ejido (ha) 359 466 550

Morelos Ha por sujeto 2.7 3.4 3.7Parcelas por sujeto (núm.) 1.9 2.0 1.9Parcelas por ejido (núm.) 507 453 312Tamaño del ejido (ha) 769 1,422 842

Puebla Ha por sujeto 4.1 3.5 3.7Parcelas por sujeto (núm.) 2.1 2.1 2.1Parcelas por ejido (núm.) 216 227 300Tamaño del ejido (ha) 812 919 852

Veracruz Ha por sujeto 7.5 7.7 10.5Parcelas por sujeto (núm.) 1.7 1.7 1.6Parcelas por ejido (núm.) 139 134 97Tamaño del ejido (ha) 585 590 659

¿La población indígena asigna derechos individuales por igual entre

todos sus miembros?

Se asocia a la propiedad de la tierra de la población indígena unaredistribución equitativa entre todos sus miembros, lo cual tampoco es cierto.


134


Existen ejidatarios o comuneros con predios pequeños menores a 5 hectáreasmientras que otros poseen más de 50; por ejemplo, en los MCI, 61.7% de losejidatarios tiene hasta 5 ha y usufructúa 20% de la superficie con un prome-dio por sujeto de 2.3 ha. En los MPI, 65% tiene hasta 5 ha, posee 21% de lasuperficie y el promedio de hectáreas por sujeto es de 2.2. Por el contrario,con más de 25 hectáreas tenemos en ambos tipos de municipios a 3.6% de losejidatarios y son dueños de 20 y 21.1% de la superficie, respectivamente, yen promedio cada sujeto tiene 40 ha en MCI y 39.7 ha en MPI.

Al igual que en el inciso anterior, encontramos similitudes entre los ejida-tarios de los municipios en MCI, MPI y MSPI, especialmente entre los quehabitan el centro del país, lo que confirma la apreciación de que las carac-terísticas agrarias de los núcleos con población indígena no son muy dife-rentes de aquellos que no tienen este tipo de población pero que coincidenestatalmente (ver Cuadro 4).

Cuadro 4Porcentaje de sujetos por tamaño de predio en los ejidos regularizados

Estado Variables MCI (%) MPI (%) MSPI (%)

Camp. Sujetos hasta 5 ha 69.7 0.0 11.4Superficie hasta 5 ha 38.4 0.0 1.0Sujetos más de 25 ha 0.5 0.0 48.4Superficie más de 25 ha 3.2 0.0 77.2

Chis. Sujetos hasta 5 ha 40.3 24.8 40.9Superficie hasta 5 ha 11.1 5.0 12.9Sujetos más de 25 ha 5.7 14.5 5.3Superficie más de 25 ha 19.5 34.9 21.1

Dgo. Sujetos hasta 5 ha 84.2 0.0 37.8Superficie hasta 5 ha 66.8 0.0 16.7Sujetos más de 25 ha 0.0 0.0 1.9Superficie más de 25 ha 0.0 0.0 9.8

Hgo. Sujetos hasta 5 ha 81.6 98.6 82.2Superficie hasta 5 ha 54.5 93.1 62.6Sujetos más de 25 ha 0.0 0.0 0.05Superficie más de 25 ha 0.0 0.0 0.9


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•ANÁLISIS•

Estado Variables MCI (%) MPI (%) MSPI (%)

Méx. Sujetos hasta 5 ha 98.8 97.3 92.9Superficie hasta 5 ha 90.7 87.6 70.1Sujetos más de 25 ha 0.0 0.0 0.1Superficie más de 25 ha 0.0 0.0 4.0

Oax. Sujetos hasta 5 ha 55.4 61.0 52.1Superficie hasta 5 ha 12.7 16.1 12.1Sujetos más de 25 ha 6.9 4.7 5.3Superficie más de 25 ha 30.3 26.4 26.0

Pue. Sujetos hasta 5 ha 76.8 82.9 82.3Superficie hasta 5 ha 42.5 52.6 54.3Sujetos más de 25 ha 0.3 0.4 0.3Superficie más de 25 ha 2.6 5.5 3.2

Ver. Sujetos hasta 5 ha 54.7 52.1 34.1Superficie hasta 5 ha 20.5 18.5 9.8Sujetos más de 25 ha 1.6 1.6 3.7Superficie más de 25 ha 7.8 7.4 12.7

La diversidad de características que guarda actualmente la propiedadde la tierra tiene que ver con las formas que adquirió el reparto agrario.Cabe señalar dos elementos que ayudan a confirmar la apreciaciónanterior.

a) En marzo de 1929 se fijó la unidad de dotación entre 3 y 24 hectáreas porcada sujeto de derecho agrario y en 1946 tuvo lugar una nueva reforma alArtículo 27 constitucional, según la cual la unidad de dotación no deberíade ser menor a 10 hectáreas de riego o su equivalente.

El cumplimiento de estas disposiciones en muchos de los casos no se pudollevar a cabo, entre otras razones, por las características de los terrenos(calidad de la tierra, topografía, etcétera) o por la falta de tierras para repar-tir o por la presión demográfica. Estos elementos configuraron algunas delas características de los núcleos agrarios.

b) Con el fin de determinar en qué forma deberían tramitarse las solicitudesrelacionadas con la ampliación de ejidos, en julio de 1924 se modificó el

continúa


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Reglamento Agrario, donde se especificó la extensión y calidad de la uni-dad de dotación.

Para solicitar la ampliación de sus tierras, los núcleos agrarios tenían quedemostrar que las tierras dotadas con anterioridad estuvieran en explota-ción, que eran insuficientes para el desarrollo colectivo de su población yque estaban en condiciones de explotar mayores superficies. Es decir, sereconoce que muchos núcleos agrarios fueron insuficientemente dotadosde tierra. Basta señalar que 29.5% de los expedientes del Archivo GeneralAgrario corresponde a solicitudes de ampliación, mayor en 27 puntos por-centuales a los expedientes de restitución de tierras.14

¿Existen grandes contrastes entre la propiedad social y la privada en

los municipios con población indígena?

Es común afirmar que entre los ejidos, comunidades y propiedad privadaexisten muchas diferencias y casi ninguna similitud, especialmente entre lapropiedad social y la privada, sin embargo, tampoco esto es del todo cierto,si comparamos la superficie promedio por sujetos agrarios, el número desujetos con hasta 5 hectáreas, la superficie de labor y de agostadero, el totalde mujeres respecto al total estatal y la edad promedio, veremos que haymuchas coincidencias (ver Cuadro 5).

14 Zazil Sandoval et al., op. cit.


137

•ANÁLISIS•

Cuadro 5Hectáreas por sujeto de acuerdo con el tipo de tierra

Concepto MCI MPI MSPI

EjidosHectáreas parceladas por sujeto 7.2 6.9 9.8Hectáreas de uso común por sujeto 25.8 13.6 31.3Total de hectáreas por sujeto 33.0 20.5 41.1% de sujetos hasta 5 hectáreas 61.7 65.0 48.1% superficie parcelada 19.1 41.3 30.1Edad promedio (años) 46.5 49.2 51.7% de mujeres titulares 9.5 16.2 18.7ComunidadesHectáreas parceladas por sujeto 3.2 2.1 8.2Hectáreas de uso común por sujeto 11.5 10.3 29.9Total de hectáreas por sujeto 14.7 12.4 38.1% de sujetos hasta 5 hectáreas 86.5 92.4 71.2% superficie parcelada 5.9 8.9 10.0Edad promedio (años) 43.1 44.4 45.6% de mujeres titulares 15.7 21.2 19.2Propiedad privadaHectáreas de labor por sujeto 5.7 9.1 16.5Hectáreas de agostadero por sujeto 7.2 5.1 49.6Total de hectáreas por sujeto 12.9 14.2 66.1% de sujetos hasta 5 hectáreas 78.0 73.7 56.8% superficie parcelada 19.6 11.8 5.4Edad promedio (años) 52.2 52.4 52.7% de mujeres titulares 18.0 18.7 19.9

Nota: Para realizar el comparativo se igualó la superficie parcelada de los núcleos agrarios con la superficie delabor de la propiedad privada y la de uso común con la de agostadero u otros usos.La edad de los propietarios privados y el número de mujeres se estimó a partir de la información de Procampo en lasentidades, en el caso de ejidatarios y comuneros se obtuvo a partir de la información de Procede.

Podemos concluir que la propiedad privada mantiene características muysimilares al resto de los tipos de propiedad en los municipios con población


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indígena: las tierras son de mala calidad, enfrentan las mismas dificultadespara producir, la superficie promedio de los predios es casi la misma ytambién está presente el minifundio.

Es importante destacar que, además de las características anteriores, en lasuperficie privada, especialmente en estos 803 municipios, es frecuentela irregularidad jurídica. Los registros públicos de la propiedad por lo ge-neral no están actualizados y sus anotaciones no corresponden a la reali-dad. Una proporción alta de propietarios carece de títulos o no dispone deescritura pública. Esta situación genera conflictos sociales y limita las po-sibilidades de desarrollo en el campo.

¿Cuáles son las características agrarias más sobresalientes

en los municipios con población indígena?

Sujetos agrarios

En los MCI, de los 208 mil 904 sujetos beneficiados por el Procede, 67%son ejidatarios, 12.4 comuneros, 8.7 posesionarios y 11.7% avecindados.En los MPI, de 196 mil 523 sujetos agrarios 65.8% son ejidatarios, 5.8 co-muneros, 18.3 posesionarios y 15.9% avecindados. También existen 206.7mil propietarios privados en MCI y 97.5 mil en MPI.

La importancia de cada uno de ellos varía de una entidad a otra; por ejemplo,en Chiapas y Guerrero, a pesar de que apenas se lleva regularizado alrededorde 20% de las comunidades, los comuneros representan más de la mitad delos sujetos beneficiados por el Procede, mientras que en el estado de Méxi-co los posesionarios representan 46.1%, y en Michoacán, Oaxaca, QuintanaRoo, Tabasco y Veracruz los avecindados superan 20% de los sujetos. Losdiferentes niveles de presencia de los sujetos agrarios obliga a pensar en accio-nes diferenciadas en cada entidad. En los casos donde los avecindados repre-sentan un número significativo podríamos estar ante dos eventos: presiónsobre la tierra al carecer estos últimos de ella o en la posibilidad de llevar acabo el relevo generacional pues los avecindados, en la mayoría de los casos,son familiares de los ejidatarios, especialmente sus hijos (ver Cuadro 6).


139

•ANÁLISIS•

Cuadro 6Sujetos agrarios por entidad federativa

MCI MPIEjida- Comu- Posesio- Avecin- Prop. Ejida- Comu- Posesio- Avecin- Prop.

