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INFORME No. 20/2000

DIVISION DE FISCALIZACION OPERATIVA Y EVALUATIVA

DEPARTAMENTO DE ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS

INFORME DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO EFECTUADO EN EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO (ICT), SOBRE

ASPECTOS DE CONTROL INTERNO EN LA TRAMITACIONDE INCENTIVOS TURISTICOS QUE OTORGABA EL

ARTICULO 11 DE LA LEY No. 6990

2000

CONTENIDO

Página Nº

RESUMEN EJECUTIVO i

1. INTRODUCCION 1

1.1 Origen del estudio 1

1.2 Objetivo y alcance del estudio 1

1.3 Generalidades de la Ley No. 6990 2

1.4 Limitaciones del estudio 4

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO 4

2.1 Formalización de contratos turísticos y de ampliaciones a esos contratos 4

2.2 Supervisión de las obligaciones contraídas por las empresas 7

2.3 Aprobación para la emisión de acciones al amparo del artículo 11 de la Ley No. 6990 13

2.4 Actas de la Comisión Reguladora de Turismo 14

2.5 Registros establecidos en el ICT para el control de la venta de acciones 16

2.6 Sistemas de archivo 20

2.6.1 Sobre el archivo de documentos relacionados con el trámite del incentivo que otorgaba el artículo 11 de la Ley No. 6990 20

2.6.2 Sobre el archivo central 22

2.6.3 Sobre el archivo de la Junta Directiva del ICT 24

2.7 Control posterior que realiza la Auditoría General del ICT 25

3. CONCLUSION 26

4. DISPOSICIONES 28

4.1 Al Instituto Costarricense de Turismo 28

4.1.1 A la Junta Directiva 28

4.1.2 A la Comisión Reguladora de Turismo 29

4.1.3 A la Gerencia General del ICT 30

4.1.4 Al Departamento de Incentivos Turísticos 31

4.1.5 A la Auditoría General 33

4.2 Al Ministerio de Hacienda 33

4.2.1 Al Ministro de Hacienda 33



RESUMEN EJECUTIVO DEL INFORME Nº 20/2000, DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO EFECTUADO EN EL INSTITUTO

COSTARRICENSE DE TURISMO (ICT), SOBRE ASPECTOS DE CONTROL INTERNO EN LA TRAMITACION DE INCENTIVOS TURISTICOS QUE

OTORGABAEL ARTICULO 11 DE LA LEY No. 6990

Esta División de Fiscalización, en atención a su plan de trabajo, lleva a cabo un estudio en el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), en relación con el otorgamiento del incentivo turístico para las empresas de ese sector, que se establecía en el artículo 11 de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, No. 6990 del 30 de julio de 1985.

El objetivo del estudio está dirigido a verificar los controles existentes en el trámite que realiza el Instituto para otorgar el referido incentivo turístico a las empresas dedicadas a esa actividad. Para efectos del examen, se seleccionó una muestra de empresas que, según registros del ICT, habían tramitado ante ese Instituto los derechos que otorgaba ese artículo 11.

En el informe correspondiente a este Resumen Ejecutivo, se presentan los resultados que, a la fecha, se han obtenido de la evaluación del control interno establecido en ese Instituto, en relación con el comentado incentivo turístico. Otras situaciones que eventualmente se puedan desprender del estudio, serán tramitadas mediante la elaboración de los respectivos informes, a los cuales se les dará el trámite que corresponda.

Mediante la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, No. 6990/85, se declaró de utilidad pública la industria del turismo, con el propósito de estimular la realización de proyectos turísticos importantes, para lo cual se otorgan varios incentivos y beneficios. Según esa Ley, los incentivos son otorgados por el ICT por medio de un "contrato turístico", previa aprobación de la Comisión Reguladora de Turismo.

Uno de los incentivos que contemplaba la Ley No. 6990, era precisamente el correspondiente al artículo 11, según el cual las empresas podían obtener financiamiento para el desarrollo de proyectos turísticos mediante la venta de acciones, en cuyo caso los

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compradores de esas acciones podían deducir del impuesto sobre la renta el 50% del monto invertido en la compra de acciones, suma que no debería ser mayor al 25% de la renta bruta del período en que se realizara la inversión indicada. Este artículo fue derogado mediante la Ley No. 7293, publicada en La Gaceta No. 66 del 3 de abril de 1992.

En relación con el sector turístico, mediante Decreto Ejecutivo Nº 9387-MEIC, se estableció que para un adecuado ordenamiento de las empresas turísticas, el Instituto otorgaría la "calificación de empresa turística" o "declaratoria turística". Posteriormente, en razón de la emisión de la citada Ley Nº 6990, se emitió el Reglamento a esa Ley, Decreto Nº 16605-H, en el cual se dispuso que para el trámite de un "contrato turístico", el solicitante debía contar, de previo, con la respectiva "declaratoria turística" concedida por la Junta Directiva del ICT.

Asunto: Incentivo turístico que otorgaba el artículo 11 de la Ley No. 6990

Resultados: a) La Comisión Reguladora de Turismo otorgó un contrato turístico a una empresa, sin que de previo la Junta Directiva de ese Instituto le hubiera otorgado la respectiva declaratoria turística, en razón de lo cual eventualmente se incumplió, por parte de esa Comisión, el artículo 9 del Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, Decreto Ejecutivo Nº 16605-H, el cual establece que sin la declaratoria turística otorgada por dicha Junta Directiva, no se puede dar trámite a ninguna solicitud de contrato turístico.

Por otra parte, en relación con ese mismo caso, la Comisión autorizó un addendum a un contrato turístico para la ampliación del proyecto que se desarrollaba, sin que previamente se efectuara una ampliación a la respectiva declaratoria turística, omitiéndose con ello la práctica administrativa que se había establecido en ese Instituto, de que para el trámite de una ampliación a un contrato turístico, de previo se debía llevar a cabo una ampliación de la correspondiente declaratoria turística, la cual debía ser otorgada por la Junta Directiva del ICT.

Dichas situaciones podrían eventualmente generar un incumplimiento del artículo 11, inciso c), del Decreto Ejecutivo Nº 24863-H-TUR (Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico), el cual señala que son funciones y deberes de la Secretaría de la Comisión Reguladora de Turismo (Departamento de Incentivos Turísticos del ICT), verificar que las solicitudes de contratos y demás gestiones presentadas por los empresarios cumplan con los requisitos establecidos sobre el particular.

