EVALUACIÓN DEL IMPACTO ECONÓMICO

PRODUCIDO POR LA INNOVACIÓN APLICADA A

PROCESOS Y SISTEMAS DE COMPRAS PÚBLICAS

INFORME PARCIAL II. ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO A PARTIR DEL

USO DE LA METODOLOGÍA

San Jose, diciembre de 2013

2

De acuerdo al cronograma de actividades establecido en el documento de

Alcance Técnico de la contratación de Servicios de consultoría para la “Evaluación del

Impacto Económico producido por la innovación aplicada a procesos y sistemas de

compras públicas” por parte de la División de Gobierno Digital del Instituto

Costarricense de Electricidad, Nº de procedimiento: 2013CD-001117-0000400001,

Número de Mer-link: 20130900165, presentamos a continuación el segundo producto

entregable: "Informe Parcial II” en el que se realiza un análisis costo-beneficio a partir

del uso de una metodología oficial, certificada por organismos internacionales, que

permite cuantificar el beneficio y rendimiento que resulta del uso innovador de la

tecnología en la compra pública, caso de la plataforma de compras públicas Mer-link.

3

INDICE DE CONTENIDOS

1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 5

2. AHORRO SOBRE PRECIOS ...................................................................................................... 7

3. DESCRIPCIÓN METODOLÓGICA ........................................................................................... 11

4. DESCRIPCIÓN DE LOS PROCESOS DE COMPRA TRADICIONAL E INNOVADO DEL GOBIERNO

13

4.1 Comprador en el Proceso Tradicional ............................................................................... 13

4.2 Comprador en el Proceso Innovado .................................................................................. 14

5. PROYECCIÓN DE LA REDUCCIÓN DE COSTOS DEL PROCESO AHORRO DEL GOBIERNO ..... 16

6. PROYECCIÓN DE LA REDUCCIÓN DE COSTOS DEL PROCESO - AHORRO SOCIAL ................ 24

7. RESULTADO DE BINPS® ....................................................................................................... 28

8. BENEFICIOS GENERALES DEL MODELO INNOVADO ............................................................ 30

9. CONCLUSIONES ................................................................................................................... 34

10. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS ...................................................................... 35

4

INDICE DE TABLAS

Tabla 1. Principales Resultados del Análisis de Costo del Proceso ............................................... 6

Tabla 2. Cantidad de procesos por modalidad y tipo de procedimiento .................................... 18

Tabla 3. Comparativa del Monto distribuído por Modalidad del Costo del Proceso Tradicional e

Innovado anual ............................................................................................................................ 21

Tabla 4. Comparativa del Monto del Proceso Tradicional e Innovado anual ............................. 22

Tabla 5. Costo del Proceso por Modalidad de Compra ............................................................... 23

Tabla 6. Ahorro por Proceso por Modalidad de Compra ............................................................ 23

Tabla 7. Proyección del Ahorro por Proceso adjudicado en 2012 por Modalidad de Compra ... 23

Tabla 8. Costo Social del Oferente por Proceso Tradicional e Innovado .................................... 25

Tabla 9. Ahorro del Costo Social por Proceso ............................................................................. 25

Tabla 10. Proyección del Ahorro Social por Proceso ................................................................... 25

Tabla 11. Cuadro resumen de los resultados del Estudio ........................................................... 28

Tabla 12. Cuadro comparativo de beneficios. Datos: Presentación del Sistema Mer-Link y

adaptado por e-Stratégia Pública ................................................................................................ 33

INDICE DE GRÁFICOS E ILUSTRACIONES

Ilustración 1. -Registro de proveedores con la adherencia de las Instituiciones en el Sistema

Mer-link ......................................................................................................................................... 8

Ilustración 2. Diferencias entre precios presupuestados vs. Precios adjudicados en firme en el

Sistema Mer-link ........................................................................................................................... 9

Ilustración 3. Inteligencia de Negocios Mer-link ......................................................................... 30

Ilustración 4. Soluciones de Mer-link sobre Catálogo de Productos .......................................... 31

5

1. INTRODUCCIÓN

El objetivo en este informe es la realización de un análisis costo-beneficio a partir

del uso de la metodología BINPS®, la cual permite cuantificar el beneficio y rendimiento

que resulta del uso innovador de la tecnología en la compra pública, tal es el caso de la

plataforma Mer-link.

La metodología aplicada para el cálculo de beneficios sobre la innovación

producida en el ámbito de las compras públicas de Costa Rica combina herramientas

conceptuales y metodológicas, permitiendo ganar escala además de reducir tiempo y

esfuerzo de análisis y estudios posteriores, con el consecuente ahorro de recursos. Al

mismo tiempo que mapeamos los procesos, se realiza el costeo y gran parte del análisis

de retorno sobre la inversión pública, con lo cual se convierte en una excelente

herramienta de asesoramiento y monitoreo para los gestores públicos.

El presente informe constituye la continuación del análisis iniciado y descrito en

el Informe I sobre los ahorros producidos por el Estado y los Ciudadanos, cuyos

principales resultados se describieron en la Tabla 1.

A continuación desarrollaremos la última parte del análisis costo-beneficio

incluyendo una descripción metodológica de BINPS®, la proyección de la reducción de

costos del proceso y un apartado referente al ahorro sobre precios.

6

Items donde se reflejan los beneficios

de la innovación TRADICIONAL1 MER-LINK1

Conocer un proceso de compras ₡ 30.389,80 o $ 62,02

dólares por proceso.

₡ 5.468,40 o $ 11,16 dólares

Cantidad de procesos estudiados/conocidos

Uno por institución

Recibe todos los concursos de las

instituciones que compran en su

segmento del Catálogo de Bienes

y Servicios

Manifestación de interés

₡ 869.655,88, ¡más que el

costo de un Asistente!

₡ 274.050,24. Incluidos los costos

de desplazamiento en ir al Banco

y buscar la solicitud de garantía

financiera.

