FORMAS TÍPICAS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA - O ACTO ADMINISTRATIVO

8/6/2019 FORMAS TPICAS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA - O ACTO ADMINISTRATIVO

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FORMAS TPICAS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA: O

ACTO ADMINISTRATIVO1

Formas tpicas da actividade administrativao Acto administrativo

Tradicionalmente, constitua a principal forma deactividade da Administrao. Actualmente, assume

essa posio a par dos regulamentos administrativos e

dos contratos pblicos. A propsito dos contratos

pblicos, tem-se se verificado um crescendo

significativo no recurso a esta forma de actividade, o

que manifesta uma certa euforia contratual;

Tradicionalmente conotado com a Administraoagressiva, enquanto o contrato associado a uma

Administrao negocial. Trata-se de uma tese que

no devemos perfilhar, por fora das garantias

administrativas e da existncia de um procedimento

jurdico-administrativo;

Tambm os Planos, ao nvel da AdministraoUrbanstica, constituem uma forma de actividade daAdministrao, associada a um direito de propriedade

objectivo, no sendo, portanto, o ius edificandi uma

faculdade atribuda ao proprietrio, decorrendo, pelo

contrrio, do Plano.

y Surgiram com a actividade econmica, contudotendem a desaparecer precisamente ao nvel do

sector econmico;

y Tendem a divorciar-se da sua real funoteleolgica de ordenamento do territrio,

prevalecendo interesses de natureza econmico-

financeira.

1Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas prticas de Direito Administrativo II,

ministradas pelo Exmo. Prof. Doutor Lus Filipe Colao Antunes, na Faculdade de Direito da Universidade

do Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011.


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Definio de acto administrativo constante do CPA (artigo 120. CPA)

y Constitui um erro do legislador o recurso definio legal como tcnica legislativa, na

medida em que tal tarefa deveria ser reservada dogmtica e teortica;

y Desconstruo da definio de actoadministrativo do CPA

o Decises do rgo de Administrao()

Crticas:y Existem tambm outros

rgos pblicos, que nointegram a Administrao em

sentido orgnico, mas que,

ainda assim, praticam actos

materialmente

administrativos, no exerccio

da funo administrativa. Por

exemplo: Assembleia da

Repblica, Presidente da

Repblica (rgos pblicos

no administrativos);

y Importa tambm salientarque existem certas pessoas

colectivas privadas que

podem praticar actos

administrativos, desde que no

exerccio de tarefas pblicas.

O exemplo maisparadigmtico a figura do

concessionrio. Ver artigo

267., n.6 CRP + artigo 2.,

n.3 CPA + artigo 4., n.1,

alnea b) ETAF.


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Importa constatar que se perdeu umpouco a nota de imperatividade que

caracteriza o acto administrativo.

Este cunho desvaneceu-se por fora

do procedimento administrativo,ainda que a prtica do acto final seja

tomada, por norma, solitariamente

pela Administrao,

desencadeando-se a eficcia do

acto. Ao acto final constitutivo da

eficcia do acto, ainda lhe sucedem

os actos integrativos de eficcia 2.

o () deciso numa situao individual econcreta ()

Tem como destinatrio uma pessoaou um conjunto determinado de

pessoas, no mbito de uma relao

jurdico-administrativa poligonal,

que se estabelece com a

Administrao, numa situao emconcreto;

Trata-se de uma passagemsusceptvel de crticas, por fora da

existncia de:

y Actos colectivos, em queestamos perante um conjunto

mais ou menos determinado

de pessoas, numa situaoconcreta, mas que no so

uma situao individual;

2Podemos classificar os actos preparatrios como instrumentais ou subsequentes, sendo que estes

ltimos visam desencadear a eficcia do acto.


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y Actos plurais, quando, porexemplo, o Governo, atravs

de despacho ministerial,

pratica 10 actos

administrativos para opreenchimento de 10 vagas

para um determinado servio

(1 acto por cada nomeao);

y Conjuntos de pessoas maisinorgnicos, de difcil

determinao;

y Pode mesmo suceder que umacto que venha, por exemplo,indicado como regulamento

no deva, a nvel teortico,

ser entendido como tal.

