8/18/2019 Extracto C-630 de 2011

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Sentencia C-630/11

DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES

 El objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de

los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de !!", #ueregulaban específicamente la materia$ Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron e%cepciones dentro del 

tr&mite legislativo, de modo #ue resulta desacertado sostener #ue, debido a #ue la derogatoria e%presa no se

e%tendió a otros contenidos normativos #ue refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente$

ACCION POPULAR 

 La consagración de la acción popular se relaciona con el modelo de Estado adoptado en la 'arta (olítica y con

el principio de solidaridad$ 'onstituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las

decisiones #ue los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su dise)o$ El 

modelo de estado social implica un deber de intervención mayor en los asuntos diarios de las personas, como

 forma de garanti*ar el mínimo vital en una sociedad compleja contempor&nea y globali*ada$ Esta mayor 

intervención de las instancias estatales en la vida p+blica, a través de los asuntos de importancia social, conlleva

a su ve* una profundi*ación de los derecos de participación política en democracia, entendidos comoerramientas #ue garanti*an el autogobierno a todas las personas, en tanto igualmente dignas$ La posibilidad de

representar causas p+blicas, en tal conte%to, supone, no sólo una e%presión de las libertades individuales y de

 participación democr&tica refor*ada ante un estado con funciones de intervención social, sino también, una

manifestación del principio de solidaridad$ La jurisprudencia a sostenido #ue la constitucionali*ación de estas

acciones obedeció -./0 a la necesidad de protección de los derecos derivados de la aparición de nuevas

realidades o situaciones socio1económicas, en las #ue el interés afectado no es ya particular, sino #ue es

compartido por una pluralidad m&s o menos e%tensa de individuos$ Las personas ejercen entonces, verdaderos

derecos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera #ue cuando #uiera #ue

tales prerrogativas sean desconocidas y se produ*ca un agravio o da)o colectivo, se cuente con la protección #ue

la 'onstitución le a atribuido a las acciones populares, como dereco de defensa de la comunidad$

ESTADO SOCIAL DE DERECO ! DEMOCRACIA PARTICIPATIVA- Importancia de la intervenciónactiva de los miembros de la comunidad en defensa de los intereses colectivo

 3entro del marco del Estado social de 3ereco y de la democracia participativa consagrado por el constituyente

de !!, la intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses

colectivos #ue se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades p+blicas o de un particular$ Ladimensión social del Estado de dereco, implica de suyo un papel activo de los órganos y autoridades, basado

en la consideración de la persona umana y en la prevalencia del interés p+blico y de los propósitos #ue busca la

 sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese

interés con una motivación esencialmente solidaria$ ./0 Esa participación tiene entonces, dos dimensiones: una,

 política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el 

 Estado y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses

comunitarios$ (rincipios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra 'arta 5undamental, no sólo de nuevas categorías

de derecos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano$

ACCION POPULAR-Derecho político fundamental

 La jurisprudencia constitucional a recordado #ue la acción popular es un dereco político constitucional, en el 

conte%to de una sociedad #ue se erige como democr&tica y #ue defiende a las personas frente a intrusionesilegítimas de los derecos, sin importar a #ué tipo de poder sean adjudicables$ 6a recordado #ue la acción

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 popular es uno de a#uellos -./0 instrumentos #ue forman parte del conjunto de mecanismos #ue el movimiento

constitucionalista occidental contempor&neo a ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos,

 para optimi*ar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administración

 p+blica y de los grupos económicamente m&s fuertes$ En el mismo sentido, a indicado #ue el modelo de

democracia participativa no restringe la política a las votaciones y a los debates y procesos #ue se adelanten enlas 'orporaciones de representación democr&tica$ 6a sostenido #ue seg+n el -./0 nuevo modelo de

democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país mediante la elección libre de susrepresentantes, sino #ue a través de diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control 

dise)ados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones #ue los afectan e

impulsar la acción de las autoridades en el propósito com+n de asegurar el cumplimiento de los fines del 

 Estado$ ecientemente, a la lu* de la jurisprudencia y de la doctrina en la materia, la 'orte 'onstitucional a

 sostenido #ue las acciones populares pueden ser entendidas -./0 como el medio procesal con el #ue se busca

asegurar una protección judicial efectiva de los derecos e intereses colectivos, afectados o amena*ados por las

actuaciones de las autoridades p+blicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a8 evitar el da)o

contingente 9preventiva8, b8 acer cesar el peligro, la amena*a, la vulneración o el agravio sobre esa categoría

de derecos e intereses 9suspensiva8, c8 o restituir las cosas a su estado anterior 9restaurativa8$ no de sus

 principales objetivos es, entonces, defender los derecos e intereses colectivos de todas las actividades #ue den

lugar a perjuicios para amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada e%plotación de los

recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión, omisión o retraso en la construcción deuna obra, el cobro e%cesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad 

enga)osa o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan sólo algunos ejemplos$ ;ora bien, como lo a

indicado la jurisprudencia anteriormente, la acción popular no tiene sus especificidades y particularidades, por 

lo #ue no tiene #ue ser regulada de la misma manera #ue otro tipo de acciones similares