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b) Los contratos turísticos suscritos entre el ICT y las empresas beneficiarias de los incentivos, analizados por esta Contraloría, son indeterminados, imprecisos, toda vez que no indican los plazos ni condiciones de los incentivos que se otorgan, su período de vigencia, la fecha de inicio de operaciones ni el valor del proyecto que amparan, aspectos que resultan indispensables a efecto de que el ICT, o cualquier ente fiscalizador, pueda ejercer un adecuado control en relación con los beneficios que se otorguen con base en la referida Ley No. 6990. Lo apuntado incumple el artículo 13, incisos c) y d), del Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico (Decreto Nº 16605-H), así como el artículo 19, inciso e), del Reglamento de la citada Ley No. 6990 (Decreto Ejecutivo 24863-H-TUR), relativos a que en el contrato se debe especificar en forma detallada los incentivos que se otorgan, los plazos, condiciones y otras especificaciones necesarias para su mejor aplicación.

c) La supervisión asignada al ICT en el artículo 12 de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, No. 6990, respecto del cumplimiento de las obligaciones contraídas por las empresas o personas físicas en virtud de la concesión de los beneficios e incentivos de dicha Ley, debe reforzarse con más recursos a efecto de que se amplíe el control sobre tales empresas, por las siguientes razones:

i. La inspección que realizan tanto el Departamento de Fomento como el Departamento de Incentivos del ICT ha sido insuficiente, por cuanto no se ha logrado ejercer un control de mayor amplitud y frecuencia sobre las empresas que cuentan con declaratoria o contrato turístico y que han recibido los respectivos incentivos turísticos. Esa inspección resulta importante, a efecto de que el ICT evalúe ampliamente, entre otras cosas, el avance físico de las obras, el cumplimiento de plazos y etapas de construcción reportadas al ICT, la fecha de inicio de operaciones, el valor del proyecto en función del monto autorizado para la venta de acciones al amparo del citado artículo 11 de la Ley No. 6990, así como la aplicación, en los desarrollos turísticos, de los recursos captados en la venta de esas acciones.

ii. La aplicación de sanciones a las empresas que incumplen con sus obligaciones contenidas en las declaratorias turísticas, en los contratos y en la normativa que regula las actividades turísticas, no es efectiva ni oportuna, por cuanto a pesar de que la Administración del ICT ha identificado incumplimientos por parte de las empresas, en algunos casos no se reportó ante los órganos competentes del ICT los incumplimientos y, en otros, el incumplimiento se comunicó al órgano correspondiente en forma tardía. Asimismo, en ocasiones esos órganos no tomaron oportunamente los acuerdos para sancionar a las empresas por los incumplimientos en que éstas incurrieron.

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iii. No obstante que la Junta Directiva del ICT, en uno de los casos analizados, acordó cancelar la declaratoria turística a una empresa, en virtud del incumplimiento de sus obligaciones, el representante de esa compañía, año y medio después de ese acuerdo de cancelación (debido a problemas internos en el Instituto en relación con el trámite de la notificación respectiva), presentó ante la Junta Directiva del ICT un recurso de reconsideración. Ante tal petición, el ICT revocó el acuerdo de cancelación de declaratoria turística, a pesar de que ya habían transcurrido cinco años desde que el ICT había autorizado el proyecto y la empresa no había aún iniciado su construcción. Además, esta Contraloría no encontró evidencia suficiente, en dicho recurso de reconsideración, de que la empresa comprobara que estaba en condiciones de cumplir con las obligaciones adquiridas con ese Instituto.

iv. En el ICT no se solicita periódicamente a las empresas que disfrutan del incentivo del artículo 11 de la Ley No. 6990, informes relativos a la aplicación de los recursos captados en la venta de acciones; tampoco se ha establecido un procedimiento para el análisis de esa información, en procura de complementar la labor de supervisión que le corresponde ejercer a ese Instituto.

Estas situaciones podrían, eventualmente, tener un impacto económico negativo para el Erario Público, porque aún cuando las empresas incumplan sus obligaciones, éstas podrían seguir disfrutando de los beneficios que les otorga el Estado con base en el contrato turístico que ostentan.

d) En virtud de la ausencia de un adecuado sistema de control interno y de una eficiente supervisión de los proyectos que desarrollan las empresas beneficiarias de los respectivos incentivos fiscales, se observó que en algunos casos la Comisión Reguladora de Turismo autorizó a empresas la venta de acciones con el beneficio del referido artículo 11 de la Ley No. 6990, en condiciones como las siguientes: en algunos casos el monto de las acciones autorizadas para la venta, fue superior al costo de los proyectos que se habían establecido cuando se suscribió el contrato turístico, sin que se encontrara evidencia de que en el ICT se realizara un estudio técnico, mediante el cual se comprobara las razones de ese incremento en el costo del proyecto reportado por la empresa y se justificara su actualización económica; en otro caso, se aprobó la venta de acciones aún cuando la empresa no había cumplido con sus obligaciones, pues ésta no había concluido el proyecto dentro de los plazos y etapas constructivas establecidos en el estudio de factibilidad, ni se encontró evidencia de que la empresa gestionara de previo las ampliaciones de plazo correspondientes, y en otro caso se autorizó la venta de acciones por un monto superior al solicitado por la empresa, sin que se encontrara evidencia de las razones por las cuales esa

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Comisión aprobó una suma superior a la solicitada. Lo anterior pudo haber originado, como consecuencia, presuntos beneficios fiscales adicionales para las empresas, en eventual detrimento del Erario Público.

e) En los registros que se utilizan en el Departamento de Incentivos Turísticos, para el control de la venta de acciones que tramita el ICT con fundamento en el referido artículo 11 de la Ley Nº 6990, se detectaron, entre otros aspectos, inconsistencias relativas a errores aritméticos, falta de información para una mejor comprensión de las anotaciones, duplicidad en el registro de transacciones, diferencias entre la información incluida en el registro y la documentación de respaldo, así como la ausencia de una adecuada política en cuanto al tipo de cambio utilizado; en este último caso, cuando las acciones se venden en colones y fueron autorizadas en dólares. Asimismo, para efectos del control en la venta de las acciones que se autorizaron en dólares, y se venden en colones, se utiliza el tipo de cambio del Banco Nacional de Costa Rica, lo cual resulta improcedente, según criterio de la entonces Dirección Jurídica de esta Contraloría, pues de conformidad con el principio de legalidad, debe utilizarse el tipo de cambio que fija el Banco Central de Costa Rica.

