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INFORME DE AUDITORIASUBSECRETARIA DE PUERTOS Y VIAS NAVEGABLES

AL SEÑOR SUBSECRETARIO DE

TRANSPORTE POR AGUA Y PUERTOS

Lic. Daniel LEVY

S. / D.

En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la

AUDITORIA GENERAL DE LA NACION efectuó un examen especial en ámbito de la

ex-Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, con el objeto que se detalla en el

apartado 1.

1. OBJETO.

Efectuar un relevamiento del sistema de información sobre metas y objetivos que

sustenta los resultados obtenidos por el Programa 91 - “Formulación y Conducción de

Políticas Portuarias y de Vías Navegables”, durante el ejercicio 1998.

2. ALCANCE.

El examen fue practicado de acuerdo con las normas de auditoría externa de la

AUDITORIA GENERAL DE LA NACION aprobadas por la Resolución Nº 145/93,

dictada en virtud de lo establecido en el artículo 119, inciso d) de la Ley Nº 24.156,

habiéndose circunscripto básicamente a la realización de relevamientos de los circuitos

administrativos involucrados y al análisis de información y documentación seleccionada

en base a parámetros de significatividad.

Cabe destacar que para el ejercicio bajo análisis, el programa en cuestión no

incluyó la planificación de la actividad a desarrollar ni las metas físicas a alcanzar. Ante

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su ausencia, se utilizaron las políticas y objetivos que remitió el Poder Ejecutivo

Nacional, junto con la Ley de Presupuesto del ejercicio 1998.

La denominación de las áreas que se consignan en el presente informe se

corresponde con la vigente al momento de las tareas de campo. Estas últimas se han

desarrollado desde el 2 de marzo hasta el 11 de Junio de 1999.

Con posterioridad, habiendo remitido copia del proyecto de informe al organismo

auditado, éste produjo diversos comentarios, los que han sido incorporados en los

acápites pertinentes en la medida en que los elementos de juicio aportados así lo

permitieron.

3. ACLARACIONES PREVIAS.

3.1. Al no definirse metas que traduzcan los objetivos trazados en la política

presupuestaria ni formularse tareas a cumplir o insumos a utilizar, se dificulta

severamente la evaluación de la gestión en términos de eficiencia, economía y eficacia.

Sin embargo, la Subsecretaría determinó en su política presupuestaria para 1998 los

objetivos de Descentralización, Desregulación y Privatización de Servicios,

enumerando las políticas a seguir en tal sentido:

- Efectuar las tareas necesarias para concretar la habilitación de puertos y promover el

desarrollo portuario.

- Privatización del servicio ferroviario del Puerto de Buenos Aires (Puerto Nuevo).

- Profundizar la desregulación de la actividad, introducida por Decreto Nº 817/92.

- Favorecer la privatización de operaciones en puertos provinciales.

- La implementación de las políticas detalladas debe traducirse en la disminución de

costos portuarios, que conduzcan a una merma de precios de fletes y servicios

portuarios.

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Por otra parte se incluyó en dicha política presupuestaria una actividad

denominada “Modernización Portuaria”, que posee financiamiento externo y tiene por

objeto la realización de obras de modernización de la infraestructura, resguardo del

medio ambiente y actividades de capacitación.

También se mencionaron en la política a cumplir, el incremento y la continuación

de las actividades de dragado y señalización de las vías navegables.

3.2. Descripción del programa 91.

Las actividades que realiza la Subsecretaría se pueden agrupar en:

a) Infraestructura Portuaria. Su actividad se concentra en los relevamientos y controles

conducentes a la habilitación de puertos, en orden a la Ley Nº 24.093 y normas

concordantes.

b) Dragado y Balizamiento. Las tareas desarrolladas en esta actividad son todas

aquellas que se vinculan con alcanzar o mantener suficiente profundidad y ancho en

las vías navegables, y su adecuada señalización. Dichas tareas son efectuadas bajo

las modalidades de concesión (en el tramo que abarca desde el puerto de Santa Fe al

océano) y mediante personal y equipamiento propios de la Administración (en el resto

de las vías navegables) .

c) Modernización Portuaria. Es un proyecto que abarca la realización de obras de

mejoramiento portuario y de resguardo del medio ambiente, como asimismo de

capacitación para una mejor administración portuaria. El mismo cuenta con

financiamiento del BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO por CIENTO

CUATRO MILLONES DE DOLARES ESTADOUNIDENSES (u$s 104.000.000), con una

contrapartida nacional de igual valor.

3.3. Presupuesto.

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El Programa 91 tuvo un crédito original de $ 148.582.414, recayendo la

responsabilidad por su ejecución en la Subsecretaría. La desagregación del crédito por

inciso es la siguiente:

BS. DE USO 14.872.280

BS CONS. 2.226.820TRANSFCIAS. 107.816.000

GS. PERS14.806.414

SERV.NO PERS. 8.860.900

Asimismo, el crédito fue abierto por actividad sin determinar producción para

cada una de ellas. La apertura del presupuesto por actividades específicas, da cuenta

de la siguiente situación:

CODIGO DENOMINACION CREDITO INICIAL UN.EJECUTORAActividad 01 Conducción y Coordinación 93.648.083 Subs.Ptos.y

V.NavActividad 02 Ejecución y Control Dragado y

Balizamiento21.825.053 Dir.Nac.Vias Nav.