Estados tario nero nario dado privado tario nero nario dado privado

Camp. 3,907 - 91 351 970 - - - - -% 89.8 0.0 2.1 8.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Chis. 8,863 4,067 1,622 1,337 16,910 7,641 - 1,021 2,175 5,945% 55.8 25.6 10.2 8.4 70.5 0.0 9.4 20.1Chih. 6,059 - - 264 607 6,515 - 145 239 1,128% 95.8 0.0 0.0 4.2 94.4 0.0 2.1 3.5Dgo. 634 140 8 1 326 - - - - -% 81.0 17.9 1.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0Gro. 4,324 3,044 281 116 2,157 7,455 1,506 1,639 743 2,757% 55.7 39.2 3.6 1.5 65.7 13.3 14.4 6.6Hgo. 6,313 2,063 372 2,257 13,498 7,245 1,645 19 321 19,769% 77.7 9.8 1.8 10.7 78.5 17.8 0.2 3.5Jal. - - - - - 91 - - 12 1,062% 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 88.3 0.0 0.0 11.7Méx. 4,335 - 3,712 - 2,977 5,126 962 18,374 - 10,084% 53.9 0.0 46.1 0.0 43.9 2.8 53.3 0.0Mich. 847 44 137 426 3,840 625 117 354 324 3,963% 58.3 3.0 9.4 29.3 44.0 8.2 24.9 22.8Mor. 764 - 8 - 6 3,126 - 285 249 1,372% 99.0 0.0 1.0 0.0 85.4 0.0 7.8 6.8Nay. 702 1,064 45 2 32 327 46 11 33 43% 38.7 58.7 2.5 0.1 78.4 11.0 2.6 7.9Oax. 4,296 7,663 1,814 4,048 41,648 8,938 2,690 566 3,590 12,682% 51.4 27.5 6.5 14.6 56.6 17.0 3.6 22.7Pue. 6,425 1,112 265 1,701 90,122 8,295 1,607 650 1,354 70,009% 67.6 11.7 2.8 17.9 69.7 13.5 5.5 11.4Qro. 449 - 13 46 1,711 2,343 159 1,097 354 3,418% 88.4 0.0 2.6 9.1 59.3 4.0 27.8 9.0Q. Roo 0,670 - 3 4,152 839 68 - - - 532% 72.0 0.0 0.0 28.0 100.0 0.0 0.0 0.0S.L.P. 6,114 5,068 2,592 2,774 2,414 3,460 893 1,886 634 2,424% 36.9 30.6 15.7 16.8 50.3 13.0 27.4 9.2Son. 3,412 662 11 280 2,087 8,780 289 114 2,686 3,966% 78.2 15.2 0.3 6.4 74.0 2.4 1.0 22.6Tab. - - - - - 2,849 - 855 2,413 3,769% 0.0 0.0 0.0 0.0 46.6 0.0 14.0 39.4Ver. 14,741 1,050 2,203 4,789 37,707 23,878 467 4,239 11,266 37,058% 64.7 4.6 9.7 21.0 59.9 1.2 10.6 28.3Yuc. 7,112 43 5,122 2,067 9,765 15,145 - 2,803 3,067 4,129% 83.7 0.1 11.6 4.7 72.1 0.0 13.3 14.6

Los porcentajes están calculados respecto al total de sujetos del sector social, se excluyen, por lo tanto, a lospropietarios privados.


140


Distribución de la superficie

De los 5.2 millones de hectáreas regularizadas en los 803 municipios conpoblación indígena, 27.1% corresponde a superficie parcelada, poco más dedos terceras partes son tierras de uso común y el resto corresponde a solaresurbanos, parcelas con destino específico y parcelas de grupo. Por su parte, delos 5.5 millones de hectáreas de Unidades de Producción privadas, 26.2% estierra de labor y 73.8% tiene otros usos, principalmente de agostadero.

La distribución de la superficie parcelada y uso común para los núcleosagrarios y de labor y otros usos para la propiedad privada tiene variacionessignificativas a nivel estatal. En los MCI y en el caso de la propiedad social,en cinco entidades (Chis., Méx., Mor., S.L.P. y Ver.) la superficie parceladao de labor es de dos terceras partes o más del terreno ejidal o comunal y enotros nueve estados (Camp., Chih., Dgo., Gro., Nay., Qro., Q. Roo, Son. yYuc.) la mayor parte de las tierras son de uso común (ver Cuadro 7).

En el caso de la propiedad privada se presenta una situación similar, en Chia-pas, Hidalgo, Michoacán y San Luis Potosí la superficie de labor representamás de 60%, mientras que en las otras entidades las tierras de agostadero yotros usos son las que predominan. En los MPI, tanto en la propiedad socialcomo en la privada, se presenta el mismo comportamiento. En síntesis, eldestino que se le dé a la tierra no sólo tiene que ver con el tipo de tenenciasino con la calidad del recurso y las disposiciones de la ley, por eso encontra-mos grandes extensiones de tierras de uso común o de agostadero en el nortedel país y en Yucatán donde predominan superficies semiáridas, o en Campe-che y Quintana Roo donde por disposiciones de la ley, en los ejidos y comu-nidades con selvas o bosques, no se puede parcelar.

Los mismos resultados se encuentran en los municipios con menos de 30%de población indígena. En estudios anteriores se había reportado que dosterceras partes de las tierras regularizadas se destinaron como uso común ysólo una tercera parte eran tierras parceladas,15 por ello se puede concluirque la propiedad de la tierra de los indígenas presenta características muysimilares a las de otros grupos sociales.

15 “Tipología de sujetos agrarios Procede”, Héctor Robles, en Estudios Agrarios, núm. 4, julio-septiembrede 1996. Dicho artículo fue actualizado con información al 15 de enero del 2000 y se obtuvieron losmismos comportamientos.


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•ANÁLISIS•

Cuadro 7Distribución de la superficie por tenencia de la tierra

MCI MPISocial Privada Social Privada

Parce- Uso Parce- UsoEstados lada común Labor Otra lada común Labor Otra

Camp. 4,071 324,974 19,339 173,837 - - - -% 1.2 98.8 10.0 90.0 - - - -Chis. 91,730 36,339 169,182 104,787 109,869 14,106 152,417 118,728% 71.6 28.4 61.8 38.2 88.6 11.4 56.2 43.8Chih. - 392,588 16,860 67,656 14,649 588,904 39,887 251,599% - 100.0 19.9 80.1 2.4 97.6 13.7 86.3Dgo. 569 59,792 2,053 100,565 - - - -% 0.9 99.1 2.0 98.0 - - - -Gro. 23,625 60,334 9,436 7,097 35,300 18,963 10,603 22,846% 28.1 71.9 57.1 42.9 65.1 34.9 31.7 68.3Hgo. 48,953 29,107 40,257 20,343 8,963 21,103 52,486 52,766% 62.7 37.3 66.4 33.6 29.8 70.2 49.9 50.1Jal. - - - 462 4,582 6,836 108,389% - - - - 9.2 90.8 5.9 94.1Méx. 7,284 2,388 3,102 2,479 41,599 15,884 12,675 17,943% 75.3 24.7 55.6 44.4 72.4 27.6 41.4 58.6Mich. 5,879 6,077 12,585 7,050 5,974 5,278 32,628 40,154% 49.2 50.8 64.1 35.9 53.1 46.9 44.8 55.2Mor. 2,142 102 0 1 10,963 8,851 1,439 1,473% 95.5 4.5 19.7 80.3 55.3 44.7 49.4 50.6Nay. - 45,658 883 9,837 1,014 53,021 103 20,998% - 100.0 8.2 91.8 1.9 98.1 0.5 99.5Oax. 137,905 127,418 133,764 247,654 73,067 71,057 58,910 98,515% 52.0 48.0 35.1 64.9 50.7 49.3 37.4 62.6Pue. 25,871 25,224 150,128 222,956 30,100 54,258 113,627 143,726% 50.6 49.4 40.2 59.8 35.7 64.3 44.2 55.8Qro. 665 10,048 1,735 37,077 15,675 9,898 7,628 12,684% 6.2 93.8 4.5 95.5 61.3 38.7 37.6 62.4Q. Roo - 694,020 20,720 132,386 - 6,446 7,191 58,556% - 100.0 13.5 86.5 - 100.0 10.9 89.1S.L.P. 52,099 9,255 62,131 19,993 23,626 1,815 31,642 16,583% 84.9 15.1 75.7 24.3 92.9 7.1 65.6 34.4Son. 1,989 116,596 31,980 86,822 43,946 65,768 69,783 20,537% 1.7 98.3 26.9 73.1 40.1 59.9 77.3 22.7Tab. - - - - 20,566 8,278 38,791 12,444% - - - - 71.3 28.7 75.7 24.3Ver. 115,816 7,569 140,771 134,034 188,903 12,714 254,916 303,321% 93.9 6.1 51.2 48.8 93.7 6.3 45.7 54.3Yuc. 110,721 793,628 170,549 594,160 126,497 138,167 245,087 193,407

% 12.2 87.8 22.3 77.7 47.8 52.2 55.9 44.1


142


Superficie parcelada y de labor

En los MCI el promedio de parcelas es de 181 en ejidos y 209 en comunida-des, mientras que en los MPI son 175 y 195, respectivamente. Sin embargo,en los ejidos de México, Morelos y Querétaro superan las 450, mientrasque en Campeche, Durango, Chihuahua, Quintana Roo, Sonora y Yucatáncasi no existen por tener gran parte de selva tropical con las restriccioneslegales a las que se han aludido o por ser terrenos semiáridos (ver gráfica).

Gráfica 2Número de parcelas por núcleo agrario

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MCI: Parcelas por núcleo agrario

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Comunidades Ejidos

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MPI: Parcelas por núcleo agrario

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Comunidades Ejidos


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•ANÁLISIS•

En los MCI, en promedio los ejidatarios tienen 7.2 ha, los comuneros 3.2 ylos propietarios privados 5.7. En los MPI los promedios son 6.9, 2.1 y 9.1hectáreas, respectivamente; sin embargo, en los estados del centro del país,independientemente del tipo de tenencia de la tierra, la superficie promedioes menor a las 4 ha y en consecuencia las condiciones para la producciónson sumamente limitadas. Problema que se agudiza al tomar en cuenta quelos predios están además fraccionados en varias parcelas. Este fenómenose verá agudizado en un futuro16 (ver gráfica).

Gráfica 3Superficie promedio parcelada y de labor por sujeto agrario

16 Para ver más detalles sobre fraccionamiento y minifundio consultar “Minifundio y fraccionamiento de latierra ejidal parcelada”, Gloria Artís Espriu, en Estudios Agrarios, núm. 8, 1997.

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MCI: Superficie promedio parcelada y de labor por sujeto agrario

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MPI: Superficie promedio parcelada y de labor por sujeto agrario

Comuneros Ejidos Prop. privados

Ha

Ha


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Superficies promedio de uso común y otros usos

En los MCI, el promedio de superficie de uso común u otros usos por sujetoes de 25.8 ha por ejidatarios, 11.5 ha por comunero y 7.2 ha por propieta-rios privados. En los MPI los datos correspondientes son: 13.6, 10.3 y 5.1ha. Al analizar la información por entidad encontramos variaciones signifi-cativas, en algunos estados del centro del país los promedios no superan las2 ha, mientras que en el norte, así como en Campeche y Quintana Roo,alcanzan como mínimo 40 hectáreas (ver gráfica).

Gráfica 4Superficie de uso común y otro tipo de tierra por sujeto agrario

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MCI: Superficie de uso común y otro tipo de tierra por sujeto agrario

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MPI: Superficie de uso común y otro tipo de tierra por sujeto agrario

Ejidos Comunidades Privados

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145

•ANÁLISIS•

Tamaño del solar

Para algunos funcionarios e investigadores de lo agrario no es factible elotorgamiento de solares y menos aún de títulos de propiedad porque va encontra de los “usos y costumbres indígenas”. Evidentemente persiste unerror, es posible otorgar títulos de solar urbano en las comunidades, lo cualno es nuevo ya que desde 1940 existen las resoluciones presidenciales desegregación de zona urbana en las comunidades y la entrega de certifica-dos, primero, y posteriormente títulos de solar urbano.

En los MCI, el promedio del tamaño de los solares de los ejidatarios es demil 993 m2 y el de los comuneros mil 683 m2, mientras que en los MPI lospromedios respectivos son mil 965 m2 y mil 962 m2. A nivel estatal, el ta-maño de los solares varía; en Chihuahua, Durango y Quintana Roo pasa los2 mil 500 m2, mientras que en Hidalgo y Yucatán no alcanza los 1,000 m2 y,por lo tanto, se reduce la posibilidad de aprovechar este espacio en la pro-ducción de traspatio, que es de gran relevancia para la familia campesina(ver gráfica).

Gráfica 5Tamaño del solar promedio por sujeto agrario

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MCI: Tamaño del solar promedio por sujeto agrario

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MPI: Tamaño del solar promedio por sujeto agrario

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Conclusiones

• La propiedad de la tierra de los pueblos indígenas se puede dar en las tresformas de propiedad: nacional (terrenos nacionales o baldíos), privada ysocial. Predomina la propiedad ejidal, lo que se debe a la ausencia de nor-mas y procedimientos en las primeras décadas del siglo pasado para el re-conocimiento y restitución de tierras de bienes comunales y a las dificulta-des que existían en los Códigos Agrarios para que los pueblos pudierandemostrar la fecha y forma del despojo de sus tierras o que contarán consus títulos primordiales.

• No todas las comunidades como forma de tenencia de la tierra se compo-nen sólo de población indígena y ni todos los indígenas tienen en propiedadla tierra bajo esta forma. El procedimiento para el Reconocimiento o Con-firmación de Bienes Comunales está asociado al concepto de pueblos queguardan el “estado comunal” y no al concepto “pueblos indígenas”.

