Отчёт No. 43280–TJ

ТАДЖИКИСТАН

ВТОРОЙ ПРОГРАММНЫЙ ОБЗОР ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

(в четырех томах). Том I – Основной отчет

12 июня 2008 года

Департамент по сокращению бедности и экономическому управлениюРегион стран Европы и Центральной Азии

Документ Всемирного Банка

РЕСПУБЛИКА ТАДЖИКИСТАНФинансовый год: январь - декабрь

ДЕНЕЖНАЯ ЕДИНИЦА (обменный курс по состоянию на 10 июня 2008 года)

Денежная единица Таджикский Сомони (Сомони)

1 доллар США 3.441 Сомони 0.29

Единицы и меры веса: метрическая система

СПИСОК ТЕРМИНОВ И СОКРАЩЕНИЙ

ПБС Платёжный баланс страныБТ Барки ТочикЦАЮАЦентрально-Азиатский-Южно-Азиатский проект 1000ГорОНО Городское отделение народного образованияЦРБ Центральная Районная Больница ПЦКВ Программа централизованных капитальных вложений ММР Министерство по Международному Развитию ВеликобританииАУД Анализ Устойчивости внешнего ДолгаЕК Европейская КомиссияМКЭ Механизм компенсации за потребляемую энергиюИУР ОДВ Инициатива Ускоренной Реализации программы Образование для всех (ИОУ Исследование образовательных учрежденийФАП Фельдшерско-акушерский пункт ГБАО Горно-Бадахшанская Автономная ОбластьВВП Валовый внутренний продуктПРТ Правительство Республики ТаджикистанГЭП Гидроэнергетические проектыМАР Международная Ассоциация РазвитияМВФ Международный Валютный ФондКБО Ключевые бюджетные организацииДСПИ Долгосрочные средние дополнительные издержкиЦРТ Цели развития тысячелетияМинФин Министерство финансовСПГР Среднесрочная программа государственных расходовНБТ Национальный Банк ТаджикистанаЧПС Чистая приведённая стоимостьНСРО Национальная стратегия развития образованияВЛЭП Воздушные линии электропередачСРГУ Стратегия реформирования государственного управленияБМП Бюджетирование, основанное на мерах политикиПФ Подушевое финансирование

2

ГРФП Государственные расходы и финансовая подотчётностьОГРИСОбзор государственных расходов и институциональной структурыИОГР Исследование по отслеживанию государственных расходовУГФ Управление государственными финансамиПГИ Программа государственных инвестицийСПЭ Соглашения о поставке электроэнергииПОГР Программный обзор государственных расходовГГГ Государственные и гарантированные государствомДССБ Документ стратегии снижения бедностиКФД Квазифискальный дефицитРайОНО Районный отдел народного образованияРРП Районы республиканского подчиненияСВА Сельская врачебная амбулатория ТЭЦ Тепло энерго централь

Вице-Президент:Директор по стране:

Директор сектора:Руководитель сектора:Руководитель группы:

Шигео КатцуАннетт ДиксонЛука БарбонеКази МатинР. Сударшан Канагараджа

3

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ...........................................................................................................................................7

ВВЕДЕНИЕ.......................................................................................................................................................9

КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ.................................................................................................................................11

А. ВВЕДЕНИЕ................................................................................................................................................15Б. РОСТ ОБЪЁМОВ ПРОИЗВОДСТВА И УВЕЛИЧЕНИЕ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА.................................................16В. ИНФЛЯЦИЯ И ЦЕНЫ НА ПРОДУКТЫ ПИТАНИЯ........................................................................................17Г. НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА......................................................................................................17Д. ВНЕШНИЙ ДОЛГ.......................................................................................................................................19Е. ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА..........................................................................................................19Ж. ПЕРСПЕКТИВЫ И РИСКИ, С КОТОРЫМИ СТАЛКИВАЕТСЯ ЭКОНОМИКА ТАДЖИКИСТАНА.....................20

Совокупный спрос и инфляция..............................................................................................................21Чувствительность и уязвимость по отношению к кризису платёжного баланса........................21Пороговая неустойчивость внешнего долга.......................................................................................21

З. МЕРЫ, НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ СМЯГЧЕНИЯ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИХ РИСКОВ И РЕШЕНИЯ ИМЕЮЩИХСЯ ЗАДАЧ............................................................................................................................................................22

Макроэкономическое регулирование....................................................................................................22Стратегия управления внешним долгом.............................................................................................22

2. ВЛИЯНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ В СЕКТОРЕ ЭНЕРГЕТИКИ НА СОСТОЯНИЕ И ФИСКАЛЬНУЮ УСТОЙЧИВОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ И СООТВЕТСТВУЮЩИЕ РЕФОРМЫ.......................................................................................................24

А. ВВЕДЕНИЕ................................................................................................................................................24Б. ИНВЕСТИЦИИ В ЭНЕРГЕТИКУ...................................................................................................................24В. ВНЕШНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАИМСТВОВАНИЯ..................................................................................25Г. ВЛИЯНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ И РАСХОДЫ........................................................................28

Государственные доходы......................................................................................................................29Государственные расходы....................................................................................................................30Чистое суммарное влияние на бюджет..............................................................................................31

Д. КВАЗИФИСКАЛЬНЫЙ ДЕФИЦИТ И УСЛОВНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА.............................................................32Квазифискальный дефицит..................................................................................................................32Условные обязательства за непотребленную электроэнергию.......................................................33

3. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ (УГФ) И РЕАЛИЗАЦИЯ СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ (БЮДЖЕТИРОВАНИЕ ОСНОВАННОЕ НА МЕРАХ ПОЛИТИКИ РЕФОРМ).............................................................................................................................37

А. ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ УГФ...................................................................................................37Б. СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ В ТАДЖИКИСТАНЕ............................39В. БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОСНОВАННОЕ НА МЕРАХ ПОЛИТИКИ РЕФОРМ (СПГР)........................................40

Состояние системы УГФ и бюджетной системы до СПГР...........................................................40

4. ТРУДНОСТИ СИСТЕМ ОБРАЗОВАНИЯ И ЗДРАВООХРАНЕНИЯ...........................................45

A. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ И НЕДАВНИЕ РЕФОРМЫ В СОЦИАЛЬНЫХ СЕКТОРАХ......................................45Стратегические цели в контексте ЦРТ и ДССБ...............................................................................45Недавние государственные реформы в социальных секторах.........................................................46

Б. КЛЮЧЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ...............................................................................................47В. АНАЛИЗ ВНУТРИ-ОТРАСЛЕВОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ И ТРУДНОСТИ..........................................................50Г. ИОГР ПО ОТРАСЛИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ................................................................................................53

4

Введение..................................................................................................................................................53Распределение государственных ресурсов..........................................................................................56Работники отрасли здравоохранения.................................................................................................56Региональное распределение.................................................................................................................58

E. ИОГР ПО ОТРАСЛИ ОБРАЗОВАНИЯ.........................................................................................................59

5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ И РЕКОМЕНДАЦИИ в области политики реформ.................................................66

ТАБЛИЦЫ :

Таблица 1.1: Макроэкономические показатели, 2004–07 гг.........................................15Таблица 1.2. Фискальные показатели в процентах от ВВП, 2004-2007 гг...................19Таблица 1.3. Данные о денежной массе, 2004-07 гг.......................................................20Таблица 2.1: Новые инвестиции в энергетические проекты (в млн. долл. США).......25Таблица 2.2: Прогнозы индикаторов внешнего долга: 2007-2030 гг............................27Таблица 2.3 Доходы и расходы за счет выработки и продажи электроэнергии (в млн. долларах США, в ценах 2007 г.).......................................................................................27Таблица 2.4: Доходы и расходы энергетического сектора, в процентах от ВВП........36Таблица 2.5: Прогнозируемое количество СПЭ и условных обязательств БТ, млн. долларов США, 2010-30 гг. (в ценах 2007 г.)..................................................................36Таблица 3.1: Сравнение запланированных и фактических расходов, 2003-07 гг........37Таблица 4.1. Индикаторы ЦРТ и финансовые расчёты на отрасли здравоохранения и образования, 2003-15 гг.....................................................................................................46Таблица 4.2: Расходование государственных средств на образование и здравоохранение (процент от общей суммы).................................................................48Таблица 4.3: Расходование государственных средств в образовании и здравоохранении(за исключением внешнего финансирования ПГИ)..........................51Таблица 4.4. Сравнение плана бюджета и фактического расходования средств в здравоохранении и образовании, 2005–07 гг...................................................................51Таблица 4.5: Наличие коммунального хозяйства в учреждениях здравоохранения...58Таблица 4.6: Государственные расходы на здравоохранение по областям, 2005 г.....58Таблица 4.7: Распределения джамоатом бюджетных средств для средних школ.......62Таблица 4.8: Региональное колебание в размере школ, часов преподавания, соотношение учеников - учителей и размера классов....................................................64Таблица 4.9: Соотношение директоров, которые сообщили о проблемах (процент). 65

РИСУНКИ :

Рисунок 1.1: Влияние роста реального ВВП, роста дефлятора ВВП и изменения в торговом дефиците на рост номинальных расходов......................................................16Рисунок 1.2: Индексы цен на хлеб, все продовольственные товары, услуги, и ИПЦ, Январь 2005 года по февраль 2008 года (декабрь 2004=100)........................................17Рисунок 2.1: ЧПС ГГГ долговых обязательств к ВВП: прогноз на 2008-2030 гг........26Рисунок 2.2: Прогнозируемый КФД в процентах от ВВП (не) принимая во внимание повышение тарифа на ДСПИ............................................................................................26

5

Рисунок 2.3: Прогнозируемый КФД как процент от ВВП, включая и исключая повышение тарифа до уровня ДСПИ...............................................................................33Рисунок 4.1: Государственные расходы в образовании и здравоохранении по статьям бюджетной классификации, 2002–06 гг..........................................................................49Рисунок 4.2: Организационная структура государственной системы здравоохранения..............................................................................................................................................55Рисунок 4.3: Государственные расходы здравоохранения по категориям в % от затрат на товары и услуги..................................................................................................57Рисунок 4.4: Учреждения, получающие средства или ресурсы в натуральной форме, в % от общих учреждений.................................................................................................57

6

1.ПРЕДИСЛОВИЕПроцесс подготовки Программного Обзора Государственных Расходов (ПОГР) был начат Всемирным Банком в мае 2006 г. как результат проведения семинара с участием высокопоставленных представителей Правительства Республики Таджикистан (ПРТ) под руководством Министра финансов. На этой же встрече было принято решение о проведении Оценки системы управления государственными расходами и финансовой подотчётности (ОГРФП), которая представляет собой комплексную диагностическую оценку состояния системы управления государственными финансами (УГФ), основанной на сравнении ряда показателей отдельно взятой страны с базовыми показателями, согласованными на международном уровне. ПОГР был проведён при поддержке ряда партнёров Таджикистана по развитию, а именно, Министерства по международному развитию Великобритании (ММР) и Швейцарского офиса по экономическому сотрудничеству. Работа по УГФ осуществляется в тесном сотрудничестве с ЮНИСЕФ и Европейской Комиссией (ЕК).

ПОГР тесно связан с проводимыми реформами системы УГФ, такими как внедрение Среднесрочной программы государственных расходов (СПГР), а также с технической помощью, необходимой для реализации данных реформ. ПОГР будет поддерживать данные реформы посредством проведения соответствующей аналитической и диагностической работы.

ПОГР был разработан с тем, чтобы охватить пять основных направлений, в рамках которых представлены ключевые проблемы фискальной политики и реформ системы УГФ в Таджикистане:

Тема 1: Государственные расходы, фискальное пространство и экономический рост;Тема 2: Бюджетирование, основанное на мерах политики (БМП);Тема 3: Эффективность государственных расходов в социальных отраслях;Тема 4: Фидуциарные риски;Тема 5: Финансовые отношения между государственными учреждениями.

ПОГР проводится в течение трёх финансовых лет (2006/07-2008/09) и публикуется в трёх ежегодных томах. Данный документ представляет собой второй том в серии.. Первый том охватил два вопроса Темы 1 выше по тексту - влияние государственных расходов на экономический рост и создание долгосрочного фискального пространства для наиболее приоритетных расходов. Данная работа подчёркивает необходимость анализа эффективных способов распределения ограниченных бюджетных средств для достижения целей Правительства в части обеспечения экономического роста и снижения уровня бедности. Первый том также включал в себя краткое содержание стратегии реализации СПГР и краткий обзор результатов ОГРФП, которые поддерживают решение Правительства о начале процесса внедрения СПГР в Таджикистане с начала 2007 г.

ПОГР-2 является продолжением предыдущего отчёта ПОГР, опубликованного в июле 2007 г. ПОГР-2 включает в себя детальный анализ ключевых вопросов, связанных с государственными расходами в Таджикистане, а также освещает ряд вопросов, связанных с

7

проводимым с Правительством диалогом по политике реформ и программ технической помощи, которыми управляет и координирует Всемирный Банк. ПОГР-2 уделяет особенное внимание социальным отраслям, в частности, здравоохранению и образованию. Исследования по отслеживанию государственных расходов (ИОГР), впервые проведённые в Таджикистане в 2007 г., внесли свой вклад в определение результатов данной работы. Отчёт также предоставляет свежий взгляд на макроэкономическую и фискальную ситуацию с учётом важных изменений имевших место в 2007 году, а также анализирует последствия реформ в энергетическом секторе и инвестиций в данную отрасль с точки зрения их фискальной стабильности.

Данный отчёт подготовлен Сударшаном Канагараджа. Раздел 1 был написан Сударшаном Канагараджа, а Раздел 2 Мартином Браунбриджем под руководством Рагу Шарма и Сударшана Канагараджа. Раздел 3 написан Матином Холматовым при содействии Светланы Проскуровской, Марио Сангинеса, Шухрата Мирзоева, Парвины Рахимовой, Армена Егизаряна и Ваграма Аванесяна. Раздел 4 был написан общей командой, в которую входили Уткир Умаров, Джария Хоффман, Шухрат Мирзоев и Матин Холматов. Раздел последней главы ИОГР по здравоохранению был написан Сарош Саттар, а ИОГР по образованию Диной Абу-Гаида и Натаном Смитом.

Мы выражаем благодарность Кази Матину, Лука Барбоне, Аннетт Диксон, Киаре Бронки и Мехрназ Теймуриян за их общее руководство и поддержку в подготовке данного отчёта. Мы также выражаем признательность нашим коллегам со стороны Правительства Республики Таджикистан за их активное сотрудничество и общее руководство, а именно, г-ну Матлубхону Давлатову (Государственный Советник Президента РТ по экономической политике), г-ну Негматджону Буриеву (Старший Советник Президента РТ по экономической политике), г-ну Сафарали Наджмиддинову Министр финансов); г-ну Абдуджаббору Рахмонову (Министр образования); проф. Нусратулло Файзуллоеву (Министр здравоохранения). Мы также выражаем признательность должностным лицам Министерства финансов за их активное сотрудничество, в особенности г-ну Шавкату Сохибову (Заместитель Министра финансов) и г-ну Нарзулло Абибуллаеву (Начальник Бюджетного управления). Должностные лица органов местного управления в области финансов, образования и здравоохранения на областном и районном уровне, а также сотрудники, работающие в секторе образования и здравоохранения, щедро предоставили своё время, чтобы встретиться с исследовательской командой для обсуждения и предоставления им информации во время их визитов в районы и области. Мы также признательны Центру социологических исследований (ЦСИ) «Зеркало» за продуктивную работу, способствовавшую проведению ИОГР в здравоохранении и образовании на местах. Мы также признательны Министерству Международного Развития (ММР) Великобритании за щедрую финансовую поддержку, без чего было бы невозможным проведение исследовательских работ ИОГР в здравоохранении и образовании.

8

ВВЕДЕНИЕТаджикистан – бедная страна, которая сталкивается с рядом трудностей, связанных с географическим местрорасположением республики, историей и глубокими проблемами институционального характера. Известная как Таджикская Советская Социалистическая Республика с 1929 по 1991 гг., страна стала независимой всего лишь 17 лет назад и на данном этапе своей независимости всё ещё испытывает пережитки институциональной структуры, унаследованной от Советского Союза. В период с 2000 по 2007 годы, Таджикистан смог достичь стабильного экономического роста, который составил в среднем более 8 процентов в год, однако за последние два года управление экономическими процессами в Таджикистане было затруднено макроэкономической нестабильностью, а также необычно холодной зимой 2007-08 гг., которая ещё больше усугубила ситуацию с хронической нехваткой электроэнергии. Таджикистан страдал от такой ситуации даже во времена менее суровых погодных условий. Мировой продовольственный кризис также нанёс тяжёлый урон стране, в частности общий рост цен в 2007 году на продовольственные товары составил 27.5 процента, включая рост цен на хлеб на уровне 49.6 процентов. В связи с тем, что расходы домохозяйств на хлебобулочные изделия составляют около одной трети всей продовольственной корзины в Таджикистане, скачок цен в значительной степени повлиял на уровень жизни, в особенности на самые бедные слои населения.

Несмотря на то, что кризис такого масштаба мог бы угрожать благосостоянию и экономичесому росту стран даже с более прочной экономической структурой, данная ситуация не поколебала веру и стремления Таджикистана обрести статус чистого экспортёра электроэнергии. Данный документ рассматривает задачи и трудности, с которыми может столкнуться Таджикистан на пути достижения этих целей, а также Целей развития тысячеления (ЦРТ) относящихся, в частности, к отраслям здравоохранения и образования.

Как показывает анализ приведенный в данном отчёте, единодушие мнений о значении этих целей автоматически не превращается в единодушное обязательство к их осуществлению. Одно дело достичь консенсуса по определению проблемы, а другое дело достичь консенсуса по программе действий, которая приведёт к эффективному и устойчивому решению существующих проблем. Решение данных вопросов достаточно сложный процесс и Таджикистан не является исключением.

Принимая во внимание сложную действительность, авторы отчёта провели глубокий анализ не только поверхностных проблем (поддержка макроэкономической стабильности; поддержание умеренного уровня государственных инвестиций; проведение последовательных бюджетных реформ; восстановление школ, у которых отсутствует отопление; снижение уровня проблем медицинских учреждений, в которых наблюдается высокий уровень прогулов медицинского персонала), но также и основных причин этих проблем (отсутствие фискальной и монетарной дисциплины; инвестиционные решения не принимаются из расчета их рентабельности; недостаточный потенциал бюджетной системы; неэффективное управление финансами школ; наличие второй работы медицинского персонала, чтобы компенсировать маленькие зарплаты). Задача состоит не только в более глубоком понимании сути проблем, а также во всестороннем изучении сложных задач, которые неотъемлемы от предлагаемых решений.

9

Данный отчёт будет содействовать улучшению жизни в Таджикистане посредством проведения всесторонней программы реформирования. Отчёт затрагивает ряд реформ в области управления макроэкономической ситуацией, в энергетике и бюджетной сфере, необходимых для обеспечения экономического роста и, в то же время, для достижения социальных индикаторов ЦРТ (зачастую посредством тех же самых мер).

10

КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ

1. К основным задачам эффективной системы государственных финансов относятся обеспечение устойчивого макроэкономического регулирования, продвижение долгосрочного и устойчивого экономического роста посредством реформирования стороны «предложения», что в свою очередь способствует укреплению физического и человеческого капитала и снижению уровня бедности. Второй том ПОГР анализирует несколько ключевых вопросов, касающихся УГФ и взаимосвязанных с ней политикой реформ: макроэкономическое регулирование; долгосрочные последствия инвестиций в энергетике для устойчивости государственных финансов; реформирование УГФ; распределение ограниченных финансовых ресурсов для эффективного достижения поставленных приоритетов в ключевых секторах, таких как образование и здравоохранение. Каждый рассматриваемый пункт имеет прямое отношение к основным вопросам политики реформ, стоящими перед Правительством Республики Таджикистан. Данный отчёт, также как и первый ПОГР, нацелен на оказание содействия политическому диалогу внутри Таджикистана, а также диалогу между Правительством Республики Таджикистан и донорами.

2. Глава 1 данного отчёта ПОГР анализирует ситуацию в области управления макроэкономической ситуацией и достигнутые результаты. Правильная налогово-бюджетная политика существенно повлияла на улучшение макроэкономической ситуации, что было характерно для Таджикистана в первой половине 2000-х гг. К сожалению, макроэкономическое регулирование ухудшилось в 2006 и 2007 гг., и наряду с шоками со стороны «предложения», как например растущие цены на энергоносители и продукты питания, стали причинами ухудшения макроэкономической ситуации и соответствиующих показателей. Данная ситуация привела к увеличению темпов инфляции (которая составила почти 20 % в год к концу 2007 г.), росту торгового дефицита и ухудшению показателей внешнего долга. В октябре 2007 года также стало известно, что Национальный Банк Таджикистана (НБТ) заложил около 328 млн. долларов  в форме иностранных займов  для «Кредит Инвеста». Данные гарантии, в сумме 241 млн. долларов составили депозиты валютных резервов НБТ в банки кредиторы в качестве обеспечения займов, предоставляемых «Кредит Инвесту». Данная ситуация привела к тому, что чистые официальные государственные валютные резервы составили к концу 2007 года всего 107 млн. долларов. Кроме этого, НБТ предоставил внутренние кредиты в размере около 8 процентов ВВП «Кредит Инвесту», тем самым, увеличив почти в три раза общий объем наличной денежной массы . Сочетание быстрого роста обязательств в национальной валюте и сокращение объемов валютных запасов страны ставит республику в уязвимую ситуацию по отношению к потенциальному кризису платёжного баланса. Ухудшение макроэкономических показателей отчасти связано с проблемами как в отдельно взятых отраслях, как например хлопководство, так и со слабым регулированием макроэкономический ситуации. В долгосрочном плане, ход событий и прогресс в секторе энергетики, в особенности в случае если Правительство не сможет полностью внедрить реформы, необходимые для ликвидации квази-фискального дефицита (КФД), или в случае, если средства направляемые на новые инфраструктурные проекты будут привлекаться за

11

счет внешних госудаственных заимствований, что может поставить под угрозу устойчивость внешнего долга страны, могут существенно повлиять в общем на макроэкономическую сиутацию с стране.