Actividad 03 Formulación y Ejecución de laPolítica Portuaria

2.369.078 D.N. Infraest.Port

Actividad 04 Modernización Portuaria -Préstamo BID 962 OC-AR

30.630.200 UCP PréstamoBID 962 OC-AR

Actividad 06 Modernización Portuaria -Préstamo BID 895 OC-AR

110.000 UCP PréstamoBID 895 OC-AR

TOTAL 148.582.414

3.4. Infraestructura Portuaria.

Las acciones vinculadas con la infraestructura portuaria, son desarrolladas por la

Dirección Nacional de Infraestructura Portuaria. Las mismas están orientadas

principalmente hacia la fiscalización técnica y operativa de las actividades de los

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puertos. Dichas acciones se materializan en la realización de inspecciones y

relevamientos in-situ, de los puertos nacionales y privados que existen en el país. Sus

actividades de control se ejercen en concordancia con lo dispuesto en la Ley Nº 24.093

y demás normativa vinculada. El procedimiento seguido con respecto a los puertos que

no han solicitado su habilitación, es el de la intimación.

Asimismo, la Dirección citada debe ejercer relevamientos periódicos sobre los

puertos ya habilitados (pedidos de informe, relevamiento de infraestructura, tareas de

observación e inspecciones) estando facultada para suspender o cancelar la

habilitación de aquellos operadores que no se ajusten a las normas vigentes.

Se han cotejado los procedimientos de inspección de varios expedientes por los

que tramitan pedidos de habilitación, siendo común en todos ellos la realización de un

acta por parte de un agente de la Dirección que respalda la actividad de control, pero

generalmente no se deja constancia en ella de los elementos o circunstancias que

impiden dar curso a la habilitación, conforme los requisitos exigidos en la

reglamentación correspondiente. Aclaradas o resueltas dichas circunstancias por los

solicitantes, se procede a la aprobación de la habilitación, mediante decreto del

PODER EJECUTIVO NACIONAL.

Finalmente, la Dirección Nacional de Infraestructura Portuaria ejerce también la

planificación y coordinación de actividades con otros entes del ámbito portuario. En

este sentido, el organismo auditado dio cuenta de los acuerdos de cooperación

portuaria celebrados con los puertos de Génova, Rotterdam, Quebec y Panamá.

3.5. Dragado y Balizamiento.

3.5.1. Actividad concesionada. A partir del 1º de mayo de 1995, la empresa Hidrovía

SA (constituida por Jan De Nul NV, Kocourek SA, Horacio Albano SA. y EMEPA SA) se

hizo cargo de la concesión por 10 años del dragado y la señalización de la vía

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navegable, comprendida entre el km. 584 del río Paraná (puerto de Santa Fe) y el km.

205,3 Canal Punta Indio por el Canal Emilio Mitre. Para el ejercicio 1998 el trabajo se

encontraba en su etapa 3 de ejecución. Ello se corresponde con la realización de

trabajos de mantenimiento del dragado a ser alcanzado en la etapa 2 (32 pies de

profundidad), en la mayor parte de la vía concesionada. La empresa percibe una tarifa

por el paso de las embarcaciones, al tiempo que el Estado le paga un subsidio de

CUARENTA MILLONES DE DOLARES ESTADOUNIDENSES (u$s 40.000.000)

anuales, pagaderos en forma trimestral siempre que cumpla el programa de trabajo

ajustado, incluido en el proyecto definitivo, en tiempo y forma. Cabe agregar que el

contrato previó también la cesión de diversas embarcaciones a la concesionaria,

debiendo ésta absorber 390 agentes integrantes del personal de la Subsecretaría . En

caso de no hacerlo, la empresa resultaría multada mediante el descuento de U$S

3.000 por agente no absorbido en el subsidio trimestral correspondiente, por los doce

(12) primeros aportes trimestrales.

No existiendo un ente regulador que ejerza el control de la concesionaria, el

mismo es competencia del responsable del programa. Existe en ámbito de la

Subsecretaría, una Comisión de Seguimiento de la Concesión encargada de asesorar

al Señor Subsecretario –entre otras cuestiones- sobre la procedencia de cada pago

trimestral del subsidio. Asimismo, se ha contratado a una consultora integrada por las

firmas Deloitte & Co., Estudio Gradowczyk & Asoc. S.A.T., Hydrocéano Consultores

S.A. y Estudio Severgnini, Robiola, Grinberg & Larrechea, para que realice las tareas

de apoyo a la Comisión de Seguimiento en la supervisión técnica y ambiental y

auditorías económico-administrativas, contable y legal de los trabajos concesionados.

A los efectos de verificar este punto, se cotejó la documentación que se agrega

como antecedente del pago de cuotas trimestrales del subsidio en cuestión. Asimismo,

se analizaron los “perfiles” de diversos puntos del tramo concesionado, tomando

conocimiento de las profundidades denunciadas en las mediciones y chequeando las

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mismas en diversas puntos y accesos, según surge de los Boletines Fluviales

(confeccionados en ámbito de la Subsecretaría).

