Febrero 2011 2 - Nueva Democracia

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Número 2 - febrero 2011

DIRECTORESOSCAR MIGUEL ORTÍZ ANTELO

OSWALDO ULLOA PEÑARUTH LOZADA AÑEZ

LUIS ALBERTO FOIANINI HARASICJAVIER PAZ GARCÍA

KATIA ROMERO FERNÁNDEZSANDRA MATIENZO GUILARTEKATHIA QUIROGA FERNÁNDEZGUSTAVO SERRANO OSORIOARIEL BENAVIDES GISBERT

MARIELLA FRANZ

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La Paz - Bolivia

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Santa Cruz - Bolivia

CONTENIDO

Presentación………………………………………….......................................................................................................................... 5

BREVE APROXIMACIÓN AL PENSAMIENTO POLÍTICO EN BOLIVIAAutor: Manfredo Rafael Bravo Chávez

Resumen……………………………………………………………………………………………………………................................…………9Introducción……………………………………………………………………………………………………………….........................………9Período de irrupción: emancipación y republicanismo (1810-1890)………………………………...............................................….10Las características de la república……………………………………………………………………………............................………..13El problema indígena……………………………………………………………………………………….......................………………..15Las ideas federales y sus repercusiones……………………………………………………..............................………………………18Nacionalismo y socialismo en Bolivia……………………………………………………………...............................…………………..21Democracia, neoliberalismo y neopopulismo…………………………………………….....................................……………………..24El proyecto hegemónico del estado plurinacional: el neopopulismo en Bolivia………......................................................……….33La “agenda de octubre” y la “agenda autonómica”…………………………………………….......................................…………….36Conclusiones……………………………………………………………………………………………...................………………………38

LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA EN BOLIVIAAutor: José Abel Martínez Mrden

Resumen………………………………..............................................................................................Introducción………………………………………………………………………………………………………………………Algunos criterios básicos del presupuesto………………………………………………………………………..El proceso presupuestario………………………………………………………………………………………………..Ejecución…………………………………………………………………………………………………………………………..Control y evaluación…………………………………………………………………………………………………………Características principales de la política presupuestaria…………………………………………………Gobernabilidad fiscal………………………………………………………………………………………………………Las transferencias…………………………………………………………………………………………………………..Transferencias en el gasto……………………………………………………………………………………………….Las notas de crédito fiscal……………………………………………………………………………………………….El presupuesto general del Estado 2011…………………………………………………………………………Aumenta la subvención por falta de producción de YPFB……………………………………………….El déficit fiscal y su financiamiento son insostenibles…………………………………………………….Absoluta subordinación del Banco Central de Bolivia Al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas ......Discriminación a los gobiernos Autónomos Departamentales (GAD): observaciones artículo por artículo ……Conclusiones y recomendaciones…………………………………………………………………………………..

EL SECTOR FISCAL BOLIVIANO ENTRE LA BONANZA Y LA CRISISAutor: José Luis Parada Rivero

Resumen ………………………………..............................................................................................Introducción ………………………………………………………………………………………………………………………Presupuesto de ingresos 2005 – 2009………………………………………………………………………………..Presupuesto de egresos……………………………………………………………………………………………………..Medidas de ajuste presupuestario vía confiscación y reducción de ingresos a los departamentos autónomos………Comportamiento del sector de hidrocarburos principal fuente de ingresos 2005 – 2009…..Producción de hidrocarburos en el departamento de Santa Cruz………………………………………Situación de la oferta y demanda de productos derivados de hidrocarburos……………………Conclusiones…………………………………………………………………………………………………………………….

PRESENTACIONSegún Giovanni Sartori la democracia “es un ideal” y en consecuen-

cia debemos procurar, siempre y a toda hora, sin prisa pero sin pausa,su constante perfeccionamiento.

En consecuencia la pregunta obligada es ¿cómo perfeccionamos lademocracia? en honor a aquellos bolivianos que lucharon por obte-nerla y sobre todo en procura de dejarle a nuestras futuras generacio-nes bases democráticas sólidas para la convivencia pacífica de todoslos estantes y habitantes de nuestro país.

Una democracia real y autentica tiene como uno de sus principalespilares la “separación de los poderes del Estado”, donde cada uno deellos es independiente y existe un control constante de uno sobre elotro, donde cada uno de los poderes ejerce su función en forma exclu-siva y excluyente, así sólo al poder legislativo corresponde dictar laley; al ejecutivo, la ejecución de la ley sin que pueda dictar leyes ni re-alizar otros actos que los autorizados por ellas; y al judicial, corres-ponde la aplicación de las leyes en las relaciones entre particulares oentre éstos y la Administración del Estado.

En democracia, la única forma de control frente al poder radica enque los poderes del estado no pueden hacer lo que quieran, sino tansólo aquello que les está permitido, y no de cualquier forma, sino res-petando los cauces legales. Si eso no se hace así, lo que puede ser unajusta medida se convierte en una norma sin justificación moral ni legalpara imponerse a la sociedad.

ANÁLISIS DE LA LEY MARCO DE AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN “ANDRÉS IBAÑEZ”Autor: Mariana Rodríguez Saucedo

Resumen ejecutivo………………………………………………………………………………………………………..Introducción………………………………………………………………………………………………………………….Marco legal de la Ley……………………………………………………………………………………………………..Análisis de los puntos más relevantes y conflictivos de la Ley………………………………………Principios………………………………………………………………………………………………………………………Ejercicio de la autonomía………………………………………………………………………………………………Forma de gobierno………………………………………………………………………………………………………..Conformación de nuevas unidades territoriales (art. 15)………………………………………………Institucionalidad de la región………………………………………………………………………………………..Distritos municipales y distritos municipales Indígena originario campesino………………..Condición de autonomía………………………………………………………………………………………………..Autonomía regional……………………………………………………………………………………………………….Requisitos para conformar una autonomía regional………………………………………………………Autonomía indígena originaria campesina…………………………………………………………………….Resultado del referendúm o de la consulta por autonomía………………………………………….Conformación de los gobiernos autónomos…………………………………………………………………Adecuación y aprobación de estatutos departamentales……………………………………………Compatibilización legislativa………………………………………………………………………………………..Conflicto de competencias…………………………………………………………………………………………..Transferencia y delegación de competencias………………………………………………………………Alcance de las competencias (arts. 81 al 100)……………………………………………………………….Lineamientos generales para la administración de recursos económicos en las unidades territoriales autónomas………Distribución equitativa territorial…………………………………………………………………………………Definición de financiamiento para una competencia………………………………………………….Información y documentación que un gobierno autónomo está obligado a presentar al gobierno central ………Fondo de desarrollo productivo solidario……………………………………………………………….Mecanismos de coordinación del nivel central y los gobiernos autónomos…………..Consejo nacional de autonomías……………………………………………………………………………Servicio estatal de autonomías (arts. 125 al 129)…………………………………………………..Prohibición de federaciones entre Gobiernos autónomos departamentales ……….Participación social………………………………………………………………………………………………..Control social…………………………………………………………………………………………………………Suspensión temporal y destitución de autoridades (arts. 145 a 148)…………………….Titularidad……………………………………………………………………………………………………………..Conclusiones………………………………………………………………………………………………………….Anexo: Cuadro de Alcance de competencias………………………………………………………..

ENSAYO SOBRE LA LIBERTADAutor: Alberto Zelada Castedo

Resumen………………………………………………………………………………………………………………Introducción…………………………………………………………………………………………………………La libertad individual y el poder político……………………………………………………………….Los límites a la intervención pública en la vida privada………………………………………..Dos sentidos del concepto de libertad: La libertad negativa y la libertad positiva……………………………………La libertad negativa frente a la libertad positiva………………………………………………….Reflexión final……………………………………………………………………………………………………..

La noción de división o separación de poderes es una de las ideasmás brillantes y de los inventos institucionales mas funcionales que sehan producido en la historia de las ideas políticas, trata de imponer lí-mites a los poderes del Estado de manera que no sólo amparen la liber-tad individual sino también las libertades colectivas.

La separación de los poderes del Estado no depende de lo que es-tablece la Constitución ni las Leyes de un país, sino de la voluntad delos gobiernos, del grado de compromiso de los gobernantes que osten-tan el poder de ejercer y practicar una democracia plena.

Esta segunda edición de IDEAS & Debate contiene un estudio queexplica las principales corrientes de pensamiento político en Bolivia, unanálisis del sector fiscal boliviano, un estudio que describe todo el pro-ceso presupuestario y de manera práctica se realizan las observacionesrelevantes al Presupuesto General del Estado 2011 y algunas relaciona-das al Presupuesto 2010, un análisis descriptivo y crítico de la Leymarco de autonomías y descentralización “Andrés Ibañez“ en el cualse exponen sus principales aciertos y falencias así como su concordan-cia con la Constitución Política del Estado vigente y un ensayo sobre lalibertad.

Nuestra intención es ser una plataforma en la cual se expongan yanalicen ideas y propuestas para superar nuestras debilidades aprove-chando nuestras fortalezas.

Oscar Miguel Ortíz AnteloFUNDACION NUEVA DEMOCRACIA

BBRREEVVEE AAPPRROOXXIIMMAACCIIÓÓNN AALL PPEENNSSAAMMIIEENNTTOO

PPOOLLÍÍTTIICCOO EENN BBOOLLIIVVIIAA

Manfredo R. Bravo Chávez

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Manfredo R. BBrraavvoo CChháávveezz

BREVE APROXIMACIÓN AL PENSAMIENTO POLÍTICO EN BOLIVIA

RREESSUUMMEENN

El presente trabajo pretende servir de orientación básica para aquellosque buscan una aproximación al pensamiento político boliviano. Confines metodológicos, el texto lo hemos dividido en períodos histórico

políticos, donde hemos tratado de plasmar lo que a nuestro entender han sidolas principales corrientes de pensamiento y la influencia de las mismas en losprocesos políticos.

IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN

Muchas veces en mi condición de profesor universitario, quise es-cribir un texto que pudiera de forma ágil y sencilla, aproximar a mis es-tudiantes a la teoría política. Tuve la oportunidad de que me asignaranla cátedra de Pensamiento Político Latinoamericano y Boliviano en laUniversidad Gabriel René Moreno y me dije: es la oportunidad de in-tentar aportar en algo a mis alumnos. No hacer como otros profesoresque muchas veces creen, que poniéndoselas difícil y complicándoles lavida, los alumnos van a aprender mejor una asignatura.

Manfredo Rafael Bravo Chávez

Lic. en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Candidatoa Doctor en Ciencia Política de la Universidad Complutense deMadrid. Diplomado en Comercio Exterior en España y en Altos Es-tudios Nacionales de la Universidad Militar de la FF.AA. Docentede la UAGRM en la Carrera de Ciencia Política. Ex Constituyentede la República. Ha sido Jefe del Departamento de Relaciones In-ternacionales de la UAGRM. Ha participado de varias publicacio-nes en libros especializados de Ciencia Política. Columnista.Premio Joven Profesional 2002 por la Consejo Departamental dela Juventud. Fue Director Nacional de Desarrollo de Política Social,Director Nacional de Planificación y Viceministro interino de Plani-ficación. Actualmente es Jefe de Unidad y Coordinador de Obser-vatorio Político Nacional.


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La escolástica es la corriente que inicialmente toma el control delas reflexiones teóricas del tiempo de la colonia y se mantiene –con va-riantes locales y mayor o menor intensidad – hasta el siglo XVIII. Afines de este siglo, se produce una atmósfera de cultura equivalente alo que se conoce en Europa como la época de la ilustración y por esoalgunos pensadores han denominado del mismo modo a esta etapadel proceso hispanoamericano.

El período de la Ilustración en América Latina va a signar comopensamiento guía en nuestro continente durante casi todo el S. XIX,prácticamente hasta 1870, que es el período denominado como períodode los emancipadores, a decir de Candia Baeza. El propio Simón Bolí-var es un referente de este pensamiento, quien plantea una total rup-tura con el orden político, social y cultural, dentro del cual losamericanos deben dejar de tener el papel de siervos y asumir el controlde su propio destino. En este sentido, el pensamiento del libertadorplantea que la América, no teniendo nada propio a lo cual aferrarse,bien puede hacer suyos los modelos y experiencias culturales que hantriunfado en otras latitudes.

Es de esta manera que el pensamiento emancipador será una nuevayuxtaposición imitándose ahora los modelos culturales de la Europaoccidental, tanto las instituciones políticas sajonas como las expresio-nes de la Literatura y la Filosofía de la Cultura de Francia. De igualmanera se tomarán las expresiones a que diera origen la democracia delos Estados Unidos. Ser como Inglaterra, Francia o los Estados Unidos,serán las metas del proyecto civilizador, por tanto será necesario anularel propio pasado, considerándolo impropio. La emancipación políticaalcanzada por los libertadores, deberá ser ahora seguida por lo que loscivilizadores llamaron emancipación mental.

Una vez conseguida la independencia de las colonias, el gran de-

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Precisamente con la intención de redactar un texto que permitieraal estudiante, de manera amigable entusiasmarse con la materia y abrirla curiosidad para que se aproxime a los textos originales, se me ocu-rrió escribir esta “Breve aproximación al pensamiento político en Bo-livia”. Seguramente muchos conocedores del tema, encontrarán en élun trabajo demasiado liviano para ser considerado académico; pero laintención de este artículo es otra, es que a partir de los comentarios,positivos o negativos que pueda generar, animarme a escribir un libro.Un libro de verdad, de esos que les gusta a mis amigos intelectuales.

Sin embargo, les aseguro que trataré de mantener el formato, por-que lo que me motiva no es hacer una tesis, sino mas bien, que quieneslo lean se sientan motivados a seguir profundizando en el estudio dela ideas políticas en Bolivia, entender nuestra realidad a partir de ellasy que puedan reflexionar el futuro compenetrados en el esfuerzo deaquellos que desde su propia visión y perspectiva ya lo hicieron.

Seguramente, en el texto encontrarán una importante carga subje-tiva, pero es también el resultado de mis propias luces y contradiccio-nes, de esas que a veces no me dejan cerrar los ojos para desconectarmede la realidad, esa realidad tan compleja como lo es la nuestra. A pesarde ello, creo que el propósito es lo que vale y espero que cuando lolean, valoren más aquello.

PPEERRÍÍOODDOO DDEE IIRRRRUUPPCCIIÓÓNN:: EEMMAANNCCIIPPAACCIIÓÓNN YY RREEPPUUBBLLIICCAANNIISSMMOO ((11881100--11889900))

Para analizar el pensamiento político en nuestro país, es importantedeterminar cuáles fueron las principales ideas que llegaron y motiva-ron inicialmente el proceso emancipador, porque es desde esa influen-cia que se van a empezar a construir las ideas políticas, tanto enAmérica Latina como en Bolivia.


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LLAASS CCAARRAACCTTEERRÍÍSSTTIICCAASS DDEE LLAA RREEPPÚÚBBLLIICCAA

El 10 de Julio de 1825, en Chuquisaca, se realizó la A s am-blea Constituyente, que fuera convocada por Antonio José de Sucre ycuyo objetivo central fue: decidir sobre el futuro del territorio de lasprovincias alto-peruanas. La Asamblea estuvo presidida por el Dr. JoséMariano Serrano y el Dr. José María Mendizábal. En ella participaronlos representantes de cada provincia, quienes luego de debatir hasta el28 de Julio, decidieron en forma mayoritaria, declarar al territorio delAlto Perú como un Estado soberano e Independiente de todas las na-ciones, y de esa manera, descartar las otras dos posibles alternativas:unirse a la Argentina o al Perú.

Una vez tomada la decisión, los 48 representantes de las cinco pro-vincias (Chuquisaca, Potosí, Cochabamba, La Paz y Santa Cruz), quepor entonces conformaban el territorio altoperuano, firmaron el “Actade la Independencia” de la nueva República el 6 de agosto de 1825, enconmemoración de la Batalla de Junín acontecida un año antes, con loque quedó proclamada definitivamente la independencia del AltoPerú, hoy Bolivia.

Después de 16 años de guerra, todos se hallaban en bancarrota, loscampos descuidados, las minas abandonadas, las ciudades casi des-iertas. Se había combatido durante aquellos años, sin que literalmentepasara un día “sin matar o sin morir”, y esa era la herencia de desola-ción que recibía la flamante República, en cuyo bautizo, los represen-tantes de su territorio, acordaron ponerle el nombre de “Bolívar” (delcual posteriormente derivó Bolivia), y Sucre a su capital, la antiguaCharcas. Así quedaba planteado el desafío para los primeros gober-nantes de nuestra República en lo que se refiere a la organización dela misma.

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bate ideológico giró en torno del modelo de Estado que se iba a adop-tar. Se descartaba la posibilidad de instaurar regímenes absolutistas,pues fue contra éstos que se rebelaron los libertadores. A decir de JoséLuis Romero1 los modelos en discusión a seguir eran cuatro: el his-panocriollo de tradición igualitaria española; el inglés de monarquíaconstitucional según los principios de la Declaración de Derechos de1688, basado en la teoría de John Locke y la experiencia parlamentariaelaborada por el juego de los tories y de los whigs; el modelo francés,a la luz de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciuda-dano, aprobada en 1789; y finalmente el modelo norteamericano, fun-dado en los documentos constitucionales propuestos eimplementados por las presidencias de Washington, Adams, Jeffersony Madison.

Es evidente que el modelo asumido en gran parte de los países la-tinoamericanos y particularmente en Bolivia, fue un modelo mixto. Setomó el carácter unitario del Estado Francés, el sistema presidencialistay parlamentario del modelo inglés y norteamericano, a lo que seagregó una especie de democracia selectiva, tratando de preservar losprivilegios aristocráticos de la tradición hispana.

A pesar de los esfuerzos del Libertador Bolívar por instaurar unmodelo de Estado más próximo al francés, inclusive emulando las ca-racterísticas del imperio napoleónico, en sus intenciones de crear unagran nación que incorpore a todas las colonias liberadas, los interesesde las aristocracias criollas determinaron un escenario geopolítico dis-tinto. Cada una de las ex colonias decidió asumir como Estado inde-pendiente. Este será uno de los principales aspectos ideológicos de ladiscusión de la primera mitad del siglo XIX, así como de intentos se-cesionistas y fusionistas entre los nuevos Estados.

1 Romero, José Luis: Situaciones e ideologías en América e ideologías en Latinoamérica. 1981.


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nuestros días, el de las castas privilegiadas en el ejercicio del poder y la au-sencia total de las grandes mayorías de la administración del Estado.

La base económico-social de la Colonia con todas sus modalidades, nose modificó ni hubo cambios en ese sentido. Sobre la estructura feudal,se proclamó una superestructura jurídico político e ideológica liberal. Elresultado fue una democracia corrompida y tergiversada.

Como consecuencia, otro factor importante en el contenido ideológicodemocrático feudal de la primera mitad del siglo XIX en nuestro país, esel caudillismo criollo-gamonal que se apodera de la dirección política.

Esta realidad descrita, se refleja en las intervenciones de personajes comoel Mariscal Andrés de Santa Cruz, quién sin realizar modificaciones sustan-ciales en lo social, le da al Estado Boliviano un importante aporte en su as-pecto institucional. Los Códigos Santa Cruz que tratan de normar temascomo la educación, la organización del ejército, el régimen hacendario yaduanero, no dejan de lado el patrón feudo-gamonal característico de esteperíodo. En estas decisiones se ve muy bien reflejado el modelo francés cen-tralista que intentó implantar Santa Cruz en la nueva República.

Donde pervivió con mayor fuerza el feudo-gamonalismo fue en elcampo, adonde prácticamente el Estado no llegaba y más bien lo prote-gía. En este escenario se iba configurando una clase mestiza con unafuerte dinámica económica que empezó a cuestionar al Estado feudal.Otro segmento social importante fue el indígena que, a pesar de la crea-ción de la República, no dejó de estar subordinado y sometido en calidadsiervo a los señores feudales del nuevo Estado.

EELL PPRROOBBLLEEMMAA IINNDDÍÍGGEENNAA

Si bien Bolívar con sus ideas de enfiteusis de 1824 y 1825 proponía

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La Asamblea Constituyente nombró a Simón Bolívar como primerpresidente, y aunque él sólo la gobernó durante cuatro meses (agosto adiciembre de 1825), formuló las bases legales para la nueva República.Fue así que dejó redactada la “Constitución Vitalicia”, que fue aprobadaen 1826 y estuvo vigente hasta 1831.

En ella se establecía principalmente lo siguiente: la nominación de unpresidente vitalicio (que gobierne hasta el día de su muerte), y la divisióndel Estado en cuatro poderes (ejecutivo, legislativo, judicial y electoral).Pero además, en su mandato, Bolívar eliminó el tributo indígena y lamita, prohibió el trabajo gratuito de los indígenas e implantó el pago dejornales en dinero.

Haciendo eco, de la idea Mater de Simón Bolívar – de intentar estable-cer las garantías más perfectas: buscando la libertad civil que era consi-derada como la verdadera libertad, garantizar la seguridad personal, yaque era considerada el fin de la sociedad – se puede deducir que Bolívartrató de constituir una república altamente jurídica, de derecho social yuna monarquía parlamentaria.

Sin embargo, revisando a Alipio Valencia Vega, las características delpensamiento político en nuestro país al inicio de la República, no dejó deser una reproducción de las formas y privilegios heredados de la coloniafeudal hispánica. A pesar que la base de pensamiento que constituye la re-pública estuvo fuertemente influenciada por el liberalismo de la ilustra-ción; las ideas liberales solamente alcanzaban a una pequeña porción dehabitantes en el nuevo Estado, los propietarios de tierras y minas.

En tal sentido, la forma de gobierno democrática proclamada por las nue-vas élites políticas en Bolivia, en los hechos no fue más que una de un Estadodemocrático-feudal. Esta fue la paradoja, a diferencia de los Estados euro-peos, signará a la historia de nuestro país en un conflicto no resuelto hasta


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clase por otra, sino de una raza por otra y derivando en la feudaliza-ción del campo. Con la constitución de las haciendas, el campesino co-munario pasó a convertirse en “pongo” o siervo de la tierra.

Los números que arroja la avanzada jurídico militar sobre el camposon elocuentes: las tierras que antes ocupaban y trabajaban 75 mil fa-milias de comunarios, es acaparado por 700 propietarios. El argumentoesgrimido es: la reconversión de las tierras a la producción capitalista,tarea para la cual la raza blanca, superior a la aymara, estaba mejor do-tada. Pero antes que realizar una revolución burguesa en el campo, consu correspondiente reforma intelectual, se produjo una reafirmaciónen la cuestión simbólica de la tenencia de la tierra y el avance y some-timiento sobre el indio, cada vez más lejos del hombre libre. Los siervoshacían del propietario un señor, quien completaba el aspecto simbó-lico, apropiando el producto excedente del trabajo para consumo per-sonal suntuario, sin vincularse productivamente con la tierra.

Lo más llamativo del período oligárquico feudal, es que se cons-truyó un Estado de una minoría extremadamente racista –contra laabrumadora mayoría de la población de origen indio y mestizo – pormedio de la más torpe violencia, prescindiendo de los consensos y me-diaciones que caracterizan y dan seguridad a los Estados modernos.

El otro aspecto que cabe resaltar y cierra la “tenaza” ideológica oli-gárquica – que por lo demás constituye una sorprendente paradoja –es el odio al indio y la predisposición a su supresión.

Es así que surgen los primeros movimientos armados indígenas.Sin duda, la revuelta y el proyecto político de Tupac Amaru II fue unhecho de una intensidad tal en la sociedad del Alto y Bajo Perú quepermaneció presente, junto a Katari, en el imaginario de ambas estir-pes.

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resolver el tema de la tierra dándoselas en propiedad privada a los in-dígenas, estas ideas fueron distorsionadas y las tierras tomadas final-mente por los gamonales de turno en el período. Parte de este procesolo desarrollaron los Presidentes José Ballivián y Mariano Melgarejo.

Quiero destacar durante este período las ideas del presidenteManuelIsidoro Belzu, quién procuró cambiar la dinámica de tradición feudal através de la reivindicación de aquellos segmentos poblacionales que ha-bían sido postergados de la vida republicana. Si bien algunos autores de-finen a Belzu como socialista, creo que es importante reivindicar susideas que se enmarcan en el llamado liberalismo social de la época. Enel libro “Documentos Políticos de Bolivia” de Guillermo Lora2, encontra-mos la transcripción del mensaje que da Belzu en Sucre a las Cámaras Le-gislativas, al terminar su período presidencial en 1855. En estedocumento encontramos la esencia de su pensamiento. Belzu afirma“…que una revolución profunda se ha consumado entre nosotros bajo la influen-cia de la civilización, y lo que a este respecto causa terror y prevención de ciertasclases, que todavía pretenden arrogarse el título de privilegiadas, hace satisfaccióníntima de los hombres de fe y de corazón” “…a la sabiduría de los gobiernos nostoca evitarlas, poniéndose ellos mismos a la cabeza del movimiento moral y po-lítico para dirigirlo y normalizarlo” “..haced señores, las reformas necesarias porvosotros mismos, si no queréis que el pueblo haga las revoluciones a su modo”“…no es con violencia ni con un cetro de hierro como podréis moderar y contenera las masas. Protegedlas para que os respeten. Estableced el principio común dela justicia, para prevenir el comunismo político”...

En 1866, el presidente Melgarejo comienza con las expropiacionesen el campo, en desmedro de las comunidades y a favor de los blancosy mestizos. Durante lo que queda del siglo (y aún entrado el siglo XX)esta política continuará constituyendo no sólo la expropiación de una

2 Belzu, Manuel Isidoro: Las masas populares hacen oír su voz. En “Documentos políticos de Bolivia” de Gui-llermo Lora. 1987.


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litoral marítimo. En este período suenan también otras ideas contesta-tarias que en sus orígenes buscaron romper con el centralismo de Es-tado y las élites dominantes. El Federalismo propuesto por AndrésIbáñez se destaca nítidamente entre ellas.

Las ideas Federalistas en Bolivia deben ser reconocidas al cruceñoIbáñez. Al respecto Carlos Dabdoub3 afirma que el federalismo de Ibá-ñez buscaba lograr una sociedad participativa y libre. Influenciado porel socialismo utópico y el anarquismo de Proudhon, Bakunin y Kro-potkin busca la descentralización de poder político a través del forta-lecimiento de las comunas o municipios, así como tambiéndescentralizar el poder económico poniendo en manos de los gobier-nos subnacionales los factores productivos, generando mejores condi-ciones para la distribución de la riqueza del Estado.

Este proceso federativo, es reivindicado por Guillermo Lora4 y por Car-los Montenegro5 como una auténtica revolución social en América del Sur,donde se reivindican las clases populares en un sueño de búsqueda deconstruir una sociedad con igualdad de posibilidades y oportunidadespara todos, a través de un sistema que respete la libertad con participacióny justicia. Buscaba terminar con el avasallamiento del hombre por el Es-tado, al igual que de las Regiones por éste. Ibáñez en su momento, inter-peló a las élites cruceñas y nacionales dominantes por apellido y fortunas,que impidieron el surgimiento de lideratos humanistas en la época.

La guerra del Pacífico y sus consecuencias definirá nuevas corrien-tes dentro del pensamiento político boliviano y el surgimiento de losprimeros partidos políticos: los Conservadores vinculados con el anti-

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Las ideas de Amaru II y Katari tienen un mismo origen liberadordel sometimiento del pueblo indio, pero en su esencia hay una con-cepción distinta de sociedad. Amaru II, proclamado descendiente di-recto del Inca, incluía en su plan a toda la sociedad colonial,interpelando a los criollos españoles e indios, a degollar –literalmente–al gobierno europeo del Perú, pero reconociendo la situación produc-tiva del momento, aunque pasara por ciertos patrones de legitimaciónde algunos paradigmas coloniales. Algunos de los puntos del pro-grama proclamado por Amaru II eran la abolición de la mita, de la es-clavitud de los negros y la posibilidad de que los indios ocuparancargos de poder. Había un reconocimiento de la situación que se vivíaen ese momento; no se trataba pues de un pretendido retorno a lo mi-lenario anterior a la conquista, sino una nueva propuesta hegemónica.

Por el contrario, el movimiento katarista fue bastante radical. TupacKatari (Julián Apaza), milenarista (prohibió el pan por no ser andino) y et-nocéntrico (hacia cortar las lenguas de quienes hablaran español), fue unproyecto a la vez feroz y violento. Fue Apaza el que llevó adelante el cercoa la ciudad de La Paz, en el que murieron más de seis mil personas, con unprograma tan intransigente como impracticable. Los efectos del levanta-miento dejaron una marca indeleble en ambas castas; la forma tumultuosade la revuelta será la práctica común a todos los grandes levantamientosindios, donde la multitud se organiza en el movimiento con la táctica delahogo y el asedio.

