Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola –...

Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola – FIDA

Unidad Regional de Asistencia Técnica - RUTA

Análisis y estrategias parapoblaciones rurales con mayor

vulnerabilidad socio-económicaen Centroamérica

Marije van Lidth de Jeude

Agosto, 2005

Se agradece a todas las personas, consultores y personal de RUTA y de la División de América Latina y el Caribe del FIDA, que colaboraron en la preparación de este documento.

Autora

Marije van Lidth de JeudeGerente de Operaciones Asociada del FIDA en RUTAAgosto 2002 - agosto 2005

Colaboración Especial

Jorge León, RUTACarmen Eugenia Morales, RUTAMiguel Gómez, RUTA

Colaboraron con información y en la revisión

Francisco Pichón, RUTARonald Meza, RUTACarlos Sobrado, RUTA Miriam Valverde, RUTAHans Jansen, RUTAMario Castejón, RUTAPatrizia Cocca, RUTADaniel Meza, UTN-HondurasGuillermo González, UTN-Costa RicaLadislao Rubio, FIDA

Edición

Gabriela Hernández

Diseño e impresión

INFOTERRA Editores S.A.

El contenido de esta publicación no implica necesariamente la opinión del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA).

Prefacio

Este trabajo se enmarca dentro de las actividades de Marije van Lidth de Jeude como Gerente de Operaciones Asociada del FIDA (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola), basada en RUTA (Unidad Regional de Asistencia Técnica), en San José, Costa Rica, durante el período agosto 2002 a agosto 2005.

Durante este período, su trabajo se realizó en estrecha colaboración con los colegas de RUTA y de la División de América Latina y el Caribe del FIDA, en varias actividades relacionadas con el alivio de la pobreza y el desarrollo rural. En específico, se apoyó la formulación, implementación y sostenibilidad de proyectos de desarrollo rural en la región Centroaméricana, asesorando los proyectos en la elaboración de su estrategia de operación o de sostenibilidad, en la sistematización de experiencias y en la elaboración y difusión de guías metodológicas referentes a todo el ciclo de los proyectos. Además, participó en la preparación de estudios y talleres, y asesoró en temas como género y recursos naturales, agricultura orgánica, el mercado de servicios de asesoría técnica y empresarial y en apoyo a los pueblos indígenas de la región. El presente documento fue solicitado por el FIDA y representa una reflexión importante como parte del trabajo desarrollado en estos años para FIDA en RUTA, con el fin de lograr una mayor equidad para los pobres rurales de la región Centroaméricana.

La participación de Marije van Lidth de Jeude en FIDA/RUTA fue financiada por el Ministerio de Cooperación Internacional de los Países Bajos, a quien se agradece este aporte para el desarrollo rural y alivio de la pobreza en Centroamérica.

Documento de Trabajo No. 18

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6 Siglas y acrónimos

8 INTRODUCCIÓN

Antecedentes y justificación Objetivo del estudio Resultados esperados Metodología

11 CAPÍTULO I MARCO CONCEPTUAL

El concepto “vulnerabilidad” Tipos de vulnerabilidad Conceptos complementarios Resumen

17 CAPÍTULO II CARACTERIZACIÓN DE LOS GRUPOS CON MAYOR VULNERABILIDAD SOCIO-ECONÓMICA

Pobres transitorios versus crónicos Los grupos específicos

21 CAPÍTULO III OPORTUNIDADES DE TRABAJO CON LA POBLACIÓN RURAL DE MAYOR VULNERABILIDAD SOCIOECONÓMICA EN CENTROAMÉRICA

Medición, estadísticas y formulación de indicadores Oportunidades específicas para los gobiernos Oportunidades específicas para la cooperación internacional Oportunidades específicas para RUTA

27 ANEXOS

Anexo 1. Matriz con definiciones y enfoques de diferentes agencias Anexo 2. Elementos a considerar para la investigación sobre población con mayor vulnerabilidad socioeconómica

33 BIBLIOGRAFÍA

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Análisis y estratégias para poblaciones rurales con mayor vulnerabilidad socio-económica en Centroamérica

Siglas y acrónimosBE Belice

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CA Centroamérica

CAC Consejo Agropecuario Centroaméricano

CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, América Central y República Dominicana (Central American Free Trade Agreement)

CDR-ULA Centro de Estudios para el Desarrollo Rural – Universidad Libre de Ámsterdam

CELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía

CEPAL Comisión Económica Para América Latina y el Caribe de la ONU

CPRC Centro de Investigación de la Pobreza Crónica (Chronic Poverty Research Centre)

CR Costa Rica

DFID Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido

DR Desarrollo Rural

EEUU Estados Unidos

ES El Salvador

FAO Organización para la Alimentación y la Agricultura de las Naciones Unidas

FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola

FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

GIS Sistemas de Información Geográfica (Geographical Information Systems)

GU Guatemala

HO Honduras

IFPRI Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias

MAG Ministerio de Agricultura

MVS Medios de Vida Sostenibles

NI Nicaragua

OIM Organización Internacional para las Migraciones

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONG Organización No Gubernamental

ONU Organización de las Naciones Unidas

PA Panamá

PACTA Programa de Adquisición o Acceso a Tierras

PCAC Programa Campesino a Campesino (Nicaragua)

PdT Programa de Trabajo

PIB Producto Interno Bruto

PNSA Plan Nacional de Seguridad Alimentaria

PREVAL Programa para el fortalecimiento de la capacidad regional de seguimiento y evaluación de los proyectos FIDA para la reducción de la pobreza rural en América Latina y el Caribe

PV Población con mayor vulnerabilidad socio-económica

RUTA Unidad Regional de Asistencia Técnica (Costa Rica)

UNAG Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos (Nicaragua)

UTN Unidad Técnica Nacional

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Análisis y estratégias para poblaciones rurales con mayor vulnerabilidad socio-económica en Centroamérica Documento de Trabajo No. 18

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La pobreza no cede

DFID (2004: 3) indica que aunque ha habido un aumento en el ingreso promedio en América Latina y el Caribe, éste no ha resultado en una reducción de los niveles de pobreza (contrario a procesos señalados en Asia). Es decir, se ha aumentado la inequidad en la región.

Gacitúa y Sojo (2001: 292 y 295) señalaron un aumento en la brecha social y económica en la región, incluso en aquellos casos donde ha habido una reducción en la pobreza. Indican que esto es aún más visible cuando se analiza la situación de los grupos vulnerables en las clases de ingresos más bajos. Se ha observado una brecha en la distribución de los activos entre grupos de ingresos altos y bajos; población rural y urbana; comunidades de diferentes etnias; y entre hombres y mujeres. No obstante, el crecimiento económico, así como las políticas y programas sociales y económicos no han sido suficientes para superar la exclusión de grupos significantes.

La mitad de la población de América Central1 vive en el área rural (37,3 millones en 2002, y para 2015 se estima que serán 48,3 millones)2, donde se concentran los índices de pobreza más altos. 67% de la población rural es pobre y 43% vive en pobreza extrema versus 46% y 20% respectivamente en área urbana, llegando a una cantidad de pobres rurales aproximadamente 1,5 veces la de las áreas urbanas y el doble en el caso de la pobreza extrema. Por tanto, el desarrollo económico y social del área rural es crucial para la región (CEPAL, 2003).

El fomento del desarrollo rural y la búsqueda de formas de mejorar las condiciones de vida de la población pobre rural son objetivos centrales de los gobiernos, las organizaciones rurales de distinta índole, la cooperación internacional y la sociedad civil en general. La población pobre rural, sin embargo, no es homogénea, y muestra grandes diferencias en su desarrollo socio-económico y en el acceso a servicios y recursos. Esto indica la necesidad de identificar y profundizar el conocimiento sobre los grupos rurales que enfrentan mayores problemas y que requieren atención diferenciada.

Un problema central de la población rural pobre es la inequidad en el acceso a activos (servicios y recursos humanos, sociales, naturales, físicos y financieros), que causa y a la vez es consecuencia de la pobreza. Esta inequidad se encuentra inclusive dentro de las políticas, proyectos y programas3 focalizados al alivio de la pobreza rural que se vienen impulsando en países

1 Cuando se habla de América Central se refiere a los siete países del istmo: Nica-ragua, Honduras, El Salvador, Guatemala, Costa Rica, Belice y Panamá2 Fuentes: CEPAL 2003, Pablo Sauma y Ana Sojo. Pobreza y vulnerabilidad so-cial: mercado de trabajo e inversión social en el istmo Centroaméricano a inicios del milenio. LC/MEX/L.586. México; y Worldbank 2004, WORLD DEVELOPMENT INDICATORS on CD-Rom.3 A continuación se hablará sólo de programas, aunque se refiere a proyectos y/o programas de desarrollo rural.