Por otra parte, el contrato de concesión con la empresa Hidrovía S.A. fue

renegociado mediante un Acta Acuerdo de fecha 03/10/97, previa intervención de la

SINDICATURA GENERAL DE LA NACION y dictamen favorable de la COMISION

BICAMERAL DE REFORMA DEL ESTADO Y SEGUIMIENTO DE LAS

PRIVATIZACIONES (de fecha 14/07/97). Las diversas cuestiones incluidas en la

citada Acta Acuerdo, tuvieron reflejo financiero durante el ejercicio 1998 bajo análisis,

siendo sus principales aspectos los siguientes:

- Resarcimiento por gastos de sustitución. El contrato original previó la entrega a la

concesionaria de dragas y balizadores, obligación que no se concretó por carecer tales

embarcaciones de certificación de seguridad para la navegación, expedida por las

autoridades navales estipuladas en el pliego. En consecuencia, Hidrovía debió incurrir

en el alquiler de embarcaciones y en la movilización y desmovilización de equipamiento

propio para cumplir el objeto de la concesión, en los términos previstos.(U$S

21.408.073.-más IVA- por sustitución de la Draga 256C y U$S 1.314.000. -más IVA-

por reemplazo de balizadores).

- Reparación de la draga 256-C “Capitán Núñez”. Entre el equipamiento a ser utilizado

por la concesionaria se encontraba la citada embarcación (de muy escaso calado),

cuya capacidad de trabajo la distinguía del resto del equipamiento a ser cedido a

Hidrovía S.A.. En atención a la imposibilidad por parte de la Administración, de entregar

la draga 256-C en la condición y plazo previstos, se acordó que la empresa

concesionaria se encargue de su reparación como así también de gestionar las

certificaciones especificadas en el pliego, ante el American Bureau of Shipping (ABS) y

la Prefectura Naval Argentina, a cambio de un pago total de U$S 9.952.000 (más IVA)

por parte de la Subsecretaría.

- Diferencia de señales (boyas) entre su existencia a la fecha de la oferta y la de inicio

de la concesión.(U$S 785.225. más IVA).

- Ampliación del objeto contractual, de acuerdo a lo siguiente:

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a) Extensión de la concesión del km. 205,3 del Canal Punta Indio al 239,1 con las

mismas características técnicas que el resto de la ruta concesionada (U$S 9.987.841

por el dragado de apertura y la señalización y U$S 953.966 anuales por el

mantenimiento del dragado y de la señalización).

b) Constitución de zonas de cruce (U$S 3.346.660. por el dragado de apertura y U$S

238.452 anuales por el dragado de mantenimiento).

c) Constitución de áreas de dragado experimental (un pago de U$S 3.076.807, a ser

tramitado junto con el subsidio trimestral que corresponda).

- Ampliación del término de la concesión de 10 a 18 años, en atención a haberse

dejado sin efecto en forma definitiva el compromiso de entrega de los equipos flotantes.

- Cambios en el cuadro tarifario.

3.5.2. Actividad realizada por la Dirección Nacional de Vías Navegables. Su

competencia está dada por todas las vías navegables, excepto el tramo concesionado.

Su responsabilidad consiste en lograr la navegabilidad en el área de su competencia, a

través de trabajos de dragado y señalización, con personal embarcado y equipamiento

propios.

En este sentido, las acciones llevadas a cabo durante el ejercicio 1998 se

orientaron a salvar o atenuar la gravedad de las emergencias provocadas por

inundaciones en el Noreste Argentino. Así se realizaron construcciones, refuerzos y

ampliaciones de defensas en las ciudades de Formosa, Goya, Reconquista, Puerto

Barranqueras, Paso De La Patria y Ceibas. Se requirieron detalles sobre el grado de

avance, costos e insumos utilizados en los trabajos realizados en Formosa, Goya y

Reconquista. En la necesidad de verificar las respuestas brindadas, se solicitaron

todas aquellas anotaciones, documentos comerciales o elementos de juicio, que

integren el sistema de información gerencial existente.

Con relación al personal con que cuenta la Subsecretaría de Puertos y Vías

Navegables para concretar esta actividad se tomó conocimiento de que el organismo

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auditado tiene el 22% de su personal destinado en la Administración General de

Puertos, estando compuesta su dotación total de la siguiente manera:

DESTINO (Distrito y ubicación geográf.) PERS. SINAPA P. EMBARCADOSSPyVN AGP SSPyVN AGP

SSPyVN (Sede) 141 16 0 0Paraná Superior (Corrientes) 100 1 121 4Paraná Medio (Paraná) 91 0 108 1Paraná Inferior (Rosario) 52 2 63 19Río de la Plata (Buenos Aires) 33 34 10 l7lPuertos Patagónicos (Cdro. Rivadavia) 1 0 0 0Quequén-Mar Del Plata (Quequén) 6 0 29 0Río Uruguay (Concep.Uruguay) 36 1 32 7Bahía Blanca 19 0 40 1TOTALES POR ESCALAFON 479 54 403 203TOTAL PLANTA OCUPADA 1139

En cuanto al equipamiento existente para proceder al dragado y señalización de

los tramos no concesionados, la Dirección Nacional de Vías Navegables ha informado

que cuenta con 118 embarcaciones en total (dragas, balizadores, remolcadores, entre

otras). Sin embargo, en base al “Resumen de Gestión Operativa” de la Dirección

Nacional, las embarcaciones utilizadas durante l998 con motivo de las inundaciones

fueron sólo 20.

Por otra parte, la ejecución analítica del presupuesto permitió tomar

conocimiento de diversas reparaciones de embarcaciones por un valor total de $

3.037.197, que según las actuaciones pertinentes fueron devengadas durante los

ejercicio 1993 y 1994, siendo autorizado su pago en el ejercicio 1998 mediante

“legítimo abono”. Los expedientes por los que tramitaron los pagos respectivos,

presentan -sintéticamente- los siguientes elementos de juicio:

- Reclamo de las empresas prestatarias (durante 1997) por servicios de reparación o

mantenimiento realizados durante los ejercicios 1993 o 1994.