• Existe gran diversidad de formas de usufructo de la tierra por parte de lapoblación indígena por lo que no se puede hablar de características propiasque la identifiquen y la diferencien de la forma en que el resto de la pobla-

continúa


147

•ANÁLISIS•

ción rural posee la tierra, por lo que no se puede afirmar que las tierras queposeen los indígenas son principalmente de uso común, que no se asignansuperficies parceladas en propiedad o que en la asignación individual delas tierras predomina un criterio de equidad; es decir, que todos tienen losmismos derechos y la misma cantidad de tierras.

• No se presenta una tendencia que permita señalar que las superficies pro-medio por sujeto, el tamaño del ejido, el destino de las tierras de los nú-cleos agrarios de MCI, por ejemplo, sean siempre mayores o menores queen los núcleos de los MPI o del resto de los municipios del país. Tampoco sepuede concluir que las unidades de producción privadas son siempre ma-yores que las de ejidatarios y comuneros.

• El reparto agrario en el centro del país adquirió características específi-cas: se dotó a gran cantidad de sujetos agrarios con poca superficie, lo quedio lugar a ejidos pequeños con muchos sujetos y con predominancia deunidades de producción pequeñas. En el norte y la Península de Yucatán sepresentan características diferentes: ejidos con grandes extensiones y tie-rras principalmente de uso común, pocos sujetos y superficies promedio enmuchos casos mayores a las 10 hectáreas. No obstante, existen muchassimilitudes en la estructura agraria interior de los estados, independiente-mente del régimen de propiedad y de la condición étnica.

• Las características de la propiedad de la tierra se vieron influenciadas porla forma en que se dio el reparto de tierras, las disposiciones legales esta-blecidas en los diferentes Códigos Agrarios y por las restricciones paraasignar derechos en selvas o bosques, de acuerdo con el artículo 59 de laLey Agraria.


149

•FOROS•

La cuestión indígena en la Cámara

de Diputados: recuento de un

episodio histórico*

L

Flavia Echánove Huacuja**

Introducción

a relación de los Estados nacionales latinoamericanos respecto asus pobladores indígenas ha estado definida por la concepción desociedad nacional como un todo integrado y homogéneo

culturalmente, es decir, sin indígenas (Dandler, 1992). Sin embargo, la re-sistencia de éstos a desaparecer, el ascenso de su organización y la clarifi-cación de sus demandas centrales ha cuestionado dicho enfoque e incididoen la realización de reformas en el derecho internacional y nacional. Entreellas figura la elaboración del Convenio 169 de la Organización Internacio-nal del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Indepen-dientes, donde se establecen como principios el respeto a su cultura, reli-gión, organización socioeconómica e identidad propia.

* El presente trabajo da cuenta de los debates llevados a cabo durante 1991-94 en laCámara de Diputados del H. Congreso de la Unión sobre la cuestión indígena. Aqué-llos giraron en torno a la modificación del Artículo 4° y 27 de la Constitución, asícomo de la Ley Agraria. La postura de cada uno de los partidos políticos implicados enel debate, así como las implicaciones o efectos de las modificaciones legales realiza-das para las comunidades indígenas, son también materia de análisis.

** Investigadora del Instituto de Geografía de la UNAM.

Cuestión indígena 4/15/04, 4:59 PM149

150


México firma dicho Convenio en 1989, y lo ratifica a fines del año siguien-te, lo que implicaba el compromiso de hacer una serie de adecuaciones ensus leyes internas, de acuerdo con los principios señalados. Este es, induda-blemente, uno de los factores que decidió la reforma del Artículo 4° denuestra Constitución. Otros, tienen que ver con el ascenso del movimientoindígena a nivel nacional, en el marco de la Campaña 500 Años de Resis-tencia Indígena (1989-1992). En este lapso se organizan eventos interna-cionales en los que México participa, y surgen diversas organizaciones in-dígenas nacionales, una de las cuales incluso elabora una propuesta dereforma a los Artículos 4° y 27 constitucionales (Flores, 1995: 151).

En ese contexto, en abril de 1989, y a instancias del Ejecutivo, se constitu-yó la Comisión Nacional de Justicia para los Pueblos Indígenas de México,del Instituto Nacional Indigenista (INI), con el objeto de elaborar una Ini-ciativa sobre posibles reformas constitucionales. Para darle legitimidad aésta, que finalmente se concretó a reformar el Artículo 4° de la Constitu-ción, se le sometió al usual mecanismo de consulta pública. La pocarepresentatividad de los indígenas en ese magno evento, y la no inclusiónen el texto final de las propuestas hechas por otros sectores, contribuyó a lapobreza de los resultados, habiendo incluso quedado la versión final máslimitada que la inicialmente propuesta (Castellanos y López, 1992: 19).

No obstante lo anterior, en diciembre de 1990 el Ejecutivo turnó al Congre-so de la Unión la Iniciativa mencionada. Tres días después el Partido de laRevolución Democrática (PRD) presentó a esa misma instancia su propues-ta de reforma a los Artículos 53, 73 y 115 constitucionales, planteando lacreación de regione pluriétnicas con personalidad jurídica y patrimoniopropios; la promulgación de una ley normativa de la organización y funcio-namiento de dichas regiones, y la creación de una circunscripciónplurinominal, para garantizar que aquéllas tuvieran representantes legisla-tivos, ampliando a 50 el número de diputados federales (op. cit.: 17).

También a fines de 1990 el Ejecutivo propuso reformas a los códigos proce-sales penales, federal y del D.F., las que son aprobadas por el Congreso de laUnión a partir de 1991. Así, se modificó el art. 52 del Código Penal, el cualconsidera los usos y costumbres de miembros de grupos indígenas inculpa-


151

•FOROS•

dos, y el Artículo 28 del Código Federal de Procedimientos Penales, el cualpermite que los indígenas puedan nombrar un traductor en los juicios.

La Iniciativa del Artículo 4° permaneció siete meses en la “congeladora”del Congreso; Gilberto López, entonces diputado del PRD y miembro de laComisión de Asuntos Indígenas, señaló que el principal obstáculo de aque-lla reforma era la indiferencia hacia los indígenas por parte de la mayoríade los 500 legisladores. Finalmente, y en el marco de las discusiones que alfin se inician en el seno de dicha Comisión, el PRD asumió como propia laIniciativa del Ejecutivo, mientras que el Frente Cardenista de LiberaciónNacional (FCLN) presentó una propuesta de reforma a los artículos 2°, 3°, y20 constitucionales (idem.: 20-21).

El presente Artículo tiene como objeto reseñar los debates llevados a cabodurante 1991-94 en la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Uniónsobre la cuestión indígena, particularmente sobre la modificación del Artí-culo 4° y 27 de la Constitución, así como de la Ley Agraria. La postura decada uno de los partidos políticos implicados en el debate, así como lasimplicaciones o efectos de las modificaciones legales para las comunida-des indígenas, son también analizadas.

La reforma al 4° constitucional: un cambio sin consecuencias

La Iniciativa presidencial fue sometida a discusión en el pleno de la Cáma-ra de Diputados el 3 de julio de 1991. En su exposición inicial de motivos,se revela claramente la concepción y posición oficial ante los indígenas,considerando su “equidad” y “bienestar” como un requisito para la “mo-dernización” del país. El problema de los indígenas se centra en su situa-ción de pobreza y marginalidad, y en la injusticia de que han sido objeto,inscribiendo textualmente la propuesta del Ejecutivo en la corrienteindigenista del Estado mexicano (Cámara de Diputados, 1990: 7-12).

Antes de iniciar el debate parlamentario, las mencionadas propuestas delPRD y del FCLN en relación con cambios en otros artículos fueron rechaza-das por contrariar las técnicas legislativas en materia constitucional y apar-


152


tarse de los principios normativos de la división de poderes, del pacto fede-ral y de la autonomía municipal. Por tanto, el texto que quedó a discusión(nuevo primer párrafo del art. 4°) fue el siguiente:

La nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada ori-ginalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá eldesarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formasespecíficas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efec-tivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientosagrarios en que aquéllos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas ycostumbres jurídicas en los términos que establezca la ley.

El debate, dentro de lo que cabe, reveló algunos elementos de la concepciónde lo indígena por parte de los cinco partidos que intervinieron. El PartidoAcción Nacional (PAN), después de un fallido intento de posponer la discu-sión (su propuesta de moción suspensiva fue rechazada), presentó su pro-puesta concreta al respecto. Señaló que el texto de la Iniciativa es jurídica-mente contradictorio y discriminatorio para los indígenas; sustenta una falsainterpretación de la historia de México; revive una polémica ya superada, yse basa en una diferenciación étnica contraria a la Constitución Mexicana.1

El PAN basa sus consideraciones en el más estricto apego y respeto a losprincipios de la Constitución o Ley Suprema, entre los que privilegia el dela igualdad de todos los individuos ante la ley, sin hacer distinciones étni-cas (art. 1°). En este sentido, dicho partido alude al igualitario acceso a laeducación (art. 3°), y a la justicia (art. 13°), que establece la prohibición deleyes privativas y tribunales especiales. Sin embargo, los panistas mani-fiestan la posibilidad de dar un trato desigual a favor de los más débiles onecesitados, pero no por diferencias étnicas o raciales, lo que sería “discri-minatorio”, sino por “razones objetivas derivadas de circunstancias socia-les, culturales o económicas”.

De allí se explica que dicho partido plantee la defensa de los indígenas nopor indígenas, sino por pobres, marginados, explotados y, en fin, por ser

1 Intervención del diputado Bernardo Bátiz, Diario de Debates núm. 20, Cámara de Diputados, p. 28-30.


153

•FOROS•

ciudadanos mexicanos. Asimismo, los panistas definen a nuestra nacióncomo “mestiza y orgullosa de su origen plural”, lo que, a juicio de Castella-nos y López (op. cit.: 28), responde a su visión criollista de la historia, que“vuelve a excluir las diferencias étnicas y su especificidad y, en consecuen-cia, legitima las prácticas discriminatorias. Para dicho partido, la naciónmestiza sólo se ‘enorgullece de su origen plural’, pero no de la pluralidadpresente”.

Para el PAN, al indígena no hay que ignorarlo pero tampoco impedir su“largo proceso histórico hacia el mestizaje” (tal vez profundamente desea-do). El texto del primer párrafo propuesto por los panistas, si bien podríaparecer similar al de la Iniciativa oficial, encierra una diferencia radicaldesde mi punto de vista: niega el origen exclusivamente indígena de lanación mexicana, al señalar que ésta “es una unidad integrada por culturasdiversas y por pueblos distintos, que al reunirse le dieron origen”. Proponíaese partido, aunque finalmente se abstuvo de votar, que la educación indí-gena fuera bilingüe y bicultural pero, congruente con su principio de nodiferenciación, excluyendo la posibilidad de considerar en los juicios agra-rios el aspecto jurídico de las prácticas y costumbres indígenas.

También para el PPS (Partido Popular Socialista), los indígenas son esen-cialmente ciudadanos marginados y pobres, ante lo cual, si bien votó afavor de la Iniciativa, sus diputados propusieron una serie de medidas queincluían la prestación de servicios a los núcleos indígenas, junto con otrasde índole agraria, muy reveladoras, entre las que figuraban la incorpora-ción de las tierras comunales al sistema ejidal y la confirmación de la pro-piedad de las tierras comunales (Cámara de Diputados, op. cit.: 34-35). Enocasiones, dando una visión folklórica de los indígenas, ese partido reco-noce que su bienestar será muy difícil mientras exista una política neoliberalcomo la actual.

El PT (Partido del Trabajo) rescató la condición de explotados de los indíge-nas, definiéndolos como ciudadanos mexicanos maltratados a lo largo de500 años, y víctimas de violencia y abuso. Aunque aprobó la Iniciativa seña-

2 Intervención del diputado Israel Galán, Diario de Debates núm. 20, Cámara de Diputados, p. 32-33.


154


ló en el debate sus limitaciones, considerándola tan sólo un “pálido reconoci-miento”, ya que los indígenas requieren toda una política de atención espe-cial que “pague la larga y profunda deuda social” que se tiene con ellos.2

El diputado del PRD, Gilberto López, sustentó la propuesta en términos delnecesario reconocimiento constitucional de nuestra historia y de nuestra rea-lidad pluriétnica, plurilingüística y pluricultural, como un requerimiento dejusticia elemental hacia los indígenas, y como una adecuación constitucionalobligada por la firma y ratificación del Convenio 169 de la OIT. Un diputadoindígena de ese partido señaló la poca representatividad del indígena en laCámara: tan sólo tres o cuatro indios estaban presentes en la discusión.

