SPTCRA

XXI CONGRESO NACIONAL

MENDOZA

GUARDA Y CONSERVACIÓN DE LOS

BIENES INVENTARIABLES DEL ESTADO

Cr. Agüero, Oscar Luis

Cra. Guirado, Lucía Adriana

1

INDICE TEMÁTICO PAG.

INTRODUCCIÓN 2 y 3

MARCO NORMATIVO 4, 5 y 6

EL CONTROL DE LA GESTIÓN PATRIMONIAL

DEL SECTOR PÚBLICO 7, 8 y 9

LEGISLACIÓN COMPARADA 10 y 11

TRATAMIENTO PROVINCIAL 12

SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES 13, 14, 15 y 16

RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO 17 y 18

CONCLUSIONES 19 y 20

BIBLIOGRAFIA 21

2

INTRODUCCION

Los bienes del Estado deben ser administrados de forma que la sociedad

sea la beneficiaria directa de su uso o explotación. Es misión del Estado, a

través de sus órganos competentes,

Administrar estos bienes teniendo en cuenta tres aspectos importantes: el

marco jurídico para la disposición y guarda de los bienes, el estudio

técnico para su mejor aprovechamiento y el adecuado uso de estos. La

Ley 24156 de Administración Financiera establece el sistema de

responsabilidad patrimonial. Es necesario destacar la relevancia esencial de

la función de control en las actividades de toda hacienda. Dado que el

Estado tiene un patrimonio, que lo conforman un conjunto de bienes de

posesión continuada, es posible y necesario organizar una contabilidad

patrimonial, tanto en el aspecto del registro escritural de las operaciones

relativas a dicho patrimonio, como en el de las reglas referentes al manejo

de los bienes y sobre todo en el del control de la gestión patrimonial. La

contabilidad patrimonial constituida como un aspecto particular de la

contabilidad pública, persigue varias finalidades: a) determinar los bienes

del Estado, para permitir su utilización y conservación física y jurídica b)

regular con normas jurídicas coactivas la gestión de los bienes de posesión

estatal c) delimitar la responsabilidad de los encargados de las

administración de esos bienes d) demostrar que los bienes que posee son

suficientes para prestar los servicios públicos.

En la actualidad el rol preponderante que asume el estado, con la

participación en emprendimientos productivos, industriales y de servicios,

constituye para los tribunales de cuentas un gran desafío, lo que se traduce

en demostrar eficiencia en el control, estableciendo las normas legales y

reglamentarias de control aplicables para la obtención de los objetivos

planteados, con el menor costo.- Hoy la contabilidad esta orientada a

facilitar información útil, clasificada y analizada, necesaria y requerida para

la toma de decisiones y para servir de herramienta de control en el manejo

de las operaciones de una empresa gubernamental o privada; es decir que

el sistema de control formalizado que permita el proceso de control a través

de la elaboración y confección del presupuesto, que constituye el proceso

de planificación y del cálculo y análisis de las desviaciones, o sea el proceso

de evaluación, para ello es necesario medir los resultados dirigidos a la

obtención de los objetivos fijados. Así mismo es necesario tener en cuenta

los probables fraudes que puedan cometerse en la contabilidad, al

formularse el inventario con repercusiones en el Balance.

3

Para determinar la consistencia material y jurídica del patrimonio de la

Hacienda Estatal, es indispensable la existencia del inventario, mediante la

comparación de los Estados patrimoniales sucesivos, se puede determinar

las variaciones cuantitativas y cualitativas del patrimonio, pero a los fines

del control no es suficiente el conocimiento de las variaciones

patrimoniales operadas entre dos fechas, sino que es imprescindible seguir

la marcha de tales variaciones a medida que ellos se producen. De esto

resulta evidente la necesidad de contar en la Administración Económica del

Estado, con una contabilidad patrimonial fundada en el inventario

permanente.-

4

MARCO NORMATIVO

El patrimonio público se rige por los principios básicos del patrimonio

jurídico:

a.- el de unidad o unicidad, según el cual cada sujeto de derecho es titular

de un único patrimonio;

b.- el de indivisibilidad, que declara al patrimonio como no susceptible de

división alguna.

De los principios de unicidad e indivisibilidad del patrimonio público resulta

que el dominio pertenece en todos los casos al Estado, pero su uso y

administración corresponden a los organismos o servicios a quienes están

asignados.

Consecuentemente, los gastos que atañen a su conservación y

administración quedan a cargo de los organismos usuarios sin perjuicio de

las funciones de superintendencia que corresponden a los organismos de

mayor jerarquía, tales como el Ministerio de Economía.

Como consecuencia obvia, los bienes registrables deben instrumentarse a

nombre del Estado.