3. Если Правительством не будут предприняты неотложные действия по восстановлению стабильной макроэкономической ситуации и системы ее управления, стране угрожает продолжительный период макроэкономической нестабильности, что может негативно сказаться на объеме частных инвестиций и притоке денежных средств и переводов мигрантов, а также может способствовать оттоку капитала из страны, что, в свою очередь, поставит под угрозу будущее устойчивого и реального экономического роста. Экономика также может столкнуться с кризисом платёжного баланса, что практически неизбежно приведет к тяжёлым негативным последствиям в части экономического роста как в краткосрочной так и в среднесрочной перспективе. Основные шаги, которые необходимо предпринять для поддержания устойчивой макроэкономической ситуации, предотвращения кризиса платежного баланса и восстановления макроэкономической стабильности, включают в себя осуществление консервативной денежно-кредитной политики, подкреплённой мерами по фискальной консолидации и восстановлению валютных резервов Национального Банка, а также введение жёстких количественных ограничений («потолков») на новые внешние заимствования в целях обеспечения устойчивости внешнего долга.

4. Выработка электроэнергии является той отраслью где Таджикистан обладает сравнительным преимуществом. В долгосрочной перспективе, развитие данной отрасли может стать основным источником поступления иностранной валюты и двигателем экономического роста. Учитывая особенности развития данной отрасли, главная роль, несомненно, будет принадлежать государству. От государственного сектора потребуется непосредственное вмешательство в форме обеспечения основными компонентами общественной инфраструктуры и, наравне с частным сектором, предоставление инвестиций на строительство гидроэлектростанций. Роль государственного сектора также распространится на регулирование в данном секторе и, возможно, гарантирование долгосрочных контрактов по продаже энергоэнергии.

5. Вовлечение Правительства в развитие гидроэнергетики будет иметь серьёзные последствия для государственных финансов в долгосрочной перспективе; данный вопрос затрагивается во второй главе ПОГР. Данная глава охватывает оценку фискального эффекта от реформирования внутреннего рынка электроэнергии, а также инвестиций в ЦАЮА 1000 ВЛЭП и прочие проекты в энергетике. В данной главе следует обратить внимание на два основных пункта. Во-первых, Правительство должно осторожно подходить к вопросу выделения крупных государственных средств под инвестиции в новые энергетические проекты в связи с потенциально негативными последствиями таких действий для устойчивости внешнего долга. Основная часть инвестиций под такого рода проекты должна быть предоставлена частным сектором. Во-вторых, повышение внутренних тарифов на электроэнергию до уровня самоокупаемости (ДСПИ) является обязательным условием как для рентабельности в секторе, так и для устойчивости государственных финансов.

6. Важнейший шаг по реформированию внутреннего рынка электроэнергии – это повышение среднего тарифа до уровня ДСПИ, что приведёт к значительным чистым объёмам прибыли. В действительности, неспособность устранить КФД может потенциально

12

сократить фискальное пространство и подорвать финансовую устойчивость данного сектора в долгосрочной перспективе в стране.

7. Инвестиции в ЦАЮА 1000 ВЛЭП (CASA 1000) будут иметь сравнительно незначительный эффект на положение в налогово-бюджетной сфере. Основная причина заключается в том, что финансовое участие Таджикистана в данном проекте ограничивается лишь 127 млн. долларов США (в течение последующих нескольких лет) и, возможно, остальная часть будет финансироваться на исключительно льготных условиях за счёт внешних заимствований. Однако, инвестиции только в ЦАЮА ВЛЭП без новых инвестиций в дополнительные генерирующие мощности не принесут ощутимой финансовой пользы с точки зрения увеличения доходов.

8. Инвестиции в новые ГЭС и ТЭЦ, где как ожидается вклад ПРТ в дополнение к уже построенным основным фондам, составят приблизительно 900 млн. долларов США (в период с 2008 по 2021 гг.) будут иметь более существенное фискальное влияние: они увеличивают риск неустойчивости внешнего долга и создают условные обязательства для бюджета. Однако они также в значительной степени могут увеличить бюджетные поступления и внести положительный вклад в бюджет при условии соответствующего управления данными потоками средств. Новые проекты по выработке электроэнергии также повлекут за собой обязательства БТ (финансовые и юридические и иные) в отношении предоставляемых им гарантий по покупке электроэнергии от генерирующих компаний по принципу "прием или компенсация". Данные обязательства БТ должны рассматриваться в качестве условных обязательств государственного бюджета.

9. Система УФГ в Таджикистане страдает от серьёзных недостатков, которые влияют как на распределительную, так и техническую эффективность государственных расходов. Комплексное реформирование системы УГФ является предпосылкой для создания условий для более эффективного использования ограниченных бюджетных ресурсов для успешной реализации поставленных государственных приоритетов и задач. Данный вопрос освещается в третьей главе ПОГР. В этом разделе акцент сделан на тех сферах, в которых был достигнут определённый прогресс (например, разработка стратегии СПГР, основных бюджетных инструкций и синхронизация процессов годового бюджета и СПГР), а также тех сферах, в которых ещё необходимы значительные реформы (фрагментация бюджета, взаимоотношения между бюджетными организациями на разных уровнях, объединение текущих и капитальных расходов и т.п.). Основной фокус реформ системы УГФ на данном этапе сделан на внедрении на пилотной основе в секторе образования Среднесрочной программы государственных расходов (СПГР). Ход этих реформ и трудности, с которыми придётся столкнуться в будущем, детально анализируются в данной главе. В данной главе также аргументируется тот факт , что основные проблемы во многом связаны с усилением институционального потенциала для реализации реформ системы УГФ на всех уровнях, включая изменение классификации бюджета, а также учреждение функций внешнего и внутреннего аудита. Более того, существует необходимость улучшения координации между действующими и запланированными проектами в рамках общей стратегии УГФ (последовательность и приоритезация); и, наконец, необходимость продвижения и обеспечения тесного участия Правительства в программе реформирования УГФ в Таджикистане.

13

10. 4-ая глава ПОГР акцентирует внимание на трудностях, с которыми сталкивается Таджикистан в отраслях здравоохранения и образования. Действующая система финансирования системы образования является серьезным барьером для оптимального использования имеющихся денежных ресурсов. Часть финансовых средств распределяется центральными органами власти и направляется в местные образовательные учреждения, тогда как другие источники доходов собираются на местном уровне и направляются в центральные органы. Бухгалтерский учёт (доходов и расходов) адекватно ведётся на некоторых государственных уровнях и полностью отсутствует на других, что лишает возможности непрерывно отслеживать потоки финансовых средств или определять те уровни, где происходит утечка ресурсов. Как результат, представляется невозможным гарантировать, что финансовые средства от какого-нибудь источника дойдут до точки назначения или будут доступны для использования по назначению.

11. Политику реформ в секторе образования и здравоохранения ещё труднее осуществлять последовательно и эффективно в среде, где не существует чёткого разделения государственной власти. Реализация политики реформ требует проявления политической воли, и эта политика может стать успешной в той степени, в какой правительство будет в состоянии провести в свет данную стратегию реформирования. В ситуации, когда различные уровни Правительства несут ответственность за отдельные статьи бюджета системы образования, то финансовой структуре, также как и финансовому процессу, не хватает необходимой согласованности. Разработав план устранения этих структурных дефектов, ПРТ сможет способствовать созданию такой среды, в которой будет легче продвигать реформы и, следовательно, использовать финансы более эффективно и равномерно.

12. В связи с этим, в данном разделе говорится о том, что Таджикистан сможет достигнуть существенного прогресса в деле достижения ЦРТ посредством улучшения распределительной и оперативной эффективности государственных расходов. Страна имеет возможность извлечь реальную выгоду от увеличения эффективности расходования средств посредством сбалансированного распределения ресурсов в сферах образования и здравоохранения в соответствии с подотраслевыми потребностями в ресурсах.

13. Второй том ПОГР акцентирует внимание на том, что принимая во внимание узкую экономическую базу в стране, Правительство не может позволить себе амбициозные и дорогостоящие инфраструктурные программы и программы по социальному развитию. Здесь очень важно придерживаться принципа последовательности реализации проектов развития, а также постоянного учёта обеспечения устойчивости внешнего долга, учитывая высокую степень риска с которым в настоящее время сталкивается Таджикистан. Более того, в данной ситуации, очень важно оптимальное и эффективное расходование средств, а также оптимизация технического потенциала и эффективности расходов. Эти меры помогут Таджикистану реализовать свой потенциал для обеспечения устойчивого экономического роста, сокращения уровня бедности, улучшения показателей смертности и поступления в образовательные учреждения, а также других показателей эффективности внедрения политики реформ и мер во всех наиболее важным отраслях.

14

1. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ФИСКАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ

А. ВВЕДЕНИЕ

1.1 Реформирование системы управления макроэкономической ситуацией явилось ключевым фактором стимулирования экономического роста в период с 1995 по 2005 гг. Однако, начиная с 2006 года макроэкономические показатели несколько ухудшились. Несмотря на то, что реальный рост ВВП оставался значительным, к концу 2007 года уровень инфляции повысился до уровня почти 20 процентов. Более того, резко повысились торговый дефицит и дефицит текущих счетов, а также размер внешнего государственного долга, а размер свободных валютных резервов страны сократился до уровня эквивалентному двухнедельному объему импорта. Таблица 1.1 охватывает основные макроэкономические показатели и переменные платёжного баланса (ПБ).

ТАБЛИЦА 1.1: МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОКАЗАТЕЛИ, 2004–07 ГГ.2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.

Номинальный ВВП (млн. Сомони) 6,158 7,201 9,272 12,780

Реальный рост ВВП 10.6 6.7 7.0 7.8

Номинальный рост расходов (%) 31 33 36 50

Инфляция (%) 5.6 7.1 12.5 19.8

Гос. инвестиции (% от ВВП) 8.1 7.8 6.8 14.1

Частные инвестиции (% от ВВП) 5.1 6.0 6.0 7.0

Торговый баланс – товары и услуги (% от ВВП) -12 -27 -34 -46

Баланс текущего счёта (% от ВВП) -4.0 -2.7 -3.0 -9.5

Заложенные валютные резервы (млн. долл. США)

189 91 111 107

Источник: МВФ

1.2 Главной причиной ухудшения ряда макроэкономических показателей является ослабление системы управления макроэкономической ситуацией. Несмотря на то, что рост международных цен на топливо и продовольствие повлияли на рост инфляции внутри страны, к основным факторам ухудшения макроэкономических показателей можно отнести следующее:

За последние несколько лет, в Таджикистане наблюдается значительный рост расходов объема частного потребления. Двигателями данного процесса частично были существенный рост объема денежных переводов со стороны трудовых мигрантов, а также экспансионистская денежно-кредитная и фискальная политика. В совокупности, эти факторы усилили рост совокупного спроса до уровня, намного превышающего возможности совокупного предложения, являющегося «катализатором» роста уровня инфляции и уровня торгового дефицита.

Национальный Банк Таджикистана (НБТ) потерял контроль над предложением денежных средств (денежной массой). Широкий показатель денежной массы вырос на 60 процентов в 2006 году и 78 процентов в 2007 году соответственно.

15

НБТ осуществлял квазифискальную деятельность в форме прямого финансирования и обеспечения внешних займов частных финансовых учреждений, для непосредственного финансирования хлопкового сектора. Обеспечение внешних займов в основном обрело форму использования собственных валютных резервов НБТ в качестве залога. Обеспечение займов со стороны НБТ, а также новые внешние заимствования ПРТ для ряда инфраструктурных проектов, стали причиной резкого увеличения размера внешнего долга и соответствующего ухудшения показателей состояния долга страны.

Б. РОСТ ОБЪЁМОВ ПРОИЗВОДСТВА И УВЕЛИЧЕНИЕ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА

1.3 В 2007 г., реальный рост ВВП составил 7.8 процентов, что немного выше по сравнению с двумя предыдущими годами. Однако индекс потребительских цен (ИПЦ) также возрастал в течении трёх лет подряд и к 2007 г. достиг уровня 19.8 процентов (см. Таблицу 1.1).

1.4 Увеличение внутреннего спроса стало главной характерной чертой экономики страны за последние годы. Данная ситуация способствовала ускорению темпов восстановления экономики, а также привлечению финансовых и трудовых ресурсов, и факторов производства как например земля, которые использовались не в полном объеме в период снижения объёмов экономики 1990-х гг. Однако, в связи с тем, что темпы роста спроса превышали объёмы предложения, образовался некий внешний и внутренний дисбаланс. Номинальный темп роста совокупных расходов – потребление со стороны государства и частного сектора, а также капитальные затраты – достиг, в среднем, уровня 30 процентов к середине 2000-х гг.; однако в 2007 г. этот показатель увеличился до 50 процентов (см. Рисунок 1.1).

1.5 Оптимальное соотношение между реальным ростом ВВП с одной стороны и инфляцией и торговым дефицитом с другой, ухудшилось в то время как номинальный рост расходов на потребление постоянно увеличивался. Рисунок 1.1 показывает годовой рост совокупных расходов с 2004 по 2007 гг. и ежегодный прирост со стороны предложения. В 2004 г., почти треть роста общих номинальных расходов приходилась на рост уровня реального ВВП, однако по причине увеличения совокупного потребления, вклад реального ВВП в увеличение общего

Рисунок 1.1: Влияние роста реального ВВП, роста дефлятора ВВП и изменения в торговом дефиците на рост

номинальных расходов

Примечание: Каждый год, рост реального ВВП, рост номинального ВВП относящийся к измнениям в дефляторе ВВП, а также изменения в торговом дефиците выражаются как проценты общих расходов в прошлом году

16

9.6 6.0 5.5 5.8

17.1

9.2 17.2

22.4

4.3 17.8

13.7

21.8

0

10

20

30

40

50

60

2004 2005 2006 2007

Изменения в торговом дефиците Рост дефлятора ВВП Рост реального ВВП

PПроцент rc ent

Год

потребления снизился до одной шестой. Значительная часть роста номинальных расходов в 2007 г. проявилась в высоком уровне инфляции и значительным торговом дефиците товаров и услуг. Так как нехватка производственных мощностей существенно ограничивает темпы роста реального ВВП в краткосрочной перспективе; в случае, когда номинальный рост потребления превышает потенциальный темп прироста со стороны предложения, высокий уровень расходов должен проявиться либо в виде увеличения размера торгового дефицита, либо высокого уровня инфляции. Рост объема торгового дефицита в основном обусловлен существенным увеличением объемов импорта, который в период с 2005 по 2007 годы практически удвоился.

В. ИНФЛЯЦИЯ И ЦЕНЫ НА ПРОДУКТЫ ПИТАНИЯ

1.6 Устойчивый спрос на товары и услуги, а также шоки со стороны составляющих предложения заметно усилили инфляционные процессы в 2006 и 2007 гг. Цены на продовольственные товары росли самыми быстрыми темпами, 15.8 процентов в 2006 г. и 27.5 процентов в 2007 г. В условиях роста мировых цен на пшеницу, цены на хлебобулочные изделия, на долю которых приходится почти треть всех расходов продовольственной корзины в Таджикистане, повысились на 5.9 процентов в 2006 г. и впечатляющие 49.6 процентов в 2007 г.

1.7 Рисунок 1.2 показывает индекс цен на хлеб, все продовольственные товары и все потребительские товары с января 2005 г. по февраль 2008 г. Средневзвешенные цены на услуги также выросли на 8.3 процентов в 2006 г. и 17 процентов в 2007 г. соответственно, и лишь по отношению к непродовольственным товарам уровень инфляции оставался сравнительно умеренным. Цены выросли на 5.3 процента и 7.7 процента в 2006 и 2007 годах соответственно, что возможно является следствием относительно стабильного курса национальной валюты по отношению к ценам на импортируемые промышленные товары.

Г. НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА

1.8 Фискальные показатели за последние два года характеризуются значительным ростом доходов и расходов государственного бюджета, параллельно со значительным увеличением

Рисунок 1.2: Индексы цен на хлеб, все продовольственные товары, услуги, и ИПЦ, Январь 2005 года по февраль 2008

года (декабрь 2004=100)

Источник Расчёты произведены на основе данных ПРТ по инфляции.

17

8 0

10 0

12 0

14 0

16 0

18 0

20 0

J a n - 0 5

Mar- 0 5

Ma y - 0 5

J u l - 0 5

Se p - 0 5

N o v - 0 5

J a n - 0 6

Mar- 0 6

Ma y - 0 6

J u l - 0 6

Se p - 0 6

N o v - 0 6

J a n - 0 7

Mar- 0 7

Ma y - 0 7

J u l - 0 7

Se p - 0 7

N o v - 0 7

J a n - 0 8

Хлеб Продукты питания

Услуги ИПЦ

размера общих капитальных затрат в 2007 году финансируемых за счет внешних источников. Существенное увеличение размера общих капитальных затрат привело к резкому скачку общего фискального дефицита в 2007 г.

1.9 Доходы бюджета выросли почти в два раза в номинальном выражении в период с 2005 по 2007 гг. и составили 19.3 процента ВВП в 2005 г. и 20.5 процентов ВВП в 2007 г. Увеличение объема косвенных налогов, в частности налога на добавленную стоимость (НДС), стало основной причиной совокупного увеличения доходов бюджета, что, в свою очередь, отразилось на резком увеличении совокупных расходов, в особенности частного потребления. Номинальный рост косвенных налогов ни сколько не отставал от темпов роста частного потребления в течении 2005-2007 гг. Таким образом, весьма сомнительно, что рост доходной части бюджета будет иметь устойчивый характер после того, как имеющий место бум в расходной части бюджета замедлится.

1.10 Расходы государственного бюджета также резко выросли в номинальном выражении - на 27 процентов в 2006 г. и 30 процентов в 2007 г., где основная доля приходится на рост размера заработной платы (42 процента в 2006 г. и 27 процентов в 2007 г.). Темпы роста государственных расходов были немного меньше темпов роста доходов (и грантов) в номинальном выражении, что привело к увеличению размера профицита бюджета (за исключением внешнего финансирования ПГИ) с 0.5 процентов ВВП в 2005 г. до 1.8 процентов от ВВП в 2007 г (см. Таблица 1.2).

1.11 Обеспокоенность в отношении устойчивости внешнего долга повлияла на сокращение расходов в рамках ПГИ до менее 4 процентов от ВВП в 2000-2005 гг., однако расходы в рамках ПГИ выросли до 8.6 процентов ВВП в 2007 г. Данный скачок был вызван крупными инфраструктурными проектами, финансируемыми за счёт китайских кредитов. Скачок во внешнем финансировании ПГИ в 2007 г. вызвал общий рост дефицита бюджета с 2.9 процента от ВВП в 2005 г. до 6 процентов от ВВП в 20071. Таким образом, это был самый крупный скачок размера бюджетного дефицита с середины 1990-х гг.

1 Общий фискальный профицит в размере 1,7 % от ВВП в 2006г., является неверным, ввиду того, что он также включает 99 млн. долл. США (3,5 % от ВВП), предоставленных МВФ в рамках Многосторонней инициативы по списанию долга (МИСП). Если исключить МИСП из графы доходов и грантов, общий фискальный дефицит составил бы 1,8% от ВВП.

18

ТАБЛИЦА 1.2. ФИСКАЛЬНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ В ПРОЦЕНТАХ ОТ ВВП, 2004-2007 ГГ.

2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.

Внутренние доходы 17.3 19.3 18.9 20.5

Гранты 0.7 0.7 4.7 1.1

Общие расходы 20.3 23.0 21.9 27.6

Текущие расходы 12.1 15.1 15.0 13.4

Капитальные затраты 8.1 7.8 6.8 14.1

ПГИ 3.1 3.4 3.1 8.6

Общий дефицит -2.4 -2.9 1.7 -6.0

Дефицит (за исключением ПГИ) 0.7 0.5 0.8 1.8

Чистые внешние заимствования 4.0 2.6 1.6 6.9

Внутренние заимствования -1.7 0.3 -3.3 -1.0Источник: МВФ

Д. ВНЕШНИЙ ДОЛГ

1.12 В 2007 году, расходы в рамках ПГИ имели существенное влияние на динамику показателей внешнего долга страны. Списание долгов со стороны Российской Федерации, Пакистана и МВФ (в рамках Многосторонней инициативы по списанию долга) помогло сократить совокупные показатели долга страны к началу 2006 года до уровня, на котором внешний долг считается стабильным для стран с низким уровнем доходов на душу населения. Однако внешние займы, предоставленные Китайской Народной Республикой (КНР), номинальный объём которых составляет 600 млн. долларов США и которые будут осваиваться в течении 2007-2009 гг, резко повысят показатели долга Таджикистана в среднесрочной перспективе. Совместный Анализ устойчивости долга (АУД), проведённый в начале 2007 г., привёл к заключению о том, что «в результате быстрого накопления внешнего долга… пороговый риск долговой неустойчивости значительно повысился и может классифицироваться как высокий» (МВФ и Всемирный Банк, 2007 г., стр. 1).

1.13 По окончанию проведения АУД, НБТ обнародовал информацию о гарантировании 328 млн. долларов США в форме коммерческих займов, предоставленными иностранными банками для «Кредит Инвест» (КИ), - финансовому учреждению, занимающемуся финансированием торговли хлопком. Несмотря на отсутствие точных данных по показателям долга за конец 2007 г., ЧПС ГГГ долга практически наверняка превысит устойчивые пороговые значения задолженности - 40 процентов от ВВП и 150 процентов от объема экспорта в 2008 г.

Е. ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА

1.14 НБТ столкнулся со значительными трудностями в сфере контроля над предложением денежной массы в 2006-07 гг. Резерв денежных средств увеличился на 48 процентов в 2006 г. и 40 процентов в 2007 г.; в то время как широкий показатель денежной массы, включающий депозиты граждан Таджикистана в иностранной валюте в коммерческих банках, вырос на 60 процентов в 2006 г. и 78 процентов в последующем году. Рост денежной массы сопровождался ростом предложения кредитов частному сектору в 2006-07 гг., на 44 и

19

59 процентов соответственно (см. Таблицу 1.3). Столь быстрый рост денежного предложения почти неизбежно создаёт дестабилизирующий внутренний и внешний дисбаланс.