IntroducciónAntecedentes y justificación

rural y combate a la pobreza incidan de mejor manera sobre los pobres rurales. Algunas de estas actividades son la medición del impacto del CAFTA (Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, América Central y República Dominicana) sobre la población rural, los estudios de motores de crecimiento, estrategias claves en el éxito empresarial y el análisis y preparación de estrategias para poblaciones rurales con mayor vulnerabilidad socio-económica en Centroamérica.

Como parte de esta última actividad se ha planteado el presente análisis, dirigido a ofrecer una conceptualización y caracterización de la población rural con mayor vulnerabilidad socio-económica en Centroamérica, de manera que sirva de base para que los gobiernos, las organizaciones, la sociedad civil y las agencias de cooperación socias de RUTA consideren la implementación de estrategias diferenciadas, según grupos vulnerables. Adicionalmente se ha incluido, como parte de este estudio, una gama de recomendaciones sobre políticas y estrategias que atiendan a necesidades de los diversos grupos de la población rural.

Objetivo del estudioEl objetivo de este documento es conceptualizar el término vulnerabilidad socio-económica, así como recopilar y ordenar información sobre los grupos (hombres y mujeres) con mayor vulnerabilidad socio-económica en Centroamérica.

Este análisis es un paso más de RUTA en su afán de incidir para que las autoridades de gobierno, la cooperación internacional y otros actores del desarrollo mejoren la formulación e implementación de políticas, programas y otras estrategias de desarrollo rural que afectan a la población económicamente vulnerable, enfocándoles de una manera más eficaz hacia estos grupos, dentro de un marco de respeto de sus valores culturales y ambientales.

Resultados esperadosLos resultados esperados con este análisis son:

a. Mayor conocimiento sobre las características, el marco político e institucional (tanto gubernamental como de la cooperación internacional, la sociedad civil y en lo posible del sector privado), y sobre las limitaciones y oportunidades para grupos rurales con mayor vulnerabilidad socio-económica en países Centroaméricanos.

b. Información ordenada sobre grupos rurales con mayor vulnerabilidad socio-económica para la gestión del conocimiento en RUTA, los gobiernos y agencias socios y otros actores claves.

MetodologíaEsta primera fase de análisis se basó, primordialmente, en una recopilación, revisión y procesamiento de información secundaria de diversas fuentes, incluidos documentos ya desarrollados por RUTA relacionados con el tema, como los motores de crecimiento, los PBAS4, trabajos con la población indígena, de género, en el tema ambiental, y otras actividades de pobreza y desarrollo rural en la región. Como complemento a este documento conceptual, existen documentos más detallados en temas de trabajadores rurales y población migrante e indígena, en los cuales se detallan las características, el marco político e institucional y las oportunidades y limitaciones para el trabajo con cada uno. Estos estudios fueron hechos por un equipo de trabajo de RUTA y consultorías adicionales.

La presente publicación consta de cuatro partes: este apartado introductorio sobre los alcances del estudio, y tres capítulos de contenidos: el primero conceptual, un segundo capítulo sobre la caracterización de los grupos con mayor vulnerabilidad socio-económica y un tercer capítulo de oportunidades señaladas, para posibles futuras acciones en este tema.4 Performance Based Allocation System: un sistema de asignación de fondos usado por el FIDA.

Centroaméricanos debido a que la población pobre es tratada como un todo, sin considerarse, en muchos casos, sus diferencias culturales, de género, etarias, económicas y otras, que dan origen a una gran diversidad de grupos. Entre éstos, cabe mencionar como ejemplo a los trabajadores rurales, grupos étnicos, población migrante, agricultores de subsistencia y/o sin seguridad alimentaria.

La Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA) contempla en su programa de trabajo diversas actividades dirigidas a analizar y proponer medidas concretas para que las políticas y programas de desarrollo


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Capítulo I Marco conceptual

En Centroamérica existe una gama amplia de políticas y programas de desarrollo rural, cuyo objetivo es la erradicación de la pobreza, a través del mejoramiento de las condiciones de vida de la población pobre rural, mediante el fortalecimiento de las capacidades, el empleo productivo y remunerador, el mayor acceso a los recursos y una distribución equitativa de los activos (PREVAL 1997) en una forma sostenible5. A pesar de estas estrategias de desarrollo rural existen grupos rurales que siguen experimentando una inequidad en el acceso a activos, por estar en una situación de “mayor vulnerabilidad socio-económica”. Punto central en este capítulo es la definición de este concepto.

El concepto “vulnerabilidad” �

Los actores del desarrollo rural utilizan el término “vulnerabilidad” de diferentes maneras. Algunos lo emplean en referencia a vulnerabilidad a los desastres naturales; es decir, relacionado con aspectos ambientales. Otros han introducido el término en un sentido socio-económico: “vulnerabilidad a la pobreza” (Banco Mundial), y “vulnerabilidad social” (CEPAL), o más en general como la “vulnerabilidad a choques (impactos) internos y externos” de diferente índole (ver definiciones y enfoques de diferentes agencias en Anexo 1).

5 El desarrollo sostenible responde a los objetivos de erradicación de la pobreza rural, que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras, vinculando el desarrollo a un manejo racio-nal y la conservación de los RRNN. Refiere a un impacto de largo plazo, que involu-cra más que sólo crecimiento económico. Es un proceso dinámico multidimensional que se refiere al desarrollo cultural, social, político, económico y ambiental (Bifani 2003; FAO, 1992 y Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo de la ONU, 1987).6 Este capítulo se basa en información secundaria disponible. Las instituciones que más han estudiado el concepto vulnerabilidad vinculado a la pobreza son el Banco Mundial, CEPAL, EPTISA y CPRC, por lo cual se hace mucha referencia a ellos.

¿Qué es vulnerabilidad?

CEPAL (2002c: 21) indica que la vulnerabilidad social es entendida como la combinación de: a) eventos, procesos o rasgos que entrañan adversidades potenciales para el ejercicio de los derechos ciudadanos o el logro de los proyectos de las comunidades, los hogares y las personas; b) la incapacidad de respuesta frente a la materialización de tales riesgos; c) la inhabilidad para adaptarse a las consecuencias de su materialización. Es decir, las eventualidades “arrastran hacia la pobreza a hogares que no se encuentran en situación de pobreza y perpetúan en ella a hogares que ya la padecen” (CEPAL, 2003: 69). Especialmente, en el caso de Centroamérica, además de los elevados niveles de pobreza, hay una alta concentración de hogares con ingresos per cápita apenas superiores a la línea de pobreza, lo cual los hace considerablemente vulnerables a caer en ella, pues pequeños cambios en algunos factores que los afectan pueden reducir sus ingresos hasta llevarlos a una situación de pobreza (CEPAL 2003: 56-66).

El Banco Mundial (2004b: 47) habla de “vulnerabilidad a la pobreza” como un concepto dinámico que involucra una perdida negativa del bienestar de un hogar , a causa de factores externos o internos económicos, sociales, ambientales o jurídicos. Identifica dos características combinadas: i) Estar en una situación precaria, es decir, factores externos influyen mucho en su situación socio-económica, y ii) Tener baja calidad de respuesta (el cual está vinculado al escaso acceso a activos).

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Tanto CEPAL como el Banco Mundial (ver recuadro), relacionan la vulnerabilidad con la susceptibilidad a riesgos y choques (impactos), definiéndola como un concepto dinámico que puede llevar a las personas a una situación de pobreza (extrema). Sin embargo, en la literatura del Chronic Poverty Research Centre (CPRC) se encuentra que la vulnerabilidad es más que una causa de pobreza; también es un síntoma y parte (o componente) estructural de la pobreza. Esto significa que cuanto más pobre sean las personas, más vulnerable son a factores externos e internos, los cuales aumentan o perpetúan la pobreza a más largo plazo7 (Prowse, 2003). En otras palabras, la vulnerabilidad es vista como un proceso dinámico y como una condición de ser.

Vulnerabilidad = causa, síntoma y parte de la pobreza

Tipos de vulnerabilidadGacitúa y Sojo (2001: 295) señalan que la exposición a riesgos y la vulnerabilidad ante ellos cambia de acuerdo con la localidad espacial del grupo. Existen características espaciales que aumentan el peligro de ser expuesto a ciertos fenómenos, por ejemplo asentamientos en áreas de alto riesgo ambiental (como las quebradas o las orillas de los ríos) o en tierras con poco potencial productivo (como en las laderas en Honduras o en el caso de grupos indígenas que viven en territorios altamente degradados). La dimensión espacial tiene repercusiones institucionales como la distribución de infraestructura y los servicios públicos y privados. Es decir, el territorio puede representar, causar y/o modificar la vulnerabilidad de ciertos grupos y dictar la forma en que estos grupos pueden interactuar entre ellos y con instituciones del Estado, lo cual tiene implicaciones para sus niveles de pobreza.7 Baulch and Hoddinot (2000: 19 en Prowse, 2003: 8) se enfocan en esta natura-leza mutualmente reforzada de pobreza y vulnerabilidad.