DEROGACION DE INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES

 La derogación del incentivo no es una norma por tanto, #ue defina o estable*ca un est&ndar de protección de

alg+n dereco social$ 'omo se indicó, se trata de la modificación de una medida legislativa establecida para

estimular el ejercicio de un determinado dereco político: interponer acciones populares, en defensa de la

'onstitución y la ley$ Es una medida #ue no puede ser considerada regresiva, por cuanto no recorta o limita de

 forma sustantiva el dereco de acceder a la protección de los derecos e intereses colectivos$

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1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la onstitución! los ciudadanos "mar #lberto $ranco %ecerra! de una parte! & 'scar Eduardo %orja (antofimio & )ora (ofía Da*a de #mador! deotra! instauraron sendas demandas de inconstitucionalidad contra la +e& 142, de 2-1- -(or medio de la cual  se derogan artículos de la Ley 472 de !!" ;cciones (opulares y >rupo, en su integridad. +a (ala lena dela orte onstitucional decidió acumular los e/pedientes de la referencia en sesión del 20 de enero de 2-11.

II NORMAS DEMANDADAS

+os ciudadanos ue ejercieron la acción pública de inconstitucionalidad en el presente proceso coinciden en tomar como punto de partida para la formulación de sus cargos & alegatos el hecho de ue la +e& 142, de 2-1-! alderogar los artículos 3 & 4- de la +e& 42 de 1335 6ue consagraban la figura de los incentivos económicos enlas acciones populares7! tuvo una incidencia directa sobre el marco jurídico vigente para el ejercicio de losderechos fundamentales! inclu&endo los derechos al debido proceso! a la igualdad & al acceso a la administraciónde justicia. on base en este presupuesto! ue en sí mismo entra8a un cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento de la reserva de le& estatutaria! los demandantes formulan cargos de constitucionalidadespecíficos relativos a la aludida violación de distintos mandatos contenidos en la arta olítica! de acuerdo conlos argumentos ue se e/ponen a continuación9

1.1. :iolación del re;mbulo! los artículos 1III de la onstitución olítica &el artículos 2< del acto Internacional de Derechos Económicos! (ociales & ulturales! ?ue forma parte del bloue de constitucionalidad@.

?+as acciones populares ABC son una de las formas de participación democr;tica mediante la cual cualuier  persona recurre a la jurisdicción@ con el ;nimo de defender los derechos o intereses colectivos laconstitucionali*ación de las acciones populares supone un avance del Estado (ocial de Derecho! al sacar del?olvido@ a los derechos colectivos! estableciendo una herramienta adecuada para su protección.

(i bien los derechos colectivos trascienden la órbita individual! ello no significa ue ?se trate de derechos deinferior jeraruía ue los derechos individuales fundamentales@. En la ma&oría de los casos son garantía de lacalidad de vida de los integrantes de la comunidad! & en ocasiones! pueden ser objeto de acción de tutela!especialmente por su ne/o con los dem;s derechos & los fines constitucionales del Estado. +a importancia de los

derechos colectivos deviene de la íntima relación ue guardan con el cumplimiento de objetivos constitucionales& la supervivencia de las comunidades! lo ue ha llevado a su reconocimiento constitucional & a su inclusión entratados internacionales de derechos humanos.

VI CONSIDERACIONES ! 8UNDAMENTOS

Re%&"en #e '$% a(&"ent$% ) ca($% en ten%i9n

+as demandas acumuladas acusan la integridad de la +e& 142, de 2-1-! ue! en su criterio! deroga el incentivoreconocido a los demandantes en acciones populares! a partir de tres tipos de argumentos diferenciados.

2.1.1. onsideran! en primer trmino! ue dicha derogatoria desconoce la prohibición de regresividad de losderechos sociales. El argumento ue sustenta esta conclusión consiste en se8alar ue las acciones populares tienen

 por objeto satisfacer derechos colectivos! comprendidos por los actores como derechos sociales. El incentivoeconómico derogado! en ese orden de ideas! es un instrumento de estímulo para ue los ciudadanos presten susservicios de agenciamiento de intereses difusos! los cuales no concurrían si no e/istiera ese mecanismo. or lotanto! la eficacia de la acción depende de la e/igibilidad de tales estímulos. omo la norma acusada elimina elestímulo! se est; ante una medida regresiva! puesto ue se resta eficacia a las acciones populares &! enconsecuencia! se limita las posibilidades de garantía de los derechos colectivos en tanto derechos sociales. Estamedida regresiva es inconstitucional! porue no e/iste evidencia ue el legislador ha&a demostrado las ra*onesimperiosas ue llevaban a adoptar una política de esa naturale*a.

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2.1.2. En segundo lugar! se indica ue la norma acusada viola el principio de igualdad. Fno de los demandantesse8ala ue dentro de las acciones populares es usual ue e/ista una evidente diferencia f;ctica entre eldemandante & el demandado. Gientras el segundo suele ser el Estado o actores privados con poder económico! loue les permite financiar servicios de asesoría legal & los costos ajenos a la misma! el primero es un ciudadanocon fines altruistas! ue generalmente carece de la infraestructura & recursos de diferente índole con los uecuenta el demandado. En ese orden de ideas! la eliminación del incentivo deseuilibra aún m;s esta situación! en

tanto el soporte económico del actor popular es restringido a un punto ue no es posible estar en igualdad dearmas contra el demandado.