LLAASS IIDDEEAASS FFEEDDEERRAALLEESS YY SSUUSS RREEPPEERRCCUUSSIIOONNEESS

Las ideas socialistas de Belzu no tuvieron eco y más bien fueroncombatidas. Los intereses económicos de élite feudal siguieron impo-niendo gobiernos y acciones hasta la crisis de 1879 cuando estos inte-reses desembocaron en la Guerra del Pacífico y la pérdida de nuestro

3Dabdoub Arrién, Carlos: Ideología cruceña y corrientes políticas en la historia de Santa Cruz. En la Serie “Cons-truyendo Autonomía” del Gobierno Departamental Autónomo de Santa Cruz. 2008.4 Intelectual de izquierda activista de los derechos laborales y uno de los principales líderes de la COB en la décadade los 80.5 Intelectual fundador e ideólogo del MNR. Autor del libro “Nacionalismo y Coloniaje” donde se rescatan los princi-pios de la Revolución Nacional del 52.


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Los casos de Belzu y luego Willka, muestran una característica similarde la forma en que se reorganiza la clase señorial en Bolivia, que consisteen la exclusión antes que en la asimilación subordinada bajo la égida delvencedor, es decir, construcción de hegemonía. Si bien el discurso liberalbuscaba construir una unanimidad tras el conflicto, ésta no era más que ladel bando triunfante y, por lo tanto, hacía general el discurso identitario delos sectores blancos, excluyendo al diferente y convirtiendo al indio enchivo expiatorio. Para la oligarquía, el otro era el indio antes que el extran-jero. Por lo tanto, su proyecto era cultural-racial antes que nacional. Lospuntos que planteaba Willka fueron desestimados totalmente, cerrandouna oportunidad para resolver problema indígena.

Andrés Ibáñez fue fusilado en 1877 por mandato del Presidente Hi-larión Daza, pero sus ideas fueron “utilizadas” por los liberales a la ca-beza Eliodoro Camacho y puestas en acción mediante la “revoluciónfederal” encabezada por José Manuel Pando. Sin embargo, consolidadaésta revolución que termina con el traslado de los poderes del Estadode Chuquisaca a la ciudad de La Paz, el único cambio real que produjoesta revolución, fue el cambio de élites oligárquicas como consecuen-cia del apogeo minero de La Paz, el poder pasó de la oligarquía poto-sino-chuquisaqueña a la nueva y emergente oligarquía paceña, en otraspalabras de la minería de la plata a la del estaño.

NNAACCIIOONNAALLIISSMMOO YY SSOOCCIIAALLIISSMMOO EENN BBOOLLIIVVIIAA

La ideología, entendida como la razón originaria de un proyectopolítico, no puede ser solo el resultado de un conjunto de ideas y con-ceptos anclados en el tiempo y el espacio, sino la expresión de procesoseconómico-sociales dinámicos, cuya experiencia queda grabada en lamemoria del pueblo, quien finalmente determina su vigencia, cuandose identifica inequívocamente con la realidad.

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guo régimen y defensores de los intereses de los gamonales y terrate-nientes y, los liberales con el discurso de hacer efectiva la democracialiberal a través de la libertad de culto, de sufragio y el respeto a los de-rechos sociales y políticos.

El 6 de mayo de 1896, las siluetas de los aymaras se asoman en laciudad de La Paz desde El Alto y otras cimas para saludar al liberalPando, derrotado por el conservador Fernández Alonso, asistido por elfraude electoral, práctica política sumamente arraigada en aquellaépoca. La población tiembla y el Ejército dispersa a la indiada, to-mando prisioneros. Rápidamente, se instala el tema de la sede de lospoderes públicos, más conocido como “capitalía” del país, que deacuerdo al pensamiento de los liberales, debería coincidir con el nuevoeje hegemónico trazado por el estaño, explotado lejos de Sucre. Estetema, sumado al de la falta de legitimidad del gobierno de Alonso,echa más leña al fuego.

La situación se agrava cuando Alonso se levanta en armas en favor deChuquisaca y Sucre. Pando aprovechará el malestar que las masas indiasvienen sintiendo desde el gobierno de Melgarejo para concretarse laalianza del Willka Pablo Zárate y cargar contra la hegemonía del sur.

El insoportable asedio que imponen los aymaras sobre las fuerzasconservadoras inclina decisivamente la balanza hacia La Paz. No obs-tante, para ésta última nunca quedó muy en claro si el cerco indio (querodeaba a ambos Ejércitos, cabe aclarar) cuidaba o era una amenazareal (en este momento pesa la memoria de Katari), por lo que la victoriaacarreó nuevos miedos. Dado que los indios tenían sus propias reivin-dicaciones y el impulso propio que había tomado su revuelta, Pandocomienza a hablar de guerra de razas, lo que remata en la entrega de lacapital a los vencidos, con los que se alía y comienza la represión de larevuelta indígena, que incluye la traición, captura y muerte de Willka.


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el denominado hombre integral, identificado con su nación y su Estado.Para el falangismo este Estado solamente se lograría a través de la direc-ción de la economía, la educación y la política. En el pensamiento de Un-zaga de la Vega6 “…regular no significa aniquilar. Una economía reguladasignifica fortalecer la producción y hacer vasta la distribución. Una educación di-rigida no significa aniquilar la personalidad, sino fomentar las virtudes útiles ala patria y a la humanidad, preparar generaciones más aptas y más nobles. Unapolítica dirigida por un Estado totalitario, que no es lo mismo que un Estado Des-pótico, se trata de un Estado Integral”..

El “Movimiento Nacionalista Revolucionario”, es la expresión de las ideasdel nacionalismo convertido en movimiento político. Para muchos líderesde opinión, hoy por hoy, ha sido el partido más importante de la historiade la segunda mitad del siglo XX. Su fundación se realiza el 25 de enero de1941 y las bases doctrinales que inspiran este movimiento, se estampan enun documento histórico llamado “Principios y acción del MNR”, redac-tado por José Cuadros Quiroga y aprobado el 7 de julio de 1942.

Entre los fundadores del MNR, podemos destacar a Víctor Paz Es-tenssoro, Carlos Montenegro, Hernán Siles Suazo, Augusto Céspedes,Germán Monroy Block, Fernando Iturralde Chinel, Walter GuevaraArce, Rigoberto Armaza Lopera, Rafael Otazo, José Cuadros Quiroga,Guillermo Alborta Velasco, Jorge Lavadenz, Rodolfo Costas, ArturoPacheco, Raúl Molina Gutierrez, Alberto Mendoza López y Claudiodel Castillo. Nace así, este partido, con el objetivo de recuperar la liber-tad económica y política que la Oligarquía Minero Feudal había ve-dado al pueblo boliviano.

El nacionalismo platea importantes reformas. La nacionalización delas minas, del petróleo y en definitiva, de todos los recursos naturales, con

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Los principios básicos que inspiraron el surgimiento del movi-miento nacionalista boliviano, fueron “la dignificación del ser humano, ladefensa de lo nacional y la alianza de clases”, como base para la construc-ción de la Nación. Fue el resultado de la búsqueda de soluciones realesa los intereses populares del pueblo boliviano. Estas inquietudes, sereflejaron en el accionar de sus fundadores en su lucha contra la ex-plotación oligárquica y feudal de las masas indígenas.

No se puede entender el nacionalismo, como tampoco el surgimientode las ideas socialistas en Bolivia, fuera del contexto histórico de la Guerradel Chaco. Este acontecimiento, ha de iniciar un proceso reflexivo pro-fundo en la clase intelectual nacional, que permite el surgimiento movi-mientos cuestionadores de la institucionalidad del Estado Boliviano, hastaese momento instrumento de opresión al servicio de los intereses de la oli-garquía minero feudal representada por Hoschild, Patiño y Aramayo.

Durante el periodo 1934 -1936, nacerán los primeros partidos socialis-tas, como el Partido Obrero Revolucionario (POR 1934), fundado entreotros por Gustavo Navarro (Tristán Marof) y José Aguirre Gainsborg. Elobjetivo fundamental de este partido, fue llevar adelante el proyecto trots-kista en Bolivia, autonombrándose “la vanguardia política del proletariadonacional”, afirmando una posición antiimperialista y proponiendo una“revolución permanente” contra el feudalismo nacional y con la intenciónde instaurar un gobierno obrero-campesino.

Después del armisticio con el Paraguay en 1936, nace el Partido Socia-lista, en 1937 la Falange Socialista Boliviana y en 1940 el Partido de Iz-quierda Revolucionario. De estos instrumentos políticos, cabe destacar elde la Falange, que a través de su líder máximo Oscar Unzaga de la Vegaplanteaba la necesidad de instaurar un Estado protector totalitario envez de un Estado Democrático. Se trataba pues de Estado intervencionista,cuya misión reguladora afecte a todas las actividades sociales, para lograr 6 Unzaga de la Vega, Oscar: Los Fundamentos de Falange. En “Documentos políticos de Bolivia” de Guillermo

Lora. Septiembre de 1987.


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será el reflejo de una crisis interna dentro de las filas del nacionalismo.Una crisis provocada en parte, por la pérdida de poder político de los sec-tores mayoritarios movimientistas y por el surgimiento de una corriente in-terna pro-derechista e intervencionista liderada por Barrientos.

La caída del MNR en 1964, es consecuencia un error político del MNR,no reconocer ni dar protagonismo a aquella nueva “clase” surgida de la re-volución y fundamentalmente de la Reforma Agraria, “el pequeño campe-sino”. Este sector intermedio es el que encontrará eco a sus demandas enla figura del general René Barrientos.

El gobierno de Barrientos significa para el país el deterioro del sistemapolítico en la figura del Estado boliviano. Fueron cuatro años de perma-nentes reivindicaciones regionales, cívicas, populares, universitarias yobreras. Es justamente durante este periodo cuando Bolivia tiene que en-frentar el intento de atrincheramiento de la izquierda internacional. LaGuerrilla de “Ñancahuazú” a la cabeza del legendario “Che Guevara”, esel caldo que sazonará el único intento real de la izquierda por tomar elpoder político de Bolivia, el “Gobierno Popular” de J. J. Torrez.

Después de la trágica muerte de Barrientos, asume la primera magis-tratura del Estado, su vice-Presidente Luis Adolfo Siles Salinas, pero la in-estabilidad política reinante, provoca nuevamente ruptura en las filasmilitares del gobierno. Poco a poco el apoyo de las Fuerzas Armadas y delCampesinado se fueron concentrando en la figura del General AlfredoOvando Candia, quien aprovechando la popularidad adquirida, nueva-mente dio fin al retomado proceso constitucional del país el año 1969.

Es importante hacer un paréntesis en este momento para reflexionaracerca de la coyuntura externa que vivía el mundo a fines de los sesenta.Evidentemente, la caída de Cuba en manos del comunismo a la cabezade Fidel Castro, significaba poner en riesgo la política hegemónica nor-

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la finalidad de dar un impulso económico al país destinando esos recursosa programas y proyectos de transformación productiva, económica y so-cial; la Reforma Educativa del 20 de enero de 1953, establece el derecho ala educación de todo boliviano sin que medie impedimento de clase; laLey de Reforma Agraria que se constituyó en el más caro anhelo de loscampesinos, se alcanza el 2 agosto de 1953, logrando de ésta forma unadistribución más justa de la tierra y otorgando el derecho de propiedad alos campesinos que son quienes realmente la trabajan. Esto, en definitiva,es uno de los principales instrumentos para la abolición real de la servi-dumbre en Bolivia; finalmente, el Voto Universal será el que afiance el sis-tema democrático en el país, otorgando el derecho a sufragio a todos losciudadanos bolivianos mayores de 21 años, sin distinción de sexo, ins-trucción, ocupación o renta. De ésta forma, se entrega decisión política al70% de la población que hasta ese momento había sido marginada de laparticipación política del país.

La revolución nacionalista se propone la consolidación de una bur-guesía productiva, mediante el instrumento de la “alianza de clases”,procurando crear una base socioeconómica sólida y otorgar una verda-dera democracia el país.

Otro mérito importante de la Revolución y las medidas promulgadas,es su contribución a la integración territorial del país y a la identidad na-cional habiéndose iniciado con ello, un proceso de diversificación eco-nómica y de desarrollo social, que se verá truncado por el Golpe deEstado de Barrientos en 1964. Este hecho, nuevamente, significa el inter-vencionismo externo a través de las dictaduras militares.

DDEEMMOOCCRRAACCIIAA,, NNEEOOLLIIBBEERRAALLIISSMMOO YY NNEEOOPPOOPPUULLIISSMMOO

Es importante en este análisis, detenernos a reflexionar acerca del Golpede Estado de 1964. Sin lugar a dudas este acontecimiento histórico político


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Los acontecimientos que marcaron éstas transformaciones, se inicianfundamentalmente con el proceso de acercamiento entre Estados Unidosy la Unión Soviética, enmarcado dentro del proceso de apertura del Go-bierno de Gorbachev y su política denominada “Perestroika”.

Para América Latina, la “crisis de la Deuda Externa” del períodomilitar, significó una serie de planteamientos políticos y un nuevomarco de negociación con los Estados Unidos. Se empezó un procesode “ajuste” de las economías con miras a la reducción del gasto públicopara hacer frente a los compromisos financieros internacionales, el roldel Estado asistencialista gestor, se transforma en un rol de Estado rec-tor. Fue lo que se denominó como Modelo Neoliberal.

La caída del Muro de Berlín en 1989 y del Gobierno de Gorbacheven 1990, significa el derrumbe de la Unión de Repúblicas SocialistasSoviéticas –URSS, como potencia. A éstos acontecimientos, se suma la“Guerra del Golfo” que acaba por consolidar la hegemonía política,económica y militar de los Estados Unidos.

Todos estos cambios en el orden político internacional, fueronacompañados de una serie de transformaciones en el sistema econó-mico mundial. Asimismo, significó el surgimiento de dos fenómenos:La “globalización” del Sistema y la “regionalización” de las economías.

La globalización del sistema internacional se manifestó, en gran me-dida con la transnacionalización de las economías, en que las distanciaspara las operaciones financieras y comerciales se superan con los nue-vos sistemas de telecomunicaciones.

Por otro lado, se experimentó un proceso de “regionalización” delas economías, en dónde la búsqueda de ampliación de mercados paraaumentar el intercambio comercial generó un fuerte protagonismo de

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teamericana. Este acontecimiento, ya había ocasionado la caída de dosPresidentes Kennedy asesinado en 1963 y Nixon derrocado en 1967.

El periodo que va del 64 al 76, significará para América Latina unintervencionismo claro de los Estados Unidos, el mismo que se ha dearticular mediante la “Doctrina de Seguridad Nacional”, política quellevará al poder en una gran mayoría de países latinoamericanos, a go-biernos militares derechistas. La lucha a muerte contra el comunismoy la consolidación de una democracia liberal capitalista, será la ideolo-gía que guíe el protagonismo militar de los setenta mediante la siembradel terror y el luto.

Es en esta coyuntura que se explica el surgimiento del gobierno delCnel. Hugo Banzer Suárez, quien llega al palacio quemado, medianteun golpe. El proceso banzerista, se va a mantener hasta finales de ladécada de los setentas, período en el que se pueden encontrar variosintentos de retorno a la democracia.

Después del proceso de Banzer Suárez, se empieza a configurar elescenario político que tendrá vigencia durante los próximos 20 añosde democracia. Si bien los partidos políticos surgidos a finales de losaños 70 estarán influenciados por los principios nacionalistas, comoAcción Democrática Nacionalista (ADN) y el Movimiento de IzquierdaRevolucionaria (MIR), cada uno de ellos rescatará de distintas fuentesotras ideas que enriquecieron sus programas, como lo fueron la Doc-trina Social de la Iglesia y la Social Democracia Europea.

Es importante destacar que desde el gobierno del M.N.R., de 1985 hastanuestros mediados de los años 90, el mundo experimentó una serie detransformaciones que cambiaron en 180 grados el comportamiento de losEstados como principales actores del Sistema Internacional. En otras pala-bras, se empezó a vivir: Un Nuevo Orden Internacional.


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del gobierno de la UDP (Alianza de partidos de izquierda entre los quese encontraban el MIR, partidos de la izquierda radical y, facciones di-vididas del MNR, con quienes se retorna a la democracia después dela narco-dictadura de García Mesa en 1982).

El proceso de estabilización económica de 1985, buscó que el paísproyecte una imagen de confiabilidad hacia el exterior, con alternativaseconómicas y políticas potencialmente viables frente al resto de Amé-rica Latina. Es más, el modelo boliviano de ese período fue tomadocomo ejemplo de políticas de ajuste y estabilización para el resto delos países en vías de desarrollo.

En 1993, el M.N.R. de Sánchez de Lozada, elabora una estrategia dedesarrollo que basada en la tesis de la “Transformación Productiva conEquidad Social” y el “Desarrollo Humano Sustentable”. Propone unplan de gobierno que pretendió, esencialmente, consolidar un procesode crecimiento económico con una participación activa de la poblaciónen la distribución de la riqueza, creando las bases para inversión ex-tranjera en el país.

El “PLAN DE TODOS”, de Gonzalo Sánchez de Lozada, proponecomo prioridad la integración nacional como instrumento para la pro-yección internacional. Entre las Reformas Estructurales llevadas ade-lante mediante este Plan se desarrolló: la reorganización del PoderEjecutivo, la Participación Popular, la Capitalización, la Reforma Edu-cativa y la Reforma al Poder Judicial.

La instauración de la democracia en Bolivia ha sido resultado deuna amplia movilización popular. La institucionalización del cambiopolítico a partir de 1985 puso a los partidos políticos en el centro delos procesos de representación y formación del gobierno.

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los “procesos de integración regional” como actores internacionales yasimismo, el surgimiento de “nuevos procesos” en la búsqueda de unamayor competitividad.

Ante esta realidad la CEPAL planteó la “tesis” de la “Transforma-ción Productiva con Equidad”, que marcó una nueva estrategia paralos países latinoamericanos en el abordaje de su realidad. Con un en-foque sistémico, se plantea la compleja tarea de crecer, distribuir, de-fender el medio ambiente y consolidar la democracia.

La competitividad internacional surgida a partir del 85, exigió a La-tinoamérica, estrategias políticas que permitan su inserción comercialen el sistema internacional y la superación del problema de la deuda.Estas políticas se caracterizaron por la captación de recursos externos,para hacer frente a los desequilibrios internos, y para crear una estruc-tura productiva más competitiva, que signifiquen un mayor creci-miento del PIB y consecuentemente, del nivel de vida.

Se empezó a hablar del “desarrollo humano sostenible”, una estra-tegia que, aparte de ocuparse del equilibrio en los índices macroeconó-micos del país, incorporó como prioridades: la mayor participaciónpolítica de los ciudadanos y una mayor atención a la salud, la educa-ción y a los sistemas de seguridad social en las políticas nacionales.

A partir de la victoria electoral del M.N.R. en 1986, se empieza a im-plementar una política de estabilización económica y el aumento desus relaciones comerciales con el mundo (apertura del Comercio Exte-rior, liberalización del mercado de trabajo, liberalización de los preciosde los productos agrícolas, reforma impositiva, abolición de subsidios).La Nueva Política Económica del Dr. Víctor Paz Estenssoro, es la basepara una estrategia de desarrollo económico del país, que busca elequilibrio fiscal y monetario, perdido con el proceso hiperinflacionario


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Este fue un cambio institucional decisivo para el desarrollo del sis-tema de partidos porque, los patrones de interacción y competencia seorientaron hacia la negociación y concertación entre los partidos, yhacia una convergencia programática en cuestiones de política econó-mica y reforma política y, por lo tanto, hacia una competencia de tipopragmático de propuestas concretas más que a una confrontación es-téril de modelos utópicos de organización social y política. En conse-cuencia, el gran viraje político a mediados de los ochenta se produjogracias a la implantación de una lógica democrática de acuerdos y con-sensos entre partidos que reemplazó la lógica tradicional de guerra im-placable entre los adversarios políticos desbrozando así el terreno parauna “democracia pactada” (Mayorga 1991).

La crisis que vive nuestra democracia es consecuencia de una au-sencia manifiesta de capacidad de articulación de demandas socialesde los principales actores de la política nacional, que pasaron de la rei-vindicación a través de los instrumentos institucionales de la demo-cracia formal, a la lucha por la vía del conflicto ante la ineficiencia delos gobierno de turnos. Situación que en la actualidad no ha cambiado.

Entre 1985 y 2003, el sistema político en Bolivia vivió una suerte de“romance de gobernabilidad”. Sin embargo, la “democracia pactada” entraen crisis, por la lógica caudillista, prebendal y poco transparente de lospactos. Estos pactos eran promovidos por el caudillaje de los partidospolíticos, que trasladaron al Estado el esquema patrimonial de sus par-tidos. La falta de institucionalización y transparencia en los partidospolíticos, generaron una crisis de confianza en los mismos, que se tra-dujo en una crisis de intermediación política.

El fracaso de la democracia pactada y la incapacidad de desarrollaruna sostenibilidad económica a través del modelo neoliberal, que dierarespuesta a los altos índices de pobreza en el país, sirven a los movi-

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Se han planteado muchas formas de Democracia, pero la que deter-minó el acontecer político de nuestro país, ha sido la democracia represen-tativa. El nexo entre el Estado y la Sociedad Civil, fueron los PartidosPolíticos. Basados en el precepto constitucional, que Bolivia es una repú-blica cuya forma de gobierno es la “Democracia Representativa”, dondeel pueblo mantiene la soberanía del poder político, en el principio de de-legación de poder, los últimos 20 años, la consigna del Pacto y las alian-zas, han desvirtuado la voluntad soberana de los ciudadanos.

A partir de 1985 y coincidiendo con las reformas estructurales de laeconomía, el sistema de partidos empezó a perfilarse como un sistemamultipartidista moderado, caracterizado por tres elementos claves: unadistancia ideológica relativamente leve entre los partidos grandes, unatendencia a la formación de coaliciones entre partidos de distintas po-siciones; y una competencia partidaria predominantemente centrípeta(Sartori 1987: 227).

Cuatro factores históricos importantes incidieron en la formaciónde este sistema de partidos:

a. La derrota y el desplazamiento político de los partidos de la iz-quierda tradicional y del movimiento sindical, orientados desdela década de los 50 en objetivos radicales de cambio social y po-lítico;

b. La emergencia de posiciones centristas y gradualistas en ampliossectores de la sociedad;

c. La política económica de ajuste estructural tras la crisis de la eco-nomía estatista;

d. La concertación y los acuerdos interpartidarios que hicieron po-sible gobiernos de coalición.


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blea Constituyente. Para el MAS el nuevo Estado Plurinacional debedestruir al Estado democrático liberal capitalista, proceso que deno-minan “la descolonización” y que responde a una “reivindicación his-tórica de los pueblos indígenas y originarios” de más de 500 años. Adecir de Raúl Prada, “la Asamblea Constituyente no es el fin sino ape-nas un medio para alcanzar los objetivos caros de las clases explotadasy de las nacionalidades sometidas a la herencia colonial. Que la Asam-blea Constituyente no puede sostenerse sin el poder constituyente delas multitudes y en este sentido forma parte de un proceso de transfor-maciones” (Estado, Asamblea Constituyente y autonomías, 1/06/2005).

La idea de Estado del MAS afirma que “desde esta perspectiva sub-jetiva, la colonización interna viene a ser una ocupación del espesordel cuerpo por parte de fuerzas externas, fuerzas que intervienen elcuerpo buscando su desconexión con la memoria, la tradición y lascostumbres. Fuerzas que manipulan el cuerpo orientándolo a la sumi-sión y la servidumbre”. “Bolivia, como los demás Estados de AméricaLatina, ha construido un modelo liberal caracterizado por la imposi-ción de la cultura occidental que ha marginado y debilitado nuestrasculturas originarias y nuestros sistemas políticos y jurídicos. La divi-sión político administrativa ha impuesto fronteras que han roto las uni-dades territoriales tradicionales, resquebrajando la autonomía ycontrol sobre la tierra y recursos naturales. Se ha impuesto un sistemajurídico uniforme, modelos de gobierno y administración de justiciaajenos, que favorecen los intereses del mercado y priva a los pueblosde sus medios de subsistencia, y por lo tanto, deteriora nuestra calidadde vida. Pero a pesar de siglos de imposición hemos resistido y man-tenido nuestras identidades, por eso en Bolivia hoy habitamos diversasnaciones, pueblos y culturas con derecho a una convivencia solidariay pacífica, por eso proponemos fundar un Estado Plurinacional Unita-rio.” (Informe de Mayoría Visión País, Junio de 2007)

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mientos sociales, para concretar una alianza estratégica en fuerte opo-sición a la continua y ya acostumbrada alianza de partidos para llegaral gobierno.

Si bien muchos consideraron que el nuevo gobierno de Evo Morales,podía generar las mínimas condiciones de gobernabilidad en el país, esevidente que la falta de capacidad de articular una agenda política con-certada en función a un Programa de gobierno en el plano político (conel sistema de partidos), social (entre regiones, campesinos e indígenas)y económico (con trabajadores y empresarios) ha llevado a éste gobiernoa un accionar errático en función de las presiones de los movimientos so-ciales afines al Movimiento al Socialismo (MAS), reivindicando un “fun-damentalismo indigenista” que lo único que ha logrado es confrontarmás el país. El perfil “indigenista” que ha tratado de imprimir el Presi-dente Morales en su gobierno, no ha hecho otra cosa que generar mayorvulnerabilidad al sistema “político” y mayor inestabilidad a la demo-cracia que evidencia aquello que J. L. Harb ya pronosticaba, un juego deapariencias neopopulistas de prácticas caudillistas que evidentementeponen en riesgo la estabilidad política y la paz social del país.

La Asamblea Constituyente en vez de convertirse en un espacio deredefinición político institucional, que permita resolver los problemasestructurales de la institucionalidad democrática, para lo único que haservido es para buscar consolidación de un modelo “indigenista” quese traduce en la instauración del “Estado Plurinacional Comunitario”

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La consolidación del modelo hegemónico del MAS, pasa por la con-creción de la propuesta del Estado Plurinacional Comunitario, y paraello el instrumento que le permitió conseguir ese objetivo, fue la Asam-


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Por otro lado, la búsqueda de construir un modelo hegemónico, seconcretiza en la visión que tiene el Vicepresidente Alvaro García Linerasobre el nuevo escenario político. García Linera afirma en una entre-vista del periódico paceño “La Prensa” a pocos días de ser elegido,que “estamos frente a una resolución pactada de la lucha por el poder.Bolivia vive una lucha por el poder, no solamente una lucha por el Go-bierno, una lucha por el poder de nuevos sectores, nuevas clases socia-les y nuevos grupos culturales que emergen en esta disputa. Hoy se diouna gran señal histórica de la población para resolver este dilema, nomediante la imposición de un bloque sobre otro, sino mediante unaresolución pactada en la lucha por el poder donde hay un núcleo arti-culador, un núcleo de liderazgo moral e intelectual, una hegemoníagramsciana, que lo constituyen los indígenas, que han logrado articularun proyecto político en torno al liderazgo de Evo Morales Ayma y hanexpandido su mirada del mundo al resto de las clases sociales, inclusoa sectores empresariales y regionales que comienzan a subir en este li-derazgo sus propios intereses. Es, sin embargo, un proceso que no seva a resolver sólo con las elecciones, ahora viene la Constituyente. Perose trata de una resolución pactada de la lucha por el poder en torno aun núcleo nacional-popular e indígena. Esto es lo novedoso.” (LaPrensa, La Paz 2006)

La propuesta del MAS destaca elementos que profundizan las dife-rencias y afectan la cultura política del boliviano, profundamente de-mocrática, y que busca la construcción de un Estado más incluyente ysolidario, que se preocupe por el mejoramiento de la situación econó-mica de todos sus ciudadanos y establezca las condiciones mínimaspara un desarrollo humano sostenible.

Si bien es cierto que una parte importante de la población bolivianatiene un origen étnico determinado, éste no puede ser la base de cons-

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El nuevo Estado se concibe, se fundamenta y se justifica a partir delproceso de descolonización y reivindicación de lo indígena, el carácteroriginario y fundacional de la Asamblea Constituyente. En tal sentido,tenía que reflejar esta realidad. La reivindicación del principio de lopluri o multinacional como caracterización de la composición socialdel Estado, se justifica porque Bolivia tiene una composición social bá-sicamente indígena, con culturas propias, idiomas propios y formaspropias de ejercicio de gobierno, sobre las bases del Censo de pobla-ción y vivienda del 2001.