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- Remitos emitidos en oportunidad de la recepciòn de los trabajos (1993 y 1994)

conformados por capitanes, jefes de máquina, técnicos mecánicos o ingenieros

navales, responsables de las embarcaciones reparadas.

- Informe técnico de los trabajos realizados, a posteriori del reclamo de pago.

- Cuadro comparativo de precios cotizados por distintos prestadores de los servicios en

cuestión, para verificar los precios reclamados.

- Dictamen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos.

- Resolución del Señor Secretario de Transporte autorizando el gasto mediante su

reconocimiento por legítimo abono y ordenando la instrucción de actuaciones

sumariales.

3.6. Modernización Portuaria. Se formuló un proyecto de modernización portuaria, a

concretarse entre los años 1997 y 2001, dirigido a contribuir a la reducción de costos

de transporte en el comercio exterior, aumentando la eficiencia del sector. El programa

cuenta con un financiamiento externo de U$S 104.000.000, provisto por el BANCO

INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Entre los condicionamientos del Banco, cabe

destacar la necesidad de asegurar una “contrapartida local”: el Estado debe garantizar

que la sumatoria de las inversiones nacional, provinciales y privadas alcancen un

importe igual a la suma que presta el Banco. En consecuencia, el costo del proyecto

de modernización portuaria fue estimado en U$S 208.000.000. La inversión a realizar

en el ejercicio 1998 bajo examen, ascendió -según el crédito original presupuestado en

las actividades de Modernización Portuaria- a la suma de U$S30.740.200.

Los componentes que hacen al objeto del proyecto, en base al informe que

acompaña al contrato de préstamo (aprobado por Decreto Nº 595/97), son los

siguientes:

- Ingeniería y Administración. Abarca el mantenimiento de la Unidad Coordinadora del

Programa, la supervisión de obras y el reembolso de los préstamos que financiaron los

estudios de pre-factibilidad (U$S 9.608.000).

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- Mejoramiento Portuario. Es el componente de mayor peso financiero

(U$S149.700.000) y comprende las siguientes obras: en Concepción del Uruguay(Entre Ríos), la construcción de un muelle en los sitios 14, 15 y 16 y la rehabilitación de

los sitios 3 y 4. En Puerto Deseado (Santa Cruz), la construcción de un muelle en el

sitio 10, rehabilitación del sistema de defensas en sitios 1 y 2, y mejoramiento del

acceso terrestre y de caminos internos. En Puerto Madryn (Chubut), ampliación del

sitio 3 para carga general y construcción de un espigón secundario y nuevo muelle

pesquero. En el Puerto Nuevo (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires), reparación

de frentes de atraque, adquisición e instalación de nuevas grúas y otros equipos para

manipuleo de contenedores, relocalización de patios ferroviarios, implantación de una

estación de transferencia de contenedores y remodelación de intersecciones viales.

Este componente del crédito previó también otros proyectos portuarios a confirmar, en

Rawson (para mitigar el impacto ambiental provocado por el sistema de pesca

artesanal) y en Quequén (para extender la escollera).

- Seguridad y Protección ambiental. Comprende la implementación de sistemas,

compra de equipos y ejecución de servicios, para mejorar las condiciones ambientales

y de seguridad en los puertos y rutas de navegación argentinos (U$S16.000.000).

- Costos Concurrentes. Incluye estudios, asesoría especializada y capacitación, para

apoyar o complementar el desarrollo de otros componentes del programa. Se orientó

hacia la realización de un inventario de necesidades ambientales y a la contratación de

asesoramiento para compilar todas las normas de aplicación en ámbito portuario

(U$S4.900.000).

- Gastos Contingentes. Se estimó la incursión de gastos imprevistos en U$S9.952.000.

- Costos Financieros. Incluye intereses, comisiones de compromiso y el fondo de

inspección y vigilancia (U$S17.840.000).

4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES.

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4.1. Se seleccionaron dos puertos con habilitación acordada, como asimismo una

terminal cuyas autoridades no habían iniciado -a la fecha de relevamiento- el trámite

pertinente, requiriéndole al organismo auditado la documentación que acredite las

tareas cumplidas. En base a las evidencias obtenidas de la muestra seleccionada, y tal

como lo reconoce la Dirección Nacional de Infraestructura Portuaria en su Nota Nº

173/99, ésta no cuenta con documentación que refleje actividades de control

posteriores a la habilitación.

No obstante ello, en oportunidad de tomar conocimiento de este informe, el

organismo auditado agregó copia de las actas de inspección de diversos puertos,

dando cuenta de procedimientos de control en puertos con habilitación ya otorgada,

pero no así de intimaciones formuladas a aquellos puertos que no habían solicitado la

misma (Punta Loyola y San Nicolás).

