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Estudio Jurídico sobre la Normatividad aplicable en materia de protección de recursos naturales en

las entidades CAMe que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.

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Formulación de un Diagnóstico del Marco Jurídico Regional para la homologación normativa en la

región que conforma la CAMe en materia de calidad del aire, zonas de baja emisión

(ECOZONAS), gestión integral de residuos planeación urbana, transporte sustentable y

conservación de la biodiversidad.

Producto:

“Estudio Jurídico sobre la Normatividad aplicable en materia de protección de recursos naturales en las entidades CAMe

que permita instrumentar programas regionales para la protección de la biodiversidad y ambientes compartidos.”

GLADIUS ASESORES LEGALES, S.C.

Diciembre, 2016

GAL



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TABLA DE CONTENIDO

Introducción..........................................................................................................................5

1. Instrumentos de Política Ambiental............................................................................10

2. Marco Jurídico que promueve la Conservación y Protección de los Recursos Naturales.............................................................................................................15

2.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos......................................152.2 Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente y sus Reglamentos......................................................................................................................192.3 Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable...................................................362.4 Ley General de Vida Silvestre..................................................................................422.5 Ley General de Cambio Climático.........................................................................47

3. Marco Jurídico Entidades CAMe.................................................................................533.1.- Distrito Federal..........................................................................................................53

3.1.1ÁreasNaturalesProtegidas.............................................................................................553.1.2-OrdenamientoEcológico................................................................................................583.1.3NormasAmbientales.......................................................................................................593.1.4EvaluacióndeImpactoAmbiental...................................................................................603.1.5PermisosyautorizacionesprevistosenlaLey................................................................633.1.6Estímulos.........................................................................................................................673.1.7.-FondoAmbientalPúblico..............................................................................................683.1.8.-ProtecciónyAprovechamientodelaFaunaSilvestre...................................................693.1.9LeyparalaretribuciónporlaProteccióndeLosServiciosAmbientalesdelSuelodeConservacióndelDistritoFederal............................................................................................693.1.10LeydeMitigaciónyAdaptaciónalCambioClimáticoyDesarrolloSustentableparaelDistritoFederal.........................................................................................................................71

3.2 Estado de México.......................................................................................................753.2.1LibroSegundo,DelEquilibrioEcológico,ProtecciónalAmbienteyelFomentoalDesarrolloSostenible...............................................................................................................763.2.2ÁreasNaturalesProtegidas.............................................................................................773.2.3Programasenlamateria(OrdenamientoTerritorial).....................................................783.2.4EvaluacióndeImpactoAmbiental...................................................................................793.2.5NormasTécnicasEstatalesAmbientales:........................................................................813.2.6Instrumentoseconómicos...............................................................................................813.2.7LibroTercero:DelFomentoParaElDesarrolloForestalSostenibleDelEstadoDeMéxico..................................................................................................................................................833.2.8LibroQuinto:deLaPreservación,FomentoyAprovechamientoSostenibledeLaVidaSilvestre....................................................................................................................................853.2.9LeydeCambioClimáticoparaelEstadodeMéxico........................................................87

3.3 Hidalgo.........................................................................................................................903.3.1LeyparalaProtecciónalAmbientedelestadodeHidalgo.............................................903.3.3OrdenamientoEcológico.................................................................................................933.3.4EvaluacióndeImpactoAmbiental...................................................................................953.3.5NormasTécnicasEcológicasAmbientales.......................................................................97



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3.3.6Permisos,autorizaciones,concesionesylicencias..........................................................983.3.7Instrumentoeconómicos................................................................................................993.3.8ConservacióndelaVidaSilvestre..................................................................................1003.3.9LeydeDesarrolloForestalSustentableHidalgo............................................................1013.3.10LeydeMitigaciónyAdaptaciónantelosefectosdelCambioClimáticoparaelestadodeHidalgo.(LMACCH).................................................................................................................106

3.4 .Morelos......................................................................................................................1103.4.1ÁreasNaturalesProtegidas...........................................................................................1113.4.2OrdenamientoEcológicodelTerritorio.........................................................................1123.4.3CriteriosEcológicosyNormasEstalesAmbientales......................................................1143.4.4RegulaciónAmbientaldelosAsentamientosHumanos................................................1143.4.5EvaluacióndeImpactoAmbiental.................................................................................1163.4.6Licencias,permisos,concesionesyautorizaciones.......................................................1173.4.7InstrumentosEconómicos.............................................................................................1183.4.8LeydeFauna..................................................................................................................1183.4.9LeydeDesarrolloForestalSustentabledelestadodeMorelos....................................119

3.5 Puebla.........................................................................................................................1213.5.1LeyparalaProteccióndelAmbienteNaturalyelDesarrolloSustentabledelestadodePuebla.....................................................................................................................................1213.5.2ÁreasNaturalesProtegidas...........................................................................................1223.5.3OrdenamientoEcológicos.............................................................................................1233.5.4Instrumentoseconómicos.............................................................................................1243.5.5EvaluacióndeimpactoAmbiental.................................................................................1253.5.6CriteriosAmbientalesenlaPromocióndelDesarrolloEstatal......................................1263.5.7FaunayFlora.................................................................................................................1273.5.8LeydeDesarrolloForestalSustentableparaelestadodePuebla................................1273.5.9LeydeCambioClimáticodelestadodePuebla.(LCCEP)...............................................127

3.6 Tlaxcala......................................................................................................................1313.6.1LeydeEcologíaydeProtecciónalAmbientedelestadodeTlaxcala(LEPAET)............1313.6.2ÁreasNaturalesProtegidas...........................................................................................1323.6.3OrdenamientoTerritorial..............................................................................................1333.6.4Permisos,licencias,autorizacionesyconcesiones........................................................1373.6.5LeyparaelDesarrolloforestaldelestadodeTlaxcala..................................................138

4. Análisis de Instrumentos de Política Ambiental, Normatividad y Programas enfocados a la Conservación de los Recurso Naturales......................140

4.1ÁREASNATURALESPROTEGIDAS.....................................................................................1414.1.1ConsideracionesrespectoalasÁreasNaturalesProtegidas.........................................1494.2.1ConsideracionesrespectoalOrdenamientoEcológico.................................................1594.3.1ConsideracionesrespectoalaEvaluacióndeImpactoAmbiental................................1874.4LEGISLACIÓNFORESTAL...................................................................................................1904.4.1ConsideracionesdelaLegislaciónForestal...................................................................1964.5LEGISLACIÓNVIDASILVESTRE..........................................................................................1984.5.1ConsideracionesdelaLegislacióndeVidaSilvestre......................................................2054.6INSTRUMENTOSECONÓMICOS........................................................................................2074.6.1ConsideracionesrespectoalosInstrumentosEconómicos..........................................210



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5. PROPUESTA DE CONFORMACIÓN DE CORREDORES BIOLÓGICOS EN LA REGIÓN DE LA MEGALÓPOLIS.......................................................................................................212

5.1CorredoresBiológicos.......................................................................................................2135.2ACCIONESPRIVADASQUEPUEDANAPOYARALACONFORMACIÓNDECORREDORESBIOLÓGICOSENLAREGIÓNDELAMEGALÓPOLIS.................................................................2315.2.1TiposdeInstrumentoslegalesparalaConservacióndeTierrasPrivadasySociales.....2325.3CasoPractico,diagnósticoenlaZonadeInterés,propuestaporlaCAMeparalaconformacióndeposiblesCorredoresBiológicos..................................................................2455.3.1ZONASUR......................................................................................................................2475.3.2ZONANORTE.................................................................................................................2605.4PROPUESTADEUSODEPROGRAMASYHERRAMIENTASQUEFOMENTENLACREACIÓNDEUNCORREDORBIOLÓGICOENLAZONADEESTUDIO...........................................................272



5

Introducción

La ecorregión del centro México, mejor conocida como el Eje

Neovolcánico Transversal, se caracteriza por albergar una biodiversidad

basta y representativa de diferentes ecotonos o ecosistemas vinculados a

la orografía y variedad climática.