En tal sentido, la nueva constitución reconoció estas culturas bajo elconcepto de naciones, otorgándoles además a cada una de ellas (36 entotal), los principios de autodeterminación, autogobierno, justicia pro-pia, definición de sus autoridades por usos y costumbres. Han incor-porado en el nuevo texto constitucional como modelo económico delnuevo Estado boliviano, el modelo comunitario, modelo vinculado ala concepción del socialismo postmodernista, que rescata muchos prin-cipios del anarquismo. Si bien es crítico del liberalismo económico ydel comunismo marxista, al final se traduce en una nueva versión delucha contra el modelo capitalista y a los principios libertad económicay el respeto y protección de la iniciativa privada.

La Economía social comunitaria tiene como fuente teórica, el comu-nitarismo, cuyo principal exponente es el francés Emmanuel Mounier(1905-1950), que concibe que cualquier actividad económica, sea pú-blica o privada, debe ser organizada por el Estado, donde se debe abo-lir la economía basada en la ganancia, para lograr una economíasocializada que favorezca principalmente a la comunidad y consecuen-temente, a la persona como parte fundamental de la misma. La inicia-tiva privada es respetada, siempre que responda a los marcos de laplanificación estatal.


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que hoy está en vigencia como consecuencia de un Referéndum, anuestro entender, convocado de manera ilegal.

Pero en procesos políticos transicionales como lo fue el procesoconstituyente, lo legal es siempre cuestionado y termina imponiéndosela capacidad de movilización política. Finalmente los resultados deesta capacidad es lo que determina el nuevo “orden” regente. En estecometido, el gobierno se lanza a la tarea de la desinstitucionalizacióndel antiguo orden, cooptando los factores de poder estratégicos comolas Fuerzas Armadas, la Policía Nacional, la Corte Electoral, el TribunalConstitucional y la Corte Suprema de Justicia.

La respuesta de las regiones, en el afán de legitimar el proceso au-tonómico, en una actitud desafiante al oficialismo, en Santa Cruz, Beniy Pando, definen dotarse de Estatutos Autonómicos propios y Refren-darlos mediante iniciativa legislativa popular. La respuesta del go-bierno fue confrontar a las regiones opositoras en vez de buscarespacios de negociación. El Revocatorio, el Cerco indígena a SantaCruz, los luctuosos hechos de Pando y el caso terrorismo, serán susinstrumentos. El juego paradójico entre democracia y represión.

Sin embargo, es importante destacar que la agenda autonómica,muy a pesar del propio gobierno, no quedó fuera del escenario polí-tico. Ante la fuerte movilización popular de los movimientos cívicos enel oriente, el proceso autonómico tuvo que ser incluido en la nuevaConstitución.

El modelo autonómico constitucional difiere esencialmente del con-cebido por el movimiento cívico regional, porque además de las auto-nomías departamentales y municipales, este incorpora autonomíasindígenas y regionales en igualdad de condiciones; este es más bienuna alternativa creada en función de control del poder político territo-

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trucción de nuestra nacionalidad dado que la mayoría de la poblaciónes resultado del mestizaje. De acuerdo al INE 2005, el 61% no se iden-tifican con ninguna etnia, y se identifica como mestizo o cholo.

LLAA ““AAGGEENNDDAA DDEE OOCCTTUUBBRREE”” YY LLAA ““AAGGEENNDDAA AAUUTTOONNÓÓMMIICCAA””

Se puede afirmar que, a partir del 2005 Bolivia entra en la dinámicade la política “corporativa”. Por una parte el MAS que logra articulara las organizaciones sindicales campesinas e indígenas de occidente yparte del oriente, predominantemente rural; y los movimientos cívicos,que se nutren de la base corporativa de las clases medias y obreras,predominantemente urbana. En ambos casos, los instrumentos de in-termediación tradicionales como lo eran los partidos políticos, quedanrelegados como actores estratégicos del sistema político. Los nuevosactores estratégicos son los “movimientos sociales” y el “movimientocívico” en las regiones de la media luna.

Entre los ejes temáticos propuestos por el MAS en la Agenda de Oc-tubre, estaba la convocatoria a una Asamblea Constituyente, procesoque fue iniciado inmediatamente asume el poder en enero del 2006,convocando a la Asamblea Constituyente para Julio de ese mismo año.

La institucionalidad del nuevo Estado, entre agosto del 2006 y oc-tubre de 2007, queda en manos de los constituyentes electos. Fue laoportunidad del gran “pacto social”, aunque la posibilidad del mismoquedó en manos de una sola fuerza política, la fuerza del oficialismoque logró la mayoría y el control de la Asamblea. Para el MAS, el nuevopacto social pasa por el reconocimiento de que el nuevo núcleo articu-lador de la emergente institucionalidad es el liderazgo moral e intelec-tual de los indígenas en torno al liderazgo de Evo Morales. Ante laimposibilidad de una salida pactada, se aborta el proceso constituyentey se impone, a través de un contubernio parlamentario, la nueva CPE


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vindicaciones indígenas y regionales que ya empezaban a ponerse demanifiesto, se incorpora a la Constitución la visión multiétnica y plu-ricultural, así como la autonomía municipal y la descentralización ad-ministrativa hacia los departamentos.

La falta de capacidad del sistema político democrático – instauradoa partir de 1985 – para resolver los problemas estructurales de inclu-sión de los pueblos indígenas y de las regiones, así como la denomi-nada democracia pactada, que fomentó el cuoteo de las institucionesestatales con fuertes índices de corrupción; provocaron la crisis de go-bernabilidad y de las instituciones democráticas el año 2003, con lacaída de Sánchez de Lozada y el surgimiento de la corriente populistadel Movimiento al Socialismo el 2006.

A partir del 2006, el MAS bajo el liderazgo caudillista de Evo Mo-rales y la conducción ideológica de Alvaro García Linera, han logradoconsolidar el poder político a través de la Asamblea Constituyente y lanueva CPE del Estado Plurinacional Comunitario. Proceso bastantecuestionado en cuanto a su legitimidad y sobre todo, por la apariciónforzada de la nueva constitución al margen de la Asamblea Constitu-yente.

En Bolivia a pesar de haberse institucionalizado un régimen políticodemocrático liberal, los estilos de gobierno de sus líderes han sido ensu mayoría caudillistas y autoritarios. Hasta 1986 la característica deconstitución de gobiernos está signada por los sucesivos “golpes deEstado” antes que por la voluntad soberana del pueblo.

Somos evidentemente una sociedad abigarrada, como lo define Za-valeta Mercado y nunca nos hemos dado el chance de generar procesosdemocráticos que nos permitan desarrollar verdaderos “pactos socia-les” que resuelvan nuestras contradicciones. El tema pudo resolverse

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rial a través de la atomización del poder en función de buscar un ver-dadero marco institucional que permita dotar de un orden adminis-trativo funcional a la territorialidad del Estado.

CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS

Desde la república hasta nuestros días, distintas corrientes de pen-samiento han tratado de definir el Estado boliviano. Muchas de ellasse han traducido en movimientos políticos que han logrado estructu-rarse para llegar al poder y a partir de sus interpretaciones históricopolíticas, caracterizar la institucionalidad social y política del Estado.

Desde las ideas liberales de los libertadores, pasando por corrientesconservadoras pro monárquicas, socialistas utópicos, indigenistas, na-cionalistas de izquierda y de derecha, fascismos autocráticos y milita-res, todos de alguna manera han contribuido con sus luces y sombrasa la configuración de la realidad política del país, sea desde gobiernosdemocráticos o desde procesos autocráticos militares.

Las visiones ideológicas han sido plasmadas en las 19 reformasconstitucionales que ha tenido el país desde 1826. Las primeras cons-tituciones tienen una fuerte carga del pensamiento liberal y conserva-dor entre 1826 y 1938, con un período intermedio denominadodemocrático popular entre 1851 y 1861. A partir de 1938 se instaura elconstitucionalismo social y en 1967 el denominado constitucionalismonacionalista.

El período denominado neoliberal, se administró con la constitu-ción del 1967 a través de Leyes y Decretos, donde uno de los más im-portante que ordena el nuevo orden jurídico fue el denominado D.S.21060 de la Nueva Política Económica y la Ley 843 de Reforma al régi-men tributario. Sin embargo, el año 1995 como consecuencia de las rei-


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En fin, creo que nuestro desafío es darnos cuenta que así somos yque nuestro destino es que, a partir de esa complejidad, tengamos lacapacidad de construir algo en común, esa Bolivia donde nacimos, vi-vimos, viviremos y vivirán nuestros hijos.

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con la Asamblea Constituyente del 2006, pero fue donde afloraron lasmayores contradicciones y el gobierno decidió aprobar por la fuerza suvisión de Estado.

Hoy Bolivia se encuentra polarizada entre dos corrientes de pensa-miento, el neopopulismo que se traduce en la visión indigenista delEstado Plurinacional Comunitario, y el pensamiento descentralizadora través de la visión de las regiones autonómicas. Si bien la NuevaConstitución incorpora ambas, a nuestro entender la visión autonó-mica ha sido bastante disminuida frente a la vocación centralista de lavisión comunitaria.

La Nueva Constitución debió ser un instrumento democrático quenos permita profundizar las bases para construir un Estado autonó-mico e intercultural, que no solamente reconozca nuestras diferenciasétnicas y culturales, sino que las traduzca en la incorporación de la ins-titucionalidad formal (política y administrativa). Reconocer las deman-das de Autonomías Departamentales y profundizar las AutonomíasMunicipales debieron ser objetivos concretados en la nueva Constitu-ción, eliminando el carácter centralista del Estado y respetando e inclu-yendo las características étnicas y culturales (autonomías indígenas)de su población en la conformación de los poderes públicos de todoslos distintos niveles de administración del territorio. Sin embargo, hasucedido todo lo contrario.

Pero en fin, la historia se repite y finalmente el Estado que nos pro-pone el denominado pensamiento descolonizador, no es más que latraducción del pensamiento dominante de ésta coyuntura política yque cómo hemos visto a lo largo de este pequeño aporte, seguramentedurará el tiempo que duren en el gobierno sus impulsores. Parece serque nuestra realidad es tan compleja, como la posibilidad de que algúndía nos pongamos de acuerdo.

LLAA PPOOLLÍÍTTIICCAA PPRREESSUUPPUUEESSTTAARRIIAA

EENN BBOOLLIIVVIIAA

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José Abel MMaarrttíínneezz MMrrddeenn

LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA EN BOLIVIA

RREESSUUMMEENN

El Presente trabajo, presenta y describe todo el proceso presu-puestario, con el objetivo de entender la relevancia de una Polí-tica Presupuestaria discrecional y las distorsiones que podría

provocar – y que de hecho está provocando – en la GobernabilidadFiscal, relacionada con la sostenibilidad fiscal de las finanzas estatales.Por otro lado, y como caso práctico, de la Política Presupuestaria, serealizan las observaciones relevantes al Presupuesto General del Es-tado 2011, y algunas relacionadas al Presupuesto 2010.

José Abel Martínez Mrden

José Abel Martínez es Economista de la Universidad Católica Boliviana (UCB), Mas-ter en economía del ILADES/GEORGETOWN, Santiago de Chile, ex Viceministro delTesoro y Crédito Público. Trabajó como Economista Senior en UDAPE, Viceministrode Desarrollo Económico, Oficial Mayor de Finanzas en la Alcaldía Municipal de LaPaz, y consultor internacional para de la CAF, ARD Inc., CITIGROUP, entre otros.Tiene varias publicaciones, entre ellas el libro “El Desafío de las autonomías” publi-cado por la Fundación Hans Siedel-FUNDEMOS, en 2007, y “Descentralización yCrédito Público” en 2006. Como experiencia laboral relevante, es experto en des-centralización fiscal e indicadores de sostenibilidad fiscal. Como Oficial Mayor de Fi-nanzas del Municipio de La Paz realizó el diseño del sistema de planificación deCrédito Público, tomando en cuenta los mecanismos de financiamiento del FNDR yla política de compensación del FPS. Además, realizó estimaciones de ingresos porcoparticipación tributaria, haciendo énfasis en la identificación de ingresos no per-cibidos. También ha realizado una propuesta de reasignación de los recursos del Im-puesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), además del diseño de un sistema deprogramación del gasto. Como Viceministro del Tesoro y Crédito Público establecióel “Programa de Readecuación Financiera”, en los municipios de La Paz, Cocha-bamba y Santa Cruz, determinando políticas de administración de la deuda flotanteexistente, además de políticas de negociación de reducción de deudas con acree-dores importantes (CAF, BID, Constructores, entre otros). Como Consultor realizóuna propuesta de transferencias intergubernamentales, que tome en cuenta no sóloaspectos poblacionales, sino que además temas tales como pobreza, densidad po-blacional, capacidad de recaudaciones, aporte departamental al PIB, mecanismosde política de disciplina fiscal subnacional, para concluir con una propuesta de Leyde Responsabilidad Fiscal a nivel subnacional, además de una propuesta de reasig-nación de las competencias tanto a nivel local como departamental.

José Abel Martínez

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presupuestaria se encuentran limitadas a la reducción de los gastospropuestos por el Ejecutivo, sin alterar mayormente las prioridades deéste. En otros, la autoridad presupuestaria reside en el Congreso, y éstetiene atribuciones para incrementar, reducir o reasignar recursos, mo-dificando también los agregados fiscales. En algunos países, comoNueva Zelandia, existen restricciones globales al gasto o endeuda-miento, las que pueden llegar hasta una obligación constitucional deequilibrio presupuestario.

La mayoría de los países cuentan con soluciones institucionales deemergencia, que otorgan preeminencia a alguna de las instancias deaprobación del presupuesto para resolver los conflictos entre el Parla-mento y el Ejecutivo. En el caso de nuestro país, el artículo158 pará-grafo I. inciso 11 de la CPE establece: “Aprobar el Presupuesto Generaldel Estado presentado por el Órgano Ejecutivo. Recibido el proyecto de ley,éste deberá ser considerado en la Asamblea Legislativa Plurinacional dentrodel término de sesenta días. En caso de no ser aprobado en este plazo, el pro-yecto se dará por aprobado”.

Sin embargo, la más común de estas soluciones, es la extensión delpresupuesto del año anterior, evitando así la discrecionalidad de cual-quiera de las instancias, del Ejecutivo o del Legislativo.

El presupuesto tiene la particularidad de presentar fuertes asime-trías en su composición. Mientras por el lado de los ingresos éste nocontiene sino una estimación basada en supuestos respecto del com-portamiento de las bases tributarias durante el año, los gastos presu-puestados representan compromisos que, aun en los casos en que noestán respaldados por obligaciones legales, son difíciles de revertir.(Inflexibilidad Presupuestaria).

El presupuesto constituye una de las principales instancias de for-

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El presente trabajo muestra la Política Presupuestaria en Bolivia,que se viene llevando a cabo los últimos cinco años, estableciendo susprincipales características, y las posibles consecuencias que puedenacarrear las mismas. Además, introducir el concepto de gobernabilidadfiscal, con el propósito de mostrar la sostenibilidad del presupuesto enel tiempo.

Por otro lado, se presenta una evaluación del presupuesto del año2010 y 2011, donde claramente se identifican potenciales elementos dedistorsión sobre variables macroeconómicas fundamentales (déficit fis-cal, endeudamiento, reservas internacionales, entre otras), y demostrarde esta manera que cuando existe una política presupuestaria discre-cional, se gestan desajustes macroeconómicos muy importantes, porejemplo, incremento del gasto corriente recurrente sin otra fuente definanciamiento más que el endeudamiento interno.

AALLGGUUNNOOSS CCRRIITTEERRIIOOSS BBÁÁSSIICCOOSS DDEELL PPRREESSUUPPUUEESSTTOO

El Presupuesto, es decir: la previsión de gastos e ingresos para undeterminado lapso de tiempo – generalmente un año – tiene distinto al-cances de acuerdo a la institucionalidad de los países. En unos, éste re-presenta límites de gasto y en otros, representa un mandato legal, nopudiendo el Ejecutivo gastar menos que lo establecido sino en virtudde una nueva disposición legal. Esto se vincula a su vez, con el gradode agregación de las partidas presupuestarias. En los países en que elpresupuesto es altamente agregado existen mayores posibilidades dereasignación de recursos entre fines específicos en el transcurso delaño. En otros, es altamente desagregado y las reasignaciones requie-ren de respaldo legal.

En países como Francia, las atribuciones del Legislativo en materia


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debe fijar para cada gestión financiera, los gastos de la AdministraciónPública, previa presentación del Proyecto de Presupuesto por el PoderEjecutivo. Corresponde a la Cámara de Diputados la iniciativa en elejercicio de las atribuciones de análisis, elaboración y consideracióndel informe sobre el Proyecto de Presupuesto en el Hemiciclo comoCámara de origen y luego de su consideración y aprobación es remi-tida a la Cámara de Senadores para su revisión.

El Poder Ejecutivo debe presentar al Legislativo, dentro de lastreinta primeras sesiones ordinarias, los presupuestos Nacional y De-partamentales para la siguiente gestión financiera y proponer, durantesu vigencia, las modificaciones que estime necesarias. La cuenta de losgastos públicos conforme al presupuesto se presenta anualmente. Re-cibidos los Proyectos de Ley de los Presupuestos, deben ser considera-dos en la Asamblea Legislativa dentro del término de sesenta días;vencido el plazo indicado, sin que los proyectos hayan sido aprobados,éstos adquieren fuerza de ley, es decir, entran a regir inmediatamentetal y como fueron presentados, sin ninguna modificación.

La Ejecución Presupuestaria, comprende el conjunto de accionesdestinadas a la utilización de los recursos humanos, materiales y fi-nancieros asignados en el presupuesto con el propósito de obtener losbienes y servicios en la cantidad, calidad y oportunidad previstos enel mismo. El ejercicio presupuestario se inicia el primer día de enero yconcluye el último día de diciembre de cada año.

El Tesoro General de la Nación, a partir del examen de las previsio-nes de ingresos, requerimientos de fondos, y disponibilidades financie-ras de las unidades ejecutoras, formula la Programación Anual delTesoro. El Tesoro, de conformidad con el flujo diario de caja y las dis-ponibilidades de fondos que se registren en la Cuenta Única del Tesoro(CUT), emite órdenes de transferencias directas a favor de las entida-

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mulación de la política fiscal. Mas aún, dadas las formalidades reque-ridas en su preparación, puede argumentarse que el presupuesto es, almenos potencialmente, la instancia más clara y organizada de formu-lación de dicha política.

EELL PPRROOCCEESSOO PPRREESSUUPPUUEESSTTAARRIIOO

La Formulación consiste en realizar una programación anual de lautilización de los insumos presupuestarios (partidas de gasto) paraconseguir productos y servicios públicos (objetivos, metas y volúme-nes de trabajo).

El país no cuenta con un Plan Nacional de Desarrollo que establezcacon claridad y precisión los objetivos permanentes en materia econó-mica y social, y las metas de desarrollo a mediano y largo plazo. Sepresupuesta sobre la base de cuanto cuesta mantener el funciona-miento de la institución, este gasto está constituido básicamente porgastos en personal, pago de servicios básicos y mínimamente en in-versión.

La Programación Presupuestaria de las instituciones públicas se havenido dando de manera inercial. La asignación de recursos se hacesobre la base del gasto histórico, donde los objetivos, metas, activida-des y resultados institucionales son un simple formalismo que no co-rresponde a lo incorporado en los proyectos de presupuestosinstitucionales. Esta manera de elaborar el presupuesto, sobre la basede las programaciones pasadas, ha determinado que durante la ejecu-ción se deba modificar el presupuesto en innumerables ocasiones. (Pre-supuesto Reformulado)

La Discusión y Aprobación del mismo la hace el Poder Legislativo,según sus atribuciones señaladas en la Constitución Política del Estado,


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dos vías explícitas: i) Cuando se retrasa la restitución de los recursos delas instituciones que entran a la CUT; y ii) Cuando el Tesorero cuentatemporalmente con los saldos disponibles de las cuentas de las insti-tuciones públicas.

Por otro lado, el Tesoro General de la Nación al realizar transferen-cias globales corrientes y de capital (Regalías, IDH y Coparticipación),ocasiona que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP)pierda información para realizar el seguimiento, control y evaluaciónde la ejecución presupuestaria, ya que no existe retroalimentación deinformación por parte de las unidades ejecutoras del real uso de lastransferencias.

El Control y Evaluación Presupuestario, consiste en realizar unacomparación y análisis entre la programación de la ejecución presu-puestaria y la ejecución presupuestaria como tal, identificando los des-víos, las causas, justificaciones y correcciones realizadas, que permitenintroducir nuevos elementos para una mejor programación en el si-guiente período y así de este modo, se retroalimenta todo el procesopresupuestario.

Si bien la base normativa es muy clara y completa, por desgracia, enla práctica, poco o nada se cumple. No se realizan evaluaciones perió-dicas de las acciones desplegadas por las instituciones públicas, ni deldesempeño administrativo y productivo de sus funcionarios, ni de lasautoridades. Los sistemas de evaluación de personal son muy débilesy están orientados más al cumplimiento de procedimientos adminis-trativos, antes que a la producción, gestión y desempeño. El control selimita a una revisión de los registros contables, puesto que los ingresosy los gastos no guardan relación con la planificación.

La evaluación de la gestión es muy débil o escasa. Para poder eva-

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des hasta por el monto aprobado en la asignación de cuota. Las trans-ferencias que se ordenan son globales sin especificación de su destino,identificándose únicamente como transferencias corrientes o de capital.Si no fuese factible la entrega de los recursos previstos en la asignaciónde cuota a las entidades, dicha circunstancia no genera derechos queconstituyan una obligación exigible para el Tesoro. Por el contrario, sedeberán incorporar como requerimiento en la asignación de cuota delmes siguiente. La entrega de recursos en forma global no libera a lasentidades de controlar los pagos, hasta por el monto de los grupos degasto del Presupuesto aprobado.

El Viceministerio de Presupuestos, al aprobar los Presupuestos ins-titucionales, no genera un real compromiso o “devengo”, siendo el Te-soro de la Nación quien efectivamente determina cuánto se transfierea la institución. Al trasladar los valores no transferidos a la cuota delmes siguiente, se eliminó “en teoría” la deuda flotante mensual, peroen la práctica esta deuda simplemente es “arrastrada” al último mesdel año. La mayor parte de la deuda flotante corresponde a gastos desueldos y salarios, y/o a gastos preasignados por ley. Esto ocasiona queen los primeros meses de ejecución presupuestaria, los ingresos sirvanúnicamente para cubrir los compromisos no pagados a fines del año,retrasándose en la práctica la ejecución del presupuesto.

Por otra parte, no existe una verdadera vinculación entre los flujosde efectivo del Tesoro de la Nación con los requerimientos de recursosinstitucionales, provocando que en los primeros meses del año las ins-tituciones no cuenten con los recursos necesarios para su funciona-miento, y en los últimos meses del año tengan excesos de liquidez y notengan capacidad de ejecución de los mismos.

Cuando el Tesoro tiene problemas de liquidez hace uso de los fon-dos de terceros como una forma de financiamiento, lo que se da por


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Se ha tomado la Ley del Presupuesto como una Ley que modifica otrasleyes que son expresas, por ejemplo, la Ley del Banco Central y la LeyTributaria, teniendo en cuenta que la Ley Financial esta referida, solay exclusivamente, a los ingresos y gastos de una gestión determi-nada. Un caso extremo de capital relevancia es el cambio introducidoen lo que se considera una contravención a las normas aduaneras ver-sus el delito de contrabando. Anteriormente, si el monto de las merca-derías objeto de contrabando superaban las 10.000.- UFV´s seconsideraba un delito de contrabando y aparejaba la automática inicia-ción de la acción penal correspondiente. Ahora, dicho límite ha sido in-crementado hasta las 200.000.- UFV´s (ar.t 56 de la Ley del PGN 2009).Esta disposición se ha convertido en el mejor incentivo para seguir re-alizando actividades de contrabando, ahora “legalizado”. Otro ejem-plo importante, es la eliminación de los artículos Nº 33 y Nº 35 de laLey Nº 2042 de Administración Presupuestaria, que están referidos alas normas de endeudamiento público, eliminando la necesidad deque exista una garantía de repago de los recursos transferidos de lasReservas Internacionales Netas del Banco Central de Bolivia. Actual-mente dicho endeudamiento alcanza a más de $us. 2.500.- millones.

Los Presupuestos han sido centralistas, ya que han procedido al recortede los ingresos por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, y la con-fiscación de ingresos departamentales de manera directa, mediante laanulación de la coparticipación del Impuesto Especial a los Hidrocar-buros y Derivados (IEHD), a las Gobernaciones Departamentales, me-diante la emisión de notas de crédito fiscal por el total del presupuestode recaudaciones del IEHD, el año 2009, y de manera indirecta, en laasignación de recursos departamentales, especialmente IDH, a la Ad-ministradora Boliviana de Caminos (ABC) y otras instituciones. Ade-más de lo anterior, se han establecido mecanismos por los cuales,cualquier incremento adicional por encima del monto presupuestado,

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luar la manera en que se ejecuta el gasto público y mejorar la eficienciay eficacia del mismo, es indispensable contar con órganos internos con-fiables dedicados a la fiscalización del presupuesto.

CCAARRAACCTTEERRÍÍSSTTIICCAASS PPRRIINNCCIIPPAALLEESS DDEE LLAA PPOOLLÍÍTTIICCAA PPRREESSUUPPUUEESSTTAARRIIAA

Los Proyectos de Presupuesto se han caracterizado por ser expansivosdel gasto corriente y no de la inversión. Es más, la inversión es una va-riable de ajuste, es así que el presupuesto ha pasado de Bs.46.159 mi-llones en el año 2006 a Bs. 119.471 millones en el año 2011; es decir, unincremento de alrededor de 160% en sólo 6 años. Es tanto el porcentajeen que, por ejemplo, el Ministerio de la Presidencia ha incrementadosu presupuesto en más del 46% entre el 2005 y el 2010. El año 2008 seduplicó su presupuesto con respecto al año 2005, de igual manera hantenido incrementos muy importantes los Ministerios de Gobierno yDefensa, ministerios que no se caracterizan por realizar proyectos deinversión.

A través de los presupuestos, se han asignado potestades del PoderLegislativo al Poder Ejecutivo. Por ejemplo, las adquisiciones de bienesinmuebles que ha hecho el poder ejecutivo (caso avión presidencial) yla reformulación de los presupuestos, entre otros. Esta conducta esclaramente inconstitucional.

Se excluye del presupuesto a las empresas públicas nacionalizadas,con el objetivo claro de evitarles todo tipo de fiscalización, al man-tenerlas bajo el Código de Comercio como Sociedades Anónimas, yfacilitar la realización de todo tipo de contrataciones de manera di-recta, que de todas maneras es financiado por el mismo, a través detransferencias explícitas, como es el caso de ENTEL S.A. el año 2011,como de manera implícita a las empresas petroleras a través de YPFB.


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mente recordemos que para la creación de subvenciones se necesitauna ley expresa. Por lo demás, estas acciones han provocado gravesdistorsiones en los precios, e incitado al agio y la especulación.

Desde 2006, ninguno de los Presupuestos ha sido aprobado por el Se-nado Nacional, siempre se ha buscado la aprobación por término cons-titucional (60 días desde la presentación a la Cámara de Diputados).

Además de las consideraciones anteriores, existen factores estructu-rales, que pasan por una rigidez del Presupuesto General de la Naciónque alcanza a un promedio de más del 95% en gasto corriente, distri-buido fundamentalmente en el pago de salarios a los sectores de salud,educación, defensa, policía, deuda interna y la reforma de pensiones,que constituye un costo de más de $us. 400 millones de dólares anualespara el Tesoro General de la Nación, provocando que los ajustes parapoder cerrar la brecha del déficit, pasen por la reducción de la Inver-sión Pública, aspecto que analizaremos más adelante.

Por otro lado, y producto de la crisis internacional y la poca previ-sión del Gobierno Central, está la sobrecarga de demandas sociales alas que el Estado debe responder con la expansión del Gasto Social,producto del errático comportamiento del Gobierno para la resoluciónde los problemas, mediante una concertación sin soluciones estructu-rales a las demandas planteadas (subvenciones a los precios de los ali-mentos).

GGOOBBEERRNNAABBIILLIIDDAADD FFIISSCCAALL::

La gobernabilidad fiscal puede definirse como la capacidad de losgobiernos para llevar a cabo su política fiscal de modo sostenible ycreíble, con el mínimo costo posible para las demás áreas de la políticapública.

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tanto de Regalías como de IDH, deben contar con una Resolución Ex-presa del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, es decir libra-dos a la discreción del ministerio del ramo, el cual ya ha ocasionadopérdidas importantes a las gobernaciones del País.

Los presupuestos han incluido, por primera vez en la historia, fideico-misos bancarios de uso discrecional del Gobierno Central; Ejemplos:otorgación de recursos por $us. 1.000.- millones de dólares a YPFB elaño 2009 y otros $us. 1.000.- millones para las Empresas NacionalesPúblicas Estratégicas, sin establecer los usos específicos de los mismos;además de la asignación de recursos de manera discrecional a ONG´sdenominadas en el presupuesto del año 2008 “Instituciones sin Finesde Lucro” y en los presupuestos de los años 2009 y 2010 “organizacio-nes económico-productivas y territoriales”.