2.1.. En tercer trmino! en criterio de uno de los demandantes el presunto deseuilibrio antes e/plicado tieneincidencia en la eficacia del derecho al debido proceso. Esto en ra*ón ue ante la ine/istencia del estímuloeconómico para el actor popular! ueda en una situación de evidente desventaja frente al demandado! lo ueimpediría! en trminos de los actores! ue tuvieran las mismas cargas dentro del proceso judicial.

La Le) 1*+, #e +010 #e($9 e' incenti5$ ec$n9"ic$ #e 'a% acci$ne% :$:&'a(e%

+a (ala lena de la orte onstitucional entiende ue la +e& 142, de 2-1- derogó el incentivo económico de lasacciones populares. )o obstante! en la medida ue algunos de los participantes en el presente proceso consideran& alegan lo contrario! precisa la orte la cuestión.

El primer argumento es de car;cter histórico. #nali*ados los antecedentes legislativos de la norma demandada! seadvierte claramente ue el objetivo del legislador con dicha regulación fue eliminar el incentivo! fundado en precisas ra*ones de inconveniencia. # este respecto! en la e/posición de motivos de la iniciativa ue dio lugar a la+e& 142, de 2-1-! se enfati*ó en ue el incentivo se había desnaturali*ado! al convertirse en un ?negocio@!mediante el cual se agotaban los recursos de las entidades territoriales! a travs de acciones populares destinadasno a la satisfacción del inters general! sino solo a obtener el incentivo! respecto de problem;ticas ue nonecesariamente incidían en la protección de derechos colectivos! por ser ?recurrentes & reiterativos@. or ende!ante esas dificultades! resultaba necesario eliminar el estímulo económico. El te/to completo de la e/posición demotivos es el siguiente9

?#ctualmente en olombia! la presentación de acciones populares! ha tenido un aumento considerable! ue según

nuestro an;lisis! est; justificado en el inters de los accionantes para obtener el incentivo económico reconocido por la +e& 42 de 1335 para las personas ue mueven el aparato jurisdiccional en procura de defender losintereses de la comunidad.

El loable inters del legislador de premiar a los ciudadanos responsables ue defiendan los intereses colectivos! ha perdido en la actualidad su ra*ón de ser! toda ve* ue se ha convertido en un negocio de unos cu;ntos! ue se handedicado a viajar a lo largo & ancho del territorio nacional presentando acciones populares! buscando unosreconocimientos desmedidos en detrimento del erario público & especialmente de los entes territoriales.

+a ra*ón de ser de dichas acciones! est; orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente sano o elespacio público & la moral administrativa! cu&a consecución & protección le ata8e a todos los ciudadanos! sinnecesidad de recurrir a premios para ue se ejer*a su defensa & protección! ue van en detrimento de las finan*asde los presupuestos públicos.

En los últimos a8os hemos visto cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnúmerode acciones populares ue en ve* de coad&uvar al bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias delas administraciones locales.

#sí mismo! los presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de estasacciones & es tal el volumen de estas & el valor de los fallos ue en algunos casos los mandatarios locales se venabocados al traslado de los recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a travs deesta figura.

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Es por esto ue el presente pro&ecto pretende derogar los siguientes artículos de la +e& 42 de 13359

H#rtículo 3. Incentivos. El demandante de una acción popular tendr; derecho a recibir un incentivo ue el jue*fijar; entre die* A1-C & ciento cincuenta A1,-C salarios mínimos mensuales. uando el actor sea una entidad pública! el incentivo se destinar; al $ondo de Defensa de Intereses olectivos

#rtículo 4-. Incentivo económico en acciones populares sobre moral administrativa. En las acciones popularesue se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa! el demandante o demandantestendr;n derecho a recibir el uince por ciento A1,C del valor ue recupere la entidad pública en ra*ón a la acción popular.

ara los fines de este artículo & cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de lacontratación! responder; patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante &contratista! en forma solidaria con uienes concurran al hecho! hasta la recuperación total de lo pagado en e/ceso.

ara hacer viable esta acción! en materia probatoria los ciudadanos tendr;n derecho a solicitar & obtener ue se lese/pida copia autntica de los documentos referidos a la contratación! en cualuier momento. )o habr; reservasobre tales documentos.J

Es deber de todo ciudadano velar por la preservación & conservación de los intereses públicos & comunes!acudiendo a las autoridades correspondientes para garanti*ar su efectividad & vigencia! por lo ue pagar por conseguir su protección no solo se contrapone con el deber ciudadano! sino ue adem;s favorece solo a unos pocos! toda ve* ue no cualuier ciudadano est; en capacidad de presentar una demanda ante la Kurisdicción de loontencioso #dministrativo & afrontar el correspondiente proceso! pues dada su rigurosidad & procedimientosolamente personas con cierta formación profesional acudir;n a su ejercicio! & ue en la pr;ctica conlleva a ue seconformen grupos especiali*ados en la interposición de tales acciones muchas veces con temas recurrentes &reiterativos! ue en modo alguno justifican el reconocimiento del incentivo correspondiente.