Más allá de su riqueza, esta ecorregión es considerada como una de las

más importantes del país, por los servicios ecosistémicos que prestan a las

14 ciudades de más de 500,000 habitantes que se encuentran alojadas en

su territorio, en especial la captura de carbono, la filtración y recarga de

mantos freáticos y la contención de partículas suspendidas en la

atmósfera.

Conservar, proteger y restaurar este patrimonio natural debe ser

considerado como una política prioritaria para la CAMe, articulando

estrategias regionales que garanticen la continuidad de los ecosistemas y

evitar la pérdida de los mismos debido al crecimiento desordenado de la

mancha agrícola y urbana.

Dentro de la Megalópolis existen siete grandes regiones biológicas de nivel

III1:

• Bosques de Coníferas, Encino y Mixtos de la Sierra Madre del Sur de

Guerrero y Oaxaca. Se extiende en una pequeña porción dentro de

la Megalópolis, dentro del municipio de Tehuacán, Puebla. Abarca

una superficie de apenas nueve mil hectáreas (0.3%). En esta zona

predominan principalmente matorral desértico rosetófilo, chaparral,

bosque de encino y pino.

1Actualización al Diagnóstico de la Megalópolis del Centro de México, Programa para el Desarrollo Bajo en Emisiones de México, USAID México, 2014.



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• Bosques de Coníferas, Encino y Mixtos de la Sierra Madre Oriental. Se

localizan en la parte norte de la Megalópolis. En esta área se

asientan las zonas metropolitanas de Pachuca y Tulancingo. Abarca

una superficie de 34 mil hectáreas, que corresponde al 1% de la

superficie total de la Megalópolis. La vegetación predominante en

esta zona son bosques de oyamel, pino y encino.

• Depresión del Balsas con Selva Caducifolia y Matorral Xerófilo. Se

encuentra principalmente en el Estado de Morelos y en los

municipios de Atlixco e Izúcar de Matamoros en Puebla. Abarca

aproximadamente 17% de la superficie total de la Megalópolis. En

esta zona, predomina la selva baja caducifolia y algunas zonas de

bosque de encino al sur de Morelos, sin embargo, existen grandes

áreas dedicadas a la agricultura de temporal y de riego, alrededor

de las ciudades de Cuernavaca, Cuautla, Atlixco e Izúcar de

Matamoros.

• Lomeríos y Planicies del Interior con Matorral Xerófilo y Bosque Bajo

de Mezquite. Se localiza principalmente en la porción sur del Estado

de Hidalgo, desde Pachuca de Soto con dirección oeste, hasta el

municipio de Nopala de Villagrán, y sólo abarca 7% del total de la

superficie de la Megalópolis. La vegetación natural predominante es

matorral xerófilo cracicaule y bosques de encinos.

• Lomeríos y Sierras con Bosques de Coníferas, Encino y Mixtos del

Centro de México. Abarca un poco más de la mitad de la

Megalópolis (52%), se extiende a lo largo del Eje Neovolcánico. La

vegetación que predomina son extensos bosques de pino, encino,

oyamel y mixtos (pino-encino). En esta zona se asientan las ciudades

de México, Toluca, Puebla y Tlaxcala.



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• Planicies y Piedemontes del Interior con Pastizal y Matorral Xerófilo.

Cubre 21% de la superficie de la Megalópolis. Se localiza al oriente

de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y de la Zona

Metropolitana del Valle de Toluca, al sur de la ciudad de Pachuca y

al noroeste de la ciudad de Tlaxcala. La vegetación que predomina

en esta ecorregión son extensas áreas de pastizales inducidos y

halófilos, así como vegetación xerófila cracicaule. Sin embargo, la

alta presión en esta zona por el crecimiento urbano, ha modificado

la vegetación natural en las últimas décadas, a zonas de agricultura

de temporal.

• Valles y Depresiones de Oaxaca y Puebla con Selva Caducifolia y

Matorral Xerófilo. Abarca la totalidad del municipio de Tehuacán,

Puebla, y representa el 2% de la superficie de la Megalópolis. La

vegetación predominante: Zonas de chaparrales y matorral

desértico rosetófilo, así como algunas zonas con matorral craciaule y

bosques de mezquite.

El presente estudio tiene por objetivo realizar un Análisis de la Normatividad

vigente, así como de los instrumentos de política pública que se han

desarrollado en los tres ámbitos de gobierno dentro de la región CAMe,

identificando oportunidades de coordinación entre sus miembros para

diseñar mecanismos con visión eco-regional que permitan salvaguardar la

riqueza biológica existente.

Asimismo, se presentan recomendaciones para la integración de iniciativas

regionales tendientes a la protección del capital natural de la región,

incluyendo un análisis de programas sectoriales y de desarrollo, que

puedan o no resultar discordantes con la necesidad de protección de

corredores biológicos y ambientes compartidos.



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La conservación de la biodiversidad, es uno de los mayores desafíos

ambientales que enfrenta nuestro país, este desafío se presenta, debido a

las fuertes presiones territoriales y a la implementación de modelos de

desarrollo descontrolado que tienden a fomentar cambios de usos de

suelo de manera poco planeada.

La protección de los ecosistemas es un principio ineludible para

salvaguardar el patrimonio natural de los mexicanos, sin embargo,

particularmente en nuestro país, esto plantea enormes dificultades

políticas, sociales y económicas.

El diseño e implementación de esquemas de conservación a largo plazo

requieren forzosamente la implementación de políticas ambientales de

manera unificada, así como, el involucramiento de la sociedad civil

organizada y en especial de los dueños de predios biológicamente

importantes, estableciendo modelos de protección y ordenamiento

territorial enfocados a la sustentabilidad.

En la Megalópolis, las presiones hacia los recursos naturales que en ella se

encuentran, tienden a acelerase debido a múltiples factores, entre ellos, la

creciente expansión de las ciudades, la infraestructura carretera, la

contaminación y los desmedidos cambios en usos de suelo.

Por ello, en el presente trabajo, nos avocaremos en analizar el amplio

abanico de la normatividad legal que existe en cada una de las entidades

que integran la región de la Megalópolis, a fin de detectar cuál o cuáles

de estas entidades deben redoblar esfuerzos en su marco legal.



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De igual manera, se revisarán los programas y políticas públicas que

tienden a incentivar la conservación de los espacios y especies de la

región, a fin de detectar cuáles se pueden direccionar de una manera

unificada y con ello incentivar la conservación, protección y restauración

de los recursos naturales de la región.

Finalmente, y, a manera de conclusión, se plantearán los mecanismos

legales y los programas públicos detectados que favorezcan la

conformación de corredores biológicos en dos áreas de estudios que

fueron propuestas por la Dirección Ejecutiva de la CAMe, tratando de

enfatizar las acciones que se requieren para conformar dichos corredores

biológicos desde una perspectiva legal y de política pública.