El año 2008 se realizó el desembolso de $us. 600 millones, con el argu-mento de las emergencias climáticas ocurridas en el país, sin embargoeste dinero en los presupuestos 2009 y 2010, ha sido desviado a otrotipo de gastos “productivos”, cuando dicho dinero sólo podía ser uti-lizado para temas de emergencias naturales.

Todos los Presupuestos aprobados desde 2006 se han financiado enbuena parte por endeudamiento interno de corto plazo y con tasas deinterés muy altas, que pueden afectar a la sostenibilidad financiera delEstado Nacional, siendo que estas cifras no han tomado en cuenta los$us. 2.600 millones, ya comprometidos por el Banco Central de Bolivia,teniendo en cuenta que, además el déficit del año 2010 será financiadoen un 95% con endeudamiento interno ($us. 1.000.-millones).

Los Presupuestos han establecido la autorización al Ministerio de Ha-cienda para otorgar subvenciones en alimentos e hidrocarburos, sindeterminar los beneficiarios ni los montos a ser utilizados. Nueva-


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Las Transferencias son ingresos o gastos asignados a destinos es-pecíficos, basados en una normativa. Las Transferencias nacen comouna forma del Legislativo de asegurar la asignación de recursos paralos Gobiernos Subnacionales y de esta forma, contrarrestar su falta deacceso formal al presupuesto, limitando la discrecionalidad del Ejecu-tivo y el clientelismo que beneficia a otros. Pero la expansión de estapráctica clientelar en los últimos 5 años, ha restringido la flexibilidaddel mismo gobierno para formular y ejecutar el presupuesto en res-

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No existe gobernabilidad fiscal cuando los arreglos institucionaleso los conflictos políticos, impiden el logro de acuerdos duraderos entorno a las finanzas públicas. Aun en el caso en que el Ejecutivo lograimponer medidas fiscales a costa de un conflicto institucional, la exis-tencia de dicho conflicto creará dudas entre los agentes económicosrespecto de la sostenibilidad de los logros alcanzados, comprome-tiendo su efectividad.

No existe tampoco gobernabilidad fiscal si las metas financieras selogran a costa de paralizar al sector público. El frecuente recurso a larebaja de remuneraciones de los empleados públicos, la confiscaciónde recursos subnacionales y, la reducción drástica de inversiones eninfraestructura como parte de programas fiscales, involucra grandescostos cuyas consecuencias se extienden más allá de la emergencia fis-cal.

Si los desequilibrios fiscales no se previenen a tiempo, los ajustesposteriores terminan siendo enormemente perjudiciales para el con-junto de las relaciones políticas, institucionales y administrativas cons-truidas en torno a las finanzas públicas.

El Presupuesto del Gobierno Central presenta un 97,77% de infle-xibilidad debido a que existen una serie de “gastos fijos”: Transferen-cias, sueldos, subsidios, bonos y el pago de los intereses de la deudapública. Esto pone en peligro la estabilidad macroeconómica al favo-recer el exceso de apropiaciones por parte de grupos dispersos, difi-culta la posibilidad de llevar a cabo ajustes en situaciones fiscalesdeficitarias, impide la discusión necesaria sobre la prioridad de losdiferentes sectores del gasto público, favorece la duplicidad de eroga-ciones para un mismo fin, y eleva la complejidad del proceso presu-puestal restándole transparencia.

Fuente: Presupuesto General del Estado 2010.


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Son transferencias en el Gasto:

El pago de rentas que sigue incrementándose, a pesar de que en lossupuestos de la reforma deberían empezar a decrecer entre un 5% y 8%anualmente desde el año 2003.

Los Bonos establecidos por el Gobierno Central, que para el caso dela Renta Dignidad, tiene un crecimiento del 5% anual; el Juancito Pinto,que tiene un crecimiento del 8% anual; y el Juana Azurduy de Padilla,cuyo crecimiento es incierto, aunque en los estudios iniciales se señalabaque no pasaría de un crecimiento del 3% anual, en el año 2009 tuvo uncrecimiento explosivo del 22%, lo que haría insostenible este último bono.

Los Subsidios al GLP, gasolina y diesel podrían superar los $us. 500millones para el año 2011.

Las Notas de Crédito Fiscal son básicamente títulos valores emiti-dos por el TGN, para el pago de impuestos, que implican el pago deimpuestos mediante este mecanismo. Son transables y de fácil liqui-dación en efectivo. Es uno de los más importantes medios de pago quetiene el TGN, para la liquidación de obligaciones especialmente refe-ridas a las empresas de construcción de infraestructura caminera.

Estas notas han crecido de manera desproporcionada desde niveles

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puesta a las prioridades públicas, promoviendo la ineficiencia y la in-equidad.

Al ser difícil realizar ajustes en situaciones fiscales deficitarias, seincurren en recurrentes déficits, que se deben financiar mediantedeuda, poniendo aún más en riesgo la sostenibilidad fiscal y macroe-conómica del País. Existen Transferencias a entidades beneficiarias,que reparten recursos provenientes de ingresos petroleros y tributariosantes de que estos fondos ingresen al presupuesto. A estas obligacionesse las conoce como “Transferencias en el ingreso”. Por otra parte, exis-ten leyes que también han preasignado a los ingresos que sí entran enel presupuesto. A estas obligaciones se las conoce como “Transferen-cias en el gasto”.

Son transferencias en el Ingreso:

Regalías: Regalía Departamental: 11%. Regalía Nacional: 6%. Regalía Compensatoria (Beni 2/3 y Pando 1/3): 1%.Coparticipación Tributaria: De todos los Impuestos Nacionales efec-

tivamente recaudados. Municipios: 20%. Universidades Públicas: 5%. IEHD: Impuesto especial a los Hidrocarburos 25% para las Goberna-

ciones. IDH (32% sobre la producción de hidrocarburos en boca de pozo):

24,39% para las Gobernaciones, 66,99% para los Municipios, 8,62%para las Universidades Públicas, un Fondo de Compensación de9,5% para las Universidades y Municipios de los departamentos deLa Paz, Santa Cruz y Cochabamba, para el Fondo Indígena 5%,siendo el saldo para el Tesoro General de la Nación.


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EELL PPRREESSUUPPUUEESSTTOO GGEENNEERRAALL DDEELL EESSTTAADDOO 22001111

Los supuestos de las variables macroeconómicas, no reflejan la re-alidad económica del país, lo que puede ser muy peligroso, ya que seestá proyectando incrementos de los ingresos públicos que puedenestar sobreestimados (los volúmenes de producción de hidrocarburosson decrecientes desde el año 2008) y se están adquiriendo compromi-sos de gastos basados en estos supuestos, que de no realizarse impli-carían el recorte de las actividades, principalmente de inversiónpública, establecidas en el presente Proyecto de Presupuesto.

El crecimiento económico proyectado del 5,04% para el 2011, notiene base de sustentación ya que requeriría un nivel de inversión totalpública y privada de al menos $us. 3.500.- millones, que es irreal dadala coyuntura adversa para la inversión, producto de la inseguridad ju-rídica existente hasta el presente en el País.

La constante apreciación del tipo de cambio, promovida por elmismo Gobierno, sitúa en una posición poco competitiva al sector ex-portador, ya que tanto el tipo de cambio de compra como de venta, seencuentran en niveles por debajo del índice tipo de cambio real exis-tente, el que nos estaría planteando un tipo de cambio real de alrede-dor de Bs. 8,50. Este aspecto muestra nuevamente la inconsistencia delos supuestos establecidos.

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de menos de Bs. 500 millones en el año 2005, a más de Bs. 4.200 mi-llones el año 2011, haciendo que los niveles de ingresos por copartici-pación tributaria de Municipios y Universidades se vea disminuido enmás de Bs. 1.000 millones para el año 2011.


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Este déficit será financiado en su totalidad con recursos internos.Es importante resaltar el financiamiento con crédito interno del déficitcorrespondiente al Tesoro General de la Nación, que alcanza a Bs.8.296 millones, monto muy superior al déficit consolidado del SectorPúblico (Bs. 6.142 millones), con el agravante que este monto se de-dicará para financiar netamente gasto corriente en vez de dedicaresos recursos a la inversión productiva.

Además de lo anterior, mediante los artículos: 10,14,15,16,17,34, y38, del presupuesto 2011, se está buscando las formas de financia-miento interno de las empresas públicas estratégicas, ya que clara-mente las mismas son deficitarias y el Gobierno Central, no tieneotras fuentes genuinas de financiamiento de dichas empresas, por loque está recurriendo al endeudamiento interno.

El pago de intereses de la deuda pública alcanza a Bs. 2.816 millo-nes, de los cuales el 77% se dedica al pago de intereses de la deuda in-terna, con altas tasas de interés y plazos de vencimiento muy cortos,aspecto que pone en duda la estabilidad macroeconómica del País.

Absoluta Subordinación del Banco Central de Bolivia al Ministe-rio de Economía y Finanzas Públicas. Se han dado dos fenómenosmuy claros por los cuales existe una subordinación total de parte delBCB al MEFP: La disposición de los recursos del BCB por parte delMEFP y, las decisiones de inversión del BCB están subordinadas a lapolítica fiscal del MEFP.

Discriminación a los Gobiernos Autónomos Departamentales(GAD).No se permite a los GAD tener los mismos beneficios que losGobiernos Municipales y las Universidades ya tienen.

OOBBSSEERRVVAACCIIOONNEESS PPUUNNTTUUAALLEESS AA LLOOSS

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Respecto a la tasa de inflación de 4.0%, el supuesto es nuevamenteirreal, teniendo en cuenta que el año 2010, la inflación ya es superior al6% anual. Para el 2011, la tasa de inflación puede situarse en un nivelsuperior al 8% (el doble de lo estimado en el presupuesto para el año2011). Este escenario podría darse debido a: la inercia inflacionaria, enel reajuste de los salarios de los trabajadores (que en base a los anun-cios gubernamentales, será igual a la inflación del presente año) y la re-ducción importante de la oferta de los bienes de primera necesidad(azúcar, maíz, aceite, entre otros) , producto del inexistente apoyo es-tatal al sector productivo nacional.

Asimismo, el Proyecto del PGN establece un déficit fiscal del 4,0%del PIB, lo que debería implicar un incremento muy importante delgasto corriente recurrente, aspecto que llevaría a mayores presionesinflacionarias para el 2011. Por otro lado, no existe ninguna estimaciónsobre la eficiencia de recaudación tanto de Sistema de Impuestos Na-cionales como de la Aduana Nacional.

Aumenta la Subvención por falta de producción de YPFB. El Pro-yecto del PGN, está implicando el incremento de la subvención a los hi-drocarburos con una mayor emisión de Notas de Crédito Fiscal ysubvención en efectivo por más de $us. 600 millones, lo que implicaríaque la refundación de YPFB ha fracasado en incrementar la produccióny refinación.

El Déficit Fiscal y su financiamiento son insostenibles.De acuerdoa la propuesta del Presupuesto General de la Nación de la gestión 2011presentada por el Poder Ejecutivo, el déficit fiscal alcanzará a 4.0% delPIB (Bs. 6.142 millones), que revierte el pequeño superávit de 0,1% delPIB alcanzado el año 2009, además siguiendo la política fiscal de in-cremento de gastos corrientes del año 2010 que, amén de presionar lainflación, significará un déficit importante para este año.


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SABLES). Se autoriza al MEFP a través de la entidad 099 “Tesoro Generalde la Nación”, transferir recursos a las entidades fiduciarias para gastosextraordinarios no contemplados en las normas de constitución emergentesde fideicomisos constituidos con recursos del Estado, según Anexo N° 1, deacuerdo al procedimiento y requisitos establecidos conforme al Reglamentode la presente Ley.

Continúa el manejo discrecional de los Fideicomisos, con el añadidode no conocerse el monto al que alcanzan estos “Gastos Extraordina-rios no Reembolsables”.

ARTÍCULO 10.- (RESERVAS INTERNACIONALES DEL BANCOCENTRAL DE BOLIVIA - BCB). I. En el marco de lo dispuesto por elArtículo 331 de la Constitución Política del Estado y considerando que esde interés público el manejo, aprovechamiento e inversión del ahorro, se au-toriza al Banco Central de Bolivia, efectuar inversiones de hasta un terciode las Reservas Internacionales excluido el oro, en Títulos Valor emitidospor las Empresas Públicas productivas de Sectores Estratégicos y aquellasdonde el Estado Plurinacional tenga mayoría accionaria, en el marco delPlan Nacional de Desarrollo.

Con este artículo queda demostrada la imposibilidad del Estado de ob-tener recursos para el financiamiento de las empresas públicas. Por otrolado, las opciones de inversión de las Reservas, por parte del Banco Centralde Bolivia, son muy amplias, y además con retornos superiores a los quese conseguirían en las Empresas Públicas Productivas, ya que éstas, reciénse encuentran en proceso de conformación o inicio de operaciones, con elañadido de ser de liquidación inmediata (obtener los retornos en efectivode manera inmediata), y con cero riesgo de no repago. Se está violando elartículo 328 de la Constitución Política del Estado, respecto a la autonomíaque debería tener el Banco Central de Bolivia, pasando a ser un simpleagente financiero del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

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64 Febreo 2011

AARRTTÍÍCCUULLOOSS DDEELL PPRREESSUUPPUUEESSTTOO 22001111

ARTÍCULO 5.- (REGISTRO DE PRESUPUESTOS INSTITUCIO-NALES). Se autoriza al MEFP, registrar los presupuestos de las entidadesdel Sector Público que no envíen su Plan Operativo Anual (POA) y Pre-supuesto, dentro los plazos previstos por el Órgano Rector, en función alpresupuesto aprobado y ejecución presupuestaria de la gestión anterior, con-forme la normativa vigente.

Merced a este artículo, se asignan potestades departamentales ymunicipales al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP), alautorizar al mismo la formulación de los presupuestos de cualquierentidad pública. Al ser el MEFP, el órgano rector, fija plazos fatalespara la entrega de los proyectos de presupuestos departamentales ymunicipales que muchas veces no pueden ser cumplidos. Bajo ese pre-texto este permite al MEFP elaborar estos presupuestos de forma dis-crecional, quitando efectivamente autonomía a los departamentos ymunicipios, además en contravención de lo determinando en el artí-culo Nº 114 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización(LMAD).

ARTÍCULO 6.- (PRESENTACIÓN DE INFORMACIÓN E INMO-VILIZACIÓN DE RECURSOS FISCALES). II. El MEFP, a través delViceministerio del Tesoro y Crédito Público, inmovilizará recursos de lascuentas fiscales y suspenderá desembolsos a las entidades del Sector Público,en caso de incumplimiento en la presentación de información requerida porel mismo. Adicionalmente, el MEFP a requerimiento de autoridad compe-tente, podrá efectuar las mismas acciones.

Es decir, podrá congelar cuentas de ingresos fundamentales para elfuncionamiento de los Gobiernos Subnacionales de manera totalmentediscrecional.

ARTÍCULO 9.- (GASTOS EXTRAORDINARIOS NO REEMBOL-


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los recursos provenientes del rendimiento de las Reservas InternacionalesNetas para el Bono Juana Azurduy de Padilla.

Nueva comprobación de que no existen recursos suficientes paramantener los beneficios otorgados, y la violación a la independenciaque debería tener el Banco Central de Bolivia.

ARTÍCULO 16.- (INVERSIÓN DE BONOS DEL TESORO NO NE-GOCIABLES PARA EL DESARROLLO - BONDES) I. Las EntidadesTerritoriales Autónomas podrán solicitar al Ministerio de Economía y Fi-nanzas Públicas la compra de Bonos del Tesoro no Negociables para el Des-arrollo (BONDES) en moneda nacional, emitidos por el Tesoro General dela Nación.

Nuevamente se están buscando fuentes adicionales de financia-miento, seguramente se obligará a las entidades territoriales autóno-mas a la compra de estos Bonos.

ARTÍCULO 17.- (EMISIÓN DE TÍTULOS VALOR). I. Se autoriza alas Empresas Públicas productivas de Sectores Estratégicos y aquellasdonde el Estado Plurinacional tenga mayoría accionaria, emitir TítulosValor de acuerdo a sus ingresos futuros.

Una vez más se muestra la carencia de recursos del Estado Central,para invertir en estas empresas.

ARTÍCULO 18.- (APORTES DE CAPITAL). I. Se autoriza al Ministeriode Economía y Finanzas Publicas, transferir recursos de acuerdo a sus dispo-nibilidades, a las Empresas Públicas Nacionales Estratégicas, para incremen-tar su participación como aportes de capital en sus Empresas Subsidiarias,los mismos en ningún caso, podrán ser reasignados a otro tipo de gasto.

Esto significa una ilegalidad, ya que todas las “empresas subsidia-rias”, se rigen bajo el Código de Comercio o son Sociedades Anónimas,lo que en los hechos significaría realizar transferencias a privados.

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66 Febreo 2011

ARTÍCULO 11.- (INCORPORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOSINSTITUCIONALES DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS NACIONA-LES ESTRATÉGICAS Y NACIONALIZADAS AL PRESUPUESTOGENERAL DEL ESTADO). II. Se excluye de la aplicación del parágrafoanterior, a las Empresas Estatales constituidas legalmente como SociedadAnónima Mixta (S.A.M.) y/o aquellas donde el Estado tenga mayoría ac-cionaria, las cuales están obligadas a presentar toda la información admi-nistrativa, económica, financiera u otra requerida por su Ministerio Cabezade Sector, el MEFP y/o el Ministerio de Planificación del Desarrollo.

No se están incorporando los presupuestos institucionales de lasempresas nacionalizadas, violando lo establecido en el artículo 3º de laLey SAFCO, que determina el control y fiscalización de todas las em-presas donde el Estado tenga participación accionaria mayoritaria.

ARTÍCULO 14.- (AMPLIACIÓN DE VIGENCIA DE CRÉDITOSEXTRAORDINARIOS). Se amplía para la gestión 2011, la vigencia delos Artículos 9, 10, 19, 20 y 21 de la Ley Nº 050 de 9 de octubre de 2010,modificatoria del PGE 2010, para la contratación y ejecución de los créditosextraordinarios concesionales. Exención de los artículos 33 y 35 de la 2042.

Mediante este artículo se está permitiendo a las empresas: EmpresaNacional de Electricidad – ENDE, Empresa Azucarera San Buenaven-tura – EASBA, Empresa Boliviana de Industrialización de Hidrocar-buros – EBIH, y a la Corporación Minera de Bolivia – COMIBOL, elincumplimiento de las normas de endeudamiento público que inclu-yen la garantía de repago de los créditos y los índices de endeuda-miento.

ARTÍCULO 15.- (RENDIMIENTO DE LAS INVERSIONES DE LASRESERVAS INTERNACIONALES NETAS DEL BANCO CENTRALDE BOLIVIA) I. Se autoriza al Banco Central de Bolivia transferir men-sualmente al Tesoro General de la Nación a requerimiento de éste, parte de


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para Proyectos de Inversión No Capitalizables” y Subgrupo 46000 “Estu-dios y Proyectos para Inversión”, cuyo financiamiento provenga de recursosde donación externa, crédito externo y/o contraparte nacional, según lo es-tablecido en los convenios respectivos, no amerita Decreto Supremo. Paralas demás fuentes de financiamiento y los casos que no correspondan a con-traparte nacional deberá aprobarse mediante Decreto Supremo específico,que autorice el incremento de estas partidas de gasto.

Se exceptúa de la aplicación del presente Artículo a las Universidades Pú-blicas y Gobiernos Autónomos Municipales, los cuales deberán hacer aprobarpor su máxima instancia resolutiva.

¿Por qué no gozan del mismo tratamiento los Gobiernos Autóno-mos Departamentales, siendo que tienen la misma atribución de ma-nera autónoma que los Municipios y las Universidades?

ARTÍCULO 31.- (CONTRATACIÓN DE ADMINISTRACIÓN DE-LEGADA). I. Se autoriza al Banco Central de Bolivia (BCB) a solicituddel Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, realizar la contratación di-recta del Banco Unión S.A. para la prestación de los servicios financierosde la Administración Pública en sus diferentes niveles de gobierno, en tantose constituya la entidad bancaria pública, en el marco del parágrafo V delArtículo 330 de la Constitución Política del Estado. II. A efecto del cumpli-miento del parágrafo precedente, se exceptúa al BCB de la aplicación delArtículo 24 e inciso g) del Artículo 29 de la Ley N° 1670 del 31 de octubrede 1995. III. Todas las Entidades Públicas, deberán transferir sus recursosa cuentas fiscales en el Banco Unión, de acuerdo al cronograma establecidopor el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

Este artículo contiene una total falta de Transparencia y, además,promueve la competencia desleal, ya que no propicia una convocatoriadonde participen todas las entidades financieras, para que se ofrezcael precio más bajo por los servicios a ser prestados.

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68 Febreo 2011

ARTÍCULO 21.- (RESULTADO FISCAL). En el marco del Artículo 298parágrafo II numeral 23 de la Constitución Política del Estado, los Minis-terios de Economía y Finanzas Públicas, y de Planificación del Desarrollo,aprobarán mediante Resolución Ministerial, las modificaciones presupues-tarias destinadas a gasto corriente o inversión pública, respectivamente, delas Entidades Públicas que afecten negativamente el resultado fiscal globaldel Sector Público; exceptuándose los saldos no ejecutados de donación ex-terna.

Es inconstitucional porque asigna potestades a los Ministerios deEconomía y Finanzas Públicas y Planificación, para modificar y refor-mular el Presupuesto General de la Nación, sin necesidad de la apro-bación congresal.

ARTÍCULO 27.- (RECURSOS DIFERENTES AL TGN PARA ELRÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL Y LA CARRERA ADMINISTRA-TIVA) I. Se excluye de la aplicación del 0,4%o (Cuatro Por Mil) de la masasalarial, establecida por normas legales vigentes, a los Gobiernos Autóno-mos Municipales, Universidades Públicas y a las Empresas Públicas Na-cionales Estratégicas, a fin de que estas últimas fortalezcan su capacidadproductiva, garanticen su sostenibilidad financiera y contribuyan con ma-yores ingresos al Estado.

¿Por qué no se tiene el mismo tratamiento para los Gobiernos Au-tónomos Departamentales?

ARTÍCULO 30.- (CONSULTORÍAS FINANCIADAS CON RECUR-SOS EXTERNOS Y CONTRAPARTE NACIONAL). Se autoriza alMinisterio de Economía y Finanzas Públicas y al Viceministerio de Inver-sión Pública y Financiamiento Externo, dependiente del Ministerio de Pla-nificación del Desarrollo, en el marco de sus competencias, inscribir y/oincrementar el gasto en las partidas 25200 “Estudios, Investigaciones, Au-ditorías Externas y Revalorizaciones”, 25800 “Estudios e Investigaciones


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ARTÍCULO 7

(COMPROMISOS DE GASTOS MAYORES A UN AÑO)

a. Se autoriza a las entidades públicas, comprometer gastos por periodos ma-yores a un año en proyectos de inversión, siempre y cuando cuenten con elfinanciamiento asegurado, debidamente certificado por el Viceministerio deInversión Pública y Financiamiento Externo dependiente del Ministerio dePlanificación del Desarrollo, cuando se trate de recursos externos, para locual la MAE deberá emitir una Resolución expresa, donde especifique laresponsabilidad de la entidad a presupuestar anualmente los recursos hastala conclusión del compromiso, así como el cronograma de ejecución. La cer-tificación presupuestaria deberá ser emitida en forma anual, de acuerdo algasto programado.

La disposición contenida en este artículo, es discrecional e ilegalporque, permite comprometer gastos en un plazo mayor a un año queno están incluidos en el presente presupuesto. Es decir, permite a lasinstituciones a comprometer gastos mayores a sus actuales presupues-tos, creando incentivos para que las instituciones comprometan másrecursos de los que tienen en sus presupuestos.

ARTÍCULO 13

(COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA, IDH Y REGALIAS)

El Órgano Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas Pú-blicas, mediante Resolución Expresa, modificará los presupuestos institu-cionales de las entidades beneficiarias, cuando los ingresos porCoparticipación Tributaria, Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) yRegalías Departamentales, excedan los montos presupuestados. Estas mo-dificaciones presupuestarias serán informadas al H. Congreso Nacional.

Se trata de una disposición centralista y discrecional, ya que dis-

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ARTÍCULO 34.- (TRANSFERENCIA DE RECURSOS AL SENA-SAG). Los Gobiernos Autónomos Departamentales, deberán transferir re-cursos a favor del SENASAG, a objeto de garantizar la erradicación de lafiebre aftosa y el catastro ganadero a nivel nacional; para lo cual, se autorizaal Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, efectuar débitos automá-ticos previa solicitud de la entidad beneficiaria.

Se está violando la Constitución Política del Estado, en sus artículos 340y 341 , ya que se están confiscando recursos de los Tesoros Departamentales.

ARTÍCULO 36.- (TRANSFERENCIA EXTRAORDINARIA DE RE-CURSOS PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE TELECO-MUNICACIONES DE INTERÉS SOCIAL). En el marco de las políticasintegrales de desarrollo del sector de telecomunicaciones, el Fondo Nacionalde Desarrollo Rural transferirá el importe de los recursos a los que hace re-ferencia el Artículo 28 de la Ley Nº 1632, modificado por la Ley Nº 2342de 25 de abril de 2002, a favor de la Empresa Nacional de Telecomunicacio-nes – ENTEL S.A. para el financiamiento de proyectos de telecomunica-ciones de interés social.

Subvención a ENTEL S.A., siendo la misma considerada una em-presa privada y administrada de manera independiente a la fiscaliza-ción estatal, lo que puede ser considerado malversación de fondos.

ARTÍCULO 38.- (VIGENCIA DE NORMAS). Quedan vigentes parasu aplicación en la gestión fiscal 2011, los siguientes Artículos: 6, 7, 8, 13,14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 28, 29, 33, 37, 39, 42, 43, 44, 46, 47,50, 51, 52, 53, 56, 60, 62 y 63 de la Ley del Presupuesto General del Estado2010; Artículos 4, 5, 6, 7, 11, 13, 14, 18 de la Ley Nº 050 de 9 de octubrede 2010; y el artículo 10 de la Ley Nº 3302 de 16 de diciembre de 2005.

Esta disposición da lugar a las siguientes observaciones:

a) De la Ley del Presupuesto General del Estado 2010


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siguientes disposiciones: g) Las Empresas Públicas Nacionales Estratégicas(EPNE), excepcionalmente, en casos de personal especializado en áreas estraté-gicas, podrán incorporar en sus Escalas Salariales, niveles de remuneracionesmayores al establecido para el Presidente del Estado Plurinacional, debiendo seraprobadas expresamente mediante Decreto Supremo.

Se establece de manera discrecional que las Empresas Públicas Na-cionales Estratégicas (EPNE), tengan niveles de remuneraciones mayoresal establecido para el Presidente del Estado Plurinacional, en detrimentode los gobiernos subnacionales y sus empresas públicas que no puedencancelar salarios superiores al del presidente del Estado.

ARTÍCULO 28

(UTILIZACIÓN DE RECURSOS DEL IDH PARA PROYECTOS ESPECÍFICOS)

Adicionalmente a las competencias señaladas en la Ley N° 3058 de Hidro-carburos y sus Decretos Reglamentarios, previa aprobación del Ministeriode Planificación del Desarrollo, se autoriza a las Prefecturas Departamen-tales, utilizar recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) enproyectos de inversión de la Red Vial Fundamental de Caminos;; y a losGobiernos Municipales, utilizar recursos del IDH en proyectos de inversiónen Infraestructura en el Sector Salud, Sector Productivo, Caminos Vecina-les y Contrapartes en proyectos de electrificación.

Se trata de una disposición de contenido centralista, toda vez quepretende asignar competencias a las gobernaciones que correspondenal gobierno central, pero al mismo tiempo confiscando los recursos delIDH para la red vial fundamental, que son la fuente principal de los re-cursos para inversión que dispone la Ley 3058 de Hidrocarburos. Ade-más asigna mayores gastos con fuente IDH a los municipios, siendoéstos, de responsabilidad del gobierno central.

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72 Febreo 2011

pone que los recursos de coparticipación tributaria y regalías adiciona-les a los presupuestados, requieren de una resolución expresa delMEFP para ser incluidos en los presupuestos subnacionales, cuandoestos recursos deberían ser transferidos de forma automática. Es poten-cialmente confiscatorio, en la medida en que el Ministerio de Haciendano emita las resoluciones expresas del caso.