omo se observa! el objetivo de la le& acusada! de acuerdo con la voluntad del legislador! fue constante & claro9 laeliminación de los incentivos de la acción popular! a travs de la derogatoria de los dos artículos de la +e& 42 de1335! ue regulaban específicamente la materia. Este objetivo fue unívoco & no se contemplaron e/cepciones

dentro del tr;mite legislativo! de modo ue resulta desacertado sostener ue! debido a ue la derogatoria e/presano se e/tendió a otros contenidos normativos ue refieren al incentivo económico! la finalidad de la norma esdiferente. 4.2.2. El segundo argumento es de tipo normativo. De la lectura de la +e& 142, de 2-1- se observa ue! enrelación con las reglas de vigencia del precepto! concurren dos modalidades de derogatoria. Fna e/presa! ue secolige del contenido del artículo 1

derecho ue le sean contrarias. omo se e/plicó anteriormente! el propósito de la +e& 142, de 2-1- es laeliminación del incentivo económico de las acciones populares! por lo ue sus efectos derogatorios t;citos see/tienden a todas auellas disposiciones legales ue prevean la e/igibilidad de dicho estímulo! entre ellas las de lamisma +e& 42 de 1335! como sucede con el artículo 4 de esa normativa. #cerca de la configuración de derogatoria de normas jurídicas! la orte ha se8alado ue -la derogatoria es a#uel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser e%presa o t&cita$

 Este +ltimo evento tiene lugar al menos en dos ipótesis: 9i8 cuando una norma jurídica posterior resulta

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incompatible con una anterior, o 9ii8 cuando se produce una nueva regulación integral de la materia$ ;sí lo a

entendido la jurisprudencia de esta 'orporación al se)alar #ue la derogatoria de una ley puede ser -e%presa,

t&cita o por reglamentación integral 9org&nica8 de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley

 suprime formal y específicamente la anterior la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones

incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada

 por una o varias normas precedentes, aun#ue no aya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las dela nueva ley

$inalmente! los efectos derogatorios del incentivo económico ue tiene la +e& 142, de 2-1- tambin se justificana partir del uso ue de esa disposición han hecho las autoridades judiciales! en especial las altas cortes! uienestienen la función constitucional de creación & unificación jurisprudencial! lo ue otorga car;cter formal &vinculante a las subreglas de derecho así conformadas. # este respecto! la orte encuentra ue el onsejo deEstado! al resolver en última instancia casos sobre acciones populares! ha considerado ue el efecto necesario dela +e& acusada es la e/clusión del incentivo. El onsejo de Estado incluso ha decidido en ocasiones no reconocer el incentivo a actores populares cu&as pretensiones fueron presentadas ante la justicia! antes de la entrada envigencia de la le& ue lo derogó. )o obstante! es preciso ue la orte onstitucional advierta ue la aplicación dela +e& 142, de 2-1- a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia! cuestión ue no es objeto dedecisión en el presente proceso! es un asunto ue no ha sido del todo pacífico en la jurisprudencia contenciosaadministrativa.

=eniendo en cuenta las anteriores consideraciones! la orte conclu&e ue la +e& 142, de 2-1- tiene el efecto deeliminar el incentivo económico de las acciones populares! para lo cual derogó e/presamente los artículos 3 & 4-de la +e& 42 de 1335 &! t;citamente! las dem;s normas del ordenamiento ue fueran incompatibles. +osdemandantes! con base en las consecuencias jurídicas de la +e& acusada! constru&en los cargos ue dan lugar a los problemas jurídicos a resolver.

, P($;'e"a

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ejercer el control abstracto de constitucionalidad! se pronuncie sobre este problema jurídico implícito peroevidente! cu&a presencia reiterada en las demandas ciudadanas correspondientes al presente proceso es suficiente para activar la jurisdicción constitucional.

 +a orte estima ue la respuesta al problema jurídico en comento es negativa. Es claro ue AiC la +e& estudiadaen el presente proceso se refiere a un aspecto propio de las acciones populares! ue! como se e/plicar; en detalle!

son en sí mismas consideradas! un derecho fundamental! político &! por supuesto! constitucional. )o obstante!como tambin se abordar; en ma&or profundidad en las secciones subsiguientes! el objeto de la regulación AiiC notrata sobre un elemento estructural ni de los principios b;sicos de la acción popular AiiiC no se refiere a loscontenidos esenciales o nucleares del derecho a interponer tales recursos judiciales AivC no regula aspectosinherentes al ejercicio del derecho AvC no contempla medidas ue afecten los ;mbitos centrales de la red de protección ue otorga el derecho AviC no es una regulación ue se ocupe de manera integral de la acción popular en sí misma considerada AviiC ni de los principios ue la rigen. En tal medida! considera la orte ue no sedesconoció la reserva de le& estatutaria.

 #dicionalmente! la acción popular! por decisión constitucional! no est; dise8ada & delimitada por la arta encuanto a sus elementos estructurales! como sí lo est;! por ejemplo! la acción de tutela. De hecho! como se indicó previamente! el onstitu&ente e/presamente delega al legislador una amplía competencia para regular la materia.

En la medida ue no se trata de una regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental! lanorma acusada no contempla una violación a la reserva constitucional de le& estatutaria! & por lo mismo no violael artículo 1,2 de la onstitución. )o estaba llamado el ongreso de la Oepública a e/pedir estas disposicionesmediante un procedimiento especial & con ma&oría absoluta.