Los bienes asignados en uso -cualquiera sea la forma de asignación,

naturaleza del organismo usuario o crédito presupuestario por el que se

incorpora- se rigen en cuanto a su destino final según su naturaleza

jurídica:

a.- Bienes inmuebles: Cuando cesa la razón de su afectación al uso del

organismo, deben reintegrarse al Ministerio de Economía para la asignación

de un nuevo destino.

La excepción está dada por leyes especiales, como en el caso de bancos

oficiales o respecto a las universidades nacionales.

b.- Bienes muebles o semovientes: Cuando cesa la posibilidad de su uso -

entran en condición de desuso o rezago- deben ser vendidos con los

recaudos del Reglamento de Contrataciones. Salvo que se disponga su

transferencia a otras dependencias o jurisdicciones -la que puede

efectuarse sin cargo- o cederse, también sin cargo a organismos públicos o

entidades de beneficencia, fomento, culturales o deportivas, que lo soliciten

para desarrollar actividades de interés general y hasta el límite dinerario

que señala la ley. Está implícito en el texto legal que las entidades privadas

deben ser sin fines de lucro.(art 53 Ley 23354/56).

La expresión transferencia sin cargo, propia del derecho público,

corresponde en el derecho privado a la donación. El Estado no dona, pues

en su función de administrador de intereses comunes sólo puede transferir

a la comunidad, servicios, recursos financieros o recursos materiales;

siendo también inapropiado utilizar el vocablo donación para las

transferencias a Estados extranjeros.

5

Por lo dicho anteriormente puede hablarse únicamente de donación al

Estado, pues el acto del administrado hacia el Estado es de derecho privado

y de igual naturaleza es el del Estado aceptando la donación o legado. Las

donaciones al Estado requieren su aceptación expresa, sea por acto

administrativo cuando carecen de condición a cargo, o por ley, cuando

generan obligaciones. Pero en ambos casos el Estado debe examinar la

personalidad del donante, los beneficios de la aceptación y su vinculación

con los intereses públicos.

En Derecho Administrativo las liberalidades del Estado son transferencias

sin cargo, estas requieren ser autorizadas por ley formal, pues por principio

general de derecho quien ejerce una representación carece de facultades

de disposición salvo mandato o autorización expresa.

Con el propósito de optimizar la administración de los activos físicos del

sector público nacional, el Proyecto de Modernización del Estado impulsa

como una de sus actividades la Gestión Estratégica de Activos Físicos.

La GEAF apunta a lograr avances concretos en diversas áreas de la

Administración Pública Nacional y, específicamente, a concientizar a los

responsables de la administración de bienes físicos del Estado acerca de la

necesidad de efectuar mejoras en la utilización y conservación de los

activos físicos, procurando compatibilizar su utilización con los procesos de

rediseño organizacional y las políticas operativas de las instituciones.

El Capítulo VII del Programa de Reforma de la Administración Financiera

Gubernamental (Ley 24156), establece las bases para la creación del

Sistema de Administración de Bienes del Estado Nacional (SABEN) el que

está constituido por el conjunto de principios, normas, recursos y

procedimientos que se aplicarán a las operaciones administrativas

relacionadas con la adquisición, administración y disposición de los bienes

físicos del Estado.

Este Programa prevé la elaboración de un Inventario General de Bienes del

Estado, en función de cuyo desarrollo corresponde crear un Registro

Nacional de Bienes Inmuebles Privados y un Registro Nacional de Bienes

Públicos.

En razón de lo expuesto corresponde arbitrar las medidas conducentes al

cumplimiento de los objetivos propuestos, priorizando la creación del

Registro Nacional de Bienes Inmuebles Privados del Estado Nacional que se

dispondrá conforme las prescripciones de la Decisión Administrativa 84/96

del Jefe de Gabinete de Ministros.

La administración de los bienes muebles y semovientes quedó en la órbita

de la Ley de Contabilidad de la Nación 23354/56 y Decreto 5.506/58

reglamentario, que en el art. 52 establece que la administración de los

bienes muebles y semovientes confiada a cada jurisdicción deberá ser

6

efectuada con sujeción a los siguientes principios básicos respecto de altas

deberá hacerse un registro e identificación física del bien, en las bajas la

oficina técnica deberá verificar y certificar el cumplimiento de su vida útil,

en cuanto a las transferencias se distinguen dos tipos, transferencias sin

cargo donde se aplica el art 53 de la mencionada norma, que establece que

este tipo de transferencias deben ser autorizadas por el funcionario

competente y la transferencias con cargo se aplica el art 29 de la Ley y por

último las donaciones cuando sean sin cargo serán aceptadas por la

autoridad competente y con cargo serán consideradas por el Poder

Ejecutivo.