ARTÍCULO 17

(REVERSIÓN DE SALDOS EN CAJA Y BANCOS NO EJECUTADOS, NI DEVENGADOS)

b. Se autoriza al Viceministerio del Tesoro y Crédito Público, dependiente del Mi-nisterio de Economía y Finanzas Públicas, realizar la reversión automática deaquellos saldos no comprometidos, ni devengados en caja y bancos al cierre dela presente gestión fiscal, financiados con recursos del Tesoro General de la Na-ción, esta disposición no aplica a proyectos de inversión con firma de contrato.

Es centralista y confiscatoria, porque revierte los saldos en caja ybancos no ejecutados ni devengados de los recursos con fuente de fi-nanciamiento del TGN. Es importante recalcar que muchas veces estossaldos no son ejecutados por la misma burocracia del Gobierno Na-cional y por falta de autorización de los Ministerios de Hacienda o dePlanificación. Este artículo claramente muestra la intencionalidad derevertir recursos y restar autonomía a los departamentos y municipios.

ARTÍCULO 20

(REMUNERACIÓN MÁXIMA EN EL SECTOR PÚBLICO)

Es responsabilidad de la Máxima Autoridad Ejecutiva - MAE y/o instancia co-legiada, velar por la observancia de los niveles adecuados de la remuneración má-xima, misma que independientemente de la fuente de financiamiento, tipología decontrato, modalidad de pago y grupo de gasto para su ejecución, se rige por las


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inseguridad alimentaria, nuevos emprendimientos productivos, fomento ala producción y a las exportaciones, a través del desarrollo de programas yproyectos productivos públicos y privados, se autoriza al Órgano Ejecutivoconstituir fideicomisos con instituciones financieras autorizadas, los cualesdeben ser aprobados mediante Decreto Supremo.

Es una disposición discrecional e ilegal, ya que crea fideicomisosde uso discrecional del gobierno, sin establecer montos ni destinos es-pecíficos. Conviene recordar que, para la creación de fideicomisos, senecesita ley expresa donde se deben establecer claramente montos, be-neficiarios y forma administración de los recursos.

ARTÍCULO 43

(SUBVENCIÓN EN ALIMENTACIÓN E HIDROCARBUROS)

En situaciones de emergencias, encarecimiento de precios, desastres natu-rales, inseguridad y desabastecimiento de alimentos e hidrocarburos, se au-toriza al Órgano Ejecutivo, aprobar mediante Decreto Supremo, laaplicación de mecanismos de subvención con recursos del Tesoro General dela Nación, créditos y/o donaciones.

Es discrecional e inconstitucional, porque establece la autorizaciónal MEFP para otorgar subvenciones en alimentos e hidrocarburos, sinestablecer los beneficiarios ni los montos a ser utilizados. Para la crea-ción de subvenciones se necesita Ley expresa de acuerdo a lo estipu-lado en el artículo 158 de la CPE.

ARTÍCULO 44

(TRANSFERENCIAS PÚBLICO- PRIVADAS)

Se autoriza al Órgano Ejecutivo, transferir recursos públicos en efectivo y/o enespecie a organizaciones económico productivas, a organizaciones territorialesy a personas naturales, con el objeto de estimular la actividad y generación de

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74 Febreo 2011

ARTÍCULO 29

(DÉBITO AUTOMÁTICO)

Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, realizar débitosautomáticos a favor de las entidades beneficiarias o ejecutoras de programas yproyectos, cuando éstas lo soliciten, con el objeto de garantizar el cumplimientode las obligaciones y competencias asignadas a las entidades públicas, conformea normativa vigente;; así como por daños ocasionados al Patrimonio Estatal. d)Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, debitar cuatrimes-tralmente de las cuentas fiscales de las entidades públicas, los recursos no com-prometidos, ni devengados con fuente y organismo (10- 111) y (41- 111) TesoroGeneral de la Nación. Estos recursos serán reasignados presupuestaria y finan-cieramente al Programa “Bolivia Cambia”, autorizándose a las entidades be-neficiarias del Programa, ejecutar los recursos mediante la modalidad decontratación directa de bienes y servicios. Esta disposición no aplica a proyectosde inversión que se encuentren publicados en el SICOES.

Este artículo es inconstitucional, centralista y confiscatorio, porquepermite al MEFP debitar recursos departamentales y municipales, sinautorización de los mismos. Es inconstitucional porque el artículo 340de la Constitución Política del Estado en sus incisos I, II y III, estableceque “las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentalesy municipales y se invertirán independientemente por sus tesoros...”.Adicionalmente en este artículo se incluye la autorización para la con-tratación directa del Programa “Bolivia Cambia”, principal elementode la campaña política permanente del presidente.

ARTÍCULO 39

(FIDEICOMISOS)

Con el objeto de asistir y apoyar la reconstrucción del sector productivo na-cional, atender situaciones de encarecimiento de precios, desabastecimiento,


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nistración y Control Gubernamentales. Las Empresas Subsidiarias deYPFB deberán proporcionar toda la información administrativa, financierau otra requerida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, y el Minis-terio de Economía y Finanzas Públicas.

El artículo 47 establece que no existe ningún tipo de fiscalizaciónpara las empresas subsidiarias de YPFB, al determinar que estas em-presas se regirán por el Código de Comercio.

ARTÍCULO 60

(MANEJO DE RECURSOS DEL TGN EN EL EXTERIOR)

Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, realizar inver-siones de recursos del TGN en el exterior, a través del Banco Central de Bo-livia (BCB), de acuerdo a las condiciones que se establezcan entre elViceministerio del Tesoro y Crédito Público y el BCB, con el fin de generardividendos que beneficien a la gestión de la Tesorería.

El artículo 60 es inconstitucional porque el MEFP no puede realizarinversiones con recursos de TGN en el exterior, si se le asigna esta atri-bución deberá ser mediante Ley expresa.

DDEE LLAA LLEEYY 33330022

En el artículo 10 de dicha ley, se asignan más competencias (res-ponsabilidades de gasto) a los Gobiernos Autónomos Departamenta-les, con los recursos del IDH:

III. Costos Regionales – Prefecturales

Costo del Prediario y gastos de funcionamiento del Régimen Peni-tenciario a nivel nacional (cada Prefectura, lo que corresponda).

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76 Febreo 2011

proyectos de desarrollo, seguridad alimentaria, reconversión productiva, educa-ción y salud en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y Planes Sectoriales.El uso y destino de estos recursos será autorizado mediante Decreto Supremo.

Es inconstitucional porque faculta al Poder Ejecutivo a transferir re-cursos públicos a “organizaciones económico – productivas y territo-riales” y a personas naturales, es decir a ONGs o a cualquier empresa,institución u organización y persona que el Gobierno decida que entradentro de esta definición.

ARTÍCULO 46

(AUTORIZACIÓN A YACIMIENTOS PETROLÍFEROS FISCALESBOLIVIANOS PARA REALIZAR INVERSIONES Y TRANSFEREN-CIAS EN EMPRESAS SUBSIDIARIAS)

Se autoriza a YPFB, a realizar inversiones en forma directa o a través de sussubsidiarias en las actividades de la cadena de hidrocarburos. La inversión deYPFB en sus empresas subsidiarias se efectuará mediante incremento de ca-pital, compra de acciones, bonos y otros títulos valores para que las empresasfinancien proyectos conforme a su giro social. Para el efecto, YPFB deberá co-municar al Ministerio de Planificación del Desarrollo y Ministerio de Econo-mía y Finanzas Públicas, para su posterior informe al H. Congreso Nacional.

El artículo 46 es ilegal y discrecional porque autoriza a YPFB a realizar in-versiones en forma directa o a través de sus subsidiarias, siendo que cualquieroperación de una Empresa Pública debe ser autorizada por Ley expresa.

ARTÍCULO 47

(DE LAS EMPRESAS SUBSIDIARIAS DE YACIMIENTOS PE-TROLÍFEROS FISCALES BOLIVIANOS)

Las empresas subsidiarias de YPFB se regirán al Código de Comercio y es-tarán sujetas a lo dispuesto por el Articulo 5o de la Ley N° 1178 de Admi-


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sectores de hidrocarburos y minería que son de maduración muylenta, además de un alto nivel de volatilidad de los mercados inter-nacionales respecto a precio y volúmenes, en el caso del gas expor-tado a la Argentina y Brasil.

Se asignan potestades directas al Ministerio de Economía y FinanzasPúblicas, para la modificación y reasignación de los recursos delPGE.

El financiamiento del TGN con la emisión de Notas de Crédito Fis-cal, está implicando fuertes reducciones en los ingresos por copar-ticipación tanto de Municipios como de Universidades.

Existe una expansión muy importante en el gasto corriente recu-rrente, al incrementar las provisiones para incrementos salarialesmás allá del crecimiento vegetativo y la inflación establecida para elpresente año.

No sólo se están realizando transferencias de las Reservas Interna-cionales Netas, sino que además se están utilizando los retornos queestas generan en gasto corriente recurrente, lo que implica que sehaga insostenible este gasto en el mediano plazo (Bono Juana Azur-duy de Padilla).

En el PGE del presente año se incluyen disposiciones legales quecontradicen a normativa específica, tales son los casos de: Créditodel BCB, eliminación de garantías para la otorgación de créditospara empresas públicas con Reservas Internacionales Netas (Arts.Nº 33 y Nº 35 de la Ley 2042), Normativa de Contrataciones Directas,entre otras.

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78 Febreo 2011

Costo del Bono de Vacunación: Viáticos de vacunación y escalafónal mérito, que se otorga al sector salud, para campañas de vacuna-ción (cada Prefectura, lo que corresponda).

Costo de las Becas Universitarias (cada Prefectura, lo que corres-ponda).

Costo mantenimiento, reposición de la infraestructura deportiva(cada Prefectura, lo que corresponda).

Costo de las contrapartes de los Programas Nacionales de Riego yElectrificación (cada Prefectura, lo que corresponda).

CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS YY RREECCOOMMEENNDDAACCIIOONNEESS Existe una caída muy importante de los recursos de la renta petrolera, lo

que está ocasionando un déficit fiscal consolidado del 4,9% del PIB. Los gastos corrientes recurrentes (Salarios, Pensiones y Bonos) serán

financiados en buena parte por endeudamiento interno. Los endeudamientos adicionales con el BCB, de $us. 1.000.- millones,

no están siendo incluidos en PGE, lo que implica que el déficit reales aún mayor, es decir llega en los hechos al 10% del PIB.

No se incluye en el PGE a las empresas estratégicas nacionalizadas(ENTEL, CLHB, TRANSREDES, CHACO, ANDINA, entre otras),pero si se les transfiere importantes cantidades de recursos, a travésde YPFB, sin garantía de repago de los créditos concesionales.

La Gobernabilidad Fiscal está muy cuestionada, ya que el endeuda-miento interno se podría volver insostenible, en la medida en que elmismo se dedicará a solucionar las necesidades de gastos corrientesrecurrentes.

En la inversión pública, los protagonistas principales serán las em-presas del Gobierno Central, con más del 70% del total de los recur-sos asignados, a diferencia de los años anteriores, donde la inversiónpública estaba concentrada en los Gobiernos Subnacionales.

La inversión pública esta siendo canalizada fundamentalmente a los

EELL SSEECCTTOORR FFIISSCCAALL BBOOLLIIVVIIAANNOOEENNTTRREE LLAA BBOONNAANNZZAA

YY LLAA CCRRIISSIISS

José Luis Parada Rivero

Economista Universidad Autonoma de Honduras, diplomado en Educacion Superior Universidad Cumbre, Experiencia Laboral: Exterior Planificador Instituto Nacional Agrario, Tegucigalpa, Honduras

Bolivia: Economista Diagnostico Ganaderia Carne y Leche CordecruzJefe del Departamento Sectorial CordecruzJefe del Departamento de Finanzas CordecruzDirector de la Unidad de Administracion y Finanzas CordecruzGerente administrativo y Financiero CORAL LTDA.Gerente Administrativo y Financiero PIL SAM.Director Administrativo y Financiero Vicepresidencia de la RepublicaSecretario de Economia y Hacienda Gobierno Autonomo de Santa Cruz

Directorios de EmpresasDirector Hilanderia Santa CruzDirector Fondo GanaderoSindico FINDESA SAM.

Febrero 2011 83

José Luis PPaarraaddaa

EL SECTOR FISCAL BOLIVIANO ENTRE LA BONANZA Y LA CRISIS

IINNGGRREESSOOSS YY EEGGRREESSOOSS PPRREESSUUPPUUEESSTTOO GGEENNEERRAALL DDEELL EESSTTAADDOO 22000055 --22000099 YY PPRROOYYEECCCCIIOONN 22001100

La economía formal nacional tiene 2 periodos marcados ocurridos en losúltimos 4 años (2006-2009) con un incremento constante de ingresoscomo consecuencia del auge de precios de las materias primas a nivel in-

ternacional y la respuesta de los mercados regionales y mundiales, a la ofertaboliviana, sobre todo de la Comunidad Andina de Naciones y los países vecinos– caso de Argentina y Brasil – con la compra de gas. El presente análisis abarcaglobalmente el comportamiento de los ingresos y gastos públicos y las políticasy medidas de política aplicadas por el gobierno central en el área de la HaciendaPública de Bolivia.

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84 Febreo 2011


El Presupuesto General del Estado(PGE) es el único documento oficialde gasto programado 2006 -2009,presentado por ley al Congreso Nacionalahora Asamblea Legislativa en 4 años del Gobierno del MAS, sin embargono se cuenta con un informe oficial sobre su ejecución anual como estable-cía el artículo 151 de la Constitución Política del Estado.

La única información disponible corresponde al Programa de In-versión Pública que constituye alrededor de un 15% del PGE y del res-tante 85% solo se conoce información fraccionada o parcialinstitucional más que todo de las entidades Territoriales Autónomas noasí del Órgano Central y Empresas Estratégicas Publicas, que no per-mite comparar la ejecución real con los montos programados.

GRAFICA 1 EGRESOS

PPRREESSUUPPUUEESSTTOO DDEE IINNGGRREESSOOSS

Con esta aclaración y de acuerdo a los datos oficiales del PGE, los In-gresos Programados 2006 – 2009, ascendieron a Bs. 324.243 Millonesde Bolivianos. Sumado a esto la Deuda Interna contratada en el mismoperiodo de Bs. 28.943 Millones de Bolivianos, totalizan Bs. 353.185 Mi-

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llones de Bolivianos, como ingresos en el período de 4 años señalado,equivalente a $US 50,000 millones de dólares. Para hacer una compa-ración respecto a la importancia de los ingresos que el gobierno recibió,podemos señalar que este monto es similar a los ingresos recibidos du-rante los 15 años anteriores de otros Gobiernos Neoliberales. El im-pacto del gasto público que dichos ingresos superabundantes hanlogrado, debe evaluarlo la población boliviana.

El Presupuesto de la gestión 2010, muestra un ostensible incre-mento del gasto, a pesar de la crisis financiera internacional. Para equi-librar dicho gasto, el gobierno ha incrementado discrecionalmente losingresos, recurriendo al uso de fuentes internas financieras no identi-ficadas, alcanzando la suma de Bs 35,398 millones, aproximadamente$us. 5.000 millones de dólares. Esta fuente de financiamiento en 2010incluye un 35% del total de los ingresos programados, porcentaje difícilde cubrir sin afectar el ahorro de los bolivianos, ya sea por el lado delos fondos en poder de las Administradoras de Fondos Previsionales–AFP´s o por el lado de las reservas Internacionales Netas –RIN.

Este incremento excepcional de ingresos, como efecto del aumentode los precios de materias primas en los mercados internacionales, fueacompañado de un crecimiento acelerado y desordenado del GastoPublico. La implementación de nuevos mecanismos de rápida asigna-ción de recursos y la liberación de requisitos para ejecutar el gasto,como es el caso de los Fideicomisos, o la creación de Empresas Estra-tégicas Publicas sin ningún control y sin fiscalización, utilizando paraello las leyes financiales que tan solo abarcan un año fiscal.

La evolución de los ingresos en el periodo, es marcadamente ascen-dente pasando, de Bs. 40,543 millones de bolivianos en 2005 a Bs.107.511 millones de bolivianos en 2009, un incremento porcentual en4 años de 160%, iniciando la reducción en 2010, a Bs. 103,317 millones.

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86 Febreo 2011

En el mismo periodo, se acelera y amplía la discrecionalidad en laaplicación de políticas públicas, recurriendo al endeudamiento internode corto plazo, en condiciones financieras duras para el Estado comoson los recursos provenientes de AFPS, Operaciones de MercadoAbierto, Emisión de Bonos con altas tasas de interés y uso de ReservasInternacionales Netas, en detrimento de alternativas de contrataciónde Deuda Externa de Organismos Internacionales y gobiernos amigos,en condiciones concesionales con mayores plazos, periodos de graciay menores tasas de interés.

Estas políticas discrecionales, se reflejan en el incremento de laDeuda Interna, la cual se incrementó de us$ 2.210 Millones en diciem-bre 2005, a us$ 5,659.20 millones de dólares, hasta el 04 de enero de2010.

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Esta política de financiamiento resulta muy costosa para el País y setrata de una carga pesada para el Estado. Esta deuda, a la fecha, ha su-frido una reducción, porque se estaban pagando tasas de interés muyaltas con relación a las tasas vigentes en el sistema financiero nacional,lo que obligó al gobierno a renegociar condiciones.

El aumento de esta partida de deuda interna, se refleja por el lado delingreso, clasificado en el acápite de: “otras fuentes financieras internas”que en 2005 registraba la suma de Bs 12,729 millones y que en 2010, tri-plica el monto, ascendiendo a Bs 35,398 millones. La preocupación estribaen el hecho de que para financiar estas fuentes, puede incluirse la poster-gación del pago de aportes a las AFP´s, el uso de Reservas InternacionalesNetas (RIN) y o la postergación de compromisos con empresas petroleras,la mora en el pago o conversión de Certificados de Devolución Impositiva–CEDEIMS, o continuar con la confiscación de recaudaciones de coparti-cipación a Municipios, Universidades y Gobernaciones.

PPRREESSUUPPUUEESSTTOO DDEE EEGGRREESSOOSS

Para una administración de Gobierno, incrementar los gastos en épocade Bonanza, crea falsas esperanzas si no se toman las medidas destinadasa garantizar la sostenibilidad en el mediano y largo plazo, sobre todo, silos recursos no se destinan a programas y proyectos de inversión públicaque generen excedentes en la economía, para su posterior redistribución.

El gasto corriente, es decir, aquél que se destina a la contrataciónde personal y a la compra se bienes y servicios a ser utilizados por di-chos recursos y que no tiene como contrapartida la creación de un ac-tivo, sino que constituye un acto de consumo, sube de Bs. 22,118millones de bolivianos el 2005 a Bs. 67.542 millones de bolivianos el2009, o sea 300% de incremento en un periodo muy corto, y se basa enfuentes de financiamiento no sostenibles en el mediano plazo.

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Una de las principales cuentas del gasto corriente, es la correspon-diente a sueldos y jornales con Bs. 7.378 millones de bolivianos en la ges-tión 2005. Para el 2010, se incrementa hasta la suma de Bs. 15.018millones de bolivianos, partida presupuestaria que no se puede reducircon facilidad, porque implicaría bajar salarios o el despido de empleadospúblicos, lo que generaría un amplio escenario de convulsión social.

Otra partida del gasto corriente que crece desmesuradamente, es lade Bienes y Servicios, (Pago de servicios no personales, servicios bási-cos, pasajes, gastos de viaje, viáticos, publicidad, consultorías, mate-riales y suministros). En 2005, se presupuestaron Bs. 4,540 millones debolivianos, par acubrir estos gastos, cifra que se incrementa a Bs. 33,414millones de bolivianos el 2009.

Es decir, 700% de incremento en tan solo 4 años. Consideramos queuna de las principales causas para el incremento exponencial de estapartida, radica en la contratación de nuevos funcionarios en YPFB, CO-MIBOL y la creación indiscriminada de empresas estratégicas públicas.(EMAPA, BOA, CARTONBOL, PAPELBOL etc.)

Entre las gestiones 2007 y 2008, se registra un fuerte incremento enla partida: “Otros gastos corrientes” de Bs. 126 millones de bolivianosen 2007 a Bs. 13,532 millones de bolivianos en 2008. Este insostenibleincremento, es reasignado en otras partidas presupuestarias en las ges-tiones 2009 Y 2010, toda vez que el monto asignado a dicha partida en2010, se reduce a Bs. 4,900 MILLONES.

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El costo anual del servicio de la deuda interna, calculado por los in-tereses de deuda para el 2005 ascendía a Bs. 1,374 millones de bolivianos,monto que ha visto incrementado el 2008 a Bs. 3,178 millones de bolivia-nos. Esto es el equivalente a $US. 450 millones de dólares que tiene quepagar todo el Pueblo Boliviano. Es una gran contradicción que, teniendoun aumento de aproximadamente 160% en los ingresos generales delPaís, en 48 meses el Gobierno hubiera duplicado la contratación de deudaInterna. Para tener una idea más acabada de lo significativo de este pago,podemos señalar que con el pago de intereses de un año por deuda in-terna, se puede cubrir 2 años de pago de ex – BONOSL, Ahora RentaDignidad y 10 años seguidos de pago del Bono Juancito Pinto.

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Considerando la importancia que tiene la inversión pública en el des-arrollo de un país, la partida: “Gastos de Capital” en 2005, registraba Bs.6,555 millones de bolivianos y en 2010 alcanza la suma de Bs. 17,936 mi-llones de bolivianos. Es decir, el actual gobierno de Evo Morales, ha man-tenido el mismo porcentaje de incremento de los recursos destinados ala inversión pública, que los anteriores gobiernos al MAS, asignaron enlos últimos 15 años de Gobiernos Neoliberales, a pesar de la diferenciaabismal de ingresos ocurrido en ambos períodos.

Como puede evidenciarse con absoluta claridad, este crecimientoes proporcionalmente menor al ocurrido con los gastos corrientes –aquellos no destinados a la inversión – creando un desequilibrio conlos niveles de inversión pública requeridos para mejorar los índices dedesarrollo humano y de vida de la población, mediante la generaciónde empleo y enfrentar los problemas de pobreza con más eficacia.

Las partidas: “Otras fuentes Internas” por el lado del Ingreso, y“Otras aplicaciones Financieras” por el lado del Egreso, crean un bolsónfinanciero y sirven de partidas de ajuste al PGE. Las demás institucionespúblicas – Gobernaciones, Municipios y Universidades, sobre todo – tie-nen prohibido por ley utilizar dichas partidas con idéntico propósito. Labrecha de estas 2 fuentes de 2005 a 2010, creció desde Bs 4,000 millones,hasta la cifra récord de Bs. 15,000 millones de bolivianos en 2010. Esto, sinproporcionar ningún respaldo menos una identificación de donde pro-vendrían los fondos para ello, ni la discriminación de qué programas,proyectos o instituciones se verán afectadas, con la adopción de dichasmedidas. Este mecanismo contable presupuestario de fuentes financie-ras, distorsiona el déficit real en las Finanzas Públicas.

Llama la atención que después de 4 años de superávit fiscal, el PGE2010 presenta bruscamente el otro extremo: un déficit de 4.5%. La pre-gunta lógica que inmediatamente nos asoma es: ¿Cuánto fue el monto

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monetario acumulado del superávit (no saldos contables o presupues-tarios)?, ¿Cuál fue su destino y que sectores se beneficiaron de estasasignaciones?.

MMEEDDIIDDAASS DDEE AAJJUUSSTTEE PPRREESSUUPPUUEESSTTAARRIIOO VVÍÍAA CCOONNFFIISSCCAACCIIÓÓNN YY RREEDDUUCCCCIIÓÓNNDDEE IINNGGRREESSOOSS AA LLOOSS GGOOBBIIEERRNNOOSS DDEEPPAARRTTAAMMEENNTTAALLEESS AAUUTTÓÓNNOOMMOOSS

Con la finalidad de cubrir este desfase financiero en el gasto publicode administración central y aliviar la presión al Tesoro General del Es-tado, el gobierno rompió con la institucionalidad de la Hacienda Pública,emitiendo decretos supremos para ello, así como intentar la regulariza-ción mediante leyes financiales que, como se sabe, son aprobadas portérmino constitucional. Entre otras medidas así adoptadas podemos citar:

a. Confiscación de recursos de las Gobernaciones para pagar el ex BO-NOSOL ahora Renta Dignidad, liberando de esta responsabilidada las empresas capitalizadas que debían destinar sus excedentes outilidades para este propósito. Asimismo no se conoce el destinode $US 500 millones de dólares convertidos de libre disponibilidad,correspondientes a las ganancias en la gestión 2007 de las empresascapitalizadas.

b. Emisión discrecional de Notas de Crédito Fiscal (bonos de deudapara diferir pagos de compromisos a siguientes gestiones de mon-tos presupuestados). Con este fin se emiten aproximadamente Bs.10,000 millones de Bolivianos y se confiscan por no coparticipar deestas recaudaciones en papeles, Bs. 500 millones de bolivianos alSistema Universitario Nacional y 2,000 millones de bolivianos a losmunicipios y por lógica consecuencia como contrapartida, el TesoroGeneral del Estado ahorra Bs. 2,500 millones de bolivianos. En re-sumen, el flujo neto del TGE se beneficia de Bs. 5,000 millones entre2008 y 2009. No será este recorte parte del supuesto superávit fiscal.

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c. En la gestión 2008, con la Nacionalización de YPFB, mediante De-creto Supremo se difiere por 90 días el pago de transferencias deRegalías e IDH, a municipios, universidades y gobernaciones. Estamedida, en algunos casos, se amplía hasta 120 días. Esta medida setoma a pesar que las petroleras presentaban información de pro-ducción y ventas, pagaban puntualmente y los dineros se transfe-rían automáticamente a todas las instituciones beneficiarias cada 1,9,17 y 23 del mes de producción.

Este diferimiento y alivio de responsabilidades a YPFB y al Tesoro Ge-neral del Estado, obligó a los municipios, gobernaciones y universida-des, a ejecutar un drástico ajuste, bajando de 12 meses presupuestarios,a funcionar con 9 meses de flujo monetario. Muchas instituciones nosintieron el efecto porque fue la gestión de mayores ingresos en los úl-timos años, con el barril de petróleo rondando los $US150 dólares.

d. Se incorporan en la Ley Financial de tan solo un periodo fiscal anual,artículos contrarios a la ley del Banco Central de Bolivia y se auto-rizan préstamos al TGE por valor de 2,600 millones de dólares, afec-tando las reservas internacionales netas (RIN).

e. Los recortes, reducción y confiscación de recursos –ingresos de mu-nicipios, universidades y gobernaciones, afectan directamente lacapacidad de contratar préstamos para la ejecución de proyectos dedesarrollo y sobre todo, genera en los estados financieros distorsio-nes negativas con relación a los márgenes de endeudamiento que,en algunos casos, pueden estar al límite de su nivel permitido porley, distorsión no atribuible a la institución y sino más bien, a la ex-cesiva politización de la hacienda pública.

Esta reducción premeditada del margen de endeudamiento de losdepartamentos, cubre parte del sobreendeudamiento contratado

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por el gobierno central y reduce la eficiencia en la ejecución de pro-gramas y proyectos de inversión pública en las regiones.

La ley financial de 2009, en su artículo 4 (implantación de instru-mentos de disciplina y sostenibilidad fiscal) establece que, en casode verificarse situaciones de insolvencia fiscal-financiera de entida-des públicas, el ministerio de hacienda podrá, mediante el pro-grama de desempeño institucional y financiero, firmar un convenioque establezca medidas y metas, que permitan a las entidades pú-blicas controlar su nivel de endeudamiento y mejorar su desem-peño institucional y financiero, logrando eficiencia y sostenibilidadde acuerdo a la normativa vigente.

Con la información recabada y presentada a continuación la granduda es: con quien o con que institución deben firmar este convenioel Ministerio de economía y finanzas publicas, yacimientos petrolí-feros fiscales bolivianos y el Banco Central de Bolivia para que secumpla mínimamente esta disposición legal. La gran pregunta esquién controla al controlador y quien responderá por su incumpli-miento.

f. El recorte de los ingresos por el IDH, merece una mención especial,ya que mediante la aplicación de un decreto mellizo 29322 (por raracoincidencia existe el 29322-A de nombramiento de un ministro in-terino), y un día antes que el Presupuesto General del Estado sea re-mitido al Congreso Nacional en Octubre 2007, confiscan a las 9prefecturas ahora Gobernaciones el 75% de los ingresos provenien-tes del IDH, fondos que se transfieren a los municipios, con la sal-vedad que 50% vuelven al TGE, para financiar el pago delexBONOSOL ahora Renta Dignidad, y el restante 25%, queda enlos 337 municipios del país, como fondos de libre disponibilidad.