Cambio de actividades dentro de las

empresas

Buscar y conocer todos

los Concursos

Puede buscar a través de internet

pero además el sistema envía

todos los procesos que le son

afines

Eficiencia y volumen de negociación

El principal esfuerzo está

en buscar y conocer

todos los Concursos

Participa de más procesos y

negociaciones lo que posibilita

más oportunidades de ganar los

concursos.

Reducción de Tiempo

en Desplazamientos y

Colas

Búsqueda de Cartel Medio día Instantánea

Evaluación de

Compatibilidad de

Servicios

Uno por día

No es necesario pues el sistema

envía información acorde a la

empresa

Búsqueda de

certificaciones Una semana promedio No es necesario

Garantía del Banco Promedio de cuatro días Promedio de un día

Apertura de Ofertas

y adjudicación con

pago

Promedio de dos días Un día

Tabla 1. Principales Resultados del Análisis de Costo del Proceso Datos: e-Stratégia Pública

1 En este caso se ha considerado el cambio de ₡ 490,00 por $ 1,00.

7

2. AHORRO SOBRE PRECIOS

Además del ahorro sobre el proceso, el sistema electrónico de compras también

produce una reducción del precio final pagado por las compras negociadas. Las

principales explicaciones residen en dos cuestiones: por un lado el cambio en las reglas

del juego, tornando más transparente la política de compras, otorga mayor credibilidad

al sistema y mayor previsión en los plazos de pago a los proveedores, de ahí que se

reduce la acción de incluir el riesgo de pago en el precio de venta base del concurso. Por

otro lado, al aumento en la cantidad de proveedores registrados fomenta una mayor

competencia y por tanto una reducción del precio final pagado.

En cuanto a la credibilidad sobre el pago por parte del sector público, el sistema

Mer-link permite que todo el proceso sea electrónico, de manera que los proveedores

pueden solicitar a las instituciones su confirmación sobre la recepción de los bienes o

servicios para finalmente proceder al pago a través del propio sistema, haciendo la

deducción de la cuenta de la institución y depositando el monto en la cuenta del

proveedor, o mediante los sistemas internos de pago de las instituciones del Estado.

Sobre el aumento en la cantidad de proveedores, claramente una de las

consecuencias de la simplificación y aumento de la transparencia en los procesos de

compras es la inclusión de un mayor número de empresas proveedoras en el sistema.

Esto ocurre porque el proceso de venta al gobierno se simplifica, desarmando el

estereotipo que hacía este proceso bastante complejo e inseguro.

De otros estudios realizados sobre diferentes Estados en Brasil, sabemos que se

produce un aumento promedio del 80% en el número de empresas que participan en

cada proceso. En el caso de Costa Rica, a partir de la implementación de Mer-link el

aumento en el registro de proveedores ha sido del 89,27% en 2 años de actividad

(diciembre de 2011 hasta diciembre de 2013).

8

Ilustración 1. -Registro de proveedores con la adherencia de las Instituiciones en el Sistema Mer-link2

Datos: Presentación del Sistema Mer-Link y actualizado por e-Strategia Pública

El aumento en la base de competencia produce como consecuencia una

disminución en los valores cerrados. Por otro lado, los sistemas electrónicos de compra

disponen de un banco de datos donde se insertan los precios de referencia de todos los

productos registrados, alimentado y actualizado por los gestores responsables de las

compras de las diferentes instituciones. Esos precios son los valores máximos de cada

producto, sirviendo de referencia cuando se realiza una negociación a través del

sistema. En general los valores finales cerrados suelen ser menores que el precio de

referencia de la última compra efectuada, produciendo un ahorro vía precio para el

Estado, además de un ahorro por la modernización del proceso. La tendencia es que

2Gráfico disponible en el documento de presentación del Mer-Link de la División de Gobierno Digital del Instituto Costarricense de Electricidad

9

esta reducción de precio disminuya gradualmente hasta alcanzar un precio mínimo por

el cual una empresa pueda vender determinado producto.

En el caso de MerLink, a la fecha la reducción de precio de los ítems negociados

ha sido de de 9,9 millones de dólares, es decir, una disminución del 10,3% entre el precio

presupuestado por los diferentes bienes y servicios negociados y el precio finalmente

adjudicado.

Diferencias entre precios presupuestados vs precios adjudicados en firme

$95.718.727

$85.854.292

Monto presupuestado

Monto adjudicado

Ilustración 2. Diferencias entre precios presupuestados vs. Precios adjudicados en firme en el Sistema Mer-link3

Datos: Presentación del Sistema Mer-Link- Mayo/2013

Además de estos dos procesos que se dan en un sistema de compras electrónico,

se amplian las posibilidades para realizar procesos de contratación a través de otras

modalidades como las de Subasta a la Baja, Remate y Convenio Marco. En el sistema

3Gráfico disponible en el documento de presentación del Mer-Link de la División de Gobierno Digital del Instituto Costarricense de Electricidad

10

Mer-link, estos procesos se pueden realizar de forma totalmente electrónica,

beneficiando así a los participantes tanto por el ahorro en tiempos de contratación como

los costos asociados para instituciones y proveedores.

En el caso de la Subasta a la Baja4, el Instituto Costarricense de Electricidad

realizó un análisis de la reducción de precio a partir de una compra de equipos de

cómputo en octubre de 2013. La innovación frente al proceso tradicional es que gracias

a la plataforma de compras Mer-link el proceso puede ser monitoreado a través de

internet por los ciudadanos ya que permite seguir las sesiones completas de las subastas

tanto durante el proceso como tras su conclusión. El ICE logró en este caso de compra a

través de Subasta a la Baja que describimos, una reducción de precio de un 43,77% en

la adquisición de equipos de cómputo. De un total presupuestado de $104.470 la

compra se realizó finalmente por $55.736, ahorrándose así la cantidad de $45.734.