ТАБЛИЦА 1.3. ДАННЫЕ О ДЕНЕЖНОЙ МАССЕ, 2004-07 ГГ.

2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.

Рост широкого показателя денежной массы (включая депозиты валютных резервов), в %

14.3 29.9 60.2 78.3

Рост широкого показателя денежной массы (за исключением валютных резервов), в %

-- 146.0 55.2 38.3

Рост резервной денежной массы, в % 10.0 28.8 48.5 40.2

Рост кредитования частного сектора, в % 57.9 29.7 43.8 57.8

Процентная ставка на векселя НБТ, в % 6.2 7.0 7.7 7.3 Источник: МВФ

1.15 Стремительный рост денежных резервов, несмотря на отрицательные внутренние заимствования в 2006-07 гг., был вызван предоставлением НБТ внутреннего кредита в 885 млн. сомони (около 7 процентов от ВВП) для «Кредит Инвест» (финансовому учреждению, которому также были предоставлены гарантии под валютные резервы). Более того, усилия НБТ по привечению созданной ликвидности посредством реализации ценных бумаг (векселя) не были достаточно решительными. Процентные ставки на векселя НБТ едва превысили 7 процентов в 2006 и 2007 гг, несмотря на постоянный рост уровня инфляции, что в конечном итоге означает отрицательный рост реального дохода по данным ценным бумагам.

1.16НБТ выделил 245 млн. долларов США из своих собственных валютных резервов в качестве депозитов для обеспечения внешних коммерческих займов для «Кредит Инвест» (который не в состоянии обслуживать эти займы). Таким образом, данные средства считаются заложенными. В результате этого, валютные резервы НБТ, которые и до этого находились на низком уровне, сократились до уровня 100 млн. долларов США или эквивалента двухнедельного объема импорта товаров и услуг.

Ж. ПЕРСПЕКТИВЫ И РИСКИ, С КОТОРЫМИ СТАЛКИВАЕТСЯ ЭКОНОМИКА ТАДЖИКИСТАНА

1.17Экономика Таджикистана столкнулась с серьезными среднесрочными рисками в результате недочётов в осуществлении экономической политики. К самым серьёзным рискам необходимо отнести: 1) ускорение темпов роста инфляции, 2) кризис платежного баланса, и 3) неустойчивость внешнего долга. Реальный рост ВВП скорее всего замедлится в краткосрочной перспективе вследствие шоков со стороны составляющих предложения, которые уже нанесли экономике существенный ущерб в первом квартале 2008 г.: повсеместное отключение электроэнергии парализовало несколько секторов экономики, сельское хозяйство понесло значительный урон в результате необычайно холодной зимы прошлого года. Среднесрочные темпы экономического роста могут сократиться в случае продолжения роста темпов инфляции, что в свою очередь наверняка ослабит инвестиционную привлекательность страны, скажется на увеличении денежных переводов трудовых мигрантов и приведет к оттоку капитала.

20

Совокупный спрос и инфляция

1.18Инфляционное давление по всей видимости сохранится в краткосрочной и среднесрочной перспективе по ряду следующих причин:

Принимая во внимание эффект «временного лага» или «запаздывания» в механизме воздействия денежно-кредитной политики на инфляционные ожидания, даже в том случае если НБТ возмет под контроль рост денежной массы в 2008 г., высокий рост денежной массы в 2007 г. послужит причиной роста потребления и увеличения темпов инфляции в 2008 г;

Увеличение размера запланированных расходов государственного бюджета на 2.6 процента от ВВП в 2008 г. Общий рост расходов бюджета также включает в себя рост фонда заработной платы на 53 процента. Следовательно, совокупный дефицит бюджета увеличится, а фискальный баланс (за вычетом ПГИ) изменится с профицита в 2007 г. на дефицит в 2008 г. (разница в размере около 1.5 процента от ВВП). Планируемое увеличение внутренних заимствований в 2008 г. будет препятствовать усилиям НБТ по снижению роста резервной денежной массы;

Рост мировых цен на пшеницу и энергоносители, наряду с планируемым повышением тарифов на электроэнергию, будут продолжать оказывать существенное инфляционное давление.

Чувствительность и уязвимость по отношению к кризису платёжного баланса

1.19 Существенное увеличение предложения денежной массы, в национальной валюте начиная с 2005 г., привело к накоплению избыточной массы в сомони. Частные агенты могут пойти по пути обмена местной валюты на иностранную, если они ожидают падение курса местной валюты по отношению к иностранной. Это могло бы вызвать резкое увеличение спроса на иностранную валюту и падение номинального курса национальной валюты.

1.20 Залог в форме валютных резервов для обеспечения внешних заимствований «Кредит Инвест»-а лишил НБТ свободных валютных средств для поддержания курса национальной валюты. Резкое снижение валютного курса может вызвать серьёзные отрицательные экономические последствия в связи с инфляционным давлением, исходящим от высоких цен на импортируемые товары и услуги, а также высоких расходов на импортируемые компоненты. Соответственно, коммерческие банки, у которых имеются значительные обязательства в иностранной валюте, могут столкнуться с потенциально серьёзными рисками устойчивости своего положения, что может привести к ослаблению доверия инвесторов к экономической стабильности страны.

Пороговая неустойчивость внешнего долга

1.21 Способность ПРТ восстановить устойчивость внешнего долга нарямую зависит от будущей стратегии заимствования. Возврат показателей долга к своим устойчивым уровням представляется возможным, если ПРТ ограничит объём новых заимствований на уровне 4 процентов от ВВП в год и будет привлекать средства исключительно на льготных условиях. Привлечение новых заемных средств свыше установленного порога (в % ВВП) и на менее благоприятных условиях, т.е. на коммерческих условиях может привести к превышению пороговой устойчивости внешнего долга. Показатели обслуживания внешнего долга также

21

будут расти, ставя страну в более уязвимое положение в долгосрочной перспективе в части кризиса внешнего долга.

З. МЕРЫ, НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ СМЯГЧЕНИЯ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИХ РИСКОВ И РЕШЕНИЯ ИМЕЮЩИХСЯ ЗАДАЧ

1.22 Приоритетами макроэкономической политики должны стать восстановление макроэкономической стабильности, избежание риска кризиса ПБ и обеспечение долгосрочной устойчивости внешнего государственного долга. Устойчивый экономический рост должен обеспечиваться посредством реформирования аспектов предложения, которые будут способствовать росту частных инвестиций и улучшению эффективности использования ресурсов в экономике.

Макроэкономическое регулирование

1.23 Краткосрочное и среднесрочное макроэкономическое регулирование должно акцентировать свое внимание на мерах по сдерживанию темпов роста совокупного спроса, снижению инфляции и дефицита текущего счета, а также минимизации риска кризиса ПБ.

1.24 Сдерживание роста совокупного спроса потребует ужесточения фискальной и монетарной политики, а также снижения темпов роста денежной массы по сравнению с 2006 и 2007 годами. Контроль над резервной денежной массой и одновременное увеличение валютных резервов будет зависеть от эффективной политики сокращения государственных заимствований со стороны НБТ. Эти меры помогут обеспечить НБТ средствами необходимыми для приобретения валютных резервов. В бюджете 2008 г., государственные заимствования за счет средств НБТ запланированы на уровне 0.5 процентов от ВВП. Консервативная фискальная политика позволит Правительству и НБТ увеличить размер своих сбережений.

1.25 Валютные резервы НБТ должны быть постепенно восстановлены, параллельно с последовательным процессом девальвации обменного курса. Несмотря на невозможность полного устранения риска кризиса платёжного баланса, его можно смягчить, при условии того, что: 1) макроэкономическая политика будет направлена на сдерживание совокупного спроса, что приведёт к снижению дефицита торгового баланса; 2) темпы роста денежной массы будут значительно сокращены, что приведёт к снижению объёма внутренней ликвидности, имеющейся наличности для приобретения иностранной валюты; 3) номинальный курс национальной валюты будет последовательно снижаться; и 4) валютные резервы будут восстановлены. Прямая поддержка бюджета со стороны доноров содействовала бы усилиям НБТ по укреплению своих резервов и способствовала бы укреплению системы макроэкономического регулирования.

Стратегия управления внешним долгом

1.26 В целях обеспечения долгосрочной устойчивости внешнего долга, Правительство Таджикистана должно реализовать стратегию управления внешним долгом. Такая стратегия должна включать в себя три основных элемента:

Одобрить и придерживаться принятых количественных ежегодных «пределов или порогов» на новые внешние заимствования с целью возврата показателей внешнего долга до того уровня, при котором внешний долг будет считаться устойчивым для экономики Таджикистана. Эти ограничения должны касаться всех ГГГ

22

заимствований, включая любые контракты с долевым участием государства и его агенств и ведомств;

Привлечение новых внешних заимствований исключительно на льготных условиях;

Введение юридически обязывающих и законодательно принятых ограничений на полномочия НБТ и других государственных структур по привлечению или гарантированию внешних заимствований.

23

2. ВЛИЯНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ В СЕКТОРЕ ЭНЕРГЕТИКИ НА СОСТОЯНИЕ И ФИСКАЛЬНУЮ

УСТОЙЧИВОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ И СООТВЕТСТВУЮЩИЕ РЕФОРМЫ

А. ВВЕДЕНИЕ

2.1 Инициатива ЦАЮА 1000 (CASA 1000) включает в себя ряд инвестиционных проектов в области строительства крупных гидроэлектростанций и теплостанций (ГЭС и ТЭС), а также ряд мероприятий по реформированию сектора энергетики. В частности, инициатива подразумевает выработку электроэнергии в Таджикистане и Кыргызстане и её последующую передачу по воздушным высоковольтным линиям электропередач (ВЛЭП) пропускной способностью в 1,000 МВт в Афганистан и Пакистан. По этой ВЛЭП может передаваться избыток электроэнергии вырабатываемой в летний период в Таджикистане. Однако к конечном итоге потребуются существенные новые инвестиции в энергетику Таджикистана, чтобы удовлетворить растущий внутренний спрос, обеспечить круглогодичный экспорт электроэнергии в Афганистан и Пакистан, а также покрыть существенный дефицит электроэнергии в зимнее время.

2.2 ПРТ будет вносить свой вклад в инвестиционные проекты инициативы ЦАЮА 1000 ВЛЭП и новые энергетические проекты в сотрудничестве с другими государствами, частными инвесторами, внешними институтами государственного сектора и международными финансовыми институтами. К ключевым реформам сектора энергетики относится повышение внутреннего тарифа на электроэнергию до уровня, позволяющего покрыть ДСПИ предложения.

Б. ИНВЕСТИЦИИ В ЭНЕРГЕТИКУ

2.3 Таблица 2.1 отражает общие капитальные затраты и долю ПРТ в вышеуказанных проектах , т.е. строительство одной линии ЛЭП и пяти ГЭС. Общие капитальные затраты на проект ЦАЮА 1000 ВЛЭП оцениваются в 455 млн. долларов США. Цифры, представленные в таблице предполагают, что ПРТ будет финансировать капитальные затраты той части ЛЭП, которая находится на территории Таджикистана; эти затраты оцениваются в 123 млн. долларов США или 27 процентов общих инвестиций:

24

ТАБЛИЦА 2.1: НОВЫЕ ИНВЕСТИЦИИ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЕ ПРОЕКТЫ (В МЛН. ДОЛЛ. США)

Название проектаКапитальные

затратыДоля ПРТ

Вклад ПРТ

Имеющиеся активы Наличные

ЦАЮА 1000 ВЛЭП* 455 27% 123

Сангтуда II 220 40

ТЭС работающая на угле 2,250 25% 563

Душанбинская ТЭЦС 309 25% 77

Рогун I 1,035 32% 250 79

Рогун II 2,220 32% 550 161

ИТОГО: 6,489 800 1,042 Источник: Лавалин, Всемирный Банк * Общие расходы на строительство ЛЭП, включая территории за пределами Республики Таджикистан

2.4 Вклад ПРТ в эти проекты на период с 2008 по 2021 гг. составит чуть более 1 млрд. долларов США, или в среднем 80 млн. долларов США в год (в ценах 2007 г. плюс имеющиеся активы), что составляет примерно 2 процентам от ВВП в год. Из этой суммы, более чем половина суммы приходится на строительство ТЭС, работающей на угле. После 12.5 лет работы, Сангтуда-2 перейдёт в собственность ПРТ, при этом ПРТ приобретёт новый источник доходов.

В. ВНЕШНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАИМСТВОВАНИЯ

2.5 Последующий анализ предполагает, что весь вклад ПРТ, составляющий 1.04 млрд. долларов США в форме инвестиций в рамках данных проектов, будет финансироваться за счёт внешних государственных заимствований. Государственный бюджет не имеет таких возможностей, чтобы обеспечить инвестиционные расходы в таком размере и почти не имеет никаких возможностей для внутреннего заимствования, принимая во внимание неразвитость финансового сектора страны. Следовательно, данный анализ предполагает, что ПРТ будет финансировать свой вклад в ЦАЮА 1000 ВЛЭП посредством заимствований на условиях приближенных к условиям Международной Ассоциации Развития (МАР) , а для всех других проектов, внешние займы, необходимые ПРТ, будут финансироваться за счёт привлечения заимствований от нетрадиционных доноров на полульготных условиях.

2.6 Таблица 2.2 показывает прогнозные тенденции состояния внешнего долга, который основывается на АУД 2007 г., с учетом событий в 2007 г., а также дополнительно включает прогнозный уровень внешнего долга и выплат по обслуживанию из расчета: 1) привлечения займов на условиях МАР для финансирования ЦАЮА 1000 ВЛЭП; и 2) займы в рамках всех других проектов, указанных в Таблице 2.1.

2.7 Рисунки 2.1 и 2.2 показывают ключевые показатели состояния внешнего долга, которые используются для оценки устойчивости внешнего долга, ЧПС внешнего долга по отношению к ВВП. Величина внешнего долга, на которой как правило заостряется внимание – это государственный и гарантированный государством долг (ГГГ). Весьма вероятно, что некоторые проекты будут финансироваться не за счет средств ПРТ посредством

25

привлечения внешних заимствований, однако нижеприведённые прогнозы предполагают, что они не будут гарантироваться ПРТ.

Рисунок 2.1: ЧПС ГГГ долговых обязательств к ВВП: прогноз на 2008-2030 гг.

Рисунок 2.2: Прогнозируемый КФД в процентах от ВВП (не) принимая во внимание повышение тарифа на ДСПИ

15

20

25

30

35

40

45

50

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Базисная линия АУДВключая ЦАЮА ВЛЭП Включая все проекты

Percent

0

1

2

3

4

5

6

7

8

с повышением тарифа на ДСПИБез повышения тарифа

Percent

200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021202220232024202520262027202820292030

26

ТАБЛИЦА 2.2: ПРОГНОЗЫ ИНДИКАТОРОВ ВНЕШНЕГО ДОЛГА: 2007-2030 ГГ.

ТАБЛИЦА 2.3 ДОХОДЫ И РАСХОДЫ ЗА СЧЕТ ВЫРАБОТКИ И ПРОДАЖИ ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ (В МЛН. ДОЛЛАРАХ США, В ЦЕНАХ 2007 Г.)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

ЧПС от ГГГ долгов, миллионы долларов

Пороговое значение АУД 1232 1446 1601 1647 1694 1719 1796 1872 1969 2100 2242 2392 2550 2717 2898 3098 3322 3574 3852 4159 4580 5047 5548 6086

Включая ЦАЮА ВЛЭ 1232 1451 1639 1703 1753 1780 1859 1936 2036 2169 2313 2466 2626 2793 2972 3171 3393 3643 3920 4225 4644 5110 5608 6145

with all projects 1232 1459 1732 1891 2075 2226 2404 2582 2703 2835 3022 3209 3365 3494 3652 3811 3988 4186 4407 4657 5016 5420 5857 6337

ЧПС долга к ВВП

Пороговое значение АУД 36.7% 41.8% 42.1% 39.3% 36.4% 33.2% 31.7% 30.1% 28.9% 28.1% 27.4% 26.7% 25.9% 25.2% 24.5% 23.9% 23.4% 23.0% 22.6% 22.3% 22.6% 22.9% 23.2% 23.4%

Включая ЦАЮА ВЛЭ 36.7% 42.0% 43.1% 40.7% 37.6% 34.4% 32.8% 31.1% 29.9% 29.0% 28.3% 27.5% 26.7% 25.9% 25.2% 24.5% 23.9% 23.4% 23.0% 22.6% 22.9% 23.2% 23.4% 23.6%

with all projects 36.7% 42.2% 45.5% 45.1% 44.6% 43.0% 42.4% 41.5% 39.7% 38.0% 36.9% 35.8% 34.2% 32.4% 30.9% 29.4% 28.1% 26.9% 25.9% 24.9% 24.7% 24.6% 24.4% 24.3%

ЧПС долга к экпорту

Пороговое значение АУД 168% 180% 179% 163% 156% 148% 144% 141% 138% 138% 137% 137% 136% 135% 134% 134% 134% 134% 134% 134% 133% 135% 136% 138%

Включая ЦАЮА ВЛЭ 168% 181% 184% 169% 161% 153% 149% 145% 143% 142% 142% 141% 140% 139% 138% 137% 136% 136% 136% 137% 135% 136% 138% 139%

Включая все проекты 168% 182% 194% 187% 191% 191% 193% 194% 190% 186% 185% 184% 180% 174% 169% 165% 160% 157% 153% 151% 145% 145% 144% 143%

Обслуживание долга

Пороговое значение АУД 108.7 178.5 165.5 162.5 238.2 248.2 175.6 166.0 142.3 126.6 127.2 134.1 142.4 151.0 160.8 172.1 183.8 196.4 211.1 160.0 207.0 236.3 271.0 307.7

Включая ЦАЮА ВЛЭ 108.7 178.5 165.6 163.2 239.1 249.2 176.5 166.9 143.3 127.6 128.2 135.1 143.8 155.0 166.1 177.3 189.0 201.5 216.2 165.1 212.1 241.4 276.0 312.7

with all projects 108.7 178.5 165.8 165.7 244.2 257.8 188.3 181.8 168.2 161.1 173.3 191.6 209.1 227.9 239.2 249.8 265.3 281.7 297.3 244.8 292.1 319.9 352.4 380.1

Обслуживнаие долга как процент от экспортаs Пороговое значение АУД 14.8% 22.2% 18.5% 16.1% 21.9% 21.3% 14.1% 12.5% 10.0% 8.3% 7.8% 7.7% 7.6% 7.5% 7.5% 7.4% 7.4% 7.3% 7.4% 5.2% 6.0% 6.3% 6.7% 7.0%

Включая ЦАЮА ВЛЭ 14.8% 22.2% 18.5% 16.2% 22.0% 21.4% 14.2% 12.5% 10.1% 8.4% 7.9% 7.7% 7.7% 7.7% 7.7% 7.7% 7.6% 7.5% 7.5% 5.3% 6.1% 6.4% 6.8% 7.1%

with all projects 14.8% 22.2% 18.6% 16.4% 22.4% 22.1% 15.1% 13.7% 11.8% 10.6% 10.6% 11.0% 11.2% 11.3% 11.1% 10.8% 10.7% 10.5% 10.4% 7.9% 8.5% 8.5% 8.7% 8.6%

Обслуживние долга, $ цены в 2007

Пороговое значение АУД 108.7 174.4 157.7 151.0 216.0 219.6 151.5 139.8 116.9 101.5 99.5 102.3 106.0 109.7 113.9 119.0 123.9 129.2 135.5 100.2 126.5 140.9 157.6 174.6

Включая ЦАЮА ВЛЭ 108.7 174.4 157.8 151.7 216.8 220.5 152.4 140.6 117.7 102.3 100.3 103.1 107.0 112.5 117.7 122.6 127.5 132.6 138.8 103.4 129.6 143.9 160.5 177.4

Включая все проекты 108.7 174.4 158.0 154.0 221.4 228.1 162.5 153.1 138.2 129.1 135.5 146.2 155.6 165.5 169.5 172.7 178.9 185.3 190.8 153.3 178.4 190.7 204.9 215.6

Прирост по отношению к Обслуживанию долга (все проекты)

0.0 0.0 0.3 3.0 5.5 8.5 11.0 13.3 21.3 27.7 36.0 43.9 49.6 55.9 55.5 53.7 55.0 56.2 55.4 53.1 51.9 49.8 47.4 41.0

27

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Доходы 2.5 5.1 13.2 34.4 32.0 47.2 116.2 179.5 214.4 217.0 217.0 208.6 238.9 276.5 273.3 269.9 277.4 286.1 286.2 286.2 286.3 286.4 286.5 Чистый прирост от НДС 2.5 5.1 8.6 8.7 8.9 9.1 9.2 9.4 9.6 12.2 12.4 12.6 12.8 13.1 13.3 13.5 13.8 14.0 14.3 14.6 14.9 15.2 15.5 Экспортные пошлины 0.0 0.0 4.6 9.6 9.1 11.5 19.1 22.5 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 25.6 Выручка от энергетических проектов0.0 0.0 0.0 16.0 14.0 26.7 87.9 147.6 179.3 179.2 179.0 170.4 200.5 237.9 234.5 230.9 238.1 246.5 246.3 246.1 245.9 245.7 245.5

Расходы 5.0 14.6 35.7 39.3 43.6 47.1 50.5 59.6 67.1 79.7 88.9 96.0 103.6 104.8 104.4 107.2 110.0 110.9 110.3 110.9 110.6 110.0 105.6 Оплата за коммунальные услуги 2.7 7.9 18.8 19.7 20.6 21.4 22.2 23.0 23.8 27.7 28.7 29.7 30.8 31.9 33.1 34.3 35.5 36.8 38.1 39.5 40.9 42.4 43.9 МПЭ 2.3 6.4 13.9 14.2 14.5 14.8 15.1 15.4 15.7 16.0 16.3 16.6 17.0 17.3 17.6 18.0 18.4 18.7 19.1 19.5 19.9 20.3 20.7 Обслуживание долга энергопроектов0.0 0.3 3.0 5.5 8.5 11.0 13.3 21.3 27.7 36.0 43.9 49.6 55.9 55.5 53.7 55.0 56.2 55.4 53.1 51.9 49.8 47.4 41.0

Чистое суммарное влияниеt -2.5 -9.5 -22.5 -5.0 -11.6 0.1 65.7 119.9 147.3 137.3 128.1 112.6 135.3 171.8 168.9 162.7 167.4 175.2 175.8 175.4 175.8 176.4 180.9

28

2.8 Заимствования в рамках ЦАЮА 1000 ВЛЭП не будут иметь существенного влияния на показатели состояния внешнего долга. Проект максимально может добавить 1.4 процента от ВВП в соотношение ЧПС ГГГ внешнего долга к ВВП и 5.6 процентов от экспорта в соотношение ЧПС ГГГ внешнего долга к экспорту в 2010 году. С точки зрения обслуживания долга, в рамках займов на данный проект, то они составят менее 1 млн. долларов США в год до 2019 г., когда начнутся обязательные выплаты основной суммы, в результате чего расходы увеличатся, в среднем, до уровня чуть более 3 млн.долларов США в год в течении 2020-х гг.. Отсюда следует, что проект ЦАЮА 1000 ВЛЭП не ставит под угрозу устойчивость состояния внешнего долга.