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La medida fue netamente política para afectar a 6 prefecturas queestaban en manos de la oposición y que realizaban una mejor ges-tión pública que la del Gobierno Central y a la vez buscar aliados co-yunturales en los municipios para que no existan reclamos conrelación a la disminución en 2008 de 3 meses de ingresos por Hidro-carburos a mas de 350 instituciones entre municipios universidadesy prefecturas.

Por otra parte se emitió la Ley de Renta Dignidad que sobre los sal-dos del IDH, de las prefecturas ahora Gobernaciones se recorta adi-cionalmente el 30% destinada al pago de este bono ya instituido porel MNR en años anteriores como Bonosol.

Como resultado tenemos: una Política Nacional es pagada con re-cursos de los departamentos, que estaban destinados a inversión. Lamayor parte del pago de la Renta Dignidad se ejecuta con fondos de lasex Prefecturas ahora Gobiernos Autónomos Departamentales. Esta de-cisión gubernamental, es contraria a todos los avances hasta ahora al-canzados, en materia de descentralización del país.

Para cuantificar las confiscaciones en los últimos 3 años (2008 – 2009– 2010), presentamos a continuación el cuadro resumen con 3 niveles: elprimero, contiene el total recortado a las ex Prefecturas, ahora Goberna-ciones, con la aplicación del decreto mellizo y la Ley de la Renta Digni-dad, asciende a cuatro mil ochocientos setenta y cuatro millones deBolivianos equivalente a $us. 700 millones de dólares, aproximada-mente.

El segundo nivel, cuantifica el recorte por cada ex prefectura o go-bernación, suma que asciende a quinientos cuarenta y un millones,quinientos ochenta mil trescientos cuarenta Bolivianos, equivalente a$us. 77.7 millones de dólares.

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El tercer nivel, cuantifica la transferencia de recursos de las ex Pre-fectura, ahora gobernación, a los 56 municipios del Departamento, conel fin de debilitar cualquier reclamo ante decisión de postergar por 90días el pago de impuestos de los Hidrocarburos en la gestión 2008 porparte de YPFB y el TGE. La suma asciende a ciento cuarenta y ochomillones novecientos cuarenta y seis mil trescientos cincuenta y cincoBolivianos, equivalentes a $us. 21.4 millones de dólares.

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96 Febreo 2011

CCOOMMPPOORRTTAAMMIIEENNTTOO DDEELL SSEECCTTOORR HHIIDDRROOCCAARRBBUURROOSS,, PPRRIINNCCIIPPAALL FFUUEENNTTEE DDEE IINNGGRREESSOOSS 22000055 –– 22000099

La economía nacional en los últimos 4 años, giró alrededor del sec-tor de hidrocarburos convirtiéndose en eje político y una de las prin-cipales fuentes de ingreso del Estado, lastimosamente en este periodose observa un estancamiento en la producción y en la inversión secto-rial no perceptible por la excepcional subida de precios del petróleo, es-pejismo que duró tan solo 2 años alcanzando su techo máximo en lagestión 2008. La renta programada en el PGN 2008 ascendía a Bs 12,210millones y por los factores antes explicados, en el Presupuesto 2010,se reduce a Bs 7,111 millones o sea un 43% de lo ingresado en 2008.

Si consideramos el pago – en gran parte con recursos confiscados alas gobernaciones – de la Renta Dignidad, el Bono Juancito Pinto, BonoJuana Azurduy de Padilla y otros, que totalizan Bs 1,776 millones, yase observa un fuete desfase, el cual se profundiza con los pagos porconcepto de importaciones, subvenciones, compra de acciones de em-

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presas Petroleras y devolución de gastos operativos. Todos ellos gene-ran un déficit de Bs 14,744 millones; esta realidad obligará al Gobiernodel Estado, tomar medidas correctivas o buscar fuentes alternativas definanciamiento para cubrir este desequilibrio en las finanzas públicas.

La economía nacional está sintiendo los efectos de la disminución deingresos y uno de los departamentos más afectados con la Politización ex-trema de las políticas públicas aplicadas en el sector de hidrocarburos, esespecíficamente Santa Cruz. Con datos oficiales de YPFB se muestra unadrástica reducción de los niveles de producción y por ende una disminu-ción de los ingresos departamentales, agravado por la confiscación de re-cursos de IDH para financiar el pago de la Renta Dignidad.

PPRROODDUUCCCCIIÓÓNN DDEE HHIIDDRROOCCAARRBBUURROOSS EENN SSAANNTTAA CCRRUUZZ

De acuerdo a informaciones oficiales de YPFB, desde julio 2005hasta abril 2010, en 4 años del Gobierno del MAS, en el departamento,la producción de petróleo se redujo en 47,81%, Gas natural 17,53% y

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Gas Licuado de Petróleo 76,52%, situación que afecta directamenteel abastecimiento del mercado interno, obligando a recurrir a la im-portación de los derivados.

Esta reducción de producción en el Departamento de Santa Cruz,se debe principalmente a la falta de inversiones en el sector de hidro-carburos y sin lugar a dudas, creará problemas en las finanzas públi-cas de difícil control en el mediano plazo, lo que obligará a tomarmedidas correctivas cuyo costo social es muy alto.

Por lo demás, esta reducción en los ingresos, confirma la crisis enel sector de Hidrocarburos ya que la producción de GLP, Gas Naturaly Líquidos en Santa Cruz, ha venido cayendo constantemente en losúltimos 4 años, como ya se tiene demostrado y no solo afecta al de-partamento de Santa Cruz, sino a los municipios, la universidadespúblicas y las otras gobernaciones a nivel nacional y, por lógica bá-sica, también al Tesoro General del Estado. Sus resultados inmedia-tos:

a. Se dificulta el abastecimiento de la población de GLP, gasolinas yderivados, productos fundamentales en el proceso productivo yen la vida diaria de la población boliviana, que después de muchosaños se desabastece periódicamente el mercado interno, origi-nando largas colas para su compra y la consiguiente pérdida detiempo en conseguirlos.

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b. El Gobierno se ve obligado a recurrir a la importación de GLP, die-sel y gasolina, utilizando divisas que bien pueden asignarse a pro-yectos de Salud, educación y Caminos, pagando un alto costo porla subvención a los productos derivados del petróleo. De esta ma-nera Bolivia pierde el beneficio neto que había obtenido con el in-cremento de precios en la exportación de gas natural a Brasil yArgentina.

c. La política de Hidrocarburos aplicada por el Gobierno Centralista,confisca y reduce los recursos de lucha contra la pobreza a 350 ins-tituciones entre municipios, universidades públicas y gobernacio-nes, que se destinaban a la ejecución de programas y proyectos deinversión pública.

d. El excesivo gasto público en los últimos 4 años, agravado por ladisminución de las remesas del exterior, la baja de los precios delos hidrocarburos, la caída de precios internacionales de las mate-rias primas en minería y agropecuarios, y la reducción de las re-caudaciones tributarias, dificultan aun más la posibilidad de pagode la deuda contraída, que se verá reflejado en el PGN 2011.

e. El monto de la deuda interna previsto en el presupuesto, no in-cluye el crédito del BCB de $us. 600 Millones para emergencias,$us1.000 Millones aprobado para YPFB y $us 1.000 Millones apro-bado en la ley Financial para empresas públicas. Estos montossalen del ahorro de los bolivianos (Reservas InternacionalesNetas). Por tanto, la deuda sube en $US 2.600 Millones de Dólaresy las RIN bajan en la misma cantidad. Este mecanismo rompe conla Institucionalidad del Banco Central de Bolivia y sin ningunaduda, afectará el equilibrio Macroeconómico.

f. Si no se establece una agenda económica para afrontar la crisis, el

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impacto negativo se verá reflejado en mayor desempleo y más po-breza en el País, afectando a 350 instituciones entre Municipios,Universidades Públicas y Gobernaciones y con mayor fuerza, afec-tará los ingresos de las alcaldías más pobres.

SSIITTUUAACCIIÓÓNN DDEE LLAA OOFFEERRTTAA YY DDEEMMAANNDDAA DDEE PPRROODDUUCCTTOOSS DDEERRIIVVAADDOOSS DDEE HHIIDDRROOCCAARRBBUURROOSS

La falta de una política coherente en el sector de hidrocarburos,aceleró el proceso de cambio, pasando de ser un país productor yabastecedor de la mayor parte de su demanda interna, a ser un paísdependiente de la importación de hidrocarburos y productos deri-vados, montos que se incrementan sustancialmente pasando de $US121.8 millones de dólares en 2004, a más de $US 555 millones de dó-lares en 2008, con ligera tendencia a la baja en 2009. (Ver grafica)

José Luis Parada

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En los primeros 4 años de gestión, el gobierno del MAS, gastó $us.50,000 millones de dólares, monto que los anteriores otros gobier-nos llamados “neoliberales” gastaron en 15 años. En relación: unaño de gasto en la gestión actual, equivale a 4 años de gasto engestiones pasadas. Sin embargo no tenemos mejor salud, mejoreducación y los índices de desarrollo humano no son positivos enproporción al crecimiento de los ingresos.

A los fines de equilibrar el gasto público, en el PGN 2010 se incre-menta descontroladamente la partida presupuestaria de ingresosclasificada en otras fuentes financieras no identificadas, equiva-lente al 41% del total del monto programado, alcanzando Bs.43.000 millones, de los cuales, Bs 35,000 millones corresponden afuentes de financiamiento interno. ¿Se puede financiar con recur-sos internos $us. 5.000 millones de dólares?

Contrario a toda política racional, ante el incremento de nuevos in-gresos para el Tesoro General del Estado, entre 2005 y 2008, ladeuda interna sube en 200% aproximadamente.

La deuda pública crece sin control y afecta directamente las reser-vas internacionales netas (RIN), mediante la autorización de cré-ditos del TGN en favor de YPFB, Empresas Estratégicas yprogramas de emergencia. Esta autorización se la realiza en artí-culos incluidos en la ley financial, leyes aprobadas por términoconstitucional, es decir, sin discusión de su contenido.

Las transferencias por coparticipación tributaria a municipios, uni-versidades públicas y Gobiernos Autónomos Departamentales porla emisión de certificados de crédito fiscal, presentan una tenden-cia a la baja, afectando principalmente los ingresos destinados a

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programas y proyectos de inversión pública y en beneficio de la li-quidez del Tesoro General del Estado.

Ante la incapacidad de controlar el gasto publico con las fuentesde financiamiento naturales y enmarcadas en la ley, se inicia unproceso de desinstitucionalización de la hacienda pública paraapoyar los supuestos superávits presupuestarios, recortando re-cursos a las entidades territoriales autónomas y de pronto, luegode 4 años positivos, en el 2010 se programa un déficit de 4.5%.

A pesar del incremento excepcional de ingresos, mediante dife-rentes mecanismos el gobierno central confiscó y redujo el ingresode universidades públicas, municipios y gobernaciones, para fi-nanciar políticas nacionales, en desmedro de la inversión públicatan necesaria para bajar los índices de pobreza, al cambiar el usoy destino del IDH.

Uno de los casos más claros es el del ex BONOSOL ahora RentaDignidad, que en anteriores gobiernos se cancelaba con las utili-dades de las empresas capitalizadas, sin embargo ahora se cancelacon recursos que en su mayor proporción, pertenecían a las Gober-naciones.

El comportamiento del sector de hidrocarburos, en 4 años reflejala improvisación en su administración ya que no se consolidaronlos mercados tradicionales, afectando directamente la producciónde derivados que abastecían la demanda interna.

El país pasa de ser un productor abastecedor de su mercado in-terno, a uno importador neto de líquidos, GLP, con altos montosde subvención, afectando negativamente el flujo financiero del Te-soro General del Estado.

José Luis Parada

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Por las proyecciones de producción e ingresos del PGE 2010, seconfirma que el sector de hidrocarburos retrocedió 4 años.

Los más perjudicados con este comportamiento negativo del sectorde hidrocarburos, son los municipios pequeños y en algunos casosmedianos, cuyos ingresos dependen casi en un 100% del IDH. Poreso se hace necesario un análisis más profundo que permita medirel impacto negativo real en estas instituciones y su efecto en todala sociedad boliviana.

El presente trabajo abarca globalmente el sector público fiscal, peroes pertinente aclarar que la economía nacional tiene una granayuda no contabilizada del sector informal de la economía, quedurante el cuatrienio analizado ha ido en constante incremento.

Por último, para poder comprender el supuesto auge y éxitos eco-nómicos se recomienda la lectura del libro: “Análisis critico de larealidad” del padre Gregorio Iriarte. 16 edición, Segunda parte,Capítulo VIII, pág. 244 a 245. Tercera parte, Capítulo VII “la eco-nomía informal” pág. 332 a 337 y capitulo XV: “Narcotráfico, dro-gadicción y alcoholismo” pagina 418 a 444. Así como también elestudio de CEDLA sobre empleo.

AANNÁÁLLIISSIISS DDEE LLAA LLEEYY MMAARRCCOO DDEE AAUUTTOONNOOMMÍÍAASS YY DDEESSCCEENNTTRRAALLIIZZAACCIIÓÓNN

““AANNDDRRÉÉSS IIBBAAÑÑEEZZ””

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Mariana RRooddrríígguueezz SSaauucceeddoo

ANÁLISIS DE LA LEY MARCO DE AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN“ANDRÉS IBAÑEZ”

RREESSUUMMEENN EEJJEECCUUTTIIVVOO

El presente trabajo tiene como objetivo el análisis descriptivo y crítico delcontenido de esta importante ley, que está considerada como uno de lospilares básicos de la formación del nuevo Estado Plurinacional. Asi-

mismo, busca exponer sus principales aciertos y falencias así como su concor-dancia con la Constitución Política del Estado vigente. Este análisiscomprende el análisis de las disposiciones más controversiales en los distintoscapítulos que la componen. La importancia de este cuerpo legal radica en la dis-posición contenida en el Art. 271 de la Constitución Política del Estado(C.P.E.) que señala que “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización re-gulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos Autonómicos y Car-tas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimeneconómico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidadesterritoriales descentralizadas y autónomas”.

Mariana Rodríguez Saucedo

Licenciada en Ciencia Política y Admi-nistración Pública – Universidad Autó-noma Gabriel René Moreno. Menciónen Marketing Político. Diplomado en Li-derazgo – Comité Pro Santa Cruz-UAGRM. Diplomado en EducaciónSuperior-UAGRM. Actualmente cur-sando una maestría en Medio Ambientey Desarrollo Sostenible-UAGRM. Autorade un libro sobre la “Provincia Guara-yos”- en etapa de edición y de artículosde análisis político en el SemanarioUno. Consultorías políticas en estudioscualitativos y cuantitativos.


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facultad legislativa; la planificación, programación y ejecución de lagestión política, administrativa, técnica, económica, financiera, culturaly social y la gestión pública intercultural.

La excepción a este ejercicio autonómico la tiene la llamada autono-mía regional, pues este nivel autonómico, no ejerce la facultad legisla-tiva, solamente la deliberativa. Asimismo, la autonomía indígenaoriginaria campesina puede aplicar justicia y resolver conflictos en suámbito jurisdiccional; hacer consultas previas sobre la explotación derecursos naturales; el ejercicio de su gobierno está supeditado a suspropias normas y procedimientos1, gestión sobre su territorio (Art. 8),entre otras atribuciones.

FFOORRMMAA DDEE GGOOBBIIEERRNNOO

En el artículo 12, parágrafo IV, se indica que en cuanto al gobiernode la autonomía indígena originaria, éste se ejercerá a través de suspropias normas y formas de organización. Este artículo refrenda lo se-ñalado por el Art. 296 de la CPE. Es importante resaltar que con suaplicación se deja de lado la realización de elecciones democráticas (unhombre, un voto) para la elección de sus representantes y deja dudassobre la conformación democrática que debiera tener su gobierno, porlo que pone en riesgo la estabilidad y sobre todo la legitimidad del go-bierno indígena que se conforme.

CCOONNFFOORRMMAACCIIÓÓNN DDEE NNUUEEVVAASS UUNNIIDDAADDEESS TTEERRRRIITTOORRIIAALLEESS ((AARRTT.. 1155))

Para la creación de nuevas unidades territoriales se debe cumplircon los requerimientos de una ley especial a ser aprobada para este finespecífico y lo dispuesto en la CPE:

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La ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”,en primera instancia elaborada por el Ministerio de Autonomías, sufrióimportantes modificaciones durante su tratamiento por la ComisiónMixta de Organización Territorial del Estado y Autonomías de laAsamblea Legislativa. Sin embargo, fue rechazada por algunos secto-res sociales tras su aprobación, por no incluirse en la misma los plan-teamientos sugeridos por la oposición.

Tras su lectura, la ley deja una clara visión del proyecto político delpartido en función de gobierno. Con la construcción de mecanismos decoordinación y control a las entidades territoriales autónomas, con unaférrea negativa a la federación de los gobiernos departamentales en-torno a un proyecto político denotando así intolerancia a proyectosopositores, con la suspensión de autoridades electas a través de la acu-sación formal de un fiscal y con las prerrogativas con las que gozan lasautonomías indígena originaria campesina en detrimento de los otrosniveles de gobierno, basadas principalmente en un criterio políticoantes que en respuesta a una reivindicación cultural. Estos elementossumados a otros puntos sensibles encontrados en el texto legal, dan lapauta del criterio indigenista-campesino, autoritario y de control sobrelas entidades que pudieran no estar acorde con la premisa oficialista.

AANNÁÁLLIISSIISS DDEE LLOOSS PPUUNNTTOOSS MMÁÁSS RREELLEEVVAANNTTEESS YY CCOONNFFLLIICCTTIIVVOOSS DDEE LLAA LLEEYY MMAARRCCOO DDEE AAUUTTOONNOOMMÍÍAASS

EEJJEERRCCIICCIIOO DDEE LLAA AAUUTTOONNOOMMÍÍAA

De acuerdo al Art. 9 ejercer la autonomía implica – entre otras atri-buciones – la elección democrática de autoridades; la creación, recau-dación y administración de tributos y su inversión acorde a la CPE; la

1 Esta conformación podría no ser democrática y sujeta a la división de poderes como se establece en la Forma deGobierno (Art. 12) para los demás gobiernos autónomos por lo que debería ser fiscalizado por el Servicio Estatal deAutonomías.


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1. Realizar procesos de planificación estratégica participativa en el ámbitoregional, que reflejen los intereses de la población y establezcan las accionespara su desarrollo.

2. Articular la gestión pública entre gobiernos autónomos departamentales,municipales e indígena originario campesinos, y el nivel central del Estado.

3. Impulsar, monitorear y evaluar los resultados e impactos de la ejecucióndel Plan de Desarrollo Regional.

4. Generar escenarios y mecanismos de articulación con la inversión pri-vada.

5. Aquellas otras establecidas en su reglamento interno.

III. El gobierno autónomo departamental designará una autoridad depar-tamental en la región así como la institucionalidad desconcentrada necesariapara llevar adelante los procesos de planificación y gestión del desarrollo demanera coordinada con los gobiernos autónomos municipales y las autonomíasindígena originaria campesinas.”

El CRES debería estar creado a partir de las entidades territorialesautónomas que conformen un departamento ya que las regiones estáncontempladas dentro de los límites departamentales. En consecuencia,la planificación debería partir desde este nivel de gobierno. Con la cre-ación de este Consejo desde las regiones se le da especial protagonismoa estas entidades territoriales, relegando a los gobiernos departamen-tales en materias y procedimientos de su competencia.

Así también, se introduce en esta ley modificada por la ComisiónMixta de Organización Territorial y Autonomías de la Asamblea Legis-lativa Plurinacional, la designación de una autoridad departamentalen las regiones para que coordine la planificación y gestión de forma

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“III. Los nuevos municipios a crearse tendrán una base demográfica mí-nima de diez mil (10.000) habitantes, además de otras condiciones establecidaspor la ley especial. En aquellos municipios en frontera, la base demográficamínima será de cinco mil (5.000) habitantes.

IV. La conversión de un municipio en autonomía indígena originaria cam-pesina no significa la creación de una nueva unidad territorial.”

Este último parágrafo del Art. 15, se encuentra en franca contradic-ción con el Art. 16 de esta misma ley el cual en su parágrafo IV señala:“Los municipios o regiones que adopten la cualidad de autonomía indígena ori-ginaria campesina podrán modificar su condición de unidades territoriales ala categoría de territorio indígena originario campesino, en caso de consolidarsu territorialidad ancestral, al amparo de lo establecido en el Parágrafo I delArtículo 293 de la Constitución Política del Estado.”

Esta ambigüedad en la ley puede ocasionar confusión en su aplica-ción, ya que no define si la conversión de un municipio a una autono-mía indígena originaria campesina (AIOC) da lugar o no a una nuevaunidad territorial, por lo que deberá ser puesto en consideración de laAsamblea Legislativa Plurinacional para su dilucidación.

IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALLIIDDAADD DDEE LLAA RREEGGIIÓÓNN

En el Art. 24 se incluye la figura del Consejo Regional Económico So-cial (CRES), creado por las entidades territoriales autónomas que con-formen una región. Este Consejo debe estar integrado por representantesde los gobiernos autónomos municipales, autonomías indígena origina-ria campesinas, gobierno autónomo departamental, organizaciones dela sociedad civil y organizaciones económicas productivas.

“II. Son funciones del Consejo Regional Económico Social:


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Con esta condición de autonomía, integrada en el proyecto de leyde la Comisión Mixta, se logra el reconocimiento implícito de la auto-nomía municipal y con ello la preexistencia de este derecho previa a lapromulgación de la presente ley2.

AAUUTTOONNOOMMÍÍAA RREEGGIIOONNAALL

El Art. 37 de la LMAD, basado en los Arts. 280 y 281 de la CPE se-ñala que una Autonomía Regional “se constituye por la voluntad de lasciudadanas y los ciudadanos de una región para la planificación y ges-tión de su desarrollo integral…” “consiste en la elección de sus auto-ridades y el ejercicio de las facultades normativa-administrativa,fiscalizadora, reglamentaria y ejecutiva respecto a las competenciasque le sean conferidas…”

Entre las particularidades de esta entidad autónoma tenemos quela Asamblea Regional, a diferencia de la Asamblea Departamental,no ejerce la facultad legislativa (Art. 281 de la CPE y Art. 37 de laLMAD)). Asimismo se especifica que, tras elegirse autoridad en elgobierno regional, no se designará representante del Gobierno Au-tónomo Departamental para esta región (Art. 280, II de la CPE y Art.40, II de la LMAD). Esta disposición alterará la representación terri-torial de las 15 provincias del Departamento de Santa Cruz, ya quedeja sin subgobernador a las provincias que alberguen regiones au-tónomas e indígenas en su territorio. Cabe mencionar que no es ne-cesario que una región abarque todo el territorio provincial, por lotanto, es muy probable que parte de los votantes del lugar puedanquedar sin representación política. Sobre éste último caso en parti-cular, existe un vacío legal que la normativa vigente no ha tomadoen cuenta.

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coordinada con las demás entidades territoriales autónomas. Esta in-novación en relación al anteproyecto de LMAD del Ministerio de Au-tonomía es auspiciosa ya que no interrumpe los procesos deplanificación y gestión entre el gobierno departamental y el regional.

DDIISSTTRRIITTOOSS MMUUNNIICCIIPPAALLEESS YY DDIISSTTRRIITTOOSS MMUUNNIICCIIPPAALLEESS IINNDDÍÍGGEENNAA OORRIIGGIINNAARRIIOO CCAAMMPPEESSIINNOOSS

Los Artículos 27 y 28 de la Ley, hacen una distinción entre los dis-tritos municipales y los distritos municipales indígenas. Los primerosestán determinados como “espacios desconcentrados de administración,gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servi-cios, en función de sus dimensiones poblacionales y territoriales”; mientrasque los segundos, cuando éstos cuenten con capacidad de gestión yun Plan de Desarrollo Integral podrán acceder a recursos financierospara su implementación. Este Plan deberá estar en armonía con el PlanMunicipal; en el mismo artículo (28 pg. I) se señala que el distrito in-dígena incluso podría constituirse, aún cuando haya dispersión de po-blación con discontinuidad territorial. Con estas prerrogativas queposee este último tipo de distrito, se deja por sentado la promoción delos distritos municipales indígena originario campesinos y el trata-miento diferenciado de los ciudadanos indígenas con respecto al restode la población.

CCOONNDDIICCIIÓÓNN DDEE AAUUTTOONNOOMMÍÍAA

El Art. 33 indica que: “Todos los municipios existentes en el país y aque-llos que vayan a crearse de acuerdo a ley, tienen la condición de autonomíasmunicipales sin necesidad de cumplir requisitos ni procedimiento previo.”Esta condición cambia para los municipios que se conviertan en auto-nomía indígena originaria campesina.

2 Los gobiernos municipales fueron reconocidos autónomos por la ley de municipalidades de 28 de octubre de 1999y por la Constitución Política del Estado reformada en 1994.


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cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias ins-tituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.”

Si analizamos este artículo de la Convención, se hace evidente que elconcepto “campesino” no cumple con la definición señalada (ser unpueblo tribal en un país independiente o un pueblo que ya existía antesde la conquista o la colonización en un país independiente) por lo quela inclusión de este grupo para acceder a la autonomía indígena origi-naria campesina – único tipo de autonomía con potestad sobre el terri-torio y con competencia exclusiva sobre recursos naturales norenovables3 - obedece más a cuestiones político-partidarias que a valo-raciones culturales. Esta hipótesis es respaldada cuando se evidenciaque la ancestralidad de los territorios, principal requisito para accedera este tipo de gobierno, será certificada por el Ministerio de Autonomía4.

De acuerdo al Art. 45 de la LMAD, la AIOC estará conformada yserá ejercida por su estatuto de autonomía, sus normas, institucionesy formas de organización propias. Tiene potestad legislativa, delibera-tiva, fiscalizadora, reglamentaria, y ejecutiva.

Los criterios que serán tomados en cuenta para la conformación de unaAIOC en un territorio indígena originario campesino son: ancestralidad delos territorios, viabilidad gubernativa (al igual que la ancestralidad, será cer-tificada por el Ministerio de Autonomías) y la base poblacional. Sobre éstaúltima condición, se observa una gran diferencia entre los diez mil habitan-tes5 requeridos en las naciones de tierras altas, mientras que para las tierrasbajas mil individuos son considerados como base poblacional suficiente paratener tuición sobre aspectos tan sensibles como los RRNN, que puedenponer en riesgo el destino de toda una región o un departamento.

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114 Febreo 2011

RREEQQUUIISSIITTOOSS PPAARRAA CCOONNFFOORRMMAARR UUNNAA AAUUTTOONNOOMMÍÍAA RREEGGIIOONNAALL

El Art. 280 de la CPE indica que la región debe estar “…conformadapor varios municipios o provincias con continuidad geográfica y sintrascender límites departamentales, que compartan cultura, lenguas,historia, economía y ecosistemas en cada departamento…” Así tam-bién se requiere ejecutar un Plan de Desarrollo Regional, según lo dis-pone el Art. 38, numeral 1 de la LMAD.

AAUUTTOONNOOMMÍÍAA IINNDDÍÍGGEENNAA OORRIIGGIINNAARRIIAA CCAAMMPPEESSIINNAA -- AAIIOOCC

En el Art. 43 de la LMAD, se estipula que el carácter del concepto “in-dígena originario campesino” es indivisible pues identifica a los pueblosy naciones del país. Por lo tanto, así se denominen indígenas, originarioso campesinos tienen igualdad de condiciones para acceder a este tipo deautonomía “…en sus territorios ancestrales actualmente habitados porellos mismos y en concordancia con el Artículo 1 del Convenio 169 sobrePueblos Indígenas de la Organización Internacional del Trabajo”.

Esta igualdad de condiciones para que los campesinos accedan a laautonomía indígena originaria campesina no tiene concordancia con elConvenio 169 de la OIT, ya que como lo señala su primer artículo, esteconvenio aplica:

a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones socialesculturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad na-cional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbreso tradiciones o por una legislación especial;

b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hechode descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geo-gráfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la coloniza-ción o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que,

3 La unidad territorial de este tipo de gobierno es el territorio indígena originario campesino. (Art. 13, LMAD). Lagestión y administración RRNN no renovables está establecido en el Art. 304, numeral 3 de la CPE. 4 Art. 56, parágrafo I de la LMAD.5 Excepcionalmente, la base poblacional de una AIOC en tierras altas puede reducirse a 4.000 habitantes.


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“El estatuto autonómico departamental entrará en vigencia:

a) Para los departamentos que optaron a la autonomía en el referendo del 6 dediciembre de 2009, la Asamblea Departamental elabore y apruebe por dostercios del total de sus miembros, se sujeta a control de constitucionalidady se somete a referendo aprobatorio en los cinco departamentos;

b) Para los departamentos que accedieron a la autonomía en el referendo del2 de julio del 2006, la Asamblea Departamental deberá adecuar sus esta-tutos a la Constitución Política del Estado por dos tercios del total de susmiembros y sujetarlos a control de constitucionalidad”.