Diversos diputados perredistas tenían claras las limitaciones y vaguedadesde la Iniciativa. Señalaban, por ejemplo, que sólo en los juicios agrarios sereconocían las prácticas y costumbres jurídicas de los indígenas, dejandofuera el resto de la vida social de las comunidades y a todos aquellos indí-genas no agricultores. También veían que sólo se reconocían, y vagamente,los derechos culturales indígenas, dejando fuera los más reivindicados, esdecir, los sociales, económicos y políticos (Castellanos y López, op. cit.:19). No obstante lo anterior, el PRD consideró la propuesta más que nadacomo un primer paso o avance.

Por su parte, el PRI como partido, y en ésto coincidió con el PAN, el PT y elPPS, consideró que el problema indígena es de pobreza extrema e injusticia.En el debate parlamentario la intervención del PRI fue poco polémica y secentró sobre todo en justificar la reforma en términos de la importanciacuantitativa del problema, mencionando reiteradamente que ya sumaban15 millones los indígenas existentes.3 De acuerdo con diputados perredistaspresentes, la actitud del PRI en el debate fue de franca intransigencia ante lamás mínima modificación del texto, dejando claro, una vez más, la subor-dinación del partido oficial al Ejecutivo.

Ese mismo día del debate la Iniciativa fue aprobada, sin ningún cambio,por 272 votos a favor, de un total de 324. En realidad, en el curso del debate

3 Intervención del Dip. Carlos Vega, Cámara de Diputados, Diario de Debates núm. 20, p. 38-39.


155

•FOROS•

sólo en el caso del PAN se dio a conocer ampliamente su postura ideológicahacia la cuestión indígena. Sin embargo, PRI, PT y PPS expresaron posicionescoincidentes con los planteamientos de sus plataformas electorales, que bási-camente consideran al indígena como sujeto de asistencia social (al igual queancianos, niños y discapacitados), y digno de respeto en cuanto a sus usos ycostumbres (sólo el PT habló de restituirles sus tierras) (Arellano, 1995).

La visión “racista y etnocéntrica” presente en la mayoría de los diputadosde la Cámara, se manifestó más claramente en las discusiones previas aldebate, realizadas en la Comisión de Asuntos Indígenas, así como en laparticipación de los diputados del PRI y PAN en las festividades por la conme-moración del V Centenario, entre las que se avaló la emisión de una mone-da representativa del “Encuentro de Dos Mundos” (Castellanos y López,op. cit.: 25).

Si bien cuando se reformó el 4° los indígenas fueron tema específico dediscusión en la Cámara, la nueva redacción no significó ningún cambio ensu realidad concreta, como tampoco fue, ni remotamente, la modificaciónlegal más trascendente para ellos. Cinco meses después se inició el procesoque cambiaría su relación con la tierra, aspecto inseparable de la vidasocioeconómica, política y religiosa de los pueblos indios.

El debate parlamentario del 27 y la Ley Agraria,

y su efecto en los pueblos indígenas

Como es sabido, los cambios en las principales leyes agrarias de nuestro paísno constituyen un hecho aislado, sino que forman parte de un conjunto de me-didas de política económica de corte neoliberal, cuyo eje central ha sido el reti-ro del Estado y la apertura comercial. La presión ejercida por el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID) y los condicionamientos hechos por EstadosUnidos para la firma del TLC presionaron a su vez para acelerar un cambio enmateria agraria, acorde con los intereses del capital nacional y extranjero.

Dentro de su enfoque liberal y productivista, el Ejecutivo mexicano consi-deraba que la iniciativa privada sería la que capitalizaría al campo y lo


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sacaría de la crisis, ya que el minifundio había probado su ineficiencia pro-ductiva. Para ello, era necesario proporcionarle a los dinámicos inversionistasuna serie de facilidades, entre las que figuraban la certidumbre jurídica enel régimen de tenencia y el acceso a las tierras del sector social, las queserían incorporadas al mercado, rector ideal de la economía nacional.

En ese contexto, se modificó no sólo el Artículo 27 sino sus leyes regla-mentarias, es decir, la Agraria, la Forestal y la de Aguas. En la Iniciativapresidencial sobre dicho Artículo se consideraba al minifundio como causadel atraso del campo. Se planteaban como objetivos otorgar libertad y jus-ticia al campesino, dar certidumbre jurídica en el campo, capitalizarlo yproteger y fortalecer la vida ejidal y comunal. Las grandes novedades con-tenidas en la Iniciativa eran: el término del reparto agrario; la posibilidadde que sociedades mercantiles y civiles pudiesen tener tierras; el otorga-miento del pleno dominio a las parcelas ejidales; la asociación de ejidata-rios y comuneros entre sí y con terceros, otorgando el uso de sus tierras; laprohibición del latifundio, y la creación de tribunales encargados de la jus-ticia agraria (Presidencia de la República, 1991).

Se señalaba en un segundo párrafo de la fracción VII, que la ley protegería“la integridad territorial” de los pueblos indígenas. Durante tres días delmes de diciembre de 1991 se discutió en sesión plenaria de la Cámara deDiputados la reforma del 27. Previamente, y en presencia del presidentedel PRI y de los Secretarios de Agricultura y Reforma Agraria, los diputa-dos de ese partido habían sido llamados a la disciplina para aprobar incon-dicionalmente las reformas a discutir. Ya en el recinto de la Cámara, lapresencia de funcionarios de esas instituciones fue un efectivo mecanismode presión hacia los legisladores del partido oficial, situación que fue mu-cho más evidente meses después cuando se discutió la Ley Agraria (Calva,1993: 135).

La posición del PRI en el debate fue de total apoyo a la reforma, justificán-dola con los mismos argumentos dados en la exposición de motivos de laIniciativa. Hugo Andrés Araujo, secretario general de la CNC, acotó que lospriistas la apoyaban no sólo por estar en sus documentos básicos, sino por-que estaban convencidos de la necesidad de cambios: la reforma acabaría


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•FOROS•

con la actitud tutelar y paternalista del Estado, dando mayor autonomía alos productores; daría a los ejidatarios libertad para vender; haría posible lacompactación de ejidos para aumentar su productividad, e impulsaría nue-vas formas de asociación (Valle, 1992: 140-46).

En ese tenor, las propuestas del PRI, que fueron todas aceptadas, se refirie-ron, las más radicales, a la necesidad de regular el posible acaparamientode tierras por parte de los ejidatarios (y no de las sociedades mercantiles), ya reducir a un año (en vez de dos) el lapso para fraccionar las tierras queexcedieran los límites legales.

El PAN recibió festivamente la Iniciativa, su dirigente, Diego Fernández deCevallos, declaró que su partido “no se une, no se adhiere, no se prende nise cuelga de la iniciativa presidencial. Tenemos muchos años de reclamarpara México los postulados fundamentales a los que ahora se les da lecturaen la propuesta del presidente” (Ibidem: 146-47). Mediante sus propuestasinsistieron en que se acotara la cantidad de tierra que las sociedades y sussocios pudieran tener, mostrándose, como señala Calva (op. cit.: 138), másnacionalistas y antilatifundistas que el otrora agrarista PRI.

Para el FCLN mantener a los ejidatarios alejados de “la selva del mercadocapitalista” fue una posición justa que incluso Lázaro Cárdenas sostuvo,pero, señalaron, “la justeza de una concepción no es eterna”.4 Por su parte,los legisladores del PARM, señalaron que la Iniciativa coincidía con sus prin-cipios, toda vez que “la realidad del campo es muy diferente a la planeadapor nuestros constituyentes”.5

Los dos partidos que se opusieron a las reformas fueron el PPS y el PRD. Elprimero, no avaló la propuesta oficial por apartarse de la tradición “jurídi-co-constitucional” de nuestro país, y dar lugar, entre otras cosas, a lapulverización del ejido.6 El diputado Martín Tavira hizo una breve historiade las comunidades indígenas, siendo de los pocos legisladores que abor-dan el tema como tal.

4 Dip. Alberto Carrillo Armenta, 4-12-1991, en Eduardo Valle (1992), p. 158-160.5 Dip. Romeo Flores, 4-12-1991, en Eduardo Valle, (1992), p. 164.6 Dip. Héctor Ramírez Cuellar, 4-12-1991, en Eduardo Valle (1992), p. 175-79.


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Jorge Calderón y Modesto Moscoso del PRD fundamentaron abundante-mente su rechazo a la Iniciativa; el primero consideró que se rompía conlos principios del pacto social establecido en la Constitución de 1917, ycon las bases fundamentales sobre las que se construyó el Estado mexica-no, señalando que lo que estaba en juego era la preservación de la Repúbli-ca, la integridad territorial y la soberanía nacional.7

La versión aprobada del 27 no contuvo modificaciones sustanciales res-pecto al texto inicial. En la fracción VII se asentó que el Estado protegería la“integridad de las tierras” de los grupos indígenas (en vez de “integridadterritorial” como estaba en la propuesta); sin embargo, en ese mismo Artí-culo se había ya vulnerado su relación con la tierra, tanto en su calidad deejidatarios como de comuneros. La Ley Agraria o reglamentaria del 27,que meses después (febrero de 1992) se discutió en sesión plenaria de laCámara de Diputados, amplió y detalló las condiciones en que las tierrasdel sector social se incorporarían al mercado.

Antes del debate, once organizaciones del Congreso Agrario Permanente(CAP) habían entregado su propuesta campesina de Ley Agraria. Sin em-bargo, ésta no se discutió, como tampoco se aceptaron las propuestas delPRD (sólo 3 de 100, y no esenciales), lo que resultó en un texto no muydiferente al propuesto. Este fue aprobado por 388 votos de los priistas,panistas y parmistas; en contra hubo 45, del PRD, PPS y FCRN, que votódividido.

La diputada perredista, Rosa Albina Garavito, calificó al debate cameral como“remedo de discusión” que hizo evidente “la sujeción al Poder Ejecutivo deesta Cámara” y señaló que “el gran legislador del proceso que normará lavida en el campo fue el Ejecutivo; su representante estuvo en este recintodiciendo qué propuestas se aprobaban y cuáles no (…), es ésta la pobre, tristee indignante realidad política que se nos impone” (PRD, 1992: 147-48).

Se refirió a la nueva Ley como el desmantelamiento de la propiedad socialavalado por el partido de Estado. “Para llevarlo a cabo, señaló, vimos a legis-

7 Intervención en la C. de Dip., 4-12-1991, en Eduardo Valle (1992), op. cit., pg. 149.


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ladores del partido de la mayoría argumentar sin convicción a favor del pro-yecto de otro partido, que congruente, a lo largo de muchos años, lo defendió.”

Entre los artículos menos discutidos estuvieron los referentes a las comuni-dades, y ni qué decir de las indígenas. El PRD hizo dos propuestas al respec-to: que se eliminara la posibilidad de que las comunidades indígenas pudie-sen transferir el dominio de sus áreas de uso común a sociedades mercantiles,y que se diera otra definición de “comunero”. Tanto este partido como elPPS advirtieron que los bosques de las comunidades indígenas podrían ser-les arrebatados por aquellas agrupaciones.8

Pero, ¿qué significado tiene para las comunidades indígenas la Ley Agrarianeoliberal?

Las implicaciones para el régimen de tenencia ejidal, bajo el que se cobijauna parte de los indígenas dedicados a actividades agropecuarias y foresta-les, han sido analizadas por diversos autores. Basta decir que esta parte delotrora sector social fue privatizada, y la tierra dejó de ser patrimonio fami-liar. En el caso de las comunidades, Juan Carlos Pérez Castañeda (1995)señala que se abrieron dos posibles vías para su privatización: a través de laaportación de sus tierras de uso común al capital de sociedades mercantileso civiles, o mediante su conversión a ejidos.