O caso da aplicao da classificao,ao nvel do contencioso

administrativo, dos regulamentos

administrativos como actos

administrativos gerais ao nvel dos

sinais de trnsito.

y Na medida em que osregulamentos administrativos

no eram directamente

impugnveis ao nvel do

contencioso administrativo

(dificuldade de impugnaodos regulamentos), estes

eram classificados

contenciosamente como

actos administrativos

gerais;


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y Hoje, com a Reforma2002/2004, as normas

administrativas podem ser

alvo de impugnao

contenciosa, a todo o tempo,desde que estejam dotadas

de eficcia jurdica externa e

sejam lesivos para o

particular, havendo at a

faculdade de suspenso da

eficcia do acto;

y No caso dos actosadministrativos, eles s so

impugnveis, a todo o tempo,

quando so nulos;

y Assim, hoje, j no se justificao recurso a estas alteraes

classificatrias, com tal

alargamento.

o () ao abrigo de normas de DireitoPblico ()

Os actos administrativos constituemactos de gesto pblica, estando,

portanto, ao abrigo de normas de

Direito Administrativo. Importa,

portanto, distingui-los dos actos da

Administrao em gesto privada,

como seja o recurso ao contratoindividual de trabalho pelos

institutos pblicos, ou dos actos

praticados por rgos de soberania,

como o Governo, no exerccio da

funo legislativa, ainda que existam


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actos materialmente administrativos

que assumam a forma de lei ou de

decreto-lei, como sucede com as

leis-medida ou a atribuio de um

subsdio por invalidez. Nestes casos,e nos termos do artigo 268., n.4

CRP e do artigo 52., n.1 CPTA,

para efeitos de impugnao de actos

administrativos, a forma do acto

irrelevante.

o () visem produzir efeitos jurdicos () Crtica: falta o elemento de

exterioridade (eficcia jurdica

externa), enquanto caracterstica

prpria de um acto administrativo

ingerente em relao ao particular.

isto que permite distinguir os

actos administrativos

propriamente ditos daqueles actos

endoprocedimentais que no tmeficcia jurdica externa, isto , fora

constitutiva prpria e so, portanto,

insusceptveis de impugnao

contenciosa;

Apresenta-se, portanto, uma noomuito ampla de acto administrativo,

sem fazer meno eficcia jurdica

externa; Os actos administrativos podem ter

efeitos (constitutivos, modificativos

ou extintivos):

y Activos / positivos: produzemalteraes na ordem jurdica.


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Por exemplo: um acto

declarativo de utilidade

pblica, no mbito do

procedimento de

expropriao por utilidadepblica. Trata-se de um acto

desfavorvel, o que se revela

mais ingerente da esfera

jurdica alheia e a atinge

brutalmente, ao nvel do

direito fundamental

propriedade;

y Negativos : no produzemqualquer alterao na ordem

jurdica.

o () o acto administrativo tendencialmente o acto final do

procedimento (acto constitutivo)

Hoje, com uma actividadeadministrativa procedimental, comprocedimentos complexos e

autonomia das fases ordenadas

sistematicamente pela Lei, podem

alguns actos endoprocedimentais

dessas fases produzir efeitos

jurdicos externos, sendo, portanto,

directamente impugnveis. Por

exemplo: no mbito do sub-procedimento de avaliao de

impacte ambiental, anterior ao

procedimento de licenciamento da

obra, a deciso (anteriormente

designada parecer) de impacte


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ambiental no o acto

administrativo final (que o acto de

licenciamento da obra), nem um

acto instrumental, mas um acto

administrativo final parcial, que vaiafectar os potenciais lesados pela

obra (no caso de deciso favorvel)

ou o dono da obra (no caso de

deciso desfavorvel). Importa no

confundir a avaliao de impacte

ambiental com o estudo de impacte

ambiental, que constitui uma pea

importante desta fase.