EPTISA (2005) identifica como una de las dimensiones de pobreza a la vulnerabilidad socio-económica, con la cual se refiere a “la inseguridad provocada por la exposición a distintos riesgos de la población pobre. Los riesgos a los que se enfrentan los pobres son considerables y proceden de una gran variedad de fuentes”. De igual forma, PCAC/UNAG/DFID (2003: 10) definen la vulnerabilidad como los eventos imprevistos que constituyen riesgos y amenazas a la cantidad y calidad de los diferentes activos de la gente. EPTISA señala que todo tipo de vulnerabilidad conlleva a gastar activos, lo cual aumenta la pobreza y la vulnerabilidad.

Tomando en cuenta los diferentes tipos de vulnerabilidad distinguidos por EPTISA y otras instancias como CEPAL, Banco Mundial y FLACSO (ver anexo 2), y vinculando éstos a los cinco activos8 de la gente, se propone dividir la vulnerabilidad en:

1. Vulnerabilidad económica: se refiere, entre otras cosas, a la vulnerabilidad ante una crisis económica, una caída de los precios de cultivos u otro impacto económico que puede resultar en una reducción en los activos, especialmente los activos financieros (como salarios, ahorros, crédito, remesas, pensiones y otros ingresos), físicos (como infraestructura, herramientas, y tecnologías) y naturales (como áreas disponibles y en uso, rubros y volúmenes de producción).

2. Vulnerabilidad social: es la que ocurre ante impactos sociales como la exclusión social, pérdida de servicios básicos y otros. Se relaciona con

8 Activos (o capitales) son las capacidades, servicios, recursos y actividades nec-esarias para vivir. Se distingue entre: activos humanos: habilidades, destrezas; conocimiento (tradicional y moderno); fortaleza física y condición de salud; (nivel de) educación, activos naturales: áreas disponibles y en uso; rubros y volúmenes de producción; disponibilidad de agua; el bosque y sus productos; biodiversidad; flora y fauna silvestre; activos sociales: las organizaciones locales (formales e informales); redes, conexiones y contactos; relaciones de confianza y apoyo mutuo; reglas, acu-erdos, normas y valores que grupos humanos tienen en común (representaciones colectivas, p.e. autoestima, situación de innovación); mecanismos de participación en toma de decisiones; liderazgo; reconocimiento alcanzado frente a terceros; acti-vos físicos: infraestructura (transporte, edificios, sistemas de agua, energía y comu-nicaciones); herramientas, semillas y tecnología; activos financieros: Ahorros; crédito / débito; remesas, salarios, pensiones; ingresos en efectivo de todo tipo (PCAC / UNAG, DFID, 2003: 7-9).

activos sociales y culturales como organizaciones, redes, contactos, valores y normas, mecanismos de participación en toma de decisiones y liderazgo. Pero también con activos humanos como habilidades, conocimiento, salud y nivel de educación.

3. Vulnerabilidad ambiental: es causada por desprotección frente a desastres naturales y por el deterioro medio-ambiental, que se relaciona específicamente a los activos naturales pero que puede tener impactos en otros activos.

4. Vulnerabilidad geográfica: tiene que ver con la ubicación física, como por ejemplo en zonas de laderas, zonas secas o áreas aisladas. Se relaciona sobre todo con activos físicos, como infraestructura, y naturales como áreas disponibles y en uso, así como rubros y volúmenes de producción (entre otros por la calidad de la tierra).

Estas vulnerabilidades pueden ocultar riesgos aislados, pero muchas veces aparecen en conjunto y se interrelacionan entre si. Cabe destacar que los estudios sobre los motores de crecimiento hechos por el Banco Mundial (con el apoyo de RUTA y DFID) en Guatemala, Honduras y Nicaragua concluyeron que los activos más importantes son los relacionados a la educación y el acceso físico a mercados. Si un hogar posee una base significativa de estos dos activos en conjunto, esto les garantiza una cierta movilidad económica ofreciéndole alternativas y flexibilidad de cambiar su estrategia de vida, incluyendo la capacidad de migrar, cuando hay un choque (impacto) importante, como por ejemplo una crisis económica o un desastre natural. Es decir, tener un alto nivel de educación en combinación con un fácil acceso a mercados, disminuye la vulnerabilidad de los hogares9 .

Es importante tomar en cuenta que la vulnerabilidad se visualiza en la inequidad en el acceso a activos

9 Además, se comprobó que las inversiones hechas en el sector agrícola tienen un mayor impacto en los hogares que tienen una base sólida de ambos activos mencio-nados.

(recursos, servicios, ingresos) económicos y sociales, incluso a aquellos que son generados por los gobiernos, la cooperación internacional, el sector privado y la sociedad civil a través de las políticas, programas y otras estrategias enfocados al alivio de la pobreza y el desarrollo rural (FIDA 2004, Ferranti et.al. 2004).

Conceptos complementariosUn concepto relacionado con la vulnerabilidad es la “exclusión social”. Instituciones como el BID, DFID, BM y EPTISA utilizan este concepto, que se ha definido como un proceso (contrario a un estado) donde se aíslan, total o parcialmente, ciertas personas y grupos de los sistemas sociales, económicos, políticos y culturales, que determinan su integración social en la sociedad. Es un proceso en lo cual se niega a las personas sus derechos civiles, políticos y sociales como ciudadanos. Existen varias formas de exclusión, como la exclusión de la participación en procesos políticos y la toma de decisiones, la exclusión del acceso a empleo y recursos económicos y la exclusión de la integración en procesos culturales. Un aspecto central en la exclusión social es el acceso al poder que tienen (o no tienen) los distintos grupos de interés diferenciado, determinados por la infraestructura política y económica (BID, 2003a: i), así como por aspectos socio-culturales y antecedentes históricos de cada país.

Aunque la exclusión no es lo mismo que vulnerabilidad, el uno influye al otro: los grupos vulnerables están sujetos a la exclusión social y los grupos excluidos viven en una situación de vulnerabilidad. Como indican Gacitúa y Sojo (2001: 290-292) el análisis de la exclusión social apunta a identificar estructuras y factores que pueden exponer un grupo social a sufrir impactos negativos (“la vulnerabilidad”) e identificar las áreas de intervención en las cuales se deben tomar decisiones para prevenir que se manifieste el factor de riesgo o para mitigar

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la incidencia de su impacto. Además de la posición económica o nivel de ingresos de los grupos vulnerables son de igual importancia, desde una perspectiva de exclusión social, las repercusiones de la percepción que ellos tienen en términos de su capacidad de movilizar o intentar modificar las condiciones que generan la situación actual.

Gacitúa y Sojo (2001: 292) señalan cuatro procesos mayores, constituidos por una serie de instrumentos de política, que inciden sobre esto:

1. Desde una perspectiva económica, los niveles de pobreza y las barreras estructurales que impiden una participación y acceso igual por parte de ciertos grupos sociales (o culturales) a activos productivos y mercados. Es esta falta de acceso la que excluye a estos grupos en obtener los estándares mínimos para vivir.

2. Los mecanismos institucionales actuales no están funcionando bien, ya que deberían prevenir o mitigar los impactos negativos en los grupos vulnerables. Aún más, arreglos institucionales actuales contienen limitaciones que aumentan la susceptibilidad a riesgos y con ello la vulnerabilidad de ciertos grupos.

3. Los mecanismos actuales de (re)producción cultural dificultan a ciertos grupos de minorías articular y afirmar su identidad en la sociedad dominante, resultando en la marginación de estos grupos y, con ello, en una pérdida del capital social para la sociedad

4. En relación con lo anterior, mecanismos tradicionales de participación social suelen fallar en representar los intereses de grupos vulnerables. En general, organizaciones tradicionales (incluyendo empresas y partidos políticos) tienden a no reflejar la heterogeneidad (en términos de vulnerabilidad e intereses) de los actores que intentan representar.

Además, es importante señalar que para reducir los niveles de vulnerabilidad socio-económica es imprescindible enfocarse no solamente en el desarrollo sino en un desarrollo sostenible integral. El desarrollo sostenible responde a los objetivos de erradicación de la pobreza y mejores condiciones de vida para la población a largo plazo, incluso cuando se ha retirado la ayuda externa. Requiere de un crecimiento más equitativo y menos intensivo en el uso de recursos, con el fin de mantener los activos naturales, mejorar la distribución de ingresos y reducir el nivel de vulnerabilidad socio-económica. Es un proceso dinámico multidimensional que se refiere al desarrollo cultural, social, político, económico y ambiental (Bifani, 2003; Comisión Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo / ONU, 1987; RUTA, 2005).

