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EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA

Autor: Rafael Pérez JaramilloOpinión Jurídica: Carlos Gasnell Acuña

Auspiciado por:Transparencia Internacional para Latinoamérica y el Caribe (TILAC)

Panamá, 1 de junio de 2004

Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana

© Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana. El primer año de la Ley deTransparencia. Autor: Rafael Pérez Jaramillo. 2004.

Revisión Jurídica de Reglamentos Internos: Carlos Gasnell Acuña

Revisión: Angélica Maytín Justiniani

Diseño gráfico de la portada e interiores: N. Arjona, Editores

Impresión Digital: Color DPI, Panamá, República de Panamá

I.S.B.N.: 9962-640-05-9

Portada: Transparencia

3

Introducción 5

PRIMERA PARTEAntecedentes y actualidad 7

Lista de normas sobre acceso a informaciónArtículos sobre acceso a informaciónLey de TransparenciaReglamento de la Ley de TransparenciaDemanda contra Decreto reglamentario

1011152425

SEGUNDA PARTEDatos cualitativos y cuantitativos en un año de la Ley de Transparencia 26

Total de Habeas Data resueltos en el primer año de la LeyHabeas Data concedidos en el primer año de la LeyHabeas Data negados en el primer año de la LeyLista de ciudadanos a quienes se negó Habeas DataNegación de Habeas Data y argumentos de la CorteNegación de Habeas Data y clasificación de argumentos por tipos y cantidadesSalvamento de votos citablesHabeas Data resueltos por la Corte Suprema

2728303943495159

TERCERA PARTELey de Transparencia, reglamentos internos y otras normas 61

Reglamentos InternosCuadro Reglamento del MEFHallazgos concretos en la investigaciónCuadro Habeas Data negados y normas alegadasCuadro Habeas Data negados, reglamentos internos, normas y fallos de la CorteHacia la integración de leyes

6566676885

115

CUARTA PARTEConclusiones, propuestas y acciones 119

ConclusionesRecomendacionesAccionesOpinión Jurídica para la integración de normasCarta Procuradora

119120121123150

ANEXOLey de Transparencia 155

ÍNDICE

5

Introducción

El derecho a la información en Panamá, ha logrado importantes avances en el último decenio. Uno de los más importantes, sin duda, fue el ocaso de un

gobierno dictatorial en 1989, lo cual despejó el camino para conquistar espacios —ahora bajo nuevas condiciones— en materia de libertad de expresión y derecho a la información. La Ley de Transparencia, casi una década después del colapso dictatorial, es uno de esos espacios.

Es cierto que antes de esta ley, la norma que consagra el “derecho de petición” a nivel constitucional desde inicios de la República, facilitó aproximaciones al derecho a la información. Pero también es verdad que nuevas realidades fueron haciendo tal recurso insuficiente. La llegada de la Ley de Transparencia cobró un significado importante en esta aspiración humana que el derecho a la información. Su implementación también ha significado un importante paso, aunque las cifras de negación de acceso a información demuestran que la lucha por el acceso a la información, sigue siendo trabajo de permanente vigilancia. En este sentido, consideramos que aún persisten escollos que necesitan ser superados, y comenzar a identificarlos, es el objetivo principal de este trabajo.

Para emprender tal tarea, hemos examinado cada uno de los fallos de Habeas Data, promulgados por la Corte Suprema de Justicia durante un año de aplicación de la Ley de Transparencia. Aunque la Ley entró en vigencia en enero del año 2002, el primer fallo de Habeas Data, dictaminado por la Corte Suprema, está fechado en abril del mismo año y un mes después de esto (en mayo) entró en vigencia el criticado Decreto No. 124 que reglamenta la Ley de Transparencia. La presente investigación intenta retratar todos los Habeas Data resueltos entre abril de 2002 hasta mayo de 2003, para determinar así el impacto que tal Decreto significó para negar información, pero también para conocer qué otros tropiezos ha sufrido la Ley de Transparencia. El periodo de evaluación inició en abril de 2002 y se extendió hasta mayo de 2003, lo que nos permite decir que examinamos un año de funcionamiento de la Ley de Transparencia, junto con el mencionado Reglamento. De allí el título de nuestro trabajo: “El primer año de la Ley de Transparencia”. Podrá verse que en el presente trabajo hemos realizado un resumen de todos fallos de Habeas Data dictados en un año, de manera que se pueda visualizar el comportamiento de la Corte Suprema de Justicia al momento de tomar las decisiones. Podrá verse aquí que el total de Habeas Data resueltos en un año de Ley de Transparencia asciende a 87 y que, de estos, 15 (17.2 %) fueron concedidos, 60 (68.9 %) fueron negados y 12 (13.7 %) cayeron en categorías de sustracción de materia, cese

Rafael Pérez Jaramillo6

de procedimiento o desistimientos. Igualmente se podrán examinar los argumentos de la Corte ante los 60 Habeas Data rechazados, y se podrán identificar inconsistencias en los fallos, pero también algunos procedimientos equivocados por parte de los ciudadanos para reclamar derechos de información. También podrá examinarse cómo falló cada Magistrado, junto a los respectivos votos salvados, ante decisiones que no se compadecen con el acceso a la información.

Adicionalmente, para complementar estas cifras frías y objetivas hemos citado párrafos de salvamentos de votos que consideramos ejemplares, pero además hemos incluido un examen crítico sobre los desaciertos en fallos de Habeas Data, y sobre los aciertos (cuando los hubo) en la misma materia. Para este último propósito, reproducimos, con permiso del autor, una conferencia, inédita, dictada en un evento organizado por la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana el 25 de agosto de 2002, por el Presidente de Transparencia Internacional, Capítulo de Panamá, Fernando Berguido, bajo el título “El acceso a la información pública y la lucha contra la corrupción”.

De otra parte, debemos señalar que la Ley y el reglamento arriba mencionado no agotan el análisis del acceso a la información. En nuestro examen durante un año de acceso a la información, hemos detectado también otras disposiciones, distintas al desafortunado reglamento, que han sido alegadas para negar acceso a información, y aquí nos ocupamos de identificarlas. La idea está en despejar el camino de la Ley de Transparencia apartando normas que injustificadamente la afecten y en esta última intención hemos dividido el estudio en tres grandes bloques: 1. Identificar todas las leyes y artículos en leyes generales, así como cualquier tipo de norma vigentes sobre el acceso a la información, que puedan, o no, reñir con la Ley de Transparencia; 2. Registrar casos concretos en que una colisión entre normas se ha dado y 3. Proponer acciones que debieran hacerse efectivas para cambiar el estado de cosas diagnosticado. Advertimos que este apartado no pretende ser un diagnóstico legal. Se trata más bien de un diagnóstico basado en información de acceso público, y ordenado por ciudadanos para que posteriormente abogados lo examinen con miras a definir lo que en derecho se conoce como integración de leyes, es decir, adecuar las normas dispersas en favor del derecho a la información consagrado en la Ley de Transparencia. Hemos dado un primer paso en esa dirección al contar con el aporte del abogado Carlos Gassnel Acuña, quien emitió un criterio jurídico (incluido al final de este trabajo) sobre las más de 25 normas vigentes, muchas de las cuales están riñendo con la Ley de Transparencia. En otras palabras, la existencia de la Ley de Transparencia debe ser calibrada con toda la normativa vigente en materia de acceso a información, de tal forma que se alcance, sin margen a dudas, el objetivo de tal ley, que es permitir el ejercicio ciudadano al derecho de información.