Cabe hacer mención que a lo largo de este estudio, se presentarán

algunas recomendaciones que permitan fortalecer a la CAMe, a fin de

lograr una visión unificada para la conservación de la biodiversidad en la

región.

El presente reporte está dirigido a los tomadores de decisiones en las entidades

que integran la CAMe, a quienes deberá servir para direccionar la normatividad

hacia la protección de espacios y especies que deben ser protegidos por los

servicios ecosistémicos que prestan a las principales ciudades de la Megalópolis.



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1. Instrumentos de Política Ambiental

Los factores que sin duda han contribuido a la problemática ambiental en

la zona de la Megalópolis son: Inadecuada aplicación de las leyes en

materia ambiental, desorganización y falta de coordinación entre las

partes que integran la Megalópolis en cuanto aplicación de instrumentos

de política ambiental que promueven la conservación y protección del

medio ambiente, y la falta de acuerdos para atender todos aquellos

factores que inciden de manera directa o indirecta en la pérdida de

biodiversidad en la región, como lo son: La contaminación vehicular, el mal

manejo de residuos sólidos, asentamientos humanos irregulares en zonas de

conservación, etc.

Es por ello, que a continuación, se analizarán los distintos marcos

regulatorios que promueven la protección de los recursos naturales.

En primer lugar analizaremos los instrumentos de política ambiental, con el

objetivo de determinar cuáles son sus deficiencias, o bien, la circunstancias

que originan su falta de aplicación, todo ello, para proporcionar mayores

elementos que puedan considerarse en la aplicación de políticas

ambientales en la Megalópolis y, así controlar la problemática y deterioro

de los recursos naturales de la zona.

Consideramos necesario como primer punto, entender qué son los

instrumentos de política ambiental y cuáles de ellos se vinculan de manera

directa con la protección y conservación del medio ambiente, así como,

determinar si éstos se encuentran en la legislación o no; es necesario

atender aquellos que no se prevean, para reforzar las acciones que en ley

están previstas para el cuidado del medio ambiente.



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De acuerdo con una publicación electrónica del Instituto Nacional de

Ecología y Cambio Climático (INECC)2, los instrumentos de política son:

“Aquellas herramientas que promueven, restringen, orientan o inducen a la

consecución de ciertos objetivos de política plenamente definidos”.

El INECC, explica que para cada objetivo de política puede establecerse

un instrumento que coadyuve a lograr la meta, es decir, cada instrumento

tiene un ámbito particular de aplicación y diferentes condiciones de

alcance, eficacia, y costo/efectividad, de manera que, no todo

instrumento puede generalizarse para afrontar cualquier tipo de problema

o para acceder a cualquier tipo de objetivo.

Así, algunos instrumentos pueden ser aplicables a procesos atomizados o a

conductas generalizadas, es decir, su cobertura es de amplio espectro,

mientras que, otros instrumentos tienen mayor especificidad y sólo pueden

aplicarse a conductas o a proyectos claramente determinados en tiempo

y espacio.3

Bajo este contexto, es necesario entender que no todos los instrumentos de

política ambiental se aplican a una misma problemática y región; pueden

ser aplicados y dirigidos a la conservación, al diagnóstico y planeación, a

plantear esquemas de financiamiento para obtener recursos económicos,

etc.

2 Véase http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/535/cap3.pdf , consultado el 12 de noviembre de 2016

3 Véase http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/100/cap5.html , consultado el 12 de noviembre de 2016.



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En el capítulo IV de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección

al Ambiente (LGEEPA), se establecen como instrumentos de la política

ambiental los siguientes:

• Planeación Ambiental

• Ordenamiento Ecológico del Territorio

• Instrumentos Económicos

• Regulación Ambiental de los asentamientos humanos

• Evaluación del Impacto Ambiental

• Normas Oficiales Mexicanas en Materia Ambiental

• Autorregulación y Auditorías Ambientales

• Investigación y Educación ecológicas

De acuerdo al INECC, los instrumentos de política ambiental, pueden

diferenciarse en dos grandes grupos: “El primer grupo se conforma por

aquellos de carácter coercitivo denominados de comando y control. En el

segundo grupo, se consideran aquellos instrumentos de aplicación

voluntaria por parte de la autoridad. En el intermedio de éstos dos

extremos se pueden encontrar algunos instrumentos que comparten

características de ambos.”4. En este sentido, el Instituto propone la

agrupación de los instrumentos de política ambiental en los siguientes

rubros:

A) Instrumentos de Regulación Directa

Se establece que son instrumentos de regulación directa o bien de

carácter administrativo y que corresponden a medidas institucionales 4 Véase http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/535/cap3.pdf, consultado el 12 de noviembre de 2016.



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dirigidas a influenciar directamente el comportamiento ambiental de los

actores económicos, a modo de regular, prohibir, limitar y/o restringir en

ciertos periodos o áreas.

Dentro de esta categoría de instrumentos se encuentran las leyes, normas,

permisos, licencias, concesiones, autorizaciones, evaluaciones de impactos

ambientales y las normas oficiales mexicanas.

Es preciso mencionar que, las Áreas Naturales Protegidas, aun cuando no

están establecidas por la LGEEPA como un instrumento de política, sí se

consideran como tales; son de regulación directa y constituyen una

herramienta que permite la consecución de un objetivo claramente

definido de conservación. Las ANPs son de observancia obligatoria para

los particulares y las autoridades, logrando con ello los objetivos definidos.

B) Instrumentos de Planeación

Éstos, en la mayoría de los casos, son considerados como de regulación

directa, ya que son definidos por la autoridad y deben ser atendidos por

los particulares para evitar que sean objeto de una sanción. Siendo éstos:

Programas de planeación, preservación, restauración y la protección al

ambiente, el ordenamiento ecológico del territorio y la regulación de los

asentamientos humanos.

C) Instrumentos Económicos

Representan las regulaciones normativas y/o de formación de precios,

basados en los intereses y motivaciones económicas de los actores

(industria, agricultores, usuarios de vías públicas y medios de transporte o,

población en general) para impulsar objetivos de política ambiental. Según



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la LGEEPA éstos se subdividen en: i) Fiscales, ii) Económicos y iii) De

mercado.

D) Instrumentos de Fomento

Los instrumentos de fomento son todas aquellas acciones tendientes a la

promoción o inhibición de ciertas conductas o actividades desde una

perspectiva voluntaria, sin un incentivo económico o un elemento

coercitivo, sino por el convencimiento.

Dentro de los instrumentos de fomento destacan las estrategias de

educación, capacitación y sensibilización, definidas para ciertos grupos

con fines delimitados, así como también, los procesos de certificación y, las

actividades de afiliación voluntaria como los mecanismos de

autorregulación y auditorías. Estos instrumentos generalmente están

acompañados o son complementarios a otros, ya sean de comando y

control o económicos.5

Señala el INECC que, la característica de estos instrumentos es que son

voluntarios y dependen del particular el aplicarlos o no, sin necesidad de

que exista una obligación, además, indica que este tipo de instrumentos

pueden ser implementados entre particulares, por ejemplo: Certificaciones

ambientales, constitución de herramientas legales para la conservación

privada, uso de tecnologías y productos amigables con el medio

ambiente, programas ambientales voluntarios, participación en campañas

de educación ambiental, autorregulaciones ambientales, entre otras.