Cabe destacar que la transparencia, simplificación y comodidad al poder

participar online que otorga la plataforma electrónica de compras Mer-link, permite que

estas modalidades se extiendan cada vez más en su uso por parte de las instituciones

del estado. En cualquier caso es importante tomar con cautela los procesos en los que

se parte de un valor de referencia ya que el mismo puede estar sobredimensionado y

finalmente no producirse ahorros genuinos. De hecho, con el desarrollo en el tiempo de

la compra electrónica, en la mayor parte de los casos verificamos un ajuste natural en

los precios de referencia, lo que hace que los ahorros de precios parezcan menores.

Metodológicamente es más adecuado obtener una media de los precios practicados, y

comparar los nuevos valores con éste, no con el valor de referencia.

4 A través de esta modalidad los proveedores tienen la posibilidad de ir mejorando los precios ofrecidos, durante el periodo establecido para la subasta, y se adjudica el contrato al precio más bajo o a la oferta económicamente más ventajosa para el comprador.

11

3. DESCRIPCIÓN METODOLÓGICA

La metodología de análisis de costos a utilizar para la medición del impacto

económico de la innovación en la gestión de las compras públicas, a fin de determinar

los retornos y beneficios económicos para el Estado y para la Sociedad Civil, será la

metodología “Beneficios sobre Inversiones Públicas” (BINPS®), la cual permite conocer

el retorno económico para la sociedad así como la reducción de costos para la

Administración Pública provocados por la innovación.

Es importante destacar que hay una gran diferencia entre gobierno y empresas.

Para el gobierno no existe ni debe existir ganancia. El objetivo de un buen gobierno es

prestar servicios públicos de alta calidad, con eficiencia, eficacia y equilibrio

presupuestario, creando condiciones favorables para el desarrollo y crecimiento de

todos los actores sociales. Así, se considera que las mejores opciones para medir el

retorno sobre inversión son:

Medir la relación entre las inversiones necesarias y las mejoras que esas

innovaciones provocaron para la sociedad civil, disminuyendo sus costos y

mejorando así el costo país.

Medir la relación entre inversión y la reducción de los costos operativos dentro

de las estructuras públicas mismas.

En algunos casos específicos, las inversiones necesarias pueden traer, además,

disminuciones de valores pagados en tasas, solicitudes, fotocopia e impresión, etc. y es

posible medir estos valores específicos.

Debido a la inadecuación de la ganancia como medida de resultado en el

gobierno, un cálculo ROI no es la mejor forma de conceptualizar los retornos en el sector

público. La metodología BINPS®, en un análisis semejante al de costo-beneficio, permite

relacionar la inversión pública con los beneficios (incluyéndose las externalidades

positivas), que puede ser bien una reducción de costos necesarios para que el Estado

12

produzca algún servicio (incremento de la eficiencia) o bien una reducción de los costos

sociales.

BINPS® = ((G-G’) – (CS-CS’)) * N ISED + OIF

BINPS® = Beneficios sobre Inversiones Públicas

G = costo corriente para el Estado ex ante de una determinada actividad del gobierno

G’= costo corriente para el Estado ex post de una determinada actividad del gobierno

CS = costo corriente para la sociedad ex ante de una determinada actividad al

relacionarse con el gobierno.

CS’ = costo corriente para la sociedad ex post de una determinada actividad al

relacionarse con el gobierno.

N = cantidad total de procesos (o de orientadores de actividades) para uno determinado

período.

ISED = inversión en sistemas y formación depreciados a 5, 10 o 15 años, dependiendo

de cada caso evaluado.

OIF = otras inversiones fijas (tales como edificios, instalaciones, otros equipos fijos, etc.)

El principal diferencial en la aplicación de esta metodología es que se realiza

dicho análisis para cada actividad, usando ABC, y constituyéndose como una

herramienta de gestión que permite visualizar costos, retornos y la mejor opción costo-

beneficio no sólo para el Estado sino también para la sociedad civil.

13

4. DESCRIPCIÓN DE LOS PROCESOS DE COMPRA TRADICIONAL E INNOVADO DEL GOBIERNO

4.1 Comprador en el Proceso Tradicional ¿Cómo ocurre el proceso tradicional de Compras Públicas?

Orden de Servicio, con garantía y contrato sin errores y solicitud de aclaración

1.1. Solicitud del contratación y Cartel

1.1.1. El comprador hace la solicitud en la Institución Pública.

1.1.1.1. La Institución Pública hace la elaboracíon del Cartel.

1.1.1.2. Hace la publicación del Cartel en la Gaceta, cuando sea necesario.

1.1.2. La Institución presentar las informaciones en la pizarra y hay funcionarios

por Ventanilla/Atención al Público.

1.1.3. El funcionario de la institución saca las fotocopias para el Oferente por

Cartel.

1.1.4. La institución tiene que hacer un control de seguridad y riesgo de robo

por recibir los pagos en dinero en efectivo del costo de las fotocopias.

1.2. Proceso de Oferta

1.2.1. El funcionario público tiene que hacer el Registro de Proveedores.5

1.2.2. Verificación de todas las Certificaciones de regularidad.

a) Certificación de regularidad en la CCSS (Caja Costarricense de Seguro

Social);

b) Certificación de RNP (Registro Nacional Público);

c) Certificación de Colegios Profesionales;

d) Certificación de pago de Impuestos de Personas Jurídicas.

1.3. Apertura de Oferta y Adjudicación

1.3.1. El funcionario tiene que realizar la apertura de Ofertas y continuar con el

proceso:

5 El Registro de Proveedor no es necesariamente en el momento de Presentación de Oferta, puede ocurrir

en otra oportunidad.

14

a) La recepción de custodia de documentos y valores de la Garantia. La

Institución tiene que custodiar físicamente.

b) Hacer nuevamente análisis y verificación de los documentos,

certificación y la Oferta.

c) Elaboracion de Acta detallando el proceso del concurso.