En este último caso existe la necesidad de que la Asamblea Departa-mental, en el proceso de adecuación, se asegure de recoger las propuestasde los diferentes sectores, sobre todo de aquellos que no participaron en laelaboración y aprobación de los estatutos en los años 2007-2008.

Con este artículo, se reconoce la preexistencia de los estatutos auto-nómicos departamentales de Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija, pese alconstante cuestionamiento de su ilegalidad por parte del gobierno.

Sobre este asunto, el abogado Juan Carlos Urenda (2009) planteabaesta relación de legitimidad entre el estatuto cruceño y la carta magnarecientemente aprobada.

1. El 85% de los cruceños votantes en el referéndum del 04 de mayo de2008, aprobó el Estatuto Autonómico.

2. 41 competencias equivalente a 62.12% del total de este Estatuto noestán reconocidas en la CPE, 15 competencias correspondiente al22.72% están cubiertas con limitaciones, mientras que sólo 10 com-petencias que equivalen al 15.15% están reconocidas totalmente.

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RREESSUULLTTAADDOO DDEELL RREEFFEERRÉÉNNDDUUMM OO DDEE LLAA CCOONNSSUULLTTAA PPOORR AAUUTTOONNOOMMÍÍAA

En el caso de que el resultado fuera negativo, el Art. 52 de la LMAD,plantea las siguientes alternativas: si el resultado fuera negativo, se podríarealizar nuevamente una consulta popular en un tiempo equivalente a unperiodo constitucional (cinco años). La excepción se da con la autonomíaindígena originaria campesina regional: si hubieran entidades territorialesdonde haya ganado el Sí a la autonomía y otras donde haya ganado el No,se podrá realizar en el plazo de 120 días una nueva elección en las entida-des territoriales donde la consulta haya tenido resultado positivo.

CCOONNFFOORRMMAACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS GGOOBBIIEERRNNOOSS AAUUTTÓÓNNOOMMOOSS

Con la aprobación de los nuevos estatutos autonómicos refrenda-dos popularmente, la conformación de los nuevos gobiernos departa-mentales, municipales y regionales se realizará en las siguienteselecciones de autoridades, en concordancia con el Art. 55 de esta ley.

En los municipios que pasaran a ser AIOC, la estructura de los nue-vos gobiernos se llevará a cabo al término del período del mandatomunicipal. En el caso de las AIOC, en los plazos establecidos en susestatutos, bajo supervisión del organismo electoral.

Para los municipios que optaron para la AIOC en el referéndum dediciembre de 2009, se acogerán a los plazos establecidos en sus estatu-tos, por lo que los munícipes electos en abril de 2010 no podrán con-cluir con el mandato constitucional por el cual fueron elegidos.

AADDEECCUUAACCIIÓÓNN YY AAPPRROOBBAACCIIÓÓNN DDEE EESSTTAATTUUTTOOSS DDEEPPAARRTTAAMMEENNTTAALLEESS

En la LMAD se ha dado un tratamiento diferenciado a los departa-mentos que aprobaron la autonomía en el referendo del 2006 y de losque lo hicieron en 2009. En el Art. 61, parágrafo I se menciona:


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de Autonomías. En consecuencia, al ser designado por una instanciadel poder ejecutivo responderá de alguna medida a ella. La designa-ción directa del titular de este ente restará puntos a su probidad e in-dependencia política en un conflicto entre dos gobiernos autónomos.

TTRRAANNSSFFEERREENNCCIIAA YY DDEELLEEGGAACCIIÓÓNN DDEE CCOOMMPPEETTEENNCCIIAASS

El tratamiento de estos conceptos no pueden ser tomados como sinó-nimos, la LMAD hace una clara diferencia entre las competencias trans-feridas y las competencias delegadas a una entidad territorial autónoma.

“…La transferencia es definitiva y no puede ser, a su vez, transferida auna tercera entidad territorial autónoma, limitándose en todo caso a su de-legación total o parcial…” (Art. 75)

“La delegación total o parcial de una competencia implica que el gobiernodelegante no pierde la titularidad de la misma, asumiendo la responsabili-dad la entidad territorial que la recibe. La delegación es revocable en lostérminos establecidos en el convenio de delegación competencial y no puedeser, a su vez, transferida ni delegada total o parcialmente a una tercera en-tidad territorial autónoma.” (Art. 76, parágrafo I)

Las transferencias y delegaciones entre el nivel central del Estado ylos gobiernos autónomos, o entre éstos, deben ser conocidas por el Ser-vicio Estatal de Autonomías, quien deberá definir los recursos econó-micos para tal fin. Las entidades autónomas podrán requerir asistenciatécnica de este órgano estatal. (Art. 77)

AALLCCAANNCCEE DDEE LLAASS CCOOMMPPEETTEENNCCIIAASS

El alcance competencial está señalado en los artículos 298 al 304 de laCPE. Las áreas de alcance competencial privativas del Estado son aque-

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3. Esta CPE que restringe la mayoría de las competencias establecidasen el Estatuto de Santa Cruz fue rechazada en el departamento cru-ceño por más del 65% de la población.

CCOOMMPPAATTIIBBIILLIIZZAACCIIÓÓNN LLEEGGIISSLLAATTIIVVAA

La Asamblea Legislativa Plurinacional será el órgano encargado delegislar para dirimir disparidades que pudieran surgir en la normativade las diferentes entidades autónomas. (Art. 68)

Con esta noción, el conflicto legal entre entidades autónomas será tra-tado desde una óptica política antes que constitucional o estatal, pues paralos asambleístas primarán los criterios políticos antes que los jurídicos. Porlo tanto, esta atribución sería más idónea para el Tribunal Constitucional,el Tribunal Supremo de Justicia, o en su defecto, podría ser tratado por unConsejo, creado para tal efecto, conformado por constitucionalistas espe-cialistas en derecho autonómico que puedan emitir fallos impugnables.

Como referencia está el caso español, donde el ente encargado dedirimir un conflicto legal entre la instancia central y las estatales y deéstas entre sí, es el Tribunal Constitucional, el cual vela por la consti-tucionalidad de las leyes.

CCOONNFFLLIICCTTOO DDEE CCOOMMPPEETTEENNCCIIAASS

De acuerdo al Art. 69, el ente encargado de mediar en un conflicto entrelos diferentes niveles de gobierno (central y autónomo) es en primera ins-tancia el Servicio Estatal de Autonomías. Si no se llegara a una conciliaciónentre las partes, el caso debe ser conocido por el Tribunal Constitucional.

El titular de este Servicio Estatal de Autonomías es designado porResolución Suprema, de ternas presentadas por el Consejo Nacional


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llas en las que la legislación, reglamentación y ejecución no se transfierenni delegan, y están reservadas para el nivel central. Entre éstas están: lapolítica exterior, régimen electoral (privativa en la codificación adjetivay sustantiva en materia electoral, exclusiva en cuanto al régimen nacionalpara elección de autoridades nacionales, subnacionales y consultas nacio-nales), hidrocarburos, control de espacio y tránsito aéreo y la biodiversi-dad, política general de tierra y territorio y medioambiente.

Las competencias exclusivas son aquellas en las que un nivel de go-bierno tiene las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva. Estasdos últimas pueden ser transferidas o delegadas. Son exclusivas, régi-men electoral nacional, los recursos naturales estratégicos, administra-ción de la Red Fundamental de carreteras, entre otras. También existencompetencias exclusivas departamentales, municipales e indígena ori-ginaria campesina.

Por otra parte, existen algunas competencias calificadas como com-partidas: régimen electoral (departamental y municipal), régimen im-positivo: regulación para la creación y/o modificación de impuestos dedominio exclusivo de los gobiernos autónomos, juegos de lotería yazar, electrificación urbana. Las competencias compartidas son aque-llas en las que la Asamblea Legislativa Plurinacional dicta legislaciónbásica sobre una materia específica y divide las atribuciones de lamisma entre el Estado y las entidades territoriales autónomas, las cua-les deben dictar leyes de desarrollo.

Finalmente están las competencias concurrentes, referidas a los si-guientes ámbitos: vivienda, transporte y puertos fluviales, riego y mi-crorriego, biodiversidad y medio ambiente. En las competenciasconcurrentes, la Asamblea Plurinacional deriva de las atribuciones alnivel central del Estado y las potestades reglamentarias y ejecutivas alos gobiernos autónomos.


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LLIINNEEAAMMIIEENNTTOOSS GGEENNEERRAALLEESS PPAARRAA LLAA AADDMMIINNIISSTTRRAACCIIÓÓNN DDEE RREECCUURRSSOOSSEECCOONNÓÓMMIICCOOSS EENN LLAASS UUNNIIDDAADDEESS TTEERRRRIITTOORRIIAALLEESS AAUUTTÓÓNNOOMMAASS

De acuerdo al art. 102, los recursos económicos se administraran to-mando en cuenta:

Sostenibilidad financiera de prestación de servicios públicos Autonomía económica financiera Distribución más equitativa de los recursos entre las entidades te-

rritoriales autónomas Coordinación constructiva y lealtad institucional entre gobiernos

autónomos. Dotar de recursos suficientes para reducir la pobreza, las des-

igualdades sociales y de género.

DDIISSTTRRIIBBUUCCIIÓÓNN EEQQUUIITTAATTIIVVAA TTEERRRRIITTOORRIIAALL

En el art. 111 se menciona que “La distribución de recursos provenientesde la explotación de recursos naturales deberá considerar las necesidades diferen-ciadas de la población en las unidades territoriales del país, a fin de reducir las des-igualdades de acceso a los recursos productivos y las desigualdades regionales”

Las entidades territoriales autónomas deberán realizar un acuerdodepartamental para garantizar esta distribución equitativa de recursos.Para ello, se debe tomar en cuenta la variable poblacional, la prestaciónde servicios públicos de cada entidad, entre otras.

DDEEFFIINNIICCIIÓÓNN DDEE FFIINNAANNCCIIAAMMIIEENNTTOO PPAARRAA UUNNAA CCOOMMPPEETTEENNCCIIAA

El financiamiento para asumir una competencia transferida o de-legada, será definido por el gobierno central y las entidades territoria-les autónomas. En caso que esta competencia tenga que ver conservicios relacionados a los derechos fundamentales de la población,intervendrá además el Servicio Estatal de Autonomías. (Art. 112)

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central del Estado con los gobiernos autónomos para el financiamiento deproyectos que promuevan el desarrollo productivo (incluyendo casos dondelos productores hayan sido afectados por desastres naturales). Será susten-tado con los ingresos adicionales del impuesto directo a los hidrocarburos,cuando los precios por la venta de gas natural sean mayores a los estableci-dos en el Presupuesto General de la Nación. Se favorecerá con este fondo alos gobiernos departamentales que reciban menos recursos económicos

MMEECCAANNIISSMMOOSS DDEE CCOOOORRDDIINNAACCIIÓÓNN DDEELL NNIIVVEELL CCEENNTTRRAALL CCOONN LLOOSS GGOOBBIIEERRNNOOSS AAUUTTÓÓNNOOMMOOSS

La ley fija como indispensable el flujo de información política, eco-nómica, técnica, financiera entre las diferentes instancias de gobierno,para lograr una buena coordinación. Para ello, cuenta con mecanismosde coordinación:

“1. Para la coordinación política se establece un Consejo Nacional de Au-tonomías.

2. La entidad encargada de la coordinación técnica y el fortalecimiento dela gestión autonómica será el Servicio Estatal de Autonomías.

3. El Sistema de Planificación Integral del Estado se constituye en el ins-trumento para la coordinación programática, económica y social.

4. Los Consejos de Coordinación Sectorial. 5. Las normas e instrumentos técnicos de la autoridad nacional competente

permitirán la coordinación financiera, sobre la base de lo establecido enla presente Ley.

6. Los acuerdos y convenios intergubernativos entre las entidades territo-riales autónomas.”

CCOONNSSEEJJOO NNAACCIIOONNAALL DDEE AAUUTTOONNOOMMÍÍAASS

En el art. 122 se establece al Consejo Nacional de Autonomías como lainstancia permanente de coordinación, consulta, deliberación, proposición

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IINNFFOORRMMAACCIIÓÓNN YY DDOOCCUUMMEENNTTAACCIIÓÓNN QQUUEE UUNN GGOOBBIIEERRNNOO AAUUTTÓÓNNOOMMOOEESSTTÁÁ OOBBLLIIGGAADDOO AA PPRREESSEENNTTAARR AALL GGOOBBIIEERRNNOO CCEENNTTRRAALL

En concordancia con el Art. 114, los gobiernos autónomos deben pre-sentar a las instancias delegadas del Ejecutivo: el Plan Operativo Anual yel presupuesto anual aprobados por la instancia correspondiente y debi-damente respaldado; ejecución presupuestaria mensual sobre los recur-sos, gastos e inversión pública, en medio magnético e impreso, hasta el día10 del mes siguiente; estados financieros de cada gestión e información fí-sica y financiera y otra relacionada a la gestión institucional. En caso deno presentarse alguna de esta información requerida, las instancias delórgano Ejecutivo efectuarán las acciones necesarias – es decir, decidiránlos niveles del presupuesto en cuestión – para su agregación y consolida-ción en el proyecto del Presupuesto General del Estado y su presentacióna la Asamblea Legislativa Plurinacional. El incumplimiento de estos re-querimientos, sumados al incumplimiento de registro oportuno de la eje-cución presupuestaria, la no incorporación del total de los recursos ygastos en el presupuesto, dará lugar a la inmovilización gradual de cuen-tas fiscales y a la suspensión de firmas autorizadas de la entidad autonó-mica, a petición del ministerio de autonomías por presentarse dualidad deautoridades o una orden de juez competente.

Son muchas las causales por las que el gobierno central puede recurrir ala inmovilización gradual de cuentas fiscales. En ese sentido, en la LMADno se está valorando las consecuencias de esta dura medida para la gestióny estabilidad política y social en las entidades autónomas. Al contrario, estasmedidas podrían ser manejadas como mecanismos de coerción desde el nivelcentral para presionar a los gobiernos autónomos por diferencias políticas.

FFOONNDDOO DDEE DDEESSAARRRROOLLLLOO PPRROODDUUCCTTIIVVOO SSOOLLIIDDAARRIIOO

En conformidad al Art. 117, se creará este fondo en coordinación del nivel


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Nacional de Autonomías. Su período de gestión durará seis años. Entrelas principales atribuciones del Servicio Estatal de Autonomías están:

Promover conciliación en los conflictos de entidades sobre competencias Determinar la procedencia o no de una demanda de transferencia de

competencias entre los distintos niveles de gobierno. Brindar asistencia técnica a los diferentes niveles de gobierno Proponer mecanismos y fórmulas de distribución de recursos entre las

entidades territoriales autónomas y emitir informes al respecto. Coadyuvar en el costo administrativo mínimo de las competencias en

su transferencia o delegación a los gobiernos autónomos. Emitir dictámenes en conflictos de competencias. Administrar un registro de normas sobre régimen autonómico tanto

del nivel central como de las otras entidades territoriales autónomas. Sistematizar y evaluar periódicamente el desarrollo y evolución del pro-

ceso autonómico y la situación de las entidades territoriales autónomas,haciendo conocer sus resultados al Consejo Nacional de Autonomías

PPRROOHHIIBBIICCIIÓÓNN DDEE FFEEDDEERRAACCIIOONNEESS EENNTTRREE GGOOBBIIEERRNNOOSS AAUUTTÓÓNNOOMMOOSS DDEEPPAARRTTAAMMEENNTTAALLEESS

En el Art. 133, se contemplan los acuerdos intergubernativos entreentidades autónomas para la coordinación de sus competencias y lasuscripción de programas y proyectos conjuntos.

En contraposición, en el parágrafo II del mismo artículo, se sentencia:“Se prohíbe la federación de gobiernos autónomos departamentalesdonde se tomen decisiones políticas de manera colegiada y vinculantepara sus gobiernos, en paralelo o contravención a las instancias de coor-dinación definidas en la Constitución Política del Estado y las leyes”.

Este fue uno de los temas de debate más acalorado en el tratamiento deesta ley marco, pues implica frenar las acciones similares a las asumidas en

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y concertación entre el gobierno central y las entidades autónomas. EsteConsejo estará presidido por el presidente del Estado y como vicepresi-dente tendrá al ministro de autonomía; cuenta con un total de 24 represen-tantes: el ministro de la Presidencia y el ministro de Planificación delDesarrollo; los nueve gobernadores de departamentos; cinco representan-tes de la FAM; cinco representantes de las autonomías indígena originariacampesinas y un representante de las autonomías regionales.

Los acuerdos del Consejo Nacional de Autonomías deben ser apro-bados por consenso y algunos de ellos pueden traducirse en conveniosintergubernamentales, que pueden ser ratificados voluntariamente porlos diferentes gobiernos autónomos.

Este Consejo es sólo una instancia representativa de los diferentesniveles de gobierno autonómico, pues solo se reúne dos veces al año ocuando lo convoque su presidente. Por las funciones mencionadas enla ley, se prevé que este Consejo compile antecedentes, alternativas yproposiciones ante posibles conflictos y vacíos legales que puedan sur-gir en la administración pública autonómica.

SSEERRVVIICCIIOO EESSTTAATTAALL DDEE AAUUTTOONNOOMMÍÍAASS

El Servicio Estatal de Autonomías tiene jurisdicción nacional, auto-nomía de gestión técnica, administrativa y presupuestaria y dependedel Ministerio de Autonomía. Es el encargado del proceso de reasigna-ción, transferencia y delegación de competencias entre el gobierno cen-tral y los gobiernos autónomos, así como de la emisión de informestécnicos para la asignación de competencias y el análisis del ejerciciocompetencial por parte de las entidades autónomas.

La máxima autoridad ejecutiva de esta institución será designadamediante Resolución Suprema, de ternas propuestas por el Consejo


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de su cargo cuando se dicte en su contra Acusación Formal (Art. 144).

Para la suspensión, “Habiendo acusación formal, el fiscal comunicará lasuspensión al órgano deliberativo de la Entidad Territorial Autónoma respec-tiva, el cual dispondrá, de manera sumaria y sin mayor trámite, la suspensióntemporal de la autoridad acusada…”(Art. 145 1).

Si el acusado fuera considerado inocente por el juez, se lo restituiráinmediatamente en sus funciones. Al contrario, si la sentencia ejecuto-riada declarada al acusado como culpable, ésta será destituida. Si fueradespués de la mitad del mandato, la autoridad interina asumirá la ti-tularidad en el cargo.

La no modificación de este artículo ocasionó el abandono de la ban-cada de oposición de las negociaciones en la mesa de concertación en-torno a la ley marco. Se trata de una disposición claramenteinconstitucional pues vulnera el mandato constitucional que le otorganlos votantes a sus autoridades electas. La autoridad acusada sin ser de-clarada culpable, es afectada en sus derechos civiles y políticos al serremovida de su cargo por un simple acusación formal. Estos artículosvulneran los preceptos básicos de la CPE y un Estado de Derecho con-siderado democrático.

TTIITTUULLAARRIIDDAADD

Si la destitución de la autoridad enjuiciada se produjera antes de lamitad de la gestión, se convocarán nuevas elecciones.

DDIISSPPOOSSIICCIIOONNEESS FFIINNAALLEESS

En las disposiciones finales se abrogan doce artículos de la ley No.2028 de la ley de Municipalidades.

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años anteriores por el Consejo Nacional Democrático (Conalde) conformadopor los departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando, Chuquisaca y Tarija.

Al señalar como inadmisible “la federación de gobiernos departa-mentales donde se tomen decisiones políticas de manera colegiada yvinculante para sus gobiernos” queda en evidencia la poca toleranciadel oficialismo en cuanto a proyectos políticos alternativos. Así tam-bién, se encuentra en contravención al artículo constitucional 21, inciso4, de la CPE que garantiza a los bolivianos “a la libertad de reunión y aso-ciación, en forma pública y privada, con fines lícitos.”

PPAARRTTIICCIIPPAACCIIÓÓNN YY CCOONNTTRROOLL SSOOCCIIAALL

El artículo 138 señala:

“I. La normativa de los gobiernos autónomos debe garantizar la participacióny el control social, sin discriminación de orden social, económico, políticou otros, de conformidad a las previsiones de la ley correspondiente.

II. La participación social se aplica a la elaboración de políticas públicas,como a la planificación, seguimiento y evaluación, mediante mecanis-mos establecidos y los que desarrollen los gobiernos autónomos en elmarco de la ley”.

Los gobiernos autónomos deben garantizar el control social porparte de la ciudadanía y sus organizaciones. Este mecanismo no podráretrasar o dilatar el normal desarrollo de la gestión pública, a excepciónde que se comprobare un acto de corrupción o de ilegalidad.

SSUUSSPPEENNSSIIÓÓNN TTEEMMPPOORRAALL YY DDEESSTTIITTUUCCIIÓÓNN DDEE AAUUTTOORRIIDDAADDEESS

Se indica que las autoridades electas del nivel departamental, regionaly municipal podrán ser suspendidas de manera temporal en el ejercicio


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tenía amplia aceptación popular en los departamentos del oriente ysur del país lo cual se reflejó en los cabildos autonómicos que llegarona congregar hasta un millón de personas (Cabildo del Millón, 2007) yen la contundente aprobación de los estatutos autonómicos en la con-sulta popular del año siguiente.

En ese sentido, el gobierno central asumió el error de haber “sata-nizado” la autonomía departamental y se reivindicó, apostando poruna profundización de la autonomía a mayores niveles de gobierno:departamental, regional, municipal e indígena originario campesino.De esta manera, la base de su campaña electoral en diciembre de 2009fue la triangulización del mensaje autonómico, que con la ayuda deuna amplia campaña mediática logró darle otro tinte.

Con todos estos antecedentes se advierte que, si bien esta ley marcono incluye todas las competencias y atribuciones del estatuto autonó-mico cruceño, refleja la materialización de una propuesta de visión deEstado, de construcción de un nuevo país, lanzada desde Santa Cruz.

En un primer momento, esta ley puede ser considerada insuficiente,centralista y contradictoria, sin embargo, sienta las precarias bases parael reconocimiento y establecimiento del régimen autonómico, el cualen Bolivia ha sido alcanzado raudamente en menos de una década.

En conclusión, allende de lo que se señale en la leyes, es usual queen Bolivia prime el criterio político antes que el estricto cumplimientode las mismas. Por ello, debe primar en los actores políticos la voluntady el compromiso para consolidar y profundizar la autonomía en elmarco de la democracia y de una administración pública más eficientepara el ciudadano.

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Promulgada la ley marco de autonomías con sus luces y sombras,es necesario resaltar el preámbulo que antecedió a su elaboración. Hayque recordar que esta norma no es producto de un planteamiento ouna convicción que naciera desde el gobierno central, sino que al con-trario, fue impuesto en la llamada agenda de octubre “de los movi-mientos sociales”. La agenda de octubre de 2003 que propugnabaprincipalmente la nacionalización del gas y la conformación de unaAsamblea Constituyente para reformar la Constitución se encontrabaprácticamente confrontada con la agenda de junio de 2004, planteadadesde Santa Cruz y extendida a los departamentos de la llamadamedia luna (Beni, Pando, Tarija y posteriormente Chuquisaca) queplanteaba una nueva república con autonomías y generación de tra-bajo, además exigía la convocatoria de un referendo por autonomías.La atención de ambas agendas se fue concretizando poco a poco: el re-feréndum por el gas en el año 2004, la elección de prefectos en el año2005, el referéndum por las autonomías departamentales y la instala-ción de la Asamblea Constituyente en el año 2006, los referéndums porestatutos autonómicos en Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija en el año2008, la aprobación del texto constitucional en el año 2009, y finalmenteel referendo por las autonomías departamentales practicado en loscinco departamentos que en el año 2006 la habían rechazado.

Durante estos años, estas dos agendas que bien entendidas eran ab-solutamente complementarias, fueron vistas como opuestas debido ala coyuntura política de confrontación y polarización entre el oficia-lismo y las regiones opositoras autonómicas.

La autonomía fue señalada por el gobierno como una demanda re-gionalista y separatista postulada para beneficiar intereses de la oli-garquía cruceña. A pesar de esta sindicación, la demanda autonómica

EENNSSAAYYOO SSOOBBRREE LLAA LLIIBBEERRTTAADD

Alberto Zelada Castedo

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Alberto ZZeellaaddaa CCaasstteeddoo

ENSAYO SOBRELA LIBERTAD

RREESSUUMMEENN

El concepto de libertad admite múltiples significados y diversas perspec-tivas de análisis. Para el pensamiento social, el foco de atención se con-centra en la libertad política. Para muchos pensadores liberales, este

concepto se torna explícito en el examen de las luchas sociales por establecerlímites al poder político y al poder social y preservar la vida privada de los in-dividuos, o sea el ámbito de sus conductas autónomas o no interferidas poraquellos poderes. Esta aproximación al concepto de libertad política se facilitacon una introducción al pensamiento de dos destacados intelectuales: JohnStuart Mill e Isaiah Berlin, ambos representantes clásicos de la larga tradicióndel liberalismo. En el primero, se destaca un primer ensayo sistemático delsignificado del concepto de libertad como fenómeno político y social, mientrasque en el segundo la muy conocida concepción sobre dos sentidos básicos delmismo concepto: la libertad negativa y la libertad positiva.


- Licenciado en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Doctor enDerecho. Abogado- Docente universitario. Profesor de Derecho Internacional (Uni-versidad NUR, Carreras de Relaciones Internacionales y Derecho,Santa Cruz). Profesor de Derecho Internacional Económico (Uni-versidad Andina Simón Bolívar, Sede Nacional de Quito y SedeAcadémica de La Paz). - Ex Diplomático. Ex Embajador en el Servicio Exterior (ALAC, Uru-guay, Chile). Ex Subsecretario de Relaciones Exteriores y de Po-lítica Económica Internacional. Ex Viceministro de RelacionesExteriores. Ex Director de la Unidad de Análisis de Política Exteriordel Ministerio de RREE. Ex Miembro del Consejo Consultivo deRelaciones Internacionales.- Ex Funcionario Internacional en la Secretaría de la ALALC (Mon-tevideo), Junta del Acuerdo de Cartagena (Lima) y Banco Inter-americano de Desarrollo – INTAL (Buenos Aires)- Miembro del Observatorio Político de la Universidad AutónomaGabriel René Moreno.


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supone admitir la idea de que en el individuo hay una “realidad” queno es, en sentido estricto, “social” sino plenamente “personal”. 1

Para otro ensayista, Mario Bunge, el concepto de libertad, en su sen-tido principal, puede ser definido como “la capacidad de pensar y ac-tuar a pesar de las constricciones externas”. Según el mismo autor, elproblema “científico-filosófico” más relevante sobre la libertad es siésta puede ser “total”, “imposible” o “parcial”. 2

Aparte de ofrecer múltiples sentidos el concepto de libertad brindadiversas perspectivas de análisis. Para el pensamiento social, aquelladimensión de la libertad que, de una u otra manera, tiene relación conlas condiciones de la vida en común, es la que despierta el mayor in-terés. Vale decir, la libertad en sus sentidos social, político y personal,según la categorización ofrecida por Ferrater Mora.

Para el pensamiento social el núcleo de reflexión se encuentra en la li-bertad concebida como una relación de “interacción” entre sujetos socialesy políticos. En esta línea de razonamiento, pensadores como Félix E. Op-penheim, se aproximan al concepto de libertad asociando el mismo al con-cepto de “poder”. Se puede afirmar que un sujeto tiene “poder social”sobre otro cuando este último desarrolla la acción que el primero desea, seaporque éste influye o coacciona a aquél para que actúe de ese modo. Enforma correlativa, el sujeto influido o coaccionado no es libre de hacer loque desea sino que está constreñido a realizar la acción deseada por quienejerce control sobre él. 3 Esta última situación puede ser definida comoaquella en la cual el primer sujeto no es libre de hacer o no hacer algo, de-bido a que el otro sujeto se lo impide o lo amenaza con aplicarle una san-ción en caso de seguir el comportamiento no deseado por este último.

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A pesar de que el discurso político menciona con frecuencia a la li-bertad como un valor fundamental que se debe preservar, no siemprequeda claro a qué tipo de libertad se alude. Ocurre, por una parte, queel concepto de libertad no es tan preciso como se supone y por otra,que se expresa con un vocablo que admite múltiples significados.

A guisa de ejemplo, vale la pena mencionar que, en una de las variasversiones de su muy conocido Diccionario Filosófico, José FerraterMora presenta sendas nociones sobre los siguientes tres sentidos de laexpresión libertad: 1. Libertad “natural”, 2. Libertad “social” o “polí-tica”, y 3. Libertad “personal”.