5 Véase http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/535/cap3.pdf, consultado el 12 de noviembre.



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Consideramos que los instrumentos de fomento, en gran medida propician

una regulación de la conducta de los particulares hacia el medio

ambiente, lo cual, sin duda abre la ventana a los llamados esquemas de

gobernanza ambiental, tema al que nos hemos referido en los pasados

reportes, sin embargo, para que estos instrumentos se sigan desarrollando

en nuestro país, es necesario ampliar y reforzar la educación ambiental y la

concientización de los individuos de la sociedad, para con ello construir

una cultura social y que cada habitante tenga conciencia de la

importancia del cuidado de los ecosistemas.

2. Marco Jurídico que promueve la Conservación y Protección de los Recursos Naturales

Dentro de la legislación en materia ambiental que promueve la

conservación y protección de los recursos naturales, encontramos diversas

leyes que se enfocan a la protección del medio ambiente, ecosistemas,

agua, fauna, flora y, que además, regulan los instrumentos de política

pública en materia ambiental, de la cuales nos enfocaremos en este

apartado.

2.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 4 Constitucional

…

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo

y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y

deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en

términos de lo dispuesto por la ley

…



16

En el artículo 4, se constituye el derecho humano a un medio ambiente

sano y, se establece que el Estado tiene la obligación de velar por su

cumplimento, mediante la aplicación de leyes y políticas ambientales

respectivas. Para garantizar el respeto a este derecho humano, es el mismo

Estado quien vigilará e impondrá sanciones.


Establece el concepto de rectoría económica del Estado, como sinónimo

de gobierno de conducción que respete los derechos individuales y

sociales que la Constitución consagra; establece también, importantes

principios y reglas respecto al sistema de economía mixta que postula la

Constitución.

Así mismo, reafirma el carácter mixto de nuestra economía, estableciendo

que al desarrollo económico concurren con responsabilidad social, los

sectores público, social y privado. Entendiendo esa responsabilidad social

como la participación que fomente el gobierno velando por que el

desarrollo económico sea bajo criterios de equidad social, productividad y

sustentabilidad, sujeto a las modalidades que dicte el interés público y al

uso en beneficio general de los recursos productivos, cuidando su

conservación y el medio ambiente.

En este orden de ideas, el gobierno está facultado para planear, conducir

y vigilar que las actividades ya sean públicas, privadas o mixtas,

desarrolladas en torno a la planeación territorial, se lleven con apego al

interés público y al beneficio social, procurando una equidad económica,

así como, un cuidado de los recursos naturales.



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…

La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad

privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de

regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos

naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una

distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación,

lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las

condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se

dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos

y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras,

aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y

regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los

centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico;

para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos

de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los

ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural;

para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de

las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la

destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad

pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

Es claro que, en el tercer párrafo del artículo 27 constitucional se plasma la

atribución que tiene el Estado como ente que concentra la facultad

suprema de garantizar la conservación de los recursos naturales, a favor

del interés colectivo y la protección al ambiente, es de hacerse notar que,

el Estado puede imponer a la propiedad privada las modalidades que



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dicte el interés público a favor de la protección del medio ambiente o del

desarrollo sustentable.

Artículo 73 Constitucional fracción XXIX, inciso G)

…

De conformidad con el inciso G) de la Fracción XXXIX del artículo 73

Constitucional, el Congreso de la Unión tiene la facultad para expedir leyes

que establezcan la concurrencia de los Gobiernos federal, estatal y

municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias en materia de

protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio

ecológico.

Cabe señalar que, derivado del inciso que acabamos de referir y aunado

a los artículos 115 fracciones V inciso g), 122 y 124 de nuestra Constitución,

en el sistema jurídico mexicano la materia de protección al ambiente,

preservación y restauración del equilibrio ecológico es una facultad

concurrente, esto implica que tanto las entidades federativas, el Distrito

Federal, los municipios y la federación, puedan actuar respecto de una

misma materia, pero en todo momento el Congreso de la Unión será quien

determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a

través de una ley general. En este orden de ideas, la Ley General de

Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, determina la participación

de los tres niveles de gobierno en esta materia.

Artículo 115 constitucional fracción V inciso G)

…

En este Artículo constitucional, se la atribuye al municipio la facultad para

participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas,



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así como en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento

ecológico regionales.

Artículo 122 constitucional

Por su parte, el Artículo 122 constitucional sienta las bases para la

organización política y administrativa del Distrito Federal, siendo que, en

conjunto con el artículo 124 del mismo ordenamiento, se sientan las bases

para que tanto las entidades federales como el Distrito Federal, puedan

legislar en materia ambiental, toda vez que ésta no es una facultad

exclusiva de la federación.

2.2 Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente y sus Reglamentos

La LGEEPA, es el principal marco normativo que regula los instrumentos de

política ambiental, siendo que, algunos de ellos se vinculan de manera

directa con la protección y conservación del medio ambiente, así como,

las herramientas o instrumentos para su aplicación.

Por tratarse de una ley marco, en ella se encuentran repartidas las

atribuciones con las que cuentan los tres órdenes de gobierno para la

conservación de sus respectivos recursos naturales.

El objeto que persigue esta legislación se estipula en su Artículo primero, el

cual señala:



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ARTÍCULO 1o.- La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la

preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la

protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la

nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden

público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo

sustentable y establecer las bases para:

I. Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio

ambiente sano para su desarrollo, salud y bienestar;

II. Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos

para su aplicación;

III. La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente;

IV. La preservación y protección de la biodiversidad, así como el

establecimiento y administración de las áreas naturales

protegidas;

V. El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la

restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de

manera que sean compatibles la obtención de beneficios

económicos y las actividades de la sociedad con la preservación

de los ecosistemas;

VI. La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y

suelo;

VII. Garantizar la participación corresponsable de las personas, en

forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del

equilibrio ecológico y la protección al ambiente;

VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental

corresponde a la federación, los estados, el Distrito Federal y los



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municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el

artículo 73 fracción XXIX - G de la Constitución;

IX. El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción

y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social

y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia

ambiental;

X. El establecimiento de medidas de control y de seguridad para

garantizar el cumplimiento y la aplicación de esta Ley y de las

disposiciones que de ella se deriven, así como para la imposición

de las sanciones administrativas y penales que correspondan, y

XI. En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las

disposiciones contenidas en otras leyes.

Entre los instrumentos de política ambiental, el mecanismo de aplicaciones,

y las figuras o herramientas previstas en la LGEEPA, vinculadas de manera

directa o indirecta con la conservación y protección del medio ambiente,

podemos encontrar los siguientes:

Áreas Naturales Protegidas

Podemos considerar como el instrumento de política ambiental con mayor

definición jurídica para la conservación de la biodiversidad a las Áreas

Naturales Protegidas, dicho instrumento es el más recurrido para garantizar

esquemas de protección y conservación.

Sobre este mecanismo existen discrepancias, como referimos al principio

de este reporte, en el sentido de si es considerado como un instrumento de

política pública o no, ya que en la LGEEPA no se encuentra regulado en el



22

Capítulo IV del Título I, siendo que en este apartado se encuentran

previstos lo instrumentos de política ambiental.

Diversos autores llegan a considerar las Áreas Naturales Protegidas (ANPs)

como, un instrumento de gestión ambiental o bien, un mecanismo

simplemente previsto por ley, destinado a cumplir una política de

conservación.