1.3.2. Cuando el oferente entrega los documentos complementarios y concluye

el proceso. La institución necesita hacer nuevas verificaciones.

1.3.3. Hace la comunicación de Adjucacion al Oferente.

1.3.4. Con la validación autoriza a firmar el Contrato.

4.2 Comprador en el Proceso Innovado ¿Cómo ocurre en el proceso innovado de Compras Públicas?

1.1. Se obtiene la Firma Digital.

1.2. Firma la Carta-Compromiso con la División de Gobierno Digital del Instituto Costarricense de Electricidad para el uso de la Plataforma del Sistema Mer-link.

1.3. Incluye la Solicitud de la contratación en Mer-link.

1.4. Elaboración del Cartel en Mer-link ocurre electrónicamente.

1.5. El Sistema hace la Invitación Electrónica a los Oferentes registrados.

1.6. La Institución recibe las Ofertas electrónicamente.

1.7. Apertura de Oferta y Adjudicación

1.7.1. Apertura y estudio de oferta por parte del Comprador.

1.7.2. Mer-link presenta el ganador por el tipo de modalidad y reglas

estipuladas (bajo precio, calidad, monto, plazo de entrega, proveedor local,

etc).

1.7.3. El Sistema envía los datos para el pago y garantía (cuando es necesario).

1.7.4. La institución financiera comunica electrónicamente el pago de la

Garantía de Cumplimiento.

15

1.7.5. El Sistema hace la validación y Adjudicación para empezar el proceso de

Contratación electrónica.

La Firma Digital es la gran innovación para la Institucion pues permite el contacto directo con el oferente de forma dinámica y electrónicamente, sin mantener funcionarios en ventanilla y puntos de atención. También es posible contestar las aclaraciones sobre el proceso se solicita y de forma simple. Además el pago es por única vez con validez de 2 años y cuanto más se usa, el costo disminuye por el uso ilimitado de la misma. Otra ventaja es la reducción de firmas, estimamos un promedio de 3 firmas en los procesos de Solicitud, Apertura y Adjudicación. Con el sistema electrónico es posible reducir este número a una sola firma, o sea, no necesita que el funcionario esté en la institución pues el sistema es totalmente virtual.

16

5. PROYECCIÓN DE LA REDUCCIÓN DE COSTOS DEL PROCESO AHORRO DEL GOBIERNO

Haremos una breve explicación para contextualizar el proceso de composición

del costo descrito en el Primer Informe, el Informe Parcial I y las conclusiones del

Informe Parcial II, desarollado en este documento.

En el estudio de costos de procesos del sistema de compras costarricense fue

determinante que las modalidades de compra a estudiar fueran aquellas que acumulan

tanto la mayor cantidad de transacciones realizadas como montos adjudicados. Ese

tema fue abordado en el Primer Informe la sección 1. Revisión de la Metodología y

Selección de las Modalidades de Compra. Las tres modalidades que cumplen estos

criterios son:

a. Contratación Directa: Las contrataciones que por su limitado volumen y

trascendencia económica, de conformidad con los montos establecidos

en el artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa, podrán

tramitarse siguiendo el procedimiento que se indica en este Reglamento.

b. Licitación Abreviada: La licitación abreviada es el procedimiento

ordinario de carácter concursal, que procede en los casos previstos en el

artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa, en atención al

monto del presupuesto ordinario, para respaldar las necesidades de

bienes y servicios no personales de la Administración promovente del

concurso y a la estimación del negocio.

17

c. Licitación Pública: La licitación pública es el procedimiento ordinario de

carácter concursal, que procede, entre otros, en los casos previstos en el

artículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa, en atención al

monto del presupuesto ordinario para respaldar las necesidades de

bienes y servicios no personales de la Administración promovente del

concurso y a la estimación del negocio.

Las instituciones públicas y las empresas han sido por tanto consultadas sobre

estas modalidades tanto en referencia al sistema tradicional como el electrónico.

En el Informe Parcial I sobre Ahorros Producidos por la Innovación, en la Sección

6. El Costo del Proceso fue presentado la tabla 2 Cantidad de procesos por modalidad

y tipo de procedimiento donde se describe que el número de procesos realizados para

el año 2012 fueron 78.757 procesos adjudicados de todas las modalidades, según

informaciones disponibles en el sitio web de la Contraloría General de la República de

Costa Rica. Anualmente la realización de procedimientos adjudicados es de 64.652 por

Contratación Directa, 3.525 por Licitación Abreviada y 441 por Licitación Pública

Nacional, un total de 68.618 procesos de compra adjudicados (Mer-link y Tradicional)

correspondientes a más del 87% de los procedimientos adjudicados (de todas las

modalidades).

18

Esto valida la afirmación de que las tres modalidades más utilizadas son las tres

que están en el estudio, tal como presentamos en la tabla siguiente que retomamos del

Informe precedente:

MODALIDAD DEL PROCEDIMIENTO

TIPO DE PROCEDIMIENTO

LICITACIÓN PÚBLICA

NACIONAL

LICITACIÓN ABREVIADA

CONTRATACIÓN DIRECTA

TOTAL

Mer-link (procesos 2012) 1

102

1.880

1.983

Tradicional 6 440

3.423

62.772

66.635

Total de Procedimientos Adjudicado en el año 2012 7

441

3.525

64.652

68.618

Tabla 2. Cantidad de procesos por modalidad y tipo de procedimiento

Conforme se describe en la sección 6.1 Variables generales utilizas y el Costo

del Gobierno del Informe Parcial I, las principales son:

Costo Total de Impresiones;

Costo Total de Consumo de Hojas;

Costo Total de material de oficina;

Costo Total de Profesionales en Actividad;

Costo Total de Profesionales Inactivos8;

Estimativa de Espacio Físico Procesos;

Estimativa de Espacio Físico Mano de Obra;

Costo de Energía Eléctrica;

Costo Total de Fax;

Costo Total de Computador y Mantenimiento;

6 El proceso tradicional considera los procesados de compras realizados a través de la plataforma Comprared del Ministerio de Hacienda, el cual parcialmente automatiza el trámite de la compra.