2.9 Заимствования, необходимые для финансирования вклада ПРТ во все энергетические проекты, будут иметь более существенное влияние на показатели долга вследствие того, что требуемый объём финансирования намного превышает проект ЦАЮА 1000 ВЛЭП, также как данные заимствования будут осуществляться на менее льготных условиях. Потребности во внешних заимствованиях для всех энергетических проектов составят 11.4 процента от ВВП в соотношение ЧПС ГГГ внешнего долга к ВВП в 2014 г. и 53 процента от экспорта в соотношение ЧПС ГГГ внешнего долга к экспорту к 2014 г. Включение этих долговых обязательств продлевает сроки сокращения уровня соотношения ЧПС ГГГ внешнего долга к ВВП ниже устойчивого уровня в 40 процентов на 5 лет (с 2010 г. с скорректированной базисной линией АУД до 2015 г.), а уровня соотношения ЧПС ГГГ внешнего долга к экспорту ниже устойчивой 150-процентной отметки на 15 лет (с 2012 г. со скорректированной базисной линией АУД до 2027 г.). Потребности в обслуживании долга для всех проектов добавит к общему объему выплат по обслуживанию внешнего долга в среднем 34 млн. долларов США (в ценах 2007 г) в течение 2008-2030 гг. Однако это не приведёт к повышению соотношения обслуживания долга к объему экспорта выше 15-процентного порога устойчивости долга.

Г. ВЛИЯНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ И РАСХОДЫ

2.10 Инвестиции в энергетический сектор и реформирование данного сектора будут иметь долгосрочное влияние на государственные доходы и расходы. Доходы ПРТ будут пополняться за счёт прибыли, получаемой от государственных инвестиций в энергетические проекты, возможных налогов за счет экспорта электроэнергии и влияния высоких внутренних тарифов на электричество на увеличение объема НДС. Государственные расходы будут зависеть от обслуживания долговых обязательств на финансирование энергетических проектов, а также влияния повышения тарифов на электроэнергию на коммунальные расходы государственных организаций и компенсационные платежи малоимущим потребителям электроэнергии.

2.11 Таблица 2.3 приводит прогнозные данные по доходам и расходам государственного бюджета при условии, что все новые инвестиции в энергетические проекты, представленные в таблице 2.1 будут осуществлены.

29

Государственные доходы

Доход, получаемый от энергетических проектов

2.12 ПРТ должно получать прибыль от своих собственных инвестиций в каждый из энергетических проектов. От каждого проекта, за исключением Сангтуда-2, ПРТ будет получать доход от долговых обязательств (процентная ставка и выплата основной суммы) и соответственно от доли участия в проектах. Методология и предположения, использованные для составления прогнозов, объясняются в справочном материале (т.е. следующем томе ПОГР-2 – технические отчеты).

2.13 В ценах 2007 г., размер доходов, получаемых от капитальных вложений ПРТ в энергетические проекты резко возрастет с 16 млн. долларов США в 2011 г. до почти 150 млн. долларов в 2015 г., и далее до 200 млн. долларов к 2020 г. Данная тенденция будет продолжаться, пока уровень доходов не стабилизируется на приблизительной отметке 245 млн. долларов США в год во второй половине 2020-х гг. Доходы достигнут своей пиковой отметки в 3 процента от ВВП в 2016 г. и далее снизятся до отметки 1.3 процента ВВП к 2030 г.

2.14 Данный прогнозный уровень доходов должнен рассматриваться ПРТ как максимально возможный. Данный прогноз основывается на том, что все ГЭС и ТЭЦ будут работать на полную мощность как минимум в течении 8 месяцев в году, и будут производить, в среднем, 40,000 ГВт.ч в год в период с 2015 по 2030 гг. Поскольку годовой внутренний спрос в течении этого периода приблизительно составит 20,000 ГВт.ч, ежегодный объем экспорта избытков электроэнергии может составить примерно 20,000 ГВт.ч, что сопоставимо с годовой пропускной способностью проекта ЦАЮА 1000 ВЛЭП на уровне 11,388 ГВт.ч и проекта АФГ 220 ВЛЭП в 2,628 ГВт.ч.

2.15 Следует также учесть, что энергетическая система Кыргызстана также будет иметь избыток электроэнергии для экспорта, что также потребует использование ЦАЮА 1000 ВЛЭП. Если не будет расширен потенциал ЦАЮА 1000 ВЛЭП по передаче электроэнергии, новые энергетические проекты будут работать не на полную мощность, что существенно снизит доходность вкладываемых средств.

Роялти (платежи) за экспорт электроэнергии

2.16 Еще одним потенциальным источником доходов бюджета может стать экспортные роялти в размере 0.25 центов/кв.ч (в ценах 2007 г.) на экспорт электроэнергии, вырабатываемой в Таджикистане. Данный шаг может принести дополнительный доход в размере 26 млн. долларов США в год в ценах 2007 года (примерно 0.4 процента от ВВП). В случае, если пропускная способность ЦАЮА 1000 ВЛЭП будет увеличена, с тем чтобы позволить экспортировать избыток электроэнергии из Таджикистане, доходы от данных поступлений могут быть намного выше и достигнуть, в среднем, размера в 36 млн.долларов США в год на протяжении 2010-30 гг. Однако, любые сборы (роялти) такого рода могут подорвать коммерческую прибыльность реализуемых проектов.

30

Налог на прибыль с юридических лиц (компаний, в данном случае ГЭС)

2.17 Сравнение плановых финансовых расходов на производство электроэнергии и её передачу с наиболее вероятными экспортными ценами на электроэнегию говорит о том, что данные проекты могут быть прибыльными, с точки зрения получения достаточно высокой доходности для инвесторов, только в том случае если они будут освобождены от уплаты налога на прибыль. Принимая во внимание тот факт, что ГЭС должны будут установить тариф в размере 3-3,5 центов/кВт.ч с тем, чтобы получить доход от своих капитальных вложений до уплаты налогов в пределах 15 процентов, а также учитывая предположительные затраты на передачу электроэнергии в размере 2 цента/кВт.ч, а покупная цена в Пакистане не будет превышать 6 центов/квч, с учетом взимания возможных экспортных роялти в размере 0.25 центов/кВт.ч, налогооблагаемая база для взимания налога на прибыль, без риска снижения уровня доходности после уплаты налогов, необходимого для привлечения частного капитала, кажется очень ограниченной. Однако, такого рода налоговые льготы должны предоставляться потенциальным инвесторам только в случае, если они будут оправданы, как результат проведения всестороннего анализа издержек и выгод по каждому проекту (включая анализ социальных последствий).

2.18 «Барки Точик» (БТ), с другой стороны, несет на себе обязательства по оплате налога на прибыль и доходы БТ должны постепенно увеличиваться, принимая во внимание постепенное увеличение внутренних тарифов на электроэнергию до уровня ДСПИ. Стоит отметить однако, что вышеупомянутые прогнозы не включают в себя оплату налога на прибыль БТ в связи с тем, что получаемые БТ доходы должны также направляться на поддержание и ремонт линий электропередач и системы распределения электроэнергии.

Налог на добавленную стоимость (НДС)

2.19 Увеличение среднего внутреннего тарифа на электроэнергию до уровня ДСПИ (рассчитан из расчета 2.3 цента/кВт.ч в ценах 2003 г.) увеличит общий объем НДС, взимаемый за оплату электроэнергии, в среднем, на 56 млн. долларов США в год начиная с 2010 г. и далее. Однако, чистый прирост НДС будет намного меньше, поскольку повышение тарифов на электроэнергию снизит покупательную способность потребителей на покупку других товаров, с продаж которых также взимается НДС. Такие меры, в конечном итоге, приведует к чистому приросту НДС вразмере 11 млн. долларов США в год в ценах 2007 г. начиная с 2008 по 2030 гг.

Государственные расходы

Обслуживание долга

2.20 В ценах 2007 г., расходы бюджета на обслуживание долга по энергетическим проектам возростут с 3 млн. долларов США в 2010 г. до 50 млн. долларов США в 2020 г. В первой половине 2020-х гг, прежде чем данные расходы выравняются или стабилизируются, общие расходы составят 55 млн. долларов США в год. Данный показатель начнёт снижаться лишь во второй половине 2020-х гг., после того, как: 1) выплаты по обслуживанию долга в номинальном выражении, начнут уменьшаться в

31

реальном выражении в связи с инфляцией; и 2) номинальная величина долга начнет сокращаться в связи с выплатой основной суммы, что соответственно приведет к сокращению выплат по процентам.

Оплата тарифов на электроэнергию для государственных организаций

2.21 Повышение внутренних тарифов на электроэнергию также существенно повысит собственные расходы ПРТ. Всемирный Банк предлагает2 повысить тарифы на потребляемую электроэнергию для государственных организаций до уровня 4.58 центов/кВт.ч. к 2010 г. в постоянных ценах 2006 г. При таком развитии событий, к 2010 г. повышение тарифов на электроэнергию приведет к увеличению расходов государственных агентств и ведомств на 17 млн. долларов США в ценах 2007 г. по сравнению с базовым тарифом в 2007 г., и достигент 40 млн. долларов США к 2030 г.

Расходы в рамках программы (механизма) компенсации расходов на потребляемую электроэнергию малоимущим семьям (МКЭ)

2.22 В рамках МКЭ, ПРТ осуществляет выплаты из бюджета для покрытия фиксированного ежемесячного объёма потребления электроэнергии тех домохозяйств, которые удовлетворяют следующему критерию: совокупный доход домохозяйства ниже среднемесячной заработной платы в отдельно взятом районе. В случае, если (1) тарифы для индивидуальных потребителей, потребляющих менее 250 кВт.ч в месяц, поднимется с 0.8 центов/кВт.ч в 2007 г. до 3 центов /кВт.ч к 2010 г. (в ценах 2007 г.) и не будет меняться в последующие годы, и если (2) все расходы, связанные с данным повышением тарифов будут покрываться за счет МКЭ, опять же в рамках максимально позволенного уровня годового потребления электроэнергии на одно домохозяйство, это приведет к росту расходов бюджета по программе МКЭ до 14 млн. долларов США к 2010 г., в ценах 2007 г. и 21 млн. долларов США к 2030 г.

Чистое суммарное влияние на бюджет

2.23 Расходы, связанные с повышением тарифов на электроэнергию для государственных организаций, а также увеличение расходов бюджета в рамках МКЭ будут несколько превышать чистый доход получаемый от увеличения объемов НДС, что приведет к негативному чистому суммарному влиянию на бюджет до 2012 г. Начиная с 2014 г., увеличение объема доходов от реализуемых проектов поменяет данную картину (чистое суммарное влияние), и будет положительным до 2030 г. Прогнозные данные показывают рост чистого суммарного влияния с 66 млн. долларов США в 2014 г. (в ценах 2001 г.) до 176 млн. долларов США в 2025 г., и затем стабилизируются далее. Чистые бюджетные поступления за счет увеличения тарифов достигнут своего максимума (2.5 процента от ВВП к 2016 г.) , однако затем постепенно начнут снижаться.

2.24 В период с 2008 г. по 2030 г., чистое увеличение доходов бюджета от повышения тарифов на электроэнергию составит в среднем 100 млн. долларов США в год или 1.2

2 Данное предложение подробно обсуждается в «Комментарии и рекомендации Всемирного Банка на Предложение Правительства Таджикистана скорректировать тарифы на электроэнергию с тем, чтобы довести их до уровня финансовой рентабельности к 2010 г.», май 2006 г.

32

процента от ВВП, что составит 5 процентов от общего объема прогнозируемых государственных доходов за этот период. Отсюда следует, что инвестиции в энергетический сектор и реформирование данного сектора в целом внесет лишь небольшой вклад в виде чистого прироста доходной части бюджета и не будет представлять из себя существенный источник создания фискального пространства (дополнительных финансовых средств), за счет которого можно будет финансировать государственные расходы.

Д. КВАЗИФИСКАЛЬНЫЙ ДЕФИЦИТ И УСЛОВНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА

Квазифискальный дефицит

2.25 В 2006 году, уровень квазифискального дефицита (КФД) в секторе энергетики был оценен на уровне 10 процентов ВВП. По существу, КФД представляет из себя разницу между доходом, который БТ должен получать для эффективного управления и поддержания энергетической системы, и доходом, который БТ фактически получает от продажи электроэнергии внутренним потребителям. Главным отрицательным последствием накопления КФД является то, что БТ оказывается не в состоянии выделить необходимые средства для соответствующего поддержания и ремонта системы электропередач и распределения электроэнергии.

2.26 Существуют три причины накопления КФД в энергетическом секторе: 1) средние тарифы установлены ниже ДСПИ предложения (переменной для предельных издержек предложения), 2) чрезмерные технические и коммерческие потери, и 3) потери от безналичного сбора платежей за электроэнергию.

2.27 Для устранения КФД будет необходимо повысить тарифы на электроэнергию до уровня ДСПИ (и сохранить его на данном уровне в реальном выражении); снизить технические и коммерческие потери до признанных мировых стандартов и уровня в 10 процентов; сократить безналичные сборы до уровня 2 процентов от общего объема, что также является мировой нормой. Неспособность устранить КФД в конечном итоге приведет либо к дополнительному давлению на государственный бюджет либо приведёт к краху системы электроснабжения.

2.28 БТ уже начал осуществление ряда реформ по устранению КФД. Внутренние тарифы на электроэнергию были повышены в 2006 и 2007 гг. Инвестиции в проекты по установке счетчиков и автоматическую систему выставления счетов несколько сократили уровень технических и коммерческих потерь с 22-х процентов в 2003 г. до 17 процентов в 2007 г., а безналичные сборы были снижены с 46 процентов в 2003 г. до 18 процентов в 2007 г. Тем не менее, ещё многое предстоит сделать для устранения КФД, а проведение дополнительных реформ в секторе, в частности дальнейшее повышение внутренних тарифов на электроэнергию, может оказаться предметом жарких споров с политической точки зрения.

33

2.29 Рисунок 2.3 показывает прогнозы относительно динамики КФД, на основе двух альтернативных сценариев. Первый сценарий относится к своевременному повышению тарифов до уровня ДСПИ, в сочетании с усовершенствованием распределительной системы, системы выставления счетов и системы сборов, что в купе сократят технические и коммерческие потери до международно принятых стандартов. При таком сценарии КФД будет полностью устранен к 2010 г.

2.30 При втором сценарии, не наблюдается никакого реального дальнейшего повышения средних внутренних тарифов на электроэнергию (повышение тарифов осуществляется наравне с ростом инфляции). В результате, вопрос КФД продолжает оставаться нерешённой проблемой, хотя он и снижается до уровня 2.6 процента от ВВП к 2030 г. Первоначальное снижение КФД (процент от ВВП) будет, в основном, вызвано снижением уровня технических и коммерческих потерь и неденежных сборов. Дальнейшее снижение происходит в связи с тем, что уровень реального роста ВВП будет превышать рост объема внутренного потребления электроэнергии, в связи с чем удельный вес внутренного потребления электроэнергии падает в структуре ВВП будет сокращаться.

2.31 Среднегодовое сокращение размера КФД в период с 2010 -2030 гг. как результат повышения тарифов на потребляемую электроэнергию составит 206 млн. долларов США (в ценах 2007 г.), по сравнению с средними прямыми расходами бюджета на уровне 35 млн. долларов. Отсюда следует, что повышение тарифов на электроэнергию улучшает фискальную ситуацию (финансовое положение), даже при полном учёте «внебюджетных» эффектов, в среднем, на 170 млн. долларов в год.

Условные обязательства за непотребленную электроэнергию

2.32 Прогнозируемый объем инвестиций в новые мощности по выработке электроэнерии составят приблизительно 6 млрд. долларов США, из которых 4.2 млрд. долларов США будут предоставлены различными инвесторами. По причине особенной монополистической структуры системы электропередачи и распределения электроэнергии в Таджикистане, потенциальные инвесторы будут сталкиваться с существенными рыночными рисками (как только инвестиции будут вложены), если у них будут отсутствовать юридически закреплённые долгосрочные соглашения, гарантирующие реализацию электроэнергии по экономически рентабельным ценам для производителей. В этом случае, одним из условий для инвестиций в новые мощности станет подписание СПЭ

Рисунок 2.3: Прогнозируемый КФД как процент от ВВП, включая и исключая повышение тарифа до уровня ДСПИ

0 1 2 3 4 5 6 7 8

2007 2008 2009 2010 20 1 1

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Включая тариф на уровне ДПСИ Без реального повышения тарифа

Percent

34

соглашений между производителями электроэнергии и будущими покупателями. Подобного рода СПЭ основываются на условных обязательствах приобрести электроэнергию или выплатить неустойку (компенсацию); в этом случае, покупатель будет обязан покупать электроэнергию, даже если он не сможет продать её своим конечным потребителям.

2.33 Часть электроэнергии, вырабатываемой новыми ГЭС и ТЭЦ будет покупаться БТ для последующего распределения для внутреннего потребления в рамках СПЭ, который будет подписан между БТ и производителями электроэнергии. Условия, регулирующие экспорт электроэнергии, потенциально носят более сложный характер. Существует три возможных варианта: 1) производитель заключает контракт и продаёт электроэнергию БТ в рамках СПЭ, а БТ затем перепродаёт её третьей стороне; 2) производитель продаёт электроэнергию посреднической компании (например, компанией, владеющей ЦАЮА 1000 ВЛЭП) и подписывает СПЭ с этой компанией (посредническая компания должна будет потом подписать СПЭ с импортёром); или 3) производитель продаёт электроэнергию непосредственно импортёру и подписывает СПЭ напрямую с импортёром.

2.34 Первый из этих вариантов уже применяется на примере СПЭ между БТ и ГЭС Сангтуда-1; скорее всего, схожее соглашение будет также подписано между БТ и ГЭС Сангтуда-2. Это означает, что БТ берет на себя обязательства по покупке электроэнергии по установленным ценам, даже если БТ не будет в состоянии перепродавать её потребителям или импортёрам в Афганистане и Пакистане.

2.35 В связи с тем, что значительная часть электроэнергии, которая будет производиться в будущем на Рогунской ГЭС и различных ТЭС, работающих на угле, будет экспортироваться, вполне вероятно, что инвесторы будут подписывать СПЭ как с БТ, так и иностранным покупателем (импортером) электроэнергии (напр. в Пакистане) в целях диверсификации своих рисков.

2.36 В случае, если БТ примет на себя обязательства по покупке (1) всей электроэнергии, предназначенной для внутреннего рынка (500 МВ, производимой ТЭС и всей электроэнергии, производимой переоснащенной Душанбинской ТЭЦ), и (2) половины электроэнергии вырабатываемой Рогунской ГЭС и ТЭС, предназначенной на экспорт, то обязательства БТ в рамках такого рода СПЭ автоматически становятся финансовыми расходами для БТ в случае, если электроэнергия, закупаемая для внутреннего потребления не будет продаваться по рентабельной цене. Такой результат возможен при нескольких сценариях. В первом случае, если реальный рост ВВП окажится меньше прогнозируемого, что приведет к сокращению внутреннего спроса на электроэнергию. Во втором случае, резкое снижение реального курса национальной валюты может привести к повышению размера реального внутреннего тарифа на электроэнергию, деноминированного в сомони для полного покрытия расходов, т.к. закупочная цена электроэнергии, которая указывается в СПЭ, обычно деноминирована в долларах США. В третьем случае, может оказаться невозможным, с политической точки зрения, повысить тарифы до уровня, необходимого для полного покрытия всех расходов. Эти обязательства могут вылиться в финансовые потери для БТ в случае, если фактический экспорт электроэнергии не будет соответствовать прогнозному, либо вследствии перебоя в системе электропередачи или

35

отказа импортёров покупать ожидаемый объём электроэнергии. Такого рода обязательства о покупке электроэнергии или выплате неустойки (компенсации), которые будет брать на себя БТ, фактически являются условными обязательствами по отношению с государственному бюджету. БТ является государственным учреждением и любое ухудшение его финансового положения, которое подрывает возможность БТ обеспечивать электроэнергией внутренний рынок страны, в конечном итоге, будет иметь соответствующие фискальные последствия.

2.37 В таблице 2.5 приведены прогнозные обязательства БТ в рамках СПЭ по покупке электроэнергии или выплате неустойки. Общий объем прогнозных доходов от новых проектов и, следовательно, общая сумма по всем СПЭ, которые производители электроэнергии будут стремиться подписать, может повыситься до уровня в 750 млн. долларов США в год (в ценах 2007 г.) к 2022 г., и затем стабилизируется на этом же уровне. С учётом предположений о доли БТ в СПЭ, как обсуждалось ранее, обязательства БТ вырастут до 450 млн. долларов США в год к 2020 г. и затем стабилизируются на этом же уровне. В процентах от ВВП, обязательства БТ достигнут своего максимума в 7 процентов к 2016 г., однако далее сократятся до 3 процентов ВВП к 2030 г. Вероятность того, что все эти обязательства обернутся расходами для БТ весьма невелика (для этого потребуется резкое падение продаж на внутреннем рынке и экспорта), тем не менее, существует возможность того, что часть этих обязательств все таки выльется в форму расходов БТ и, в конечном итоге, государственного бюджета, если темпы роста экономики страны будут отставать от планируемых или будет наблюдаться существенный перебой с экспортом электроэнергии после того, как уже будет произведены соответствующие капитальные вложения.