Para nosotros, como mencionamos y para los fines del presente estudio,

catalogamos a las ANPs como un instrumento de política ambiental de

regulación directa, ya que, su normatividad, alcance, objetivos, y demás

circunstancias están contenidas en el titulo segundo de la LGEEPA, así

como en el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y

Protección al Ambiente en materia de Área Naturales Protegidas.

Señala la LGEEPA que, las Área Naturales Protegidas, se definen como: Las

zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su

soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido

significativamente alterados por la actividad del ser humano o que

requieren ser preservadas y restauradas y están sujetas al régimen previsto

en la misma Ley.

Conforme al Artículo 46 de dicho instrumento, los tipos de Áreas Naturales

Protegidas son nueve:

a) Reservas de la biosfera;

b) Parques nacionales;

c) Monumentos naturales;

d) Áreas de protección de recursos naturales;



23

e) Áreas de protección de flora y fauna;

f) Santuarios;

g) Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que

establezcan las legislaciones locales;

h) Zonas de conservación ecológica municipales, así como las demás

categorías que establezcan las legislaciones locales, y

i) Áreas destinadas voluntariamente a la conservación.

De estos tipos de ANPs, las primeras seis dependen directamente de la

federación, su constitución es mediante Decreto, ya que, con fundamento

en el Artículo 27 constitucional, el Estado decreta y establece una

modalidad de conservación en la propiedad, sea pública, social o

privada.

En algunos casos, la federación expropia la propiedad para su

constitución, en otros, solamente limita los usos de propiedad que tiene los

propietarios, comuneros o ejidatarios, de manera que, no pueden

aprovechar plenamente sus tierras y son limitados a realizar ciertas

actividades permitidas de acuerdo con la LGEEPA, su Reglamento, los

programas de ordenamiento ecológico y los respectivos programas de

manejo.

Por otro lado, existe la ANPs de competencia estatal, creando las mismas

condiciones que en el caso de la ANPs federales en lo que respecta a la

limitación de usos de propiedad, en caso de que el Área Natural Protegida

no se constituya en terrenos nacionales, terrenos propiedad del Estado o

no se hayan expropiado. De igual manera, los municipios tienen

atribuciones para constituir sus ANPs.



24

Como podemos darnos cuenta, de los nueve tipos de ANPs contemplados

en la legislación, ocho se constituyen por el Estado al ejercer su facultad

de imperio sobre los distintos tipos de propiedad, a favor del interés público

y la conservación de los recursos naturales.

La última categoría no depende exclusivamente de la voluntad del

Estado, sino que, atiende a un mecanismo de voluntades compartidas y

mixtas, tienen su origen en la voluntad de los propietarios, sean estos del

tipo social o privados, para que sus tierras sean certificadas como Áreas

Destinadas Voluntariamente a la Conservación, y el Estado tiene la

facultad de otorgar o negar ese reconocimiento mediante la expedición

del certificado correspondiente.

Ordenamiento Ecológico del Territorio

Conforme a la LGEEPA, el ordenamiento ecológico del territorio, es

instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso

del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección

del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable

de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro

y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.

Este instrumento, se encuentra vinculado en cierta medida con la

planeación, ya que en sí, el ordenamiento ecológico del territorio, es un

ejercicio de planeación que con base en la potencialidad de los terrenos,

dependiendo la vocación de los mismos (forestal, ganadero, agrícola,

conservación, urbano, etc.) se plantea la mejor manera que permita los

usos, aprovechamientos, explotaciones y esquemas de conservación de

éstos.



25

La atribución o competencia para implementar este tipo de instrumento

de política ambiental, es de manera concurrente, ya que tanto la

federación, como las entidades federativas, el Distrito Federal y los

municipios pueden desarrollarlo bajo ciertas modalidades que la misma

LGEEPA establece:

1. El ordenamiento ecológico general de territorio es competencia de

la federación.

2. Ordenamiento ecológico regional, es competencia de las entidades

federativas y del Distrito Federal, siendo que estos entes lo pueden

implementar en la totalidad de sus correspondientes territorios o en

parte de ellos, pero siempre deben acotarse a lo previsto en el

ordenamiento ecológico general del territorio.

Cabe señalar, que puede existir un ordenamiento ecológico regional

coordinado, éste se da cuando una región ecológica abarca dos o más

entidades federativas y, por ello, la legislación y el reglamento respectivo

plantean la posibilidad de coordinación, siendo la federación la

encargada de celebrar los acuerdos de coordinación con las partes para

tales efectos.

Evaluación de impacto ambiental

La evaluación de impacto ambiental, es un instrumento de política

ambiental que permite a la autoridad correspondiente el asegurarse de

que las actividades llevadas a cabo tanto por particulares como por

organismos y agentes públicos se hagan bajo condiciones que permitan

reducir tanto el impacto ambiental como el riesgo asociado.



26

Podemos considerar que la evaluación de impacto ambiental se

compone de otros instrumentos de política ambiental, como lo es el

ordenamiento territorial, ya que, con base en la vocación del territorio y la

obra o actividad a realizar se requerirá la evaluación correspondiente, así

como, en los instrumentos de planeación, puesto que, la evaluación de

impacto ambiental plantea un mecanismo para planear el tipo de obra y

actividad a realizarse en conjunto con los menores impactos que puedan

generar y la manera de mitigarlos, asimismo, es un instrumento de política

ambiental administrativa, ya que, al final de este estudio o evaluación, la

autoridad podrá o no conceder una autorización para que se lleve a cabo

dicha obra bajo los lineamientos emitidos.

Este instrumento está previsto en la LGEEPA y en el Artículo 28 se

establecen las actividades para las cuales será requisito.

Los criterios para determinar si se requiere de una evaluación de impacto

ambiental están divididos en tres aspectos: (1) El tipo de obras o

actividades que se van a llevar a cabo, (2) La ubicación de las obras, y (3)

El impacto en zonas y especies competencia de la correspondiente.

De esta forma, el instrumento busca ampliar su margen de acción para

reducir el impacto ambiental.

ARTÍCULO 28.- La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a

través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la

realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio

ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las

disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar

los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos



27

sobre el medio ambiente. Para ello, en los casos en que determine el

Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo

alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la

autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría:

I. Obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos,

gasoductos, carboductos y poliductos;

II. Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica,

papelera, azucarera, del cemento y eléctrica;

III. Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias

reservadas a la federación en los términos de las Leyes Minera y

Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear;

IV. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de

residuos peligrosos, así como residuos radiactivos;

V. Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de

difícil regeneración;

VI. Se deroga.

VII. Cambios de uso del suelo de áreas forestales, así como en selvas

y zonas áridas;

VIII. Parques industriales donde se prevea la realización de

actividades altamente riesgosas;

IX. Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros;

X. Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos

y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas

federales;

XI. Obras y actividades en áreas naturales protegidas de

competencia de la federación;



28

XII. Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan

poner en peligro la preservación de una o más especies o causar

daños a los ecosistemas, y

XIII. Obras o actividades que correspondan a asuntos de

competencia federal, que puedan causar desequilibrios

ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los

ecosistemas, o rebasar los límites y condiciones establecidos en

las disposiciones jurídicas relativas a la preservación del equilibrio

ecológico y la protección del ambiente.