Estas deficiencias inciden negativamente en la confiabilidad que se pueda tener de dichos registros, y eventualmente podrían generar trámites de ventas de acciones por montos superiores a los autorizados por la Comisión Reguladora de Turismo, con el consecuente eventual perjuicio para el Estado.

f) En la revisión del libro de actas correspondiente a las sesiones celebradas por la Comisión Reguladora de Turismo, se determinó que éste tenía un atraso de aproximadamente un año y tres meses, por lo que los asuntos y acuerdos adoptados por esa Comisión en ese período se encontraban en borrador, incumpliéndose con ello lo establecido en el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública, así como el artículo 13 del Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico (Decreto Ejecutivo Nº 24863-H-TUR), relativo a las actas que deben llevar los órganos colegiados.

g) En cuanto a los sistemas de archivo, se observaron deficiencias de control interno respecto de los documentos que se encuentran en los expedientes, tanto del Departamento de Fomento como del de Incentivos Turísticos, debido a que esos expedientes no se encontraban actualizados, debidamente foliados ni completos; en este

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último caso, no se localizaron algunos documentos relativos al trámite de incentivos turísticos.

Adicionalmente, se observó que el ICT no posee un archivo centralizado, el cual contenga todos y cada uno de los documentos que se emiten en esa institución como respaldo de las operaciones que se llevan a cabo. En tal sentido, no se han definido ni dado a conocer en el Instituto políticas en materia de archivo, aparte de que no se cuenta con un manual de procedimientos al respecto, aspectos que se contraponen a lo establecido en la Ley del Sistema Nacional de Archivos, No. 7202 del 24 de octubre de 1990.

h) En la Secretaría de la Junta Directiva del ICT, los expedientes relativos a las copias de las actas, con los respectivos documentos de soporte, se encontraban apilados en el suelo, con el evidente riesgo de deterioro o pérdida de esa documentación, además de que se dificulta su localización. Asimismo, los originales de las actas de ese órgano colegiado se encontraban apilados sobre un mueble, ubicado en un lugar de paso de personas, situación que no ofrece el resguardo necesario para esa documentación.

i) En relación con el control posterior que le corresponde ejercer a la Auditoría General del ICT, se observó que dicha unidad solamente cuenta con la titular y cuatro funcionarios técnicos para atender sus amplias y diversas funciones, de manera que para que esa unidad pueda cumplir con más alcance y amplitud sus funciones de supervisión en el Instituto, y hacerlas extensivas a los incentivos turísticos, procede fortalecerla con más recursos humanos, entre otros que resulten necesarios.

j) Del estudio que se lleva a cabo sobre incentivos turísticos, se evidencian dudas sobre la bondad y eficacia de los instrumentos normativos utilizados para el control de esos beneficios, esto por cuanto la responsabilidad de la fiscalización asignada al ICT, no rima con la estructura organizativa existente para emprender y cumplir, a cabalidad, tan trascendental tarea, dado la cuantía de las exoneraciones y beneficios fiscales que debe supervisar esa entidad. De igual manera, surgieron dudas sobre los alcances reales del campo de acción del ICT, en cuanto a la fiscalización de esos incentivos, lo que conllevó la intervención de la Procuraduría General de la República, la que procedió a dirimir cuál era el ámbito específico de competencias del ICT y del Ministerio de Hacienda, mediante dictamen Nº C-124-99 del 17 de junio de 1999, en el cual se estableció que la responsabilidad primordial en cuanto a los comentados incentivos turísticos es del Ministerio de Hacienda, conforme con las atribuciones y potestades que le confieren el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Con el propósito de subsanar las debilidades comentadas, en el referido informe se giran las disposiciones pertinentes a la Junta Directiva, a la Comisión

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Reguladora de Turismo, a la Administración del Instituto Costarricense de Turismo, a la Auditoría Interna y al Ministerio de Hacienda.

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INFORME No. 20/2000



INFORME DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO EFECTUADO EN EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO (ICT), SOBRE

ASPECTOS DE CONTROL INTERNO EN LA TRAMITACIONDE INCENTIVOS TURISTICOS QUE OTORGABA EL

ARTICULO 11 DE LA LEY No. 6990

1. INTRODUCCION

1.1 Origen del estudio

Esta División de Fiscalización, en atención a sus planes de trabajo, lleva a cabo un estudio en el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), en relación con el otorgamiento del incentivo turístico que se concedía a las empresas de ese sector, con fundamento en el artículo 11 de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, No. 6990 del 30 de julio de 1985, relativo a la deducción del impuesto sobre la renta, del cincuenta por ciento del monto invertido en actividades turísticas.

1.2 Objetivo y alcance del estudio

El objetivo del estudio está dirigido a verificar los controles existentes en el trámite que realiza el ICT para otorgar el referido incentivo a las empresas de ese sector, con fundamento en el citado artículo 11 de la Ley No. 6990.

Para efectos del examen, se seleccionó una muestra de empresas que, según registros del ICT, habían tramitado ante ese Instituto los derechos que otorgaba ese artículo 11. El estudio se realiza con fundamento en la información que consta en los archivos del Instituto.

El presente informe contiene el resultado del análisis sobre asuntos de control interno, que se detectaron como parte del estudio de cada uno de los casos seleccionados, con el fin de contribuir en el mejoramiento del sistema de control interno relacionado con el trámite de esos beneficios. Otras situaciones que eventualmente puedan desprenderse del estudio, serán tratadas en su oportunidad mediante la elaboración de los respectivos informes, a los cuales se les dará el trámite que corresponda.

El estudio se lleva a cabo de conformidad con el Manual sobre normas técnicas de auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, así como con las técnicas y prácticas establecidas en esta División de Fiscalización.

1.3 Generalidades de la Ley No. 6990

Mediante la Ley No. 6990 del 30 de julio de 1985, Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, se declaró de utilidad pública la industria del turismo en el país. En la citada ley se creó una serie de incentivos y beneficios, con el propósito de establecer un proceso acelerado de desarrollo de la actividad turística costarricense; además, en el artículo tercero de esa Ley se definieron las siguientes actividades turísticas, que se harían acreedoras de esos beneficios:

a) Servicio de hotelería.b) Transporte aéreo de turistas internacional y nacional.c) Transporte acuático de turistas.d) Turismo receptivo de agencias de viajes que se dediquen exclusivamente a

esa actividad.e) Arrendamiento de vehículos a turistas extranjeros y nacionales.