Una mención aparte merece el tratamiento dado a los bienes inmuebles, se

crea el Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado

(ONABE) que administra los inmuebles del Gran Buenos Aires que en

general son residuales de la explotación ferroviaria.

Administrativamente, participan la Ciudad de Buenos Aires, la Provincia y

los Municipios. Entre la Provincia y los Municipios existen superposiciones

de funciones, algunas de las cuales generan zonas grises no del todo

resueltas. Paralelamente a estas jurisdicciones se superpone el Estado

Nacional, complejizando la trama de la gobernabilidad.

La nación es propietaria de los inmuebles y la ciudad de Buenos Aires, la

provincia y los municipios del Gran Buenos Aires tienen jurisdicción sobre la

regulación del uso del suelo, la zonificación y reglamentaciones sobre

edificación.

El marco jurídico de los tres niveles de gobierno: Nación, Provincia y Ciudad

Autónoma de Buenos Aires generaron una dispersión normativa de difícil

comprensión y sujeta a permanentes cambios sin que se hayan logrado

resultados efectivos en la regulación, uso y preservación de los bienes.

7

EL CONTROL DE LA GESTION PATRIMONIAL EN EL SECTOR PÚBLICO

En la actualidad, la existencia de herramientas de gestión que han venido

aplicándose con mayor intensidad en el sector privado, permite hoy la

modernización del Estado haciéndolo más ágil y eficiente, favoreciendo la

toma de decisiones, incorporando indicadores y otros conceptos como el

retorno sobre la inversión que impone la necesidad de un cambio en la

Administración, exigiéndole mayor eficacia y eficiencia, para adecuarse a un

nuevo contexto, en el que se resalta: la competitividad de la Administración

pública en su mercado, la demanda de los ciudadanos exigiendo mayores

servicios y mejor calidad en sus prestaciones, los medios de comunicación

que asumen un rol protagónico y de fiscalización de las acciones del Estado.

El grado de eficiencia de una organización se obtiene utilizando los

indicadores de resultados: que miden los resultados obtenidos en

comparación con los esperados, los indicadores de estructura: que tratan

de medir aspectos relacionados con el coste y la utilización de los recursos

y los indicadores estratégico: que valoran cuestiones que, sin tener

incidencia directa con las actividades desarrolladas, tienen una incidencia

importante en la consecución de los resultados de éstas.-

Los bienes patrimoniales del Estado tienen carácter de inembargables,

imprescriptibles e inalienables, mientras no sean desafectados de su

destino público.-

Si decimos que el estado tiene un patrimonio, que lo conforman un

conjunto de bienes de posesión continuada, es posible y necesario

organizar una contabilidad patrimonial en el Estado, tanto en aspecto del

registro escritural de las operaciones relativas a dicho patrimonio, como en

el de las reglas referentes al manejo de los bienes y sobre todo en el del

control de la gestión patrimonial.-

La contabilidad patrimonial constituida como un aspecto de la contabilidad

pública, persigue varias finalidades: a) determinar los bienes del Estado,

para permitir su utilización y conservación física y jurídica b) regular con

normas coactivas la gestión de los bienes de posesión estatal c) delimitar la

responsabilidad de los encargados de la administración de esos bienes d)

demostrar que los bienes que posee el Estado son suficientes para prestar

los servicios públicos.-

Es realmente imposible obtener la homogeneidad de medida bajo el

aspecto de la representación monetaria de todos los bienes del Estado en

un cuadro común, dada su dispersión de la localización geográfica, como

así también por sus volúmenes y caracterización. La asignación de valores

a los bienes del dominio público artificial y a los bienes inmuebles no

disponibles, es puramente histórica y enunciativa; ya que con el tiempo

pierde significación, incluso por la pérdida paulatina del valor adquisitivo de

8

la moneda. En cuanto a los bienes inmuebles disponibles; forman parte del

dominio privado del Estado y si no están afectados a un servicio público, ni

hallarse fuera del comercio por una disposición especial, pueden

enajenarse.

La valuación de los bienes del estado, puede basarse en el precio corriente

de plaza, es decir el probable valor de realización. Ahora si están

destinados exclusivamente a producir renta, puede tomarse como

representativo el valor actual resultante de capitalizar la renta a producir.