EL PRIMER AÑO DE LA LEY DE TRANSPARENCIA 7

PRIMERA PARTE

Antecedentes y actualidad

Para adentrarnos en el tema objeto de este trabajo, consideramos necesario exponer siquiera un breve repaso cronológico de la normativa ligada al derecho de información en Panamá.

El derecho de petición, introducido en el artículo 17 de la Constitución de 1904, puede considerarse como el antecedente más próximo al derecho de información en términos legales. Las Constituciones que sucedieron a la de 1904 (es decir, las de 1941 y 1946) también incorporaron este derecho, pero no fue sino hasta la segunda mitad de la década de los 50, cuando el mismo se desarrolló en términos legales. Por medio de la Ley No. 15 de 1957, se concedió al ciudadano el derecho de interponer peticiones a los funcionarios públicos, quienes debían resolverlas en un término de 30 días. La vida de esta Ley se prolongó intacta hasta 1998, cuando se aprobó otra, la No. 36, por la cual se desarrolla el derecho de petición contenido en la Constitución. Esto hizo, entonces, que permanecieran ambas Leyes (la 15 y la 36) vigentes, aunque la segunda modificando a la primera, lo cual siguió así hasta el año 2000 cuando se aprobó la Ley No. 38 con la cual se derogaron expresamente ambas normas y se desarrollaron los derechos de petición, queja y consulta.

Pese a las bondades divulgadas acerca de esta nueva disposición No. 38, se debe mencionar que la misma irrumpió en la opinión pública nacional en el fragor de un debate que nació con un artículo periodístico publicado por quien escribe estas líneas.1

El epicentro de la discusión se ubicó en un artículo (el número 70) que constituía una violación al derecho a la información, según no pocos denunciantes, Miguel Antonio Bernal, entre ellos, quien fue uno de los primeros y más destacados críticos. La presión pública conllevó a que los Legisladores, junto a las autoridades administrativas que dieron impulso a la Ley, propusieran y lograran un cambio en la misma, para calmar las demandas públicas a favor del derecho de información. Así se hizo unos meses más tarde, por lo que el artículo 70 fue modificado, lográndose así un paso en dirección de

1 La explicación completa de este episodio puede leerse en “Reglamentos que nos complican la vida” publicado en “La Prensa” el 8 de junio de 2002. Allí se menciona el artículo original donde se divulgó la primera advertencia sobre el artículo 70, titulado “Procuraduría y Asamblea”, cuya autoría es del suscrito, que fue publicado en “El Panamá América” el 16 de julio de 2000. Ambos artículos pueden consultarse en “Expresión de Libertad”, Pérez Jaramillo, Rafael, Publicación del Instituto de Estudios Políticos e Internacionales (IEPI), Litho Editorial Chen, 2003, 177 páginas.


tarde, por lo que el artículo 70 fue modificado, lográndose así un paso en dirección de salvaguardar el derecho de información. No obstante, aún persisten situaciones que necesitan ser revisadas.

Pero no fue sino hasta el 22 de enero de 2002, cuando el derecho a la información en Panamá vino a ser considerablemente robustecido con un espaldarazo legal. En esta fecha, tras denodados esfuerzos de Transparencia Internacional-Capítulo de Panamá, se aprobó una ley que ampara el derecho de acceso a la información pública de todos los ciudadanos. Hablamos de la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 “que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y dicta otras disposiciones”. Hasta aquí una apretada evolución del derecho a la información.

Si bien es cierto que el paso logrado con la Ley de Transparencia, mereció elogios nacionales e internacionales, se hace necesario mencionar que nubarrones de secretismo no tardaron en traer sombras a la iniciativa. El más mencionado de los obstáculos lo constituye el Decreto No. 124 de 21 de mayo de 2002, que reglamenta la Ley de Transparencia. Datos logrados en este estudio nos dejan ver que el mayor porcentaje de todos los rechazos de Habeas Data, hasta un año después de aprobado el reglamento, se dieron invocando la aplicación del mencionado Decreto. No obstante lo anterior, nuestro estudio revela también que este no es el único escollo. También afectan las equivocadas interpretaciones que la Corte Suprema ha estado aprobando para negar acceso a información. En contrapartida, se han dictaminado también, valiosos salvamentos de voto situados en la dirección correcta de salvaguardar el derecho de información. Resúmenes de ellos son citados en este trabajo.

Otros obstáculos también han sido detectados. Cuando nos dispusimos a iniciar este trabajo identificamos que existen otras situaciones que traban el libre acceso a la información, y ellas guardan relación con los aspectos legales que inciden en el proceso de suministro de información. Es por ello que nuestro trabajo se trazó como parte de su objetivo general el de “promover la necesidad de ajustes legales para el efectivo ejercicio del derecho a la información”. Como podrá examinarse en las páginas que siguen, junto a la Ley de Transparencia siguen vigentes una serie de leyes generales que funcionarios han argumentado para impedir acceso a información, y también existe una treintena de normas, entre reglamentos internos y artículos dispersos en Códigos, que contienen restricciones. Este trabajo consiste en el registro e identificación de tales normas, así como la presentación de casos concretos en los que se han instrumentado. No pretendemos ponderar en términos legales una solución. Esa es tarea de los abogados para quienes el presente trabajo pretende ser una guía de estudio, camino a la definición de los “ajustes legales” que habrán de hacerse o la determinación sobre la vigencia de normas especiales que la Ley de Transparencia no puede afectar.

Hemos identificado no menos de 6 leyes de carácter general con artículos que se aplican para reservas de información, 25 reglamentos internos en las entidades públicas y 6 Códigos que contienen artículos en los que se dictaminan reservas de información. Como dato que resalta debemos mencionar que de los 25 reglamentos internos de instituciones arriba mencionados hemos registrado al menos 10 que han sido


instrumentados por funcionarios para negar una información, aún con la vigencia de la Ley de Transparencia. Hemos de señalar que en algunos casos la Corte Suprema rechazó el uso de tales reglamentos internos, pero en otros los avaló. También deseamos resaltar que la Corte no se pronunció ni a favor ni en contra del uso de algunos otros reglamentos alegados en otras oportunidades, aunque negó el acceso a información apelando a otras determinaciones legales.

Otros indicadores que observamos en el presente trabajo, guardan relación con deficiencias por parte del ciudadano que aún desconoce cómo hacer uso efectivo del recurso de Habeas Data. El no solicitar información, sino otro tipo de petición, o el omitir ciertas formalidades para interponer el Habeas Data, destacan entre las equivocaciones ciudadanas más comunes. Vemos que esas deficiencias, sobretodo en las omisiones de formalidades, son aprovechadas por funcionarios para negar acceso a informaciones. Esto, afortunadamente, no es un criterio compartido por todos los Magistrados, pues al menos en un salvamento de voto se destaca la intención del Habeas Data, sin mayores formalidades precisamente para facilitar al ciudadano el acceso a la información.