7 Datos disponibles en el sitio oficial de Contraloría General a de la República de Costa Rica en Informe Anual de la Actividad Contractual, sitio: http://cgrw01.cgr.go.cr/apex/f?p=307:2:2863308867265::NO::: 8Profesionales Inactivos son los Jubilados y licencia médica.

19

Costo Total de Firma y Rúbrica;

Costo Total de Publicación y Cartel;

Costo de Mantenimiento de Tecnología;

Prorrateo de los Servicios.

El costeo del proceso Innovado requirió la reducción y eliminación de algunas

variables, principalmente debido a que uno de los pilares básicos del sistema Mer-link

es el modelo “cero Papel”, lo cual repercute en un ahorro directo en almacenamiento

de archivos, Costo Total de Impresiones, Costo Total de Consumo de Hojas y Estimativa

de Espacio Físico para la realización de los Procesos.

Otro pilar importante es la firma digital y comercio electrónico en el Mer-link con

una reducción de tiempo en el proceso. En proceso tradicional había traslado de

expediente y mayor cantidad de firmas, por lo tanto, el resultado fue de un valor cero

del Costo Total de Firma y Rúbrica como también la variable Costo Total de Publicación

y Cartel donde el proceso es electrónico y no hay necesidad de publicación en la Gaceta

del Diario Oficial. Por otra parte, al estar la firma de hojas y el desarrollo del cartel

estandarizado, no es necesario que haya personas que dediquen un tiempo en

exclusividad a la realización de estas actividades.

Los pilares de ventanilla única y registro único de proveedores conlleva un

multiplicador negativo en las otras variables ya que hay una reducción directa de

profesionales exclusivos para atender a los proveedores por un lado; y por otro, como

consecuencia del ahorro de papel disminuyen otros costos tales como Costo Total de

material de oficina, Costo Total de Profesionales en Actividad, Costo Total de

Profesionales Inactivos, Estimativa de Espacio Físico Mano de Obra, Costo de Energía

Eléctrica y Costo Total de Fax.

En cuanto a las variables de Costo Total de Computador y Mantenimiento así

como el Costo de Mantenimiento de Tecnología se producen también cambios

signficativos ya que antes las instituciones tenían que mantener una estructura mucho

20

mayor y ahora se encuentran dentro de la lógica de sistema integrado del Sistema Mer-

link.

Obteniendo esos datos fueron adicionadas las dos informaciones sobre el Costo

estimado de los procesos de Compras en el Proceso Tradicional y en el Proceso

Innovado, conteniendo la cantidad de procesos realizados en el año de 2012 y el

resultado queda detallado en la Tabla 3 y la Tabla 4 disponibles más adelante.

Monto en Colones Costarricenses Corrientes (₡ 1,00) al año

TRADICIONAL TRADICIONAL TRADICIONAL MER-LINK MER-LINK MER-LINK

Productos/Procesos Involucrados LICITACIÓN LICITACIÓN CONTRATACIÓN LICITACIÓN LICITACIÓN CONTRATACIÓN

PÚBLICA ABREVIADA DIRECTA PÚBLICA ABREVIADA DIRECTA

Procesos Adjucados en 2012 440 3.423 62.772 1 102 1880

Costo Total de Impresiones 63.969.600 415.802.400 2.718.708.000 - - -

Costo Total de Consumo de Hojas 2.665.400 17.325.100 113.279.500 - - -

Costo Total de material de oficina 9.329 60.638 396.478 278 1.805 11.799

Costo Total de Profesionales en Actividad 997.139.153 6.481.404.497 42.378.414.020 322.346.834 2.095.254.424 13.699.740.462

Costo Total de Profesionales Inactivos 398.855.661 2.592.561.799 16.951.365.608 128.938.734 838.101.769 5.479.896.185

Estimativa de Espacio Físico Procesos 37.780 245.568 1.605.634 - - -

Estimativa de Espacio Físico Mano de Obra 115.944.192 753.637.248 4.927.628.160 37.481.472 243.629.568 1.592.962.560

Costo de Energía Eléctrica 29.587 192.317 1.257.458 9.562 62.150 406.368

Costo Total de Fax 58.744.400 381.838.600 2.496.637.000 103.584.000 673.296.000 4.402.320.000

Costo Total de Computador y Mantenimiento 591.552.000 3.845.088.000 25.140.960.000 191.232.000 1.243.008.000 8.127.360.000

Costo Total de Firma y Rúbrica 421.208 2.737.851 17.901.336 - - -

Costo Total de Publicación y Cartel 31.984.800 207.901.200 1.359.354.000 - - -

Costo de Mantenimiento de Tecnología 118.834.560 772.424.637 5.050.468.779 54.880.000 356.720.000 2.332.400.000

Prorrateo de los Servicios 119.009.383 773.560.993 5.057.898.799 41.923.644 272.503.686 1.781.754.869

Total ₡ 2.499.197.053 ₡ 16.244.780.847 ₡ 106.215.874.771 ₡ 880.396.523 ₡ 5.722.577.402 ₡ 37.416.852.242 Tabla 3. Comparativa del Monto distribuído por Modalidad del Costo del Proceso Tradicional e Innovado anual

22

Costo del Proceso Comparativo

Personas y Actividad de Soporte Monto en Colones Costarricenses Corrientes (₡ 1,00) al año