36

37

ТАБЛИЦА 2.4: ДОХОДЫ И РАСХОДЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СЕКТОРА, В ПРОЦЕНТАХ ОТ ВВП

ТАБЛИЦА 2.5: ПРОГНОЗИРУЕМОЕ КОЛИЧЕСТВО СПЭ И УСЛОВНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ БТ, МЛН. ДОЛЛАРОВ США, 2010-30 ГГ. (В ЦЕНАХ 2007 Г.)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Доходы 0.1 0.1 0.3 0.8 0.7 1.0 2.2 3.2 3.6 3.4 3.2 2.9 3.1 3.3 3.1 2.8 2.7 2.6 2.4 2.3 2.2 2.1 1.9 Чистый прирост от НДС 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Экспортные пошлины 0.0 0.0 0.1 0.2 0.2 0.2 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 Доходы от энергопроектов 0.0 0.0 0.0 0.4 0.3 0.5 1.7 2.6 3.0 2.8 2.6 2.3 2.6 2.8 2.6 2.4 2.3 2.3 2.1 2.0 1.9 1.8 1.7

Расходы 0.1 0.4 0.9 0.9 1.0 1.0 1.0 1.1 1.1 1.2 1.3 1.3 1.3 1.3 1.2 1.1 1.1 1.0 0.9 0.9 0.8 0.8 0.7 Оплата коммунальных услуг 0.1 0.2 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3МКЭ 0.1 0.2 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1Обслуживание долга энергопроектов0.0 0.0 0.1 0.1 0.2 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.6 0.7 0.7 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.3 0.3

Чистый эффект -0.1 -0.3 -0.6 -0.1 -0.3 0.0 1.3 2.1 2.5 2.1 1.9 1.5 1.7 2.1 1.9 1.7 1.6 1.6 1.5 1.4 1.3 1.3 1.2

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Общие обязательства по СПЭ 0 0 25 84 307 556 625 624 624 645 708 729 750 750 749 749 749 749 749 749 749Обязательства БТ 0 0 25 84 232 385 419 419 418 420 451 453 454 454 453 453 453 453 453 453 453

Итого как процент ВВП 0 0 0.5 1.7 5.9 9.9 10.4 9.8 9.1 8.8 9.0 8.7 8.4 7.8 7.3 6.8 6.4 6.0 5.7 5.4 5.1ОбязательстваБТ в % от ВВП 0.0 0.0 0.5 1.7 4.4 6.9 7.0 6.5 6.1 5.7 5.8 5.4 5.1 4.7 4.4 4.1 3.9 3.7 3.4 3.3 3.1

38

3. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ (УГФ) И РЕАЛИЗАЦИЯ СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПРОГРАММЫ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ (БЮДЖЕТИРОВАНИЕ ОСНОВАННОЕ НА МЕРАХ ПОЛИТИКИ РЕФОРМ)

А. ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ УГФ

3.1 Оценка государственных расходов и финансовой подотчётности (ОГРФП), проведенная в Таджикистане в 2007 году, показала, что в некоторых сферах системы УГФ, охваченных в отчёте, был достигнут существенный прогресс. Однако оценка также указала на серьёзные недостатки в области достоверности и предсказуемости бюджета, а также в области контроля над исполнением бюджета (напр. собираемость налогов, исполнение обязательств, выплата заработной платы и внутренний аудит), бухгалтерском учёте и отчётности, внешнем аудите и рабочих процессов со стороны доноров3.

3.2 ПРТ впоследствии приняло меры по устранению ряда недостатков системы УГФ, указанных в ОГРФП.

Достоверность бюджета, как инструмента налогово-бюджетной политики, всё ещё является недостаточной учитывая тот факт, что разница между фактическими и запланированными расходами достаточно высокая. Подобная картина проявляется и в отношении показателей государственных доходов (см. Таблицу 3.1)

ТАБЛИЦА 3.1: СРАВНЕНИЕ ЗАПЛАНИРОВАННЫХ И ФАКТИЧЕСКИХ РАСХОДОВ, 2003-07 ГГ.

2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.

Запланированные основные расходы (млн. сомони) 571.4 859 1,234 1,501 1,954.3

Фактические основные расходы (млн. сомони) 668.7 984 1,276 1,619 2,396.4

Разница между фактическими и запланированными основными расходами (млн. сомони) 97.3 125 42 118 442.1

Разница как процент от запланированных основных расходов 17 14.6 3.4 7.8 22.6 Источник: МВФЗаметка: основные государственные расходы исключают выплаты по обслуживанию долга и финансирование ПГИ, и включают ПЦКВ и Фонд социальной защиты населения.

Предприняты первые усилия по улучшению целостности и прозрачности бюджета посредством создания Рабочей группы по разработке новой классификации бюджета; результаты данной работы ожидаются к 1 ноября 2008 г.;

3 См. отчёт ОГРФП (июнь 2007 г.) с деталями оценки результатов и рекомендаций

Правительство успешно продвигается вперед в плане разработки второго документа СПГР, т.е. бюджетирования, основанного на мерах политики. Данный документ охватывает сектор образования в качестве пилотного сектора наряду с рядом предварительных шагов в секторах здравоохранения и социальной защиты населения. Первоначальный акцент будет делаться на основах СПГР, таких как разработка отраслевых стратегий, макроэкономическое прогнозирование и стыковка бюджетного процесса с соответствующей политикой на уровне отраслевых министерств и ведомств;

В целях улучшения системы прогнозирования и контроля за исполнением бюджета, Министерство юстиции регистрирует стандартные тендерные документы на товары, работы, услуги и приняло ряд нормативных актов, речь о которых идёт в новом Законе о государственных закупках от января 2008 г. (принятого в марте 2006 г.) Новый закон будет постепенно внедряться для обеспечения «полной функциональности» закупочных функций в шести государственных агентствах;

Министерство финансов начало проводить работу по модернизации системы бухгалтерского учёта в государственном секторе в соответствии с международными стандартами в целях совершенствования системы бухгалтерского учёта, записи бухгалтерских данных и системы отчётности;

Правительственная рабочая группа была сформирована для разработки стратегии и плана действий по укреплению функций и созданию органа независимого внешнего аудита в Таджикистане. Проект Плана действий был распространен среди соответствующих министерств и ведомств на на данный момент находится на стадии рассмотрения в Правительстве;

В целях совершенствования системы координации деятельности доноров и Правительства Республики Таджикистан (ПРТ) в области реформ системы государственного управления, Правительство заключило контракт с местным консультантом для разработки матрицы деятельности доноров в области УГФ. ПРТ также создало Совет по УГФ на высоком уровне для оказания содействия в разработке логически последовательной схемы реформ УГФ в Таджикистане и определения среднесрочных и долгосрочных приоритетных областей, в которых поддержа может быть предоставлена партнёрами по развитию.

3.3 В Таджикистане также были запущены несколько проектов, нацеленных на улучшение связи государственной политики с бюджетами и повышение эффективности государственных расходов. Стратегия реформирования системы государственного управления (СРГУ), утверждённая Указом Президента РТ в 2006 г., требует проведения важных реформ УГФ до 2015 г., включая: (i) обеспечение более тесной взаимосвязи между бюджетом и политикой; (ii) установление большей согласованности в обязательствах по УГФ с целью более тесного интегрирования планирования государственных инвестиций и бюджетных процессов; (iii) совершенствование процедур принятия финансовых решений в министерствах; (iv) усиление систем внутреннего и внешнего аудита и внедрение новых методов проведения аудита; (v) усиление эффективности государственных закупок; и (vi) внедрение механизмов рационализации распределения доходов между различными уровнями Правительства. Данные реформы поддерживаюется различными донорами, как в форме кредитов и некредитной деятельности, включая также ряд проектов, в рамках которых оказывается техническая помощь по реализации данных реформ.

40

Б. СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ В ТАДЖИКИСТАНЕ

3.4 Учитывая огромное количество направлений по реформированию системы УГФ, которые требуют внимания в Таджикистане, а также активного участия многих доноров, необходимо подготовить соответствующую стратегию, которая не будет дублировать и противоречить усилиям и деятельности различных доноров, а также обеспечит полную принадлежность данной стратегии Правительству. В этой связи, Министерство финансов, при поддержке международной консалтинговой фирмы, на данный момент работает над разработкой комплексной стратегии УГФ4

3.5 В Таджикистане, как и во многих других странах с переходной экономикой, формулирование данной стратегии затрудняется целым рядом трудностей. Существенные пробелы в институциональном потенциале создают угрозу полному и устойчивому внедрению проводимых реформ. В данном случае есть необходимость сбалансировать усилия и меры по финансовой децентрализации с одной стороны, и элементов стратегии УГФ «сверху – вниз» с другой стороны, в рамках которых необходимо заручиться поддержкой со стороны всех заинтересованных партнеров по развитию. Министерство финансов на данный момент еще чётко не сформулировало широкое видение реформ в области УГФ. Наконец, ряд мер и шагов в отдельно взятых сферах УГФ требуют лучшей координации, как составной части общей стратегии.

3.6 Несмотря на указанные трудности, Министерство финансов продвигается вперёд в плане разработки Стратегии УГФ и создало рабочую группу из числа начальников и сотрудников соответствующих управлений и департаментов Министерства финансов. Являясь частью подготовки Проекта по управлению государственными финансами, Всемирный банк определил предварительные направления действий, которые должны стать частью данной стратегии, вместе с последовательной стратегией реализации этих действий, хотя и содержание и последовательность, безусловно, будут еще уточняться в рамках текущего процесса консультаций. Предварительная последовательность реализации мер выглядит следующим образом:

2008 г.: Осуществить пересмотр бюджетной классификации и принять организационную

(административную) классификацию; Продолжить пилотирование Среднесрочной программы государственных расходов; Установить временные рамки по принятию междунароных стандартов бухгалтерского

учета и отчетности IPSAS Учредить независимый орган по Высшему Аудиту.

2009 г.: Усилить систему макроэкономического и финансового прогнозирования; Совершенствовать систему взаимосвязи между макроэкономическим и финансовым

прогнозированием, а также формированием государственного бюджета; Принять интегрированную бюджетную классификацию и план счетов; Создать основу для внедрения функций внутреннего аудита.

4 Существование принятой правительством стратегии УГФ рассматривается как важная предпосылка успешного реформирования УГФ, как описывается в разделе «Усиленный подход в поддержку реформ УГФ». (www.pefa.org)

41

2010 г.: Внедрить современную и прозрачную методологию управления внешним долгом; Разработать и начать внедрение новой информационной платформы для УГФ; Усилить процесс исполнения бюджета, включая систему контроля затрат, связанных с

процессом закупок; Консолидировать Единый Казначейский Счёт и улучшить управление наличностью; Принять систему распределения бюджетных средств для местных бюджетов основанную

на соответствующих формулах.

2011 г.: Завершить процесс консолидации капитальных и текущих расходов; Определить и рассмотреть финансовые риски в общей финансовой структуре.

2012 г.: Завершить внедрение информационной платформы (ИТ) для УГФ; Ввести программные расходы в государственный бюджет; Разработать механизмы распространения бюджетной информации среди

общественности, включая интерактивные Интернет-приложения.

В. БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОСНОВАННОЕ НА МЕРАХ ПОЛИТИКИ РЕФОРМ (СПГР)

Состояние системы УГФ и бюджетной системы до СПГР

3.7 До того момента как Таджикистан начал внедрять элементы бюджетирования на основе мер политики в рамках разработки Среднесрочной программы государственных расходов (СПГР), а также комплексной стратегии УГФ, существующая бюджетная система характеризовалась высоким уровнем фрагментации среди более чем сотни ключевых бюджетных организаций (КБО) и очень ограниченной ролью отраслевых министерств в бюджетном процессе. Как результат, связь между национальными приоритетами и бюджетом практически отсутствовала. Правительство использовало консервативный метод прогнозирования доходов как основу для планирования бюджета, который зачастую приводил к ситуации, в которой фактические доходы бюджета значительно отличались от запланированных, что давало возможность фактическим затратам превышать запланированные затраты. Кроме того, реальная структура расходов зачастую отличалась от структуры запланированных расходов. Прозрачность процессов распределения дополнительных расходов была слабой, а процессы неясными, где фактическое распределение средств происходило больше механически (на основе цифр предыдущих лет, откоректированных с учётом инфляции и определённой надбавки), а также подвергалось частым изменениям в последнюю минуту. Парламент Республики Таджикистан и Бюджетная Комиссия вовлекались в данный процесс только отчасти5.

3.8 Основываясь на ОГРИС, проведённого в 2005 г., ПРТ обязалось существенно улучшить бюджетные процессы и соответствующие институты. ММР предоставил специалиста в 2006 г. для разработки комплексной стратегии по внедрению СПГР и плана действий6. Данный обзор 5 См. PPER (2007 г.) для комплексного обзора бюджетной системы в Таджикистане6 См. PPER (2007 г.), Глава 4 – Как СПГР может быть внедрена в Таджикистане?

42

заключил, что учитывая начальную стадию реформирования бюджетных процессов и институтов, которые отвечают за связь политики и бюджетов, Таджикистану целесообразно было бы начать с бюджетированием, основанным на мерах политики, в качестве первого этапа, с акцентом на разработке отраслевых стратегий, усилении системы макроэкономического прогнозирования и разработке механизмов для связи этих стратегий с бюджетами.

Что было достигнуто до настоящего времени?

3.9 За последние 20 месяцев в Таджикистане отмечается существенный прогресс после начала внедрения СПГР, фокусом которой стало внедрение ключевых элементов системы планирования и программирования бюджета, где сектор образования послужил в качестве пилотной отрасли. Некоторые ключевые шаги и даты, включая организационную и институциональную деятельность, проведенную за последние 20 месяцев, представлены в нижеследующей таблице:

Март – Сент. 2006 г. Стратегия СПГР в Таджикистане разработана и рассмотрена ПРТСентябрь 2006 г. Принято первое Постановление Правительства о внедрении и реализации СПГР

в РТОктябрь 2006 г. Сектор образования выбран в качестве пилотной отрасли и Министерство

образование выбрано в качестве ведущего отраслевого министерстваФевраль 2007 г. Положение о внедрении и реализации СПГР издано Министерством финансовМарт 2007 г. Рабочие группы в Министерствах образования и финансов созданы приказами

министров соответствующих министерствАпрель 2007 г. Первые бюджетные инструкции по сектору образования разработаны и изданы

Министерством финансовИюнь 2007 г. Первая бюджетная рамка и «потолки» финансирования определены

Министерством финансовАвгуст 2007 г. Трёхлетний документ СПГР издан Министерством финансов и представлен в

Правительство Республики Таджикистан (ПРТ)Май 2007 г. Двухдневный круглый стол по обсуждению вопросов среднесрочного

бюджетирования и планирования проведён в г. ДушанбеИюль 2007 г. Ознакомительная поездка в Словакию по вопросам среднесрочного

бюджетирования и подушевого финансирования для сотрудников МФ и МОСентябрь 2007 г. Двухдневный семинар на высоком уровне по вопросам среднесрочного

бюджетирования и механизмов расширения СПГР проведён в г. ХуджандНоябрь 2007 г. Ознакомительная поездка в Молдавию для персонала Министерства финансов

по вопросам СПГР и механизмов планирования государственного бюджета

3.10 В течение 2006-07 гг., все усилия по реформированию системы планирования бюджета включали в себя техническую помощь в четырёх ключевых областях: правовая база, процессуальные и административные аспекты, развитие потенциала для составления бюджета на основе политики, а также более эффективная координация доноров.

3.11 Указы Президента РТ, внутриведомственные приказы и изменения к Закону о государственных финансах создали надёжный правовой фундамент для реализации СПГР. Широкий ряд процессуальных и административных аспектов был разработан и/или внедрен в целях оказания содействия в первоначальном пилотировании принципов СПГР, включая создание рабочих групп (в Министерстве финансов и министерстве образования), разработку руководств и инструкций, подготовку отчета об исполнении бюджета, а также подготовку ежегодного плана

43

действий (где ключевые сроки в рамках СПГР согласованны с учётом рамок для подготовки годового бюджета)7. Первоначальные меры по развитию потенциала концентрировались на вопросах концепции стратегического формирования бюджета и вопросах приоритезации. Сотрудники Министерства финансов и образования, а также других министерств и ведомств, принимали участие в ознакомительных поездках, семинарах высокого уровня и практических тренингах.

3.12 Исключительно важным моментом является необходимость работы доноров в одном направлении и продолжение укрепления потенциала, а также базирование своей деятельности на уже достигнутых достижениях. В целях выполнения данной задачи, в апреле 2007 г. совместная делегация доноров тесно сотрудничала с Правительством по вопросам координации усилий и проектов между действующими и новыми донорами, оказывающих техническую помощь в этой сфере. Местный консультант был нанят в ноябре 2007 г. в рамках грантовой программы Японского Правительства (PHRD) через Всемирный Банк для оказания поддержки Министерству финансов по вопросам координации многопланового участия доноров принимая во внимание расширение направлений деятельности доноров в области УГФ. В результате работы консультанта, была составлена карта или комплексная матрица проектов в области УГФ, которая станет хорошим фундаментом для начала более тесной координации и гармонизации проектов технической помощи, предоставляемых различными донорами8.

3.13 Основные выводы, которые можно извлечь за последние 20 месяцев внедрения СПРГ, включают в себя важность принадлежности и приверженность процессам СПГР со стороны отраслевых министерств, что явилось ключевым моментом успешного внедрения СПГР в Таджикистане. Данный факт особенно очевиден в рамках текущего процесса подготовки плана и стратегии реформирования УГФ. Начиная со следующего цикла СПГР (2009-11 гг.), Правительство приняло решение расширить охват первой стадии СПГР и также включить в процесс другие сектора, такие как здравоохранение, социальная защита населения и сельское хозяйство. В то время как данное мероприятие заслуживает одобрения и демонстрирует твердую приверженность со стороны ПРТ, целесообразным будет сначала провести предварительную оценку потребностей для обеспечения полноценного включения данных секторов в процесс разработки СПГР.

3.14 Сотрудники министерств и ведомств, вовлеченные в процесс реализации СПГР, уже имеют определенное понимание философии среднесрочного бюджетирования, сопутствующих процессов и ожидаемых результатов. Ключевой технический персонал был обучен взаимосвязи с реформами УГФ, а также ознакомлен с ДССБ/НДС, отраслевой стратегией в образовании и Программой государственных инвестиций (ПГИ), а также изучил опыт Словакии, Молдовы, Армении, Грузии, России и Латвии по данным вопросам. Технический персонал на уровне министерств уже понимает механизмы среднесрочного бюджетирования и, изучив передовой опыт других стран, способен продолжать работу над СПГР на 2009-11 гг. самостоятельно, с некоторыми рекомендациями и под общим руководством со стороны международных консультантов.

7 См. Таблицу 3.4 PPER 2 (2007 г.) реформы УГФ и внедрение СБОП в Таджикистане8 Дальнейшие детали проделанной работы и достижений по настоящее время см. в PPER 2 Технические материалы.

44

3.15 Однако всё ещё отмечается слабый потенциал и недостаточность технических навыков на всех уровнях исполнительной власти по внедрению дальнейших реформ в области СПГР и перехода к более комплексным фазам бюджетирования, основанного на мерах политики. Таким образом, необходимо разработать и профинансировать программу комплексного развития потенциала для того, чтобы технический персонал на всех уровнях (республиканский и местный) был обучен и подготовлен к внедрению соответствующих реформ.

Основные трудности и дальнейший план действий

3.16 По мере продвижения вперед, можно привести ряд приоритетов по дальнейшей реализации СПГР: (i) усилить взаимодействие между Министерством финансов и Министерство образования как ведущего отраслевого министерства (ВОМ), отвечающего за разработку политики в секторе образования в целом и надлежащее распределение государственных ресурсов по своей отрасли в частности; и (ii) усилить взаимодействие между Министерством образования, другими отраслевыми министерствами (с отделами образования под их руководством) и КБО, которые в свою очередь взаимодействуют с Министерством финансов независимо от министерства.

3.17 В настоящее время, министерства финансов и образования подготовлены для начального взаимодействия, которое не требует взаимодействия между Министерством образования, другими отраслевыми министерствами и КБО в секторе образования. Данное взаимодействие требует соответствующего понимания приоритетов развития и финансирования сектора образования, а также надежной информационной базы по индикаторам и контрольным показателям развития соответствующей отрасли.

3.18 Наиболее важные шаги на ближайшее будущее: (i) оба министерста должны синхронизировать свою деятельность в целях определения совокупного пакета бюджетных ресурсов для сектора образования; и (ii) Министерство образования должно начать взаимодействовать с КБО и региональными органами власти (местные бюджеты) по вопросам внутриотраслевого распределения средств и исполнения бюджетных инструкций, которые были разработаны на основе общих бюджетных инструкций, изданных Министерством финансов ещё в начале 2008 г., т.е. в начале текущего цикла СПГР.

3.19 Однако, Министерство образования в настоящий момент не подготовлено для полного самостоятельного проведения процесса составления годового бюджета в секторе, т.е. составление годового бюджета на базе политики реформ, что является основным параметром успешного внедрения СПГР. Ожидается, что в 2008 г. Министерства образования и финансов будут совместно разрабатывать годовой бюджет, тем самым способствуя передачи определенных знаний и навыков сотрудникам Министерства образования. Полное вовлечение Министерства образования в процесс составления полноценного среднесрочного отраслевого бюджета и процесс составления годового бюджета является основной задачей на цикл СПГР в период с 2010 по 2012 год. Данный вопрос должен быть на первом плане в части оказания технической помощи, предоставляемой международными донорами. Акцент в рамках проектов оказания технической помощи должен быть сделан на: (i) поддержку Министерства финансов в части передачи части знаний и процедур Министерству образования; и (ii) оказание помощи Министерству образования и отраслевым КБО в части укрепления институциональной подготовленности в данным процессам (включая оказание помощи посредством разработки инструкций и процедур взаимодействия с другими отраслевыми министерствами и местными КБО) и развития потенциала для

45

формирования бюджета на основе политики реформ путём передачи знаний по вопросам приоритезации, определении затрат, составлении бюджета, анализе доходов и затрат и т.д.

