GUIA DE FORMULACION DEL PIDEP - upu.int · EPMB y sus prioridades y el cual se enmarca también...
29
GUIA DE FORMULACION DEL PIDEP Diciembre 2007
Transcript of GUIA DE FORMULACION DEL PIDEP - upu.int · EPMB y sus prioridades y el cual se enmarca también...
GUIA DE FORMULACION DEL PIDEP
Diciembre 2007
2
GUIA DE FORMULACION DEL PIDEP
Tabla General del Contenido de la Guía
MODULO I
EL ENFOQUE DEL PLAN INTEGRAL PARA LA REFORMA DEL SECTOR POSTAL
MODULO II
PROTOTIPO DE CONTENIDO DEL DOCUMENT DEL PIDEP
MODULO III
MATERIAL ESTANDARIZADO PARA LA APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DEL PIDEP
3
PREFACIO El Plan Integral de Reforma y Desarrollo Postal – PIDEP es un proyecto mundial de cooperación de la
UPU que tiene por objeto apoyar la reforma del sector postal, con base en los lineamientos de la
EPMB y sus prioridades y el cual se enmarca también dentro los proyectos que deben componer los
Planes de Desarrollo Regional – PDR establecidos por la Oficina Internacional.
El PIDEP, representa la visión actual de la UPU para impulsar la reforma del sector postal. Cada vez
que la Oficina Internacional presenta a un Gobierno el PIDEP como resultado del trabajo nacional de un Equipo local apoyado por Expertos PIDEP, se confirma cada vez más la eficacia de este
instrumento orientador del camino para ejecutar el proceso de modernización de la actividad postal
del país y sensibilizador de las autoridades nacionales en las obligaciones del Estado y el papel del
sector en el desarrollo económico y social.
La metodología PIDEP descarta la consideración fraccionada de los problemas. En efecto, de acuerdo
con las experiencias estudiadas por la UPU, la mayor parte de los fracasos de la reforma postal
tradicional respondieron a una visión parcial e individualizada de la problemática del Operador
designado o la necesidad de emitir una norma legal de regulación sin fundamentos ni estudios técnicos adecuados, en ese sentido, la metodología PIDEP considera el sector postal en su conjunto
de una manera abierta integral y concertada, teniendo en cuenta todas las partes interesadas, todas
las materias básicas, logrando así un amplio espectro del sector, con el horizonte en un futuro de
corto y largo plazo.
Este proyecto cumplió su fase piloto en el año 2005, y la fase de validación y consolidación en el año 2006 con la ejecución y presentación del PIDEP en más de 30 países de todas las regiones. En el año
2007, el proyecto se encuentra ya en la etapa de regionalización, con el fin de lograr una mayor
rapidez en su expansión a nivel global.
Como parte del proceso de preparación a la generalización del sistema, la Oficina Internacional de la UPU inició también en 2006 un plan de formación de Expertos PIDEP a nivel mundial. De esta
manera, según lo previsto, a finales de 2007 se habrán formado más de 100 Expertos mundiales en
la formulación y seguimiento de planes PIDEP en las diferentes regiones del mundo. De esta manera,
estos Expertos estarán en condiciones de apoyar los procesos de reforma integral en sus propios
países, y podrán colaborar en la formulación de planes en otros países del mundo.
No obstante lo anterior, para garantizar la excelencia del proceso PIDEP en el ámbito mundial, el
sistema establece un estricto proceso de Certificación de los Expertos, de tal manera que,
únicamente aquellos que hayan recibido la certificación de la UPU podrán llevar adelante procesos
PIDEP en otros países, con el aval de la Unión Postal Universal.
El sistema PIDEP, como se verá en los diferentes módulos de esta Guía, contiene una metodología
totalmente validada, compuesta de una serie de etapas y procedimientos estandarizados que deben
ser respetados a lo largo de la formulación de un PIDEP.
A partir del año 2007, como parte de la generalización del sistema, será absolutamente indispensable
seguir exactamente la metodología PIDEP en la formulación de todos los planes impulsados por la UPU, razón por la cual, en complemento a la formación dispensada en las distintas regiones del
mundo, se ha elaborado la presente Guía.
Esta Guía de Formulación pretende orientar a los encargados de la formulación del plan PIDEP en el
uso práctico de la metodología, y servir de consulta a las autoridades y a los ejecutores de las acciones del PIDEP para la reforma. Se busca proporcionar la orientación para aplicar un enfoque
correcto a los análisis y a los planteamientos que conducen a lograr las decisiones de solución.
4
Esta Guía se complementa además con la “Guía para la Reforma y el Desarrollo Postal” publicada por la UPU como documento práctico de referencia fundamental para llevar adelante un proceso integral
de reforma del sector postal, así como por otros documentos muy importantes que hacen parte de
esta guía.
Esta Guía está compuesta por tres Módulos:
I. El Primer Módulo presenta toda la esencia conceptual del enfoque y la metodología para
producir un PIDEP, desde la etapa inicial hasta que se entrega al Gobierno en la
presentación del documento del PIDEP. Se presenta allí también la visión de la UPU del sector
postal y su papel en la sociedad moderna de hoy.
II. El Segundo Módulo presenta todas las herramientas estandarizadas para realizar
correctamente todas las etapas de formulación de un PIDEP (bajo forma digital), desde
la Preparación inicial, hasta los trabajos en el terreno para la Construcción de Conocimiento
para el caso, la Formulación del Plan con el documento PIDEP y la Presentación que se hace a
las autoridades del país una vez finalizado el documento del Plan. De esta manera esta Guía proporciona todo el material que soporta los trabajos técnicos para formular el plan. De la
misma manera se adjunta a este módulo, un ejemplos de dos PIDEP finalizados que pueden
servir como modelo para una mejor comprensión del alcance que se da a cada uno de los
contenidos del Plan PIDEP.
III. El Tercer Módulo presenta el prototipo de contenido del documento del PIDEP. Este prototipo es un instrumento fundamental para que el Experto PIDEP comprenda con claridad qué es lo
que se persigue exactamente en cada una de las materias y le facilita su tarea para la
elaboración del contenido.
Los planes de desarrollo y los planes de negocio son el resultado de las acciones del PIDEP. La
modernización de los servicios será el resultado de las inversiones que se decida hacer en la ejecución de esos planes. Este componente tan fundamental del proceso de reforma, fue en el
pasado un punto débil y una preocupación permanente de la UPU que se pretende reforzar al
máximo posible.
Es importante destacar que con miras a no convertir esta guía en un
documento inmanejable por su volumen, los documentos de referencia del
módulo II se presentan únicamente en versión digital como complemento de
la guía principal.
5
MÓDULO I
EL ENFOQUE DEL PLAN INTEGRAL PARA LA REFORMA DEL SECTOR
6
GUÍA DE FORMULACIÓN DEL PIDEP
Módulo I
El Enfoque del Plan Integral
para la Reforma del Sector
Tabla de Contenido del Módulo
Pág.
1. EL ENFOQUE DEL PLAN INTEGRAL .................................................. 7
2. EL ENFOQUE DEL SECTOR POSTAL EN EL PIDEP ............................ 9
3. CARACTERÍSTICAS DEL PIDEP ...................................................... 14
4. COMPONENTES ESENCIALES .................................................. 15
4.1 Resumen de los Ejes de la Reforma .......................................... 16
4.1.1 Determinación del Servicio Postal Universal ............................................ 16 4.1.2 Emisión de la Política Sectorial ............................................................... 17 4.1.3 Marco Legal ............................................................................................ 17 4.1.4 Modernización de los Servicios y del Operador Designado ...................... 18 4.1.5 Acciones prioritarias inmediatas ............................................................. 19
5. ACTORES INVOLUCRADOS EN LA FORMULACIÓN DEL PIDEP ......... 19
6. ETAPAS DE LA METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN 20 6.1 Etapa de Preparación ............................................................................... 21 6.2 Etapa de Construcción de Conocimiento .................................................. 23 6.3 Etapa de Formulación del Plan ................................................................. 25 6.4 Etapa de Presentación .............................................................................. 28
7
1. EL ENFOQUE DEL PLAN INTEGRAL PIDEP.
1.1 LOS OBJETIVOS DEL PIDEP
El PIDEP es un instrumento de cooperación que responde a las necesidades existentes en materia de reforma del sector postal, especialmente en los países en desarrollo que ha dado
pruebas de ser una herramienta poderosa para producir las acciones concretas de reforma del
sector.
En los países en desarrollo, cada vez es más fuerte la necesidad de reformar las estructuras de prestación de los servicios del sector postal y acelerar su desarrollo, para dar una respuesta
efectiva a las exigencias de la sociedad. Sin embargo, los países no contaban con las
herramientas y los elementos que facilitaran a las autoridades correspondientes, la toma de
decisiones para actuar y avanzar en la dirección de las reformas requeridas.
Por esta razón, el PIDEP constituye una poderosa herramienta de los Gobiernos de los países para organizar en planes concretos, las acciones que se deben ejecutar en el país para
transformar los servicios postales en un factor que contribuye eficazmente al crecimiento y
desarrollo nacional, en plena concordancia con los planes nacionales y las Metas de Desarrollo
del Milenio acordadas por los Gobiernos de los países en el seno de la ONU. Es a través de
servicios postales básicos de cubrimiento universal que el sector postal puede contribuir a la disminución de la pobreza, la reducción de la exclusión social, las mejoras en el tratamiento
igualitario de género, en la salud y la educación de los países en desarrollo.