4.2. La procedencia del pago del subsidio a la concesionaria por el trimestre

Agosto/Octubre de 1998 fue aconsejada por la Comisión de Seguimiento de la

Concesión y la consultora actuante, basándose en el cumplimiento de los trabajos

previstos en la planificación por el trimestre en cuestión y en la inexistencia de

reclamos en aspectos de señalización, correspondiendo efectuar los siguientes

comentarios:

4.2.1. Con respecto a lo primero, se compararon las actividades de dragado previstas

en el plan de trabajos confeccionado por Hidrovia SA. para el segundo semestre de

1998, con la actividad denunciada por la concesionaria durante agosto, septiembre y

octubre del mismo año (que consta en los informes mensuales de seguimiento

elaborados por la consultora). El resultado de dicha comparación no permite

corroborar lo dictaminado previo al pago del subsidio, toda vez que en los informes

correspondientes a septiembre y octubre -en el subtítulo “Cumplimiento del Plan de

Trabajos”- se señala que lo actuado por Hidrovía difiere de lo previsto en el Plan del

concesionario. En el análisis de las diferencias, se indica como causa principal de las

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mismas que parte del equipamiento disponible fue desmovilizado durante el trimestre

en cuestión.

Independientemente de la menor actividad real con respecto a lo planificado,

cabe destacar que Hidrovía cumplió con los requerimientos del pliego en términos de

profundidad efectiva disponible, de 32 pies en casi la totalidad de la vía navegable

(según surge de Boletines Fluviales del período, como asimismo de mediciones

practicadas por Hidrovía conjuntamente con personal técnico de la consultora y de la

Subsecretaría). Además, las acciones realizadas por la concesionaria -correspondidas

con las actividades de control impulsadas por la Comisión de Seguimiento- son las que

más fielmente traducen los objetivos y políticas trazados por la Subsecretaría para el

programa 91-Formulación y Conducción de Políticas Portuarias y de Vìas Navegables.

En este sentido, el organismo auditado -en oportunidad de tomar conocimiento

de este informe- destaca que “. . . lo trascendente para la conformidad de certificación

de obra es que el Concesionario haya cumplido las metas en cuanto al objeto principal

de la concesión, . . .”. A su vez, da cuenta de haber instruido a la consultora de apoyo

para que -en lo sucesivo- informe, en el tratamiento sobre el avance del Plan de

Trabajos, si del mismo surge alguna observación con respecto al cumplimiento del

objeto principal del contrato.

4.2.2. En cuanto a la aprobación de lo actuado por la concesionaria con respecto al

balizamiento, se consultó a terceros (Prefectura Naval Argentina, Servicio de

Hidrografía Naval y a diversas asociaciones de pilotos y prácticos) acerca de la

existencia de reclamos o situaciones que afecten la seguridad en la navegación,

durante el trimestre agosto/octubre. La respuesta obtenida fue, en todos los casos,

confirmatoria de una adecuada señalización.

4.3. De las operaciones presupuestarias que se relacionan con la renegociación del

contrato con Hidrovía SA, se seleccionó el expediente 554-712/98 por el cual se pagó

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la segunda cuota de un total de U$S 30.490.588,42 por diversos conceptos, siendo los

gastos por sustitución de la draga 256-C el más significativo. De los elementos de

juicio considerados para su análisis, se destaca el informe técnico elaborado por la

Comisión de Seguimiento de la Concesión, que se aproxima bastante al valor

convenido en el Acta Acuerdo. Según dicho informe, el valor reconocido a la

concesionaria para restituir los gastos incurridos hasta el 31/12/96, incluye los

siguientes conceptos:

Alquiler draga Vespucci U$S 3.838.672Alquiler draga Manzanillo II U$S 2.809.470Movilización y Desmovilización draga MarcoPolo

U$S 4.238.000

Sobrecostos de mantenimiento U$S 409.611Mantenimiento de la Tasa Interna de Retorno U$S

1.904.247Total Gastos Sustitución Draga 256-C (al31/12/96)

U$S 13.200.000

4.3.1. El valor considerado para establecer los alquileres de las embarcaciones

Vespucci y Manzanillo II durante 1996, fue fijado en base a los costos realmente

incurridos por Hidrovía y certificados contablemente por la consultora. La razonabilidad

de los alquileres mensuales pagados fue estimada a partir de los valores que se

publican en una revista especializada de procedencia holandesa (denominada NIVAG)

que recopila información de todo el equipamiento existente en el mercado internacional.

De su lectura surge que los alquileres computados por las naves sustitutas son

armónicos con los valores publicados en la revista.

4.3.2. Gastos de movilización y desmovilización de la draga Marco Polo. Su valuación

se aproxima a los gastos directos e indirectos de traslado de la embarcación -propiedad

de Jan De Nul-, que ascienden a U$S 4.285.981,32 y se componen de:

- La facturación de la empresa Jan De Nul NV a la concesionaria, por servicios

prestados entre el 01/12/95 y el 27/09/96 (gastos buque Marco Polo). Estos importes

ascendieron a U$S 2.292.925,65 y fueron certificados por la consultora.

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- La facturación de diversos proveedores a Hidrovía SA. por gastos locales de

movilización del buque Marco Polo entre el 01/05/95 y el 31/10/96, por un total de U$S

1.993.055,67. Estos importes fueron certificados por un auditor independiente distinto

de la consultora actuante.

No se pudo precisar porqué no coinciden los lapsos de aplicación de cada

concepto, como tampoco la falta de certificación de los costos locales de movilización

por parte de Deloitte y sus asociados. Con posterioridad a la conclusión de las tareas

de campo, el auditado gestionó la intervención de la consultora Deloitte & Co. S.R.L.,

quien manifestó que la facturación a Hidrovía de los proveedores afectados al servicio

de buques, surge de documentación comercial y está registrada en los libros IVA

Compras y Diario General correspondientes (Informe Especial del 31/08/99).