3.20 В среднесрочном периоде, ключевые дальнейшие шаги включают в себя следующее: ( i) объединение капитального и текущего бюджетов и постепенное интегрирование ПГИ в государственный бюджет; (ii) передача обязательств по планированию капитальных затрат в Министерство финансов9, - шаг, который потребует усиления потенциала министерства для эффективной координации текущих и запланированных инвестиционных проектов посредством внешнего финансирования; (iii) приостановление практики нераспределения дополнительных бюджетных ресурсов между отраслями в процессе формирования бюджета (на уровне разработки СПГР и годового бюджета) и сохранение этих ресурсов в качестве нераспределенных ресурсов, который распределяется позже, обычно после принятия бюджета10; (iv) фундаментальные изменения в структуре распределения доходов в целях внедрения основных принципов финансовой дисциплины и замены существующего ежегодного распределения доходов, согласно составленному на центральном уровне плану расходов, на систему трансфертов из центрального бюджета в местные бюджеты; (v) внедрение устойчивой схемы распределения доходов между центральными и местными органами власти, закрепленной в законодательстве; и (vi) совершенствование системы прогнозирования налогов и налогового администрирования, а также развитие потенциала в соответствующих государственных министерствах и ведомствах (включая Министерство финансов).

9 В настоящее время при Министерстве экономического развития и торговли (МЭРТ).10 Первая попытка Министерства финансов была осуществлена в марте 2008 г. в бюджетной инструкции, направленной в Министерство образования и другие отраслевые министерства, вовлечённые в процесс реализации СПГР. Данная практика должна продолжаться и отражаться в максимальных пределах затрат годового бюджета.

46

4. ТРУДНОСТИ СИСТЕМ ОБРАЗОВАНИЯ И ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

A. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ И НЕДАВНИЕ РЕФОРМЫ В СОЦИАЛЬНЫХ СЕКТОРАХ

Стратегические цели в контексте ЦРТ и ДССБ

4.1 Эффективность расходования средств на образование и здравоохранение в Таджикистане рассматривается с точки зрения двух перспектив: 1) баланса ресурсов и 2) эффективности затрат и результатов. Очевидно, что улучшение эффективности расходования государственных средств и предоставления услуг являются важными предпосылками для возрождения социальных отраслей. Вмешательство государства в этих отраслях занимает важнейшее место среди предпринимаемых действий по сохранению существующей системы и предотвращению дальнейшего снижения качества и охвата услуг. Существует необходимость в направлении и углублении мер политики в обеих отраслях и связи мер политики с первостепенными действиями, при необходимой поддержке ресурсов, а также одновременном рассмотрении нужд наиболее уязвимых слоёв населения. Это особенно важно, учитывая повышающийся спрос на услуги и продолжающийся спад в беспристрастности, охвате и количестве предоставляемых в настоящее время услуг. На основе нижеизложенного анализа, необходимо предпринять действия для обеспечения эффективности посредством применения ряда практических мер и решения вопросов неэффективности посредством достижения лучших результатов и лучшего регулирования вложений и результатов этих вложений. Более того, в случае Таджикистана, увеличение доли расходования государственных средств на нужды здравоохранения и образования необязательно означает улучшение результатов. Таким образом, учитывая весьма ограниченное фискальное пространство и возможности создания такого пространства, основной акцент должен быть на улучшении эффективности, т.к. лучшие результаты могут быть достигнуты даже в условиях имеющихся уже в наличии ресурсов.

4.2 Секторы образования и здравоохранения являются неотъемлемой частью в достижении Целей Развития Тысячелетия (ЦРТ) (см. табл. 4.1). ЦРТ, связанные с образованием и здравоохранением, включают достижение полного охвата начальным образованием, сокращение младенческой и материнской смертности, борьба с ВИЧ/СПИД и малярией, а также другими заболеваниями. Однако, согласно отчёту Всемирного Банка 2005 г11. , достижение ЦРТ крайне маловероятно для Таджикистана. Согласно оценке потребностей, проведенной ПРООН в Таджикистане, затраты по достижению ЦРТ в образовании по базовому сценарию составляют около $1.76 млрд. долларов США, а затраты по достижению ЦРТ в сфере здравоохранения составляют около $3.6 млрд. долларов США, или $46 долларов США на душу населения за период 2005-15 гг12. . Общие затраты по достижению ЦРТ (сокращение бедности и голода, и достижение устойчивого человеческого и социального развития) приблизительно составляют $13 млрд. долларов США на период последующих 11 лет по базовому сценарию13 . Потенциальными

11 Всемирный Банк (2005), «Цели Развития Тысячелетияs: Прогресс и Перспективы в Европе и Центрально Азиатском регионе» г. Вашингтон, США12 ПРООН (май 2005 г.), «Инвестирование в устойчивое развитие: оценка нужд целей развития тысячелетия в Таджикистане», г. Душанбе, Республика Таджикистан.13 Предполагается рост ВВП в 5%, доход налогообложения в 19% от ВВП, и государственные затраты aинвестиций на ЦРТ составят 31% от госбюджета; общий дефицит финансирования - $ 4.7 млрд. или 36% от общих потребностей

источниками финансирования могут быть местные (государственные и частные средства) и международные доноры, тогда как дефицит в финансировании всё ещё остаётся значительным.

ТАБЛИЦА 4.1. ИНДИКАТОРЫ ЦРТ И ФИНАНСОВЫЕ РАСЧЁТЫ НА ОТРАСЛИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И ОБРАЗОВАНИЯ, 2003-15 ГГ.

Категория/Индикатор 2003 г. 2005 г. 2015 г.Образование Зачисление учеников 1,664,000 1,767,000 2,204,000 Соотношение «ученик: учитель» 20:1 21:1 22:1 Финансирование на ученика (в долларах США) 53 89 110 Финансирование (процент от ВВП) 4.4 5.6 5.9

Здравоохранение Городские поликлиники 103 103 131 Медицинские дома 1709 1709 1742 Заработная плата, доктора (доллары США, 2003 г.) 100 176 454 Финансирование (текущие затраты, в долларах США) -- 116.5 305.3 Из которых: затраты на кадры (в долларах США) -- 44.4 151.8 ВИЧ/СПИД финансирование (млн. долларов США) -- 2.7 101.6 По душевое финансирование (в долларах США) 16.2 24.0 59.1 Общее финансирование на ЦРТ (% от ВВП) 5.1 8.5 12.2

4.3 Снижающийся рост предоставления услуг в сфере образования и здравоохранения, а также индикаторы ДССБ поспособствовали инициированию проведения реформ в обеих отраслях. Правительство осознаёт необходимость реформирования систем образования и здравоохранения для обеспечения удовлетворения потребностей населения и финансовой устойчивости систем. С момента внедрения Документа стратегии сокращения бедности (ДССБ) в 2003 г., расходование государственных средств на образование и здравоохранение увеличилось на 4% и 1.4% от ВВП соответственно в 2006 г.; в настоящее время показатель составляет одну четверть от общих государственных расходов (эквивалентно 5.4 процентам от ВВП в 2006 г.). Однако, данные показатели остаются низкими по сравнению с международными стандартами. Второй ДССБ на период 2006-08 гг. объединил меры реформирования отраслей образования и здравоохранения.

Недавние государственные реформы в социальных секторах

4.4 В Таджикистане образование постепенно развивается, и на сегодняшний день в секторе образования проведено реформирование учебной программы, разработаны современные учебники и введена схема аренды для обеспечения полного охвата учеников учебниками. Ставки учителей сокращены путём увеличения часов преподавания в неделю (от 14-16 до 16-18 часов) и сокращения учебного плана на 300 часов. С 2005 г., Правительство внедряет на пилотной основе механизм подушевого финансирования системы общего образования, который, на данный момент охватывает 17 районов в целях увеличения автономии и улучшения финансирования школьной системы для повышения эффективности и качества образования. ПРТ приняло Национальную стратегию развития образования (НСРО), которая нацелена на обеспечение всеобщего доступа к базовому образованию, повышению коэффициента зачисления учеников в средних школах и улучшению качества и актуальности образования на всех уровнях14.

14 Внедрение НСРО поддерживалось грантом доноров “ Инициатива по ускорению реализации - Образование для всех” (ИУР - ОДВ) на сумму $18 млн долларов США в течение 2006-07 гг. для поддержки внедрения стратегии. Другие

48

4.5 Программы по реформированию системы здравоохранения также находятся на стадии реализации. Министерство здравоохранения предприняло попытки по рационализации системы здравоохранения в 1994-96 гг. Данная попытка привела к снижению периода госпитализации и, как следствие, к сокращению количества медицинского персонала. Правительство недавно приняло формулу подушевого финансирования для первичной медико-санитарной помощи и ввело подушевое финансирование в 7 районах на пилотной основе с апреля 2007 г. Национальный гарантийный пакет базовых медицинских услуг был одобрен и впервые внедрен в 2005 г 15. Правительство также приняло Стратегию финансирования здравоохранения, которая нацелена на улучшение беспристрастности, эффективности и экономической эффективности системы здравоохранения через реформы финансирования здравоохранения. Стратегия включает общее увеличение государственного финансирования в секторе здравоохранения и, особенно, в первичной медико-санитарной помощи; внедрение подушевого финансирования для первичной медико-санитарной помощи; и введение Пакета гарантированных услуг (ПГУ). Это поможет Министерству здравоохранения постепенно отойти от финансирования на основе затрат к финансированию на основе результатов и обеспечить лучшее соответствие потребностей и выделяемых финансовых ресурсов.

4.6 Однако реформирование секторов здравоохранения и образования было медленным и неравномерным. Несмотря на текущие реформы в образовании и здравоохранении, традиционные и неэффективные методы финансирования и закупок все ещё практикуются в большинстве средних школ и больницах, применение которых, в свою очередь, сильно зависит от принятия решений на местном уровне. Ни одна из отраслей не привела в соответствие или усилила подотчётность результатов и институциональной структуры для предоставления услуг. Уязвимые аспекты включают в себя слабую организационную структуру и связи между уровнями правительства и внутри отраслей (например, балансирование приоритетов, устранение неэффективности и улучшение технической эффективности расходования государственных средств). Кроме того, предполагаемые утечки в системе замедляют реформы в вышеуказанных отраслях. Эти факторы создают трудности во внедрении стратегий реформирования в образовании и здравоохранении.

Б. КЛЮЧЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

4.7 Номинальное увеличение заработных плат и государственных инвестиций способствовало повышению ключевых бюджетных параметров в секторах здравоохранения и образования с 2002 по 2006 гг. Увеличение государственных доходов, полученных благодаря устойчивому экономическому росту и усиленному взиманию налогов позволило Правительству увеличить расходование средств на образование и здравоохранение, т.е. на 19.3 и 6.4 процентов от общих затрат бюджета в 2006 г. (с 13.5 и 4.8 процента в 2002 г.). Это эквивалентно 4.0 и 1.4 процентам от ВВП в 2006 г. (с 2.6 и 0.9 процента от ВВП в 2002 г.)(см. табл. 3.4). Данное увеличение согласуется с государственными приоритетами, указанными в ДССБ для улучшения уровня жизни населения. Доля расходования средств на образование в общих государственных расходах продолжала быть самой большой, в то время как доля расходов на здравоохранение была на пятом месте (после социальной защиты, государственного управления, обеспечения правопорядка и обороны соответственно). Подушевое расходование средств на образование и здравоохранение в 2006 г. достигло $11.8 долларов США и $4.5 доллара США соответственно, по сравнению с $4.9

доноры также поддержали реформу в секторе образования15 Министерство здравоохранения изменило ПГУ и заново внедрило в 3 пилотных районах в июне 2007 г

49

долларами США и $1.7 долларами США в 2001 г. Государственные инвестиции значительно увеличились в ответ на нужды реабилитации и ремонта инфраструктуры здравоохранения и образования, которая была разрушена во время гражданской войны и находилась в запустении в ранние годы после окончания войны в 1997 г. В 2006 г. капитальные расходы в отраслях образования и здравоохранения были в несколько раз выше, чем в 2001 г., в то время как категория текущих расходов, не связанных с заработной платой, нуждается в значительных государственных ресурсах.

4.8 Трудности финансирования на уровне местного правительства сдерживают доступ к позитивным изменениям хода текущих реформ в обоих отраслях. Местные органы власти отвечают за предоставление начального и среднего образования и первичной медико-санитарной помощи, а также услуг общественного здравоохранения. Районы также отвечают за распределение средств между агентствами и защиту своих бюджетов в Министерстве финансов и имеют, таким образом, больше гибкости и свободы действий в управлении своими бюджетами, что не обязательно приводит к качественному предоставлению услуг и результатам (см. Таблицу 4.2). В дополнение, районы, похоже, чрезмерно расходуют имеющиеся у них в наличии ресурсы для достижения незначительных изменений в эффективности исполнения. В заключении, местные органы власти, как показывает ИОГР, обладают слабой подотчётностью и практикой ведения бухгалтерского учёта, и различные уровни Правительства страдают от неэффективной практики закупок и освоения средств.

ТАБЛИЦА 4.2: РАСХОДОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ НА ОБРАЗОВАНИЕ И ЗДРАВООХРАНЕНИЕ (ПРОЦЕНТ ОТ ОБЩЕЙ СУММЫ)

2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.Образование Всего 100 100 100 100 100 100 Республиканский 19 18 19 17 19 19Местный 81 82 81 83 81 81

Здравоохранение Всего 100 100 100 100 100 100 Республиканский 21 25 29 24 24 23 Местный 79 75 71 76 76 77

Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан

4.9 Фонд заработной платы и другие расходы приводят к неравномерному распределению государственных ресурсов в обеих отраслях. Правительство, согласно МВФ, использовало дополнительные налоговые поступления для того чтобы повысить заработную плату госслужащих, особенно учителей и работников здравоохранения, которая продолжает считаться самой большой долей в общем расходовании бюджетных средств. В результате, фонд заработной платы увеличился до 260 процентов в секторе образования и 340 процентов 16 в секторе здравоохранения за период 2002-06 гг. Данное увеличение фонда заработной платы также сопровождалось внедрением реформ в секторах17 . Согласно данным Государственного комитета по статистике (ГКС), несмотря на значительное повышение средней заработной платы в

16 Увеличение фонда заработной платы в секторе образования составило 47% в 2002 г., 25% в 2003 г., 30% в 2004 г., и 63% в 2005 г. Увеличение фонда заработной платы в секторе здравоохранения составило 44% в 2002 г., 22% в 2003 г., 32% в 2004 г. и 96% в 2005 г.17 В секторе образования, после утверждения Правительством плана реформирования в июне 2004 г., размер класса увеличился и изменения были внедрены в рабочую практику. Реформа в секторе здравоохранения включает внедрение стратегии финансирования здравоохранения, принятой ещё в 2004 г.

50

здравоохранении по сравнению с образованием (3.3 раза выше в сравнении с 2.9 раза в 2002 г.), средняя заработная плата в секторе здравоохранения остаётся ниже чем в секторе образования (121 и 41 сомони в месяц в 2006 г. соответственно). Возросший фонд заработной платы также привел к тому, что Правительство осталось с незначительными ресурсами для выделения средств на дальнейшие материальные/производственные затраты18. Здесь наблюдается эффект бумеранга в снижении эффективности услуг здравоохранения и образования, т.к. учителям и работникам здравоохранения не предоставляются необходимые ресурсы для увеличения их эффективности (см. Рисунок 4.1).

Рисунок 4.1: Государственные расходы в образовании и здравоохранении по статьям бюджетной классификации, 2002–06 гг.

4.10 Распределение государственных ресурсов по регионам весьма неравномерно и оставалось неизменным с 2002 по 2006 гг., что свидетельствует о продолжающемся формировании бюджета на основе норм. Подушевое расходование государственных средств значительно меняется по регионам в обоих секторах и преимущество всё ещё отдаётся ГБАО, - отдалённый горный регион, который получает 23 сомони на душу населения, т.е. в 2.6 раза выше среднего подушевого финансирования в секторе здравоохранения для всех других областей. Кроме того, в секторах образования и здравоохранения планирование и формирование бюджета всё ещё основывается на бюджете предыдущего года, откорректированного с учётом инфляции. В связи с тем, что бюджет предыдущего года составлен на основе норм, таких как количество ставок на одного учителя и количество преподаваемых предметов (в образовании), а также количество докторов на население и количество больничных коек (в здравоохранении), практика составления бюджета, основанная на нормах, продолжает оказывать воздействие на текущий годовой бюджет в обеих отраслях.

В. АНАЛИЗ ВНУТРИ-ОТРАСЛЕВОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ И ТРУДНОСТИ

18 Например, расходы на товары и услуги в секторе здравоохранения, особенно на медикаменты и продовольствие, упали до 41 % от общего бюджета здравоохранения в 2006 г. по сравнению с 53 % в 2004 г.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Респ Мест Итого Респ Мест Итого Респ Мест Итого Респ Мест Итого

FY 2002 FY 2006 FY 2002 FY 2006

Образование Здравоохранение

Оплата труда и взносы Товары и услуги

Субсидии и текущие трасферты Капитальные расходы

проент

51

4.11 Меры внутри-отраслевой эффективности в обеих отраслях основываются на двухэтапном анализе: затраты - доступ (затраты - охват иммунизации в здравоохранении и затраты - высокий показатель зачисления учеников в образовании) и доступ-результат (охват иммунизации - младенческая смертность в здравоохранении и высокие показатели зачисления учеников в школе - уровень грамотности в образовании). Цель двухэтапного подхода состоит в отслеживании воздействия первоначальных ресурсов на результаты путём промежуточного этапа (доступа). Данный подход отслеживает воздействие других промежуточных факторов, от которых могут зависеть затраты - результат. В этом смысле, эффективность может быть либо технической, либо распределительной19.

4.12 Основная информация (ресурсы и потребности) для лиц, ответственных за принятие решений, является следующей: несмотря на значительный прогресс, достигнутый за период 2000-06 гг., расходование государственных средств в секторе здравоохранения остаётся инертным, и Таджикистан находится ещё далеко от достижения значительных улучшений стратегии эффективного расходования государственных средств. Например, Таджикистан тратит на 30 процентов больше средств, чем большинство эффективных стран МАР для достижения тех же показателей по иммунизации. Данный факт указывает на то, что улучшенная эффективность может сократить показатель смертности на 4 процента. Основной двигатель, стоящий за этими улучшениями - это обеспечение сильной связи между задачами программы по развитию и распределением государственных ресурсов.

4.13 Эффективность расходования государственных средств по районам неравномерна, что подразумевает ситуацию, когда некоторые районы постоянно получают и тратят больше ресурсов, и при этом достигают сравнительно небольших улучшений в эффективности затраченных ресурсов. Таким образом, результаты на субнациональном уровне представляют собой двойственную картину. Индикаторы эффективности также меняются неравномерно. Однако эффективность расходования средств остаётся относительно одинаковой для всех суб-национальных поставщиков услуг, в то время как эффективность результатов (показатель смертности) имеет более широкий диапазон.

ТАБЛИЦА 4.3: РАСХОДОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ В ОБРАЗОВАНИИ И ЗДРАВООХРАНЕНИИ

(ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ ВНЕШНЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ПГИ)  2002 2003 2004 2005 2006 2007Процент ВВП (%) Образование 2.6 2.4 2.7 3.5 3.5 3.7 Здравоохранение 0.9 0.9 0.9 1.1 1.1 1.2Процент от общих гос. расходов (%) Образование 13.5 12.3 13.1 15.8 19.3 Здравоохранение 4.8 4.8 4.7 5.1 6.4Расходование средств на душу населения (US$) Образование 4.9 5.5 8.2 11.8 Здравоохранение 1.7 2.1 2.9 3.8 4.5В 2000 году постоянные цены (сомони)

19 Техническая эффективность показывает, эффективны ли поставщики услуг и используют ли они больше/меньше ресурсов, чем требуется для достижения данного уровня результата (и как ресурсы могут быть доведены до минимума) – эффективность ресурсов – или больше результата может быть достигнуто с теми же ресурсами. Эффективность распределения показывает, что поставщики услуг используют суб-оптимальную комбинацию ресурсов учитывая соответствующую цену и производительность. В связи с ограничением данных был проведен только анализ технической эффективности для Республики Таджикистан

52

Образование 78.4 101.0 134.2 193.9 Здравоохранение 27.6 35.2 42.9 57.0 67.4

Источник: Министерство финансов Республики Таджикистан

4.14 Местные доходы, собранные местными органами власти (район, область) не всегда отражены в бюджете. Данная ситуация создаёт возможности чрезмерных дискреционных правомочий на уровне местных органов власти и ставит, таким образом, под риск текущее реформирование системы налогового администрирования. Процесс (пере)распределения дохода полностью описывается в ежегодном Законе о государственном бюджете Республики Таджикистан, который также даёт стимул20 для занижения прогноза доходов к концу финансового года21 (см. Таблицу 4.4) ТАБЛИЦА 4.4. СРАВНЕНИЕ ПЛАНА БЮДЖЕТА И ФАКТИЧЕСКОГО РАСХОДОВАНИЯ СРЕДСТВ

В ЗДРАВООХРАНЕНИИ И ОБРАЗОВАНИИ, 2005–07 ГГ.

Категория затрат/Сектор2005 г. 2007 г.

План Фактич. расходы План Фактич.

расходыОбщие затраты в образовании, за исключением ПГИ и внебюджетных средств (млн. сомони) 244.8 253.1 428.5 437.2

из которых: заработная плата (млн. сомони) 139.2 137.9 237.1 246.1Общие затраты сектора образования (млн. сомони) 281.6 290.2 506.4 524.3 процент от ВВП 3.9 4.0 5.3 4.1Общие затраты на здравоохранение, за исключением ПГИ and внебюджетных средств (млн. сомони) 89.3 82.4 131.0 145.3

из которых: заработная плата (млн. сомони) 29.9 29.0 51.2 51.2Общие затраты сектора здравоохранения (млн. сомони) 97.2 90.4 178.3 164.9 процент от ВВП 1.4 1.3 1.9 1.3

Источник: Государственное Казначейство, Министерства финансов РТ.