Vulnerabilidad en resumen

Existen distintas definiciones y términos que se vinculan al concepto de vulnerabilidad. El enfoque de este estudio está en la vulnerabilidad social y económica (aunque se reconoce que esto está vinculado a aspectos políticos, ambientales y geográficos), por lo que se define la población con mayor vulnerabilidad socio-económicamente como aquella población que puede tener un cambio significativo, en términos negativos, en su nivel de vida (perpetuar o volver a caer en la pobreza) debido a que enfrentan condiciones de desventaja tales como:

a. Alta susceptibilidad a impactos externos o internos de diferente índole (económico, financiero, ambiental, social, político, jurídico);

b. Escaso acceso a activos sociales y económicos , para dar respuesta a estos impactos.

c. Alta dificultad de cambiar su situación de vulnerabilidad con los medios que tienen por falta de acceso y de control de activos. También por falta de capacidades y oportunidades, lo cual les limita para participar en los procesos de toma de decisiones que les afecta de forma directa e indirecta.

d. Ser sujeto de exclusión social (cultural, política, y/o económica), lo que limita sus posibilidades de salir de la pobreza.


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Capítulo IICaracterización de los grupos con mayor vulnerabilidad socio-económica

Pobres transitorios versus crónicos

Las distintas definiciones del concepto vulnerabilidad ya mencionadas no siempre concuerdan en su aplicación a los distintos grupos de pobres. En algunos casos (Banco Mundial 2004; CEPAL 2003; FAO / Stampini & Davis 2003; FIDA 2001; Bird et al. 2002 en Prowse 2003) se refieren a la vulnerabilidad como el “riesgo de caer en la pobreza” en cuyo caso se refiere a los “pobres transitorios”, personas que están cerca de la línea de pobreza y que son susceptibles, debido a factores internos y externos10, a pasar está línea hacia arriba (salir de la pobreza) o hacia abajo (caer en la pobreza).

En otros casos, como en Prowse (2003) y otra literatura del CPRC, se añade que la vulnerabilidad no sólo es causa de pobreza sino también parte estructural y síntoma de la pobreza, refiriéndose a que cuanto más pobre sean las personas, más vulnerables son a factores externos e internos, los cuales aumentan o perpetúan su pobreza a más largo plazo. En este caso, las personas pueden perpetuar su estado de pobreza y se refiere a ellos como los “pobres crónicos”; es decir, son pobres estructurales que tienen bajas expectativas de una movilidad hacia arriba11.

10 El FIDA (2001) indica que los pobres transitorios están especialmente vulner-ables a los cambios producidos por los procesos de reformas estructurales, a las crisis cíclicas económicas e internas y externas, y a la inestabilidad social y política de los países.11 El concepto pobres crónicos/estructurales es usado por varias agencias como Banco Mundial, FAO, FIDA.

En la mayoría de los casos, los pobres estructurales (crónicos) y transitorios comparten los mismos espacios geográficos y ecológicos rurales y ambos grupos se interrelacionan utilizando redes y lazos sociales y económicos como parte de su estrategia de supervivencia. Sus actividades económicas se orientan de la misma manera pero difieren en el grado de acceso a recursos productivos y a otros activos. Ambos grupos se encuentran muchas veces en zonas marginales (regiones áridas, zonas de laderas, el altiplano y bosques pluviales tropicales) sobre ambientes ecológicos frágiles y, en muchos casos, en proceso de deterioro ambiental. Las actividades económicas y productivas de las familias de ambos grupos de pobres combinan cultivos tradicionales de secado y pequeña cría de ganado, orientada solo al autoconsumo en el caso de los pobres estructurales, y a autoconsumo y venta en el caso de los pobres transitorios. Ambos grupos obtienen ingresos fuera de la parcela por trabajo asalariado estacional agrícola y no agrícola, la migración permanente (dentro y fuera del país) y algunas formas de subvenciones gubernamentales. Constituyen también una fuente adicional de ingresos de esos grupos la actividad de transformación y pequeña industrialización de productos agrícolas y no agrícolas, tanto para hombres como para mujeres (FIDA, 2000: 20-21 y RUTA, 2005).12

12 Ver también: FIDA (2002). “Los campesinos pobres, la supervivencia o una vida mejor?” y “Los pueblos indígenas: valorar la diversidad en el desarrollo sostenible”, presentados en la Conferencia de Medio Ambiente de Río.

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Vulnerabilidad = pobres transitorios y crónicos

Sin embargo, son sobre todo los pobres crónicos, que a menudo se encuentran socialmente excluídos, los que son invisibles y que enfrentan más limitaciones para generar ingresos y condiciones que les permita superar los niveles de (extrema) pobreza en que actualmente se encuentran. Estas limitaciones son causadas por sus características13, en específico por tener restricciones en el acceso a activos (sociales, humanos, naturales, físicos y económicos), incluso a aquellos que son generados a través de políticas, programas y otras estrategias para el alivio de la pobreza y el desarrollo rural, porque estás no son diseñadas o no están focalizadas para estos grupos.

Además de las definiciones dadas en el capítulo anterior, se ha visto que no es suficiente definir la vulnerabilidad socio-económica sólo por el lado de los ingresos, por lo cual la definición de los pobres transitorios, determinada por la línea de pobreza, muestra limitación para trabajar el tema de la vulnerabilidad.

En este sentido, una sugerencia es trabajar con la población más vulnerable de los pobres crónicos, con enfoque en el análisis de estas políticas, programas y estrategias de acceso a activos (servicios, recursos, ingresos) que gobiernos, agencias de la cooperación internacional, el sector privado y la sociedad civil vienen impulsando en algunos países de la región Centroaméricana para las poblaciones rurales con mayor vulnerabilidad socio-económica y para alivio de su pobreza.

13 El FIDA (2001) indica que los pobres estructurales/crónicos se caracterizan por tener niveles de educación muy bajos o nulos; carencia o muy limitados recursos productivos, limitados conocimientos productivos, pocas habilidades laborales y falta de acceso a los servicios básicos y productivos rurales.

Los grupos específicosLos grupos que más frecuentemente se encuentran en situaciones de pobreza crónica o estructural, son varios. Entre ellos se han señalado las mujeres rurales jefas de hogar, campesinos sin tierra, trabajadores rurales, agricultores de subsistencia, pueblos indígenas, afro-descendentes y otras minorías étnicas asentadas en las zonas rurales, des-/subempleados, personas sin hogar, jóvenes y adultos mayores, discapacitados, poblaciones en áreas aisladas o en áreas de alto riesgo ambiental, y migrantes económicos (FIDA, 2001; BID, 2003a; Banco Mundial, 2004b; Davis y Stampini / FAO, 2002; DFID; IFPRI). Estos grupos son altamente susceptibles a impactos, tienen escaso acceso a activos sociales y productivos, y pocas posibilidades de cambiar su situación vulnerable, y se encuentran frecuentemente excluidos de las estructuras políticas, económicas y sociales en la sociedad. Por ejemplo, en muchos países las poblaciones indígenas son marginadas geográfica, económica y políticamente, empujadas hacia tierras más pequeñas y menos productivas, donde ya no es posible sostenerse (BID 2003a: i).

Tomando en consideración la magnitud de los grupos, sus niveles y características estructurales de pobreza, sus niveles de vulnerabilidad y el potencial que RUTA y sus socios tienen para mejorar el acceso de estos grupos a las políticas, programas y otras estrategias de desarrollo rural14, para este estudio RUTA seleccionó centrarse en los siguientes grupos: pueblos indígenas, población migrante y trabajadores rurales asalariados.

Como parte del análisis, se abordaron transversalmente los aspectos de género (resaltando la situación de las mujeres jefas de hogar ) y edad (resaltando la situación de los jóvenes y adultos mayores). Además, se tomó en cuenta la ubicación espacial de los grupos y su relación con el medio ambiente (ej. grupos ubicados en zonas de laderas, altiplano, zona seca, etc.) .