A las empresas y personas físicas calificadas para obtener los beneficios de esa Ley se les otorga, total o parcialmente, de acuerdo con la actividad en que se califiquen, incentivos tales como: exenciones de todo tributo y sobretasa, depreciación acelerada de los bienes, concesión de patentes municipales, autorización del Banco Central de Costa Rica para que empresas hoteleras costarricenses sean contratadas como cajas auxiliares de ese Banco para la compra de divisas, suministro de combustible a un precio competitivo, exoneración del 50% del monto total resultante de aplicar los impuestos vigentes que

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afecten la importación de vehículos automotores, destinados exclusivamente para arrendarlos a los turistas, etc.

Adicionalmente, en relación con el financiamiento de proyectos turísticos, el artículo 11º de la citada Ley establecía lo siguiente:

"ARTICULO 11º- Será deducible del impuesto sobre la renta, el cincuenta por ciento del monto invertido en actividad turística de las señaladas en el artículo tercero de esta ley, previa autorización de la Comisión Reguladora de Turismo. Cuando dicha inversión se lleva a cabo a través de empresas ya constituidas, la inversión deberá realizarse por medio de compra de acciones nominativas de sociedades domiciliadas en el país con contrato turístico firmado. Las acciones así adquiridas deberán quedar en fideicomiso en un banco del Estado o en La Bolsa Nacional de Valores, por un plazo no menor de dos años, sin posibilidad de disponer más que de los dividendos que se produzcan. Cuando la inversión se realice en empresas nuevas, se deberá cumplir con los requisitos que en cada caso exija la Comisión Reguladora de Turismo de acuerdo con el tipo de inversión./ En todo caso, no podrá deducirse por este concepto más de un veinticinco por ciento de la renta bruta del período en que se realice la inversión indicada.". (El subrayado es nuestro).

Los incentivos comprendidos en esta Ley, son otorgados por el ICT mediante un contrato turístico, previa aprobación de la Comisión Reguladora de Turismo, la cual es nombrada por la Presidencia de la República. Dicha Comisión está integrada por un representante del Instituto Costarricense de Turismo, un representante del Ministerio de Hacienda, un representante del Ministerio de Industria, Energía y Minas y dos representantes de la empresa privada relacionados directamente con alguna de las actividades turísticas señaladas por esa Ley.

En relación con el sector turístico, el ICT había emitido el Decreto Ejecutivo Nº 9387-MEIC del 8 de enero de 1979, mediante el cual se estableció que con el propósito de efectuar un adecuado ordenamiento de las empresas turísticas del país, ese Instituto procedería a otorgar a los solicitantes la "declaratoria turística" o "calificación de empresa turística". Posteriormente, en razón de la emisión de la citada Ley Nº 6990, se emitió el Reglamento a esa Ley, Decreto Nº 16605-H del 15 de octubre de 1985, en el cual se dispuso que para el trámite de un "contrato turístico", el solicitante debía contar, de previo, con la respectiva "declaratoria turística", concedida por la Junta Directiva del ICT.

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El comentado artículo 11 de la Ley No. 6990, fue derogado por la Ley No. 7293 del 31 de marzo de 1992, denominada Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, publicada en La Gaceta No. 66 del 3 de abril de ese mismo año.

1.4 Limitaciones del estudio

En el transcurso del estudio se han presentado algunas limitaciones que han afectado su ejecución, entre las que destacan:

a) Los expedientes contentivos de la información relacionada con el otorgamiento del incentivo, no se encontraban completos, situación que motivó el empleo de tiempo adicional para la búsqueda de toda la documentación necesaria para su comprensión y verificación del cumplimiento de la normativa relacionada.

b) Los registros que mantiene el Departamento de Incentivos del ICT para el control de los beneficios otorgados a cada empresa, no contienen información suficiente, completa ni exacta, razón por la cual no resultan confiables, lo que ocasionó la realización de verificaciones adicionales por parte de este órgano contralor.

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO

2.1 Formalización de contratos turísticos y de ampliaciones a esos contratos

a) Según se desprende de la cronología con que se llevan a cabo las etapas del proceso de formalización de los contratos turísticos y sus ampliaciones, en ocasiones la Comisión Reguladora de Turismo ha concedido contratos o ampliaciones a éstos, a empresas que no habían satisfecho los requisitos reglamentarios establecidos para ello. Al

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respecto, se observó que la Comisión Reguladora de Turismo efectuó aprobaciones como las siguientes:

i. Se autorizó la concesión de un contrato turístico a una empresa, sin que previamente la Junta Directiva del ICT le hubiera otorgado a esa empresa la declaratoria turística. Al respecto, el artículo 9 del Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, Decreto Ejecutivo No. 16605-H de 15 de octubre de 1985, establece lo que se transcribe de seguido:

"ARTICULO 9.- Será requisito general indispensable, que las personas físicas o jurídicas, interesadas en la obtención de los incentivos de la Ley, hayan sido previamente calificadas como actividad turística por la Junta Directiva del Instituto de acuerdo con las regulaciones vigentes. Sin esta calificación no se podrá dar trámite a ninguna solicitud de contrato turístico./ La calificación de actividad turística no compromete al Instituto ni a la Comisión al otorgamiento de ningún incentivo ya que éstos se evaluarán y aprobarán con base en los requisitos establecidos por la Ley de Reglamento (sic) y la Comisión.". ( El subrayado no es del original).

ii. Se acordó aprobar un addendum a un contrato turístico de una empresa, correspondiente a la ampliación del proyecto turístico que desarrollaba, condicionado a que la Junta Directiva de ese Instituto autorizara la ampliación de la respectiva declaratoria de actividad turística, ignorándose con ello la práctica administrativa que se había establecido en el ICT, de que para el trámite de una ampliación a un contrato turístico, mediante addendum, de previo se debía llevar a cabo una ampliación de la declaratoria turística, la cual debía ser otorgada por la Junta Directiva del ICT, práctica que es concordante con lo establecido en el referido artículo 9 del Reglamento de la Ley de Incentivos Turísticos. En razón de lo anterior, al autorizar ese addendum sin que se diera la ampliación de la declaratoria de actividad turística, esa Comisión inobservó prácticas administrativas en materia de incentivos turísticos, establecidas en ese Instituto.

iii. En relación con el addendum al contrato mencionado en el inciso inmediato anterior, se determinó que éste fue firmado por el Presidente Ejecutivo del ICT y por el representante de la empresa, el mismo día en que la Junta Directiva acordó otorgar la ampliación de declaratoria turística a la empresa en cuestión, con la característica de que el addendum fue firmado a las 10:00 horas de ese día, mientras que la citada sesión de esa Junta Directiva, según consta en la correspondiente acta, se inició a las 17:00 horas, razón por la cual, cuando se suscribió ese addendum se incumplió el referido acuerdo de la