4.15 Центральным правительством не проводится должным образом внутри-отраслевое планирование государственных расходов в течении финансового года. В частности, пересмотр бюджетов в течение года или поправки стали привычной практикой для Таджикистана. Оценка государственных расходов и финансовой подотчетности (ОГРФП), проведённая в 2007 г., выявила, что пересмотр бюджета имел тенденцию к повышению, т.к. сбор доходов был выше по сравнению с предварительным прогнозом по причине консервативного прогноза роста ВВП и других макроэкономических индикаторов. Министерство финансов также весьма полагается на постановления Правительства и/или указы Президента, издаваемые в течение года, что непременно требует выделения дополнительных ресурсов на текущие или новые инвестиционные проекты или проекты по развитию. В связи с тем, что отраслевые министерства обычно не получают окончательные цифры в начале финансового года и в течение года вносятся поправки в бюджет, учреждения здравоохранения и образования сталкиваются со сложностями планирования расходования средств. В результате, это приводит к неоптимальному использованию имеющихся в наличии ресурсов, что не всегда приводит к получению желаемых результатов. Это достаточно серьезная проблема, особенно для сельской местности.

20 Статья 17 Закона о бюджетной системе и процессе (2002 г.) указывает на то, что доход, полученный в избытке по сравнению с прогнозом бюджета а также любой избыточный доход местного уровня как результат “экономии” в плановых затратах, удерживается местным советом и будет израсходован на усмотрение местных властей в городах и районах. Дополнительный доход не имеет воздействие на количество субсидий или дотаций.21 Таджикистан: Оценка ГРФП – Отчёт по Исполнению, СЕКО и Всемирный Банк, июнь 2007 г., стр. 23.

53

4.16 Другие вопросы управления расходованием средств, имеющие место в обеих отраслях, вызывают серьёзные проблемы в достижении дальнейшей эффективности распределения государственных ресурсов. Например, учреждения здравоохранения и образования, которые финансируются из местных бюджетов, зачастую зависят исключительно от администрации района и области. Финансовые средства могут перераспределяться после утверждения бюджета, но есть и ограничения. Большинство затрат, не связанных с заработной платой, учреждений образования и здравоохранения выплачиваются в основном в натуральной форме. Это позволяет сохранять дискреционное право в принятии решений местным правительством в плане распределения бюджетных ресурсов, что приводит к неоптимальным результатам. Таким образом, в отчётах многих учреждений системы здравоохранения указывается на очень ограниченные ассигнования, но требуется дальнейший анализ для того, чтобы определить: либо район удерживает большинство ресурсов для своих собственных нужд, либо ресурсы в основном направляются местным чиновникам для их собственной пользы. В дополнении к этому, несмотря на увеличение финансирования в здравоохранении и образовании, суб-отраслевые бюджеты иногда остаются неисполненными, что приводит к повышенной гибкости бюджетов в районах. Обычно это компенсируется тенденцией увеличения бюджетов и районы получают возможность в принятии на себя больше текущих расходов, чем будущих. Кроме того, некоторые ключевые фигуры системы здравоохранения имеют незначительные или вовсе не имеют дискреционных полномочий; поэтому сложно делать выводы относительно деятельности на уровне местных органов власти, т.к. неясно, каким образом желаемые результаты будут достигаться на местных и республиканском уровнях. И последнее, контроль над государственными ресурсами очень слаб в связи со слабой функционирующей системой мониторинга и, вероятно, есть утечки. Ситуация также ухудшается тем фактом, что передовые поставщики услуг, которые являются конечными получателями этих средств или материальных ресурсов, не имеют утвержденных бюджетов22.

4.17 На качество услуг и результаты предоставления услуг оказали воздействие несколько важных факторов, специфических для сектора, включая несоответствующую базовую инфраструктуру и отсутствие квалифицированных учителей, особенно в сельской местности, а также наличие других условий, необходимых для целевого предоставления общественных услуг. Согласно обновленным данным по бедности от 2006 г., 15 процентов докторов верхнего квантиля отсутствовали по сравнению с 2 процентами докторов в нижнем квантиле. В дополнении, только 50 процентов учреждений здравоохранения имели в наличии медикаменты в соответствующих складах.

4.18 Потенциальные барьеры достижения большей эффективности со стороны спроса на предоставление услуг также включают разобщённость учреждений, ответственных за разработку политики и распределение расходов, что подрывает подотчётность и даёт возможности для переадресации ресурсов. Отраслевые министерства ограниченно вовлечены в формирование отраслевых бюджетов на республиканском и местном уровнях несмотря на то, что они отвечают за разработку политики здравоохранения и обучения. В связи с тем, что ресурсы центрального правительства направляются либо в районные финансовые отделы (РайФО), либо в Центральные районные больницы (ЦРБ), трудно привлечь Министерство образования и Министерство здравоохранения к ответственности за результаты работы системы здравоохранения. В заключение, свобода действий местного Правительства в управлении бюджетом системы здравоохранения ослабляет механизм прозрачности при распределении фондов здравоохранения и

22 Как указывалось ранее в данной главе, т.к. большинство учреждений получают ресурсы (такие как медикаменты и продовольствие) в натуральной форме, а не в форме наличных денежных средств, мониторинг использования этих ресурсов становится очень трудным

54

увеличивает возможность переадресации выделенных на здравоохранение средств на какие-либо другие мероприятия.

Г. ИОГР ПО ОТРАСЛИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯВведение

4.19 В Таджикистане в рамках ИОГР в области здравоохранения были собраны данные по бюджету в каждом уровня Правительства, по которому проходят государственные ресурсы, прежде чем они достигают поставщиков услуг, таких как больницы и поликлиники. Анализ полученных данных этого исследования позволяет лучше понять сильные и слабые стороны управления бюджетом, человеческими ресурсами и другими ресурсами – и в результате сформировать крепкую основу для предложений и разработки реформ23.

4.20 Основные результаты анализа ИОГР по отрасли здравоохранения следующие: Центральные и местные органы власти тратят незначительные средства на поддержание и

развитие отрасли здравоохранения; Бюджет так плохо управляется и исполняется, что лишь немногие ресурсы достигают

поставщиков медицинских услуг, оставляя большие части системы нефункциональными; Высокий уровень прогулов среди медицинского персонала обостряется отсутствием

распределения существующих ставок (компенсирующая ставка); Медицинский персонал не может эффективно предоставлять услуги в связи с нехваткой

основных ресурсов, таких как медикаменты, медицинские средства и коммунальные услуги;

Наблюдается рассеивание имеющихся ресурсов по областям и районам, а также сельской и городской местности, что приводит к неравномерному распределению медико-санитарной помощи.

4.21 Результаты ИОГР указывают на фундаментальные проблемы, разрешение которых требует значительных усилий со стороны Правительства. С одной стороны, недостаточные государственные ресурсы направлены в сектор здравоохранения, и необходимо больше ресурсов, для достижения хотя бы минимально приемлемых стандартов в оказании медико-санитарной помощи населению. С другой стороны, существующие государственные ресурсы так плохо расходуются, что в отсутствие значительных структурных изменений выделение любых других дополнительных ресурсов, направленных в систему, может быть потенциально неэффективным. Следовательно, увеличение государственных ресурсов, отведенных отрасли здравоохранения должно сопровождаться внедрением существенных реформ, что, в свою очередь, может представлять некоторую трудность, принимая во внимание конкурирующие интересы заинтересованных лиц данной отрасли.

4.22 Координация учреждений, ответственных за разработку политики здравоохранения, её финансирование и предоставление услуг, очень слабая. Непосредственной задачей Министерства здравоохранения является разработка политики отрасли. Министерство также предоставляет руководство областным департаментам здравоохранения относительно приоритетов в сфере

23 ИОГР по отрасли здравоохранения в Таджикистане отличается от большинства других исследований подобного типа, т.к. акцент был не на подсчёте показателя утечки. Основная задача исследования состояла в том, чтобы определить какие аспекты текущей бюджетной системы функционируют, а какие нет.

55

здравоохранения, но не осуществляет надзор над суб-национальными учреждениями24. Однако, Министерство финансов выделяет средства центрального Правительства на здравоохранение непосредственно областным администрациям, практически не консультируясь с Министерством здравоохранения. Областные отделы здравоохранения управляют учреждениями здравоохранения регионального уровня, но передают большее количество ресурсов районным администрациям, которые распределяют большую часть этих ресурсов между Центральными районными больницами (ЦРБ). Управление большей частью служб системы здравоохранения происходит внутри больниц, где главные врачи ЦРБ управляют всеми службами здравоохранения (например, сельские клиники, поликлиники, профилактика заболеваний, а также служба матери и ребенка) в районе. В результате, Главврач выполняет функции как администратора ЦРБ, так и руководителя районной системы здравоохранения (см. Рисунок 4.2)

24 Организационная структура должна включать в себя Таджикский институт постдипломной подготовки медицинских работников, Республиканский медицинский колледж, Бюро по контролю за предоставлением медицинских услуг, Агентство по контролю за фармацевтической деятельностью.

56

Рисунок 4.2: Организационная структура государственной системы здравоохранения

4.23 Главврачи ЦРБ имеют значительные дискреционные полномочия (независимость принятия решений) и фактически являются лицами, ответственными за принятие решений в отношении распределения ресурсов здравоохранения. Большую часть бюджета района выделяют ЦРБ, которая отвечает за удержание некоторых средств для своих операций и распределение оставшихся средств между учреждениями здравоохранения в своём районе. В частности, главврач - это лицо, обладающее огромными полномочиями в трёх важных областях: (i) управление персоналом, включая распределение свободных ставок (компенсирующая рабочая нагрузка); ( ii) распределение ресурсов в натуральной форме (например, медикаменты и медицинские средства) между районными учреждениями здравоохранения; и (iii) перераспределение бюджетных средств из других служб медико-санитарной помощи (таких как поликлиники и службы по делам общественного здравоохранения) больницам. Тем не менее, несмотря на все полномочия, существует только несколько механизмов для обеспечения подотчётности главврачей областной администрации.

Кишлак, Община

Президент

Министерствофинансов

МинЗдрав

Областная администрация

Маджлиси Оли(Парламент)

Премьер Министр

МинОбраз

Районная администрация

Джамоат

Респ. больницыНац. Диагн. ЦентрГосМедУниверситет

ОблЗдрав

Респб. СЭС

Обл. СЭС

Район. СЭС

Респ. Центры

ЦРБ

Первичная медслужба Семейная медицина СВА, ФАП,

Обл. больницаГорбольницы, поликлиникиСпецдиспансеры

МинСоцЗащитыMinistry Др. Министерства

57

Распределение государственных ресурсов

4.24 Расходование государственных средств на службы здравоохранения, особенно на госпитальные службы, достаточно низкое в Таджикистане. В 2005 г., расходование государственных средств на здравоохранение составляло приблизительно 1.1 процента от ВВП, что является низким показателем и аналогично среднему показателю расходования средств в странах с низким уровнем доходов. Для того чтобы компенсировать низкий уровень государственных финансов в целом и недостаточное расходование государственных средств, население в Таджикистане покрывает нехватку за наличный расчет в объёме приблизительно 3 процента от ВВП. Республиканские расходы на здравоохранение (центральное Правительство) составляют около 24 процентов от общих затрат на здравоохранение, по сравнению с 76 процентами расходования от общих затрат здравоохранения на местном уровне в 2005 г. Приблизительно 65 процентов от общих затрат общественного здравоохранения было израсходовано на больницы, тогда как оставшиеся проценты были распределены в поликлиники, общественное здравоохранение и другие категории. Данное распределение ресурсов в больницы поддерживает большую, но всё ещё не полностью использованную сеть больниц в Таджикистане за счёт менее дорогостоящей первичной медико-санитарной помощи и служб общественного здравоохранения.

4.25 Только 35 процентов учреждений, охваченных исследованием ИОГР, подготавливали бюджеты в 2005 г. Учреждения республиканского и областного уровней имеют отдельные бюджеты, в то время как учреждения первичной медико-санитарной помощи не имеют своих собственных отдельных утверждённых бюджетов. Таким образом, отслеживание затрат учреждений невозможно, т.к. они не располагают информацией в отношении выделенных для них средств. Соответственно соглашению, по которому ЦРБ, а в некоторых случаях и администрация джамоата, предоставляли учреждениям здравоохранения определенного района ресурсы в натуральной форме, финансирование которых являлось частью консолидированных бюджетов ЦРБ и джамоата.

Работники отрасли здравоохранения

4.26 В Таджикистане медицинский персонал считает себя чрезвычайно низкооплачиваемым и прибегает к разным стратегиям «выживания», некоторые из которых являются незаконными. Средняя заработная плата, оценивающаяся как «нормальная», в 7.7 раз выше фактической средней заработной платы. Для того чтобы компенсировать низкую заработную плату, многие работники здравоохранения ищут дополнительную работу за пределами учреждений или неофициально берут деньги за услуги с пациентов. Приблизительно 18 процентов работников здравоохранения признаются в том, что они работают за пределами учреждений для того, чтобы компенсировать низкую заработную плату. В среднем, работники сектора здравоохранения работают 20 часов в неделю на второй работе, что объясняет высокий показатель отсутствия персонала на их постоянной работе в Таджикистане (около 30 процентов работников здравоохранения). Более того, несмотря на то, что они работают за пределами своих учреждений, 46 процентов работников здравоохранения признают, что получают неофициальные выплаты (подарки наличными или в натуральной форме) от пациентов в качестве дополнительного дохода.

4.27 Ставки – это один из механизмов увеличения доходов работников, но многие из ставок всё ещё не распределены, что приводит к неполному расходованию средств по категориям кадрового персонала бюджета здравоохранения. Главврач Центральной районной больницы отвечает за распределение ставок между персоналом здравоохранения, т.е. обладает значительными

58

полномочиями в решениях, связанных с кадровыми ресурсами, а также распределением бюджетных средств по статье заработной платы рабочих и служащих в секторе здравоохранения. Кроме того, более высокие заработные платы и больше ставок значительно сокращает вероятность отсутствия на работе работников здравоохранения. Несмотря на это, результаты ИОГР показывают, что среднее учреждение имеет 13 дополнительных ставок, из которых только 8 были перераспределены между работниками.

4.28 Многие учреждения не получают необходимых ресурсов или услуг, в то время как больше ассигнований выделяется определённым отдельным категориям. В 2005 году, 43 процента от общих затрат общественного здравоохранения было выделено на компенсацию труда и взносы. Остальная часть была распределена на лекарства, продовольствие, топливо, коммунальные услуги, ремонт и техническое обслуживание, как показано на Рисунке 4.3.. Категории продовольствия и других товаров и услуг (таких как канцелярские товары и другие материалы) составляют почти 40 процентов от общих не связанных с рабочими кадрами текущих затрат. Возникает беспокойство относительно того, что эти ресурсы могут быть легко направлены на личное потребление. Также беспокоит то, что только 61 процент учреждений по результатам исследования проинформировали о получении средств на медикаменты или сами медикаменты (см. Рисунок 4.4). Значительная часть учреждений, т.е. около 16 процентов всех исследуемых учреждений, проинформировали о неполучении средств или ресурсов в натуральной форме из государственных источников в 2005 г.

Рисунок 4.3: Государственные расходы здравоохранения по категориям в % от затрат на

товары и услуги

Рисунок 4.4: Учреждения, получающие средства или ресурсы в натуральной форме, в % от общих

учреждений

Источник: Правительство Республики Таджикистан.Примечание Данная схема не содержит затраты на кадровые ресурсы. Категория “другое” относится к другим товарам и услугам, таким как канцелярские товары и материалы. Категория “ремонт” относится к ремонту и техническому обслуживанию.

Источник: ИОГР Здравоохранение, 2006 г..Примечание: Категория “другое” относится к другим товарам и услугам, таким как канцелярские товары и материалы.

Топливоl, 4%

Медицина,17%

Питание, 17%

Другоеr 19%

Ремонт,

28%Комуслуги

14%100

6157

11

55

0

20

40

60

80

100

120

Труд Лекарства Питание Топливо Другое

59

ТАБЛИЦА 4.5: НАЛИЧИЕ КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В УЧРЕЖДЕНИЯХ ЗДРАВООХРАНЕНИЯГородская местность

Сельская местност

ь

Таджикистан

(Среднее количество часов в день) a

Наличие электричества в зимний период 19 6 9Наличие отопления в зимний период 12 4 5

(% учреждений с доступом)Доступ к воде, подаваемой по трубопроводу 95 29 41Доступ к коммуникациям (телефон или радио) 85 9 23Доступ к транспорту 48 12 19

Источник: Таджикистан ИОГР по отрасли здравоохранения (2006 г.) * День соответствует 24 часам.

4.29 Многие учреждения здравоохранения – особенно в сельской местности – едва ли функционируют. Таблица 4.5 указывает на нехватку основных «коммунальных» служб (коммунальная служба, транспорт и коммуникации) в учреждениях здравоохранения в Таджикистане. Ситуация намного хуже в сельской местности по сравнению с городской местностью и в негоспитальных учреждениях по сравнению с больницами. Например, только 29 процентов сельских учреждений здравоохранения имеют доступ к воде, подаваемой по трубопроводу (внутри или за пределом учреждения). В зимнее время, сельские учреждения здравоохранения имеют в среднем отопление 4 часа (обычно сжигают уголь для отопления) в течение 24 часов. Тем не менее, несмотря на эту мрачную ситуацию, сельские учреждения здравоохранения остаются единственными жизнеспособными учреждениями медико-санитарной помощи для населения в стране, где доступ к городской медицинской службе затрудняется расстоянием, горным ландшафтом, неразвитой дорожной системой и дорогим транспортным маршрутом.

ТАБЛИЦА 4.6: ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ НА ЗДРАВООХРАНЕНИЕ ПО ОБЛАСТЯМ, 2005 Г.

Душанбе и РРП Хатлон ГБАО Согд Таджикистан

(процентное соотношение областных затрат общественного здравоохранения)

Больницы 50 71 78 72 78Поликлиники 28 15 10 22 11Общественное здравоохранение 5 11 8 6 6Другие 17 3 5 1 5

(в сомони)Расходы здравоохранения/на душу 8.81 7.87 23.35 9.22 9.05

Источник: Правительство Республики Таджикистан.

Региональное распределение

4.30 Распределение ресурсов в секторе здравоохранения варьируется по регионам. Относительно системы подушевого финансирования, некоторые области получают больше средств на здравоохранение чем другие, как показывает Таблица 4.6. Например, Горно-Бадахшанская автономная область (ГБАО) получает 23 сомони на душу населения, что в 2.6 раза выше среднего подушевого финансирования здравоохранения во всех других областях. Неясно, связано ли это с тем, что затраты на предоставление товаров и услуг такого же уровня и типа

60

высокие в самом ГБАО, являющимся горным регионом, или с тем, что больше товаров и услуг предоставляются резидентам этой маленькой области по сравнению с другими областями. Также, внутри области (в отличие от разреза по областям), подушевое выделение ресурсов не было соотнесено, на районном уровне, с доходом на душу населения. Следовательно, более бедные районы могли не получить больше денег.

4.31 Структура расходования на отрасль здравоохранения также отличается по областям. Области распределяют свои ресурсы по-разному в зависимости от типа расходов (больницы, поликлиники, общественное здравоохранение и другие службы, как показано в Таблице 4.6). На нужды больницы и ее служб потрачена самая большая часть расходов здравоохранения, что в среднем составляет 78 процентов по Таджикистану. Душанбе и РРП распределили наиболее пропорционально по 28 процентов на поликлиники и службы, по сравнению с 11 процентами от общих затрат общественного здравоохранения в Таджикистане. Необходимость понимания механизма вариаций в распределении средств нужна для того, чтобы определить в какой степени они отражают потребности населения области или в какой степени эти структуры распределения средств являются результатом других причин, таких как установленные в прошлом модели расходования средств или дискреционные полномочия района.

4.32 Национальная Программа по Иммунизации (НПИ) страдает от многих подобных проблем, связанных с распределением ресурсов и управлением государственными расходами как, например, в первичной медико-санитарной службе. Ресурсы на иммунизацию не распределяются на основе улучшения равного положения между регионами или районами, улучшения эффективности или достижения целевых нужд населения. Отсутствие подробных требований создаёт условия, на основании которых лица, ответственные за принятие решений, могут иметь значительные дискреционные полномочия без сопутствующего надзора и подотчётности в распределении и использовании финансовых средств. Финансирование НПИ фрагментировано и весьма централизованно, с большей частью государственных ресурсов (40%) сконцентрированных в Республиканском Центре Иммунопрофилактики (РЦИП), выделенных больницам, или Душанбе. Значительное недофинансирование службы иммунизации наблюдается на уровне учреждений. Среднее общее необходимое условие деятельности по иммунизации учреждений в 2005 г. составляло S2,079 ($603), что более чем в четыре раза выше уровня государственных ресурсов (в натуральной форме и бюджет) выделенных учреждениям первичной медико-санитарной помощи. На уровне учреждений, добровольные выплаты персоналом (взносы) представляют значительный источник финансирования деятельности по иммунизации, такой как наблюдение, расширение услуг с выездом в районы и сбор вакцин. Финансирование НПИ увеличилось на 142% между 2001 и 2005 гг. и достигло приблизительно $1.5 млн., или $0.22 на душу населения, но 97% финансирования поступает от внешних доноров. Устойчивость и предсказуемость финансирования текущих программ остается важным вопросом. Политические решения, ведущие к большим государственным ассигнованиям на вакцины, были преимуществом включения модуля по иммунизации в ИОГР по отрасли здравоохранения.