P($;'e"a%

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0.4. El cargo por violación al derecho al debido proceso! como se indicó! no ser; estudiado por la (ala lena ensede de constitucionalidad! por lo ue no se har; pronunciamiento alguno al respecto! ni frente a otros argumentosrelacionados o similares! no considerados. omo se dijo! los argumentos presentados se limitan a indicar ue laausencia del estímulo económico afecta ese derecho fundamental! sin e/plicar u garantías propias del debido

 proceso resultan ineficaces o disminuidas & de u manera incide el presunto deseuilibrio entre las partes de laacción popular! m;s all; de la alegada desproporción de las cargas públicas 6asunto ue! adem;s! se incorpora alan;lisis del problema jurídico anterior6.

 

. +a acción popular! un derecho político! constitucional & fundamental! fundado en los principios deautogobierno democr;tico! libertad individual & solidaridad! para garanti*ar los derechos e intereses colectivos

 

.1. De acuerdo con el artículo 4- de la onstitución olítica! Htodo ciudadano tiene derecho a participar en laconformación! ejercicio & control del poder políticoJ! advirtiendo una serie de acciones & omisiones ue

involucran el ejercicio HefectivoJ del derecho. Entre estas acciones & omisiones ue se reconocen! se encuentra poder Hinterponer acciones públicas en defensa de la onstitución & de la le&J Aart. 4-! núm. 0C. En tal sentido!la onstitución de 1331 estableció en su artículo 55 las acciones populares! como una de esas herramientas judiciales públicas para la defensa del orden constitucional & legal vigente! en los siguientes trminos!

 

#rtículo 55.6 +a le& regular; las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos!relacionados con el patrimonio! el espacio! la seguridad & la salubridad pública! la moral administrativa! elambiente! la libre competencia económica & otros de similar naturale*a ue se definen en ella.

 

=ambin regular; las acciones originadas en los da8os ocasionados a un número plural de personas! sin perjuiciode las correspondientes acciones particulares.

 

#sí mismo! definir; los casos de responsabilidad civil objetiva por el da8o inferido a los derechos e interesescolectivos.

 

.2. omo lo ha se8alado la jurisprudencia constitucional desde su inicio! las acciones populares son herramientas procesales ue ocupan un lugar preponderante en la defensa de los derechos colectivos en el orden jurídico!incluso con anterioridad a la onstitución olítica de 1331. #sí! en la sentencia 721, de 1333! se indicó al

respecto lo siguiente9

 

?QBR las acciones populares no son e/tra8as al sistema jurídico colombiano. En una primera etapa! surgieroncomo acciones populares & ciudadanas con fines abstractos! en cuanto buscaban la defensa de la legalidad & laconstitucionalidad de los actos jurídicos de car;cter legislativo & administrativo. osteriormente! como acciones populares con fines concretos! en virtud del inters colectivo de un sector de la comunidad ue se busca defender.

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En el ódigo ivil colombiano! se regulan acciones populares ue se agrupan en 9 aC rotección de bienes de uso público Aentre otros! arts. 1--,! 1--0! 1--! 2,5 & 20-C! conducentes a preservar la seguridad de los transeúntes& el inters de la comunidad respecto de obras ue amenacen causar un da8o & bC #cción por da8o contingenteAart. 2,3 & 20-C! ue puede derivarse de la comisión de un delito! la imprudencia o negligencia de una persona!

ue pongan en peligro a personas indeterminadas.

 

De otro lado! e/isten acciones populares reguladas por le&es especiales9 aC Defensa del consumidor ADecreto +e&400 de 1352 7 Estatuto del onsumidor 7 C bC Espacio público & ambiente A+a +e& 3S de 1353 Aart. 5

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en el artículo 34! 6. De hecho! en los debates de la #samblea se reconoció ue el car;cter tradicionalmenteindividualista del derecho en olombia! ha obligado a tramitar discusiones jurídicas ue deberían ser públicas &colectivas! mediante instrumentos jurídicos ue obligan a ver las tensiones jurídicas como meras discusiones decar;cter individual o subjetivo. or ello! una de las ra*ones e/presadas para elevar la consagración de estasacciones al rango constitucional fue la de ampliar el alcance de este mecanismo & así lograr la protección de otrosderechos colectivos no reconocidos e/presamente en el te/to constitucional o legal. En tal sentido! el delegatario

Tuillermo err&! ponente de los pro&ectos sobre derechos colectivos! manifestó en su intervención ante laomisión Muinta de la #samblea )acional onstitu&ente! ue debía promover ue ?QBR la acción popular tengael campo m;s amplio posible & adem;s ha&a la posibilidad realmente de desarrollar cada ve* m;s el car;cter colectivo de muchos derechos! es ue nosotros hemos vivido bajo un sistema QBR ue vuelve derechosindividuales! derechos ue realmente afectan a un grupo mu& grande de personas & ue debían tener otro car;cter@

De la misma manera ue el ejercicio de derechos políticos tales como ser elegido o ejercer un cargo público!suponen a la ve* deberes especiales! como consecuencia de la facultad de representar a los dem;s o de actuar enfavor del bien común o del inters público! el ejercicio de derechos políticos como la interposición de acciones endefensa del orden constitucional vigente! implica asumir cierto tipo de deberes & responsabilidades. En la medidaen ue no se actúa en favor individual! jurídicamente! sino de intereses & derechos colectivos! es ra*onable ue seimponga cargas correlativas a las facultades ejercidas! en especial! a la lu* del principio de solidaridad. +a

onstitución de 1331 crea pues! una ciudadanía robusta en derechos! pero a la ve* en compromisos para con todaslas dem;s personas.