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Comisión Reguladora de Turismo, relacionado con que la efectividad de la aprobación del addendum al contrato, quedaba sujeta a la autorización de la ampliación de la declaratoria de actividad turística por parte de la Junta Directiva del ICT.

iv. En virtud de que las aprobaciones mencionadas en los subincisos anteriores corresponden a recomendaciones del Departamento de Incentivos Turísticos del ICT, el cual, según se informó en el ICT, funge como Secretaría Técnica de la Comisión Reguladora de Turismo, con esas situaciones se da lugar a un eventual incumplimiento al artículo 11, inciso c), del Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, Decreto Ejecutivo No. 24863-H-TUR, que establece lo siguiente:

"Son funciones y deberes de la Secretaría:/ .../ c) Verificar que las solicitudes de contratos y demás gestiones que plantean los empresarios cumplan con los requisitos preestablecidos.".

b) Los contratos turísticos suscritos entre el ICT y las empresas beneficiarias de los incentivos analizados por esta Contraloría, son indeterminados, imprecisos, toda vez que no indican las condiciones de los incentivos que se otorgan, su plazo de vigencia, la fecha de inicio de operaciones ni el valor del proyecto que amparan. Estos elementos resultan indispensables, a efecto de que el ICT o cualquier ente fiscalizador, pueda ejercer un adecuado control en relación con los beneficios que reciben las empresas o personas físicas con base en la referida Ley Nº 6990.

Sobre el particular, el artículo 13, incisos c) y d), del Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, contenidos en el Decreto Ejecutivo No. 16605-H del 15 de octubre de 1985, establece lo siguiente:

"El contrato establecerá con claridad los siguientes aspectos, como mínimo:.../ c) Enumeración detallada de los incentivos que se otorgan, con los plazos y condiciones o modalidades indicadas por la Comisión.../ d) Otras especificaciones adicionales que se consideren necesarias para su mejor aplicación.".

Posterior a ese Decreto Ejecutivo Nº 16605-H, se promulgó el Decreto Ejecutivo No. 24863-H-TUR del 5 de diciembre de 1995, también denominado Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, el cual, en el artículo 19, inciso e), establece que el contrato contendrá, como mínimo "Indicación de la fecha de inicio de

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operaciones y de la vigencia del contrato.".

No obstante lo señalado en esos reglamentos, dicha información no quedó consignada en los contratos turísticos que se han analizado.

La ausencia de esta información, aparte del incumplimiento reglamentario citado, dificulta efectuar el seguimiento de los plazos de ejecución de los proyectos, establecer la caducidad del derecho a disfrutar de los beneficios consignados en los respectivos contratos, así como ejercer el debido control del monto de las acciones que se autoriza emitir a las empresas para el financiamiento de su actividad, con respecto al valor autorizado del proyecto (al amparo del artículo 11 de dicha Ley No. 6990).

Así por ejemplo, en esta auditoría, para verificar la relación existente entre el valor del proyecto y el monto aprobado para la emisión de acciones, ha sido necesario recurrir a los estudios de factibilidad presentados por las empresas, para determinar el costo de los proyectos y los plazos de ejecución ahí establecidos, con las limitaciones que se comentan más adelante en el punto 2.6 de este documento, en relación con los problemas de archivo en el ICT, lo que dificultó la localización de esos estudios de factibilidad (en ocasiones no fue posible ubicarlos) e hizo necesario la búsqueda de algún otro documento fehaciente para obtener esa información. Por lo señalado, resulta evidente la importancia de que, entre otra información de interés, el valor del proyecto quede consignado en el contrato turístico.

2.2 Supervisión de las obligaciones contraídas por las empresas

El artículo 12 de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, No. 6990, establece lo siguiente:

"El Instituto Costarricense de Turismo y el Ministerio de Hacienda, fiscalizarán todos los aspectos concernientes al cumplimiento de las obligaciones contraídas por las empresas o personas físicas, en virtud de la concesión de los beneficios e incentivos de la presente Ley.".

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Mediante el análisis de los casos seleccionados por esta Contraloría, se determinaron algunas situaciones que evidencian que la supervisión ejercida por ese Instituto debe reforzarse con más recursos, de manera que se amplíe el control sobre el cumplimiento de las obligaciones por parte de las empresas y personas físicas que reciben incentivos turísticos; esto por las siguientes razones:

a) El Departamento de Fomento y el Departamento de Incentivos del ICT, deben realizar inspecciones en los proyectos que desarrollan las empresas o personas físicas dedicadas a la actividad turística, para verificar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por éstas; sin embargo, se observó que esa supervisión es insuficiente, por cuanto no se ha logrado dar una cobertura amplia y frecuente a las empresas que cuentan con declaratoria turística y contrato turístico. Esa supervisión resulta importante, a fin de determinar, entre otros, el avance físico de las obras, su conformidad con los plazos y etapas de construcción reportadas al ICT, fecha de inicio de operaciones, cambios en la ejecución de los proyectos, valor de las obras en función del monto autorizado para la venta de acciones al amparo del citado artículo 11 de la Ley No. 6990, así como la aplicación en los proyectos turísticos, de los recursos captados en esa venta de acciones.

De los proyectos analizados a la fecha de este estudio, en algunos casos esta Contraloría no encontró evidencia de que se hayan efectuado inspecciones de campo. En un proyecto, no obstante la inoportunidad con que se realizaron las inspecciones, se observó que el inspector detectó incumplimientos en su ejecución, que motivaron acuerdos de la Junta Directiva del Instituto para iniciar un procedimiento administrativo tendiente a la cancelación de la respectiva declaratoria turística, situación que deja en evidencia la importancia de la realización de inspecciones frecuentes y oportunas.

b) La aplicación de sanciones a las empresas que incumplen con las obligaciones que constan en las declaratorias turísticas, en los contratos y en la normativa que regula las actividades turísticas, no es efectiva ni oportuna.