Todo lo anterior conecta con el hecho de que otra parte del presente trabajo emprendido se fijaba como objetivo general el de “Promover el aumento del poder de los ciudadanos para el uso efectivo de su derecho a la información”, y para ello requeríamos conocer si los obstáculos para tal ejercicio de libertad de información provenían de las autoridades, o existían otras causas. Nuestra investigación logró identificar que parte del peso también recae sobre el ciudadano que busca ejercer su derecho. Detectamos que no pocos derechos de información fueron rechazados en virtud del desconocimiento que acompaña a los ciudadanos cuando ejercitan mecanismos para accesar a las informaciones. Así por ejemplo podemos ver que otras razones para el rechazo se define en que el ciudadano se adelantó a solicitar Habeas Data antes de que se cumplieran 30 días que exige la ley, o envió el recurso a la instancia equivocada. También en este último caso hubo posiciones encontradas entre los Magistrados. Un salvamento de voto no consideró necesario negar la información, sino sencillamente indicar hacia qué instancia debía hacerse llegar el recurso.

Según nuestro criterio, si bien es cierto que no pocas negaciones del recurso de Habeas Data se dieron por equivocaciones ciudadanas, no es menos cierto que la mayoría obedece a negaciones injustificadas por parte de los funcionarios públicos.

Visto lo anterior, deseamos exponer los resultados de la investigación para finalizar con una serie de conclusiones y recomendaciones que buscarán cumplir con el objeto de este proyecto que aquí reiteramos: “Promover el aumento del poder de los ciudadanos para el uso efectivo de su derecho a la información, y promover la necesidad de ajustes legales para el efectivo ejercicio del derecho a la información.”


Lista de normas sobre acceso a información

Existe una disposición constitucional sobre el derecho de petición y existen tres leyes generales que se relacionan directa o indirectamente con el acceso público a la información. Igualmente hemos identificado cerca de 25 instituciones públicas que mantienen reglamentos internos en los que se incluyen artículos que restringen el acceso a la información, y una serie de artículos dispersos en los distintos Códigos que actualmente rigen. Exponemos la siguiente lista:

1. Artículo 41 de la Constitución sobre el derecho de petición.

2. Ley No. 9 de 20 de junio de 1994, “por la cual se establece y regula la Carrera Administrativa” con su respectivo reglamento.2

3. Ley No. 59 de 29 de diciembre de 1999, “que reglamenta el artículo 299 de la Constitución Política y dicta otras disposiciones contra la corrupción administrativa”.3

4. Ley No. 38 de 31 de julio de 2000 “que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General y dicta disposiciones especiales”4, modificada por la Ley No 45 de 27 de noviembre de 2000 “que modifica los artículos 70 y 201 del Libro Segundo, del Procedimiento administrativo general de la Ley 38 de 2000”.

5. Ley No. 39 de 19 de julio de 2001, “que modifica y adiciona disposiciones al Código Penal y al Código Judicial y dicta normas para la prevención de la corrupción”.5

6. Ley No. 6 de 22 de enero de 2002 “que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y dicta otras disposiciones”6

reglamentada por el Decreto Ejecutivo No. 124 de 21 de mayo de 2002 “por el cual se reglamenta la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002”.7

7. Reglamentos internos en las siguientes instituciones: Ministerio de Comercio e Industrias (MICI), Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Comisión Arancelaria del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Dirección General de Ingresos del MEF, Ministerio de Gobierno y Justicia, Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Salud, Asamblea Legislativa, Contraloría General de la

2 Gaceta Oficial No. 22,562, martes 21 de junio de 1994.3 Gaceta Oficial No. 23,961, martes 4 de enero de 2000.4 Gaceta Oficial No. 24,109, miércoles 2 de agosto de 2000.5 Gaceta Oficial No. 24,350, lunes 23 de julio de 2001.6 Gaceta Oficial No. 24,476, miércoles 23 de enero de 2002.7 Gaceta Oficial No. 24,557, miércoles 22 de mayo de 2002.


Nación, Tribunal Electoral, Autoridad del Canal de Panamá (ACP), Banco Nacional de Panamá (BN), Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá (IDIAP), Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre, Autoridad Marítima, Autoridad Nacional del Ambiente, Banco Hipotecario Nacional, Instituto Nacional de Cultura, Instituto Nacional de Deportes, Instituto para la Formación y Aprovechamiento de los Recursos Humanos, Comisión de Libre Competencia de Asuntos del Consumidor (CLICAC), Ente Regulador, Comisión Nacional de Valores, Superintendencia de Bancos, Superintendencia de Seguros y Reaseguros.

8. Normas contenidas en los Códigos Administrativo, Código Civil, Código de Comercio, Código Fiscal, Código Judicial, y Código Penal.

Artículos sobre acceso a información

Buscando ser más precisos sentimos necesario citar los artículos contenidos en las leyes arriba enumeradas, con miras a examinarlos en detalle. Este apartado tendrá una redacción bastante esquemática, prácticamente sólo reproduciendo los articulados que han normado el acceso a la información en Panamá, antes de la Ley de Transparencia. Tal como expusimos arriba, antecedentes legales del derecho a la información en Panamá pueden ser ubicados en la norma constitucional sobre el derecho de petición. Conforme a la Constitución actual, en su artículo 41, el derecho consiste en lo siguiente:

Artículo 41. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones y quejas respetuosas a los servidores públicos por motivos de interés social o particular, y el de obtener pronta resolución. El servidor público ante quien se presente una petición, consulta o queja deberá resolver dentro del término de treinta días. La Ley señalará las sanciones que corresponden a la violación de esta norma.

Este artículo fue desarrollado por la Ley No. 15 de 28 de enero de 1957 por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Nacional.8 Posteriormente se dictó la ley No. 36 de 5 de junio de 1998 “por la cual se desarrolla el artículo 41 de la Constitución Política de la República”9 y que derogaba el artículo 1 de la Ley 15 de 1957. Esta situación dejaba que ambas leyes permanecieran vigentes. Así fue hasta la aprobación de la Ley No. 38 que contenía el famoso artículo 70, del que nos ocuparemos más adelante.

Valga decir antes, algo acerca de la vigencia de la Ley No. 59 de 29 de diciembre de 1999, “que reglamenta el artículo 299 de la Constitución Política y dicta otras disposiciones contra la corrupción administrativa”. Esta ley se asocia más popularmente

8 Gaceta Oficial No. 13.208 de 29 de marzo de 1957.9 Gaceta Oficial No. 23,559 de 8 de junio de 1998.


con el tema del enriquecimiento injustificado. Incluimos esta norma entre las leyes generales vigentes que impiden acceso a información, debido a que la misma se ha alegado como argumento para negar el acceso de ciudadanos a las “declaraciones juradas” de los funcionarios públicos. Los artículos que destacamos al respecto son:

Artículo 3. El servidor público declarante deberá enviar copia auténtica de su declaración, a la Contraloría General de la República. El Ministerio de Economía y Finanzas y las autoridades jurisdiccionales, podrán solicitar al respectivo notario copia auténtica de la declaración del servidor público de que se trata, para los efectos legales pertinentes.