14 Por su experiencia acumulada, por la incidencia potencial de estas estrategias en los grupos.

Como parte del análisis, se abordaron transversalmente los aspectos de género (resaltando la situación de las mujeres jefas de hogar15) y edad (resaltando la situación de los jóvenes y adultos mayores). Además, se tomó en cuenta la ubicación espacial de los grupos y su relación con el medio ambiente (ej. grupos ubicados en zonas de laderas, altiplano, zona seca, etc.)16.15 Hay una mayor proporción de mujeres que de hombres pobres rurales. Pese a que no existen datos exactos, la representación desproporcionada de las mujeres entre los pobres sigue aumentando. Este proceso, que se presenta en algunas regiones, es llamado “la feminización de la pobreza rural” (Bifani, 2003). Diversos factores contribuyen a hacer a las mujeres más vulnerables a las causas que gen-eran la pobreza: menor acceso a los recursos productivos, menor remuneración, menor poder de tomar decisiones, entre otros por menor capacidad de asociarse a instituciones formales, limitación a los espacios domésticos, menor derecho a los alimentos, menor acceso a los servicios de salud, educación y servicios comunitarios en general, menor acceso a la información, mayor exposición a la exclusión social. Por lo general, la pobreza es mayor en los hogares jefeados por mujeres.16 Grupos humanos y poblaciones habitualmente marginalizadas o excluidos socialmente, que dependen de su entorno inmediato para su subsistencia, están

particularmente vulnerables al deterioro de los recursos naturales. La marcada de-pendencia de estos grupos con respecto a los recursos naturales refuerza la necesi-dad de establecer la interrelación género/recursos naturales a nivel de objetivos del proyecto (RUTA, 2005). La degradación de los recursos naturales unido al aumento, en algunas regiones, de la población que vive en la pobreza extrema, hace aún más relevante el esfuerzo iniciado en este sentido.


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Capítulo IIIOportunidades de trabajo con la población rural de mayor vulnerabilidad socioeconómica en Centroamérica

La actividad “Análisis y estrategias para poblaciones rurales con mayor vulnerabilidad socio-económica en Centroamérica” se inició por el interés de RUTA y sus agencias socias de conocer más sobre los grupos pobres que enfrentan una inequidad en el acceso a activos productivos y sociales, generados por los gobiernos, la cooperación internacional y la sociedad civil a través de las políticas, programas y otros instrumentos enfocados al alivio de la pobreza y el desarrollo rural. Este estudio (el presente documento y los informes complementarios de diagnóstico de los grupos seleccionados: poblaciones indígenas, trabajadores rurales y población rural migrante) ha querido demostrar que es importante conocer más sobre esta población socio-económicamente más vulnerable, tomar acciones diferenciadas para atenderles mejor y disminuir la brecha socioeconómica que existe en la región o bien reducir su crecimiento.

RUTA pretende ayudar a los gobiernos y la cooperación internacional a focalizar mejor su atención a esta población para tener un mayor impacto sobre ella. No obstante, para ello falta investigar y discutir más sobre el tema, difundir y socializar el conocimiento obtenido al interno y externo de RUTA y hacer recomendaciones dirigidas a RUTA misma, las agencias de cooperación, y a los países, en como mejorar el impacto de las políticas y programas en las poblaciones con mayor vulnerabilidad socio-económica de la región. El enfoque tiene que dirigirse a mejorar las condiciones

de los diferentes grupos vulnerables (lo cual requiere un esfuerzo mayor a “igualar” sus condiciones ya que por sus características específicas, el equipar sus condiciones no indica que tenga un efecto positivo o negativo). También debe buscar un mejor acceso a activos, entre otros los generados por las políticas y programas de los gobiernos, la cooperación internacional, el sector privado y la sociedad civil. Este enfoque debe propiciar la integración de las poblaciones vulnerables en un proceso de desarrollo sostenible que va más allá de los apoyos de un fondo social, para dar asistencia técnica, apoyo a la producción y comercialización.

Bajo la definición de vulnerabilidad socioeconómica planteada en el capítulo anterior, la disminución de la vulnerabilidad de los grupos requiere:

a. Mitigar su susceptibilidad a riesgos de diferente índole (económico, financiero, ambiental, social, político, jurídico).

b. Mejorar su acceso a activos sociales y económicos17, para dar respuesta a estos riesgos.

c. Lograr un cambio sostenible en la situación de vulnerabilidad en el cual se encuentra la población, fortaleciendo sus capacidades, dándoles mejores oportunidades y aumentando su participación en procesos de toma de decisiones que les afecta de forma directa e indirecta.

17 Empleos (formales), remesas, servicios financieros rurales, otras fuentes de in-gresos, mercados para vender productos, educación, servicios básicos como agua, electricidad para sus actividades económicas, infraestructura, pensiones, seguridad social, seguridad médica, centro de salud, etc.

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d. Lograr su inclusión social (cultural, política, y económica), para que tengan mejores posibilidades de salir de la pobreza.

Para lograr esto, el reto para la sociedad es promover políticas que generan las condiciones necesarias para la población en general y al mismo tiempo tener instrumentos enfocados para asegurar la inclusión de los grupos con mayor vulnerabilidad socioeconómica que no logran alcanzar los estándares mínimos por su propia cuenta18. Esto requiere diseñar e implementar políticas y programas integrales que ofrecen los instrumentos adecuados para que los grupos más vulnerables puedan acceder a los servicios y recursos y generar las condiciones institucionales que permiten a estos grupos cambiar su situación de vulnerabilidad. Para ello, hay que conocer las causas estructurales que explican por qué un cierto grupo no puede participar en la sociedad bajo condiciones iguales (las cuales pueden ser causadas por los propios programas y políticas de alivio de pobreza y desarrollo rural).

Adicionalmente, hay que aumentar y fortalecer su capacidad de reaccionar ante un impacto, riesgo o crisis con anticipación (y no solo después)19. El Banco Mundial (2004a: vi-vii) ha señalado que en el caso de la vulnerabilidad económica, esto requiere un enfoque integrado y a diferentes niveles que incluye asegurar estabilidad y crecimiento macroeconómico, desarrollar redes de seguridad adecuadas y bien enfocadas, 18 Gacitúa y Sojo 2001: 294.19 Análisis de estudios hechos en Nicaragua y El Salvador indican que hogares cafetaleros que usaron estrategias preventivas y de mitigación de riesgos ex-ante (por ejemplo salir del café, diversificar sus ingresos, especialmente con actividades no-agrícolas) lograron mitigar mejor los impactos negativos de la crisis del café y protegerse de la pobreza que hogares cafetaleros que usaron instrumentos ex–post, después del choque (por ejemplo sacar los hijos de la escuela, trabajo infantil, vender activos). Aunque es difícil poner a prueba formalmente la eficacia relativa de las es-trategias de gestión de riesgos ex-ante versus ex–post, una cantidad de resultados empíricos soportan esta idea. Además, la capacidad de los hogares cafetaleros de salir del sector de café está vinculada a factores como el nivel de educación familiar y el acceso a activos, como mercados e ingresos alternativos. Inversiones públicas (como en educación, infraestructura social y económica – caminos, transporte y co-municaciones, en intermediación rural financiera) que faciliten a los hogares una mayor movilidad económica ex–ante, parecen ser componentes claves para una es-trategia que apunta fortalecer la capacidad de los hogares para enfrentar ex–ante un riesgo, choque o cambio económico (Banco Mundial, 2004a: 27); es decir, disminuir su vulnerabilidad socioeconómica.

fortalecer sistemas de información y monitoreo, y también lo siguiente:

a. La inversión en la movilidad económica a largo plazo de la gente. Principales medidas para ello:

• Inversiones en educación para promover una mejor movilidad y adaptabilidad a situaciones económicas cambiantes.

• Mejorar los mercados financieros rurales para promover el desarrollo empresarial.

• Invertir en infraestructura y transporte para aumentar el acceso de la gente a mercados laborales y de productos, reducir costos de transacción y aumentar la rentabilidad de las empresas.

• Mejorar la información económica disponible (sobre precios, tendencias, cambios en el mercado, etc.) en apoyo a las inversiones y la planificación económica de personas, hogares y empresas.

b. El desarrollo de mecanismos más efectivos de seguridad y gestión de riesgos basados en el mercado.20

Hasta el momento se identifican algunas limitaciones y oportunidades que se deben considerar o que se pueden aprovechar para el trabajo a seguir:20 El Banco Mundial (2004a: vii) da como ejemplos de estos instrumentos los lla-mados “futures” y “options markets” que forman una caja de herramientas integrada para la gestión de riesgos para cultivos susceptibles al mercado internacional (como son café, maíz, frijoles, caña, trigo y ganado). Éstos ya han sido usados ampliamente pero no son accesibles para agricultores pequeños, un grupo que frecuentemente se encuentra en una situación de vulnerabilidad socioeconómica.