4.3.3. Los sobrecostos por mantenimiento se obtuvieron mediante la comparación de

los costos previstos por la utilización de la draga 256-C (según oferta de la empresa)

con los costos de mantenimiento estimados para las naves sustitutas. Así, el cómputo

de este concepto se integró de la siguiente manera:

DRAGA LAPSO COSTO MANTENIMTO. TOTALDraga 256-C 12 meses U$S 279.158 p/mes U$S 3.349.896

MenosVespucci: 11 meses U$S 163.946 p/mes U$S 1.803.406Manzanillo II 7 meses U$S 279.443 p/mes U$S 1.956.101 U$S 3.759.507

Difcia. a favor de Hidrovia U$S 409.611

La capacidad de producción de cada una de las naves sustitutas no es

sustancialmente inferior a la de la draga 256-C. A priori, no surgen las razones que

justifiquen igualar los gastos de mantenimiento previstos para 12 meses de uso de

dicha draga, con los de 18 meses en que se utilizaron alguna de las dragas sustitutas.

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Según los resultados de entrevistas mantenidas con funcionarios de la Comisión

de Seguimiento y de las explicaciones brindadas por dicha Comisión -en oportunidad

de tomar conocimiento de este informe-, la draga 256-C fue diseñada y construida

especialmente para operar en el Río de la Plata (gran capacidad de cántara en relación

a su poco calado).

Sin perjuicio de ello, los elementos de juicio aportados por el organismo no

permiten descartar la existencia de eventuales errores de previsión por parte de

Hidrovía S.A. en su oferta original, que pueden haber incidido en la diferencia de costos

de mantenimiento considerados en este concepto y que no serían adjudicables a la

falta de entrega de la draga 256-C.

4.4. Los expedientes que dan cuenta del procedimiento empleado para gestionar la

reparación de embarcaciones (que concluyó con su pago mediante legítimo abono)

merecen los siguientes comentarios:

4.4.1. No hay elementos que demuestren la necesidad de los trabajos realizados ni

quién los autorizó. Se desconoce si todos los servicios prestados eran los que

efectivamente se requerían.

4.4.2. La real prestación de los servicios pagados descansa en los agentes o

funcionarios que conformaron los remitos de las empresas, emitidos en oportunidad de

la finalización de los trabajos. Entre las personas que certifican dichas prestaciones

figuran capitanes, jefes de máquinas, técnicos e ingenieros. Existen servicios por valor

de $ 184.140 conformados en 1994 por una persona que fue dada de baja en el año

1990. Asimismo, se compulsaron remitos que amparan servicios por $ 581.812,

recibidos de conformidad por personas cuyas funciones o capacidad técnica no

guardan relación con las prestaciones certificadas.

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Por su parte, el responsable informó que solicitará la instrucción del

correspondiente sumario, con referencia a la conformación de trabajos en 1994 por

parte de una persona que fue dada de baja en 1990.

4.4.3. El Informe Técnico encomendado a fin de merituar la autenticidad de los trabajos

reclamados por las prestatarias sólo se refiere a las firmas, sellos y aclaraciones de los

responsables de las unidades. No se expide acerca del estado previo ni posterior de

las unidades reparadas, ni hace mención de haber analizado documentación de las

embarcaciones o de algún otro elemento técnico que dé cuenta de la realización de los

trabajos.

4.4.4. En las actuaciones se incluyó un cuadro comparativo integrado con cotizaciones

solicitadas a distintas empresas del ramo, sin agregar las constancias que acrediten

tales requerimientos y sin adjuntar las respuestas que testimonien las cotizaciones

obtenidas. Habiéndose solicitado la confirmación de los precios cotizados a diversas

empresas consultadas, la firma Proamar SA. informó que no le fueron requeridas

cotizaciones por las reparaciones consignadas en el expediente 554-002671/97-

MEyOSP.

Con posterioridad, el organismo auditado informó que lo actuado con relación a

este punto tuvo carácter excepcional, para establecer si los precios reclamados se

ajustaban a valores de mercado. Asimismo señala que la solicitud de cotización a

Proamar S.A. se realizó en forma telefónica.

4.4.5. Se reparó el yate 551-B por un valor total de $ 46.000, que incluyó la reparación

integral de sus motores Deutz 8 cilindros 160 HP y un motor generador FIAT CP 3 de

120 HP. Durante 1998, dicha embarcación fue declarada en desuso (actuación del

MEyOSP nº 554-1806/98) en el mismo ejercicio en que se procedió al pago de las

reparaciones. La declaración de la condición de desuso fue dispuesta por la

Delegación de la Dirección General de Administración. Según comentarios hechos por

18

el responsable con posterioridad, la declaración en desuso no incluyó a los motores, los

que fueron desmontados y se encuentran depositados en el Departamento Distrito

Paraná Superior, disponibles para su uso.

4.4.6. Entre los remitos de la firma Establecimiento Diesel Bs.As.SA., por la reparación

de diversas embarcaciones, se incluye la reparación mecánica de 3 vehículos

automotores por un valor total de $19.129. Los automotores en cuestión no se

encontraban en sede de la Subsecretaría, a fin de verificar su existencia y estado

actual.

En oportunidad de tomar conocimiento de este informe, el auditado señaló el

destino actual de las tres unidades, identificadas por los siguientes dominios: WAE 666,

VZY 500 y C-1.067.764.