Volviendo al análisis de las leyes 15 de 1957 y 36 de 1998, tenemos que ambas normas fueron derogadas por la Ley No. 38 de 31 de julio de 2000 “que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General y dicta disposiciones especiales”. Un artículo de esta ley, el número 70, despertó grandes controversias en virtud de los obstáculos para el acceso a la información que en el mismo se estatuía. Las autoridades negaron que esta fuese la situación, pero aún así aceptaron modificar el artículo aprobando así la Ley No 45 de 27 de noviembre de 2000 “que modifica los artículos 70 y 201 del Libro Segundo, del Procedimiento administrativo general de la Ley 38 de 2000.

De acuerdo con la Ley No. 38 el artículo 70 queda siendo del tenor siguiente:

Artículo 70. Al expediente sólo tienen acceso, además de los funcionarios encargados de su tramitación, las partes interesadas, sus apoderados y los pasantes de estos, debidamente acreditados por escrito ante el despacho, sin perjuicio del derecho de terceros interesados en obtener copias autenticadas o certificaciones de la autoridad respectiva, siempre que no se trata de información confidencial o de reserva que obedezca a razones de interés público, o que pueda afectar la honra o el prestigio de las partes interesadas.

Para los fines de esta Ley, se entiende por información confidencial o de acceso restringido, aquella que por razones de interés público o particular no puede ser difundida, porque podría ocasionar graves perjuicios a la sociedad, al Estado o a la persona respectiva como es el caso concerniente a las negociaciones de tratados y convenios internacionales, seguridad nacional, situación de salud, ideas políticas, estado civil, inclinación sexual, antecedentes penales y policivos, cuentas bancarias y otras de naturaleza similar, que tengan ese carácter de acuerdo con una disposición legal.

Cuando se trate de obtener copias de documentos o certificaciones que versen sobre información confidencial, aquellas se emitirán únicamente a solicitud de autoridad del Ministerio Público, de los


tribunales o de cualquier dependencia estatal que haga constar que la requiere para tramitar o resolver asunto de su competencia, en cuyo caso dicha autoridad debe cuidar que la información se maneje con igual carácter.

Como dijimos, este artículo despertó una gran controversia que finalmente llevó a que se modificara. Tal cambio se dio con la Ley No. 45 de 27 de noviembre de 2000 “que modifica los artículos 70 y 201 del Libro Segundo, del procedimiento administrativo general de la Ley 38 de 2000”. El artículo 1 de esta Ley modificó el artículo 70 de la forma en que reproducimos a continuación, subrayando lo que se modificó con respecto al artículo original:

Artículo 70. Al expediente sólo tienen acceso, además de los funcionarios encargados de su tramitación, las partes interesadas, sus apoderados y los pasantes de estos, debidamente acreditados por escrito ante el despacho, y los abogados, sin perjuicio del derecho de terceros interesados en obtener copias autenticadas o certificaciones de la autoridad respectiva, siempre que no se trate de información confidencial o de reserva que obedezca a razones de interés público, o que pueda afectar la honra o el prestigio de las partes interesadas, conforme a las disposiciones legales vigentes.

Cuando se trate de obtener copias de documentos o certificaciones que versen sobre información confidencial, aquellas se emitirán únicamente a solicitud de autoridad del Ministerio Público, de los tribunales o de cualquier dependencia estatal que haga constar que la requiere para tramitar o resolver asunto de su competencia, en cuyo caso dicha autoridad debe cuidar que la información se maneje con igual carácter.

La calificación de confidencialidad de una información deberá ser objetiva y ceñirse a las condiciones establecidas en las leyes vigentes. El funcionario no podrá negarse a dar una información, so pretexto de que es confidencial o de reserva, si esta no se encuentra previamente establecida como información confidencial o de reserva en normas legales vigentes.

Tal como lo mencionamos arriba, la Ley 9 de 20 de junio de 1994, de Carrera Administrativa, contiene también disposiciones relacionadas con la confidencialidad en el acceso a la información. Al respecto puede verse en el artículo 2 donde se definen términos, que “documentos confidenciales” significan lo siguiente:

Artículo 2. Los siguientes términos utilizados en esta Ley y sus reglamentos, deben ser entendidos a la luz del presente glosario: […]


Documentos confidenciales: Son los documentos propios de la administración pública, o que reposan en sus archivos para razón de los trámites inherentes a la gestión de los servicios públicos, no destinados al conocimiento general.

Esta misma ley establece en su artículo 137:

Artículo 137. Los servidores públicos en general tienen los siguientes deberes y obligaciones: […]

15. Guardar estricta reserva sobre la información o documentación que conozca por razón del desempeño de sus funciones, y que no esté destinada al conocimiento general;

Existe otra norma poco comentada aunque contiene dramáticas sanciones relacionadas con el tema del acceso a la información. Tal es el caso de la Ley No. 39 de 19 de julio de 2001, “que modifica y adiciona disposiciones al Código Penal y al Código Judicial y dicta normas para la prevención de la corrupción”. Esta norma dispone en su artículo 3 lo siguiente:

Artículo 3. Se adiciona el artículo 171 A al Código Penal, así: Artículo 171 A. El servidor público o el particular que como empleado, directivo o miembro de una junta u órgano de administración de cualquier entidad pública o privada en que el Estado tenga participación económica, haga uso indebido de información que haya conocido por razón o con ocasión de sus funciones, con el fin de obtener provecho para sí o para un tercero, incurrirá en prisión de 2 a 6 años e inhabilitación para ejercer funciones públicas por el mismo término de la pena principal.

El artículo 38 de la misma Ley dice:

Artículo 38. Todo ciudadano tiene derecho a estar informado periódicamente acerca de las actividades que desarrollen las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas o administren recursos del Estado, salvo los casos de reserva establecidos en la ley.

Citamos el artículo 39, tan interesante como desconocido por muchos:

Artículo 39 Los periodistas y los medios de comunicación en general recibirán protección y apoyo por parte de los servidores públicos, y deberán ejercer sus funciones con la mayor responsabilidad, respetando los derechos fundamentales, el debido proceso, la honra y el buen nombre de las personas involucradas.