Para los bienes muebles el criterio de valuación surge de la apreciación

de la finalidad que el inventario de ellos debe tener. Los bienes no

destinados al consumo inmediato, sino a la formación de stock, se hallan

sujetos a desaparición o deterioro, considerándose el inventario

permanente como un instrumento de control eficiente para el manejo de los

bienes muebles, técnica imprescindible en el registro escritural de los

movimientos patrimoniales. Según la opinión más generalizada de la

doctrina contable, para la valoración de los bienes muebles en el inventario

permanente, es decir, para recoger los movimientos de entradas y salidas,

debe adoptarse un valor de tarifa preestablecido; para ello las oficinas

técnicas de la administración preparan un cálculo preventivo y fijan la

base. La fijación de valores de tarifa, también presenta serias dificultades

como la tipificación, normalización o estandarización de los elementos en

uso en la administración pública; la constitución de stock y su tipificación

deben tomarse con la mayor seriedad y responsabilidad por parte de los

encargados de la gestión patrimonial, porque en esos puntos, es donde se

pondrá de manifiesto la agilidad y eficiencia de la centralización de

suministros. Para cumplir con el precepto de formar stocks básicos, es

requisito técnico contable necesario, determinar los bienes indispensables y

las cantidades mínimas y máximas normalmente utilizadas, como es el caso

de los Bancos oficiales, las Universidades, Las Fuerzas Armadas, etc.

Con respecto a la valuación de los elementos del catálogo; el valor fijo de

tarifa, es permitir que se advierta inmediatamente la falta de cualquier

elemento en la rendición de cuentas. Esto no excluye la necesidad de los

inventarios periódicos de fiscalización y de recuento físico para verificar la

exactitud de las constancias de los libros de registro. Un temperamento

práctico, seria el de aplicar porcentajes de corrección sobre los valores de

tarifas, para ajustarlos a los precios de reposición.

Si en un momento dado se verifica la desaparición o destrucción por

negligencia de un efecto, el cargo se hará por el valor de tarifa más el

ajuste de reposición.

Esa consistencia material y jurídica del patrimonio de la hacienda estatal al

que hacíamos referencia; se confirma por la existencia del inventario.

9

De esto resulta evidente la necesidad de contar en la administración

económica del Estado, con una contabilidad patrimonial fundada en el

inventario permanente. Lo que significa la verificación de realización de

recuentos físicos periódicos de los bienes, conciliación con el inventario

permanente e investigación de las diferencias y la existencia de

organización y criterios en la acumulación de stock y cumplimiento de los

mismos.

En cuanto al control ulterior sobre la gestión de los bienes debería exigirse

la incorporación a la cuenta general del ejercicio, de un estado patrimonial

que refleje las existencias iniciales y finales de bienes, con clasificación de

las causas de las variaciones acaecidas

Respecto al control de los articulos destinados a ser transformados, esto es

de las materias primas, el procedimiento recomendable es el de elaborar

tablas de producción mínimas. Es decir que, tratandose de una industria del

Estado, se admite el descargo por las especies consumidas, siempre que en

el almacén haya ingresado, por lo menos, la cantidad prefijada de

productos terminados. Es natural que se establezcan los necesarios

margenes de tolerancia, por mermas, averias o cualquier otra causa

eventual. Si el mínimo de producción con la cantidad de material fijado, no

se alcanza queda abierta la posibilidad para la iniciación del juicio de

responsabilidad.

10

LEGISLACIÓN COMPARADA

La Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas de España

como ejemplo de legislación comparada, esta Ley considera que el

Patrimonio de la Administración Pública es el conjunto de bienes y

derechos, tanto los de carácter público, como los privados, patrimoniales.

También pretende reforzar la coordinación de gestión de bienes en todo el

ámbito estatal. Partiendo del respeto de la autonomía de gestión de los

titulares, se busca hacer más efectiva la afectación de los bienes para el

logro de los objetivos.

Igualmente se establece la obligación de proteger y defender el patrimonio

de las Administraciones Públicas y la obligación de velar por su custodia.

Para ellos las administraciones están obligadas a inventariar su patrimonio

en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado a cargo del

Ministerio de Hacienda. Los organismos públicos deben mantener un

catálogo permanentemente actualizado de los bienes inmuebles y derechos

reales que tengan afectados.

Como disposición de control no se pueden realizar actos de gestión o

disposición sobre los bienes y derechos del Patrimonio si estos no se

encuentran inscriptos en el Inventario de Bienes y Derechos del Estado. Se

describen las facultades y prerrogativas para la defensa del patrimonio

público. Investigación, deslinde, recupero de la posesión, desahucio

administrativo y cooperación. En todos los casos se definen los órganos

competentes y el procedimiento administrativo a seguir.

Por último la ley reclama una gestión dentro de los principios de eficiencia y

economía, plenamente integrada con las restantes políticas públicas.

El patrimonio histórico-artístico y cultural.

La Ley del Patrimonio Histórico Español del 25 de junio de 1985 establece

la siguiente clasificación de los bienes que conforman el patrimonio

histórico-artístico y cultural:

- Monumento.