Tradicional Innovado

Procesos Involucrados Costo Costo

Costo Total de Impresiones 3.198.480.000 - Costo Total de Consumo de Hojas 133.270.000 - Costo Total de material de oficina 466.445 13.881 Costo Total de Profesionales en Actividad 49.856.957.670 16.117.341.720 Costo Total de Profesionales Inactivos 19.942.783.068 6.446.936.688 Estimativa de Espacio Físico Procesos 1.888.981 - Estimativa de Espacio Físico Mano de Obra 5.797.209.600 1.874.073.600 Costo de Energía Eléctrica 1.479.362 478.080 Costo Total con Fax 2.937.220.000 5.179.200.000 Costo Total de Computadora y Mantenimiento 29.577.600.000 9.561.600.000 Costo Total de Firma y Rúbrica 21.060.395 - Costo Total de Publicación y Cartel 1.599.240.000 - Costo de Mantenimiento de Tecnología 5.941.727.976 2.744.000.000 Prorrateo de los Servicios 5.950.469.175 2.096.182.198 Total 124.959.852.672 44.019.826.167

Tabla 4. Comparativa del Monto del Proceso Tradicional e Innovado anual

En la tabla siguiente, Tabla 5, podemos observar los costos resultantes

para cada modelo de compra:

Tipo de procedimiento

Tradicional Innovado

Cantidad Costo Proceso Cantidad Costo Proceso

LICITACIÓN PÚBLICA 440 ₡ 5.667.113 1 ₡ 1.996.364

LICITÁCION ABREVIADA 3.423 ₡ 4.608.448 102 ₡ 1.623.426

CONTRATACIÓN DIRECTA 62.772 ₡ 1.642.886 1880 ₡ 578.742

Participación de Procesos Adjudicado en 2012

66.635

1983

Tabla 5. Costo del Proceso por Modalidad de Compra

De este modo, considerado los costos de los procesos en los dos modelos

disponibles fue posible llegar al Ahorro del Modelo Innovado por Modalidad, Tabla 6.

AHORRO – MODELO INNOVADO

TRADICIONAL LICITACIÓN

PÚBLICA

TRADICIONAL LICITACIÓN ABREVIADA

TRADICIONAL CONTRATACIÓN

DIRECTA

₡ 3.670.750 ₡ 2.985.022 ₡1.064.144 Tabla 6. Ahorro por Proceso por Modalidad de Compra

Finalmente se muestra una proyección del ahorro en el caso de que el sistema

tenga plena implantación y su uso se extienda a todos los procesos de compra, es decir,

el resultado del ahorro se ha proyectado a la realización de todos los procesos a través

de Mer-link, lo cual muestra un ahorro total de ₡ 80.940.026.505, lo que significa una

reducción del 65%.

Tipo de procedimiento

Innovado Total de Ahorro Cantidad Costo Proceso

LICITACIÓN PÚBLICA 441 ₡ 3.670.750 ₡ 1.618.800.530

LICITÁCION ABREVIADA 3.525 ₡ 2.985.022 ₡ 10.522.203.446

CONTRATACIÓN DIRECTA 64.652 ₡ 1.064.144 ₡ 68.799.022.529

Participación de Procesos Adjudicado en 2012

68.618 ₡ 80.940.026.505

Tabla 7. Proyección del Ahorro por Proceso adjudicado en 2012 por Modalidad de Compra

24

6. PROYECCIÓN DE LA REDUCCIÓN DE COSTOS DEL PROCESO - AHORRO SOCIAL

Se puede decir que la gestión pública es fundamentalmente un mediador entre

la implementación de políticas públicas formuladas en el campo de la política y los

resultados que se obtengan en el campo de la administración (Ospina, 2002).

El principal objetivo de la gestión pública es la prestación de servicios para los

diversos actores de la sociedad civil. Esos servicios se refieren, en muchos casos, al deber

de transparencia de datos para el ciudadado y permitir la realización ágil y eficiente de

los procesos de compra por parte de los oferentes, como ocurre en los casos analizados.

Para cumplir con esas obligaciones, el oferente debe disponer de tiempo y recursos, que

impactan en la productividad de su propio trabajo y en consecuencia, del sector

económico en el cual está insertado. La sociedad como un todo y la productividad de

cada actividad económica, recibe el impacto de las horas de trabajo perdidas o de la

disminución de los ingresos de los oferentes provenientes de cuestiones tales como

buscar cartel, sacar fotocopias de documentos o en el transporte para llegar hasta el

órgano de gobierno.

Por lo tanto, considerando los principales factores de costo social (transporte,

tiempo perdido, gastos con documentos, etc.) añadiremos los problemas que generan

los procesos descritos anteriormente. La implementación del proceso Innovado con el

Sistema Mer-link conlleva los resultados detallados en siguientes tablas.

25

Costo Social del Oferente

Procesos Involucrados

Tradicional Sistema Mer-link

Costo Medio Costo Medio

Costo Total de Desplazamiento ₡ 200.865 ₡ 29.758

Costo Total de Tiempo en Colas, procesos y análisis de Cartel

₡ 791.612 ₡ 243.532

Costo de Transporte ₡ 1.140 ₡ 380

Costo de Tasas Medio Electrónico y Costos SINPE9 ₡ 220 ₡ 2.380

Total ₡ 993.837 ₡ 276.050

Tabla 8. Costo Social del Oferente por Proceso Tradicional e Innovado

La tabla siguiente, Tabla 9, resume e integra todos los ahorros que conlleva el

sistema innovado para las tres modalidades de compra descritos en la Tabla 8.

AHORRO – MODELO INNOVADO

₡ 717.786,48 Tabla 9. Ahorro del Costo Social por Proceso

Por lo tanto, el resultado del Ahorro sobre el Costo Social proyectado a todos los

procesos realizados a través de Mer-link, es de ₡ 49.253.072.634, lo que significa una

reducción del 72%.