En la fracción III del art. 99 se establece el carácter inalienable,imprescriptible e inembargable de las tierras comunales, salvo cuando seaporten a una sociedad. Esta alternativa podrá ser tomada por la asambleade comuneros; si se aprueba, señala Pérez Castañeda “cambia el estatutolegal de una parte de sus bienes, de comunal a privado en pleno dominio(…) o sea, se privatizan automáticamente”. Cuando pasan las tierras comu-nales a las sociedades, éstas se convierten en sus dueñas, siendo éste tam-bién un mecanismo de transmisión de la propiedad.

También en el art. 100 de la Ley Agraria (1995: 41), se establece que “lascomunidades podrán, aparte de constituir sociedades civiles o mercantiles,

8 PRD (1992), p. 117-118, e intervención de Martín Tavira (PPS), Versión estenográfica, C. de Diputados, 21de febrero de 1992.


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asociarse con terceros, encargar la administración o ceder temporalmenteel uso y disfrute de sus bienes para su mejor aprovechamiento”.

La segunda vía señalada, la conversión de comunidad a ejido, significa “uncambio de régimen jurídico, pero no de propietario” (P. Castañeda, op. cit.:7). Sin embargo, el otorgamiento del pleno dominio sobre las parcelasejidales abre también la posibilidad de su futura privatización. Por otraparte, las superficies parceladas que la comunidad otorga en usufructo asus miembros, pero que pertenecen a aquélla, también sufren cambios. Deacuerdo con la Ley Agraria, el titular de esas tierras puede ahora “ceder susderechos” a familiares o avecindados (art. 101).

Como producto de un análisis mucho más profundo y completo de la gamade implicaciones para las comunidades, Pérez Castañeda (op. cit.: 14-16)concluye que a éstas se les otorgó tres elementos de orden privado: se leshizo alienables, transmisibles y divisibles, mientras que conservaron sucarácter inembargable e imprescriptible. Esto es, se les semi-privatizó, per-diendo su carácter de propiedad social y de patrimonio familiar.

Para otro estudioso de la materia, Héctor Díaz Polanco (1995: 247), “la leyabre prácticamente los mismos espacios a la acción de fuerzas disolventesen el régimen de comunidad que en el ejidal”, definiendo a las actualescomunidades como “un régimen de transición”.

Finalmente, se cerró la opción de tener un pedazo de tierra para sinnúmerode indígenas solicitantes: las superficies excedentes de los latifundios se-rían vendidas al mejor postor mediante subasta pública.

EZLN: la cuestión indígena vuelve a la Cámara

En opinión de diversos diputados, la Cámara se interesó realmente por loindígena a partir del 1° de enero de 1994 en que aparece el EZLN. Desdeentonces, los legisladores han participado de diversas formas, entre las quedestaca la elaboración y aprobación de la Ley para el Diálogo, la Concilia-ción y la Paz Digna en Chiapas, que dio lugar a la Comisión de Concordia


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•FOROS•

y Pacificación (COCOPA) en marzo de 1995. Esta Comisión, que algunosconsideran la expresión más sólida de la LVI Legislatura, se integró porigual número de representantes de cuatro fracciones parlamentarias, un re-presentante del Gobierno de Chiapas y otro de su poder legislativo. Sufunción primordial es facilitar el diálogo y la negociación entre el Gobier-no y el EZLN; participó en la organización del Foro Indígena e ingresó alCongreso de la Unión los documentos suscritos en San Andrés Larráinzar,Chiapas (acuerdos, pronunciamientos conjuntos y propuestas) sobre Dere-chos y Cultura Indígena, para ser considerados en la elaboración de lasiniciativas de reformas constitucionales (arts. 4°, 115, etcétera).

A fines de 1994 se creó la Comisión de Asuntos Indígenas en la Cámara,integrada por 30 diputados de cuatro fracciones parlamentarias; sin embar-go, 60% de ellos pertenecían al PRI, seis al PAN, cuatro al PRD y dos al PT. Elpresidente de ella también era priista. Dicha Comisión participó en la orga-nización de una consulta nacional sobre Derechos y Participación Indígena(33 Foros y 33 Encuentros estatales), que se inició a fines de 1995. Enopinión de diputados perredistas dicha consulta constituyó en esencia elmedio de legitimización de los planteamientos del Ejecutivo (el “espaciodel PRI”); sus resultados fueron manipulados, y las propuestas hechas nofueron genuinas ni representativas de las etnias.

De acuerdo con un diputado priista de esa Comisión, el tema más discutidoen la consulta fue el de la autonomía, aunque en su opinión no puede habermás autonomía que la que ya tienen los municipios. Los resultados de laconsulta, indicó, serían analizados y utilizados para elaborar una Iniciativade reformas constitucionales. También se considerarían los planteamientosdel EZLN, al que caracteriza no como un movimiento indígena, sino “agra-rio”.9 Para el Secretario Técnico de dicha Comisión los partidos de oposi-ción son demasiado “radicales” (plantean cambiar la Constitución y esta-blecer regiones autónomas pluriétnicas), mientras que el PAN no tiene unaposición definida al respecto.10

9 Entrevista al Dip. Mario Bautista Márquez, C. de Dip., 27 de marzo de 1996.10 Entrevista al Dip. Héctor Pedraza Olguín, C. de Dip., 27/3/96.


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El PRI como partido no tiene una propuesta clara en torno al problema indí-gena actual, salvo formulaciones generales, el PAN permanece fiel a su ideo-logía liberal individualista e igualitaria, y el PT es ambiguo, solidarizándo-se en ocasiones con el PRD. Algunos miembros de este partido avalaron ensu momento la Iniciativa de la ANIPA (Asamblea Nacional Indígena Pluralpor la Autonomía) en torno a la reformas de los arts. 4°, 53, 115 y 116 parala creación de las Regiones Autónomas, como constitutivas de un nuevo“cuarto piso” en la estructura de la federación, y espacios de organización,representación, reproducción sociocultural y desarrollo de los pueblos in-dígenas. La primera asamblea de ANIPA se realizó en la Cámara de Diputa-dos convocada, entre otras instancias, por la Sría. de Derechos Humanos yPueblos Indios del PRD.

Sin embargo, incluso al interior de ese partido, en el momento en que sellevó a cabo esta investigación, existían diferentes posiciones, quienes apo-yaban la vía municipal planteada por el EZLN, y los que se adherían a lavisión más autonomista de la ANIPA.11

A partir del debate aquí reseñado, han existido numerosas propuestas sobrela autonomía de los pueblos indios hechas por partidos políticos, organiza-ciones no gubernamentales, el Ejecutivo, el INI, la COCOPA, etcétera, cuyoanálisis se aleja del objetivo planteado en el presente artículo. Sin embar-go, señalaremos que en el marco del episodio más relevante ocurrido desdeentonces, la firma de los Acuerdos de San Andrés Larráinzar, Chiapas, enfebrero de 1996, la propuesta del PAN no se modificó sustancialmente, man-teniendo la misma concepción ya comentada, dentro de la cual el problemade los indígenas se remite al reconocimiento de éstos como ciudadanos. Deacuerdo con la reseña hecha por Díaz-Polanco, la delegación del gobiernoen San Andrés, formada por representantes de la Secretaría de Goberna-ción, Desarrollo Social y Reforma Agraria, mantuvieron una franca oposi-ción hacia cualquier planteamiento de autonomía. De manera diferente, elINI desarrolló una propuesta de autonomía basada en el reconocimiento dela comunidad como el ámbito de la autonomía, y en la idea de la “asocia-ción” o “coordinación” de actividades de dos o más comunidades de dos o

11 Entrevista a César Chávez, diputado perredista miembro de la COCOPA, C. de Dip., 29 de marzo de 1996.


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•FOROS•

más municipios. Incluso dicho organismo gubernamental propuso la crea-ción de un “cuarto piso comunal”, inspirándose en la propuesta de la ANIPA

del “cuarto piso regional” (Díaz-Polanco, 1996). Los primeros acuerdos deSan Andrés, de acuerdo con dicho autor, pueden considerarse como unatransacción entre la propuesta de “autonomía regional” de la ANIPA y de losasesores zapatistas, y la realizada por el INI, basada en la concepción de la“autonomía comunal”.

El levantamiento zapatista motivó que el PRI adoptara posteriormente cier-tas definiciones; en el documento elaborado por este partido a fines de 1996,“Proyecto político del PRI para el desarrollo de los pueblos indígenas” seconsidera a la autonomía como una reivindicación de los pueblos, com-prendiendo en ella los territorios y las estructuras propias del ejercicio delpoder político (op. cit.).

Así, la posibilidad de un nuevo debate parlamentario en torno al problemaindígena está presente. Las reformas constitucionales, como ha quedadoasentado en las Propuestas conjuntas del EZLN y el Gobierno deben darseen el marco de la autonomía que permita a los pueblos indígenas decidir suforma de gobierno interna y sus maneras de organizarse política, social,económica y culturalmente.12 El cumplimiento de los Acuerdos de SanAndrés es, hasta hoy, una tarea pendiente.

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Valle Espinosa, Eduardo (comp.), El Nuevo Artículo 27, Ed. Nuestra, México, 1992.


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•ESTADÍSTICAS•

Instrumentos de organización agraria básica

Estadisticas 4/15/04, 5:00 PM167

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Definiciones conceptuales*

Organización agraria

Proceso que motiva la participación voluntaria, consciente y comprometi-da de los campesinos con el propósito de planear, programar, ejecutar yevaluar sus programas y proyectos que respondan a su problemática y ca-racterísticas específicas para que así logren mejores niveles productivos yde bienestar social.

Organización agraria básica

Proceso de información, capacitación y ejercicio de los derechos de los núcleosagrarios y sus miembros para la adopción libre y consciente de los cinco ins-trumentos útiles para consolidar su vida jurídica y económico-social.

Objetivo

El fin que persigue la Organización Agraria Básica es dotar a los núcleosagrarios de las condiciones necesarias para la consolidación de su vida ju-rídica y económica-social, que les permita acceder a niveles superiores deorganización con plenas posibilidades de éxito, mejorando así su nivel ycalidad de vida.

Actualización de los órganos de representación y de vigilancia del núcleo

Como Programa opera desde 1994, sin embargo, el personal operativo siem-pre ha brindado la asesoría jurídica necesaria a los sujetos agrarios paraelegir en Asamblea a los órganos de representación y de vigilancia.

El órgano de representación corresponde a los miembros del ComisariadoEjidal o Comunal, quienes son los representantes legales del núcleo; portanto, deben estar vigentes, a fin de que las actuaciones que realicen a nom-

* Agradecemos a la Dirección General de Organización Agraria el haber elaborado elpresente trabajo.


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•ESTADÍSTICAS•

bre del núcleo tengan plena validez y eficacia jurídica; dicho órgano secompone del Presidente del Comisariado, Secretario, Tesorero y sus res-pectivos suplentes.

Por su parte, el Órgano de Vigilancia lo forman los miembros del Consejode Vigilancia que tienen la obligación de verificar la legalidad de los actosdel Comisariado; por ello, para estar en aptitud de realizar las observacio-nes pertinentes a las acciones del Comisariado, se requiere que estén vigen-tes en sus funciones, de lo contrario, carecerían de valor legal; este órganose compone del Presidente del Consejo y dos Secretarios y sus respectivossuplentes.

Si no se cuenta con los representantes legales del ejido, no se puede realizarlegalmente gestión o acción alguna a nombre del núcleo. El ComisariadoEjidal, como representante del núcleo, es quien puede presentarse ante lasautoridades para llevar a cabo las gestiones de apoyo al ejido; si no secuenta con un Comisariado o se tiene uno vencido en su periodo legal, novalen los actos que realice, simplemente, de acuerdo con la Ley, se consi-deran como si no se hubieran realizado.

Lista de Sucesión

La Lista de Sucesión es el testamento agrario de los ejidatarios, comunerosy posesionarios reconocidos legalmente y con sus derechos vigentes en unnúcleo agrario; es una lista donde el titular anota el nombre de las personasy el orden de preferencia para que éstos adquieran sus derechos cuando élfallezca.

Cabe mencionar que solamente los derechos sobre las tierras ejidales ydentro del ejido son los que se pueden incluir en esta lista, sin que puedaningresar en ella propiedades privadas que tenga el ejidatario o posesionario.