- Conjunto histórico.

- Zona arqueológica.

- Jardín.

- Sitio histórico.

Y para los bienes muebles:

- Bibliotecas.

- Archivos.

- Museos.

11

La normativa ha considerado adecuado que estos bienes reciban el mismo

tratamiento que las inversiones destinadas al uso general, como

consecuencia de las dificultades que conlleva su valoración, si bien deben

permanecer inventariados. Asimismo esta normativa contable prevé la

incorporación al inmovilizado material de aquellos bienes del patrimonio

histórico-artístico que se destinen a la prestación de servicios, caso

relativamente habitual en un país como el nuestro con un amplio

patrimonio artístico. Sin embargo, no aclara, -no dice nada al respecto-, si

sujetos a los mismos criterios de valoración y amortización, que el resto del

inmovilizado material. Dada la naturaleza de estos bienes, consideramos

que deberían valorarse, en este caso, por el coste del acondicionamiento

necesario para adecuarlo al servicio que deben prestar, y a partir de ese

momento ser objeto de un tratamiento similar al resto del inmovilizado

material.

12

TRATAMIENTO PROVINCIAL

Siguiendo los lineamientos del Estado Nacional en cuanto a la

reglamentación sobre administración y control de los bienes inventariables

los estados provinciales dictaron normas tendientes a lograr un criterio

unificado en la materia.

La gestión de Bienes Patrimoniales del Estado en diversas provincias,

procuran a través de normas técnicas y legales, implementar un sistema de

control permanente del Patrimonio del Estado a fin de contar con

información actualizada sobre los registros, cargas de novedades, etc. y

determinar a los responsables del manejo y custodia de los bienes.

Estas funciones son tareas de control sobre los bienes de la Administración

Pública Centralizada, en el resto de la reparticiones se realizan auditorías in

situ tendientes a verificar si se cumple con la normativa; requerir

documentación de respaldo en caso de irregularidades; hacer seguimiento

de los bienes declarados en desuso o dados de baja; preparar y ordenar la

documentación que será remitida al Tribunal de Cuentas ; en la Contaduría

General de las Provincias se realizará la registración de altas, elaborar un

Sistema de Control Interno, se efectuará un relevamiento y control

periódico de los bienes determinando responsables en el caso de

irregularidades, se ejecutará el seguimiento de expedientes en el que se

tramitan transferencias, donaciones, etc., realizará los ajustes necesario

para que el Sistema Contable coincida con el relevamiento físico, registro

contable para transferencias, bienes declarados en desuso, etc. y todo lo

tendiente a mantener una información actualizada del inventario de los

bienes.

13

SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES

El inventario consiste en la relación detallada e individualizada del conjunto

de bienes y derechos constitutivos y representativos del Patrimonio, así

como aquellos que utiliza, sea cual sea el título jurídico por el que los

posee, agrupados en función de su afinidad bajo una determinada cuenta

contable, y que conduce a su descripción y valoración pormenorizada.

Se considerará inventariable todo bien perdurable en el tiempo y evaluable

económica e independientemente.

Se incorporarán al Inventario todo el inmovilizado material (muebles e

inmuebles) e inmaterial (patentes y aplicaciones informáticas susceptibles

de valoración) incluidos impuestos, transportes, seguros y gastos de

instalación hasta su puesta en funcionamiento.

Un sistema de administración de bienes que resulte eficiente en cuanto a su

cometido de reguardar y preservar el patrimonio estatal debe contar con

un conjunto de normas, principios, organismos, recursos y procedimientos

que se apliquen con firmeza y convicción, para las altas y bajas de bienes a

los que es menester ingresar, registrar, conservar, mantener, proteger y

eventualmente reasignar. El objetivo es lograr el desarrollo de las

operaciones mencionadas bajo las mejores condiciones técnicas y

económicas.

Los actos de administración de bienes de dominio público consisten en el

ejercicio del poder de custodia, vigilancia o de policía en acciones de

mantenimiento y en el otorgamiento de concesiones o permisos de uso.

Los actos de administración de bienes de dominio privado son los propios

del ejercicio del derecho de propiedad, los cuales serán diferentes si se

tratan de bienes inmuebles o muebles.

Con relación a los bienes inmuebles, las normas establecen en qué forma y

condiciones podrán gravarse, donarse, transferirse a otra institución pública

o venderse.

La administración de bienes muebles requiere que cada organismo lleve su

inventario general de bienes, de acuerdo con las normas y criterios de

valuación que establezca el órgano rector del sistema.

El sistema de administración de bienes debe incluir normas que rijan los

contratos de concesión de servicios públicos, los casos en que procede la

nulidad, caducidad o rescisión de los mismos y la declaratoria de rescate

por causa de utilidad pública.