El primer sentido hace referencia a la “posibilidad de sustraerse aun orden cósmico predeterminado e invariable”. Quienes postulan estetipo de libertad como un atributo humano propio o inherente, nieganla concepción sobre el determinismo como condicionamiento básicodel comportamiento de los seres humanos. Lejos de estar sujeto, demanera irrenunciable, a los dictados de la naturaleza, el hombre dis-fruta de suficiente autonomía como para decidir por sí mismo las ac-ciones que más le convengan.

El segundo sentido, se refiere a la “autonomía” o “independencia”de la que gozan tanto los individuos como los grupos o comunidadessociales. En el caso de estos últimos, como la “posibilidad de regir lospropios destinos sin interferencias de otras comunidades” y en el casode los individuos, no como el derecho a evitar las normas del gruposino como la posibilidad de “obrar de acuerdo con la propia ley”.

Por último, la libertad “personal” se entiende como la independen-cia de la que goza el individuo de las “presiones o coacciones proce-dentes de la comunidad en cuanto sociedad o en cuanto Estado”. Esto

1 José Ferrater Mora, Diccionario de Filosofía Abreviado, Buenos Aires, Debolsillo, 20072 Mario Bunge, Diccionario de Filosofía, Buenos Aires, Siglo XXI Editores, 2007 3 Félix E. Oppenheim, Conceptos Políticos, Una reconstrucción, Madrid, Editorial Tecnos, 1987


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ciertas inmunidades llamadas libertades o derechos políticos” que elgobernante no podía infringir. De hacerlo, daba lugar a que se ejerzael derecho a la “rebelión”. Por otra parte, el “establecimiento de frenosconstitucionales”, según los cuales el “consentimiento de la comuni-dad” era condición necesaria para algunos actos del gobernante.

Según este pensador inglés, en la mayoría de los países europeoslos gobiernos estuvieron dispuestos a someterse a la primera de estasrestricciones. No ocurrió lo mismo con la segunda y, por tal motivo,durante mucho tiempo el conseguir que fuese aceptada fue el “princi-pal objetivo de los amantes de la libertad”.

En las postrimerías de la modernidad y, en especial, después de laRevolución Francesa, cambiaron algunos de los supuestos de la luchapor la libertad. Llegó un momento, subraya Mill, en que los hombres“cesaron de considerar como una necesidad natural el que sus gober-nantes fuesen un poder independiente” y postularon que los gober-nantes fuesen “lugartenientes o delegados” del pueblo. De este modo,al “emanar el poder gobernante de la elección periódica de los gober-nados”, no era estrictamente necesario limitar este poder, pues se su-puso que el mismo expresaba el “interés” y la “voluntad” de la nacióny que no era necesario proteger a ésta “contra su propia voluntad”.

La necesidad de “gobernantes electivos y temporales” se convirtióen el objeto principal de la acción de los integrantes del “partido popu-lar”. Además, esta meta sustituyó el objetivo de los anteriores esfuer-zos dirigidos a limitar el poder de los gobernantes.

Sin embargo, poco tiempo después se hizo patente un hecho: “elpueblo que ejerce el poder no siempre es el mismo pueblo sobre el cuales ejercido”. Como corolario, afirmaciones como el “poder sobre símismo” no reflejan la verdadera situación de las cosas. En realidad,

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LLAA LLIIBBEERRTTAADD IINNDDIIVVIIDDUUAALL YY EELL PPOODDEERR PPOOLLÍÍTTIICCOO

Inscrito en la fecunda tradición del liberalismo del Siglo XIX, uno delos más sistemáticos esfuerzos para esclarecer el concepto de libertad,lo debemos al pensador inglés John Stuart Mill. Al presentar un en-sayo, pronto convertido en un clásico sobre la materia, el escritor ex-plica que el mismo está dedicado a la “libertad social o civil” y no alllamado “libre arbitrio”. De este modo, señala una primera diferenciaen los conceptos: uno se refiere a una cualidad inherente al hombre yotro a algo que tiene que ver con la vida en sociedad. Al mismo tiempo,introduce otra precisión al subrayar que se trata de la libertad de los in-dividuos y no de la libertad de las colectividades.4

En una clara aproximación al concepto mismo dice que el trabajoversa sobre “la naturaleza y los límites del poder que la sociedadpuede ejercer legítimamente sobre el individuo”. Conjetura en torno aque esta cuestión será reconocida como la “cuestión vital del porvenir”siguiendo un curso histórico normal, pues lejos de ser nueva “ha divi-dido a la humanidad casi desde las más remotas edades”.

La lucha entre la libertad y la autoridad – sostiene Mill – se remonta,por lo menos, a Grecia y Roma. En la antigüedad esta disputa se dabaentre los “súbditos” y el “gobierno” y se entendía por libertad la “pro-tección contra la tiranía de los gobiernos políticos”.

En aquel tiempo se partía del supuesto de que quien ejercía el poderpolítico era distinto del pueblo. Por consiguiente, se aceptaba la even-tualidad de que el interés de aquél fuese distinto y hasta contrario alinterés del pueblo y de ahí el riesgo de que ese poder fuese usado parareducir la libertad individual. Por ello, se idearon dos formas de limitarel poder político. Por una parte, la obtención del “reconocimiento de

4 John Stuart Mill, Sobre la libertad, Madrid, Alianza Editorial,1996


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individual”. Es, por consiguiente, necesario encontrar ese límite a finde asegurar la protección contra el “despotismo político”.

El autor propone, como “principio” para “regir de modo absolutolas relaciones de la sociedad con el individuo”, el de la “propia de-fensa”. Esta es el “único fin” que autoriza a la colectividad a “interveniren la libertad de acción de cualquiera de sus miembros”. El poder co-lectivo puede ser ejercido “contra la voluntad de cualquier miembro deuna comunidad” sólo “cuando se trata de evitar daños a otros”. Esteprincipio, se funda en el supuesto de que la “única parte de la conductade todo hombre de que es responsable ante la sociedad, es aquella quese relaciona con los demás”. En lo que “sólo le concierne a él mismo”– concluye Stuart Mill – “su independencia debe ser absoluta”.

Este postulado, que busca en definitiva lograr el “ajuste exacto entrela independencia individual y la intervención social”, está enmarcadoen el reconocimiento de la importancia e índole de la vida colectiva ode la vida en común. De ésta – la vida colectiva – se derivan ampliosbeneficios y amplias oportunidades para el individuo, más importan-tes que de la vida en y con la sola naturaleza. Sin embargo, para queesta vida en común alcance su verdadero y profundo sentido es precisoadmitir que el valor de “nuestra existencia” o de nuestra participaciónen la comunidad está condicionada por la “restricción impuesta a lasacciones de los demás”. Por ello, es imprescindible imponer ciertas “re-glas de conducta” – expresadas en las leyes del Estado o las opinionessociales – para todos los miembros de la colectividad. De aquí derivala legitimidad de la intervención de la sociedad y del Estado en la vidaindividual. Sin embargo, esta intervención no puede ser ilimitada. De-terminar lo que deben ser esas reglas y normas es una cuestión crucial.

El principio que puede servir para fijar las necesarias barreras alpoder político y al poder social es el de la necesaria protección de los

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esa voluntad colectiva no es sino la voluntad de la “porción más nume-rosa o más activa del pueblo”, vale decir de la “mayoría” o de “aque-llos que logran hacerse aceptar como tal”. “El pueblo – subraya elpensador inglés – puede desear oprimir a una parte de sí mismo”. Poresta circunstancia, “las precauciones son tan útiles como contra cual-quier abuso del poder”. A esta situación pronto se denominó la “tiraníade la mayoría”, tan temida desde entonces como cualquier tiranía.

El examen de la tensión permanente entre el poder político y la li-bertad individual, permite al pensador inglés enunciar una clara apro-ximación al concepto de libertad. Este se refiere, en su esencia, a aquelámbito del comportamiento de los individuos que se desarrolla sin in-terferencias ni de la sociedad ni del Estado.

LLOOSS LLÍÍMMIITTEESS AA LLAA IINNTTEERRVVEENNCCIIÓÓNN PPÚÚBBLLIICCAA EENN LLAA VVIIDDAA PPRRIIVVAADDAA

En opinión de John Stuart Mil, no sólo el Estado, también la socie-dad, pretenden interferir en la libertad o en la conducta libre de los in-dividuos. El Estado mediante las leyes, la sociedad mediante lascostumbres. La sociedad también puede ser un “tirano” y sus mediosde “tiranizar no se limitan a los actos que puede llevar a cabo pormedio de sus funcionarios políticos”.

De esta evidencia surge la necesidad de limitar tanto el poder socialcomo el poder político a fin de salvar la libertad individual. “No basta conla protección de la tiranía de los magistrados” – dice Stuart Mill – “tambiénse necesita contra las opiniones y sentimientos prevalecientes”, o sea contrala tendencia de la sociedad a imponer “sus propias ideas y prácticas comoreglas de conducta para los que no están de acuerdo con ellas”.

El pensador inglés sostiene que, necesariamente, existe un límite ala “intervención legítima de la opinión colectiva en la independencia


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cubrir, debajo de muchas ideas del pensador inglés, el estrato más pro-fundo de su pensamiento consistente en su “apasionada creencia de queel hombre se hace humano mediante su capacidad de elección para elbien y para el mal”. La “falibilidad” y el “derecho a equivocarse” son elcorolario de la capacidad de “auto-mejora”.

En otra parte de su importante ensayo, escrito en la segundamitad del Siglo XIX, John Stuart Mill pone de manifiesto su preocupa-ción por la existencia, ya en aquel tiempo, de una “grande y crecienteinclinación a extender indebidamente los poderes de la sociedad sobreel individuo” o sea una tendencia a “fortalecer la sociedad y disminuirel poder del individuo”. El resultado de esta orientación no sólo de lasinstituciones sociales y de los órdenes estatales sino también de nopocos pensadores, será poner en riesgo la libertad individual, al redu-cir el ámbito de las conductas autónomas y ampliar el ámbito de loscomportamientos regulados por el Estado o pautados por la sociedad.

DDOOSS SSEENNTTIIDDOOSS DDEELL CCOONNCCEEPPTTOO DDEE LLIIBBEERRTTAADD:: LLAA LLIIBBEERRTTAADD NNEEGGAATTIIVVAA YY LLAA LLIIBBEERRTTAADD PPOOSSIITTIIVVAA

En pleno Siglo XX, el conocido intelectual Isaiah Berlin, nacidoen Rusia pero que ejerció un largo magisterio en Oxford, hizo uno delos aportes más importantes a la comprensión del concepto de libertad.En su entender, esta expresión tiene muchos sentidos. Sin embargo, elpropósito de sus escritos sobre la materia, tal como lo anunció, estuvolimitado a examinar nada más que dos de tales sentidos que son fun-damentales. 5

El primer sentido del concepto de libertad, denominado “nega-tivo”, resulta del intento de responder a la pregunta de “cuál es el ám-

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individuos. Según subraya Stuart Mill, este principio consiste en afir-mar que la “única finalidad por la cual el poder puede, con pleno de-recho, ser ejercido sobre un miembro de una comunidad civilizadacontra su voluntad, es evitar que perjudique a los demás”. Con referen-cia a aquella parte de la conducta de ese mismo individuo que le con-cierne sólo a él y de la cual no es responsable ante la sociedad, se debeaceptar que su independencia es “absoluta”. O, dicho de otro modo,“sobre sí mismo, sobre su propio cuerpo y espíritu, el individuo es so-berano”.

Determinado el ámbito de aquellas conductas individuales que nopueden ser interferidas sin riesgo de atentar contra la libertad indivi-dual, es posible deducir algunas de las libertades fundamentales.Según el pensador inglés, estas son de tres tipos: Primero, aquellas vin-culadas al “dominio interno del conocimiento”, o sea las libertades depensamiento, de opinión y de sentimiento, en toda clase de cuestionescientíficas, morales o religiosas. Segundo, las que atañen a la estructurade nuestra vida de “acuerdo con nuestro propio carácter”, o sea la li-bertad de “hacer lo que queramos” de nosotros mismos. Tercero, la “li-bertad de reunión”, o sea la “libertad para reunirse con cualquier finque no cause daños a otros”. “No hay sociedad – sostiene Stuart Mill– que pueda llamarse libre, si no se respetan generalmente esas liber-tades”.

Las ideas del escritor inglés han suscitado variadas reacciones: fuertesadhesiones, al igual que fuertes cuestionamientos. Algunos comentaris-tas, considerados racionalistas, han señalado, a propósito del principioenunciado por Stuart Mill, que el “dominio público y privado” es difícilde demarcar, pues “cualquier cosa que el hombre haga puede, en prin-cipio, frustrar a los demás”. Por su parte, Isaiah, otro agudo pensadorque en el Siglo XX dedicó varias páginas al tema de la libertad, cree des-

5 Cuatro Ensayos sobre la Libertad, Madrid, Alianza Editorial, 1998.


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pensador concluya sus reflexiones sobre la cuestión aludiendo, de ma-nera directa, a algunas de las ideas del escritor del Siglo XIX.

El primer comentario de Berlin se refiere a la manera en que Millconfunde dos ideas: una referida a la “coacción” y otra relativa a labúsqueda de la “verdad”. Este último pensador sostiene, por unaparte, que toda “coacción” es “mala en cuanto tal” y que la “no-inter-ferencia”, que es lo opuesto a la primera, es “buena en cuanto tal”. Almismo tiempo, afirma la necesidad de que los hombres intenten “des-cubrir la verdad y desarrollar un cierto tipo de carácter” y que la ver-dad sólo puede encontrarse y este carácter desarrollarse en“condiciones de libertad”. “Estas ideas – dicen Berlin – son ideas libe-rales, pero no son idénticas” y la conexión que existe entre ellas es“empírica”.

Es evidente que la verdad y la libertad no pueden florecer donde el“dogma” aplasta todo el pensamiento. Pero el análisis histórico de va-rias situaciones reales, muestra que la “integridad, el amor a la verdady el ardiente individualismo” se desarrollan, no pocas veces, más encomunidades que están regidas por una severa disciplina que en co-munidades más tolerantes. “Si esto es así – concluye el profesor de Ox-ford – el argumento de Mill a favor de la libertad como condiciónnecesaria para el desarrollo del genio humano cae por su base”.

La segunda idea sobre la que Berlin reflexiona y que considera im-plícita en el discurso de Mill, se refiere al carácter moderno del con-cepto de libertad, al menos en su sentido negativo. “Parece – subrayaaquel pensador – que en el mundo antiguo casi no hay ninguna discu-sión sobre la libertad como ideal político consciente”. La idea de losderechos individuales estaba ausente de las ideas jurídicas de los grie-gos y los romanos. En todo caso, la idea de “intimidad” o de “ámbitode las relaciones personales como algo sagrado”, deriva de un con-

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bito en que al sujeto – una persona o un grupo de personas – se le dejao se le debe dejar hacer o ser lo que es capaz de hacer o ser, sin que enello interfieran otras personas”. Se trata, en este sentido de la verdadera“libertad política”, o sea del “ámbito en el que un hombre puede actuarsin ser obstaculizado por otros”, o sin interferencias ni de la sociedadni del Estado. “Ser libre en este sentido – dice Berlin – quiere decir paramí que otros no se interpongan en mi actividad”. La amplitud de la li-bertad dependerá de la mayor o menor amplitud de este ámbito en elestá ausente la interferencia o coacción.

Esto es, según Berlin, lo que querían decir los filósofos políticos in-gleses clásicos al emplear la expresión libertad, quienes no estaban deacuerdo sobre “cuál podía o debía ser la extensión del ámbito de esalibertad”. Por una parte, pensaban que no podía ser “ilimitada”. Pero,por otra, sostenían que debía existir un ámbito “mínimo” de libertadpersonal. El sostener lo primero condujo a esos pensadores a reconocerque el “ámbito de las acciones libres de los hombres debe estar limi-tado por la ley”, a fin de armonizar este valor con otros valores tambiénrelevantes como la “justicia”, la “felicidad”, la “seguridad” y la “igual-dad”. La segunda proposición, a su vez, supuso enfatizar el postuladode que aquel mínimo de libertad personal no debía ser “violado bajoningún concepto”.

El conjunto de estas proposiciones sobre el alcance del concepto delibertad negativa llevó a propiciar el que se reconozca la necesidad de“trazar una frontera entre el ámbito de la vida privada y el de la auto-ridad pública”. Dónde podía ser ubicado ese límite era, por supuesto,una cuestión a ser discutida.

Resulta claro que el concepto de libertad en su sentido negativo ex-puesto por Isaiah Berlin coincide, en lo primordial, con el conceptodesarrollado por John Stuart Mill. Esto puede explicar el que aquél


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decidir como quiera, pueden parecer a primera vista conceptos que ló-gicamente no distan mucho uno del otro”. Sin embargo, ambas ideas– la libertad negativa y la libertad positiva – se desarrollaron histórica-mente en “direcciones divergentes”, hasta el punto en que, en determi-nados momentos, llegaron a entrar en conflicto una con otra.

Desde una perspectiva funcional y empírica, en cambio, las dosideas no pueden ser consideradas completamente distintas. El enun-ciado del propósito de querer determinarse a sí mismo y “no ser diri-gido por otros”, vale decir ser libre en sentido positivo, concurre en undeterminado momento con el enunciado del postulado de que “miconducta lleva consigo un valor insustituible por el solo hecho de sermía”, vale decir ser libre en sentido negativo.

Para explicar mejor el divergente desarrollo histórico de ambos sen-tidos y sus conflictos, Isaiah Berlin encuentra útil hacer referencia alfenómeno que designa como “el carácter de independencia” de la “me-táfora del ser dueño de uno mismo”. La pretensión expresa en esta ex-presión, se pregunta el pensador, ¿no pudiera conducirnos a no ser“esclavos” de otros hombres pero sí a serlo de la “naturaleza” o de mispropias “desenfrenadas pasiones”? ¿No son éstas dependencias limi-taciones de la misma especie que las políticas, legales o morales? Deestas preguntas no queda sino un paso a la percepción por el individuode dos yos: un “yo dominador” que se identifica con la “razón” o conmi “naturaleza superior” y un yo inferior sujeto a los “deseos no con-trolados”, a los “arrebatos de los deseos y las pasiones”.

En algunos momentos históricos, la primera entidad o el primer yose identifica como el “verdadero yo” que impone su “única voluntadcolectiva u orgánica” a los individuos, con la pretensión de realizaruna “libertad superior” para éstos. La distinción entre aquellas dosmanifestaciones del yo, desemboca en la asimilación del yo “superior”

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cepto de la libertad cuyo surgimiento apenas si se remonta al Renaci-miento y la Reforma.

Por último, el tercer rasgo de la idea de libertad manejada por Millque comenta Berlin, es el que muestra que la misma “no es incompa-tible con ciertos tipos de autocracia” con que la “gente no se gobiernea sí misma”. En la realidad, se dan situaciones en las cuales un razona-ble ámbito de conductas libres o de vida privada no interferida por laacción del Estado, coincide con un débil o imperfecto control de la so-ciedad sobre sí misma. “Una democracia – asevera Berlin – puede, dehecho, privar al ciudadano individual de muchas libertades”. Por otrolado, es posible concebir que un “déspota liberal permita a sus súbditosuna gran medida de libertad personal”. En otros términos, la libertaden sentido negativo no tiene una conexión lógica necesaria con la de-mocracia o el autogobierno.

En un sentido “positivo”, el concepto de libertad es el resultado dela intención de responder a la pregunta de “qué o quién es la causa decontrol o interferencia que puede determinar que alguien haga o seauna cosa u otra”. Este sentido, como advierte Berlin, deriva del “deseo,por parte del individuo de ser su propio dueño”, o de que sus decisio-nes dependan de él mismo y no de “fuerzas exteriores”. En otros tér-minos, de la necesidad de ser “el instrumento de mí mismo y no delos actos de voluntad de otros hombres”, o de ser “consciente de mímismo como ser activo que piensa y que quiere, que tiene responsabi-lidad de sus propias decisiones”.

Este sentido se diferencian con claridad del sentido de la libertadnegativa, pues la respuesta a la pregunta de “quién es el que manda”no es igual a la respuesta a la pregunta de “en qué ámbito mando yo”.Tal como explica Berlin, la “libertad que consiste en ser dueño de símismo y la libertad que consiste en que otros hombres no me impidan


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puede ser tan profundo como “el deseo de un ámbito libre de acción”.Sin embargo, ambos deseos no son el “deseo de la misma cosa”. Sontan diferentes, que hasta pueden entrar en conflicto entre sí por repre-sentar valores contradictorios. A veces, los defensores de la libertad“negativa” – genuina libertad política – piensan que el postulado del“ser libre para algo” – libertad “positiva” – puede ser un “disfraz en-gañoso” de una tiranía.

La diferencia entre los dos sentidos deriva del diverso significadoque tienen las preguntas que dan lugar a las respuestas de las que sur-gen aquellos sentidos. El interrogante “qué soy libre de hacer o de ser”se funda en una inquietud distinta a la inquietud que inspira la pre-gunta “por quién estoy gobernado”. En el primer caso, necesito saber,en primer lugar, si existe algún sector de mi vida en el que puedo ac-tuar sin interferencias de otras personas y, en segundo lugar, qué am-plitud tiene ese espacio. En el segundo caso, me urge conocer si tengoo no posibilidad de decidir, en todo lo que me atañe, por mí mismo o,por lo menos, de participar con otros en tales decisiones.

La respuesta al primer interrogante nos conduce al diseño del sen-tido “negativo” de la libertad. Diré, entonces, que “soy libre en la me-dida en que ningún hombre ni ningún grupo de hombres interfierenen mi actividad”, o sea en la medida en no estoy “coaccionado” por laacción deliberada de otros seres humanos.

En cambio, la respuesta a la segunda cuestión nos lleva a compren-der el sentido “positivo” de la libertad. Afirmaré, entonces, que nece-sito ser “mi propio dueño”, o “quiero actuar, decidir, no que decidanpor mí”.

Aparte de estas diferencias lógicas entre los dos sentidos, Berlinpiensa, como ya señalamos, que las ideas “positiva” y “negativa” de li-

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con una “entidad superpersonal” – un Estado, una clase, una nación ola marcha misma de la historia – a la que se considera como dotada deatributos más “verdaderos” que el yo inferior o empírico o real guiadopor deseos, afectos e, inclusive, pasiones.

Sus reflexiones, que no siempre se comprenden con facilidad, llevanal antiguo profesor de Oxford a sostener que la “concepción de la liber-tad como autodominio” se ha prestado, en la teoría y en la práctica, ala división de la personalidad en dos: “el que tiene el control, domi-nante y trascendente” y el “manojo empírico de deseos y pasiones quehan de ser castigados y reducidos”. Expresado de otro modo, es posi-ble sostener que muchas veces la búsqueda de la autonomía con baseen el supuesto de la existencia de aquellas dos manifestaciones del yoindividual y su maniquea interpretación, ha conducido a la pretensiónde sustituir la voluntad del individuo con la voluntad, más “verda-dera”, de la colectividad, de la “nación” o los determinantes de la his-toria. “La retórica de la libertad positiva – concluye Berlin -, por lomenos en su versión deformada, continúa haciendo su papel históricode excusa para el despotismo, en nombre de una mayor libertad”.

LLAA LLIIBBEERRTTAADD NNEEGGAATTIIVVAA FFRREENNTTEE AA LLAA LLIIBBEERRTTAADD PPOOSSIITTIIVVAA

Al comentar las críticas de algunos autores a sus ideas sobre la liber-tad, Isaiah Berlin señaló que, una de las preguntas que surge de talescomentarios, es si la diferencia establecida entre los sentidos “nega-tivo” y “positivo” del concepto de libertad es “engañosa” o “dema-siado radical”. Sin negar que pudiera haber surgido este interrogante,el autor insiste en que la distinción entre estos dos sentidos no es “nitrivial ni confusa”. En todo caso, insinúa que se trata de una cuestiónfundamental, tanto “histórica como conceptual”.

No se puede negar que “el deseo de ser gobernado por mí mismo”,


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sociales”. Una forma en la que se han provocado estos resultados es me-diante el uso y la defensa de la “no-interferencia” para “apoyar tácticaspolíticas y socialmente destructivas, que dieron armas a los fuertes, bru-tales y sin escrúpulos, contra los débiles y humanitarios”. Es el caso del“individualismo económico” y de la “competencia capitalista sin restric-ciones”. Es claro para el pensador, que “el laissez-faire sin restricciones”,así como de los “sistemas sociales y legales que lo permitieron y alenta-ron”, llevaron al extremo de que sean violados los derechos humanos yla propia libertad negativa, aparte de haber fracasado en proporcionar elmínimo de “condiciones necesarias” para que los individuos y grupospuedan ejercer su libertad en sentido negativo.

En cuanto a la “perversión” de la idea de libertad positiva, Berlin in-siste en que la misma ha “ocurrido efectivamente”, hasta llegar a seruno de “los fenómenos más conocidos y deprimentes de nuestraépoca”. Su resultado, como ya dijimos, ha sido la instauración de nue-vos y variados despotismos.

RREEFFLLEEXXIIÓÓNN FFIINNAALL

Las doctrinas de John Stuart Mill y de Isaiah Berlin se refuerzan re-cíprocamente. Son claramente complementarias y de ningún modo seexcluyen.

En primer lugar, es inequívoca la intención de ambos autores detratar de esclarecer el concepto de la libertad política, dejando de ladootros conceptos como el del libre arbitrio y el del libre albedrío, reser-vados más bien a la filosofía general. Por otra parte, también es clarala intención de los dos de profundizar en el sentido de la libertad comolibertad negativa.

Si bien Berlin dedica un especial esfuerzo a la presentación del sen-

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bertad se desarrollaron en “direcciones divergentes” y “entraron enconflicto directo la una con la otra”. Esto significa que este conflictotiene raíces históricas y no lógicas. En la práctica, diferentes alcancesdados a uno u otro sentido, han producido un enfrentamiento entrelibertad “positiva” y “libertad” negativa.

De acuerdo con estas premisas, para el antiguo profesor de Oxfordla libertad “negativa” no es “incompatible” con ciertos tipos de auto-cracia. Por otra parte, en ciertas circunstancias una “democracia”puede, de hecho, privar al ciudadano individual de muchas libertades.Esto supone que “no hay necesaria conexión entre la libertad indivi-dual y el gobierno democrático”.

Es posible – dice Berlin - que la “libertad positiva de autorrealiza-ción” entre en conflicto con la “libertad negativa de la no-interferen-cia”. Esta “abre más caminos” u oportunidades a los individuos y losgrupos. Aquella abre menos caminos, pero da mejores “razones” parala acción. No es extraño, por este contraste, que un hombre prefiera acambio de un Estado democrático auténticamente “participativo” perocon fuertes y sofocantes presiones sociales o políticas, un ambiente enel que haya menos participación pero “más vida privada”.

Tanto la idea de libertad “negativa” como la idea de libertad “posi-tiva” son valores permanentes a cuya realización se orientaron y seorientan las luchas sociales. Sin embargo, ambas llevan consigo el po-tencial de ser interpretadas y usadas de manera que se produzcancomo resultado la limitación y no el fortalecimiento de la libertad. ParaIsaiah Berlin, es claro que la libertad positiva es la que encierra mayoresriesgos de ser desvirtuada. Pero también los tiene la libertad negativa.

“La creencia en la libertad negativa – afirma el antiguo profesor deOxford – es compatible con la producción de grandes y duraderos males

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tido de la libertad como libertad positiva, no deja dudas sobre su pre-ferencia por la importancia del otro sentido. En un escrito póstumo, elantiguo profesor de Oxford enfatiza que, a pesar de que los términos“libertad” y “liberación”, conllevan “múltiples significados”, hay unoque es “nuclear”: aquél que “significa ausencia de restricciones” o, másespecíficamente, “ausencia de coacción”. Cuando se habla de libertadpolítica éste es el sentido más relevante, mientras que los otros parecen“casi metafóricos”. “Las pugnas de individuos y grupos o comunida-des por obtener libertad – enfatiza el autor - por lo general se concibencomo intentos de individuos particulares por destruir o neutralizar elpoder que, poseído o utilizado por cualquier otro individuo o grupo depersonas, los limita para llevar a cabo sus propios deseos”. Esto signi-fica que el “partido de la libertad” está integrado por individuos quese “oponen a una forma de resistencia existente o en ciernes”. 6

Estas puntualizaciones permiten apreciar un retorno al más clásicopensamiento liberal, así como una afirmación de sus principales su-puestos. En última instancia, a este pensamiento se deben los más im-portantes aportes para la mejor comprensión, tanto teórica comopráctica, del concepto de libertad.

6 Isaiah Berlin. ¿Qué es la libertad política? Extraído de “Politicas ideas in the Romantic Age. The Rise and in-fluence of Modern Thought, Editado por Henry Hardy, Londres, Princenton University Press, 2006

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