Tipo de procedimiento

Innovado Total de Ahorro Cantidad Costo Proceso

LICITACIÓN PÚBLICA 441 ₡ 717.786,48 ₡ 316.543.837

LICITÁCION ABREVIADA 3.525 ₡ 717.786,48 ₡ 2.530.197.339

CONTRATACIÓN DIRECTA 64.652 ₡ 717.786,48 ₡ 46.406.331.458

Participación de Procesos Adjudicados en 2012

68.618 ₡ 49.253.072.634

Tabla 10. Proyección del Ahorro Social por Proceso

9 “El Sistema de Pagos es el conjunto de instrumentos, procedimientos y sistemas electrónicos que permiten la

transferencia y circulación del dinero entre agentes (personas e instituciones públicas y privadas) en la economía. El

Banco Central de Costa Rica creó una plataforma tecnológica segura y eficiente, denominada SINPE, que se puede

utilizar por medio de las instituciones financieras, permitiendo la transferencia de fondos en tiempo real y el uso de

varios instrumentos de pago. Sitio: http://www.bccr.fi.cr/sistema_pagos/

26

Estos resultados van a ser mejores en el transcurso del tiempo. Durante el primer

año de implementación es normal, tanto en el sector público como en el privado, que

los costos procesales no se hayan optimizado. Como los cambios dependen en gran

medida de los procesos de trabajo, es normal que haya atrasos o redundancias, que se

van identificando y eliminando con el tiempo. Después del segundo año es muy común

que los costos procesales mejoren más todavía.

Mientras que la resistencia al cambio en el sector privado puede superarse de

forma relativamente fácil como por ejemplo con la destitución de las personas que no

acaten las nuevas directrices, en el sector público este recurso no está al alcance de las

autoridades.

La resistencia en el sector público toma generalmente forma de boicot directo,

o indirectamente los funcionarios pueden decir que sí pero dilatar o no realizar

efectivamente el cambio. Este es uno de los grandes motivos del fracaso de los cambios

en la gestión pública.

Por nuestra experiencia, para dirigir el cambio en forma efectiva, es necesario

estudiar las condiciones políticas de los enfrentamientos que se producirán en el

camino. Pueden asumirse varias estrategias articuladas. Los cambios radicales solo

pueden realizarse con mucho esfuerzo en un corto espacio de tiempo ya que cuando

comienzan a darse las resistencias, el cambio ya sucedió. Ejemplo de ello es un proceso

que llevamos adelante recientemente en Ecuador descrito en el siguiente cuadro.

27

En otras circunstancias, los cambios en etapas pueden ser la mejor estrategia. El

cambio por etapas es el que, por medio de una estrategia, define un alcance menor al

universo para provocar los cambios consolidando un nuevo modelo y sólo después de

alcanzar esta consolidación se impone a la totalidad.

Una de las técnicas que solemos aplicar en la gestión del cambio en nuestros

proyectos es, por tanto, el trabajo sobre el aspecto de preparación para el cambio, y se

centra en minimizar los “valles depresivos” en la línea de tiempo del proceso. Esta visión

del cambio usa el ciclo de modernización de los procesos y acciones para el desempeño

de las funciones, con la aplicación de mejores prácticas de la gestión pública en el

mundo, para alcanzar la situación deseada.

Con una orientación clara hacia la realización de una revolución ciudadana por la cual el ciudadano pasara a ser el centro en la atención del gobierno, se definieron algunas áreas de atención prioritarias:

1. El acceso a la identidad

2. El acceso a la justicia

Ambas fueron realizadas en cortos espacios de tiempo, la primera en 15 meses y la segunda en 18. Los cambios fueron tan rápidos y profundos que cuando los jueces y abogados se organizaban para replicar sobre los cambios, éstos ya habían sucedido.

El primero de ellos, determinante para el resto del proceso, fue la exigencia para los jueces en actividad, de pasar un examen durante los tres primeros meses. Muchos de ellos fueron destituidos o pidieron su dimisión en este periodo. Los abogados, grandes boicoteadores de la innovación, puesto que conllevaba mayor celeridad a los procesos en la justicia, se encontraron sin posibilidad de acceder al sistema si no se ajustaban al modelo. Lo más importante de todo fue que la población se apropió del aumento de la eficiencia, haciendo mucho más difícil la vuelta atrás después del avance.

28

7. RESULTADO DE BINPS®

Tal como se manifestado anteriormente, el cálculo del Beneficio sobre la Inversión

Pública permite estimar cuál es tiempo que se requiere de funcionamiento bajo las

premisas del sistema innovado para que se produzca el retorno de la inversión. En este

caso se ha considerado el cambio de ₡ 490,00 por $ 1,00

AHORRO

Valor

COSTO DEL GOBIERNO ₡ 80.940.026.505

COSTO SOCIAL ₡ 49.253.072.634

TOTAL ₡ 130.193.099.139

INVERSIONES

Valor

SISTEMA MER-LINK ₡ 4.900.000.000

IMPLANTACION ₡ 1.960.000.000

TOTAL ₡ 6.860.000.000

COSTO DEL SISTEMA

Valor

DEPRECIACION Y AMORTIZACION en 5 año

₡ 1.372.000.000

MANTENIMENTO ₡ 735.000.000

COSTO DE MANO DE OBRA ₡ 637.000.000

TOTAL ₡ 2.744.000.000

Payback

5,27%

8 dias

Tabla 11. Cuadro resumen de los resultados del Estudio

En el caso de este estudio, alcanzamos el siguiente resultado:

Tal como se describe en la Tabla 11 y siguiendo la metodología BINPS® = la razón

entre la reducción del costo del proceso para el Gobierno + reducción del costo social

29

de participación para el proveedor (₡ 130.193.099.139); y la inversión inicial con

depreciación en tres años + el costo de mantenimiento del sistema (₡ 6.860.000.000).

De ello resulta el porcentaje 5,27%, con lo que obtenemos que el payback del sistema

se realiza en 6 dias. Este resultado es óptimo, y sabemos que con el pasar del tiempo la

optimización será todavía mejor.