Las experiencias de los países miembros de la UPU en los últimos 30 años, han servido de
enseñanza para evitar las confusiones y direccionamientos errados del pasado en los procesos
de reforma postal. La metodología PIDEP reúne todas esas enseñanzas en las distintas etapas del trabajo de elaboración del Plan Integral y en las orientaciones que quedan plasmadas en el
enfoque de las acciones que se plantean para resolver la problemática sectorial, partiendo del
cumplimiento de las obligaciones del Estado, al tiempo que se requiere impulsar el desarrollo
del sector postal.
En el enfoque PIDEP se dejan de lado las reformas aisladas de la iniciativa individual de un funcionario o de una entidad, para concebir la reforma postal como un propósito que
necesariamente debe estar focalizado al Estado y a la sociedad, con el compromiso del Gobierno
y el respaldo del Poder Legislativo. Para lograr este propósito, se requiere una gran dosis de
sensibilidad de todas las partes interesadas, y conocimiento e información soportados en
estudios técnicos sobre las materias en las que se deben tomar decisiones.
Por su carácter integral, el PIDEP es igualmente una herramienta que involucra en primera
instancia al regulador y al operador designado, y en el respectivo momento, también a todas las
partes interesadas en el sector postal.
El proceso de reforma y desarrollo del sector postal, como ya se conoce, se caracteriza por los muchos aspectos que se tienen que considerar, los diversos pasos y etapas que se deben
cumplir y los múltiples actores y partes interesadas que intervienen, por lo cual se hace
compleja su organización y manejo. Se requiere reunir, ordenar y dirigir todos los elementos en
forma coherente y armónica. Es necesario darle cohesión a los elementos componentes de
manera que se enlacen racional y eficazmente para producir los resultados deseados.
El PIDEP pretende cumplir las condiciones de cohesión y unificación de direccionamiento y
objetivos que exigen la características mencionadas de los procesos de reforma, rodeados estos
de un entorno cambiante, enmarcado en la globalización, las tendencias de liberalización, las
exigencias del mercado y la competencia, y el vertiginoso ritmo de los avances tecnológicos. Se
exige una mejor comprensión y explicación del papel del sector postal en la sociedad moderna,
8
con el fin de que el Estado tenga una visión más amplia de los aportes y beneficios que el sector
le ofrece al país para su crecimiento y desarrollo.
Son elementos claves de la metodología y del enfoque de la reforma que orienta el PIDEP:
en primer lugar, el compromiso del Gobierno en la reforma, como expresión de la voluntad política del país para respaldar la formulación y emprender las acciones.
en segundo lugar, la obligación del Estado de garantizar los servicios postales básicos como fundamento de derecho, nacional e internacional.
Por último, se enfatiza en que el PIDEP “es un plan país” de hechura nacional que trasciende los intereses particulares, pues su meta final es el beneficio de la sociedad.
CONDICION FUNDAMENTAL DEL ENFOQUE
La formulación del PIDEP en un país exige un enfoque que tiene
como condición fundamental e ineludible para producir los
resultados esperados, “la existencia de la voluntad política y
el compromiso del Gobierno” de apoyar e impulsar la reforma
del sector postal. La presencia de esta condición permite elevar
las buenas intenciones de las autoridades, al plano de los
propósitos institucionales del país para desarrollar un sector que
constituye un elemento de cohesión y desarrollo en la vida diaria
de la sociedad.
SEÑALAMIENTO IMPORTANTE.
En el proceso de reforma sectorial que se ejecuta bajo los lineamientos del PIDEP, el objetivo principal que se busca obtener es “el cumplimiento de la obligación del Estado de
garantizar el servicio postal universal, al tiempo que se proporcionen las condiciones
para modernizar el sector postal, beneficiando así a los ciudadanos y empresas del país
gracias al crecimiento y desarrollo de la industria postal”.
Para los países en desarrollo, el PIDEP es un objetivo ambicioso y amplio en materias y tiempos,
por lo cual se deben reunir todos los elementos que conformen las bases para alcanzar las
metas que se hayan podido fijar. Estar conscientes de las necesidades y las realidades
nacionales en materia postal, es la base para definir el alcance de las obligaciones que el Estado
está en capacidad de cumplir, de manera que el PIDEP se convierta en el principal propósito del “plan país”.
1.2 LOS ALCANCES DEL PIDEP.
Aunque el Plan Integral de Reforma y Desarrollo Postal considera aspectos muy complejos vistos individualmente, como pueden ser la determinación del Servicio Postal Universal (SPU),
la ley postal de un país, el mercado, los planes de desarrollo tecnológico de los servicios, etc., el
PIDEP en sí, es más simple. Es el documento analítico que sirve de indicación de lo que hay
que hacer para construir las reformas. El PIDEP hace los señalamientos, el ordenamiento de las
etapas y las secuencias de las acciones, sin entrar a resolver la problemática que exista en cada una de las materias de reforma, ya que esta será la tarea de implementación que corresponderá
al país después de la formulación del PIDEP.
9
El PIDEP indica lo que se debe hacer, con cual orientación, sin entrar a resolver los aspectos
especializados que le corresponderán a los estudios, proyectos y acciones que habrá que ejecutar para producir los cambios previstos y plantea la situación existente a nivel mundial y
el análisis de la problemática postal nacional, para orientar la proposición de los objetivos de
reforma que tiene que fijarse el país.
El PIDEP establece las materias que deben definirse respecto al SPU, la Política Sectorial, el Marco Legal postal y la Modernización de los servicios a través de los planes de desarrollo, para
que a su debido tiempo, cuando estas acciones se lleven a cabo dentro de la ejecución del
proceso señalado por el PIDEP, se vayan resolviendo los problemas que corresponde.
Para dar dos ejemplos, en la determinación del servicio postal universal es necesario conocer el
mercado para tomar importantes decisiones. El PIDEP describe lo que se debe hacer y lo que se busca en el estudio de mercado, pero no puede ofrecer las cifras de dimensión de la demanda,
pues éstas solo podrán conocerse con certeza como resultado del estudio de mercado que se
deberá realizar como recomendación del PIDEP. En igual forma, el PIDEP describe lo que se
pretende lograr en los objetivos y proyectos del Plan de Desarrollo del Operador Designado para el SPU, pero no puede pretender entrar a profundizar o extenderse en el momento de la formulación del plan de reforma, en la solución tecnológica y comercial de los servicios, pues esto
le corresponderá al diseño técnico, económico y comercial de los proyectos cuando esos planes se elaboren y especifiquen para ejecución. Igual sucede con las materias legales y de
regulación.
En los procesos de reforma, por involucrar varios actores, como son el Gobierno, el regulador y
el operador designado, quienes tienen posiciones y funciones distintas por las cuales responder, se dio siempre la tendencia de que cada uno de esos actores tomaba la dirección de
su conveniencia. En estas situaciones frecuentes, el PIDEP, gracias a la participación activa de
esos actores en el proceso de formulación de las recomendaciones, juega un papel de integrador
y unificador del direccionamiento de las acciones que allí decidieron incluir ellos mismos. De
igual forma, reúne y unifica la participación de entes externos, empezando por los organismos
internacionales. De esta manera, los riesgos de desviación de objetivos, de ejecución aislada de acciones y mal uso de recursos, se disminuyen.
El PIDEP es estratégico y por tanto debe contemplar los lineamientos de la EPMB en cada uno de los puntos estratégicos acordados por los gobiernos de los países. El servicio postal universal
como deber del Estado, es el núcleo determinante de la organización legal, operativa y comercial
de las actividades y del mercado postal del país. Es el punto principal de decisión. De allí se desprende luego que los servicios deban ser de calidad, en una red postal eficiente para atender
las necesidades de los clientes en el mercado. La consideración de estos lineamientos conduce a
estructurar las acciones de reforma postal, en donde se tiene que considerar necesariamente la interacción de las partes interesadas para que la reforma sea posible y tenga éxito. Esta
secuencia y enlace de los lineamientos de la EPMB, está considerada de esa manera en la
orientación conceptual del enfoque del PIDEP.
2. LA VISION DEL SECTOR POSTAL EN EL PIDEP.
Este capítulo persigue mostrar al Experto PIDEP la visión sobre la cual se puede basar para
definir la estrategia y los argumentos necesarios para mostrar especialmente a las autoridades gubernamentales, el verdadero rol del Correo y su papel importante como un instrumento que
va más allá de la simple carta postal.
Con estas informaciones se pretende que los Expertos PIDEP tengan una mayor claridad sobre
la visón del sector postal, antes de entrar directamente a los temas específicos de la
formulación. El tema de este capítulo resume en gran parte y a grandes rasgos, elementos que pueden encontrarse en el documento “Guía para la obtención de fondos para la reforma postal”,
el cual hace parte de los documentos de referencia del módulo III”.
10
En el PIDEP, el sector postal debe ser visto en toda su amplitud y capacidad para contribuir realmente al desarrollo económico y social de la sociedad actual. En la medida que las partes
interesadas conozcan y comprendan suficientemente el lugar que ocupan los servicios postales
en la vida diaria de la sociedad moderna, mayor facilidad existirá para obtener el apoyo a los
planteamientos de la reforma del sector.