En síntesis! de acuerdo con la jurisprudencia constitucional! se conclu&e ue la acción popular es un derecho político! constitucional & fundamental! basado en los principios de autogobierno democr;tico! libertad individual& solidaridad! ue tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos.

E' 'ei%'a#$( n$ #e%c$n$ci9 e' :(inci:i$ #e n$ (e(e%i5i#a# #e '$% #e(ec>$% %$cia'e%omo se indicó! el primer problema jurídico ue debe resolver la orte en relación con el contenido de la normaacusada! consiste en establecer si la derogatoria del incentivo individual en la acción popular desconoce la prohibición de regresividad de los derechos sociales. El argumento se sustenta en ue las acciones popularestienen por objeto satisfacer derechos colectivos! comprendidos por los actores como derechos sociales. El

incentivo económico derogado! en ese orden de ideas! es un instrumento de estímulo para ue los ciudadanos presten sus servicios de agenciamiento de intereses difusos! los cuales no concurrían si no e/istiera esemecanismo. or lo tanto! se alega! la eficacia de la acción depende de la e/igibilidad de tales estímulos. omo lanorma acusada elimina el estímulo! se estaría ante una medida regresiva! ue se resta eficacia a las acciones populares &! en consecuencia! limita las posibilidades de garantía de los derechos colectivos en tanto derechossociales. Esta medida regresiva se alega inconstitucional! en tanto no e/iste evidencia ue el legislador ha&ademostrado las ra*ones imperiosas ue llevaban a adoptar una política de esa naturale*a. 3.5. Es cierto ue el grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles de ser e/igidos judicialmente mediantela acción popular es amplio. (i bien el artículo 55 .. enlista algunas de esas garantías! por mandato de la misma

norma constitucional! la determinación concreta de los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarsemediante la acción popular est; sometida a la decisión del legislador! uien est; facultado para ampliarla asupuestos diferentes a los enunciados por la arta. En ese sentido! la comprensión m;s amplia de estos derechosse encuentra en el artículo 4< de la +e& 42 de 1335. Esta norma confiere la naturale*a jurídica de derechos eintereses colectivos! entre otros! a 9i8 al goce de un ambiente sano 9ii8 la moralidad administrativa 9iii8 lae/istencia del euilibrio ecológico & el manejo & aprovechamiento racional de los recursos naturales paragaranti*ar su desarrollo sostenible! su conservación! restauración o sustitución. #sí como la conservación de lasespecies animales & vegetales! la protección de ;reas de especial importancia ecológica! de los ecosistemas

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situados en las *onas fronteri*as! así como los dem;s intereses de la comunidad relacionados con la preservación& restauración del medio ambiente 9iv8 el goce del espacio público & la utili*ación & defensa de los bienes de uso público 9v8 la defensa del patrimonio público 9vi8 la defensa del patrimonio cultural de la )ación 9vii8 laseguridad & salubridad públicas 9viii8 el acceso a una infraestructura de servicios ue garantice la salubridad pública 9i%8 la libre competencia económica 9%8 el acceso a los servicios públicos & a ue su prestación sea

eficiente & oportuna 9%i8 la prohibición de la fabricación! importación! posesión! uso de armas uímicas! biológicas & nucleares! así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tó/icos 9%ii8 elderecho a la seguridad & prevención de desastres previsibles tcnicamente 9%iii8 la reali*ación de lasconstrucciones! edificaciones & desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas! de manera ordenada! &dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes & 9%iv8 los derechos de los consumidores &usuarios. #dem;s! la misma previsión legal determina ue tienen idntica naturale*a de derechos e interesescolectivos! auellos ue se definan como tales en la onstitución! las le&es ordinarias & los tratados de derechointernacional celebrados por olombia. 3.3. +a relación intrínseca de las acciones populares con los derechos e intereses colectivos lleva a ue en casos

concretos! la defensa de un derecho colectivo! por ejemplo! pueda tener lugar mediante una acción de tutela! por cuanto se encuentra comprometido no sólo el derecho colectivo! sino tambin un derecho fundamental. +a jurisprudencia de esta orporación ha se8alado ue en casos concretos! la protección del inters colectivo est;intrínsecamente vinculada con garantías subjetivas fundamentales! de modo ue resulta viable la e/igibilidad deestas mediante la acción de tutela. Esta posición ha sido reiterada recientemente en decisiones como la adoptadaen la sentencia =72, de 2-11En tal sentido! tambin se ha reconocido ue la protección de los derechos eintereses colectivos tiene! en muchos de los casos! incidencia directa en la eficacia de los derechos sociales. Dehecho! como se indicó previamente! fue intención de los constitu&entes ue las controversias ue podían ser vistasúnicamente en relación a sus dimensiones subjetivas! fueran tambin comprendidas en sus dimensionescolectivas. 