Sobre el particular, se determinó el caso de un informe de avance de obras, preparado por el Departamento de Servicios Turísticos del ICT en marzo de 1991, en el cual se señalaba que en visita efectuada al lugar donde debía estarse realizando un proyecto turístico, no se había encontrado evidencia de que éste se estuviera construyendo, y que nadie había sabido dar razón de construcción alguna, a pesar de que el respectivo proyecto debía haberse iniciado desde hacía más de un año. No obstante lo señalado en el referido reporte, este caso fue hecho del conocimiento de la Junta Directiva de ese Instituto

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hasta dos años después, junto con un grupo de otras empresas que no habían iniciado o finalizado la construcción de los proyectos.

Esta situación, aparte de que refleja lentitud en la supervisión que se realiza, evidencia la falta de aplicación de las sanciones que corresponden a las empresas que incumplen sus obligaciones con el ICT, dentro de las que se encuentra, entre otras, la cancelación de la declaratoria turística, que constituye requisito para poseer el contrato turístico que permite el disfrute de los beneficios establecidos en la comentada Ley No. 6990.

Al respecto, el artículo 18 del Reglamento de las empresas y actividades turísticas, Decreto Ejecutivo No. 9387-MEIC del 8 de enero de 1979, establece lo siguiente:

"Los propietarios de las empresas o actividades turísticas que incumplieran cualquiera de las obligaciones establecidas en este Reglamento estarán sujetos a las siguientes sanciones:/ a) Amonestación escrita. b) Cancelación de los beneficios de la Ley No. 2706, Ley de Industria Turística, o de cualquiera otros otorgados por recomendación del Instituto. c) Cancelación de la calificación de empresa o actividad turística...".

c) Con ocasión del mismo caso anteriormente comentado, se observó un inadecuado seguimiento de un acuerdo tomado por la Junta Directiva del ICT, pues ese órgano acordó restituir a la empresa la declaratoria turística y le otorgó un plazo improrrogable de seis meses para que se diera inicio al proyecto, con la condición de que debía demostrar ante el ICT el inicio del proyecto dentro de ese plazo, pues de lo contrario, según el acuerdo, se procedería a la cancelación definitiva de la declaratoria turística. Sin embargo, en el estudio realizado se determinó que el proyecto no se llevó a cabo en ese plazo adicional.

En este caso, a pesar de que a la fecha en que ese órgano colegiado acordó restituir la declaratoria turística, ya habían transcurrido cinco años sin que la empresa iniciara la construcción, aún así se otorgó ese plazo de seis meses para que ésta diera inicio, transcurridos los cuales, como se indicó, tampoco se llevó a cabo el proyecto. La situación indicada manifiesta un incumplimiento del citado acuerdo de la Junta Directiva del ICT, por parte de la empresa, lo que constituía motivo para que se hubiera cancelado a ésta la respectiva declaratoria turística. Sin embargo, no se encontró evidencia de que en el ICT se haya efectuado un seguimiento de este acuerdo, a efecto de corroborar

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que el proyecto se iniciara en ese período de seis meses, ni de que se haya realizado alguna gestión para proceder a cancelar a dicha empresa la citada declaratoria turística.

De manera similar, se observó que tampoco se da un seguimiento a los acuerdos de la Comisión Reguladora de Turismo, relacionados con la función de control que le corresponde ejercer al ICT sobre los incentivos que se otorgan a las empresas. Así por ejemplo, se determinó que en un caso, dicha Comisión acordó solicitar a una empresa la presentación de un documento fehaciente, debidamente certificado, mediante el cual se demostrara en qué había invertido el monto obtenido en la venta de acciones al amparo del referido artículo 11 de la Ley No. 6990. Al respecto, esta Contraloría no encontró evidencia de que haya sido suministrado documento alguno en atención a ese acuerdo; tampoco de que en el ICT se le hubiera dado seguimiento a tal acuerdo para que se verificara la correcta aplicación de esos recursos, ni de que se aplicaran las sanciones correspondientes.

d) En uno de los casos analizados, se observó que la Comisión Reguladora de Turismo, en marzo de 1994, acordó iniciar el procedimiento administrativo para cancelar el contrato turístico de una empresa; sin embargo, este acuerdo fue ratificado hasta en febrero de 1995, casi un año después, sin que se haya encontrado evidencia de las razones por las que esa Comisión tardara ese tiempo para ratificar ese acuerdo, período durante el cual no se llevó a cabo el correspondiente procedimiento administrativo a efecto de sancionar a la empresa por sus incumplimientos.

En este caso, se determinó que no obstante haberse iniciado un procedimiento administrativo para cancelar el contrato turístico de la empresa, el cual había sido otorgado por la Comisión Reguladora de Turismo, ese procedimiento fue suspendido por la Administración del ICT, sin que se localizara evidencia de las razones por las cuales se efectuó esa suspensión, ni de que posteriormente haya sido reanudado. En la fecha en que se dispuso realizar el citado procedimiento administrativo (marzo de 1995), la empresa ya había atrasado en cinco años la fecha de inicio del respectivo proyecto turístico; sin embargo, como se indicó, más bien la Administración del ICT decidió suspender ese procedimiento administrativo.

En el caso mencionado, se observó que no obstante que la Junta Directiva del ICT acordó cancelar la declaratoria turística de la empresa, el representante de ésta, año y medio después del acuerdo de esa cancelación, y ante problemas internos en el Instituto en relación con el trámite de la notificación correspondiente, presentó ante ese órgano colegiado un recurso de reconsideración a efecto de que se le restituyera la declaratoria turística. Ante esa petición, la Junta Directiva del ICT acordó revocar el acuerdo mediante

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el cual se decidió cancelar esa declaratoria turística, a pesar de que habían transcurrido cinco años desde que el ICT autorizó dicho proyecto. Además, esta Contraloría no encontró evidencia suficiente, en dicho recurso de reconsideración, de que la empresa comprobara que estaba en condiciones de cumplir con las obligaciones adquiridas con ese Instituto.

e) En el ICT no se tiene la práctica de solicitar periódicamente, a las empresas que disfrutan del incentivo que establecía el artículo 11 de la Ley No. 6990, informes que demuestren, fehacientemente, la aplicación, en los proyectos, de los recursos captados en la venta de acciones; tampoco existe en el Instituto un procedimiento para efectuar el análisis de esa información. Lo indicado resultaría de suma importancia para complementar la labor de supervisión que le corresponde ejercer al ICT.

Al respecto, se observó que no fue sino hasta en setiembre de 1998, cuando la Administración del ICT solicitó a todas las empresas que se beneficiaban del incentivo turístico establecido en el artículo 11 de la Ley No. 6990, información sobre el destino y uso que se le había dado a los recursos producto de la venta de acciones; sin embargo, esa acción fue aislada, en razón de que se dio solamente en esa oportunidad. Además, no se encontró evidencia de que a la fecha de nuestro estudio, se efectuaran análisis de esa documentación.