La primera parte interesada que debe conocer y comprender el papel del sector en el desarrollo
económico nacional, es el Gobierno. Son las instituciones y las entidades del Gobierno
relacionadas con el sector, las que de alguna manera influyen en las decisiones, como son las
áreas de economía, finanzas y planificación nacional. Desafortunadamente, no es fácil que hoy
en día, en los países en desarrollo, esas áreas del Gobierno estén muy enteradas de un sector
que poco aparece en sus gestiones y que no se ha desarrollado en su país, como es el caso del sector postal.
Por tanto, le corresponde al PIDEP y a los ejecutores de las acciones señaladas en este Plan,
indicar y sustentar suficientemente la capacidad de contribución y el potencial que representa
el sector postal en la vida nacional. De allí dependen en mayor grado, los resultados de la reforma, y la posición que adopten los actores del proceso, pues con la mayor frecuencia se encuentra que poco se visualiza, cómo el sector postal realmente apoya el crecimiento económico y social del país y desafortunadamente también, por lo general en el momento que se requiere,
se dispone de pocos elementos para la argumentación y la sustentación de ese aspecto en
concreto.
La UPU hace una relación directa del sector, con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas y dentro de estas metas enmarca los servicios del sector postal en la
vida de la sociedad, en una creativa presentación en forma de “flor de girasol” que de manera
muy ilustrativa, muestra el potencial de contribuciones de los servicios postales y el sector, en
todos los campos de la vida diaria del país.
En el primer nivel de la flor, en
el centro, se encuentra el sector
postal, el Correo, al cual lo rodean 16 pétalos principales que corresponden a los sectores y actividades económicas y sociales del país y a los cuales,
el sector postal les debe brindar
soporte. En ese mismo plano también, se encuentran otros 8
pétalos un poco más pequeños que corresponden a las líneas de productos y servicios del sector postal, con los que se
atienden las necesidades de la
demanda.
El núcleo central del sector,
junto con los sectores de la
actividad nacional soporta-dos
por los productos y servicios postales que se ofrecen, están
rodeados por el escenario
común global que debe
interesar a los Gobiernos de los
países en el desarrollo nacional,
como son las 8 ODM acordados por ellos en la ONU.
11
Banca.
Brasil creó un Banco Postal en el año 2002 que se ha convertido en un agente decisivo de
desarrollo para importantes núcleos de la población. Esta iniciativa ha tenido como metas
principales el incentivo del ahorro interno, la desconcentración de la renta, el fortalecimiento de los mercados locales y el desarrollo de una nueva línea de negocios para el Operador Designado.
De 10 000 Cuentas que se abrieron en el 2002, en el año 2007 el sistema posee más de
4’000’000 de Cuentas, lo que demuestra el rol fundamental que el sector postal puede aportar a
la economía del país y ser una alternativa realista y concreta para importantes sectores de la
población.
Un estudio del Banco Mundial del 2004 refleja más de la tercera parte de todas las oficinas
postales del mundo proveen banca postal y este número está creciendo. El mayor beneficio de
las oficinas postales que proveen los servicios de banca es su cubrimiento geográfico. Con dos
veces el número de oficinas comparado con los bancos, ellas se encuentran geográficamente dispersas, alcanzando el corazón de las comunidades rurales en muchos países. Las Agencias
de desarrollo están extremadamente animadas a extender los servicios financieros a las áreas
rurales y las oficinas postales deben resaltar su potencial para hacer justamente eso.
Los bancos postales además tienden a atraer personas con ingresos más bajos en quienes generalmente no están interesados los principales bancos. Pero un gran número de pequeños
ahorradores pueden resultar en depósitos significativos y esto es extremadamente importantes
para la posición fiscal del país, por lo que los Correos deben apoyarse en esto para desarrollar
sus organizaciones. En el caso de China e India, apoyando a miles o millones de pequeños
ahorradores a invertir en cuentas de ahorros postales, en lugar de mantener su dinero en la
casa, resultaría en depósitos muy importantes como es el caso de Japón y otros países.
Pagos.
Desde pagos de facturas hasta seguro social y pensiones, los Correos pueden facilitar los pagos
en favor de muchas organizaciones. El Correo de Argentina se unió con Pago Fácil para aceptar la mayoría de los pagos del hogar. Un código de barras en las facturas se lee en la oficina
postal, el pago es aceptado y el cliente obtiene un recibo. El Correo recibe un honorario por
transacción por cada factura pagada y el cliente tiene acceso local al servicio por medio de las
oficinas postales. Los sistemas de pago de facturación son un elemento importante para
asegurar que los servicios públicos domiciliarios sean sostenibles y las oficinas postales deben
mostrar la importancia de su papel al aceptar los pagos.
En otro país suramericano, el PNUD señala los problemas encontrados para pagar a madres
pobres rurales, un subsidio del Gobierno que las motivará a enviar a sus hijos a la escuela. Las
madres eran elegibles para el subsidio siempre y cuando sus hijos asistieran a la escuela. Pero
existió un problema en contactar físicamente a las madres para pagarles, debido a que el Correo no provee servicios financieros y no existe una red bancaria en las áreas rurales. Esta fue una
clara oportunidad para que el Correo tuviera una necesidad de desarrollo, pero esa necesidad
tenía que ser aprobada por el gobierno. Los Correos necesitan identificar dichas oportunidades
en sus propios países y presionar al gobierno para que les permita proveer esos servicios.
En el Reino Unido, el Gobierno inició un estudio para evaluar el beneficio de las oficinas postales rurales basado en costos y movimiento de ingresos. El Correo quiso cerrarlas porque
estaban presentando pérdidas. El estudio encontró que mientras ellos tenían un déficit, existían
muchos beneficios escondidos para la comunidad, al mantener las oficinas postales rurales
abiertas, por ejemplo, el costo para los ancianos de tener que viajar a otra oficina postal en
lugar de a su oficina postal local. Es muy difícil asignar un valor monetario a los beneficios
12
sociales y comunitarios de las oficinas postales rurales, pero los Correos deben por lo menos
considerar cuáles son los beneficios realmente.
Remesas.
Las remesas domésticas e internacionales tienen un gran valor para muchos trabajadores que
viajan, necesitando enviar dinero a casa para sus familias. A menudo la única alternativa disponible son compañías internacionales costosas que toman 20% o más de la transferencia en
comisiones. Además, el acceso a las transferencias de dinero es limitado en las áreas rurales,
teniendo como resultado que las personas tengan que viajar distancias considerables para
transferir dinero o depender de un tercero para transferir el dinero en su nombre, a menudo
con un costo adicional.
Los Correos ofrecen una alternativa al proporcionar transferencias de dinero domésticas e
internacionales a un bajo costo. A menudo el servicio es lento y no confiable o simplemente no
existe. Hay la necesidad entonces de implementar un servicio más rápido e informatizado. En
Laos la introducción de los giros de dinero por fax ha tenido como resultado un crecimiento
masivo, debido a que la operación de la transferencia es significativamente más rápida. Esto demuestra que hay una demanda para tales servicios, pero los Correos deben proporcionar una
calidad de servicio apropiada.
La UPU tiene también un papel importante – y así lo está haciendo – al alentar a los países a
que adopten productos estándar que puedan ser vendidos como una marca global. Las oficinas
postales tienen que aspirar a establecer una marca global con un impacto similar al de los productos que actúan con gran penetración en el mercado.
Gobierno Electrónico.
La importancia de proporcionar servicios de gobierno, más simples al público en general, es
reconocida por las organizaciones de desarrollo. Ellas colocan fondos importantes en proyectos que aumenten la transparencia del gobierno y el acceso a los servicios, especialmente en áreas
rurales. Los Correos se encuentran en una buena posición para beneficiarse de dichos
proyectos debido a que tienen la red más extensa en el país. Sin embargo, los Correos deben
demostrar que tienen la capacidad de ofrecer esos servicios.
Existen beneficios adicionales cuando se es proveedor de servicios de GOBIERNO - Electrónico.
Además de los ingresos por los servicios, los Correos deben estar previstos de computadoras y
conectividad. Esto proporciona al Correo la oportunidad de proveer otros servicios por medio de
la red y mejorar la calidad y la velocidad de banca, remesas, pagos y servicios expresos.
Información.
Muchas iniciativas de desarrollo no alcanzan plenamente su potencial porque no pueden llegar
a los receptores que se pretende. Las redes postales pueden ser utilizadas para propagar
información a lo largo y ancho del país y las oficinas postales pueden proporcionar información
importante en materia de salud, educación, beneficios sociales y otras iniciativas del gobierno. El Correo de Brasil suministra información a mujeres embarazadas acerca de la importancia de
la alimentación de pecho materno para la salud de sus bebés. El Correo de Kenia ha entregado
información con respecto al SIDA para ayudar a educar a sus empleados y al público.
Los Correos deben estar atentos a los anuncios de actualidad en cada país y trabajar con las
organizaciones de desarrollo pertinentes para asegurar que la información llegue a las personas correctas. El gobierno en particular, debe ser visto como una fuente importante de información.
Los Correos deben ser vistos como recolectores de información en nombre del gobierno y
agencias.
13
Direcciones.
El sector postal puede jugar un papel importante en el desarrollar del sistema de direcciones. Muchos países todavía no tienen un sistema de direcciones formal, lo que conduce a problemas
con el cobro de impuestos, educación, salud y otros asuntos sociales. Los Correos pueden
utilizar su conocimiento para primeramente desarrollar sistemas de dirección y código postal y
luego, desarrollar bases de datos de las personas. Esto será un instrumento social importante
del Correo y un producto clave para vendérselo como servicios postales a los grupos
empresariales de correo directo.
