Jessica Hernndez MendozaSeminario de sociologa poltica VII: Teoras de la sociedad civilProf. Godofredo Vidal de la RosaHLS01

Estado, democratizacin y ciudadana Guillermo ODonnell

ODonnell comienza este trabajo, puntualizando que es necesaria la revisin de las concepciones corrientes sobre el Estado para comprender los diversos procesos de democratizacin. En las dos ltimas dcadas, el derrumbe de varias clases de sistemas autoritarios ha conducido al surgimiento de una cantidad de democracias. Ellas son democracias; son democracias polticas, o ms exactamente, y siguiendo la definicin clsica de Robert Dahl, son poliarquas. Seala adems la poca teorizacin que se ha dado sobre las poliarquas de tipo diferente, las cuales aglomeran a una mayora de pases que recientemente democratizados, pero que sin embargo, no se estn encaminando haca regmenes democrticos representativos, institucionalizados, ni que en un futuro se vislumbre que suceda de tal manera. El trabajo de ODonnell tiene como fin contribuir a sta teorizacin.Capacidades e infraestructura del EstadoAunque el bagaje conceptual de las ciencias polticas puede ser satisfactorio para las democracias liberales normales, o poliarquas, () para analizar la situacin actual y las expectativas de muchas democracias nuevas () tenemos que volver atrs y repasar algunos conocimientos bsicos de sociologa poltica y legal. El anlisis que se presentar a continuacin se basa en una premisa: los Estados estn entrelazados con sus sociedades respectivas de complejas y variadas maneras; esa insercin conduce a que los rasgos de cada uno de ellos y de cada sociedad tengan un enorme influjo sobre el tipo de democracia posible de consolidarse (si es que se consolida), o sobre la consolidacin o fracaso de la democracia a largo plazo. Estas afirmaciones son ms bien obvias, pero no hemos seguido adecuadamente sus implicaciones desde el punto de vista de la problemtica de la democratizacin. En parte eso se debe a que manejamos conceptos (especialmente los relativos al Estado), que en la forma en que han sido formulados () no constituyen de mucha ayuda para nuestro tema.Es un error asociar el Estado con el aparato estatal, o el sector pblico, o la suma de las burocracias pblicas, que indudablemente son partes del Estado, pero no constituyen el todo. El Estado es tambin, y no menos primariamente, un conjunto de relaciones sociales que establece cierto orden en un territorio determinado, y finalmente lo respalda con una garanta coercitiva centralizada. Muchas de esas relaciones se formalizan mediante un sistema legal provisto y respaldado por el Estado.Es precisamente a partir de la conceptualizacin del Estado donde se abre la pauta para hablar de las capacidades e infraestructura del mismo. ODonnell habla de dimensiones constitutivas del Estado, la primera que nos refiere es el sistema legal como la dimensin constitutiva del Estado y del orden que este establece y garantiza en el territorio dado; es un orden en el sentido que compromete mltiples relaciones sociales en base a normas y expectativas estables () Las relaciones sociales, incluyendo aquellas de la aquiescencia diaria y preconsciente con la autoridad poltica, pueden basarse, como argumenta Weber, en la tradicin, el miedo al castigo, los clculos pragmticos, la habituacin, la legitimidad y/o la eficacia de la ley. La eficacia de la ley sobre un territorio determinado se compone de innumerables conductas hechas hbito, que por lo general, conscientemente o no, son compatibles con la prescripcin de la ley. Es de esta manera como podemos observar la ley como otro elemento constitutivo del Estado: es la del Estado que proporciona la urdimbre regular y subyacente del orden social que existe en un territorio determinado () La ley tiene sus propias manifestaciones organizacionales, altamente ritualizadas e institucionalizadas en las democracias contemporneas. El Congreso es, en principio, el lugar en que se discuten y promulgan las principales leyes del pas, y al poder judicial le corresponde discutir y solucionar los conflictos de inters y, finalmente, las disputas sobre el significado mismo de la comunidad poltica. As como ocurre tambin con otros aspectos del Estado, el Congreso y el poder judicial son las materializaciones perceptibles (en forma de organizacin) del fenmeno ms extenso, que consiste en la eficacia social de la ley. Otra dimensin a considerar es la ideolgica. Se mantiene en el imaginario que el Estado (aparato estatal) pretende ser un . No obstante aun cuando el pice del Estado sostiene que resultar de forma igualitaria para todos los miembros de la nacin, se evidencia que ese orden es desigual. A partir de la idea anterior, se seala que existen dos aspectos que deben ser tomados en cuenta: En primer lugar, que ese orden es verdaderamente un orden. En segundo lugar, la igualdad garantizada a todos los