Aps a desconstruo da noo de acto administrativoconstante do CPA, avana-se com um conceito de acto

administrativo : a deciso de um rgo

administrativo ou equiparado, no exerccio de poder

administrativo que decide, normal e tendencialmente

(directa e imediatamente) no fim do procedimento

(acto final), a situao concreta do particular face

Administrao (e vice-versa) e que produz efeitos

jurdicos externos (constitutivos, modificativos,

extintivos) sobre a esfera jurdica dos interessados.

Debate doutrinal (posio psicanaltica do actoadministrativo)

y Escola de Lisboao Modelo originariamente francs; o Adopta noo genrica e ampla de acto

administrativo em termos substantivos,

para chegar em termos adjectivos ou

processuais a uma noo demasiado


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restrita, fazendo apelo a uma tripla

definitividade (acto administrativo

horizontalmente, materialmente e

verticalmente definitivo).

y Escola de Coimbrao Modelo de inspirao alem, defendido,

nomeadamente, por Rogrio E. Soares,

Jos Carlos Vieira de Andrade e Srvulo

Correia;

o Adopta uma noo restrita de actoadministrativo, inspirada em Otto Mayer;

o Apenas mantm a definitividade verticalou competencial, admitindo a imposio

de recurso hierrquico necessrio, que

veda a possibilidade de impugnao

contenciosa directa e imediata.

A noo de acto administrativo avanada anteriormente integraelementos que decorrem directamente da definio legal constante

do artigo 120. CPA (explicitamente) e elementos que resultam do

apelo melhor doutrina e a outros artigos do CPA (implicitamente).

o Um dos elementos que resulta implicitamente do CPA ocarcter regulador do acto administrativo, na definio da

posio do particular face Administrao e os efeitos

jurdicos externos que se produzem;

o Os actos instrumentais da Administrao no procedimentoat ao acto final no tm, por norma, eficcia jurdica

externa. Diferentemente, o acto que exclui um candidato deum concurso, no mbito de um procedimento concursal, por

incumprimento dos requisitos exigveis um acto

administrativo com eficcia jurdica externa e directamente

impugnvel.


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Debate doutrinal (continuao)o Escola de Lisboa (integrada por Marcelo Rebelo de Sousa,

Diogo Freitas do Amaral, Joo Caupers)

Influenciada pelo Direito Administrativo Francs; Apresenta uma noo ampla e genrica em termos deDireito Administrativo substantivo: acto jurdico de

um rgo administrativo, no exerccio do poder

administrativo, que produz efeitos jurdicos numa

situao individual e concreta.

y Crtica: esta noo no distingue entre actosinstrumentais e actos finais.

Sendo a noo apresentada demasiado ampla,decidiram, ao nvel do Direito adjectivo ou processual,

adoptar, para efeitos contenciosos, uma noo

demasiado restritiva acto definitivo e executrio ,

alis seguida pelo legislador constitucional.

y Crtica: construo mal elaborada, que confundeexecutoriedade com eficcia (s os actos

administrativos desfavorveis que compem

posies jurdicas substantivas), por fora do

privilgio da execuo prvia e na medida em

que a eficcia (por exemplo: requisito de

publicidade do acto, visto do Tribunal de Contas)

um requisito prvio da executoriedade (o acto

est preparado para se tornar operativo).

Preenchido o requisito da eficcia, o acto torna-

se operativo externamente.

Apresenta uma noo desadequada de definitividade (tripla e cumulativa), para efeitos contenciosos:

y Definitividade horizontal: o nico actosusceptvel de produzir efeitos jurdicos externos

e lesivos o acto final (construo demasiado

rgida face aos actos destacveis). Crtica: noo


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muito exigente e limitadora, que dificultava o

acesso justia;

y Definitividade material: salienta a caractersticado acto, referenciando que este que define a

posio do particular face Administrao evice-versa. Crtica: noo inerente ao prprio

acto;

y Definitividade vertical: o acto final era aquelepraticado pelo superior hierrquico. Se praticado

pelo subalterno, importava considerar se ela

exercia competncia exclusiva (o acto

definitivo, directa e imediatamente impugnvel)

ou competncia concorrente (o acto no era

definitivo, porque o superior hierrquico tem o

poder de pronncia e reexame do acto do

subalterno, em sede de recurso hierrquico

necessrio noo recepcionada pelo CPA).