Es importante señalar que, conforme al Artículo 30 de la Ley del Equilibrio

Ecológico y Protección al Ambiente, cuando los proyectos impliquen

actividades catalogadas como altamente riesgosas, además de la

evaluación de impacto ambiental, la solicitud para obtener la autorización

correspondiente debe incluir un estudio de riesgo, el cual consiste en

integrar información sobre escenarios y medidas preventivas para los

riesgos ambientales relacionados con el proyecto; descripción de las zonas

de protección en torno a las instalaciones, y en su caso, señalar las

medidas de seguridad en materia ambiental.

La evaluación del impacto ambiental, es un instrumento muy importante,

pues, permite prevenir y controlar los riesgos y embates derivados de

ciertas actividades. Es, además, un instrumento que como apoyo de otros

como el ordenamiento ecológico, los planes de desarrollo urbano, las

Áreas Naturales Protegidas, etc., puede ayudar en gran medida a



29

garantizar los objetivos de protección, preservación y restauración

mediante la mitigación del impacto ambiental.6

Normas Oficiales Mexicanas

Las normas oficiales mexicanas como instrumento de política ambiental se

encuentran reguladas en el Artículo 36 de la LGEEPA, el cual señala:

ARTÍCULO 36.- Para garantizar la sustentabilidad de las actividades

económicas, la Secretaría emitirá normas oficiales mexicanas en materia

ambiental y para el aprovechamiento sustentable de los recursos

naturales, que tengan por objeto:

I. Establecer los requisitos, especificaciones, condiciones,

procedimientos, metas, parámetros y límites permisibles que

deberán observarse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas,

en aprovechamiento de recursos naturales, en el desarrollo de

actividades económicas, en la producción, uso y destino de

bienes, en insumos y en procesos;

II. Considerar las condiciones necesarias para el bienestar de la

población y la preservación o restauración de los recursos

naturales y la protección al ambiente;

III. Estimular o inducir a los agentes económicos para reorientar sus

procesos y tecnologías a la protección del ambiente y al

desarrollo sustentable;

6 Véase http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/535/cap3.pdf , consultado el 12 de noviembre.



30

IV. Otorgar certidumbre a largo plazo a la inversión e inducir a los

agentes económicos a asumir los costos de la afectación

ambiental que ocasionen, y

V. Fomentar actividades productivas en un marco de eficiencia y

sustentabilidad.

La expedición y modificación de las normas oficiales mexicanas en materia

ambiental, se sujetarán al procedimiento establecido en la Ley Federal

sobre Metrología y Normalización.

Generalmente las normas oficiales mexicanas, van dirigidas al sector

económico, con la finalidad de regular los procesos productivos, sin

embargo, la adopción de estos mecanismos, sin duda, apoya a la

conservación de los recursos naturales, ya que, aparte de controlar los

procesos productivos e inducir ciertos cambios de conducta para generar

un mercado ambiental, también inciden en actividades de control de las

especies, la contaminación del medio ambiente y el cuidado de los

recursos naturales.

Permisos, Licencias, Concesiones y Autorizaciones

Si bien, este tipo de instrumentos no se catalogan dentro de los

instrumentos de política ambiental referidos en el Capítulo IV, Título I de la

LGEEPA, obedecen sin duda, al propósito de regular actividades que por

su impacto al medio ambiente no pueden ser realizadas ilimitadamente,

ya que, esto derivaría en el deterioro de los recursos naturales. Asimismo, su

establecimiento busca evitar, a través de la implementación de derechos

de propiedad y ámbitos de actuación, los conflictos que entre los



31

particulares podrían suscitarse si tuvieran la posibilidad de explotar

libremente los recursos naturales de uso común.7

Así pues, y de conformidad con la LGEEPA encontramos las siguientes:

• El otorgamiento de concesiones, permisos y, en general, de toda

clase de autorizaciones para el aprovechamiento, posesión,

administración, conservación, repoblación, propagación y desarrollo

de la flora y fauna silvestres;

• El otorgamiento de concesiones, permisos, y en general toda clase

de autorizaciones para el aprovechamiento de recursos naturales o

la realización de actividades que afecten o puedan afectar el ciclo

hidrológico;

• Los criterios para la prevención y control de la contaminación del

agua serán considerados en: Las concesiones, asignaciones,

permisos y en general autorizaciones que deban obtener los

concesionarios, asignatarios o permisionarios, y en general los

usuarios de las aguas propiedad de la nación, para infiltrar aguas

residuales en los terrenos, o para descargarlas en otros cuerpos

receptores distintos de los alcantarillados de las poblaciones;

Instrumentos Económicos

Aunque se puede creer que los instrumentos económicos, no los podemos

catalogar como instrumentos que incidan de manera directa en la

7 Ídem



32

conservación y protección de los recursos naturales, éstos pueden influir de

manera indirecta para que las acciones tendientes a la conservación y

protección del medio ambiente se fortalezcan.

Conforme a la LGEEPA, se consideran instrumentos económicos los

mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de

mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos

ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a

realizar acciones que favorezcan el ambiente.

Con base en lo anterior, la legislación mexicana considera tres tipos de

instrumentos económicos:

1. De carácter fiscal: Son aquéllos estímulos de carácter fiscal, sin fin

recaudatorio que buscan motivar el cumplimiento de la política

ambiental. En general, consideramos como instrumentos fiscales

todos los impuestos y subsidios, sobre precios y deducciones que

tienen por objetivo el promover o inhibir cierta actividad o actitud

de los particulares.

2. Instrumentos financieros: Se entiende por instrumentos financieros

los créditos, fianzas, seguros de responsabilidad civil, fondos y

fideicomisos, así como el financiamiento de programas, proyectos,

estudios e investigación que responden a un objetivo de política

ambiental claramente definida.8

3. Instrumentos de mercado: Son instrumentos de mercado las

concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que

corresponden a volúmenes preestablecidos de emisiones de

8 Ídem



33

contaminantes en el aire, agua o suelo, o bien, que establecen los

límites de aprovechamiento de recursos naturales o de

construcción en áreas naturales protegidas o, en zonas cuya

preservación y protección se considere relevante desde el punto

de vista ambiental.

Podemos afirmar que, en los últimos años, los instrumentos de carácter

fiscal y financiero, se han ido implementando poco a poco, sin que

todavía llegan a ser un éxito, pero lo importante es que éstos se van

consolidado, lo cual estimula y apoya las políticas ambientales de nuestro

país. Sin embargo, desafortunadamente en lo que respecta a los

instrumentos de mercado, a la fecha no existe una implementación de los

mismos, siendo que éstos son de manera voluntaria, como es el caso de los

mercados de carbono y de servicios ambientales.

Regulación Ambiental en los Asentamientos Humanos.

Al igual que los instrumentos económicos, este tipo de instrumento de

política ambiental, no incide de manera directa en la conservación y

protección de los recursos naturales, pero para fines del presente trabajo,

consideramos la necesidad de incluirlo, toda vez que, en la medida que los

asentamientos humanos cumplan con lo estipulado en el Artículo 23 de la

LGEEPA, en especial las zonas metropolitanas, sin duda, beneficiaría a las

zonas periféricas de estas regiones, en el sentido de no descargar en ellas

todos los impactos y efectos nocivos a los ecosistemas que ahí se

encuentran.