Finalmente al artículo 40 es del tenor siguiente:

Artículo 40. Incurrirá en infracción de los deberes de servidor público el que obstaculice, retarde o niegue sin motivo el acceso a la ciudadanía en general, y de los medios de comunicación en particular, a los documentos que reposen en la dependencia a su cargo y cuya solicitud se haya presentado con el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley. La decisión de negar el acceso a los documentos públicos se hará con base en la existencia de reserva constitucional o legal, o cuando exista norma especial que atribuya la facultad de informar a un funcionario de superior jerarquía. Ninguna de las disposiciones consagradas en esta Ley podrá utilizarse como medio para eximirse de las responsabilidades derivadas del periodismo”

Todo lo anterior estaba vigente cuando llegó lo más avanzado en materia legal sobre el derecho a la información en Panamá. Tal logro se alcanzó con la Ley de Transparencia, cuya entrada en vigor nos hace preguntar sobre la condición de las normas citadas anteriormente. En las páginas que siguen, veremos que no pocas de estas normas siguen siendo aplicadas aún con la existencia de la Ley de Transparencia.

Comencemos por citar el artículo 2 de la Ley de Transparencia:

Artículo 2. Toda persona tiene derecho a solicitar, sin necesidad de sustentar justificación o motivación alguna, la información de acceso público en poder o en conocimiento de las instituciones indicadas en la presente Ley.

Las empresas privadas que suministren servicios públicos con carácter de exclusividad, están obligadas a proporcionar la información que les sea solicitada por los usuarios del servicio, respecto de este.

[…]

Ley de Transparencia

Seguidamente, nos permitimos reproducir, con el permiso del autor, un discurso inédito, donde se expone la evolución de la Ley de Transparencia, cuando la misma cumplía 8 meses de vigencia. La exposición también ilustra sobre los antecedentes que condujeron a la aprobación de la Ley.


El acceso a la información pública yla lucha contra la corrupción

Fernando Berguido G.Presidente Capítulo de PanamáTransparencia InternacionalFundación para el Desarrollo de la Libertad CiudadanaCoronado, 25 de agosto de 2002

El peso de la corrupción

La carga económica que impone la corrupción a un país es enorme. La magnitud del perjuicio debería ser razón suficiente para que la sociedad se interesara en solucionar el problema, no sólo para evitar la apropiación descarada de recursos públicos en beneficio de unos cuantos, o el abuso del poder, el favoritismo y la desviación de los escasos ingresos del Estado en el mantenimiento de un aparato gubernamental ineficiente y absurdo, alimentado por el nepotismo y clientelismo partidista, sino porque se nos hace cada vez más difícil intentar salir del subdesarrollo manteniendo un sistema de gobierno donde predomina una cultura de irresponsabilidad oficial, de hermetismo y de impunidad.

Por desgracia, el daño no se limita al plano económico. Como ha queda en evidencia a raíz de los escándalos recientes, la corrupción destruye la credibilidad de las autoridades porque afecta directamente la legitimidad de las instituciones al restarle el componente moral sin el que difícilmente se puede sostener una democracia.

Corrupción hay en todos los países del mundo. La diferencia estriba en que hay sociedades más tolerantes, y otras menos tolerantes a la corrupción. Nos corresponde a los panameños entender que, más allá de la retórica y las buenas intenciones de los políticos, el nivel de corrupción de un país está dado por la cultura de sus ciudadanos, por su anuencia a la corrupción, así como por la existencia de sistemas que permiten, incentivan o estimulan la corrupción.

La transparencia significa que las cosas del poder deben ser limpias y públicas. La publicidad en los actos de gobierno y la rendición de cuentas, son elementos esenciales para la democracia, porque, como lo señala Rodrigo Borja, “al fin y al cabo, los gobernantes administran cosa ajena y los propietarios de ella deben ser informados de la gestión”. (Rodrigo Borja, Enciclopedia de la política, página 958)


Transparencia y rendición de cuentas

Ambas prácticas, la de la transparencia y la rendición de cuentas, sin embargo, parecen ajenas a la tradición panameña.

Deseo remontarme a 1789, a la Revolución francesa, particularmente a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. El artículo 15 de dicho manifiesto establece: “La sociedad tiene derecho a pedir cuenta de su administración a todo empleado público”; impecablemente presentado el principio de rendición de cuentas aquel que los americanos del norte rápidamente incorporaron a su sistema y que, con mayor precisión, denominan accountability.

El artículo 14 de la misma declaración nos da ya el primer reconocimiento al derecho ciudadano de acceder y escrutar información pública, al señalar: “todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar por sí mismos o por medio de sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de consentirla, libremente, seguir su empleo, determinar la cualidad, cuota, el sistema de cobro y la duración”.

¿Si estos eran parte de los postulados de la revolución francesa, de la que somos herederos, dónde y cuándo se perdieron?

La rendición de cuentas y la transparencia, principios generalmente ignorados y desconocidos en estas tierras, ocasionalmente aparecen. Cada lustro se mencionan, se ofrecen y atrapan la atención de los incautos y de los bien intencionados. Hay una hora del día en que la clase política sale a la calle a pedir el voto y entonces luce bien arroparse de transparencia.

Durante la campaña electoral de 1999 las tres coaliciones partidistas que competían en el torneo, sin excepción, presentaron planes de gobierno con compromisos formales de luchar contra la corrupción y procurar un gobierno más transparente y responsable. De los tres documentos presentados a la ciudadanía guardamos, por razones evidentes, uno denominado Nuestro compromiso para el cambio. En su primera página, dice textualmente “Tenemos planes concretos para mejorar la administración de justicia, los derechos humanos y disminuir al mínimo la corrupción...”

En dicho documento, hay dos títulos dedicados a los principios antes mencionados. En el primero, Participación ciudadana y consulta popular, la coalición se comprometía a darle participación vigorosa al ciudadano a través de su efectiva intervención en el control de la gestión pública, prometiendo diseñar sistemas de información de la gestión pública para permitir a la ciudadanía un acceso ágil y transparente de la misma, de forma que se pudiera ejercitar una adecuada fiscalización.

El segundo capítulo, más extenso, denominado El flagelo de la corrupción, se dedica a enumerar compromisos específicos sobre este tema, incluyendo la adopción de leyes de ética gubernamental, la reglamentación para evitar los conflictos de intereses entre los servidores públicos, el rechazo al nepotismo, la aplicación de la Convención Interamericana Anticorrupción y otras medidas. Sobre el tema puntual que nos ocupa, cito directamente: “el acceso a la información constituye uno de los principios


fundamentales que sustentan los programas de lucha contra la corrupción. Al respecto se afirma que el alumbrar los procedimientos ejecutados por los funcionarios públicos evita la corrupción, en la medida que el escrutinio público se convierte en una barrera ciudadana contra las actividades que van en menoscabo del patrimonio público.”

A escasos meses de instalada la nueva Administración, Transparencia Internacional, Capítulo de Panamá, asumió la tarea de hacer buena la promesa electoral porque consideramos que el libre acceso a la información, además de ser un elemental derecho ciudadano, es la manera más eficaz de prevenir la corrupción.

Ley de transparencia en la gestión pública

La ley de transparencia, aprobada el 22 de enero de 2002, la cual requirió de dosis inconmesurables de paciencia y perseverancia, pero sobre todo, el golpe de suerte que le propinó el escándalo Afú, contiene disposiciones claras y amplias sobre acceso ciudadano a la información y algunas normas sobre rendición de cuentas.