Con la oportuna elaboración de la lista y de su depósito en el RegistroAgrario Nacional o su formalización ante fedatario público, se evitan losconflictos entre los familiares de un ejidatario o posesionario que fallece,pues se establece de manera clara y sin lugar a dudas a quién decidió el


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titular heredar sus derechos dentro del ejido. Este Programa inició su ope-ración en el año de 1995.

Libro de Contabilidad

El Libro de Contabilidad y Administración es el documento en el que seefectúa el registro de las operaciones económicas que afectan el patrimo-nio del núcleo agrario, cuando éstas son consecuencia de la actuación delComisariado Ejidal, en uso de las facultades que posee como órgano derepresentación, encargado de la gestión administrativa del núcleo.

Se trata de un sistema de administración de los recursos del ejido, a travésde llevar por escrito, en un libro, el dinero que ingresa al núcleo y el que segasta por las actividades del mismo, para tener la mayor transparencia en elmanejo del Comisariado.

Para la implementación de este instrumento, es indispensable contar con laaceptación de la Asamblea para asesorarlos en la aplicación de este Libro.

De la misma forma, es necesario que la asamblea apruebe el Libro una vezque se haya entregado al Comisariado para su contabilidad y administración.

Este Libro se otorga gratuitamente a los núcleos agrarios que así lo solicitana la Procuraduría Agraria; es en 1997 cuando inicia este Programa, brindán-dose también asesoría para su correcto uso y llenado, así como la maneraen que es útil para la elaboración de los informes contables y administrati-vos a la Asamblea.

Libro de Registro de Titularidad de Derechos

A partir del año de 1997, se implementa el Libro de Registro, el cual es undocumento de control en el que se asientan los datos generales de los miem-bros del núcleo, una relación de las tierras y los derechos de los ejidatariosy posesionarios sobre las mismas, así como las operaciones relativas a talesderechos.


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•ESTADÍSTICAS•

Este inventario del ejido y sus integrantes es revisado y aprobado por laAsamblea, como órgano supremo de decisión dentro del núcleo.

Consta de dos secciones: en la primera se asientan los datos generales delos miembros del ejido. En la segunda se anotarán las tierras existentes enel ejido y los derechos sobre ellas, así como las enajenaciones y demásactos jurídicos que se realicen sobre las mismas.

El Libro de Registro permite conocer, con el mayor grado de veracidad, losnombres y los derechos que tienen los beneficiarios en los ejidos, asentan-do también sus datos generales básicos, permitiendo así tener una base paradeterminar los sujetos que están en aptitud y posibilidad de participar váli-damente en las asambleas del núcleo. También es útil para conocer a deta-lle las operaciones jurídicas que se realizan al interior del ejido en cuanto alos derechos y sus transmisiones.

Reglamento Interno

El Reglamento Interno es el documento jurídico formal aprobado por laAsamblea del núcleo, que tiene por objeto regular la organización social yeconómico-productiva del núcleo agrario; sus disposiciones son de obser-vancia obligatoria y la violación de sus principios se sanciona de acuerdocon el propio Reglamento y demás ordenamientos legales aplicables.

El ejido que carece de Reglamento Interno tampoco tiene orden estableci-do en sus actividades, sus miembros desconocen qué obligaciones y quéderechos tienen dentro del ejido, los beneficios que pudieran conseguirpueden ser repartidos con desigualdad, no existe una forma clara para laexplotación de los recursos comunes del ejido, no tienen establecido el usode las parcelas con destino específico, como es la parcela escolar, de lamujer y la asignada a los jóvenes. Este Programa comenzó en el año de1994.


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Organización Agraria BásicaÓrganos de representación

Universo RealizadoEstado de

núcleos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 TotalAguascalientes 185 2 17 35 44 58 72 11 239Baja California 227 14 32 41 40 51 40 19 237Baja California Sur 100 16 13 15 28 31 18 15 136Campeche 381 52 85 155 140 93 177 41 743Coahuila 883 52 92 171 163 163 139 108 888Colima 155 6 15 17 31 60 44 7 180Chiapas 2,032 204 398 553 520 506 569 165 2,915Chihuahua 981 112 115 195 237 172 246 87 1,164Distrito Federal 88 11 18 4 20 10 14 3 80Durango 1,082 51 155 301 218 250 323 95 1,393Guanajuato 1,476 116 139 189 330 261 221 139 1,395Guerrero 1,241 82 82 193 270 291 337 153 1,408Hidalgo 1,157 122 129 184 394 318 304 159 1,610Jalisco 1,443 83 133 123 288 289 263 123 1,302México 1,227 59 100 206 260 218 279 144 1,266Michoacán 1,846 101 247 309 361 357 509 205 2,089Morelos 230 8 58 51 20 23 46 9 215Nayarit 401 16 33 119 110 101 166 60 605Nuevo León 607 50 59 64 100 108 150 45 576Oaxaca 1,534 246 466 489 444 416 383 201 2,645Puebla 1,151 122 145 294 340 252 297 129 1,579Querétaro 373 14 14 25 40 78 100 27 298Quintana Roo 276 27 69 107 94 68 64 42 471San Luis Potosí 1,269 278 281 344 380 324 358 161 2,126Sinaloa 1,273 109 95 410 342 269 369 171 1,765Sonora 980 71 81 90 210 205 231 98 986Tabasco 740 103 93 148 138 210 137 84 913Tamaulipas 1,330 117 120 210 228 232 325 103 1,335Tlaxcala 239 9 41 93 71 41 86 32 373Veracruz 3,521 307 586 780 930 822 862 421 4,708Yucatán 731 180 172 227 220 172 197 61 1,229Zacatecas 761 11 42 173 230 189 219 90 954

Total 29,920 0 0 2,751 4,125 6,3157,241 6,638 7,545 3,208 37,823

Estas cifras se obtuvieron de reportes que elaboró esta Dirección General cada fin de año, y cabe mencionarque también se entregaron para el informe del C. Procurador Agrario.


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•ESTADÍSTICAS•

Organización Agraria BásicaLista de Sucesión


núcleos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 TotalAguascalientes 185 12 45 20 41 29 43 190Baja California 227 12 28 14 52 4 24 134Baja California Sur 100 10 25 16 11 7 9 78Campeche 381 22 26 25 64 30 16 183Coahuila 883 12 37 19 142 90 181 481Colima 155 16 39 18 31 24 31 159Chiapas 2,032 21 49 21 111 75 28 305Chihuahua 981 13 18 10 106 66 45 258Distrito Federal 88 15 38 22 31 25 29 160Durango 1,082 18 39 18 186 137 87 485Guanajuato 1,476 19 48 16 312 123 36 554Guerrero 1,241 14 46 21 153 120 64 418Hidalgo 1,157 17 47 19 198 82 87 450Jalisco 1,443 19 44 17 98 51 45 274México 1,227 17 45 22 165 218 71 538Michoacán 1,846 11 50 8 183 91 64 407Morelos 230 7 40 12 11 0 1 71Nayarit 401 16 46 17 62 15 2 158Nuevo León 607 15 49 24 183 87 58 416Oaxaca 1,534 18 48 20 197 103 73 459Puebla 1,151 16 47 18 185 161 58 485Querétaro 373 19 50 17 51 42 26 205Quintana Roo 276 21 55 14 36 12 8 146San Luis Potosí 1,269 26 63 23 216 143 80 551Sinaloa 1,273 26 59 15 259 178 175 712Sonora 980 24 53 17 173 86 54 407Tabasco 740 26 55 19 156 65 40 361Tamaulipas 1,330 18 43 15 162 239 113 590Tlaxcala 239 35 40 22 48 36 32 213Veracruz 3,521 19 68 27 619 298 125 1,156Yucatán 731 10 35 15 75 103 125 363Zacatecas 761 14 45 19 108 60 40 286

Total 29,920 0 0 0 558 1,420 580 4,425 2,800 1,870 11,653

Estas cifras se obtuvieron de reportes que elaboró esta Dirección General cada fin de año.


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Organización Agraria BásicaLibro de Registro


núcleos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 TotalAguascalientes 185 25 46 61 4 136Baja California 227 24 43 43 4 114Baja California Sur 100 5 38 30 5 78Campeche 381 55 63 84 4 284Coahuila 883 57 154 102 163 476Colima 155 25 45 46 8 124Chiapas 2,032 95 137 117 18 367Chihuahua 981 125 155 102 21 403Distrito Federal 88 0 0 0 0 0Durango 1,082 158 208 193 74 633Guanajuato 1,476 38 196 189 16 439Guerrero 1,241 6 145 208 30 389Hidalgo 1,157 47 144 94 28 313Jalisco 1,443 31 88 134 16 269México 1,227 33 246 220 25 524Michoacán 1,846 26 117 104 28 275Morelos 230 0 15 43 1 59Nayarit 401 4 68 112 19 203Nuevo León 607 23 88 115 23 249Oaxaca 1,534 34 200 181 9 424Puebla 1,151 40 249 197 32 518Querétaro 373 4 48 84 40 176Quintana Roo 276 0 36 51 16 103San Luis Potosí 1,269 88 228 198 36 550Sinaloa 1,273 98 251 320 138 807Sonora 980 108 184 179 5 476Tabasco 740 70 178 96 8 352Tamaulipas 1,330 51 342 412 61 866Tlaxcala 239 65 96 30 3 194Veracruz 3,521 125 701 282 37 1,145Yucatán 731 19 77 159 108 363Zacatecas 761 109 89 113 14 325

Total 29,920 0 0 0 0 0 1,588 4,675 4,299 994 11,634



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•ESTADÍSTICAS•

Organización Agraria BásicaLibro de Contabilidad


núcleos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 TotalAguascalientes 185 15 45 38 33 131Baja California 227 7 50 51 5 113Baja California Sur 100 3 41 30 1 75Campeche 381 40 80 80 22 222Coahuila 883 53 156 115 157 481Colima 155 66 25 26 8 125Chiapas 2,032 131 166 159 29 485Chihuahua 981 90 146 123 36 395Distrito Federal 88 3 18 17 5 43Durango 1,082 153 215 218 74 660Guanajuato 1,476 28 209 193 37 467Guerrero 1,241 17 198 187 60 462Hidalgo 1,157 57 193 92 28 370Jalisco 1,443 138 211 154 27 530México 1,227 115 267 243 74 699Michoacán 1,846 11 170 169 47 397Morelos 230 0 20 51 4 75Nayarit 401 28 87 86 16 217Nuevo León 607 10 95 121 35 261Oaxaca 1,534 140 282 216 37 675Puebla 1,151 90 274 219 53 636Querétaro 373 14 63 77 58 212Quintana Roo 276 30 77 44 8 159San Luis Potosí 1,269 82 239 229 66 616Sinaloa 1,273 65 302 322 165 854Sonora 980 19 215 223 26 483Tabasco 740 85 175 108 26 394Tamaulipas 1,330 110 321 415 50 896Tlaxcala 239 75 83 43 6 207Veracruz 3,521 141 692 600 134 1,567Yucatán 731 27 145 118 120 410Zacatecas 761 125 119 107 39 390

Total 29,920 0 0 0 0 0 1,968 5,379 4,874 1,486 13,707



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Organización Agraria BásicaReglamento Interno


núcleos 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 TotalAguascalientes 185 1 4 11 67 35 58 6 182Baja California 227 3 6 29 55 34 25 5 157Baja California Sur 100 5 20 6 25 20 19 1 96Campeche 381 34 218 58 157 50 49 6 668Coahuila 883 80 39 65 117 90 43 31 465Colima 155 5 2 8 46 32 11 1 105Chiapas 2,032 57 186 132 252 115 91 20 853Chihuahua 981 97 152 107 323 84 83 24 870Distrito Federal 88 2 3 2 9 8 9 4 37Durango 1,082 42 146 88 289 127 121 27 840Guanajuato 1,476 23 33 15 191 91 92 12 457Guerrero 1,241 10 9 13 113 121 163 28 457Hidalgo 1,157 92 71 118 302 161 57 10 811Jalisco 1,443 28 67 43 97 109 139 21 504México 1,227 7 19 21 164 110 184 24 529Michoacán 1,846 13 98 69 148 106 129 24 587Morelos 230 6 15 17 7 0 15 0 60Nayarit 401 2 15 18 74 52 55 9 225Nuevo León 607 10 27 33 55 44 97 9 275Oaxaca 1,534 263 474 254 360 132 146 22 1,651Puebla 1,151 87 83 101 258 136 108 17 790Querétaro 373 2 6 3 28 4 31 6 80Quintana Roo 276 7 102 55 62 12 26 7 271San Luis Potosí 1,269 65 129 78 162 142 145 23 744Sinaloa 1,273 72 151 151 355 208 185 76 1,198Sonora 980 80 65 49 311 101 110 8 724Tabasco 740 18 39 26 106 152 90 7 438Tamaulipas 1,330 57 68 92 194 105 164 17 697Tlaxcala 239 1 8 22 54 28 53 4 170Veracruz 3,521 133 268 247 528 436 357 44 2,013Yucatán 731 37 53 95 97 58 88 31 459Zacatecas 761 11 17 13 137 65 84 13 340

Total 29,920 0 0 1,350 2,593 2,039 5,143 2,968 3,027 537 17,753



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•BIBLIOAGRARIAS•

La construcción de una cultura

gerencial democrática en las em-

presas forestales.Gerardo Alatorre Frenk, Premio Es-tudios Agrarios 1998, Casa JuanPablos-Procuraduría Agraria, Méxi-co, 2000, 432 pp.