La escasa supervisión que efectúa el ICT sobre las empresas y personas físicas con declaratoria y contrato turísticos, y la falta de aplicación de sanciones en contra de aquellos que incumplen sus obligaciones, aparte de constituir debilidades en sí mismas, eventualmente podrían ocasionar un impacto económico negativo para el Estado, toda vez que no obstante los incumplimientos en que incurran algunas empresas, éstas podrían seguir disfrutando de los beneficios que les concede el contrato turístico que ostentan, dentro de los que se encuentra la exoneración del 50% del impuesto sobre la renta (artículo 11 Ley Nº 6990), lo cual podría representar sumas significativas que el Estado eventualmente podría estar dejando de percibir.

f) En lo que respecta a la supervisión que realiza el Ministerio de Hacienda, ante consulta formulada por esta Contraloría General sobre las acciones que ha tomado esa dependencia en relación con el otorgamiento de exenciones al amparo del artículo 11 de la comentada Ley Nº6990, este informó mediante oficio Nº 250 del 11 de febrero de 1999, lo siguiente:

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"1. La competencia de la Dirección General de Tributación, sobre los incentivos para el desarrollo turístico ...está limitado a la fiscalización de las exenciones que apliquen en el impuesto sobre la renta, los beneficiarios de esos incentivos./...no tenemos ninguna sobre los demás aspectos relacionados con el otorgamiento de estos beneficios./ 2. La fiscalización en los términos referidos en el numeral anterior, se realiza dentro del marco del Plan Anual de Fiscalización(PAF). Este plan persigue racionalizar la acción de control que debemos cumplir y que no puede pretender verificar todas y cada una de las obligaciones tributarias y a todos y a cada uno de los obligados 3. Por lo anterior y ante nuestra limitada capacidad operativa, producto de lo insuficiente de los recursos humanos y materiales disponibles, debemos seleccionar, esto es, decidir quienes...serán objeto de actuaciones concretas de fiscalización..../ 4...Dentro de esos lineamientos, el control en lo que a incentivos turísticos se refiere, se ha ejercido en los dos siguientes aspectos:/ 4.1 Empresas con contrato turísticos.../4.2 Compra de acciones de empresas turísticas..."

Posteriormente, y ante nueva consulta de esta Contraloría sobre las empresas que se habían beneficiado con los comentados incentivos turísticos, ese Ministerio informó:

"Al respecto, nos permitimos informarle que esta Dirección no cuenta con un registro de las empresas beneficiarias de incentivos turísticos, siendo la única forma de levantar un listado de las mismas, la de extraer los datos de las declaraciones del impuesto sobre la renta, del renglón correspondiente.../ No obstante, el artículo 117, primer párrafo, del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, establece que 'las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes...por cualquier medio, tienen carácter confidencial'.../ Por lo tanto, le indicamos que estamos en la imposibilidad legal de brindar la información requerida en su nota. No obstante, le sugerimos remitirse directamente al Instituto Costarricense de Turismo, por ser esta la entidad encargada del otorgamiento de los contratos turísticos, siendo de esperar que la misma si (sic) cuente con un registro de las empresas que cuentan con beneficios o incentivos fiscales provenientes de contratos turísticos.".

g) Con respecto a las competencias de supervisión que otorga el comentado artículo 12 de la Ley de Incentivos turísticos, se evidencian dudas sobre la bondad y eficacia de los instrumentos normativos utilizados para el control de esos beneficios, así como sobre los alcances reales del campo de acción del ICT y del Ministerio de Hacienda, en cuanto a la fiscalización de esos incentivos, lo que conllevó que se hiciera necesario la intervención de la Procuraduría General de la República, la que procedió a dirimir cuál era el ámbito específico de competencias del ICT y del Ministerio de Hacienda,

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aspecto que trató en el dictamen Nº C-124-99 del 17 de junio de 1999, en el cual se establece, en lo pertinente, lo que de seguido se transcribe:

"...Por ejemplo, en el caso del Ministerio de Hacienda, éste debe verificar, en los asuntos que se someten a su conocimiento que la deducción del impuesto de la renta que se pretende, en aplicación del artículo 11, haya sido debidamente aprobado por la Comisión Reguladora de Turismo, que es el órgano, según ya se analizó que tiene competencia para aprobarla. De otra parte, en el momento de revisar la declaración sobre la renta en que se contemple el beneficio otorgado la oficina correspondiente del Ministerio de Hacienda (Dirección General de la Tributación Directa) debe verificar el correcto uso del beneficio autorizado por la Comisión. Para tal efecto mantiene todas las atribuciones que le concede el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, especialmente los artículos 112, 115, 116 y 126...".

2.3 Aprobación para la emisión de acciones al amparo del artículo 11 de la Ley No. 6990

La ausencia de un adecuado sistema de control interno y de una fiscalización de mayor amplitud y frecuencia de las obligaciones adquiridas por las empresas beneficiarias de los incentivos, originó que la Comisión Reguladora de Turismo, en algunos casos, autorizara la venta de acciones en condiciones que no se ajustaban a la normativa aplicable ni a prácticas establecidas en ese Instituto, además de que esas actuaciones podrían constituir un eventual perjuicio para el Erario Público, tal como se comenta de seguido:

a) En algunos de los casos analizados, se determinó que la Comisión Reguladora de Turismo autorizó la emisión de acciones al amparo del artículo 11 de la citada Ley Nº 6990, por un monto superior al que se había establecido cuando la empresa y el ICT suscribieron el correspondiente contrato turístico. Al respecto, en uno de los casos, cuando la empresa presentó su solicitud de emisión de acciones para financiar el proyecto al que se hace referencia en el respectivo contrato turístico, adjuntó un dictamen de un profesional en el que se señalaba un nuevo costo del proyecto; sin embargo, no se encontró evidencia de que en ese Instituto se llevara a cabo un estudio técnico, mediante el cual se analizara la documentación que presentó la empresa y se comprobara que el proyecto tenía otro valor, de manera que se verificara la actualización económica de ese proyecto.

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En otros casos no se encontró evidencia de que, en el momento de autorizar la emisión de acciones, las empresas hayan justificado ante ese Instituto el incremento en el valor del proyecto. No fue sino posterior a esa autorización de emisión de acciones, cuando las empresas presentaron documentos, argumentando ampliaciones a sus respectivos proyectos. Las mencionadas aprobaciones de emisión representaron más del 100% del costo del proyecto que originalmente se había reportado ante ese Instituto.