En el caso de Costa Rica, se logró instalar un sistema digital satelital que permitirá en un breve
plazo resolver la problemática de las direcciones en el país y al mismo tiempo crear una
importante fuente estratégica de negocios para el Operador Designado. Este proyecto está
siendo utilizado en otros países de la región latinoamericana como modelo para el desarrollo de un sistema confiable y productivo.
Correo y Expreso.
Los servicios de correo a menudo no se han desarrollado en muchos países y esto se relaciona generalmente con el desarrollo de otros servicios públicos. Sin embargo, el Correo es un
instrumento importante en el desarrollo sostenible de servicios de agua y electricidad. En Laos
50% de la población no tiene acceso al agua potable. Proporcionar a toda la población acceso
requerirá inversiones significativas en los sistemas de agua y alcantarillado, pero para que esos
servicios sean sostenibles, debe haber un sistema adecuado de facturación y pago de cuentas.
El Correo puede facilitar ambos servicios. En un contexto de correo de cartas, el envío de cuentas es todavía una importante fuente de renta para los Correos. Algunos criticarán que la
venida del Internet suministrará la oportunidad para un impulso en las tecnologías, pero esto
es improbable en los sectores más pobres de la sociedad. Las personas que solamente tienen
acceso al agua no van a poder pagar facturas de agua por medio de Internet y entonces
necesitarán una factura en papel por mucho tiempo.
Los servicios expresos son especialmente importantes en desarrollo de negocios y comercio. Los
clientes se han hecho más exigentes en sus demandas de velocidad, seguridad, confiabilidad y
rastreo de la información. Por lo tanto, los Correos deben desarrollar también su servicios
expresos y proveerse de tecnología de seguimiento y rastreo para competir con los operadores
globales y nacionales.
Logística.
Los servicios de logística son una progresión natural de los Correos y muchos grandes Correos
se están moviendo en esa dirección de la logística. Es común ver ofrecidos los tres servicios de "correo, finanzas y logística" bajo los servicios postales. Los tres sistemas son complementarios
y muchas compañías de venta por correo trabajan con esos principios. Ellos hacen al cliente
una oferta por medio de una pieza postal, recibir el pago y facilitar la entrega del producto. En
la era del Internet este servicio llegará a ser cada vez más importante y los Correos pueden
establecerse como socios de referencia para las compañías de venta por correo, con su solución
de punta a punta para el correo, finanzas y logística.
En los países en desarrollo, las necesidades en términos de sistemas de logística son más
básicas. Debido a que muchos Correos tienen sus propios sistemas de transporte para movilizar
el correo por todo el país, existe una oportunidad para utilizar la capacidad sobrante y movilizar
otros bienes en favor de terceros. En un proyecto para desarrollar un plan de negocios para el Correo de Malaui, éste fue uno de los nuevos productos desarrollados para asegurar que los
vehículos se pudieran utilizar y los ingresos se maximizaran.
14
En Brasil, el establecimiento de "Exporta Fácil" ha simplificado el proceso para exportar pequeñas cantidades de productos. Los pequeños productores de artesanías pueden ahora
exportar sus productos directamente desde la oficina de correos, con lo cual se abre un
mercado global para la oferta de su producto. Esta iniciativa ha beneficiado a artesanos rurales
que no podían previamente gestionar los 29 procesos requeridos para exportar un artículo.
Además, el beneficio llega a la economía como un todo, dado que los ingresos aumentados que se trajeron al área, se gastan dentro de la misma área.
3. CARACTERISTICAS DEL PIDEP.
Entendiendo el PIDEP como un instrumento que debe brindar una solución global, este Plan se
constituye en el Plan Maestro o plan director para orientar y dirigir la reforma y el desarrollo del
sector postal del país. Este plan maestro comprende todos los aspectos, materias, acciones y
proyectos requeridos, posibles y deseables para modernizar los servicios postales de un país.
De esta forma el PIDEP se caracteriza por ser:
SINGULAR. Un plan particularizado para el escenario nacional, en donde estén presentes las consideraciones de la situación actual real, y la identificación de toda la problemática existente
que afecta a las distintas partes interesadas. Es el plan de reforma para ese caso particular, con
su problemática específica.
INTEGRAL. Es un plan que tiene que considerar todas las materias susceptibles de reforma, como son los aspectos legales y reglamentarios, los temas operativos y tecnológicos, los asuntos
económicos y comerciales. La característica indispensable de integralidad en el PIDEP, abarca
la consideración de las situaciones y materias no solo internas en la industria postal del país,
sino también todos los aspectos externos que influyen y afectan los servicios postales y las
actividades del sector.
TEMPORALIZADO. En el PIDEP, el tiempo y los plazos son un factor de gran importancia para
orientar el proceso y las acciones que lo conforman. Esta característica genera la consideración
del corto, mediano y largo plazo en las acciones y en las actividades que se señalan para ser
ejecutadas. Con estas consideraciones, el PIDEP también logra el establecimiento de una estructura de ejecución del proceso en forma secuencial y progresiva, con un ordenamiento de
las prioridades que debe ser cuidadosamente determinado. Es la forma también de asegurar
que los elementos estén presentes oportunamente en el momento en que se les requiere.
CONCERTADO. Es un plan con la participación de todos los actores. Todas las partes interesadas, “a su debido tiempo”, cuando el avance del proceso de reforma lo requiere, deberán
participar para hacer el aporte que les corresponde. El PIDEP produce un “plan país” para el
sector. No es el plan para el operador designado, ni para el regulador, ni para los operadores
privados. Es el plan país para el sector postal.
Una vez que el Gobierno, con el Equipo Local y los Expertos PIDEP han formulado el plan para que se ejecute el proceso de reforma, los actores estarán interviniendo en su momento, en dicho
proceso. Primero, las autoridades e instituciones de Gobierno para tomar la decisión sobre las
condiciones de la oferta del servicio universal que tendrá el país y la política nacional para
cumplir esas obligaciones y desarrollar el sector postal. Luego tendrá que intervenir el Poder
Legislativo y la sociedad, para debatir las normas legales que permitirán disponer de las
condiciones más favorables para el ordenamiento del mercado en la industria postal. Los operadores, los clientes, los trabajadores y la sociedad en conjunto con el Poder Legislativo y el
Gobierno, estarán participando en la toma de decisiones sobre el marco legal que más le
conviene al país.
15
FLEXIBLE. La estructura del enfoque PIDEP es suficientemente amplia y flexible para ajustarse a las condiciones de cada caso, aún para situaciones donde ya se hayan efectuado acciones o
reformas en algún campo y falten otras. El Plan puede entonces, adaptarse a las necesidades,
pudiendo también mantener su orientación conceptual y brindar la solución global e integral y
ser el plan maestro y la herramienta directiva.
4. COMPONENTES ESENCIALES DE LA REFORMA
En el PIDEP, la ejecución del proceso de la reforma del sector postal se focaliza en cuatro
elementos que constituyen los ejes de acción indispensables para producir los resultados en un proceso lógico y coherente: la determinación del Servicio Postal Universal, la emisión del la Política Sectorial por parte del Gobierno, el establecimiento de Marco Legal adecuado para el
desarrollo del sector y la Modernización de los Servicios y del Operador Designado.
Estos cuatro elementos constituyen los principales componentes de la
reforma del sector, alrededor de los cuales van a girar las decisiones que
deben adoptar las autoridades y la sociedad y alrededor de los cuales se
realizan las acciones y las actividades del proceso.
El PIDEP busca conducir las actividades para actuar de una manera estructurada y ordenada,
con el fin de lograr un avance progresivo y secuencial. La base de principios que sirve de inicio
al ordenamiento del sector es la obligación del Estado de garantizar unos servicios postales
básicos en condiciones aceptables, para de allí sentar la posición del Gobierno para hacer viable y sostenible a largo plazo su responsabilidad.
SERVICIO POSTAL UNIVERSAL
EJES DE LA REFORMA POSTAL PIDEP
POLITICA SECTORIAL
MARCO LEGAL
MODERNIZACION DE SERVICIOS Y DEL OPERADOR
16
Una vez que se haya podido definir y especificar el servicio postal universal que el Estado debe y
puede garantizar, el Gobierno estará en capacidad de establecer la política nacional para el sector y podrá proponer al Poder Legislativo el marco legal que se requiere para disponer del
ambiente jurídico apto, en el que las actividades del sector postal realmente contribuyan al
desarrollo del país. Es en este ambiente legal propicio, donde es posible la modernización de los
servicios y de la operación, por medio de inversión y uso de la tecnología.
El PIDEP también contempla el análisis de la situación del caso específico que se esté
trabajando para decidir sobre la necesidad de incluir acciones prioritarias, inmediatas, antes
de que se disponga de todas las decisiones y trámites del proceso. Estas acciones están
normalmente relacionadas con la ejecución de actividades en materias operativas y de
regulación que, por su urgencia e importancia, requieren una atención inmediata y no dan
espera a los tiempos que toman las acciones previstas en cada uno de los ejes de la reforma. Por esta razón, se debe incluir en el plan de reforma un quinto elemento como un eje
complementario, en el cual se integren esas acciones prioritarias, inmediatas,
LOS EJES DE LA REFORMA
4.1.1 DETERMINACION DEL SERVICIO POSTAL UNIVERSAL. (1er EJE)
Los Gobiernos de los países miembros de la UPU acordaron este compromiso de servicios
en la Constitución y en el Convenio Postal Universal y lo fijaron como uno d elos objetivos
fundamentales en la estrategia postal mundial como forma efectiva de reforzar el concepto del territorio único.