Así pues, el Artículo 23 de la LGEEPA señala:



34

ARTÍCULO 23.- Para contribuir al logro de los objetivos de la política

ambiental, la planeación del desarrollo urbano y la vivienda, además de

cumplir con lo dispuesto en el artículo 27 constitucional en materia de

asentamientos humanos, considerará los siguientes criterios:

I. Los planes o programas de desarrollo urbano deberán tomar en

cuenta los lineamientos y estrategias contenidas en los programas

de ordenamiento ecológico del territorio;

II. En la determinación de los usos del suelo, se buscará lograr una

diversidad y eficiencia de los mismos y se evitará el desarrollo de

esquemas segregados o unifuncionales, así como las tendencias

a la suburbanización extensiva;

III. En la determinación de las áreas para el crecimiento de los

centros de población, se fomentará la mezcla de los usos

habitacionales con los productivos que no representen riesgos o

daños a la salud de la población y se evitará que se afecten

áreas con alto valor ambiental;

IV. Se deberá privilegiar el establecimiento de sistemas de transporte

colectivo y otros medios de alta eficiencia energética y

ambiental;

V. Se establecerán y manejarán en forma prioritaria las áreas de

conservación ecológica en torno a los asentamientos humanos;

VI. Las autoridades de la federación, los Estados, el Distrito Federal y

los municipios, en la esfera de su competencia, promoverán la

utilización de instrumentos económicos, fiscales y financieros de

política urbana y ambiental, para inducir conductas compatibles

con la protección y restauración del medio ambiente y con un

desarrollo urbano sustentable;

VII. El aprovechamiento del agua para usos urbanos deberá

incorporar de manera equitativa los costos de su tratamiento,



35

considerando la afectación a la calidad del recurso y la cantidad

que se utilice;

VIII. En la determinación de áreas para actividades altamente

riesgosas, se establecerán las zonas intermedias de salvaguarda

en las que no se permitirán los usos habitacionales, comerciales u

otros que pongan en riesgo a la población;

IX. La política ecológica debe buscar la corrección de aquellos

desequilibrios que deterioren la calidad de vida de la población

y, a la vez, prever las tendencias de crecimiento del

asentamiento humano, para mantener una relación suficiente

entre la base de recursos y la población, y cuidar de los factores

ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad

de la vida, y

X. Las autoridades de la federación, los Estados, el Distrito Federal y

los municipios, en la esfera de su competencia, deberán de evitar

los asentamientos humanos en zonas donde las poblaciones se

expongan al riesgo de desastres por impactos adversos del

cambio climático.

Autorregulación

Este tipo de instrumentos, son de carácter voluntario y depende del

particular acogerse a ellos o no. Consideramos el mencionar estos

instrumentos, ya que, ellos fomentan una sociedad con consciencia

ambiental, lo que se traduce en una colectividad que se preocupa por su

entorno ambiental, ya sea en su ciudad o más allá de ella, y por ende, es

consciente de los servicios ambientales que propician los ecosistemas que

se encuentran protegidos y conservados.



36

Así pues, mediante la autorregulación se desarrollan esquemas voluntarios

que procuran un mejoramiento ambiental a través de la minimización de

impactos, dentro de ellos podemos encontrar: Adaptación de

equipamiento y procesos amigables con el medio ambiente en las

industrias; sistemas adecuados de manejo de residuos sólidos;

certificaciones ambientales;, implementación de esquemas legales de

conservación en propiedades privadas y sociales, etc.

2.3 Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable

Esta ley tiene por objeto regular y fomentar la conservación, protección,

restauración, producción, ordenación, cultivo, manejo y aprovechamiento

de los ecosistemas forestales del país y sus recursos, así como, distribuir las

competencias que en materia forestal correspondan a la federación, los

Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de

concurrencia previsto en el Artículo 73 fracción XXIX inciso G de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de

propiciar el desarrollo forestal sustentable.

Los instrumentos de política nacional en materia forestal que se

contemplan en la ley son los siguientes: La Planeación del Desarrollo

Forestal; el Sistema Nacional de Información Forestal; el Inventario Nacional

Forestal y de Suelos; la Zonificación Forestal, el Registro Forestal Nacional;

las Normas Oficiales Mexicanas en materia Forestal; el Sistema Nacional de

Gestión Forestal; así como el Estudio Satelital Anual del Índice de Cobertura

Forestal.



37

Cabe señalar que, esta ley también promueve instrumentos de política

ambiental en materia forestal de tipo administrativo o de comando y

control, los cuales se traducen en permisos y autorizaciones, siendo que, en

materia forestal y conforme al Artículo 58 de la ley se requieren permisos

para:

Cambio de uso de suelo en terrenos forestales, por excepción;

I. Aprovechamiento de recursos maderables en terrenos forestales y

preferentemente forestales;

II. Establecimiento de plantaciones forestales comerciales en

superficies mayores de 800 hectáreas, excepto aquéllas en

terrenos forestales temporales, y

III. Colecta y usos con fines comerciales o de investigación de los

recursos genéticos.

Como medida de control, en los aprovechamientos maderables para que

estos sean autorizados, se requería la manifestación de impacto ambiental

en las siguientes circunstancias:

I. En selvas tropicales mayores a 20 hectáreas;

II. En aprovechamientos de especies forestales de difícil

regeneración, y



38

III. En áreas naturales protegidas.

Por otro lado, y, como medida de protección de los ecosistemas forestales

y cuando se realice un cambio de uso de suelo, éste se deberá realizar

conforme al Artículo 117 que señala:

ARTICULO 117.- La Secretaría sólo podrá autorizar el cambio de uso del

suelo en terrenos forestales, por excepción, previa opinión técnica de los

miembros del Consejo Estatal Forestal de que se trate y con base en los

estudios técnicos justificativos que demuestren que no se compromete la

biodiversidad, ni se provocará la erosión de los suelos, el deterioro de la

calidad del agua o la disminución en su captación; y que los usos

alternativos del suelo que se propongan sean más productivos a largo

plazo. Estos estudios se deberán considerar en conjunto y no de manera

aislada.

En las autorizaciones de cambio de uso del suelo en terrenos forestales, la

autoridad deberá dar respuesta debidamente fundada y motivada a las

propuestas y observaciones planteadas por los miembros del Consejo

Estatal Forestal.

No se podrá otorgar autorización de cambio de uso del suelo en terreno

incendiado sin que hayan pasado 20 años y que se acredite

fehacientemente a la Secretaría que el ecosistema se ha regenerado

totalmente, mediante los mecanismos que para tal efecto se establezcan

en el reglamento correspondiente.

Las autorizaciones que se emitan deberán integrar un programa de

rescate y reubicación de especies de la vegetación forestal afectadas y su

adaptación al nuevo hábitat. Dichas autorizaciones deberán atender lo



39

que, en su caso, dispongan los programas de ordenamiento ecológico

correspondiente, las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones

legales y reglamentarias aplicables.

La Secretaría, con la participación de la Comisión, coordinará con la

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación, la política de uso del suelo para estabilizar su uso

agropecuario, incluyendo el sistema de roza, tumba y quema,

desarrollando prácticas permanentes y evitando que la producción

agropecuaria crezca a costa de los terrenos forestales.

Las autorizaciones de cambio de uso del suelo deberán inscribirse en el

Registro.

La Secretaría, con la participación de la Comisión, coordinará con diversas

entidades públicas, acciones conjuntas para armonizar y eficientar los

programas de construcciones de los sectores eléctrico, hidráulico y de

comunicaciones, con el cumplimiento de la normatividad

correspondiente.