miembros de una nacin en trminos de ciudadana es crucial para el ejercicio de los derechos polticos que connota el funcionamiento de la democracia, y tambin para la eficacia de las garantas personales consagradas en la tradicin liberal () Desde la perspectiva que ODonnell propone, la ciudadana no se reduce a lo poltico. El sistema legal pone la dimensin pblica connotada por la virtual remisin de tal relacin a una entidad del Estado debidamente autorizada, para que sta la juzgue legalmente. Argentina, Brasil y Per son ejemplos de crisis en sus Estados. Una crisis que existe en las tres dimensiones que ya hemos discutido: la dimensin del Estado como un conjunto de burocracias capaces de cumplir con sus obligaciones con una eficiencia razonable, la dimensin de la eficacia de la ley y la dimensin de la credibilidad del alegato de que los organismos estatales normalmente orientan sus decisiones por una cierta concepcin del bien comn. Los debates contemporneos confunden dos dimensiones distintas. Una de ellas se relaciona con el tamao y la influencia relativa del aparato estatal. No hay duda de que en la mayora de los pases recientemente democratizados el Estado es demasiado grande, y de que eso conduce a numerosas consecuencias negativas () La segunda dimensin se refiere a la fuerza o debilidad del Estado como un todo. Un Estado fuerte, independientemente del tamao de sus burocracias, es aquel que establece eficazmente esa legalidad, y que no es percibido por la mayora de la poblacin simplemente como un terreno para la consecucin de intereses particulares. Lo anterior hace que surjan las interrogantes: Qu ocurre cuando la eficacia de la ley se extiende muy irregularmente (si no desaparece del todo) a travs del territorio y de las relaciones funcionales (incluyendo relaciones de clase, tnicas y de gnero) que supuestamente regula? Parecer ser que en estas situaciones propician los Estados ineficaces, con la incapacidad de promulgar regulaciones para la vida social que sean eficaces a lo largo de sus jurisdicciones, se expresa la ineptitud del Estado para poner en vigor sus propias regulaciones. Normalmente las zonas que estn situadas a la periferia de los centros urbanos nacionales, son los ms afectados por la ineficacia de un orden nacional representado por la ley y la autoridad del Estado.Zonas marronesLa distincin de la intervencin y presencia del Estado, en diferentes zonas del territorio, nos lleva a la elaboracin de una categorizacin por zonas: Imaginmonos un mapa de cada pas en donde las reas azules sealen un alto nivel de presencia del Estado (en trminos de un conjunto de burocracias razonablemente eficaces y de la eficacia de una legalidad debidamente sancionada) tanto territorial como funcional; el color verde significara un nivel alto de penetracin territorial, pero una presencia significativamente baja desde el punto de vista funcional y de clase; el color marrn indicara un nivel muy bajo o nulo en ambas dimensiones. En las reas marrones hay elecciones, gobernadores y legisladores tanto nacionales como estaduales. Las fracciones y los gobiernos locales funcionan en base a fenmenos tales como el personalismo, amiguismo, prebendalismo, clientelismo y otro por el estilo () La presencia de esos circuitos de poder se repite en el centro de la vida poltica nacional, comenzando con el Congreso, la institucin que supuestamente es la fuente de la legalidad existente y que abarca el territorio nacional. En general, los intereses de los legisladores marrones son my acotados: mantener el sistema de dominacin privatizada que los eligi y canalizar hacia ese sistema tantos recursos estatales como sea posible. Los burcratas de este tipo de zona (marron) tienden a ser en su desempeo, conservadores y oportunistas. Su xito depende del intercambio de favores con el gobierno y las diversas burocracias, y cuando el poder ejecutivo es dbil y necesita cierto apoyo del Congreso, a menudo obtienen el control de los organismos estatales que suministran esos recursos. Eso aumenta la fragmentacin y los dficits - las manchas marrones invaden incluso la cspide burocrtica del Estado. Algunos estudios recientes han sealado las consecuencias perniciosas que tiene esta prctica (entre otras reas) en el funcionamiento del Congreso y en el surgimiento de un sistema de partidos razonablemente estable: difcilmente una perspectiva favorable para institucionalizar la democracia. En los pases que tienen reas marrones extensas, las democracias se basan en un Estado esquizofrnico; uno que, funcional y territorialmente, combina en forma compleja caractersticas democrticas y autoritarias. Es un Estado cuyos componentes de legalidad democrtica y, por consiguiente, de su carcter pblico y de ciudadanas, se desvanecen en las fronteras de varias regiones y de relaciones interclasistas y tnicas. Como una forma poltica eficaz en un territorio