SERVICIO POSTAL UNIVERSAL
EJES DE LA REFORMA POSTAL PIDEP Y EL EJE SUPLEMENTARIO
POLITICA SECTORIAL
MARCO LEGAL
MODERNIZACION DE SERVICIOS Y DEL OPERADOR
ACCIONES PRIORITARIAS INMEDIATAS
17
La determinación de la obligación del Estado, es una tarea técnica que exige lograr
un punto virtuoso, sin carencias ni excesos, en las condiciones que se deben garantizar para los servicios básicos del Convenio y que el país esté en capacidad
operativa, técnica y económica de sostener.
Por lo tanto, se requiere adelantar múltiples actividades y estudios técnicos para conocer
con certeza:
- El mercado postal nacional, sus características cuantitativas y
cualitativas y las proyecciones y tendencias a largo plazo (5 y 10 años).
- Las condiciones de prestación de la oferta existente en los servicios
básicos.
- Los costos de los servicios básicos
Estos estudios permitirán elaborar:
La propuesta de servicio universal viable y la financiación sostenible
comprobada, para que se pueda adoptar una decisión por parte del
Gobierno.
Sólo cuando el proceso de reforma cuenta con estos elementos de sustentación, es posible
adoptar una decisión correcta para el país en cuanto a las obligaciones del Estado en
materia postal.
En muchos casos, desafortunadamente es necesario resolver el problema de
desconocimiento de las autoridades de Gobierno en materia postal, y en específico en el
tema del servicio postal universal, por lo que es necesario adelantar un gran despliegue de
actividades de sensibilización, con el fin de que haya mayor conocimiento y comprensión,
y de esta forma, un camino más fácil para lograr decisiones correctas que puedan ser sustentadas y defendidas.
4.1.2 DEFINICION DE LA POLITICA SECTORIAL. (2° EJE)
Una vez que se conoce el alcance y la dimensión del servicio postal universal que el país debe y puede ofrecer, es posible trabajar en el diseño de una plataforma institucional que
haga posible el cumplimiento de esas responsabilidades.
La posición interinstitucional que el Gobierno debe establecer para considerar el
servicio postal como elemento de infraestructura que contribuye al desarrollo económico y social nacional, es lo que constituye la política nacional para el sector.
En este punto se indica cómo se actuará para preservar y sostener el SPU, cómo se
considerará: el mercado, la operación de servicios, la participación privada y la
competencia. También se debe definir cómo se apoyará la inversión en el sector para
modernizar los servicios, aspecto que interesa dicho sea de paso tanto al sector público como al privado.
Una meta fundamental de las actividades en este eje, es obtener que el sector postal esté
incluido en los planes nacionales de desarrollo. En efecto si esta meta no se cumple,
será muy difícil que el país pueda obtener rescursos externos para el financiamiento de la
reforma del sector.
Definir todos los aspectos relativos a este eje, exige información, análisis y estudios, los
cuales conformarán las acciones de este eje de la reforma.
18
4.1.3 MARCO LEGAL. (3er EJE)
Las actividades y acciones de los 2 ejes anteriores convergen en el logro del
establecimiento de un marco legal adecuado para modernizar y desarrollar el sector postal
del país. En esta materia de la reforma será necesario un gran número de actividades y acciones propias del régimen jurídico particular del país
Es importante destacar que, a diferencia de la reforma postal tradicional, la cual se lanza
siempre a modificar el marco legal existente, sin disponer de los estudios técnicos previos
para soportar las propuestas, el enfoque PIDEP exige la realización de todos los trabajos y
esudios (ejes 1 y 2) que permitirán formular normas totalmente sustentadas, que responden a las verdaderas necesidades del país en materia postal, y que permitirán
verdaderamente la organización y el desarrollo del sector postal, garantizando al mismo
tiempo la perennidad del servicio postal universal.
Una ley sin fundamento puede ser muy grave para los ciudadanos que pueden verse privados de sus derechos a una comunicación eficaz, para la economía del país que se
puede ver afectada por cargas injustificadas ante la falta de estudios económicos y de
costos, para los operadores privados que pueden ver limitados sus derechos por la falta de
una regulación adecuada o por el exceso proteccionismo de una ley sin bases técnicas; y
al operador designado por la falta de claridad sobre sus obligaciones y responsabilidades
en materia de prestación del servicio postal universal, que puede afectar su desarrollo empresarial. En síntesis, son todos los actores interesados en el sector postal que pueden
verse afectados por la formulación de normas legales sin análisis previos.
El marco legal que se pretenda establecer debe contar con la información y análisis del
mercado, con la situación de la oferta actual de servicio postal universal, con los costos y
la propuesta más conveniente de la obligación que puede garantizar el Estado, con una financiación viable y sostenible en el largo plazo. También tiene que estar claramente
definida la política del Gobierno para el sector y los planes específicos de transformación e
inversión para modernizar y desarrollar la operación de los servicios incluidos en el SPU.
Es decir, todas las informaciones que están relacionadas con las acciones de los dos
primeros ejes.
Para obtener el soporte legal necesario, debe contarse con la participación y apoyo del
Poder Legislativo que deberá considerar las normas de ley, y al igual que en las
actividades de servicio universal, en las acciones encaminadas a lograr el establecimiento
de un marco legal adecuado, es necesario un gran esfuerzo de sensibilización del Poder
Legislativo y de la sociedad en general, donde se incluyen los clientes, los operadores, los trabajadores del sector y los gremios, los cuales deben disponer en esta etapa de suficiente
información, conocimiento y compresión de los beneficios que la reforma va a aportar al
páis en general y a todo el sector en particular.
4.1.4 MODERNIZACION DE LOS SERVICIOS Y DEL OPERADOR DESIGNADO. (4° EJE)
Este eje corresponde a las actividades y acciones para desarrollar al Operador Designado
para proveer el servicio postal universal. Es a través de las acciones en este eje que será
posible definir los planes de desarrollo a corto y largo plazo así como los planes de
negocios de la empresa postal a cargo de las obligaciones del Estado.
Es aquí en este componente de la reforma, donde se tiene que considerar las acciones
para lograr la inversión que es necesario hacer en la infraestructura para el servicio
universal que determinó el Gobierno y la ley como obligación y es también aquí donde se
tienen también que considerar las actividades y acciones para lograr el trámite de aprobación de la financiación de esas inversiones requeridas.
19
Sin embrago cabe recordar que el PIDEP no va a elaborar los planes estratégicos ni los planes de negocios. El PIDEP va a recomendar las acciones que deben emprenderse para
modernizar los servicios
4.1.5 ACCIONES PRIORITARIAS INMEDIATAS.
Como ya se indicó anteriormente, este eje complementario corresponde a las actividades y
acciones urgentes de cualquier clase que hayan sido detectadas en la Etapa de diagnóstico
como elementos que no pueden esperar a que se emita una ley o se inicien los planes de
inversión y que se deben adelantar con carácter urgente.
Para estas actividades, es muy importante identificar los recursos que puedan ser
utilizados a corto plazo ya sea en el marco del propio presupuesto nacional de las
organizaciones involucradas, o por otras fuentes externas.
5. ACTORES INVOLUCRADOS EN LA FORMULACION DEL PIDEP.
El PIDEP debe ser el resultado de un trabajo de equipo, en el cual estarán involucrados
principalmente, el Gobierno, el ente de regulación, el operador designado, la Dirección de
Cooperación para el Desarrollo (DCDEV) de la Oficina Internacional de la UPU, el Consejero Regional de la UPU y la Unión Restringida de la región correspondiente.
De parte del país se distinguen dos grupos de actores. El primer grupo está constituido por
representantes del Gobierno central: el Ministerio del sector (tutela) o la autoridad que haga sus veces - quien designará el coordinador nacional responsable de la elaboración del Plan, de la
gestión de aprobación por parte del alto Gobierno y del seguimiento y control de su ejecución-, los
Ministerios de las áreas de economía y finanzas y del área de planificación nacional. El segundo
grupo de actores está constituido por la autoridad reguladora y por el operador designado.
El Gobierno, a través del ministerio del sector, será el responsable de designar formalmente a
las personas que conformarán el Equipo Local que formulará el Plan con el apoyo de los Expertos PIDEP. Las personas designadas por el Gobierno estarán encargadas de obtener y
suministrar la información y los datos que se requieren. Igualmente deberán colaborar con el
Consejero Regional de la UPU, la Unión Restringida, los Expertos y funcionarios de la DCDEV,
en el análisis del caso, en la discusión de planteamientos y orientaciones del proceso de
reforma y en la discusión y adopción de las propuestas del plan con respecto a objetivos del SPU y demás materias de la reforma.
Le corresponde también a las autoridades del Gobierno del país, gestionar la presencia de las
mejores condiciones de voluntad política, conocimiento de la problemática nacional del sector y
disposición de asignar los recursos económicos que exige el plan con el fin de lograr la
aprobación y la ejecución del PIDEP.
De parte de la UPU intervienen en la negociación y formulación del plan, el Programa Regional
de la DCDEV (PR), el Consejero Regional (CR) y los Expertos PIDEP. El Consejero Regional de la
UPU actúa como coordinador técnico del trabajo de los Expertos PIDEP.