30

8. BENEFICIOS GENERALES DEL MODELO INNOVADO

El modelo adoptado por el Gobierno de Costa Rica a través del cual realizar todas

las compras públicas del Estado, basado en la plataforma Mer-link, no sólo permite

obtener mejores resultados, ahorros procesales y aumento de la competencia en las

compras, sino que abre la oportunidad a realizar transformaciones más profundas sobre

la manera de comprar del sector público, es decir, que permite incorporar “inteligencia

de negocios” a esta actividad fundamental, tal como sugiere la siguiente figura:

Ilustración 3. Inteligencia de Negocios Mer-link

Esta “inteligencia de negocios” tiene que ver con las posiblidades que ofrece el

sistema para trabajar con la información y los datos que son almacenados en cada

proceso desarrollado. Es posible así realizar estudios detallados de las compras de forma

agregada o en detalle, analizando los diferentes componentes de cada proceso; elaborar

análisis sobre los precios, particularmente sobre las tendencias y comportamiento de

los proveedores; extraer “Quick hits” en lo referente a decisiones sobre compras en

31

ciertos rubros, consolidación de compraso re-negociación de contratos; realizar análisis

del comportamiento de proveedores; observar montos de compras invertidos y

tendencias por código de producto, código presupuestario, unidad funcional,

proveedores, época, etc; analizar los procesos de fragmentación de compras; análisis de

contratos y por último; la identificación de mayores oportundiades de ahorro.

Una de las expresiones de esta posibilidad de Mer-link de incorporar más

“inteligencia” a las compras es la capacidad de resolver algunos de los problemas en

materia de catálogo de productos. Un proceso eficiente, rápido, eficaz y transparente

de compras, requiere un sistema estandarizado de gestión de productos y es sólo a

través de una plataforma única de compras que todas las instituciones y agentes de

gobierno lograrán beneficiarse del mismo.

Ilustración 4. Soluciones de Mer-link sobre Catálogo de Productos

32

En la siguiente Tabla 12 es posible observar cuáles son los principales beneficios

de la adopción generalizada del sistema Mer-link, tanto para las instituciones y empresas

proveedoras como para el conjunto de la sociedad.

Beneficios para Instituciones Beneficios para proveedores Beneficios para el país

Eliminar la duplicidad de recursos en el

desarrollo de sistema de compras públicas, su mantenimiento y su soporte, entre otros

Mejorar la calidad en los procesos de compra.

Permite enfocar recursos de las instituciones a sus áreas de negocio.

Ahorro del montos financieros negociados en las compra.

Mejora la calidad de las decisiones de compra permitiendo a los compradores comparar precios de productos similares.

Genera un mecanismo de seguimiento de artículos para las trasferencias entre departamentos y las compras en general

Reduce los niveles de inventarios a través del mejor manejo de la información disponible de los productos

Productividad: Ahorro en costos indirecto y

tiempo para las empresas del sector privado.

Promoción del Comercio Electrónico y Servicios en Línea.

Competitividad: Participación e igualdad de condiciones para la Pequeña y Mediana Empresa.

Oportunidad para promover través de un catálogo comprensivo la muestra de bienes y servicios

Introduce plenamente los sistemas de ventas realizadas por Internet, e-comercio

Asegura la calidad de la información Agiliza la introducción de nuevos productos

al mercado de las compras públicas Facilita la globalización de los negocios Facilita la recolección de los datos de ventas

Productividad: Ahorro en costos y tiempo para las

empresas del Estado y el sector privado. Eliminación del papel: Eliminación del uso del papel en

los procesos de contratación. Confianza pública y transparencia: Incremento en la

confianza pública, como respuesta a la transparencia y eficiencia de los procesos de adquisición.

Gobierno y Ciudadanía:

Permite al gobierno contar con una mejor gestión de datos de los artículos, permite la realización de consultas y estadísticas detalladas de los artículos adquiridos por las organizaciones públicas.

Facilita la transparencia de los procesos de

contratación pública.

Facilita la realización de compras que consideran aspectos ambientales y sociales.

Tabla 12. Cuadro comparativo de beneficios. Datos: Presentación del Sistema Mer-Link y adaptado por e-Stratégia Pública

9. CONCLUSIONES

El Gobierno de Costa Rica camina hacia una mejora de la competitividad nacional

a través de la prestación de servicios bajo premisas de transparencia y eficiencia,

basándose en la construcción de un gobierno digital. El sistema electrónico de compras

Mer-link disponible para todo el Estado es una de las herramientas exponentes de esta

misión. Su efecto ha sido sumamente positivo en el periodo analizado desde su

implementación en 2010:

Ahorros para el Gobierno por ₡ 7.719.916 sobre las tres modalidades de compra

analizadas (Tabla 6).

Proyección del ahorro por proceso para el Gobierno del 65%.

Ahorro para las empresas proveedoras de ₡ 717.786 por proceso (Tabla 9).

Proyección del ahorro por proceso para la sociedad del 72%.

No obstante, ningún cambio tecnológico produce ahorro, transparencia o

eficacia por sí mismo, sino que requiere también cambios organizacionales y de

componente humano que dependen fundamentalmente de la voluntad y estímulo. Así

ocurre por ejemplo en la concientización de las diferentes instituciones del Estado

costarricense para que utilicen el sistema electrónico de compras y pongan en práctica

nuevas modalidades que han mostrado ser eficientes, ya que como hemos visto, los

ahorros tanto para el Estado como para la Sociedad Civil son realmente significativos.

Además de ello, se suma la simplificación de los procesos, lo cual redunda en una mejora

de la calidad del trabajo y competencias de los responsables de compras tanto del sector

público como privado.

35

10. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS

1. Ferrer, F. y Lima C. ”Por que e como medir retorno sobre investimentos no setor público?” (2006)

[Disponible en: http://www.florenciaferrer.com.br/detalhes.php?artg=187]

2. Ospina , Sonia “Una aproximación sistémica a la evaluación de la gestión pública”. (2002) Centro

Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). [Disponible en:

http://www.clad.org/siare_isis/innotend/evaluacion/aproximacion.pdf]

3. Presentación del Mer-link de la División de Gobierno Digital del Instituto Costarricense de

Electricidad.