Se trata de un estudio donde la te-mática central es la silvicultura cam-pesina, cuestión que se ubica entredos proyectos diferentes: el del Es-tado mexicano, desde el que se im-pulsa la integración comercial y laatracción de la inversión extranjera,y el que sostienen las comunidades yorganizaciones campesinas paraafianzar la gestión territorial y, engeneral, el desarrollo social, cultu-ral y político de las mismas.

En la primera parte se abordan losparámetros y referencias teóricasdesde las que se realiza la investiga-ción. Apartado que rescata elemen-tos fundamentales de la investiga-ción-acción participativa como laopción metodológica para construirel conocimiento, junto con los suje-tos sociales, que permita entender lalógica de la silvicultura comunitariay su articulación-tensión en el esque-ma de la reproducción familiar, depertenencia y cohesión comunitariay del mantenimiento y desarrollo delas propias empresas.

Luego pasa revista a las experien-cias que en distintas entidades dela República han tenido los campe-sinos ejidatarios y comuneros lue-go de que, al final de la década delos setenta, lograron recuperar elcontrol de los bosques. La batallase libró por la apropiación de losprocesos, pero eso no fue suficien-te porque priva una situación com-pleja en donde coexisten la lógicacampesina y la gestación de unacultura empresarial, que exige pa-sar de la apropiación a la revolu-ción del proceso productivo.

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Este es un libro esperanzador por-que aborda las oportunidades de laempresa silvícola comunitaria des-de la estrecha relación entre la cons-trucción de la silvicultura comuni-taria y el fortalecimiento delproyecto de las comunidades. Eneste sentido se subrayan las estrate-gias de cómo se pueden aprovechary fortalecer las propias formasorganizativas de las comunidades, lacapacidad para la toma de decisio-nes respecto del manejo sustentablede los bosques y la gestión territo-

rial así como el desarrollo integralde las mismas.

El autor fue merecedor del PremioEstudios Agrarios 1998, pero tam-bién participa como asesor en pro-cesos de organización campesina yde producción de conocimientosa partir de esos procesos, temaque también se aborda, de mane-ra destacada, en la búsqueda de unmodelo viable de gestión del territo-rio y de apropiación de los recursosnaturales.

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Ley Agraria y protección del patri-

monio arqueológico.Daniela Rodríguez Herrera, PrimerCertamen Investigación Agraria,Casa Juan Pablos-ProcuraduríaAgraria, México, 2000, 200 pp.

La cultura prehispánica de Méxicoevolucionó de formas sencillas a for-mas cada vez más complejas, sin queesto signifique que todos los gruposprogresaron igual o pasaron por for-mas sucesivas de desarrollo cultural;pues cada forma de vida y culturatenían relaciones sociales y menta-les diferentes, las cuales iban cam-biando en el curso del tiempo pormúltiples factores.

En este sentido, es de gran importanciaestudiar y preservar el patrimonio cul-tural de cada pueblo, ya que en éste seve reflejado la mayor parte de su his-toria, tradiciones, cultura, soberanía eindependencia.

Esta obra es resultado de una inves-tigación de grado y ganadora delPrimer Certamen InvestigaciónAgraria, en la cual se proponen al-gunas medidas para trabajar de ma-nera conjunta y armónica el INAH

con el Procede en la delimitación delas zonas arqueológicas, reconoci-miento y preservación en los núcleosagrarios. Asimismo, la autora hace

hincapié en educar a la población,tanto rural como suburbana, de loimportante que es la preservación delos sitios arqueológicos; ya en ellosse encuentra su patrimonio culturaly su identidad como individuo ycomo nación.

Cabe destacar que se lleva a cabo, tam-bién, una exposición muy amplia acer-ca de los problemas generados a partirde la reforma al Artículo 27 constitu-cional, así como de la legislación na-cional e internacional sobre la protec-ción del patrimonio cultural y las graves

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consecuencias que ha traído la reformaagraria. En este sentido, la autora seatreve a afirmar: “los factores socialeshan sido, por mucho, más decisivos quelos factores naturales en el proceso deafectación del patrimonio arqueológi-co”. En este apartado hace énfasis enque dichos factores son: el mal uso delsuelo, las actividades económicas, elíndice de natalidad, el crecimiento ur-bano no planificado, entre otras.Aunado a esto, desde la época de laconquista del México prehispánico yla Colonia en el siglo XVI se dio unadevastación sin medida provocandoun daño irreparable e insalvable.

El patrimonio arqueológico y laslegislaciones que repercuten eneste, han sido motivo de diversosdebates y claroscuros. Debido aesto no se ha podido realizar unadefensa efectiva del patrimonionacional, ya que para hacer cum-plir una ley son necesarias dos co-sas, primero conocerla y segundohacerla cumplir. Por ello, es nece-sario establecer acuerdos y medi-das en zonas rurales y urbanas parapoder llevar a cabo trabajos de in-vestigación, preservación, educa-ción, concientización y difusióndel patrimonio.

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¡... Y ando yo también en el cam-

po! Presencia de la mujer en el agro

mexicano.Héctor Robles Berlanga, GloriaArtís, Julieta Salazar y Laura Mu-ñoz (coords.), Procuraduría Agraria,1ª edición, México, 2000, 128 pp.

¡... Y ando yo también en el cam-po! es producto de varios años detrabajo y de la colaboración de al-gunas personas de las institucionesdel Sector Agrario interesadas en eltema. Varias fuentes de informaciónse compararon para aprobar y/o re-futar las teorías que se desprendíande los datos del Programa de Re-gularización y Certificación de laTenencia de la Tierra y Titulaciónde Solares (Procede) y de la infor-mación generada por los mecanis-mos creados por el grupo de inves-tigadores coordinados por HéctorRobles.

Apenas en los años veinte sólo po-dían ser ejidatarias las mujeres ca-beza de familia. Hace tres décadashabía 31 mil 459 ejidatarias; es de-cir, de cada 100 sujetos de derechouno era mujer. Hoy suman aproxi-madamente 252 mil, casi dos de cada10 son titulares de la parcela o delsolar. Además, 36.9% de ellas sonavecindadas y 10.7% posesionarias.En suma, existen casi 900 mil muje-

res con derechos agrarios; hoy decada 10 titulares de la tierra, uno esmujer.

Junto con la feminización del cam-po, los estudiosos detectaron unmarcado envejecimiento, procesoque se acentúa entre las mujeres. Porejemplo, 68% de las ejidatarias re-basa los 50 años y, en el caso de losejidatarios, 53.5%.

Las ejidatarias acceden a la tierraprincipalmente a través de la heren-cia (casi 50%) y la cesión gratuita

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(22%). La mitad de ellas adquirió latierra a través del esposo, una cuartaparte del padre y 11% de la madre.Y sabemos, gracias a este estudio,que casi la quinta parte de ellas po-seerá la tierra poco tiempo. Es de-cir, estas mujeres juegan el papel deeslabón entre los hijos y el esposo.

Otro elemento importante de ¡...Yando yo también en el campo! Pre-sencia de la mujer en el agro mexi-cano es conocer a quién dejan lascampesinas su derecho a la tierra. Delas encuestadas, la mitad expresa quepiensa ceder la tierra y la otra mitadque la heredará al fallecer. 63.2% dijotener la intención de beneficiar a unasola persona con parcela (29% eligeal hijo menor y menos de la mitad deese porcentaje al hijo mayor). Las

hijas son elegidas en menos de unatercera parte que los hijos.

Estos son sólo algunos aspectos queaporta este gran esfuerzo de investi-gación. Ellas están allí, forman par-te de los procesos productivos, se es-tán incorporando a los órganos derepresentación, son dueñas de par-celas y solares, tienen derecho al usocomún y, por si fuera poco, tambiéninfluyen en los procesos de circula-ción de la tierra.

Conocer un poco más de las muje-res que, al igual que los hombres,andan también en el campo, dejaasomar elementos en los que es ne-cesario profundizar y que no debenpasarse por alto cuando se eche unvistazo al campo mexicano.

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Desarrollo social y cambios produc-

tivos en el mundo rural europeo

contemporáneo.

Marcello Carmagnani y GustavoGordillo de Anda (coords.), El Cole-gio de México, Fideicomiso Historiade las Américas, Fondo de CulturaEconómica, México, 2000, 160 pp.

Los estudios aquí vertidos son ela-borados por economistas, sociólo-gos, politólogos e historiadores enocasión de un coloquio organizadopara la FAO por la Fondazione LuigiEinaudi de Turín, promovido por elCentro de Estudios de México en Ita-lia, donde se aborda la experienciaeuropea contemporánea relativa aldesarrollo social y los cambios pro-ductivos del medio rural europeo.

En este recuento se destaca la im-portancia que ha tenido la experien-cia europea, al considerar la valori-zación del capital social acumuladopor los múltiples actores que nece-sariamente establecen complicadasrelaciones campo-ciudad, con elmercado, las instituciones y las po-líticas de fomento agrícola.

Precisamente al valorizar el capitalsocial se supera el prejuicio (muy co-mún en Latinoamérica) de un mun-do rural atrasado, cuyos actores seoponen a cualquier transformación.

En esta obra se presenta el cómo yporqué el campo europeo fue capazde conciliar y coordinar objetivosindividuales con exigencias colecti-vas, reaccionando favorablemente alas nuevas políticas de desarrolloeconómico, social y sustentable enlas áreas rurales.

En general, el libro proporciona unavisión interpretativa de la capacidadde los actores rurales (campesinos,pequeños propietarios, colonos,medieros) de reaccionar a las seña-les del mercado, de generar, mante-

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ner e incentivar cambios en las ins-tituciones y propiciar, finalmente, elpaso de una agricultura tradicionala una más eficiente, moderna eindustrializada.

En los ensayos que componen estevolumen, los autores están abocadosa evidenciar la capacidad que tienenlos actores rurales de utilizar lo mejorposible los conocimientos y la capa-cidad de iniciativa de que disponen.Asimismo, buscan subrayar, en con-textos analíticos muy diversos; un ele-mento particularmente importante: elcapital social, que puede ser descritocomo una red interactiva de elemen-tos económicos, políticos, sociales einstitucionales de impacto global. Loanterior significa que, si bien muchasáreas rurales cuentan con todos cons-titutivos del capital social, no todasellas han logrado combinar y coordi-nar entre sí los diferentes elementosde manera que la interacción entreellos sea constante y regular. En resu-men, la experiencia europea contem-poránea constituye tanto el escenariode las reflexiones como el referente ne-cesario para dar solidez a nuestras con-sideraciones sobre la importancia delas opciones individuales en el desa-rrollo agrícola.

Marcello Carmagnani en “La agri-cultura moderna europea. Preferen-

cias y estrategias de los actores ru-rales”, somete a examen el desem-peño de los diversos actores y for-mas productivas del medio ruralcentroeuropeo y la relación de éstosante el movimiento del mercado.

Por su parte, Vera Zamagni en “Losactores sociales de las transforma-ciones productivas de la agriculturaitaliana”, describe el caso de losaparceros, pequeños propietarios,aduaneros, intermediarios y merca-deres y se destaca el papel de la agri-cultura local (tan variada como suscondiciones productivas) en la trans-formación de la economía y la so-ciedad italiana en general.