La Unión restringida regional juega un papel determinante en el proceso, ya sea directa o
indirectamente, tanto en la negociación, como en las diferentes etapas de formulación. Sin
embargo sur rol más importante está ligado a las acciones de acompañamiento y sensibilización
de las autoridades postales y gubernamentales del país donde se realizará el PIDEP.
20
CADA ACTOR EN EL MOMENTO OPORTUNO
Para evitar confusiones, conviene aclarar aquí la diferencia entre los
actores participantes en la formulación del PIDEP y la participación de las
partes interesadas en la ejecución de las acciones del PIDEP, dado que
estas últimas es lo que constituye la ejecución del proceso de reforma del
sector postal del país.
En la formulación del PIDEP, la discusión de la problemática sectorial
consiste en un trabajo interinstitucional del Gobierno con el apoyo de
expertos PIDEP, para determinar las acciones que deben conformar el
proceso y por tanto participa un número reducido de actores.
Distinto es eso, de los trabajos de la ejecución de las acciones del PIDEP,
las cuales constituyen la ejecución del proceso de reforma del sector
postal propiamente dicho, acciones en las que se estarán adoptando
decisiones importantes y en donde a su debido tiempo, deberán participar,
primeramente las autoridades del Gobierno, para que luego intervengan,
el Poder Legislativo, los operadores, los clientes/usuarios, los gremios y la
sociedad en general, como integrantes de las partes interesadas del sector.
6. ETAPAS DE LA METODOLOGIA PARA LA ELABORACION DEL PLAN.
Los trabajos para formular el PIDEP de un país demandan la aplicación de una metodología
cuidadosa, mediante la cual se asegure la realización de un trabajo técnicamente estructurado,
con la organización de las actividades de forma tal que se produzcan los resultados de entregar al país el plan integral de reforma del sector postal.
La metodología que permite la formulación de un PIDEP está compuesta de 4 etapas principales: la Preparación; la Construcción de Conocimiento; la Formulación del plan y la
Presentación oficial del PIDEP al país.
Como se verá a continuación, la Etapa de Preparación es la condición indispensable antes de
que los Expertos PIDEP vayan al terreno, la Etapa de Construcción de Conocimiento se realiza
en el país, en un trabajo conjunto entre el Equipo Local y los Expertos PIDEP, la Etapa de
Formulación del Plan se inicia en el país y se finaliza luego de la misión en el terreno
conjuntamente por el Equipo Local y los Expertos PIDEP; y la Etapa de Presentación Oficial del
PIDEP, se realiza en el país como parte final del proceso de formulación.
Antes de la misión
en el país
1.
PREPARACION
3.
FORMULACION
DEL PLAN
4
PRESENTACION
OFICIAL
2.
CONSTRUCCION
DE
CONOCIMIENTO
En el país de misión En el país y en las
respectivas bases En el país de misión
FIN DE LA
FORMULACION
21
El módulo 3 de esta guía contiene un documento detallado en el cual se indican exactamente las actividades que deben realizarse en cada una de las cuatro Etapas. Ese documento es
fundamental para toda persona que deba trabajar en la formulación de un PIDEP y deberá por
lo tanto ser consultado y examinado escrupulosamente para evitar brincar alguna de las
actividades indispensables en el proceso.
No obstante lo anterior, se describen a continuación las principales actividades de cada una de
las etapas.
6.1 Etapa de PREPARACION.
En esta Etapa, la Oficina Internacional, el Consejero Regional, y la Unión Restringida, realizan los análisis preliminares sobre el país, se establecen los contactos con las
autoridades nacionales y se fijan los compromisos de cada uno de los actores.
6.1.1 Aprobación oficial del Gobierno
Los contactos iniciales con los homólogos naturales (operador designado, regulador, etc)
son realizados de manera informal para medir el grado de compromiso que puede existir a
nivel de Gobierno para lanzar un proceso de esta naturaleza. Estos contactos deben
iniciar un proceso de sensibilización y consultas para permitir a la UPU tomar una
decisión definitiva sobre el grado de oportunidad y prioridad que puede acordarse al caso.
Una vez que estas consultas “informales y preliminares” se realizan con los contactos ya
mencionados, corresponde al Gobierno del país aceptar oficialmente la formulación del
PIDEP, lo que es una condición indispensable para poder lanzar las actividades. No basta
con un acuerdo por parte de alguno de los actores internos independientes. Es necesario
en efecto que sea el propio Gobierno por intermedio normalmente del Ministro del ramo,
el que manifieste de manera expresa, su voluntad de comprometerse en el proceso de formulación del PIDEP.
6.1.2 La conformación del Equipo Nacional PIDEP
El Gobierno deberá también conformar el Equipo Local de trabajo que va a estar a cargo de la elaboración del PIDEP. Esta tarea puede ser la más importante del proceso y no
puede pasar desapercibida ni ser tratado con ligereza. En el pasado, en la cooperación
tradicional, los consultores externos eran los responsables de hacer todo el trabajo. Estos llegaban, veían y escribían un informe. La metodología PIDEP parte del principio
fundamental de que el país debe asumir él mismo la responsabilidad desde el inicio del
proceso. En este sentido, el concepto innovador es que los Expertos PIDEP deben ser facilitadores, guías y formadores, pero el PIDEP debe nacer de la iniciativa nacional,
debe ser un trabajo del Equipo Nacional PIDEP con la ayuda de los Expertos externos y
debe por lo tanto ser construido, formulado y adoptado por la parte nacional.
En ese sentido, el nombramiento del equipo nacional reviste esa parte vital del proceso, en
el cual el Gobierno debe sensibilizarse de la necesidad de poner los “mejores hombres y mujeres” con que dispone y que las dos o tres semanas que dedicada exclusivamente a
este intenso trabajo, tendrán sus réditos en la excelencia y eficacia del plan que será
formulado.
El equipo Local debe ser un grupo nacional interinstitucional que deberá estar compuesto por funcionarios técnicos de las entidades del Gobierno en las áreas del Ministerio del
sector (tutela), los Ministerios de Economía, Finanzas y Planificación Nacional y
funcionarios del Operador y el Regulador. Los funcionarios deberán aportar sus dominios
técnicos al tema del desarrollo del sector postal, servir de facilitadores del enlace y
22
contacto con las autoridades del ramo y en un futuro siguiente a la formulación del
PIDEP, colaborar en la ejecución de las acciones y ser los impulsadores y sustentadores de las actividades contenidas en los planteamientos del plan para la reforma.
La participación de las áreas de Economía, Finanzas y Planificación, son fundamentales
para contar con acceso fácil a la información especializada del país y a las autoridades del
ramo si es necesario, apoyos importantes que contribuyen a la comprensión por parte de las entidades del Gobierno, del papel del sector postal en el crecimiento y desarrollo social
y económico del país. En general, es sorprendente el desconocimiento del papel que debe
cumplir el sector en la economía y la vida diaria de la sociedad, por parte de las áreas del
Gobierno que están por fuera de la actividad postal nacional.
No debe olvidarse que, el Equipo Nacional PIDEP será el responsable de llevar adelante el proceso de reforma, será la parte técnica y política que defenderá y argumentará ante las
instancias gubernamentales y nacionales las razones que llevan a lanzar una reforma del
sector, por lo tanto, si ellos no se consideran parte de la formulación ¿quién va a
“defender” el Plan después que los Expertos PIDEP se hayan ido?
6.1.3 La información de base para la formación del Equipo Nacional PIDEP
De la misma manera en esta etapa inicial del proceso, la Oficina Internacional por
intermedio del Consejero Regional, deberá enviar al país todas las informaciones de base
necesarias para la formación inicial del Equipo Nacional, tales como: la Guía para la Reforma y el Desarrollo Postal de la UPU, la presente guía de formulación y otros
materiales de consulta fundamentales para que el Equipo tenga una base conceptual y
metodológica homogénea.
Está claro que es muy difícil que las personas designadas puedan comprender desde el
inicio la envergadura de la tarea que les incumbe, y corresponderá por lo tanto a los Consejeros Regionales en su calidad de coordinadores técnicos, sensibilizar fuertemente a
dicho equipo desde que será constituido por el Gobierno.
6.1.4 El levantamiento de las informaciones locales
En esta Etapa se realizan las labores de levantamiento y recopilación de la información
básica para construir el caso país, de acuerdo con las fichas especializadas que hacen
parte del material estandarizado de la metodología PIDEP1.
La recopilación de información básica constituye un pilar esencial del trabajo, del que depende en gran medida el conocimiento inicial que se debe adquirir del caso, como base
para efectuar los análisis de la situación existente con suficiente certeza y poder así emitir
conclusiones válidas y diagnósticos acertados. La información básica que deben
suministrar las autoridades postales locales, son el inicio de la construcción del
conocimiento del caso, que requerirán ser posteriormente sustentadas, validadas y complementadas por el Equipo Local y los Expertos.
Hay que reconocer, que la recolección de la información es una de las etapas más
complicadas del proceso de lanzamiento del PIDEP, ya que en general los países no
disponen de informaciones sobre el mercado o sobre las estadísticas de tráfico, etc. pero es
necesario destacar que, debe exigirse un esfuerzo especial por parte de la contraparte nacional que muestre el deseo de implicarse verdaderamente en el proceso y es una
manera además de mostrarle que se trata de un trabajo serio y metódico que implica un
compromiso y un esfuerzo de su parte.