or lo tanto! aunue la eficacia de los derechos colectivos reconocidos por la onstitución & la le& tengarelaciones 6en ocasiones inescindibles6 con la garantía efectiva de los derechos sociales! para la (ala es clara ueesta relación no puede llevar a dejar de diferenciar los medios procesales contemplados para proteger losdiferentes derechos constitucionales. oncluir ue de las acciones populares depende la vigencia & garantíaefectiva de los derechos sociales! implicaría aceptar ue los ejemplos de casos concretos & específicos de protección previamente citados! no son ejemplos de una situación! sino de una necesidad lógica. #ceptar ue ladefensa individual de los derechos sociales de las personas puede lograrse mediante acciones populares! no uieredecir ue siempre sea así ni! mucho menos! deba ser así. #ceptar tal conclusión! implicaría desconocer lae/istencia de medios constitucionales propios para la defensa de los derechos sociales fundamentales! como por ejemplo! la acción de tutela.  )o comparte la (ala con los demandantes la tesis según la cual las reglas &

e/igencias constitucionales predicables de los instrumentos de protección de los derechos sociales! tambinresultan mutatis mutandi aplicables frente a las herramientas destinadas a la protección de los derechos e interesescolectivos. En algunos casos puede ser así! pero no se trata de una regla general & universal! pues implicaríadesconocer las especificidades propias de ambos tipos de derechos & de los procedimientos para asegurar sudefensa. Fna de las diferencias relevantes ue en tal sentido e/iste! por ejemplo! entre la defensa de los intereses & losderechos colectivos! objetos de defensa de la acción popular! & la defensa de los derechos sociales! es su

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titularidad. (i bien e/isten relaciones profundas en materia del car;cter progresivo & prestacional de ciertasfacetas de los derechos! tanto los sociales como los colectivos! la titularidad de los mismos representa retosdiversos & complejos en ambos casos. (i bien el derecho a la salud de una persona! al depender de un sistema desalud! tiene dimensiones públicas & significativas! es un derecho de car;cter individual! no colectivo. or m;s uedirecta o indirectamente otras personas se vean involucradas en la situación de salud ue tenga alguien! el derecho

es de ste & no de auellos. En contraste! los derechos colectivos son de todos. +a defensa de la #ma*oníacolombiana compete a todas las personas! con independencia a si viven allí o no. Guchas de las dimensiones delejercicio de los derechos colectivos plantean problemas de participación pública & abierta! ue en los procesos dedefensa de un derecho social individual! no parecen ser trascendentales. or tanto! es entendible ue las acciones populares! al versar sobre derechos e intereses colectivos! puedentambin servir de herramientas para la protección de los derechos sociales! en los casos en los ue e/ista una clararelación entre la garantía de los unos & los otros. )o obstante! ello no uiere decir ue la acción popular!contemplada en el artículo 55 de la onstitución olítica de 1331! para proteger tales derechos e interesescolectivos! pueda ser entendida como el medio principal e idóneo para la defensa de los derechos sociales. Gucho

menos como el medio necesario e indispensable para la protección de los derechos sociales.

3.1-. +a derogación del incentivo no es una norma por tanto! ue defina o estable*ca un est;ndar de protecciónde algún derecho social. omo se indicó! se trata de la modificación de una medida legislativa establecida paraestimular el ejercicio de un determinado derecho político9 interponer acciones populares! en defensa de laonstitución & la le&. Es una medida ue no puede ser considerada regresiva! por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva elderecho de acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos. (e trata de suprimir una herramienta ueno formaba parte en sí del derecho! sino ue constituía un medio para estimular su uso. )o e/iste pues! en estrictosentido! un reuisito o carga adicional ue se imponga a las personas. +o ue se suprime es el incentivo! como

medio para promover la interposición de las acciones populares. En otras palabras! es una herramienta ue buscauna finalidad constitucional! a saber9 mejorar el desempe8o de la acción popular &! con ello! la protección de losderechos e intereses colectivos. +a medida no se toma bajo especulaciones o meras teorías! sino ante la evidenciadel impacto ue la acción ha tenido. El ongreso considera ue el impacto de incentivar individualmente!mediante el lucro! la defensa de los asuntos públicos en cuestión! no era el medio m;s indicado para ello. +amedida es adecuada para el fin propuesto! a saber9 evitar la búsueda del lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición de acciones populares. +a limitación impuesta por la medida nocompromete el goce efectivo del derecho. +as personas conservan la acción lo ue no pueden reclamar es larecompensa por emplearla. 

3.11. El estímulo para la formulación de acciones populares tiene incidencia en el costo de oportunidad en uedeben incurrir los agentes ue obtienen ventajas por la vulneración de los mismos. #unue es ra*onableconsiderar ue si e/isten mecanismos legales ue incentiven la promoción & defensa de los derechos e interesescolectivos! los mencionados agentes tendr;n ue asumir ma&ores costos de oportunidad para vulnerarlos! puestoue deben contar con la alta probabilidad ue una ve* afecten esos derechos e intereses! concurrir;n ciudadanosinteresados en su defensa! motivados no solo por el principio de solidaridad! sino tambin por la recompensacontenida en el incentivo económico. =ambin es ra*onable estimar ue los agentes económicos interesados enobtener el incentivo individual! actúen motivados por este! incluso si las consecuencias de sus acciones no son las

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m;s benficas para los derechos ue se alega estar protegiendo. De forma an;loga! es ra*onable ju*gar ue si seelimina el incentivo! las probabilidades de ue se ejer*an los mecanismos de justiciabilidad de los derechos eintereses colectivos puedan disminuir. )o obstante! tambin es ra*onable creer ue la interposición de las mismasno va a desaparecer! pero! en su lugar! sí va a desmotivar las acciones populares ue movidas fundamentalmente por el deseo de lucro mediante el incentivo! pongan la defensa de lo colectivo en un segundo plano.