La ley reconoce el principio fundamental de que toda persona tiene derecho a solicitar cualquier información en poder o conocimiento de las instituciones públicas, sin necesidad de sustentar justificación o motivación alguna, sin requerir de abogado, ni cumplir con mayores formalismos.

La información la puede solicitar cualquier persona, incluyendo extranjeros, ya que partimos de la premisa de que, a fin de cuentas, no importa quien la pida, el resultado último será siempre beneficioso porque terminaremos con una sociedad mejor informada.

Contempla la norma una serie de excepciones sobre determinado tipo de información, que será de acceso restringido, al menos por un tiempo, así como aquella relativa a la intimidad de los particulares la cual, aunque esté en manos de instituciones públicas o agentes del Estado, deberá ser confidencial. Las excepciones versan primordialmente sobre negociaciones diplomáticas, temas de seguridad nacional y procesos en etapa de investigación, y están claramente señaladas en la ley, pretendiendo así eliminar hasta donde sea posible la discrecionalidad caprichosa.

El ámbito de aplicación no se limita al Organo Ejecutivo pues abarca a toda agencia o dependencia del Estado, incluidos el propio Organo Legislativo, el Judicial, el Ministerio Público, los municipios y las autoridades locales. Creo relevante destacar que con esta ley cualquier fundación, patronato u organismo no gubernamental, que reciba fondos del Estado, queda automáticamente sujeto a esta norma, por lo tanto obligado a abrir sus registros a cualquier persona que tenga interés en conocer sobre el manejo que se le da a los mismos.

La ley concede 30 días a los funcionarios para entregar la información solicitada. De no ser así, el peticionario queda legitimado para interponer ante los tribunales el recurso de habeas data el cual, en caso de tener mérito, expone al funcionario que incumplió la obligación de suministrar la información en situación de desacato, sujeto a


una multa equivalente al doble de su salario mensual y, en caso de reincidencia, será sancionada con la destitución del cargo.

Considero que lograr la aprobación de esta ley ha sido una verdadera conquista ciudadana.

Aplicación de la ley

¿Cuán eficaz ha sido esta nueva norma? A pesar de algunos percances, a los que me voy a referir en un momento, el uso y la aplicación de la ley ha empezado a rendir frutos.

He conocido de numerosos casos de ciudadanos y abogados que han utilizado los mecanismos ofrecidos por la ley para obtener, con relativa rapidez, información oficial que, de otra forma, sería virtualmente inaccesible a los particulares.

He tenido, además, oportunidad de leer varias opiniones de la Procuraduría de la Administración, producto de consultas absueltas a funcionarios tanto del Gobierno central como de entidades autónomas, donde no se deja duda en cuanto al espíritu e interpretación de la norma, ni sobre su alcance.

Comparto con ustedes, por ejemplo, el párrafo final de una consulta que le hiciera el Administrador General de la ARI: “Este despacho concluye que toda la información atinente a la contratación y designación de funcionarios, planillas, gastos de representación, costos de viajes, emolumentos o pagos en concepto de viáticos y de los funcionarios públicos del nivel que sea es de carácter público y de acceso libre a las personas, de conformidad con los principios de transparencia y rendición de cuentas” (C-No.104, 3 abril 2002).

De igual forma, respondiendo a consulta hecha por el Director General de la Caja del Seguro Social, en la que éste le transmitía la preocupación de algunos servidores de dicha institución que consideraban que la información relativa a la planilla debía ser de índole reservada, la Procuradora le recordó que se buscaba que los entes públicos cumplieran con “la nueva visión de presentar sus actos, dando cuenta por el poder público que le fue conferido por el pueblo, de acuerdo con la Constitución, y que con ello se busca mejorar la calidad del servicio público, dar participación a los ciudadanos en los asuntos públicos y devolver credibilidad al ejercicio funcional de la Administración.”

De acuerdo a la Procuradora, “el acceso a las planillas estatales permite al ciudadano informarse si se da cumplimiento al principio ‘igual trabajo, igual salario’ contenido en la Constitución, amén de permitir saber si en la gestión pública se cumple con el deber moral de no contratación de familiares cercanos, mejor conocido como nepotismo” (C-128, 19 abril 2002).

Se ciernen, sin embargo, amenazas de cuidado sobre esta ley que, como ya se ha dicho, pretende lograr una transformación profunda en la manera de administrar la cosa pública, o sea, aquel cambio cultural que reemplace el hermetismo por la transparencia


gubernamental.

La primera de ellas asomó en mayo de este año en la forma de un decreto ejecutivo. En lo que para mí es un evidente ejemplo de desviación de poder, el Ejecutivo hace uso de una potestad constitucional que está reservada para lograr una mejor aplicación de las leyes, bajo el pretexto de una reglamentación, de más fútil, para entorpecer en el mejor de los casos, e invalidar en el peor, algunas de las disposiciones más importantes de la ley. El decreto ejecutivo no solo parece malintencionado sino que, al ir abiertamente en contradicción a la letra y espíritu de la ley, atenta groseramente contra la Constitución Nacional.

Sin pretender convertir esta presentación en un discurso legalista, considero atinado repasar algunas disposiciones de la ley. Desde su etapa de gestación se tenía muy en claro que esta norma jurídica debía portar un mensaje muy claro en cuanto al mandato de apertura y dejar la menor cantidad de temas abiertos a la discrecionalidad, tanto del funcionario que administra la información, como a interpretaciones judiciales que tradicionalmente han sido resistentes a cambios, particularmente a aquellos que buscan limitar el poder público.

Por ello, con el afán de no dejar dudas en cuanto a la intención de la norma, y pecando de obstinados, se incluyeron en la ley disposiciones tan claras como las siguientes:

1. Principio de publicidad: “Toda la información que emana de la administración pública es de carácter público, por lo cual el Estado deberá garantizar una organización interna que sistematice la información para brindar acceso a los ciudadanos y también para su divulgación a través de los distintos medios de comunicación social o Internet.”

2. Rendición de cuentas: “Obligación de todo servidor publico de responsabilizarse individualmente de sus actos en el ejercicio de sus funciones y en la comunicación de los resultados de su gestión ante la sociedad.”

3. Transparencia: “Deber de la administración pública de exponer y someter al escrutinio de la ciudadanía la información relativa a la gestión pública, al manejo de los recursos que la sociedad le confía, a los criterios que sustentan sus decisiones y a la conducta de los servidores públicos”

4. Derecho de libertad de información: “Aquel que tiene cualquier persona (y subrayo CUALQUIER PERSONA) sobre asuntos en tramites, en curso , en archivos, en expedientes, documentos, registros, decisiones administrativas o constancias de cualquier naturaleza en poder de las instituciones incluidas en la presente ley.”

5. Persona: “Cualquier persona, ya sea natural o jurídica, que actúa en nombre propio o en nombre de un tercero”

6. Principio de acceso público: “Derecho que tiene TODA PERSONA para solicitar y recibir información veraz y oportuna, en poder de las autoridades gubernamentales y


de cualquier institución a la que haga mención esta ley”.