Queda claro que este Artículo promueve un instrumento preventivo para el

cuidado del medio ambiente, el cual recae en el Estudio Técnico

Justificativo.

Asimismo, en esta Ley se impulsa el uso de instrumentos económicos para

realzar acciones tendientes a la conservación y restauración de los

recursos forestales en zonas degradadas, procesos de desertificación o

desequilibrios ecológicos, tal y como se estipulan en los Artículos 126 a 130

de dicha legislación.



40

Un aliciente atractivo que se encuentra en LGDFS, es el incentivo

económico al que pueden acceder los propietarios que realicen acciones

de conservación en sus terrenos forestales, siendo que, al respecto el

Artículo 134 Bis de la Ley señala:

ARTICULO 134 Bis.- Los propietarios y legítimos poseedores de terrenos

forestales que, como resultado de un manejo forestal sustentable,

conserven y/o mejoren los servicios ambientales, recibirán los beneficios

económicos derivados de éstos. Los instrumentos legales y de política

ambiental para regular y fomentar la conservación y mejora de los

servicios ambientales, deben garantizar el respeto a las salvaguardas

reconocidas por el derecho internacional.

Cabe señalar que lo anterior, así como otras actividades relacionadas con

el sector forestal, son fomentadas mediante instrumentos económicos

forestales, los cuales se catalogan en incentivos económicos y el Fondo

Forestal Mexicano.

Respecto a los incentivos económicos los Artículos 137 y 138 de la ley

estipulan:

ARTICULO 137.- Las medidas, programas e instrumentos económicos

relativos al desarrollo de la actividad forestal, deberán sujetarse a las

disposiciones de las Leyes de Ingresos, de Presupuesto de Egresos de la

federación y de la de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y

del Presupuesto de Egresos de la federación para el ejercicio fiscal que



41

corresponda y deberán asegurar su eficacia, selectividad y transparencia

y podrán considerar el establecimiento y vinculación de cualquier

mecanismo normativo o administrativo de carácter fiscal, financiero y de

mercado establecidos en otras leyes, incluyendo los estímulos fiscales, los

créditos, las fianzas, los seguros, los fondos y los fideicomisos, así como las

autorizaciones en materia forestal, cuando atiendan o posibiliten la

realización de los propósitos y objetivos prioritarios de promoción y

desarrollo forestal. En todo caso los programas e instrumentos económicos

deberán prever la canalización efectiva y suficiente de apoyos para

fomentar las actividades forestales. Sin perjuicio de lo que establezcan

otras disposiciones legales, respecto de la coordinación en la materia entre

los sectores público y privado y los distintos órdenes de gobierno,

corresponderá a la Comisión, en el ámbito de su competencia, conducir,

coordinar o participar en la aplicación, otorgamiento y evaluación de las

medidas, programas e instrumentos a que se refiere este artículo.

ARTICULO 138.- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y la Comisión,

diseñarán, propondrán y aplicarán medidas para asegurar que el Estado,

la sociedad y los particulares, coadyuven financieramente para la

realización, de tareas de conservación, protección, restauración,

vigilancia, silvicultura, ordenación y manejo sustentable de los ecosistemas

forestales. La federación establecerá estímulos fiscales y creará los

instrumentos crediticios adecuados para el financiamiento de la actividad

forestal, incluyendo tasas de interés preferencial. Para reducir los riesgos

asociados a la producción forestal, la federación establecerá los

instrumentos adecuados para el aseguramiento a largo plazo de la misma.

La federación garantizará mecanismos de apoyo para impulsar el

desarrollo forestal sustentable, como los destinados al Programa de



42

Desarrollo Forestal, al Programa de Plantaciones Forestales Comerciales y

la Reforestación y Conservación de Suelos, y demás que se establezcan.

Asimismo buscará la ampliación los montos asignados y el mejoramiento

constante de sus respectivos esquemas de asignación y evaluación,

preferentemente con base en las necesidades y prioridades de las

Unidades de Manejo Forestal y de los propietarios forestales. El Poder

Legislativo Federal, asignará anualmente las partidas necesarias para

atender el funcionamiento y operación de los mencionados programas de

apoyo. En el caso de terceros que se beneficien directa o indirectamente

por la existencia de una cubierta forestal, la federación podrá establecer

cuotas para la compensación de los bienes y servicios ambientales.

Por su parte, el Fondo Forestal Mexicano es un instrumento constituido para

promover la conservación, el incremento y aprovechamiento sustentable

y la restauración de los recursos forestales, así como los recursos asociados,

facilitando el acceso a los servicios financieros en el mercado, impulsando

proyectos que contribuyan a la integración y competitividad de la cadena

productiva y desarrollando los mecanismos de cobro y pago de bienes y

servicios ambientales.

2.4 Ley General de Vida Silvestre

El objeto de la Ley General de Vida Silvestres (LGVS) es establecer la

concurrencia del gobierno federal, estatal y municipal, en el ámbito de sus

respectivas competencias, relativa a la conservación y aprovechamiento

sustentable de la vida silvestre y su hábitat en el territorio de la República

Mexicana y en las zonas en donde la Nación ejerce su jurisdicción.



43

Una de las razones del por qué se decidió incorporar a este estudio la

LGVS, atiende a que bajo su política de conservación y aprovechamiento

sustentable de la vida silvestre, se regulan algunos mecanismos interesantes

que propician la conservación y aprovechamiento del hábitat de las

especies silvestres, lo cual se traduce en una protección a los ecosistemas

de nuestro país.

El instrumento previsto en la LGVS que más adopción ha tenido por los

particulares, sin duda, son la Unidades de Manejo para la Conservación de

la Vida Silvestre (UMAs), instrumentos que, conforme a la ley se definen

como: Los predios e instalaciones registrados que operan de conformidad

con un plan de manejo aprobado y dentro de los cuales se da

seguimiento permanente al estado del hábitat y de poblaciones o

ejemplares que ahí se distribuyen.

Para que las UMAs sean autorizadas y registradas como tal, es necesario la

elaboración de un plan de manejo, el cual es un documento técnico

operativo sujeto a la aprobación por parte de la Secretaría, que describe y

programa actividades para el manejo de especies silvestres particulares y

sus hábitats, a la vez que, establece metas e indicadores de éxito en

función del hábitat y las poblaciones.

Dicho plan debe ser elaborado por un técnico previamente aprobado y

registrado en la Dirección General de Vida Silvestre de la Secretaría de

Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), asimismo, el técnico

junto con él o los propietarios del predio que se haya registrado como UMA



44

son los responsables en conjunto de su manejo, aprovechamiento y

operación.

Las UMAs pueden ser netamente de conservación o bien

aprovechamiento, ya sea extractivo, no extractivo o mixto:

• Aprovechamiento extractivo: La utilización de ejemplares, partes o

derivados de especies silvestres, mediante colecta, captura o caza.

• Aprovechamiento no extractivo: Las actividades directamente

relacionadas con la vida silvestre en su hábitat natural que no

impliquen la remoción de ejemplares, partes o derivados, y que, de

no ser adecuadamente reguladas, pudieran causar impactos

significativos sobre eventos biológicos, poblaciones o hábitat de las

especies silvestres.

• Aprovechamiento Mixto: Consiste en la aplicación de los dos tipos

de manejos anteriores.

Asimismo, las modalidades para el manejo de las

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