Profundizar en la investigación Este trabajo es un primer paso dado por RUTA con el fin de obtener un mayor conocimiento y reconocimiento sobre la población con mayor vulnerabilidad socioeconómica. Aún falta mucho por investigar y analizar sobre el impacto de políticas e instrumentos, para poder hacer recomendaciones sostenibles a los gobiernos y la cooperación internacional y lograr así una mejor formulación y ejecución de sus políticas, programas y otras estrategias de reducción de pobreza y desarrollo rural. Las investigaciones y el análisis que RUTA realice deben enfocarse en la situación actual de estas políticas, programas y estrategias.

Se recomienda que RUTA haga dichas investigaciones en alianza con actores especializados en el tema y basados en información generada en los países con la población bajo investigación, a través de la recopilación de información primaria y secundaria. Es importante conocer la visión de los grupos identificados en su propia vulnerabilidad socioeconómica y las soluciones que ellos proponen.

También se requiere conocer la visión de los gobiernos en el tema, cuáles grupos han señalado como socioeconómicamente más vulnerables en su país e identificar si sus políticas y estrategias se relacionan con esos grupos específicos21.

El Anexo 2 (“Elementos a considerar para la investigación sobre población con mayor vulnerabilidad socioeconómica”) incluye algunas hipótesis a considerar e indica la importancia de utilizar métodos cualitativos y cuantitativos. Una gran parte de la literatura en la región se ha concentrado en la definición conceptual de la vulnerabilidad socioeconómica y no en el análisis de la situación.

21 Se recomienda generar esta información a través de una revisión de los Pro-gramas de Desarrollo Nacional y con entrevistas semi-estructuradas, en estrecha colaboración con las UTNs.

Medición, estadísticas y formulación de indicadores

Hasta ahora poco se ha avanzado en la medición de los grupos más vulnerables y el grado y tipo de su vulnerabilidad socioeconómica. La cuantificación de la vulnerabilidad es especialmente difícil por tratarse de un concepto dinámico, que no se deja medir observando la población una sola vez, sino que hay que usar una metodología de largo plazo con la misma población. Además, por ser un fenómeno cambiante, la vulnerabilidad se refleja únicamente después de haber ocurrido. El reto es definir indicadores medibles que pueden identificar previamente las situaciones que pueden afectar a la población vulnerable22.

Hay que estimular a los países a que generen estadísticas detalladas sobre las poblaciones vulnerables, a través de sus metodologías comunes de recolección de estadísticas como las encuestas de hogares e ingresos y los censos, que alimentan a los sistemas de decisión política y de evaluación de impacto.

RUTA podría elaborar o fomentar que una o varias de las agencias internacionales elaboren indicadores que puedan medir sistemáticamente el grado y el tipo de vulnerabilidad socioeconómica, y que puedan identificar la probabilidad de que las personas en situación de vulnerabilidad caigan o perpetúen la pobreza, con el fin de actuar de manera preventiva23.

Asimismo, se recomienda diseñar instrumentos que miden el impacto de las estrategias de desarrollo rural en los grupos con mayor vulnerabilidad socioeconómica que, aparte de una buena línea base y evaluaciones periódicas, requieren de la definición de indicadores específicos. Basado en los indicadores se puede tener un diálogo entre los gobiernos y agencias y formular y ejecutar políticas y programas estructurales de emergencia y de prevención.22 Banco Mundial 2000b: 19 en CEPAL 2003: 58.23 Este impacto anticipado se podría medir con un sistema de información geográ-fica (Geographical Information Systems). Los mapas generados por el GIS, permiten saber dónde va a haber un impacto, por ejemplo una sequía, y sobreponiendo varias mapas se puede señalar donde hay una acumulación de vulnerabilidades. Así se pueden medir diferentes niveles de vulnerabilidad.

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Oportunidades específicas para los gobiernos

Cabe resaltar la inexistencia en la mayoría de los países de redes de protección social a cargo de los gobiernos que puedan atender a la población en las eventualidades que las afectan, como un seguro de desempleo, programas de auxilio a empresas, acceso a crédito, etc. Una condición necesaria para disminuir la vulnerabilidad y mejorar el bienestar de las y los Centroaméricanos es el aumento en el gasto público en esos sectores sociales y productivos24, ampliando la oferta de servicios sociales y económicos básicos. Para ello es importante que los gobiernos reconozcan la existencia de grupos más vulnerables, sepan quiénes son y dónde están (esto subraya la importancia de hacer más investigaciones pero también requiere un trabajo de inducción) para que puedan diseñar políticas mejor focalizadas. Además, para asegurar la adecuación de la oferta–demanda de los servicios, es importante involucrar a las poblaciones usuarias en la gestión de los mismos, controlar el adecuado suministro del servicio y fomentar la responsabilidad de los usuarios sobre la utilización del servicio25.

Adicionalmente, es necesario fortalecer a las instituciones públicas haciendo énfasis en su estructura básica (los funcionarios públicos, el equipo técnico que no cambia cuando cambia el gobierno). Conviene mejorar las capacidades de los funcionarios en medir el impacto de sus políticas, programas y otros instrumentos (individuales y en su conjunto) en la población con mayor vulnerabilidad socioeconómica, motivarles a hacer estos estudios de impacto y, con base en ello, reformular sus políticas, programas e instrumentos. Estos estudios de impacto pueden ser hechos por consultores, pero es importante que los funcionarios se integren y den seguimiento a éstos. Por tanto, no pueden ser actividades puntuales

24 CEPAL, 2003: 6925 EPTISA, 2005: 10.

y únicas sino deben ser parte estructural de su trabajo diario y a largo plazo. Para tal fin, hay que brindarles instrumentos prácticos y capacitación pertinente.

El diseño de instrumentos políticos integrales debe tomar en consideración algunos elementos básicos. Uno es la interrelación de riesgos, lo cual requiere de instrumentos de política multisectoriales. Otro es la dimensión espacial de la exclusión y vulnerabilidad, lo cual refleja la importancia de contar con la participación de instituciones locales en el diseño, la organización y la provisión de servicios. Por la misma razón, es importante que las políticas y programas sean formulados e implementados en estrecha colaboración con los gobiernos locales y las comunidades.

Es importante estimular las instituciones públicas y de cooperación internacional para que creen mecanismos que mejoren la participación efectiva de la población rural con mayor vulnerabilidad socioeconómica en la toma de decisiones y la definición de las políticas, programas y otras estrategias que afectan su bienestar o pretenden incidir sobre ella. Esto está estrechamente relacionado con la creación de mecanismos que mejoren el acceso de esa población a información pertinente sobre sus derechos y a los activos generados por las políticas, programas y estrategias de reducción de pobreza y desarrollo rural. Entre otras acciones, esto requiere fortalecer organizaciones sociales que reflejan la heterogeneidad (en términos de vulnerabilidad e intereses) de los actores que intentan representar26.

Oportunidades específicas para la cooperación internacional

Respecto a las agencias de cooperación internacional, RUTA puede promover ante éstas la necesidad de tomar en cuenta de manera explicita a los grupos más

26 Gacitúa y Sojo (2001: 292) señalaron que mecanismos tradicionales de partici-pación social suelen fallar en representar los intereses de grupos vulnerables.

vulnerables que se han estudiado, sugiriendo que se desarrollen orientaciones operativas y guías específicas para que:

a. El tema de las poblaciones vulnerables sea considerado explícitamente en la formulación, ejecución y evaluación de políticas y programas y que no se pierda en el análisis global de pobreza. Se recomienda incluir lineamientos en los términos de referencia de las misiones de formulación, supervisión y evaluación.

b. Los ejecutores de políticas y programas dispongan de lineamientos en los documentos de proyecto que les permita definir sus estrategias y ejecutar acciones para atender de mejor forma a la población más vulnerable.

c. La aplicación inicial de estas orientaciones mediante espacios de discusión, asesoría y capacitación entre los responsables a nivel nacional y los miembros de las misiones.

Es importante que agencias de la cooperación internacional estimulen a que los países generen información estadística que permita visualizar las condiciones de las poblaciones vulnerables. Con base en esta información y generando información adicional, cualitativa y cuantitativa, la cooperación internacional debe hacer investigaciones y medir impactos. Para tal fin se debe elaborar indicadores de identificación de los grupos más vulnerables, de medición de impacto de los programas y políticas en ellos y de seguimiento y evaluación a esos programas y políticas.

Otro elemento fundamental es promover la sistematización de experiencias como un método para estimular y apoyar el intercambio sobre grupos vulnerables, entre gobiernos, sociedad civil, sector privado y la misma cooperación internacional.

En vista del papel que juegan las organizaciones coejecutoras y prestadores de servicios en la ejecución de los programas y, por lo tanto, en la puesta en práctica

de acciones concretas a favor de la población vulnerable, se recomienda que los programas fortalezcan la capacidad de estas organizaciones a través de:

• Capacitar y preparar a los equipos técnicos de estas entidades en el tema y en su capacidad de realizar estudios diagnósticos y su correspondiente análisis e interpretación.