o Escola de Coimbra (integrada por Rogrio E. Soares, JosCarlos Vieira de Andrade e Srvulo Correia)

De influncia alem, baseada na doutrina e legislaoalem;

Noo bastante restrita de acto administrativo: actoadministrativo autoritrio e unilateral, que produz

efeitos jurdicos externos.;

y Trata-se de uma noo unitria e integrada deacto administrativo;

y Salienta o elemento da exterioridade e distingueclaramente entre actos instrumentais(salientando que alguns podem ter eficcia

externa) e o acto administrativo final (regulador);

y Esta noo pretende ser simtrica no camposubstancial e processual, realidade til para

efeitos dogmticos e prticos;


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y Apresenta-se uma noo mais ampla do que aapresentada, para efeitos contenciosos, pela

Escola de Lisboa.

Apenas mantm a definitividade vertical oucompetencial, tese sustentada por Rogrio Soares e

Vieira de Andrade, afastando as outras definitividades.

Argumentos:

y O artigo 268., n.4 CRP no se refere emimpugnao directa do acto;

y Importa saber quem praticou o acto subalterno ou superior hierrquico e no uso de

que competncia prpria ou comum (acompetncia comum pode ser simultnea ou

conjunta). A competncia prpria directamente

atribuda ao rgo subalterno, podendo estas

ser:

o Competncia exclusiva A pronncia do subalterno a

ltima palavra da Administrao;

Pode haver lugar a recursohierrquico facultativo;

o Competncia concorrente ou separada: O superior hierrquico goza de

poder de reexame (de anulao ou

de modificao) do acto do

subalterno;

Recurso hierrquico necessrio,como conditio sine qua non parao acesso ao contencioso

administrativo.


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Deste modo, constituem acto definitivo:y Acto praticado pelo superior hierrquico;y Acto praticado por rgos independentes no

sujeitos a hierarquia;

y Acto praticado por subalterno, no exerccio decompetncia exclusiva;

y Acto praticado pelo subalterno ao abrigo dedelegao de poderes, quando o acto, se

praticado pelo rgo delegante, se tornasse

definitivo.

Diferentemente, no constituemacto definitivo:y

Acto praticado pelo subalterno no exerccio decompetncia concorrente (constitua a regra, por

fora do recurso hierrquico necessrio);

y Acto praticado pelo subalterno a coberto dedelegao de poderes, quando o acto, se

praticado pelo superior hierrquico, no se

tornasse definitivo.

o Crticas quanto dimenso de definitividade vertical do acto(posio do Professor Doutor Lus Filipe Colao Antunes)

Por fora do artigo 268., n.4 CRP + artigo 51., n.1CPTA + artigo 59., nmeros 4 e 5 CPTA, constitui, hoje,

regime-regra o recurso hierrquico facultativo;

O recurso hierrquico necessrio constitui um exercciode auto-tutela contenciosa indirecta, por fora da

fiscalizao da legalidade e da constitucionalidade

realizada pela Administrao, em relao aos actos quemais directamente a vinculam. Tal realidade constitui

uma inconstitucionalidade;

A legislao avulsa que prev o recurso hierrquiconecessrio (por exemplo: procedimentos especiais,

nomeadamente ablativo, disciplinar) no foi revogada,


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assim como a legislao do CPA, devendo-se efectuar

uma interpretao actualista e restritiva desta

legislao.

Tipologia dos actos administrativoso Actos de 1. grau ou primrios (e procedimentos de 1. grau)

vs. Actos de 2. grau ou secundrios (e procedimentos de 2.

grau)

Actos de 1. grau: determinam um procedimentonormal, na medida em que versam, pela primeira vez,

sobre uma determinada situao da vida (por exemplo:

de licenciamento de uma obra);

Actos de 2. grau: actos que versam sobre um outroacto j praticado (acto primrio), havendo lugar a um

procedimento de 2. grau: tm por objecto um acto

primrio preexistente, ou ento versam sobre uma

situao que j tinha sido regulada atravs de um acto

primrio (por exemplo: recurso hierrquico de

reexame, anulao ou revogao de um acto).