Al decir de Atchabahian “…el ejercicio de la función de control en la

hacienda pública, se ha de examinar con la perspectiva ofrecida por el

ordenamiento constitucional como trasfondo, y es fundamentalmente así

cuando se trata de hacerlo en un orden institucional arraigadamente

republicano.”

Las ideas dominantes, antes y ahora, sostienen ese concepto y en

esa virtud procuran mejorar los mecanismos idóneos para el ejercicio del

14

control donde no se vea dañada ni interferida la dinámica de la acción que

compete a los órganos ejecutivos de la administración del Estado. Es así

que los órganos de poder, en la aplicación de los sistemas de gestión de

bienes, deberán procurar que toda la actividad desenvuelta en el seno de la

hacienda pública quede sometida a la Constitución como norma jurídica de

mayor jerarquía.

Es en la hacienda pública, donde asume substancial primacía el

sentido político de todo el quehacer económico del Estado, destinada a

satisfacer las necesidades de orden colectivo o común que los individuos no

podrían atender por sí mismos, es responsabilidad ineludible que asumen,

ante sus mandantes, quienes la conducen con respecto a los actos que

realizan.

Las Condiciones Operativas a tener en cuenta para la implementación de

un sistema de bienes que cumpla con los requisitos legales-

constitucionales y siempre teniendo en cuenta la misión político-social de

la Hacienda Pública, deberán ser orientadas a ser aplicadas a un ente en

continua evolución, se tendrá en cuenta los adelantos tecnológicos y de

difusión de la información como lo es la informática y la Internet.

Se llevará un registro de bienes inmuebles del Estado de uso privado,

mediante un sistema computarizado en el que se inscribirán:

1. Los títulos por los que se adquieran, tramiten o extingan

derechos reales sobre bienes inmuebles.

2. Contratos de concesión.

3. Resoluciones o sentencias judiciales de ocupación.

4. Otros.

Diseñar un sistema de información que integre a la contabilidad general el

INVENTARIO DE BIENES Y LOS REGISTROS ANALITICOS DE BIENES.

Dictar normas (Organismo Central del Sistema) que regulen la

administración de bienes muebles e inmuebles de la Administración

Nacional. Específicamente las relacionadas a:

1. Procedimientos de altas.

2. Procedimientos de bajas.

3. Procedimientos de custodia (evitar robos, perdidas).

4. Procedimientos para su mantenimiento preventivo y correctivo.

5. Procedimientos para la valuación.

Debe posibilitar la reasignación de bienes.

Cada institución pública llevará un inventario de bienes de uso y de

consumo.

15

Un registro auxiliar a éstos será el registro analítico de bienes, que debe

permitir conocer de cada bien su estado de conservación, su dependencia y

ubicación geográfica y los responsables de su mantenimiento y custodia.

Para determinar la consistencia material y jurídica del patrimonio del

Estado es indispensable la existencia del inventario. El punto de partida de

la contabilidad patrimonial es el inventario inicial. Mediante la comparación

de los estados patrimoniales sucesivos se puede determinar las variaciones

cuantitativas y cualitativas del patrimonio. Pero ello no es suficiente, es

imprescindible seguir la marcha de tales variaciones a medida que ellas se

producen, razón por la cual es evidente la necesidad de contar con una

contabilidad patrimonial fundada en el inventario permanente.

La implantación y funcionamiento de la contabilidad patrimonial del Estado,

impone el cumplimiento de dos etapas complementarias:

a. Relevamiento de un inventario inicial y luego periódicos

inventarios físicos de verificación.

b. Organización de registros locales y centrales para actualizar las

cifras periódicas.

Se requiere una contabilidad analítica en cada jurisdicción o entidad con el

objeto de mantener un registro de las operaciones relativas al movimiento

de los bienes de posesión estática y una contabilidad sintética centralizada

en la Contaduría General de la Nación.

Así en el marco del fortalecimiento y modernización del estado algunas

provincias establecen el funcionamiento de un Sistema de Gestión de

Bienes Patrimoniales del Estado disponiendo la realización del relevamiento,

identificación, revalúo de los bienes de uso en general y valuación de

aquellos no valuados anteriormente, para ello se realizó un censo de

existencias y el estado de conservación, facilitando la emisión de reportes

de control.

La doctrina de la contabilidad pública ha enunciado los preceptos generales

a tener en cuenta para organizar un sistema eficaz de registración y control

de los bienes del Estado.