• Estimular la selección y contratación de prestadores de servicios con términos de referencia claros y explícitos (que también formarán parte del contrato mismo) tendientes al logro de este objetivo.

• Desarrollar indicadores que permitan al programa monitorear las acciones de campo de estas entidades y su impacto sobre las poblaciones vulnerables.

Oportunidades específicas para RUTA

En el caso del Proyecto RUTA, es importante que éste priorice las acciones que puede desarrollar de acuerdo con sus recursos y ventajas comparativas, buscando su propio nicho en el tema. Para ello, se debe hacer el esfuerzo de buscar mecanismos de vinculación entre el presente trabajo y la población socioeconómicamente vulnerable con las otras actividades del Programa de Trabajo Anual de RUTA. El tema de vulnerabilidad socioeconómica es de carácter transversal, no tiene sentido trabajarlo aislado sino integralmente y con una visión de largo plazo de las actividades de reducción de la pobreza y desarrollo rural.

Un análisis del programa de trabajo actual de RUTA indica que, en un buen número de actividades, se puede introducir el tema de poblaciones vulnerables para mejorar los impactos de dichas actividades.

Conviene tener en cuenta que existen otros grupos con mayor vulnerabilidad socioeconómica de los que se ha estudiado en este análisis (trabajadores rurales, pueblos indígenas y población migrante). Esos grupos también requieren de políticas, programas y estrategias

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diferenciados y enfocados explícitamente a ellos (por ejemplo, los jóvenes rurales). RUTA, en el corto plazo, se concentrará sobre los grupos ya definidos; sin embargo, debe continuar investigando sobre otros grupos vulnerables en los cuales puede concentrarse a futuro y profundizar el análisis y diálogo de políticas y programas con los países y agencias socias.

Para realizar las actividades o parte de ellas (como hacer investigaciones), RUTA debería formar alianzas, identificando vínculos e intereses comunes entre las instancias estatales, las unidades de proyecto, las organizaciones de la sociedad civil local e internacionales, y las agencias de cooperación internacional que trabajan con estas poblaciones en la región de América central (entre ellas OIT, OIM, BM, BID, DFID, FIDA, etc.).

Algunas ideas para actividades específicas son:

a. Incluir a las poblaciones con mayor vulnerabilidad socioeconómica como un grupo meta importante en los diálogos sobre políticas de reducción de pobreza y desarrollo rural que se lleven a cabo con instituciones nacionales gubernamentales y no-gubernamentales y con las agencias de cooperación socias.

b. Sistematizar buenas prácticas que han tenido incidencia en poblaciones vulnerables.

c. Fomentar el intercambio entre instituciones gubernamentales, entidades de programas y sociedad civil de diferentes países para difundir, de primera mano, las buenas prácticas.

d. Elaborar directrices para proyectos de desarrollo rural financiados por los países y la cooperación internacional que les ayudan a enfocarse mejor en las poblaciones socioeconómicamente más vulnerables.

e. Elaborar directrices para la población con mayor vulnerabilidad socioeconómica que les ayudan a elaborar propuestas para proyectos que mejoran su bienestar.

Por último, para dar seguimiento a las oportunidades señaladas, es importante que RUTA tenga una persona capaz de coordinar este tema y que se le asignen los fondos necesarios. Esto puede ser un fondo inicial para generar pautas más claras con un presupuesto detallado.

ANEXOS

ANEXO 1Matriz con definiciones y enfoques de diferentes agencias

ANEXO 2Elementos a considerar para la investigación sobre

población con mayor vulnerabilidad socioeconómica

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Anexo 1Definición de conceptos y grupos identificados según diferentes instituciones de cooperación

Marco conceptual: Término y definición usada para población vulnerable

Población identificada como más vulnerable

FIDA Pobres estructurales versus transitorios (= BM + FAO)

• Estructurales: pobreza dura. Esta pobreza se caracteriza por tener niveles de educación muy bajos o nulos; carencia o muy limitados recursos productivos; limitados conocimientos productivos; pocas habilidades laborales; y falta de acceso a los servicios básicos y productivos rurales.

Estructural:Mujeres ruralesCampesinos sin tierraGrupos indígenas Otras minorías

• Transitorios: grupos especialmente vulnerables a los cambios producidos por los procesos de reformas estructurales, a las crisis cíclicas económicas e internas y externas, y a la inestabilidad social y política de los países. Este tipo de pobre suele tener acceso a pequeñas parcelas de tierra, tiene cierta relación con los mercados y sus ingresos se sitúan en el límite de la línea de pobreza (incluso a veces apenas superior a la línea de pobreza), pero carece de bienes y recursos productivos suficientes para estabilizar la

economía familiar durante los períodos desfavorables27.

Transitorios:Pequeños agricultoresCampesinos medieros y arrendatarios

Grupos de mayor vulnerabilidad: por niveles educativos, sus condiciones de inserción laboral y las restricciones existentes para su acceso a los servicios se encuentran limitados en la generación de ingresos y condiciones que les

permita superar los niveles de pobreza28.

Inequidad en el acceso a ingresos, servicios y otros recursos, inclusive dentro

de los proyectos de desarrollo rural29 = BM

DFID Términos / conceptos claves:

1. El enfoque de medios de vida sostenible: activos / capital humano, natural, social, físico, financiero.

2. Exclusión social = BID3. Vulnerabilidad: los eventos imprevistos que constituyen riesgos y amenazas

a la cantidad y calidad de los diferentes activos de la gente30. En varios documentos de DFID se habla de una vulnerabilidad a: enfermedades, desastres naturales, choques (financieros, económicos, naturales, etc.), violencia y no acceso a justicia, discriminación y abuso, carencia de agua, etc.

• Pueblos indígenas • Población afro-descendiente • Discapacitados • Población susceptible a desastres naturales • Otros

27 FIDA, 200028 FIDA, 2004 Formulación Costa Rica.29 FIDA, 2004 Formulación Costa Rica.30 PCAC/UNAG/DFID (2003: 10)



BM Vulnerabilidad a la pobreza (=IFPRI) = dinámico = una pérdida del bienestar31 2 características combinadas:1. Estar en una situación precaria. 2. Tener baja calidad de respuesta (= FIDA)

Tres definiciones32: (i) Caer debajo de la línea de pobreza (=CEPAL).(ii) Disminución en el nivel de consumo.(iii) Disminución de la clasificación inicial basada en quintiles de consumo.

• Vulnerabilidad a la pobreza (=movilidad hacia abajo) versus movilidad (hacia arriba) = la (falta de) capacidad de los hogares de escapar de la pobreza.

• Pobres transitorios versus crónicos (=FAO + FIDA).• Población vulnerable versus pobres extremos.

• Grupo que está justo encima de LP = CEPAL • Grupos que están en pobreza (extrema) = CEPAL

• Pobres crónicos = FAO + FIDA• Grupos transitorios = FAO + FIDA

En específico:• Caficultores• Trabajadores en café

FAO33 El término de vulnerabilidad lo usan para vulnerabilidad a desastres naturales. Sin embargo, emplean una definición que es similar a la que usan BM y CEPAL para vulnerabilidad a la pobreza/vulnerabilidad social: Hogares que salen y entran en la pobreza (riesgo constante de caer en la pobreza).

Pobreza crónica versus transitoria (= BM + FIDA)• Pobreza transitoria = movimientos temporales hacia abajo o arriba de la

línea de pobreza (= BM + CEPAL). • Pobreza crónica = el nivel de consumo sustentable en el largo plazo está

debajo de la línea de pobreza (= permanente).

Cuatro grupos34:1. Hogares que son pobres y que seguirán siendo pobres= pobreza crónica2. Hogares que no son pobres y posiblemente no serán pobres en el futuro.3. Hogares que en este momento están en pobreza pero que probablemente

superan la pobreza en el largo plazo = pobreza transitoria.4. Hogares que en este momento están por encima de la línea de pobreza

pero probablemente tendrán una pérdida en su consumo, la cual les dirigirá

hacia la pobreza = pobreza transitoria.