 3.12. +a orte no est; negando la posibilidad al legislador de incentivar conductas & acciones en defensa deintereses públicos. +o ue se est; diciendo es ue la amplia facultad con la ue cuenta el legislador! tambincontempla la opción contraria! ue es precisamente por la cual ha adoptado! en democracia! el +egislador. Estoes! la posibilidad de suprimir el incentivo individual porue! precisamente! se considera ue se ha convertido enun incentivo con consecuencias reprochables e inconvenientes en múltiples ocasiones. )o es posible afirmar uela ausencia de incentivo impliue ue las personas ue violen los derechos colectivos puedan estar tranuilas.Mui*; puedan dejar de contar con las demandas ue eran interpuestas por auellas personas ue sólo recurrían alejercicio de su derecho político de interponer acciones populares! si con ello iban a obtener un beneficioeconómico. ero no se puede pensar ue las personas e individuos de comunidades afectadas dejen de emplear 

este derecho político! ue sigue siendo una herramienta poderosa para ue las personas! incluso los m;s dbiles! puedan enfrentar a los poderes públicos & privados! en democracia. El dejar de recibir! el dejar de ganar! no constitu&en cargas al ejercicio de un derecho. )o se est; imponiendocostos o cuotas para poder ejercer el derecho político en cuestión! la medida legislativa lo ue est; haciendo esdejar de reconocer un estímulo! un beneficio! por haber actuado en favor de los intereses públicos. (i la medidaadoptada por el legislador fuera diferente! otra hubiese sido la conclusión a la cual se habría llegado! pues escontrario a la onstitución ue se impongan cargas irra*onables o desproporcionadas al actor popular! enespecial si no est;n motivadas por el objetivo de garanti*ar efectivamente el goce efectivo de los derechos eintereses colectivos. En tal evento se trataría mu& probablemente de una medida de naturale*a regresiva! en lostrminos e/plicados.

 El impacto ue puede producir el hecho de ue se interpongan demandas en contra de violaciones a intereses oderechos colectivos! motivadas por el incentivo individual del lucro puede llevar a efectos deseados & benficos!como se dijo. ero no necesariamente. =ras varios a8os de e/periencia & pr;ctica de la política legislativa deincentivar las acciones populares! el ongreso democr;ticamente decidió alterar la política legislativa por considerar ue se est; generando un incentivo perverso en contra de la propia protección de los interesescolectivos. 3.1. +a (ala advierte ue no se puede considerar ue la medida tenga un car;cter regresivo por los efectos uetiene en trminos de acceso a la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos de las comunidades m;s

vulnerables. Es cierto ue el incentivo económico derivado de acciones populares en ue el Estado esdemandante o ue es objeto de renuncia por el actor popular particular! es fuente de ingresos del $ondo para laDefensa de los Intereses olectivos A$DIC! el cual encuentra entre sus funciones la financiación de las acciones populares promovidas a favor de comunidades vulnerables. En tal sentido! la eliminación de esos recursosdisminu&e los recursos e/istentes para la asunción de los costos procesales en los procesos referidos a lasmencionadas comunidades. )o obstante! se trata de un impacto sobre una medida complementaria de promoción& defensa de tales derechos & no de una medida de car;cter estructural ue defina de forma principal el alcance ola protección de derecho social alguno.

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 3.14. En conclusión! la (ala debe responder negativamente el primero de los problemas jurídicos ue se anali*a.En otras palabras! el ongreso de la Oepública no viola el principio de progresividad & la prohibición deregresividad de los derechos sociales! al derogar las normas ue establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares Aartículos 3 & 4- de la +e& 42 de 1335C! teniendo en cuenta ue no se trata de una

medida ue obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual go*aban tales derechos & por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión! retirando los incentivos perversos ue la fijación del establecimiento del beneficio individual venía propiciando. 1 C$nc'&%i9n

 En conclusión! AiC el ongreso de la Oepública no viola el principio de progresividad & la prohibición deregresividad de los derechos sociales! al derogar las normas ue establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares Aartículos 3 & 4- de la +e& 42 de 1335C! teniendo en cuenta ue no se trata de unamedida ue obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se go*aban tales derechos & por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho político en cuestión. #dem;s! AiiC la supresión delincentivo a favor del actor popular! no vulnera el principio de igualdad & euidad de las cargas públicas ni

establece una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia! derivada de una presunta prdidade eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos.

 VII DECISI?N

 En mrito de lo e/puesto! la (ala lena de la orte onstitucional! administrando justicia en nombre del ueblo & por mandato de la onstitución!

 OE(FE+:E9

 Declarar E>EMFI%+E la +e& 142, de 2-1- Hpor medio de la cual se derogan artículos de la +e& 42 de 1335#cciones opulares & TrupoJ! por las ra*ones anali*adas.

 )otifíuese! comuníuese! publíuese! cúmplase! insrtese en la Taceta de la orte onstitucional & archívese ele/pediente.