7. El Artículo 2 dice textualmente: “Toda persona tiene derecho a solicitar, sin necesidad de sustentar justificación o motivación alguna, la información de acceso publico en poder o en conocimiento de las instituciones indicadas en la presente ley”

8. Se estableció que sería de acceso libre “toda tipo de información en manos de agentes del Estado o de cualquier institución que no tenga restricción”.

9. La Ley estableció claramente los 9 supuestos donde hay información de acceso restringido.

10. Se establecieron procedimientos sencillos y rápidos para obtener la información, ya que se indicó que “la petición se hará por escrito en papel simple o por medio de correo electrónico, sin formalidad alguna, ni necesidad de apoderado legal, detallando en la medida de lo posible la información que se requiere, y se presentara en la oficina designada por cada institución para el recibo de correspondencia. Recibida la petición, deberá llevarse de inmediato al conocimiento del funcionario a quien se dirige”. Se le dieron 30 días a los funcionarios para contestar.

11. Finalmente, se incluyó el Artículo 11, que dice: “Será de carácter público y de libre acceso a las personas interesadas, la información relativa a la contratación y designación de funcionarios, planillas, gastos de representación, costos de viajes, emolumentos o pagos en concepto de viáticos y otros, de los funcionarios del nivel que sea y / o de personas que desempeñan funciones públicas.”

Este artículo no era necesario incluirlo en la ley, por ser redundante, pero en el debate en la Asamblea Legislativa se acordó dejarlo en el texto precisamente para que no quedara duda alguna en cuanto a que, precisamente esta información, debía estar en conocimiento de la ciudadanía.

¿Por qué colisiona el Decreto Ejecutivo 124 con la ley? Porque, ENTRE OTRAS COSAS, dice así:

Artículo 8 : Para los efectos del artículo 11 de la Ley 6 de 2002, es persona interesada aquella que tiene relación directa con la información solicitada.

Así, mediante una argucia, se pretende restringir el acceso a esta información solo a quienes tienen una relación directa (y por ende si ya tienen relación con ella, no tienen necesidad de pedirla), excluyendo a la ciudadanía del escrutinio de dichos gastos.

Tristemente, hay funcionarios que ya han echado mano de este efugio para impedir el acceso a información que por ley debe ser del dominio público.

Ya se ha demandado la legalidad del Decreto Ejecutivo ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

La Corte Suprema y los habeas data


Hasta el 13 de agosto de 2002, se han presentado a la Corte Suprema de Justicia 23 recursos de habeas data. No cuento con las cifras del número de recursos presentados ante los tribunales superiores o jueces de circuito.

De los 23 recursos presentados, la Corte ha concedido 4 habeas data, los otros 19 han sido rechazados, declarados no viables o no han sido admitidos.

Tengo que reconocer que comparto el criterio mantenido por la Corte en algunos de estos casos en que los recursos no han procedido ya bien sea por incompletos, porque el recurrente recibió la información luego de presentado el recurso o por estar dirigidos contra una entidad privada fuera del ámbito de la ley.

Sin embargo, me preocupa sobremanera el criterio que se impuso en la Corte en otros casos, los cinco siguientes en particular:

Raúl Ossa solicita se le suministre la lista de cupos nuevos de taxis concedidos a las organizaciones sindicales y sociedades anónimas para operar en La Chorrera. Si bien parece que la información fue suministrada al petente, preocupa el razonamiento de la Corte, bajo la ponencia del Magistrado Fábrega Zarak al advertir que “es evidente que el accionante debió acreditar que no tenía un interés contrapuesto o contrario a los titulares de los certificados de operación, lo que constituye pieza elemental para la legitimación en las acciones de habeas data que se rigen por las normas sobre sustanciación del amparo de garantías constitucionales” (CSJ NO.194-02 29 abril 2002).

Carlos Carrillo solicitó al Ministerio de Economía y Finanzas información relacionada con una concesión de terreno dada por el Estado. Invoca la acción de habeas data porque alega que el Ministerio no le ha proporcionado la información luego de 6 meses de solicitada. Un fallo, bajo la ponencia del Magistrado Hoyos, no admite la demanda sosteniendo que debió utilizar la vía administrativa de manera previa, estableciendo el peligroso precedente de que no caben acciones como el habeas data cuando existen otros medios de impugnación disponibles” Este fallo cuenta, afortunadamente, con el salvamento de voto de los magistrados Adán Arnulfo Arjona y Graciela Dixon, quienes le recuerdan a la Corte que la acción de habeas data es un remedio de naturaleza sumaria que permite el derecho de acceso a la información pública sin formalidades y sin la necesidad de la intervención de abogado, que someterlo a las exigencias procesales de acciones contencioso administrativas conllevaría la desnaturalización del carácter sumario del habeas data. “El habeas data busca ofrecer al ciudadano el mecanismo judicial para obtener información de acceso público que no le haya sido brindada por un servidor del Estado... en contrate con lo anterior, la acción contencioso administrativa de plena jurisdicción se encamina a reparar derechos subjetivos vulnerados por actos de la administración. Los fines de una y otra figura son diferentes por lo que no caben, en nuestro concepto, confusiones de ninguna especie” (CSJ 168-02 13 de mayo 2002).

La mayoría de la Corte, en fallo de 16 de mayo de 2002 y bajo la ponencia del Mag. Virgilio Trujillo, suplente del Magistrado Cigarruista, no admitió un recurso porque


el mismo tenía defectos de forma, particularmente porque no acreditó que el solicitante era la persona que ocupaba la Secretaria de determinada sindicato. Nuevamente, el Magistrado Arjona salvo el voto.

En uno de los precedentes más lamentables, el Pleno de la Corte, con el único salvamento de voto del Magistrado Arjona, rechazó la solicitud del ciudadano Juan Osorio para que se le entregara copia de la declaración jurada del ex Presidente de la Asamblea Enrique Garrido. La Corte, nuevamente bajo la ponencia del Magistrado Fábrega Zarak, consideró que dicha declaración patrimonial constituye materia confidencial, a pesar de que no entra dentro de la definición que la ley hace de información confidencial y que la Constitución Nacional expresamente ordena sea hecha ante Notario con la intención de que el público tenga acceso a ella. Como destaca el salvamento de voto, la información de carácter patrimonial que ordena la Constitución a determinados funcionarios “debe estar al acceso del público con el propósito de garantizar la transparencia y veeduría ciudadana acerca de la actuación de los servidores públicos”. Recomiendo la lectura de este salvamento de voto. (CSJ 166-2002 14 de mayo de 2002).

Por último, el rechazo del recurso presentado por el periodista Lorenzo Ábrego contra el Contralor General por la negativa de éste de proveer información relativa a los vehículos exonerados a los actuales legisladores. La Contraloría negó la información alegando que la misma escapaba de su competencia y porque, además, la consideraba de carácter reservado de acuerdo con su reglamento interno. El fallo, nuevamente bajo la ponencia del Magistrado Fábrega Zarak, fue unánime. (CSJ 263-02 24 de julio 2002).