Cuatro grupos, por orden de pobreza35:1. Minifundio, población rural sin tierra, trabajadores asalariados agrícolas.2. Productores pequeños3. Productores medianos

4. Productores grandes36

Razones para la vulnerabilidad:• Niveles bajos de todos los activos• Instabilidad de empleo

31 Holzmann 2001.32 Banco Mundial 2004b: 4733 Davis & Stampini 2002 y 2003 para el FAO34 Davis & Stampini (2003: 14-15)35 Davis & Stampini para el FAO (2002: 28)36 “Muchos terratenientes medianos y grandes cayeron en pobreza o están en un riesgo continuo de caer en ella” (Davis & Stampini 2002:26)

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BID Utiliza el concepto “exclusión social”, definido como un proceso de ser aislado total o parcialmente de los sistemas sociales, económicos, políticos y culturales, que determinan la integración social de las personas y los grupos a los que pertenecen en la sociedad. Esto puede incluir la exclusión de la participación en la toma de decisiones, el acceso a empleo, recursos y servicios, la negación de derechos políticos y sociales. La exclusión social se origina en el acceso a poder que tienen (o no tienen) los distintos grupos de interés, determinados por antecedentes históricos, económicos, socio-culturales y políticos de cada país (BID, 2003: i).

Los indicadores para medir la exclusión social se dividen en 6 categorías generales (BID 2003b: 3):1) Medidas de pobreza, incluyendo indicadores de la profundidad de pobreza

y de inequidad.2) Acceso a servicios sociales de calidad (salud, educación, vivienda) y

recursos productivos (tierra, capital, tecnología).3) Acceso a infraestructura física (como agua, sistema sanitario, transporte).4) Acceso a y forma de participar en mercados laborales. 5) Indicadores de participación social.

6) Indicadores de participación política y de justicia.

Pueblos indígenas, afro-descendientes, migrantes en búsqueda de tierra o trabajo, personas sin hogar,des-/sub-empleados, mujeres, discapacitados.

RUTA 1. En primer lugar: vulnerable a desastres naturales.2. Población en “mayor riesgo”, incluyendo a PI.3. Geográficamente vulnerable (estar aislado; localización en áreas de ladera

más susceptibles a desastres naturales).4. RRNN: ampliación de frontera agrícola, reducción de zonas boscosas,

agricultores en áreas de ladera. (PRODOC, 2004)5. Agricultores sin tierra (MG).

Sauma para RUTA (2004): Vulnerabilidad ante crisis o choques de diferente naturaleza.

• Población vulnerable a desastres naturales.

• Población en mayor riesgo, incluye PI.

• Población aislada, en áreas de ladera.

• Agricultores sin tierra.

CEPAL Vulnerabilidad social = una combinación de37:a. Eventos, procesos o rasgos que entrañan adversidades potenciales para

el ejercicio de los derechos ciudadanos o el logro de los proyectos de las comunidades, los hogares y las personas.

b. La incapacidad de respuesta frente a la materialización de tales riesgos.

c. La inhabilidad para adaptarse a las consecuencias de su materialización38

Es decir, las eventualidades “arrastran hacia la pobreza a hogares que no se encuentran en situación de pobreza y perpetúan en ella a hogares que ya la padecen” 39

• Grupo que está justo encima de LP = BM / entre 1 y 2 LP

• Grupos que están en pobreza (extrema) = BM

37 CEPAL, 2000:52 y CEPAL, 2003: 5638 CEPAL, 2002c: 2139 CEPAL, 2003: 69



CPRC 40 Vulnerabilidad es más que solo susceptibilidad a riesgos y choques.

Vulnerabilidad es tanto una causa como síntoma y parte o un componente de pobreza.

Vulnerabilidad como el “riesgo de caer en la pobreza” = pobres transitorios.

“Vulnerabilidad a choques (impactos) internos y externos” = causa de pobreza (crónica).

Distinción entre el PROCESO dinámico de la vulnerabilidad y la CONDICIÓN de ser vulnerable..

“Hogares con mayores dotaciones y rendimientos tienden a ser menos vulnerables a choques”. Tal énfasis en la vulnerabilidad como un efecto de la pobreza, enfoca la atención hacia el carácter de reforzamiento mutuo entre la pobreza y la vulnerabilidad”41. Es decir, en cuanto más pobre se es, más vulnerable se es. O sea, la vulnerabilidad es tanto una causa como síntoma de la pobreza.

Pobres crónicos versus transitorios.

Comparaciones de la “vulnerabilidad a la pobreza” entre diferentes grupos sociales.

RUTA EPTISA (2005) habla de cinco dimensiones que determinan la pobreza: 1. Capacidades personales y materiales.2. Cantidad y accesibilidad de oportunidades y recursos / activos.3. Acceso & control sobre procesos y recursos.4. Procesos de exclusión social, política y económica (=BID).5. Vulnerabilidad socio-económica, que incluye cinco tipos de vulnerabilidad

vinculados a activos/capitales (= DFID):

• Social (ante fenómenos de violencia, guerras, y conflictos).• Por la salud (ante epidemias y enfermedades).• Por el medio natural (desprotección frente a desastres naturales).• Por el medio ambiental (desprotección frente al deterioro medio-

ambiental).• Económica (ante crisis económica).

40 Prowse, 200341 Baulch & Hoddinot (2000: 19 en Prowse, 2003: 8)

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Algunas hipótesis que pueden ser comprobadas por las investigaciones son:

• El desafío con la población rural socioeconómicamente más vulnerable radica en la focalización de los programas y políticas de desarrollo rural.

• La vulnerabilidad socioeconómica es causada por invertir en un sólo activo (por ejemplo, si sólo se invierte en asistencia técnica agropecuaria no le sirve a los que no tienen tierra -como los trabajadores rurales y muchos de los migrantes- y se crea o aumenta la brecha entre diferentes grupos de pobres).

• ¿Cuáles estrategias ha usado la población pobre rural para salir de su situación de vulnerabilidad, qué tan exitosos han sido y por qué?42

El Banco Mundial (2004a: 29) identificó las siguientes estrategias exitosas que los hogares que trabajan en el sector de café han usado para reducir vulnerabilidad y salir de la pobreza:

a. Más altos niveles de educación reducen significativamente la vulnerabilidad ante la pobreza. Esto indica cómo el uso del activo humano puede minimizar con anticipación la vulnerabilidad.

b. Tener diferentes fuentes de ingresos aumenta la probabilidad de salir de la pobreza y reducir la vulnerabilidad a la pobreza.

c. Hogares que reciben remesas tienen más probabilidad de salir de la pobreza, lo que sugiere que la migración es una estrategia de prevención de riesgos que fortalece la movilidad económica y minimiza la vulnerabilidad.

42 Las estrategias familiares de sobre vivencia son heterogéneas. En efecto, las familias rurales escogen múltiples vías para salir de la pobreza: la agricultura, la migración a la ciudad o el exterior, poner un negocio, trabajo asalariado, inversión en educación de los hijos, actividades artesanales, etc., y muchas veces, simultánea-mente. La pluri-actividad es un rasgo importante de las estrategias familiares (Clercx, Luis y Michelle Deugd / CDR-ULA 2001).

Anexo 2Elementos a considerar para la investigación sobre población

con mayor vulnerabilidad socioeconómicaUn grupo de consultores podría elaborar una metodología43 integral para generar la información necesaria. Es importante tomar en cuenta que el enfoque de vulnerabilidad socio-económica requiere de la utilización de métodos cualitativos y cuantitativos. Hasta ahora, una gran parte de la literatura en la región se ha concentrado en la definición conceptual del fenómeno y no en el análisis de la situación, sea por información secundaria o primaria, en la cual el análisis cualitativo predomina. Uno de los retos es definir modelos basados en información primaria cualitativa y ponerlos a prueba mediante un análisis cuantitativo que mida el impacto de diferentes variables e interprete la información conforme a la visión de la población vulnerable. Sólo así se pueden identificar instrumentos políticos y estrategias de intervención sensitivos a aspectos de vulnerabilidad socio-económica.44

Para la recolección de la información cualitativa primaria se recomienda usar metodologías socio-antropológicas, como la observación participativa, entrevistas profundas y testimonios, y presentarles como estudios de caso. Se debe validar el uso de medios específicos de comunicación y recopilación de información, que recogen de la mejor forma la visión de la población socio-económicamente vulnerable, como son las fotografías y videos.

Además, se recomienda usar un sistema de información geográfica (GIS u otras metodologías que usan mapas para medir vulnerabilidad), para caracterizar los grupos vulnerables, identificar su localización, medir su grado y tipo de vulnerabilidad, y otras variables en las cuales se puede basar la formulación y ejecución de las políticas, programas y estrategias para la reducción de la vulnerabilidad socioeconómica. El uso de este instrumento a más largo plazo permite también medir el impacto de estas políticas, programas y estrategias en la población focalizada.

43 La metodología a preparar podría basarse en la metodología de Medios de Vida Sostenible como PCAC/UNAG y DFID (2003) la han usado para el estudio de mo-tores de crecimiento en Nicaragua.44 Gacitúa y Sojo 2001: 291.

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