Con respecto a los bienes muebles es menester su uniformación,

normalización, tipificación o estandarización ya que la conveniencia no es

solo por fines contables sino también a los fines económicos, con miras a

racionalizar los elementos utilizados y obtener todas las ventajas de la

centralización y concentración de las compras. Deben establecerse

reglamentos orgánicos y catálogos técnicos que especifiquen los caracteres

que indispensablemente deben reunir los efectos y demás bienes muebles.

Para ello es conveniente formar una comisión técnica cuya misión consiste

en establecer los elementos básicos requeridos por las distintas oficinas y

16

luego se realice una catalogación, esto es, la confección de una nómina,

catálogo o relación, que incluya todos los bienes muebles, desde los útiles

de oficina hasta los artículos de consumo. Ese catalogo, una vez aprobado,

debe ser de uso obligatorio para que nadie solicite elementos que no se

encuentren allí incluidos. De ser necesario adquirirse algún elemento no

mencionado en el catalogo deberá solicitarse previamente su inclusión.

La catalogación facilita los trámites de las compras del Estado, porque en

las licitaciones no es necesario confeccionar pliegos detallados: basta con

hacer referencia al nombre y número que en el catálogo corresponden al

artículo de que se trate.

La tercera etapa, luego de la uniformación y catalogación, es la

determinación de valores fijos. Al margen del precio de compra del artículo

se le asigna un valor fijo de tarifa, para utilizar en ocasión de las

operaciones de control. Una vez establecido, ese valor no variará (salvo en

épocas de inflación en que debe actualizarse), cualquiera fuere el costo de

reposición de los bienes.

En cuanto a la centralización de las compras o suministros en una oficina

central tiene fines económicos y significación contable y administrativa,

pues permite instituir un control eficiente en matera de compras.

La finalidad de establecer almacenes centrales junto a cada oficina de

suministros es doble: por un lado tiende a evitar las compras esporádicas,

realizadas con apremio en el momento en que se presenta la necesidad. La

más elemental norma de previsión exige almacenar los artículos de uso

habitual por el Estado, a fin de evitar para la administración, los

inconvenientes de su eventual escasez. La formación de stocks resulta más

fácil y representa menor suma de inmovilizaciones cuando los artículos se

hallan uniformados. La segunda finalidad consiste en hacer que todo

artículo que deba entregarse para su aplicación a determinada oficina pase,

real o figuradamente, por el almacén, lo que es importante porque permite

un mejor control de la gestión patrimonial.

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RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO

A raíz de la sanción de la Ley 24156 de Administración Financiera y Sistema

de Control, la fiscalización sobre los actos de la administración que

reposaba sobre la Contaduría General, el Tribunal de Cuentas de la Nación

y la Sindicatura General de Empresas Públicas fue sustituido por los

órganos de control internos y externos creados por la señalada ley: la

Sindicatura General de la Nación dependiente del PEN y las unidades de

auditoría interna de cada jurisdicción y la Auditoría General de la Nación,

órgano de asistencia técnica del Congreso de la Nación.

Eliminó la formulación del cargo patrimonial y la determinación de la

responsabilidad administrativa.

La ley de administración financiera no otorgó a los organismos de control

facultades coercitivas o sancionatorias, tampoco les concedió competencia

para arbitrar la rendición de cuentas de la gestión, ni la posibilidad de

realizar acciones judiciales para hacer efectiva la responsabilidad de los

funcionarios o demandar la nulidad de actos lesivos, ya que estos órganos

de control carecen de legitimidad procesal.

Esta ley elimina el juicio administrativo de responsabilidad e introduce

valores no jurídicos: eficiencia y eficacia, se pasa de un sistema de

responsabilidad del funcionario público a la medición de estos valores.

La Ley 24156 dejó de lado la intervención previa del órgano de control

respecto de los actos emanados del estado; hizo desaparecer el control

concomitante externo dando prioridad a la capacidad de gerenciar.

Estableció un control posterior de carácter doble, el interno perteneciente al

organismo que gestiona y uno externo a cargo de la Auditoría General de la

Nación.

No hay organismos especiales que juzguen la responsabilidad del

funcionario público; no existe la figura de la solidaridad, se debe

particularizar el porcentaje de responsabilidad individual, tornándose muy

difícil para la Administración Pública determinar este porcentaje. Es así que

la responsabilidad patrimonial del funcionario se determina en el ámbito

judicial.

Hace responsable a la autoridad máxima de auditoría de cada jurisdicción

de establecer un sistema eficiente de control interno, que debe incluir tanto

los instrumentos de control previo y posterior como la auditoría interna.

El decreto 1154/97 del Poder Ejecutivo Nacional, reguló la responsabilidad

patrimonial de los funcionarios y las facultades que sobre este tema posee

la Sindicatura General de la Nación, estableciendo que determinada la

responsabilidad y el monto del perjuicio, el jefe del servicio jurídico

respectivo intimará al responsable al pago de la deuda. Fracasada esta

acción se promoverá la acción judicial correspondiente.