Resignación ciudadana

Víctor Hugo, en su obra Nuestra Señora de París, describe aquel antiguo barrio parisiense, madriguera de truhanes, cuya característica principal era que de allí salían durante el día muchos mendigos a pedir dinero en las calles y conmovían los sentimientos de los peatones. Con su simulación de toda suerte de discapacidades y enfermedades en arapos, pedían a los incautos y bien intencionados. Por la noche, de regreso al barrio, se cambiaban de ropa y se dedicaban a beber y divertirse con el dinero recogido. El mendigo astroso y lisiado de hace un rato resultaba sano al momento de la diversión. De allí el nombre de “Corte de los Milagros”, denominación que hoy en día, en los diccionarios de ciencia política, se le da, en sentido figurado, al lugar o dependencia de la administración pública en la que se consuman toda clase de tropelías, latrocinios y picardías con los fondos públicos. (Rodrigo Borja, op.cit.pág. 177)

Tenemos la obligación inaplazable de exigir cambios, cambios que no vendrán sin la presión ciudadana. Esta especie de “corte de los milagros” no va a desaparecer sola. La sociedad debe cambiar. No podemos caer en la resignación, presumiendo que la corrupción es un modo habitual de comportamiento político y que nosotros seguiremos


siendo los incautos y bien intencionados peatones.

Hasta aquí la cita del discurso del Presidente de Transparencia Internacional, Capítulo de Panamá.

Reglamento de la Ley de Transparencia

El discurso que antecede expone de manera diáfana, el significado del nuevo reglamento de la Ley de Transparencia. Vale la pena citar sus artículos con miras a dejar expuesto por qué ha sido objeto de demanda ante la Corte Suprema. Como se ha indicado estos artículos han demostrado ser obstáculos para el acceso a la información, pero resulta también llamativo el hecho de que en la misma reglamentación se desarrollen aspectos restrictivos del acceso a la información contenidos en la Ley No. 38, así como de la Ley No. 9 de Carrera Administrativa, ambas mencionadas arriba. Detectamos que en ambos casos se busca proteger el acceso a información sobre los funcionarios públicos, como veremos.

Todos los artículos del reglamento que citamos a continuación (a excepción del número 6) han sido demandados ante la Corte Suprema de Justicia.

Veamos aquellos artículos que desarrollan la Ley de Transparencia.

4. Toda solicitud que se haga con fundamento en la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002, se dirigirá al titular de la institución pública respectiva o a su representante legal. Tratándose de una persona jurídica, la solicitud deberá efectuarla el representante legal, para lo cual deberá aportarse la certificación del Registro Público que acredite tal condición.

Examinemos aquellos artículos relacionados con el artículo 70 de la Ley de Carrera Administrativa, en lo que a restricción de información se refiere:

Artículo 5. La información sobre un servidor público, contenida en el expediente personal o el registro individual que reposa en la Oficina Institucional de Recursos Humanos o las oficinas de personal, y que contiene la documentación relativa a las acciones de recursos humanos enumerados en el artículo 70 de la Ley No 9 de 20 de junio de 1994, tiene carácter confidencial.

Ahora repasemos el artículo 6 del mismo reglamento, donde se nos remite a la Ley No. 38, y al ya famoso artículo 70 de esta misma Ley:

Artículo 6. El acceso a la información contenida en el expediente que se le levante a un servidor público, sometido a una investigación por la supuesta comisión de una falta administrativa, se regirá por lo establecido en el artículo 70 de la Ley No. 38 de 2000, modificado por


el artículo 1 de la Ley No. 45 de 27 de noviembre de 2000.

Uno de los más polémicos artículos del reglamento ha sido el artículo 8:

Artículo 8. Para los efectos del artículo 11 de la ley No. 6 de 22 de enero de 2002, es persona interesada aquella que tiene relación directa con la información que solicita.

Finalmente los artículos 9, 10 y 14 dicen:

Artículo 9. Las personas interesadas en obtener la información descrita en el artículo 11 de la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002, deberán dirigir su solicitud a la institución respectiva; quien para tales efectos tomará en consideración lo dispuesto en el artículo 5 de este Decreto.

Artículo 10. La clasificación de una información como de acceso restringido compete al titular de la institución pública respectiva, o al servidor público en quien este expresamente delegue tal atribución, la que deberá hacerse en forma expresa sobre el mismo documento, con indicación de la fecha, nombre y firma del servidor público responsable de tal clasificación.

Artículo 14. Cada institución elaborará los formularios necesarios para solicitar información detallada en el artículo 9 y en los cuatro primeros numerales del artículo 10, ambos de la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002. Dichos formularios deberán contener como mínimo, lo señalado en el artículo 6 de la Ley 6 de 22 de enero de 2002, en concordancia con el artículo 4 de este reglamento, las reglas de procedimiento y la dirección, departamento, oficina o sección responsable de la información. Estos formularios estarán a disposición del público en la institución correspondiente.

Demanda contra Decreto reglamentario

Dos demandas ante la Corte fueron interpuestas contra el Decreto que reglamenta la Ley de Transparencia.

En la Vista No. 672 de 23 de diciembre de 2002, por la cual se acumulan dos demandas contra el Decreto, se resume lo siguiente: “La Licda. Tayra Barsallo Zambrano y el Defensor del Pueblo, en sus propios nombres y representación, para que se declaren nulos, por ilegales, los artículos 4, 5, 8, 9, 10 y 14 del Decreto Ejecutivo No. 124 de 21 de mayo de 2002, dictado por conducto del Ministerio de Gobierno y Justicia”.


SEGUNDA PARTE

Datos cuantitativos y cualitativos en un año de Ley de Transparencia

Es nuestro propósito consignar en este apartado, una serie de registros reveladores con relación a los fallos dictaminados por la Corte Suprema en un año de Ley de Transparencia.

Iniciamos con un cuadro donde se expone la cantidad de Habeas Data resueltos en el periodo mencionado, para en las páginas siguientes ir desglosando esa exposición global.

No obstante, consideramos productivo complementar las cifras expuestas con algunas reflexiones de fondo, y para ello apelamos a salvamentos de voto que según nuestro criterio merecen ser citados.

Uno de los últimos cuadros que exponemos se refiere a la cantidad de Habeas Data rechazados en un año de ley. Notamos que la mayor cantidad de rechazos obedece al frecuentado argumento de una falta de legitimidad, o la no demostración de ser persona interesada para lograr acceso a la información que se solicita. En orden descendente se podrán apreciar otras razones de rechazo, por parte de la Corte Suprema. No obstante, estas negaciones de acceso a información, fueron iluminadas, a nuestro criterio, con plausibles salvamentos de voto. La selección que hacemos, se da en base al cuadro que hemos descrito. Así, donde vemos que se niega acceso por no ser persona interesada, por no presentarse originales sino copias, por presentar el recurso en instancias que no corresponde, habrá salvamentos de voto, que, bien fundamentados jurídicamente, demuestran un apego al derecho de información desestimando formalismos injustificados, y recursos reprochables para negar acceso a información.

Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana · Las Constituciones que sucedieron a la de...

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