E. ИОГР ПО ОТРАСЛИ ОБРАЗОВАНИЯ

4.33 Началу данной дискуссии послужили результаты исследования по отслеживанию государственных расходов в 2007 г. (ИОГР).  ИОГР было ответом на важные тенденции, которые поставили под угрозу повышенное давление на сектор государственного образования: (i) рост затрат в связи с повышенным давлением как результат роста количества студентов и ухудшающейся инфраструктуры, (ii) неравенство в финансировании государственного образования, и (iii) отсутствие эффективности в предоставлении общественных услуг. ИОГР было

61

проведено для оценки потенциальной эффективности полученной путём, например, определения источников утечек государственных средств. Собранные на районном, школьном уровне и уровне джамоата (где возможно) данные достаточно дезагрегированы и могут быть использованы для проверки точности системы финансирования образования и достижения средств, выделенных на школьное образование. Для этого исследователи провели «триангуляцию», по которой сравнили бюджеты различных уровней иерархии. В связи с тем, что большая часть расходов государственного образования выделяется на общее образование, в основном, на заработные платы рабочих и служащих, ИОГР исследовало, как улучшенное использование кадровых ресурсов может способствовать наращиванию эффективности. В заключении, вопросник ИОГР пытался рассмотреть, в контексте Таджикистана, вопрос объективности расходования государственных средств и состояние инфраструктуры школ в стране.

4.34 Краткое изложение результатов ИОГР в отношении системы общего образования включает следующие пункты:

Управление ресурсами отличается высокой степенью свободы действий на местном уровне, характеризующейся сильной официальной подотчётностью на районном уровне или уровне джамоата. Министерство образования контролирует общенациональную политику образования. Однако финансовые отчёты направляются не в Министерство образования, а из школ и джамоатов вплоть до уровня района и области (как приемлемо) в Министерство финансов. Не все школы зависят от джамоатов: тогда как сельские школы получают товары, услуги и заработную плату для преподавательского состава со стороны джамоата, городские школы не находятся под юрисдикцией джамоата, но получают снабжение напрямую с района. Местные правительства выполняют бюджет общего образования; районные органы власти, в частности, пользуются дискреционным полномочием в распределении ресурсов в секторе образования. Районы должны использовать средства «защищённых» бюджетных статей, включая заработную плату и коммунальные услуги, внутри экономической классификации, но у них есть дискреционное полномочие определять распределение между джамоатами и школами. Есть также «единовременная выплата» бюджетных ассигнований, по всем незащищённым статьям, которые район может распределять на своё усмотрение между экономическими классификациями и джамоатами и городскими школами. Доходы собираются на местном уровне, но некоторые районы также «субсидируются» средствами из центра. Когда районы собирают больше доходов, чем ожидалось в начале финансового года, или имеются непотраченные средства, которые остались ещё с прошлого года, то у районов появляется больше свободы действий относительно того, как потратить эти, а не другие средства. В связи с тем, что урезание бюджета может происходить на каждой стадии процесса утверждения бюджета, система отдаёт предпочтение “защищенным” статьям бюджета и не урезает их, особенно заработные платы, по сравнению с товарами и услугами.

Бухгалтерский учёт и контроль над финансами существуют в районах, но не на стадии бюджетного процесса, когда распределяются товары и услуги, обычно джамоатами, для школ. Бюджетные процессы весьма точные и последовательные до уровня джамоата, а с уровня джамоата и ниже, картина менее ясна. Бухгалтерские процессы в джамоате не имеют соответствующей финансовой подотчётности до уровня школ. Основная проблема с джамоатами не связана с их небрежностью в исполнении своих обязанностей, а скорее относится к процессу, по которому определяются их обязанности. Не ожидается, что джамоаты будут отслеживать то, как средства распределяются между школами; и это пагубно влияет на прозрачность «сверху-вниз» и «снизу-вверх». Таким образом, сложно и

62

порой даже невозможно отслеживать государственные ресурсы до их конечного места назначения в школах. Более того, школы не знают, по крайней мере, неофициально, какой объём ресурсов они получат от своего джамоата (района). Хотя некоторые джамоаты и школы ведут учёт средств, бухгалтера джамоата и завхозы школ не смогли восстановить и воссоздать расходы которые были выделены и получены школами, используя свои учётные записи.

4.35 В других странах, ИОГР было полезным методом подтверждения уровней утечки, особенно средств, не связанных с заработной платой, путём сравнения отчетов в школах с отчетами на других уровнях данной иерархии. Однако в случае Таджикистана, несоответствие отчетов делает невозможным подсчёт сумм и стоимости ресурсов, переведённых от джамоата школам или сравнение ресурсов, выделенных джамоатом, с ресурсами, полученными школами. Некоторые бюджетные статьи показывают, что соответственно отчётам джамоаты предоставляют больше ресурсов, чем по отчётам получают школы; другие указывают противоположную картину (см. Таблицу 4.7). В среднем, джамоаты по отчётам тратят на канцелярские товары, инвентарь, уборку туалета и воду больше, чем школы, соответственно отчётам которых больше средств уходит на электричество, отопление, покраску и извёстку. В то же время снабжение школ ресурсами, не связанными с заработной платой, довольно ограничено. По отчётам, большинство школ не получали канцелярских товаров и инвентарь. Только небольшое количество школ сообщили о получении базовых материалов для ремонта, таких как краски (19 процентов школ) и извести (17 процентов). Даже топливо для отопления, - наиболее часто предоставляемый ресурс, - не было получено во всех школах, а те школы, которые получили, проинформировали о том, что топлива было недостаточно для покрытия их потребностей.

63

ТАБЛИЦА 4.7: РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДЖАМОАТОМ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ДЛЯ СРЕДНИХ ШКОЛ

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)

Бюджетная категория

Часть школ (%) по которым

распределение и предоставление

средств джамоатом сообщается:

Часть школ (%) по которым

эффективность расходования средств,

предоставляемыхтоваров и услуг информируется:

Средняя эффективность

расходования средств (сомони, 2006 г.) по отчету, согласно:

Джамоат Школа Джамоат Школа Джамоат ШколаКанцелярские товары 47.1 32.8 93.7 82.8 157 154Хозяйственные затраты и инвентарь

44.6 39.4 93.1 65.5 307 251

Спортивные товары 1.2 1.2 100.0 100.0 50 50Электричество 78.7 90.8 39.2 15.4 336 303Газ 3.5 2.6 56.7 76.0 871 871Отопление – Всего 65.6 79.8 97.1 55.5 970 656из которых: Уголь (включая транспортировку)

53.6 51.8 88.1 43.4 916 758

из которых: Дрова (включая транспортировку)

31.7 41.1 81.5 82.8 571 453

из которых: Другое топливо 1.7 2.6 100.0 41.0 293 332Уборка мусора 3.8 4.7 100.0 43.9 208 224Уборка туалета 1.2 1.6 100.0 77.0 168 185Вода 10.4 8.4 92.2 21.9 288 263Ремонт здания- Всего 16.3 20.1 100.0 80.4 1,833 1,505из которых: краска 18.8 18.9 89.8 84.4 250 257из которых: известь 15.9 16.6 88.0 81.2 145 124из которых: Другие ремонтные работы или строительный материал [1]

9.1 10.2 100.0 90.6 576 722

из которых: Другие ремонтные работы или строительный материал [2]

4.9 5.7 91.1 100.0 1,466 266

Коммуникационные услуги 13.4 6.0 100.0 49.4 42 109Строительство, ремонт 1.0 3.3 100.0 68.2 817 25Покупка технического оборудования (всего)

0.3 0.0 100.0 2,457

из которых: рабочие столы (парты)

1.4 100.0 7,749

из которых: Книжные шкафы 2.6 100.0 240 170из которых: Столы 11.0 100.0 280из которых: Стулья 11.0 100.0 140Другое оборудование и инвентарь, указать другое оборудование и инвентарь

0.0

0.0

4.36 Данные о школах подушевого финансирования показывают высокую степень соответствия между бюджетами на всех уровнях. Традиционно, школы знают немного или ничего не знают о своих бюджетах и немного могут сказать о товарах и услугах, которые они получают. Но это не относится к районам со школами подушевого финансирования (ПДФ), где джамоаты больше не играют роли и школы знают свои бюджеты и могут представить полный отчёт по исполнению

64

соответствующих бюджетов. Механизм ПДФ, введённый в 5 районах в 2005 г. и расширенный до 17 районов к настоящему времени, был разработан в целях предоставления большего количества рычагов для администрации школ в использовании выделенных им ресурсов, что в конечном итоге приводит к большей степени эффективности, справедливости и прозрачности. Согласно данной системе, годовое финансирование школ расчитывается из бюджетов районных или городских отделов образования (РайОно/ГорОНО) на текущие затраты по формуле, которая принимает во внимание такие факторы, как общее количество имеющихся в наличии средств на образование в районном/городском бюджете и установленная статистика плана зачисления учеников в школы.

4.37 Распределение ресурсов для текущих затрат школ ПДФ отличается от школ без ПДФ: если используется формула для подсчёта ресурсов для каждой школы, то школы информируются о предоставляемой им сумме и управляют ресурсами согласно своим потребностям. Попытка обеспечения справедливого распределения государственных средств имеется, т.к. формула служит для обеспечения школ средствами пропорционально количеству учащихся. Более того, у школ есть стимул для эффективного управления деньгами потому что: (i) решение принимается в школах, которые располагают большей информацией, и (ii) школы испытывают бюджетные ограничения и могут перераспределять средства по отдельным категориям затрат. Наличие бюджетов в школах также открывает двери для большего участия гражданского общества в принятии независимых решений школами и служит дополнительным гарантом недопущения утечек и коррупции, т.к. родители могут изучать бюджет, чтобы обеспечить надлежащее использование государственных средств.

4.38 Предполагаемой пользой от внедрения подушевого финансирования в образовании считалась уплотнение классов, которое в свою очередь должно сократить общее количество часов преподавания и количество заработной платы, выплачиваемой учителям. В рамках традиционной системы финансирования, школам было бы невыгодно вводить данную систему, потому что любые сэкономленные средства должны быть возвращены назад в местный бюджет. Однако в плане использования кадровых ресурсов, школы в Таджикистане обычно имеют приемлемое соотношение учителей-учеников и ставок; однако часы преподавания значительно варьируются (см. Таблицу 4.8) и, в то время как многие учителя довольны часами преподавания, около одной четверти до одной трети всех учителей желали бы больше преподавать, что может в конечном итоге оказать воздействие на разделение классов. Обычно размер класса меньше оптимального, но ситуация меняется в зависимости от школ и регионов. Тем не менее, решения относительно размера классов не придерживаются строгих стандартных правил, по которым классы с 1–4 должны состоять максимум из 25 учеников, а классы с 5–11 максимум из 30 учеников. Таким образом, решения по разделению классов принимаются на местном уровне, результатом которых иногда могут быть «слишком маленькие» классы или «слишком большие классы». В целом, однако, количество классов в стране сильно не отличается от прогнозируемого количества в случае строгого соблюдения стандартных правил.

65

ТАБЛИЦА 4.8: РЕГИОНАЛЬНОЕ КОЛЕБАНИЕ В РАЗМЕРЕ ШКОЛ, ЧАСОВ ПРЕПОДАВАНИЯ, СООТНОШЕНИЕ УЧЕНИКОВ - УЧИТЕЛЕЙ И РАЗМЕРА КЛАССОВ

ОбластьСредний размер

школ (количество учеников)

Среднее количество

часов преподавания

Соотношение учеников-учителей

Средний размер класса

Душанбе 1,658 26.5 26.0 27.6РРП 510 23.8 17.6 19.5Хатлонская область 452 25.0 18.7 18.4Согдийская область 423 20.4 12.4 17.3ГБАО 251 18.4 10.8 15.6

Всего: 476 23.0 16.4 18.4

4.39 Структура бюджетов школ с ПДФ и без ПДФ достаточно схожа. Внебюджетная категория отличается в школах с ПДФ и без ПДФ на несколько процентов. Либо школы с ПДФ не посчитали выгодным внесение значительных изменений в структуру своего бюджета, либо у них не было на это времени. В частности, самые большие категории, такие как заработная плата и социальное страхование, не были сокращены как часть бюджета. Другими словами, хотя школы ПДФ консолидируют классы, это не приводит к сокращению фонда заработной платы как части общего бюджета. Вместо этого, основным источником экономии в школах ПДФ являются коммунальные услуги, особенно отопление и уборка мусора. В дополнение к этому, школы ПДФ тратят большую часть бюджета на покупку различных товаров и услуг. Они тратят почти вдвое больше на канцелярские принадлежности, наполовину больше на инвентарь, и больше чем вдвое на транспортные расходы (возможно, потому что с получением больших полномочий на закупки и управление финансами администрация школ больше нуждается в транспортных услугах).

4.40 В Таджикистане, в связи с увеличением количества учеников потребуется больше текущих капитальных инвестиций, в случае если нужды должны быть удовлетворены. Школьные здания интенсивно используются (96 процентов школ работают по две или три смены) и 49 процентов директоров школ проинформировали о том, что классы переполнены в их школах (ситуация меняется по областям). Один из приемлемых вариантов для директоров, конечно, является разделение классов для сокращения их размера. Тем не менее, 85 процентов директоров которые сообщили о переполненных классах, заявили, что отсутствие классных комнат являлось препятствием для разделения классов, а 54 процента указали на нехватку учителей. Помимо этого, капитальная реконструкция является редким явлением в школах: в течение последних пяти лет, только 14 процентов директоров школ сообщили о проведении реставрационных работ и 72 процента вообще не указали о проведении каких-либо работ по капитальному ремонту школ после окончания их строительства. Капитальный ремонт чаще всего имеет место в городской, а не в сельской местности: 40 процентов директоров из городской местности по сравнению с 24 процентами директоров сельской местности, сообщили о проведённых работах по капитальному ремонту. ИОГР отразило состояние в школах, которые были исследованы в 2004 г., и сравнительные результаты вызывают беспокойство относительно того, что увеличилось количество «проблемных» образовательных учреждений за период 2004-07 гг. (см. Таблицу 4.9).

66

ТАБЛИЦА 4.9: СООТНОШЕНИЕ ДИРЕКТОРОВ, КОТОРЫЕ СООБЩИЛИ О ПРОБЛЕМАХ (ПРОЦЕНТ)

Проблема 2004 г. (ИУО)

2007 г. (ИОГР)

Нехватка учителей 56.0 54.4Качество/навыки учителей 38.4 49.3Плохая инфраструктура 25.5 47.9Недостаточное снабжение 50.6 66.2Отсутствие отопления в классах 63.3 49.7

4.41 Текущее положение дел указывает на неравенство в государственном финансировании из расчёта на одного ученика, а также варьирование внебюджетных средств, которые получают школы. Таким образом, регионы с большими школами тратят меньше средств из расчёта на одного студента. Вторая наблюдаемая модель – школы любого масштаба в более благоприятных несубсидированных районах лучше финансируются, чем школы в субсидированных районах. Третья модель связана со школами ПДФ, которая представляет самые высокие уровни финансирования из расчёта на одного студента вне зависимости от размера школы. Данное финансирование, возможно, основывалось на пилотировании подушевого финансирования, которое не стремилось к отрицательному воздействию на бюджеты школ, что могло бы привести к неудачам и появлению противников в финансировании проводимых реформ. С другой стороны, в то время как школы ПДФ демонстрируют самые высокие показатели расходования государственных средств из расчёта на одного студента, внебюджетные трансферты особенно часто встречаются среди школ без ПДФ. Согласно директорам школ, более двух третей всех школ получали, по крайней мере, один такой трансферт в течение 2006 г. Школы с ПДФ в целом стабильно получают свои бюджетные ресурсы и менее нуждаются в дополнительных ресурсах, чем школы с традиционной схемой финансирования. Это объясняет, почему только 52 процента школ ПДФ получили подобные трансферты по сравнению с 71 процентом школ с традиционной схемой финансирования. Трансферты также реже встречаются в г. Душанбе и Согдийской области, чем в других областях, и особенно часто в ГБАО. Родители учеников являются наиболее частым источником внебюджетных трансфертов и львиная доля их взносов направляется на ремонт и строительные материалы для школ. Данный факт подчёркивает важность улучшения школьной инфраструктуры, особенно для самых бедных сегментов населения.

67

5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ И РЕКОМЕНДАЦИИ В ОБЛАСТИ ПОЛИТИКИ РЕФОРМ

5.1 Приведенные выше результаты и анализ ПОГР прежде всего предназначены для содействия дальнейшему диалогу с Правительством Таджикистана по вопросам политики реформ. В некоторых отдельных случаях можно выработать чёткие рекомендации на основе проведённого в данном отчёте анализа. Наиболее важным приоритетом в политике Правительства на данный момент должно быть восстановление макроэкономической стабильности в целях избежания возможного ухудшения обшей макроэкономической ситуации и снижения риска возникновения кризиса платёжного баланса. Это, в свою очередь, потребует контроля за ростом совокупного спроса в целях снижения внешних и внутренних дисбалансов, восстановления международных валютных резервов и сокращения роста объемом внешнего долга.

5.2 Ряд необходимых мер в части регулирования макроэкономической ситуацией включают в себя следующее:

Резкое сокращение роста предложения наличных средств (денежной массы); Восстановление валютных резервов НБТ, что потребует практически обязательного

административного увеличения обменного курса; Для поддержки снижения роста денежного предложения и восстановления валютных

резервов, внутреннее финансирование Правительства должно быть отрицательным, что также потребует соответствующей фискальной консолидации;

Контроль за исполнением положений законодательства, органичивающего полномочия НБТ и других государственных организаций по привлечению и гарантированию внешнего долга;

Введение строгих ежегодных ограничений в отношении привлечения новых внешних заимствований таким образом, чтобы индикаторы внешнего долга можно было поддерживать на уровне таких пороговых значений, в рамках которых уровень внешнего долга рассматривается как устойчивый;

Запрещение привлечения внешних заимствований на нельготной основе.

5.3 Энергетика будет играть важную роль в обеспечении будущего роста и развития Таджикистана, учитывая тот факт, что страна обладает сравнительным преимуществом в части выработки гидроэлектроэнергии. Объёмы капитальных инвестиций, необходимых для развития данной отрасли, значительны в связи с чем, вопрос привлечения частных инвестиций для финансирования деятельности в этой отрасли будет стоять особенно остро. Принимая это во внимание, Правительство может играть ключевую роль в области регулирования частных инвестиций, реформирования внутреннего рынка электроэнергии, внесения своего инвестиционного вклада в создание инфраструктуры для экспорта электроэнергии на другие рынки за пределами страны и, вероятнее всего, вступать в качестве минимального акционера в разработке новых производственных мощностей. Несмотря на наличие потенциальных значительных финансовых выгод от развития данной отрасли, существуют также и риски, которые

могут поставить под угрозу долгосрочную устойчивость системы государственных финансов. Для сокращения этих рисков, Правительству необходимо:

Повысить средневзвешенные тарифы на электроэнергию для внутреннего потребления до уровня долгосрочных издержек по производству электроэнергии (т.е. себестоимости), - мера, необходимая для устранения квазифискального дефицита в энергетике;

Минимизировать собственный вклад в капитальные затраты по реализации новых проектов по выработке электроэнергии и избежание покрытия этих издержек за счет привлечения средств на коммерческой основе;

Минимизация возможностей «Барки Точик» по гарантированию покупки электроэнергии от тех производителей энергии, продукция которых предназначена на экспорт.

5.4 Реформа системы управления государственными финансами (УГФ) является предпосылкой для улучшения эффективности государственных расходов. Правительство уже достигло определённого прогресса в этой сфере, в частности, по внедрению и реализации среднесрочной программы государствнных расходов (СПГР), где первые шаги были сделаны в области образования в качестве экспериментальной отрасли. Однако программа реформирования системы УГФ достаточно комплексный и довольно сложный процесс. Ключевыми приоритетами в среднесрочной перспективе являются:

Продолжение реализации СПГР, усиления потенциала в области бюджетного планирования в Министерстве образования и постепенное вовлечение в процесс новых секторов;

Пересмотр бюджетной классификации и ее интеграция с планом счетов; Учреждение независимого органа по внешнему аудиту; Установление целевых показателей по принятию стандартов бухгалтерского учёта и

отчётности IPSAS; Создание структуры внутреннего аудита.

5.5 С момента обретения Таджикистаном независимости, уровень здравоохранения и образования населения заметно ухудшился, в основном в связи с недостаточным финансированием дорогостоящих систем образования и здравоохранения унаследованных на момент обретения независимости, а также ввиду отсутствия возможности проведения необходимых реформ, которые способствовали бы более лучшему распределению ограниченных бюджетных ресурсов в этих отраслях в целях улучшения показателей распределительной эффективности бюджетных ресурсов. Таким образом, ресурсы распределяются неэффективно, с повышенным вниманием к централизованным, капиталоёмким расходам и расходам на уровне третичного образования, что происходит за счет децентрализованной (первичной) системы здравоохранения и образования. Управление бюджетными ресурсами в этих отраслях затруднено ввиду фрагментации ответственности за их распределение между большим количеством учреждений как на местном, так и республиканском уровнях. Таким образом, можно отметить следующие ключевые приоритетные направления деятельности в здравоохранении и образовании:

Постепенное увеличение расходов бюджета в этих секторах в средне- и долгосрочной перспективе;

69

Установление более тесной взаимосвязи между распределением бюджетных средств и чётко обозначенной политикой реформ и целями в соответствующих секторах;

Улучшение координации по вопросам бюджетного планирования и распределения ресурсов между различными учреждениями, ответственными за распределение государственных средств в этих отраслях. Обеспечение лидирующей роли отраслевых министерств в определении общего пакета своих бюджетных ресурсов.

5.6 Данный отчет также приводит доводы в пользу того, что, учитывая достаточно узкую экономическую базу Таджикистана, Правительство не может позволить себе амбициозную программу по строительству дорогостоящих объектов инфраструктуры или программы социального развития. Необходимо разработать последовательную стратегию реализации государственных проектов, нацеленных на развитие, наряду с общей стратегией управления внешним долга, принимая во внимание тот факт, что Таджикистан в настоящее время находится в зоне «высокого риска для долгового бремени». В дополнение к этому, с учётом данных обстоятельств, важно расходовать средства бюджета благоразумно и эффективно и оптимизировать технический потенциал и эффективность расходования выделяемых средств. Вышеприведенные меры вместе взятые могут позволить Таджикистану в полной мере использовать свой потенциал в целях увеличения темпов экономического роста, сокращения бедности, улучшения ряда социальных показателей таких как как уровень смертности и поступления в школы, а также в целях достижения других показателей внедрения соответствующей политики реформ и процедур во всех ключевых отраслях экономики.

70