Dentro dos actos primrios, h que distinguir,basicamente, entre actos impositivos, actos

permissivos e meros actos administrativos.

o Actos impositivos So aqueles que impem a algum uma determinada

conduta ou sujeio a determinados efeitos jurdicos.

H que distinguir quatro espcies:

o Actos de comando: aqueles que impem a umparticular a adopo de uma conduta positiva ou

negativa, assim: (1) se impem uma conduta

positiva, chamam-se ordens; (2) se impem uma

conduta negativa chamam-se proibies ;


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o Actos punitivos: so aqueles que impem umasano a algum;

o Actos ablativos: so aqueles que impem osacrifcio (compresso ou eliminao) de um

direito do particular. Por exemplo: actodeclarativo de utilidade pblica no mbito do

procedimento de utilidade pblica; servido

administrativa;

o Juzos: so os actos pelos quais um rgo daAdministrao qualifica, segundo critrios de

justia, pessoas, coisas ou actos submetidos

sua apreciao.

o Actos permissivos So aqueles que possibilitam a algum a adopo de

uma conduta ou omisso de um comportamento que

de outro modo lhe estariam vedados. Estes distribuem-

se por dois grandes grupos:

y Actos que criam ou ampliam situaes devantagem

o A autorizao o acto pelo qual umrgo da Administrao permite ao

particular o exerccio de um direito ou de

uma competncia;

Constitutiva: vulgarmentedesignada licena (o acto pelo

qual um rgo da Administrao

atribui a algum o direito de exercer

uma actividade que por lei

relativamente proibida). O direitoconferido ao particular s nasce

com o exerccio do mesmo;

Permissiva: o objecto diferente daautorizao, pois o objecto o


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exerccio desse direito, do qual o

particular j titular.

Exemplo particular: o momento

autorizativo do acto de construir estno momento da definio da zona

urbanstica, por via do Plano Director

Municipal (PDM) direito de

propriedade objectivo no sendo o

ius edificandi uma faculdade

conferida ao particular directamente

pela Constituio (artigo 62. CRP), isto

na ptica dos publicistas.

o A subveno pela qual um rgo daAdministrao Pblica atribui a um

particular uma quantia em dinheiro

destinada a custear a prossecuo de um

interesse pblico especfico;

o A delegao o acto pelo qual umrgo da Administrao, normalmente

competente em determinada matria,

permite, de acordo com a lei, que outro

rgo ou agente pratiquem actos

administrativos sobre a mesma matria. O

acto de delegao de poderes promove a

criao de uma qualidade de delegado,

por transferncia do exerccio de poderes

mas no de competncia (artigos 29. e

35. CPA, artigo 39. CPA);o A concesso o acto pelo qual um rgo

da Administrao transfere para a

entidade privada o exerccio de uma

actividade pblica, que o concessionrio

desempenhar por sua conta e risco, mas


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no interesse geral. As concesses podem

ser:

Translativas (por exemplo: de umservio pblico): a Administrao

transfere para um particular (enteprivado) poderes e direitos;

Constitutivas : confere-se aosparticulares a explorao de bens do

domnio pblico, com supresso de

poderes da Administrao (por

exemplo: concesso de uso privativo

de domnio pblico, para instalao

de uma esplanada ou de um

quiosque). H lugar criao de

poderes ex novo que a

Administrao no tinha.

o A admisso aquela pelo qual um rgoda Administrao Pblica investe um

particular numa determinada categoria

legal, de que decorre a atribuio de

certos direitos e deveres.

Actos que eliminam ou reduzem encargosy A dispensa o acto administrativo que permite a

algum, nos termos da lei, o no cumprimento

de uma obrigao geral, seja em ateno a outro

interesse pblico (iseno), seja como forma de

procurar garantir o respeito pelo princpio daimparcialidade da Administrao Pblica

(escusa);

y A renncia que consiste no acto pelo qual umrgo da Administrao se despoja da

titularidade de um direito legalmente disponvel.

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