1 El Módulo 3 contiene todo el material estandarizado de la metodología PIDEP
23
6.1.5 La elaboración de la Agenda de trabajo en el terreno
Considerando el intenso trabajo que implica la formulación del PIDEP, la Agenda de
trabajo en el terreno se convierte en un instrumento fundamental para la correcta
preparación de las actividades que serán desarrolladas en la segunda etapa del proceso
PIDEP. En ese sentido durante la Etapa de preparación deberá elaborarse, en estrecha
colaboración con el Equipo Nacional PIDEP, una agenda detallada de todas las labores y todas las actividades que será necesario desarrollar durante el tiempo de los trabajos
que se desarrollarán en el país, en las etapas de Construcción de Conocimientos y de
Formulación.
La agenda es en efecto, una pieza de especial importancia en la metodología1. Del acierto
en considerar toda la variedad de actividades, su secuencia y la estimación de los tiempos que se consumirán, dependerá el éxito para obtener los resultados con la calidad
esperada, en el tiempo disponible. La elaboración de la agenda exigirá un esfuerzo especial
del Consejero Regional de la UPU y las autoridades locales para incluir allí, todas las
particularidades del caso, de manera que las improvisaciones se disminuyan al máximo.
6.2 Etapa de CONSTRUCCION DE CONOCIMIENTO.
Esta Etapa corresponde a la primera parte del trabajo de los Expertos UPU con el Equipo
Local directamente en el país.
Sobre esta Etapa va a reposar el mayor peso del trabajo PIDEP, ya que en efecto, una incorrecta aplicación de la metodología en esta Etapa, puede hacer bascular
negativamente todo el esfuerzo y las expectativas del país y de los actores en el proceso de
reforma.
La Etapa de Construcción de Conocimiento está compuesta de una serie de actividades trascendentales que, de no realizarse adecuadamente, darán al traste con todo el trabajo.
Estas actividades persiguen una serie de metas principales.
METAS PRINCIPALES DE LA CONSTRUCCION DE
CONOCIMIENTO
Validar las informaciones locales que servirán de base
para construir el PIDEP
Formar al Equipo Nacional PIDEP en los aspectos
conceptuales y de la metodología
Realizar una serie de ejercicios sobre los aspectos
nacionales ligados a los 4 ejes de la reforma PIDEP,
vitales para la construcción de conocimiento
Examinar el ambiente político existente para la
reforma
Identificar los recursos que podrían financiar la
reforma del sector
Componer el diagnóstico de la problemática de la
situación actual para el caso del país.
1 El Módulo 3 contiene todo el material estandarizado de la metodología PIDEP
24
En esta etapa, el Equipo Nacional PIDEP debe adquirir un nivel homogéneo de conocimientos sobre las actividades postales y las características particulares del caso
país, de manera que puedan estar en capacidad de brindar aportes efectivos en las
acciones de reforma que propondrá el plan.
Se construye una primera base del conocimiento de los participantes en la formulación del PIDEP, con la presentación, sustentación y discusión de la información básica de las
fichas iniciales. Estas presentaciones deben ser preparadas por parte del Equipo Nacional
PIDEP, con apoyo de funcionarios de las áreas especializadas del Operador y el Regulador.
Estas presentaciones permiten validar la información básica de las fichas que habían sido
completadas antes de la misión y se determinan los datos que requieren complementación
y mayor detalle, así como los responsables de suministrarlos y el tiempo disponible para la entrega, el cual generalmente es muy corto.
La metodología construye una segunda base del conocimiento del Equipo Nacional PIDEP
como grupo interinstitucional e interdisciplinario del Gobierno, con el tratamiento de los
temas del desarrollo actual de la industria postal en general y la visión de la UPU para el sector y con la discusión de los conceptos que deben estar muy claros y presentes en la
reforma, por medio de presentaciones estandarizadas1. Estos temas conceptuales son el
servicio universal, el mercado, la regulación, la operación, la tecnología postal y el
desarrollo empresarial, adicionando también, presentaciones de experiencias prácticas de
países, de manera que éstas ilustren el terreno de la realidad, con casos específicos.
Por último, la tercera base de conocimiento se construye conocimiento en el Equipo Local,
con la realización de ejercicios prácticos1, sobre la situación actual del sector y mediante
los cuales se precisarán, acerca de precisar los datos e información que utilizará el plan,
en los temas de mercado, servicio universal, políticas nacionales en el sector, marco legal
existente y desarrollo empresarial del operador, de acuerdo con los datos reales
disponibles. Una vez que el Equipo Local ha realizado estos ejercicios con datos reales del caso del país, en materias claves de la actividad postal nacional, este estará en
condiciones de rápidamente deducir las conclusiones y elaborar el diagnóstico que
identifique la problemática de la situación existente que requiere las reformas.
No debe olvidarse que mucho antes de que se inicien los trabajos en el terreno, los miembros del Equipo Nacional PIDEP tiene que haber leído la Guía de Reforma Postal
publicada por la UPU y tener el suficiente dominio de esta Guía de Formulación del
PIDEP.
En síntesis puede señalarse que en esta Etapa, también se construye conocimiento para
los Expertos de la UPU, quienes deben profundizar en los pormenores del caso del país para realmente dominar sus particularidades, con la discusión, análisis y validación de los
datos con el Equipo Local y la realización de los ejercicios prácticos de los temas postales
claves en el país, además de la constatación en el terreno de la situación de los servicios
que se ofrecen, mediante la visita a puntos operativos del proceso postal en la red nacional
del Operador Designado y operadores privados, si es del caso.
Al finalizar la Etapa de Construcción de Conocimiento se dispondrá de un diagnóstico
suficientemente completo del sector postal nacional que, permitirá el inicio de la Etapa
siguiente del proceso con total claridad.
1 El Módulo 3 contiene todo el material estandarizado de la metodología PIDEP
25
6.3 Etapa de FORMULACION DEL PLAN.
Esta Etapa está dividida para términos prácticos en tres partes:
1. La formulación del Plan de Acciones y discusión
con las autoridades
2. La elaboración del primer borrador del Plan PIDEP
y nueva discusión con las autoridades
3. La finalización y elaboración del Plan definitivo, la
cual se realiza a distancia por todos los miembros
(Expertos PIDEP, Equipo Nacional PIDEP y
Consejero Regional)
Nota: Las dos primeras partes se deben realizar antes de que los Expertos PIDEP salgan del país, y la última se realiza a distancia, por parte de todo el equipo
nacional y externo.
6.3.1 Formulación del Plan de Acciones.
Es la parte medular del trabajo de formulación del PIDEP que exige el máximo esfuerzo intelectual de los participantes, para que con creatividad singular, hagan sus aportes. La
consideración de las conclusiones de diagnóstico y la búsqueda de formas efectivas de
solución de los problemas, debe producir el señalamiento de las acciones y actividades
que se deben realizar en cada uno de los cuatro ejes o elementos principales de la reforma.
Esta parte el trabajo consiste en tomar el diagnóstico de la problemática de la situación
del sector postal en el país, con cada una de las conclusiones, e identificar las acciones y
actividades que deben conducir a encontrar las soluciones a los problemas que tiene el
desarrollo futuro del sector. El Plan de Acciones está estructurado siguiendo, como es
lógico, los cuatro ejes de la reforma, incluyendo el eje complementario de las Acciones
prioritarias inmediatas.
Acciones del Primer Eje: relacionadas con acciones que deben permitir la determinación
del SPU de acuerdo con los análisis realizados en la fase anterior.
Acciones del Segundo Eje: Actividades que serán necesarias para que el Gobierno pueda
desarrollar el sector postal, para lo cual se requiere un pronunciamiento del Gobierno acerca de su política para el sector.
Acciones del Tercer Eje: las acciones legales que deben permitir darle un respaldo jurídico
a la política nacional para el sector postal, mediante la emisión de normas adecuadas que
proporcionen las condiciones aptas de acuerdo con las conclusiones de los dos primeros ejes.
Acciones del Cuatro Eje: Acciones que deben permitir la modernización de los servicios y
del Operador Designado y la ejecución de los planes estratégicos del Operador, que
demandarán necesariamente inversiones y la correspondiente financiación de éstas.
Eje complementario de Acciones prioritarias inmediatas: Determinar las actividades que
de acuerdo con los análisis realizados deben ser realizadas a muy corto plazo en razón de
la urgencia para resolver problemas ligados normalmente con las operaciones o con el
regulador.
26
De esta manera, una vez que se tienen determinadas las actividades para cada uno de los ejes, se está en capacidad de estructurar el Plan de Acciones que compondrá el PIDEP
del país. Como estas acciones consideran el corto, mediano y largo plazo, e implican un
ordenamiento secuencial y estratégico, por lo que es necesario determinar también una
serie de elementos para cada una de ellas.
ELEMENTOS QUE DEBEN DETERMINARSE PARA CADA UNA DE LAS
ACCIONES DEL PLAN
- En qué consisten los trabajos de la acción y con cuáles
especificaciones de dimensión, profundidad y alcance se deben hacer.
- Los requerimientos técnicos y el perfil del personal ejecutor
- Los requerimientos de tiempo de ejecución y consumo de tiempo de
personal involucrado.
- El cálculo de los costos de cada acción
Una vez que ese trabajo ha sido realizado, el Equipo Nacional con los Expertos PIDEP
estará en capacidad de construir los siguientes elementos:
- Los cuadros de especificaciones de las acciones de cada eje de la reforma,
con sus requerimientos.
- La tabla de tiempos y secuencias de las acciones, también conocido como
cronograma del plan.