determinado, la democracia est necesariamente vinculada a la ciudadana, y sta slo puede existir dentro de la legalidad de un Estado democrtico. Un Estado que no es capaz de hacer valer su legalidad sustenta una democracia con baja intensidad de ciudadana. En la mayora de las reas marrones de los pases recientemente democratizados se respeta los derechos polticos de la poliarqua. Por lo general los individuos pueden votar sin coercin directa, el conteo de sus votos se realiza limpiamente; en principio pueden crear casi cualquier tipo de organizacin, pueden expresar sus opiniones sin censura y pueden transitar libremente dentro y fuera del territorio nacional. En esas regiones se encuentran esos y otros atributos de la poliarqua. Entre los pases que satisfacen los criterios de la poliarqua se puede distinguir diferentes niveles y dimensiones de democratizacin. Esas variaciones se relacionan con asuntos de equidad e igualdad en varias esferas sociales (o, lo que es equivalente, con la democratizacin social y econmica. Ciudadana de baja intensidadEl concepto de ciudadana de baja intensidad alude especficamente a la esfera poltica, a la teora poltica de la democracia poltica, o poliarqua. Como se mencion anteriormente, en las reas marrones de las democracias nuevas por lo general se cumplen las condiciones polticas especficas para la existencia de la poliarqua. Pero los campesinos, los habitantes de los barrios pobres, los indgenas, las mujeres y dems, muchas veces no logran un trato justo de la justicia, o no pueden obtener los servicios de los organismos estatales a los que tienen derecho, o no estn libres de la violencia policial, o... una larga lista de etcteras. Esas son restricciones extra-polirquicas, pero todava polticamente relevantes; ellas connotan la ineficacia del Estado como ley, la reduccin de ciertas garantas y derechos que son tan constitutivos de la ciudadana como el poder votar sin coaccin. El resultado es una disyuncin curiosa: en muchas reas marrones se respeta los derechos democrticos, los derechos participativos de la poliarqua; pero se viola sistemticamente el componente liberal de la democracia. Una situacin en la cual uno puede votar libremente, y confiar en que ese voto se escrutar limpiamente, pero donde no puede esperarse un trato justo de la polica o de la administracin de justicia, pone seriamente en duda el componente liberal de esa democracia y cercena gravemente la ciudadana . Esa disyuncin es la otra cara de la moneda de la poderosa mezcla de componentes democrticos y autoritarios de esos Estados. Una manera mas corta se sintetizar el concepto sera de la siguiente manera: Ciudadana de baja intensidad Una ciudadana efectiva no consiste nicamente en votar sin coaccin; es tambin un modo de relacin entre los ciudadanos y el Estado, y de los ciudadanos entre s.En estos y otros sentidos, en nuestras democracias sufrimos de lo que he llamado una ciudadana trunca o de baja intensidad. El Estado de Derecho, corolario y soporte de la ciudadana y, por lo tanto, elemento central de la democracia, slo rige de manera intermitente en nuestros pases.La denegacin de derechos liberales a (casi siempre, pero no exclusivamente) los sectores pobres o desposedos en otro sentido, es analticamente diferente de la variacin de niveles de democratizacin social y econmica, y no necesariamente guarda relacin con ellos. Pero, empricamente, varias formas de discriminacin y Como lo expres Alan Ware: El derecho de las democracias liberales al ttulo de democracias liberales reposa en el alegato de que tienen procedimientos, tanto bien establecidos como accesibles, para proteger las libertades de los ciudadanos de pobreza extendida, as como su contraparte, la disparidad extrema en la distribucin de los recursos (no slo econmicos), van de la mano con la ciudadana de baja intensidad. Aqu se entra en el tema de las condiciones sociales necesarias para ejercer la ciudadana; cmo se puede capacitar a los ms dbiles y a los ms pobres, aun si siguen siendo pobres, en trminos consistentes con la legalidad democrtica y, de esta manera, obtener su ciudadana plena, democrtica y liberal? Hasta una definicin poltica de democracia (como la que recomienda la mayora de los autores contemporneos, y a la cual me apego aqu) debe tomar en cuenta la pregunta de hasta qu punto se ejerce realmente la ciudadana en un territorio determinado. Eso - permtanme insistir en un punto que conduce a malentendidos - no significa per se cunto lamenta uno las injusticias sociales y cunto le gustara remediarlas; el argumento se refiere a las consecuencias de esas condiciones sociales para el tipo de poliarqua y para el grado de ciudadana con el que estamos tratando en cada caso.BibliografaO'Donnell, Guillermo. Estado, Democratizacin y ciudadana. Nueva Sociedad, 1993: 62 - 87.

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