La normativa nacional no estipula la obligación de promover la acción de

repetición contra los que resultan responsables de un perjuicio fiscal, como

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si lo hace la normativa de Tierra del Fuego y Santa Fe, siendo en principio

una facultad discrecional.

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CONCLUSIÓN

A pesar de la buena intención de algunos gobernantes y responsables por

órganos públicos en implantar un efectivo control de gestión público, y

mismo considerando todos los avances conseguidos, existen aún diversos

obstáculos que deben ser sobrepasados.

Un cambio estructural y cultural de esta naturaleza no ocurre rápidamente.

La reforma del Estado no es un proceso rápido. En el Reino Unido, por

ejemplo, fueron necesarios más de 15 años de transformaciones profundas

en la administración pública; en la actualidad en ese país los ciudadanos ya

pueden acompañar la ejecución presupuestaria a través de Internet.

Por ejemplo en Brasil algunas dificultades a ser consideradas son que

prevalece una influyente fuerza política que trabaja contra los cambios, por

problemas estructurales ya incorporados al cotidiano, no existe una

motivación natural a los cambios. La población es bastante incrédula en

relación a las tentativas de cambio y muchos aceptan como natural un

Estado ineficiente. Por parte de los gestores públicos, existe poca

conciencia colectiva, siendo que uno prefiere beneficiarse a si mismo en

detrimento del colectivo, mismo que el dinero sea público.

Los indicadores a seguir, muestran algunas dificultades en la implantación

de una gestión más profesional:

- Prácticamente no existe auditoria pública. Los Tribunales de Cuentas

hacen solamente una auditoria de legalidad y contable, así mismo, tal

vez bajo alguna influencia política, no evaluando los resultados de una

gestión;

- Los presupuestos públicos, incluso los planes plurianuales de

inversión, por sus características autorizativas y no determinativas, son

instrumentos de figuración;

El mundo camina a pasos cada vez más largos frente a una modernización

en todos los sentidos. Estamos en la era del conocimiento, de la

informática, de la globalización y también, de la competencia. Si una

empresa duerme, otra estará lista para ocupar su espacio.

En el sector público pasa algo parecido la población cada vez más exige una

gestión del patrimonio público clara, eficaz y eficiente. No bastan los

controles de regularidad y financieros. Es preciso tener responsabilidad

sobre los gastos y en la gestión de los bienes públicos. Los presupuestos

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dejan de ser la ley de los medios, tornándose una herramienta de gestión,

un planeamiento de corto, medio y largo plazo.

Casi todos los países del mundo, caminan en dirección a una contabilidad

pública, además de financiera, también analítica. En los países

desarrollados por la presión de una población más instruida y consiente. En

los Estados Unidos de América, los gobernantes pueden ser llamados a

justificar los gastos públicos durante o inmediatamente después de hecho.

Ya en los países en desarrollo, los cambios aparecen en virtud de la presión

de parte de la población instruida, y por el efecto cascada, por presión

oriunda de los países desarrollados, en un mundo cada día más integrado.

Recomendaciones

Para confirmar el correcto funcionamiento de los controles y procesos

establecido en el ciclo de la gestión de los bienes, es recomendable que se

lleven a cabo, de una manera periódica, revisiones y verificaciones de

dicho ciclo.

La necesidad de la elaboración del presupuesto que constituye el proceso

de planificación y del cálculo y análisis de las desviaciones o sea el proceso

de evaluación.

La utilización de indicadores a efectos de medir los resultados y otros

conceptos como retornos sobre la inversión.

La necesidad de un cambio en la administración exigiéndole mayor eficacia

y eficiencia para adecuarse a un nuevo contexto en la que sobresale la

competitividad, la demanda de los ciudadanos exigiendo mayores servicios

y mejor calidad en sus prestaciones y los medios de comunicación que

asumen un rol de fiscalización de las acciones del Estado.

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BIBLIOGRAFIA

EL DERECHO ADMINISTRATIVO –GRANILLO

EL DERECHO ADMINISTRATIVO –RAFAEL BIELSA

CONTABILIDAD PÚBLICA –ALFREDO LE PERA

SISTERMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL –GUILLERMO LESNIEWIER

MANUAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA –VICENTE PINA Y LOURDES TORRES

ORGANISMOS DE CONTROL EXTERNO –ADOLFO ATCHABAHIAN

A REFORMA GERENCIAL DO ESTADO BRASILEIRO –PIMENTA, C.C.

LEY 24156

LEY 23354

DECRETO 5506/58 Y DECRETO 13100/57