- La tabla de costos estimado de las acciones.
- La estructura de organización dentro del Gobierno para dirigir la ejecución
de las acciones del plan.
- El señalamiento de las fuentes de financiación posibles, sean renglones de
recursos propios de las finanzas públicas del Presupuesto Nacional o del Regulador o del Operador, o sean líneas de financiación de recursos
disponibles en el Gobierno, provenientes de entidades de financiación del
desarrollo y las reformas del Estado.
En los análisis y discusiones sobre la financiación de los costos del plan, juegan un papel
muy importante los miembros del Equipo Nacional PIDEP, en especial los funcionarios de
las entidades de Finanzas Públicas, Economía y Planificación Nacional, que pueden tener
acceso fácil a la información especializada, pues ellos están en condiciones de indicar los recursos potenciales de mayor viabilidad. Los costos del PIDEP para la reforma, deben
considerarse como parte de los costos de pre-inversión.
Conviene señalar que, en los recursos identificados no se incluyen los recursos de
financiación de las inversiones de modernización del Operador y del Regulador los cuales podrán ser conocidos únicamente después de la elaboración de los estudios pertinentes en
el Post–PIDEP.
En este momento el grupo PIDEP (Equipo Nacional y Expertos PIDEP), deben preparar
una reunión con las autoridades postales principales (operador designado y regulador)
para exponerles y poner en discusión y análisis, las dos partes principales del PIDEP que en este momento ya están preparadas:
27
a. El diagnóstico con las conclusiones que identifican la problemática de la situación existente en el sector postal del país; y
b. El plan de acciones, con las especificaciones, requerimientos técnicos, tiempos de
ejecución y secuencia, tabla de costos y fuentes posibles y viables de financiación de
las acciones del plan.
La meta principal de esta primera discusión es poner en autos a dichas autoridades sobre
las conclusiones del diagnóstico y sobre las tendencias que van a lanzarse como
recomendaciones principales del Plan de Acciones del PIDEP.
De esta discusión y análisis conjunto, debe salir la conformidad y aprobación de los planteamientos, con las observaciones, recomendaciones y modificaciones a que haya
lugar, para así poder iniciar la elaboración del borrador del documento del PIDEP.
6.3.2 Elaboración del Borrador del Documento del PIDEP.
Una vez recibida la retroalimentación que se acaba de mencionar por parte de las
autoridades, el grupo debe proceder de inmediato a organizar el trabajo de redacción del
borrador del documento PIDEP. La meta es que este primer borrador pueda estar listo al
final de las labores conjuntas del Equipo Nacional con los Expertos PIDEP en el país.
En este momento se inician los trabajos para determinar la estructura y contenido del
borrador del documento del plan y la organización de los trabajos de redacción de textos,
con la elaboración de cuadros, tablas, gráficos, etc., así como también, la fijación de los
compromisos de tiempos para la ejecución, incluyendo las revisiones, reuniones de
discusión de avances y la impresión del borrador para la presentación, antes de finalizar
la misión en el terreno.
En la organización de la ejecución de los trabajos de redacción de los textos del borrador,
será necesario distribuir el trabajo por partes del contenido, en grupos de trabajo
equilibrados, para que cada grupo, luego de la discusión de la estructura y contenido,
pueda en forma separada e independiente producir la redacción de su parte correspondiente.
Como se puede consultar en el módulo 3 de esta Guía, el documento del PIDEP es un
texto cuyo patrón general debe estar compuesto obligatoriamente por las siguientes seis
partes:
I. Contexto de la Industria Postal. Se presenta allí una descripción breve de lo que
es el sector postal a nivel mundial, el ambiente en que se desenvuelve la industria y
la visión de la UPU para el sector.
I. Situación Nacional del Sector. Se describe en forma breve la situación del sector postal del país, indicando los aspectos más importantes del mercado, el marco legal
existente, la posición del sector, la situación del Operador, el Regulador y las
operaciones de los operadores privados. En esta parte se presentan las conclusiones
de la situación como un diagnóstico de la problemática existente.
II. Objetivos y estrategia del plan. Se indican los objetivos que se persiguen en la reforma del sector.
III. Plan Maestro. Se señalan los beneficios que obtendrá el país al desarrollar el sector.
Se presenta en esta parte central del documento del PIDEP, la descripción del plan
de acciones en cada uno de los ejes de la reforma del sector.
28
IV. Detalles del Plan. Anexo. Con el fin de presentar lo más claro y simple posible el
contenido del Plan Maestro y no distraer la atención e importancia de las acciones, con detalles, estos detalles se presentan en anexo aparte. En el anexo se incluye
entre otros aspectos: a) la descripción de las especificaciones y requerimientos de
cada una de las acciones, en cada una de los ejes de reforma; b) la tabla de tiempos
y secuencias (cronograma); c) la tabla de costos de la ejecución de las acciones del
plan; d) las formas posibles de financiación y las fuentes viables disponibles; y e) la recomendación de la estructura de organización para la ejecución de las acciones de
la reforma del sector.
V. Resumen Ejecutivo. Documento separado. Es un resumen de 6 páginas de
contenido como máximo que destaca los elementos más importantes del diagnostico
realizado y que debe servir de base para que los altos funcionarios gubernamentales puedan conocer los elementos fundamentales del contenido del documento principal.
Aún cuando este Resumen Ejecutivo se elabora en el próximo paso, es necesario
citarlo ahora, pues es una parte fundamental del PIDEP.
Una vez finalizado el documento y antes de finalizar la misión en el país se debe organizar
una nueva reunión con las autoridades para tener una última retroalimentación de parte
de ellos sobre las principales conclusiones del trabajo.
Recibidas las observaciones finales, el grupo debe organizar los trabajos que se realizarán
por parte del Equipo Local y los Expertos, con el fin de producir en las semanas siguientes, el documento definitivo. Antes de finalizar la misión en el terreno se debe
elaborar un calendario de responsabilidades donde se definan exactamente los plazos para
cumplir cada tarea que deberá realizarse en siguiente paso.
6.3.3 Elaboración del documento final del PIDEP
Esta parte final del proceso de formulación requiere una gran dosis de comunicación y
responsabilidad de todas las partes involucradas en el proceso de formulación (Equipo
Nacional y Expertos PIDEP).
Los trabajos para producir el documento definitivo se harán por parte del Equipo Nacional
PIDEP en su propio país y por parte de los Expertos PIDEP, en sus respectivas bases de
trabajo (respectivos países).
La comunicación para adelantar los trabajos deberá hacerse por correo electrónico y los
medios más rápidos para producir un documento final. Este deberá ser revisado y aprobado por el Consejero Regional en su calidad de Coordinador técnico de los trabajos.
Una vez finalizado este proceso se procede a la impresión con miras a cumplir con la fase
siguiente del proceso.
6.4 Etapa de PRESENTACION.
El PIDEP se presenta a las altas autoridades del Gobierno, en un acto formal oficial. En
este acto oficial, se hace entrega del documento del PIDEP al Gobierno, mediante una
presentación explicativa que debe ser muy bien preparada para lograr la brevedad necesaria sin olvidad los principales aspectos del Plan.
29
En la presentación del PIDEP se espera que el Gobierno exprese en forma manifiesta su
aprobación y adopción del plan, de manera que lo más pronto se puedan iniciar las
gestiones para la ejecución de las acciones.
La presentación a las altas autoridades tendrá que hacerse de la forma más adecuada para ilustrar en forma muy concreta y condensada la situación existente y los
planteamientos de acción para resolver la problemática del sector postal del país
En esta Etapa de la presentación oficial del PIDEP, reviste especial importancia tener en
cuenta que se requiere explicar el PIDEP a otras instancias y niveles del Gobierno, con el fin de poder profundizar en aspectos técnicos y detalles que no se puede hacer en la
presentación a las altas autoridades.
Es necesario que el PIDEP se presente y se explique a funcionarios de los niveles de
Dirección y los niveles técnicos de las áreas de Economía, Finanzas, Planificación y otras entidades que se considere conveniente. Estas entidades jugarán un papel muy
importante en las gestiones de financiación de las acciones del PIDEP y en los análisis
para las decisiones en SPU, Política sectorial e inversiones en el desarrollo del Operador
Designado y el sector.
El PNUD y las entidades financieras multilaterales deben ser invitadas a las presentaciones protocolarias y técnicas del PIDEP. Igualmente, en función de las
particularidades del país, y en total coordinación con las autoridades gubernamentales y
postales y de regulación, se pueden organizar igualmente presentaciones a los empleados
del Operador Designado y del Regulador, así como a las organizaciones sindicales, todos
ellos en su calidad de partes interesadas y que deben conocer con claridad las
orientaciones de la reforma, de manera que se eviten interpretaciones distorsionadas que puedan afectar la ejecución del proceso de reforma.
El documento PIDEP y el Resumen Ejecutivo deben entregar a las autoridades en copias
impresas a color y versión digital, en número suficiente para que todas las entidades del
Gobierno (Ministerios, entidades oficiales) involucradas y otros invitados especiales a la presentación.
La transmisión oficial se realizará por la Oficina Internacional luego de la presentación
oficial del PIDEP, con lo que se finaliza todo el proceso de formulación y a partir de ese
instante corresponderá al país hacer las gestiones necesarias para el lanzamiento de las
actividades.
De esta manera, el módulo 1 ha descrito de manera completa los elementos que un Experto
PIDEP debe recorrer en detalle para cumplir con la metodología PIDEP.