4.5. Las reparaciones de embarcaciones comentadas en el punto anterior, se pagaron

durante el ejercicio 1998 de legítimo abono, por un valor total de $ 3.037.197. Las

resoluciones nºs 128, 195, 286 y 288/98 de la Secretaría de Transporte autorizando

cada gasto, ordenaron a su vez la iniciación de actuaciones sumariales para deslindar

responsabilidades. Habiéndose solicitado precisiones sobre su tramitación, la

Subdirección General de Administración del SAF 357 informó que no se han iniciado

los sumarios correspondientes.

4.6. La actividad desplegada por la Dirección Nacional de Vías Navegables durante el

ejercicio 1998, no apuntó principalmente al cometido de mantener el dragado y la

señalización de las áreas no concesionadas. Los esfuerzos de la Administración

estuvieron orientados a evitar la inundación de ciudades afectadas por la emergencia

climática declarada en el Noreste Argentino. En cuanto al balizamiento se repusieron

30 señales y se cambiaron 26.

19

4.7. El avance de los trabajos realizados en Goya, Formosa y Reconquista durante el

año 1998, no es verificable con las “planillas diarias de avance” obrantes en el área

correspondiente. Según lo manifestado, los elementos de juicio necesarios para

verificar el avance al 31/12/98 se encuentran en los respectivos distritos. Los insumos

y costos requeridos para tales trabajos no forman parte de un sistema de información

gerencial apto para la toma de decisiones. No es posible conocer los detalles de un

trabajo dado en forma centralizada e integral. Por ejemplo los requerimientos de horas

hombre son informados por el SAF 357; los insumos de combustibles surgen de los

partes de provisión de cada embarcación, los repuestos utilizados en las reparaciones

son reflejo del sistema de almacenes llevado por los distritos, etc.

Con posterioridad, el responsable informó que la dispersión de la documentación

respondió a la situación de extrema emergencia que se debió cubrir, sin perjuicio de

indicar que se toma debida nota de tal circunstancia para el futuro.

4.8. La Subsecretaría poseía al 31/12/98 la titularidad de 118 embarcaciones, de las

cuales 20 fueron utilizadas en el distrito Paraná Superior (Resumen de Gestión

Operativa 1998) y 1 fue cedida a Hidrovía. Independientemente, de la información

obtenida (Nota S.S.P. y V.N. Nº 488/99) surge que la draga 258-C se encuentra en el

distrito Río de la Plata (con número de inventario 1914) y en el distrito Quequén (con

número 1916). Asimismo, la entidad auditada tiene una planta de personal embarcado

que, según presupuesto de 1998, fue de 632 personas.

Con posterioridad a las tareas de campo, el organismo auditado ha señalado

que en el año 1998 hubo 62 embarcaciones activas (en diversos distritos y por

convenios con distintos entes), pese a que oportunamente sólo se informó actividad en

el distrito Paraná Superior. Además, ha aclarado que la draga 258-C se encuentra en

el distrito Quequén, siendo la draga 257-C la que tiene asiento en el distrito Buenos

Aires. Con relación al personal embarcado, el auditado ha informado que el mismo

20

también desempeña tareas de mantenimiento y guardia de seguridad de los buques, en

referencia a las funciones a realizar en las embarcaciones inactivas.

4.9. El préstamo BID 962-OC AR, de financiación del proyecto de Modernización

Portuaria, previó entre sus componentes administrativos, el reembolso de U$S 767.960

por estudios de pre-factibilidad, financiados con otros préstamos del BID. Al 31/12/98,

dicha suma se encontraba pendiente de utilización, pese a que pudo haber sido

afectada a partir del 04/02/98. Al no haberse realizado la citada absorción de

préstamos anteriores, se devengaron comisiones de compromiso durante 11 meses del

año 1998, por la suma en cuestión.

Por su parte, la Coordinación del proyecto entendió que existe la posibilidad de

que efectivamente la situación se haya verificado, indicando que ha sido planteado el

tema ante el BID. Asimismo, es de opinión que el Banco debió cancelar toda situación

de contratos anteriores junto con el primer desembolso del crédito en trámite.

4.10. La ejecución presupuestaria de fuente 22 es una información que procesa la

Unidad Ejecutora del Proyecto. Se requirieron precisiones acerca de la ejecución

presupuestaria por las sumas erogadas con fuente de financiamiento 22, tanto a la

Unidad Coordinadora del préstamo como al SAF 357. No se obtuvo detalle contable de

dicha ejecución presupuestaria. A fin de tomar conocimiento de la ejecución del

proyecto, se consultó el “Estado de Inversiones” incluido en los Estados Financieros del

préstamo BID 962-OC AR al 31/12/98, que consigna una inversión efectivamente

aplicada de U$S 1.596.614,76. Se comparó el cronograma de inversiones previsto en

el proyecto de Modernización Portuaria (que abarca un período de cinco años) con lo

efectivamente utilizado del préstamo al 31/12/98 (primer año de ejecución), surgiendo

el siguiente cuadro:

COMPONENTES PREVISTO EJECUTADO AL 31/12/98DEL PROYECTO S/CRONOGR BID Nación Provincias TOTAL

21

Ingeniería y Admin 9.608.000,00Coordinac. y Admin. 375.050,66 348.744,96 723.795,62Mejoramiento Port. 149.700.000,00Seguridad ambiental 16.000.000,00Costos Concurrentes 4.900.000,00Cursos Capacitación 53.134,30 8.283,02 61.417,32Gastos Contingentes 9.952.000,00Costos Financieros 17.840.000,00Intereses 8.536,99 8536,99Comisión Crédito 488.842,28 162.022,55 650.864,83Inspección Banco 152.000,00 152.000,00Total 208.000.000,00 580.184,96 854.407,25 162.022,55 1.596.614,76

Debe tenerse presente que lo efectivamente ejecutado no incluye los pagos

invertidos en la obra de Puerto Madryn, que ascienden a U$S 1.403.927,79 ni tampoco

incluyen la suma de U$S 1.576.399,63 por transferencias de fondos pendientes de

rendición. En consecuencia, la utilización del préstamo al 31/12/98 fue de U$S

3.560.512,38 (un 3,42% de la financiación acordada, en el primer año de ejecución del

proyecto que abarca un quinquenio).