En el apartado Nacimiento y Trans-formación de los distritos industria-les, Arnaldo Bagnasno presenta:“Un examen de la investigación enItalia con observaciones de méto-do para la teoría del desarrollo”,donde analiza el proceso de estruc-turación de los mercados social-mente constituidos y la conforma-ción de los distritos industriales,además aborda cuestiones meto-dológicas sobre la naturaleza deldesarrollo rural, los mecanismos ymodelos de que se sirven los inves-tigadores para el estudio de lasrelaciones sociales en la agricultu-ra, haciendo énfasis en el contexto,

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el momento y el espacio (macro omicro) donde se ubiquen los ele-mentos del análisis concreto.

Gian Primo Cella dentro Del compor-tamiento económico a la racionalidadsocial, presenta “Algunas considera-ciones sobre las particularidades delmundo rural”, donde se aboca a des-menuzar el problema de la racionali-dad del mercado y la orientación delas instituciones en Europa y su mo-vimiento en el ramo agropecuario;además presenta una breve descrip-ción sobre las peculiaridades delmundo rural europeo.

Finalmente, Giorgio Alberti, en “De-sarrollo rural, instituciones y proce-sos de cambio institucional”, analizael papel de las nuevas orientacionesde las políticas de apoyo al desarro-llo del campo europeo; aquí se apoyaen la noción de territorio y terminacon una explicación –eminentemen-te sociológica– de las institucionesrurales en cuanto normas y códigosinterpretativos, es decir, se centra enla dinámica de cambio y función delas instituciones relacionadas con elsector. Finalmente presenta algunoscasos empíricos donde ejemplifica latemática desarrollada.

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Guía de Restitución y Dotación de

tierras y de Reconocimiento, Con-

firmación y Titulación de bienes

comunales, Zazil et al.; Guía del Ar-

chivo Histórico de Terrenos Nacio-

nales, Antonio Escobar (coord.);Catecismo Agrario, Julio CuadrosCaldas, RAN/CIESAS, México, 1999.

Los trabajos que viene desarrollandoel Registro Agrario Nacional (RAN) yel Centro de Investigaciones y Estu-dios Superiores en Antropología So-cial (CIESAS) respecto del recuento his-tórico de la cuestión documentalagraria, sin duda representan una la-bor loable que día con día se ve enri-quecida con nuevos aportes para losespecialistas de los estudios del agro.

En esta ocasión, de la ColecciónAgraria aparecen tres títulos: Guía

de Restitución y Dotación de tierrasy de Reconocimiento, Confirmacióny Titulación de bienes comunales;Guía del Archivo Histórico de Te-rrenos Nacionales, y CatecismoAgrario, mismos que significan unavance significativo en el desarro-llo documental de esta colección.

El primero provoca dos gratas re-flexiones; la primera tiene que vercon el tema que se aborda, especial-mente en lo referente a la Confirma-ción y reconocimiento de bienes co-munales, ya que es común quecuando se trata este tema se le aso-cie a la población indígena y se uti-lice una serie de conceptos que nosiempre corresponde a la realidad.Se considera que la única forma detenencia de la tierra de los pueblosindígenas es la comunidad, incluso

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es frecuente escuchar “comunidadindígena”. Igualmente, se tiene laidea de que en la forma de tenenciacomunal sólo participan indígenas.También se menciona que las tierrasque poseen los indígenas siempre setrabajan en común, que todos tienenlos mismos derechos y que no signansuperficies parceladas en propiedad.

Al describirse los procedimientosagrarios, se dan los elementos quepermiten entender por qué la formade propiedad que predomina entre lapoblación indígena es la ejidal. Sibien los expedientes de Restitucióny Dotación de tierras empezaron atramitarse a partir del decreto del 6de enero de 1915, fue hasta 1942–una vez concluido el vasto repartocardenista– cuando el Código Agra-rio normó el procedimiento jurídicopara la titulación de terrenos de bie-nes comunales, diferenciándolo deotros procedimientos agrarios. Igual-mente, se refiere en el libro que lospueblos que fueron privados de sustierras, bosques o aguas tenían de-rechos a que se les restituyera, peroestaban obligados a demostrar lapropiedad de la tierra, así como la fe-cha y condiciones del despojo.Como no todos los pueblos podíancumplir estas condiciones, la legis-lación consideró que al momento deiniciar el proceso de restitución tam-

bién se abriera un expediente de do-tación. Así, en caso de no procederel expediente de restitución, el trá-mite de dotación continuaría. Estofue lo más frecuente; por ello, la for-ma de propiedad que predomina en-tre la población indígena es la eji-dal: de cada cuatro núcleos agrarioscon población indígena, tres son eji-dos y uno comunidad.

En el caso del segundo título, el cualse refiere al Archivo histórico deTerrenos Nacionales (AHTN), parteintegral del Sector Agrario, es unode los acervos más significativospara conocer al México rural, es de-cir, lo que fue el corazón del paíshasta hace unas cuantas décadas. ElAHTN abarca de mediados del sigloXIX, esto es, de la época liberal de laReforma hasta 1930; incluye así,aunque con mucho menos profundi-dad que la centuria decimonónica, laera de la Revolución y su programaejidal. También es uno de los archi-vos menos trabajados por quienes hanescudriñado el pasado. Esta Guía esun instrumento imprescindible parautilizar este fondo documental, sin elcual es casi imposible adentrarse eneste extensísimo archivo.

Este libro –al igual que los otros dos–es una obra colectiva, síntesis delesfuerzo de antropólogos, historia-

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dores, archivistas y becarios coordi-nados por Antonio Escobar Ohms-tede. Inicia introduciendo al lectoren las principales instituciones, le-yes y directrices agrarias del Méxi-co independiente. Se describe des-pués someramente cada uno de losgrupos documentales de que se com-pone el AHTN, desde fondos tan vas-tos como baldíos hasta valiosos pla-nos y fotografías. Por último, seincluyen apartados específicos de22 de las 32 entidades federativasdel país. En estas listas se mencio-nan los expedientes hasta el nivelde cada núcleo de población quegeneró algunos expedientes: villas,haciendas, ranchos, terrenos, muni-cipios, pueblos. Es decir, permiteuna óptica de los cambios y perma-nencias desde los mosaicos máspequeños del país.

En el caso del Catecismo Agrario,de Julio Cuadros Caldas –unareedición de la obra publicada en1932, que corregía y aumentaba lascinco ediciones anteriores, es decir,la envidiable cantidad de seis edicio-nes en nueve años–, esta versión in-cluye un estudio introductorio deGuillermo Palacios.

Se trata nada menos que de una an-tología documental que intenta ofre-cer todo el material relacionado con

los procedimientos de dotación, res-titución y ampliación de ejidos, yreconocimiento de bienes comuna-les. Como muy bien dice Palacios:“es un libro militar” (p. XV), que talvez es lo que lo hace diferente a lasotras antologías de este tipo que cir-cularon en esos años (Ramón P. DeNegri, Antonio Villarreal Muñoz,Gaspar Bolaños y Eduardo Pallares).

En nueve capítulos, Cuadros Caldasorganizó cronológicamente todo elmaterial disponible: legislación (des-de el derecho del 6 de enero de 1915hasta su reforma en 1932); regla-mentación (a partir de la ley de te-rrenos baldíos y nacionales de 1912al acuerdo de 1931 sobre nuevoscentros de población agrícola); trá-mites (las circulares de la ComisiónNacional Agraria, con algunas ex-cepción como lo señala Palaciosprevio cotejo exhaustivo de docu-mentos, y las Instrucciones sobre Pa-trimonio Ejidal y el reglamento deRegistro Parcelario Ejidal de 1926);organización operativa; contabilidadejidal; jurisprudencia en materiaagraria y la Ley Federal del Traba-jo, además de dos apartados verda-deramente invaluables: el que inclu-ye instrucciones y formularios paraque los pueblos pudieran realizar lostrámites que requieran y un índicealfabético que permite una consulta

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rápida sobre cualquier asunto abor-dado por la documentación, y que,además, intenta explicar conceptos.

Indudablemente, la importancia delArchivo General Agrario para la in-vestigación de este país no ceja con laaparición de libros de esta naturaleza.Es sorprendente la cantidad de mate-riales que existen en él y las líneas deestudio que se pudieran desprender.

Se podrían mencionar más ejem-plos de investigación que nos da-rían idea de la importancia del Ar-chivo General Agrario, pero suvalor no sólo radica en construirun gran acervo documental sino enque está disponible tanto para losestudios de las cuestiones agrariascomo para los investigadores quedeseen escudriñar tan rico acervodocumental.

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La segunda reforma agraria de

México: respuestas de familias y

comunidades, 1990-1994.Gustavo Gordillo de Anda, Alain deJanvry y Elisabeth Sadoulet, El Co-legio de México, Fideicomiso His-toria de las Américas y Fondo deCultura Económica, México, 1999,248 pp.

En el año de 1990, la Secretaría deAgricultura y la CEPAL realizaron unestudio nacional del sector ejidal, elcual ofreció un diagnóstico de lasconsecuencias que sobre cada fami-lia había ejercido el control del Es-tado, los subsidios económicos y elapoyo institucional que brindabanlas empresas paraestatales; luego delos cambios ocurridos en la legisla-ción agraria en el año de 1992, ha-cía falta evaluar la manera en quehabían impactado en el sector rural.Por ello, en 1994 la SRA y la Uni-versidad de Berkeley hicieron un se-guimiento del estudio previo sobreun subconjunto de los ejidos anali-zados en 1990.

Se buscaba conjuntar una descrip-ción detallada de las familias y losejidos en el sector social, así comouna medida de la naturaleza de loscambios que afectaron tanto a lasfamilias como a las instituciones

durante esos años que marcan un cla-ro parteaguas en la historia recientedel agro mexicano.

Del primer estudio se derivaron dostipos de análisis: una caracterizaciónde las familias ejidales por regionesgeográficas y una tipología de losejidatarios en cuatro categorías ge-nerales basadas en el comporta-miento observado; mientras que elsegundo se planteó con dos objeti-vos principales: identificar el efectodiferencial de las reformas a niveldel ejido y de los ejidatarios, dadassus características específicas, y aña-

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dir varios asuntos importantes a laencuesta de 1990, con el fin de ayu-dar al diseño de la política agrícola.

Los cambios observados entre 1990y 1994 reflejan el efecto de las polí-ticas macroeconómicas, caracteriza-das por un control eficaz de la infla-ción pero también por una gravecrisis de rentabilidad en la agricul-tura conectada con la declinación delas tasas globales de crecimiento, laapreciación creciente de la tasa decambio real, la baja del precio de ga-rantía real de los cultivos principa-les, las elevadas tasas de interés y lapérdida de los subsidios recibidospor el sector.

Asimismo, reflejan un vacío institu-cional creado por una declinación delpapel del Estado en la agricultura quecondujo a la privatización, la reduc-ción o la liquidación de muchas de lasinstituciones públicas que apoyaban alsector, remplazadas muy parcialmentepor instituciones alternativas de apo-yo al sector ejidal que redujeron la dis-ponibilidad y elevaron el costo delacceso al crédito, los seguros, los mer-cados, entre otras cosas.

De esta forma, La segunda refor-ma agraria de México: respuestasde familias y comunidades, 1990-1994 , da una muestra de lastransformaciones que el sector eji-dal experimentó en esos años,donde se vislumbra que el ejidoemerge del proceso de reformas nocomo una institución decadente,sino como una institución dota-da de nuevas funciones de apoyoa la producción campesina y delpotencial necesario para ayudar aque los ejidatarios se adapten a lasreformas.

La “segunda reforma agraria“,como la definen los autores, ofre-ce grandes oportunidades parael mejoramiento de la eficienciay el bienestar en este sector, pero noacaba con el abandono ni con lascontradicciones acumuladas entrelas funciones del ejido, la represen-tación de los campesinos y la orga-nización de la producción por lospequeños agricultores, las cualeshabían tenido como consecuencia lacreación de una enorme brecha deeficiencia que ahora, quizá puedasubsanarse.

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ESTUDIOS AGRARIOS · Formación: Leobardo Vargas Huerta/Perspectiva Digital S.A de C.V. PORTADA...

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