4.11. Entre los días 22 y 28 de abril de 1999, se efectuó una reunión de seguimiento

del Programa de Modernización Portuaria, integrada por autoridades nacionales y por

los enviados del BID. De su contenido, se desprende lo siguiente:

4.11.1. De todas las obras previstas en el componente Mejoramiento Portuario, la única

en ejecución es la de Puerto Madryn, cuyo avance físico en oportunidad de la primera

reunión de seguimiento de l999 fue del 39%, contra un 42% programado. Corresponde

señalar que el primer año de ejecución del proyecto incluye todas aquellas tareas

previas a la “elegibilidad del préstamo”, que son necesarias para comenzar los trabajos.

4.11.2. De las demás obras proyectadas, cabe destacar que la Subsecretaría ha

propuesto excluir los trabajos programados para el Puerto Nuevo de Buenos Aires,

dado que no podrían ponerse en marcha en tanto no se tenga una definición sobre la

ampliación que se está proyectando para dicho puerto. Por otra parte, a la fecha del

22

presente no se ha concretado un acuerdo en ese sentido con el Gobierno de la Ciudad

de Buenos Aires. De la comparación de las obras previstas para el Puerto Nuevo (ver

punto 3.6.) con el proyecto de ampliación definido como obstáculo para la realización

de aquellas, no se distinguen puntos en común. En razón de los elementos de juicio

aportados, los trabajos previstos en el proyecto de Modernización Portuaria para el

puerto de Buenos Aires podrían concretarse aunque la ampliación del mismo no se

apruebe.

Debe tenerse en cuenta también que la justificación principal para admitir, como

contrapartida local, las inversiones en las terminales privadas de Puerto Nuevo (U$S

68.000.000) era su relación con las obras de mejoramiento en dicho puerto.

Con respecto a los trabajos a realizar en Puerto Deseado (Santa Cruz), los

mismos fueron retirados del programa por decisión de la provincia.

4.11.3. La Subsecretaría ha propuesto la inclusión de otras obras en el programa de

Modernización Portuaria que, a la fecha, no han sido aprobadas por el BID:

- Proyecto de Vinculación Marítima Continente - Isla Tierra del Fuego, consistente en la

construcción de instalaciones portuarias en Río Gallegos y en Río Grande, que

permitirían realizar un servicio de conexión por ferry (a concretarse mediante iniciativa

privada), sin necesidad de pasar por territorio chileno.

- Extensión y acondicionamiento del Muelle Luis Piedrabuena (Chubut), a fin de

habilitarlo para recibir cruceros transoceánicos.

4.11.4. Los costos estimados en el informe del proyecto de Modernización Portuaria,

sufrieron modificaciones en el transcurso de su ejecución. Así, el valor de los trabajos

de Puerto Madryn se previeron en U$S 18.100.000 mientras que las obras en ejecución

son de U$S 13.344.000. El proyecto original del Puerto Quequén era de U$S

20.000.000 y en la actualidad es de U$S 35.000.000. El del puerto de Rawson era

originariamente de U$S 7.000.000 y actualmente es de U$SS 14.000.000.

23

A raíz de todo lo señalado en el punto 4.11. surge que la selección de las obras

necesarias para alcanzar el Mejoramiento Portuario y la estimación de sus costos (que

permitieron determinar el valor del préstamo y la contrapartida local), se efectuaron con

imprecisiones.

5. RECOMENDACIONES.

5.1. Proceder a la planificación de la actividad a desarrollar, definiendo objetivos y

metas a alcanzar en concordancia con los recursos materiales y humanos disponibles.

Desarrollar un sistema integral de información gerencial y de control de gestión para la

toma de decisiones, que le permita determinar al responsable de la ejecución del

programa si las acciones desarrolladas están alcanzando de manera efectiva y

económica los objetivos trazados.

5.2. Reglamentar la ejecución de tareas de control previas y posteriores a la

habilitación de puertos, en ámbito de la Dirección Nacional de Infraestructura Portuaria.

5.3. Dar cumplimiento a lo ordenado por las resoluciones nºs 128, 195, 286 y 288/98 de

la Secretaría de Transportes, en lo relativo a la apertura de instrucciones sumariales a

efectos de deslindar responsabilidades, por reparaciones realizadas a bordo de

diversas embarcaciones de la Dirección Nacional de Vías Navegables.

5.4. Analizar la necesidad de mantener la totalidad de las embarcaciones que posee la

Subsecretaría, en concordancia con los objetivos trazados en la política presupuestaria

del programa 91. En igual sentido, definir cuál es la mejor estrategia a adoptar con

relación a la planta de personal ocupada, de la cual existen 258 personas afectadas al

servicio de la Administración General de Puertos.

BUENOS AIRES,