Considerando que los incentivos incluidos en un contrato turístico, relacionados con el referido artículo 11, tienen como fin motivar el desarrollo del proyecto en él descrito, entonces estos incentivos están relacionados con el valor de ese proyecto; por lo tanto, las aprobaciones en comentario otorgadas por dicha Comisión, eventualmente podrían ir más allá de los beneficios que ampara el comentado artículo 11 de la Ley Nº 6990.

b) La Comisión autorizó la venta de acciones a una empresa, a pesar de que ésta se encontraba en una situación de incumplimiento de sus obligaciones para con ese Instituto, pues no había concluido el proyecto dentro de los plazos y etapas constructivas indicadas en el respectivo estudio de factibilidad presentado ante el ICT; además, no se encontró evidencia de que esa empresa gestionara alguna ampliación de esos plazos. En este caso, no se encontró evidencia de que el Instituto le impusiera a la empresa alguna sanción por no cumplir con sus obligaciones.

c) En uno de los casos analizados, la Comisión Reguladora de Turismo autorizó la venta de acciones por un monto superior al solicitado por la empresa, sin que se encontrara evidencia de las razones por las cuales dicha Comisión acordó autorizar la venta de acciones por un monto superior al solicitado.

d) En razón de deficiencias relacionadas con fechas y tipos de cambio del colón con respecto al dólar, utilizados por el ICT en los registros que lleva para el control de la venta de acciones al amparo del artículo 11 de la Ley No. 6990 (diferencias entre las fechas vigentes al momento en que se aprobó en las empresas el correspondiente aumento de capital), se tramitó a una empresa la venta de acciones por montos que excedían el autorizado originalmente por esa Comisión.

Este exceso en la venta de acciones, eventualmente podría ocasionar un perjuicio al Estado, en razón de la deducción del 50% del impuesto sobre la renta establecida en el comentado artículo 11 de la Ley Nº 6990.

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2.4 Actas de la Comisión Reguladora de Turismo

De la revisión de actas correspondientes a las sesiones celebradas por la Comisión Reguladora de Turismo, relacionadas con el conocimiento, estudio y toma de acuerdos de los asuntos relativos a los incentivos otorgados al amparo de la Ley No. 6990, se determinó que a la fecha del trabajo de campo de esta auditoría, el respectivo libro de actas se encontraba desactualizado, siendo la última acta que constaba en ese libro la No. 447, correspondiente a la sesión celebrada el 12 de febrero de 1998; es decir, dicho libro mostraba un atraso de más de un año, por lo que todos los asuntos y acuerdos tomados por esa Comisión durante ese tiempo, se encontraban en borrador, y sin las firmas pertinentes.

Al respecto, el Jefe Técnico del Departamento de Incentivos del ICT, expuso en nota No. D.IN-344-99 del 12 de mayo de 1999, que esta situación obedecía a que la Comisión Reguladora no contaba con secretaria de actas, razón por la cual el trabajo se encontraba recargado en la secretaria del referido Departamento; además indicó, que "el equipo de cómputo en el cual se llevan las actas se cambió por uno más actualizado (Word en Windows 95), ya que antes se utilizaba el Word Star.".

En relación con las actas de los órganos colegiados, el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública, textualmente estipula:

"artículo 56.- 1. De cada sesión se levantará un acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de la deliberación, la forma y resultado de la votación y el contenido de los acuerdos./2. Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio./3. Las actas serán firmadas por el Presidente y por aquellos miembros que hubieren hecho constar su voto disidente.".

Por su parte, el artículo 13 del Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, Decreto No. 24863-H-TUR, al respecto establece lo siguiente:

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"ARTICULO 13º.- Las actas de las sesiones de la Comisión, serán aprobadas en la siguiente sesión y serán firmadas por el Presidente y el Secretario y por aquellos integrantes que hubieran hecho constar su voto disidente./Los acuerdos declarados en firme serán ejecutados por la Secretaría. Cualquier miembro de la Comisión podrá solicitar revisión del o los acuerdos que no hubieren sido declarados firmes adoptados en la sesión anterior, dicho recurso se deberá presentar durante la lectura y discusión del acta de la sesión anterior, y deberá resolverse en ese momento salvo que la presidencia disponga conocerlo en sesión extraordinaria.".

El evidente atraso en ese libro de actas no se justifica, si se toma en consideración la importancia de los asuntos que se tramitan y se conocen en las sesiones celebradas por la referida Comisión, lo que además implica que al no emitirse oportunamente esas actas, no contienen las firmas del Presidente ni del Secretario de la Comisión Reguladora, como tampoco las de los integrantes de ese órgano que se hayan opuesto a los acuerdos tomados, incumpliendo con lo establecido al respecto en el artículo 13 del citado Reglamento. Por otra parte, existe el riesgo de que como dichos acuerdos se mantienen en medios electrónicos, si no existen los controles apropiados, eventualmente podrían ser alterados sin que esa situación sea detectada, pudiendo generar eventuales pérdidas económicas al Estado.

2.5 Registros establecidos en el ICT para el control de la venta de acciones

a) En los registros que utiliza el Departamento de Incentivos Turísticos para el control de la venta de acciones autorizadas por el ICT a las empresas, se detectaron algunas inconsistencias que hacen poco confiable la información contenida en ellos. Entre las debilidades detectadas destacan:

i. En el registro correspondiente a una empresa, se determinaron errores y omisiones en el detalle de la información ahí contenida, lo que afecta el saldo de las acciones por vender a que tiene derecho esa empresa. En este sentido, se observó que en una oportunidad no se registró la cantidad de acciones vendidas, sino que únicamente se indicó la fecha y el monto. En otra venta de acciones de esa empresa, se observó que se

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consignó en forma duplicada el número y monto de las acciones negociadas, pero en fechas distintas; tal error fue detectado hasta dos años después, en razón de lo cual el Departamento de Incentivos dejó sin efecto uno de los oficios de autorización que dio origen a tal duplicidad; sin embargo, en el registro no se hizo la corrección respectiva.

ii. La información que se consignó en el documento elaborado por el Departamento de Incentivos Turísticos, denominado "EMPRESAS ACOGIDAS AL BENEFICIO DE ARTICULO 11 HASTA EL 08/02/99", en algunas ocasiones no coincide con la información que consta en los documentos presentados ante el citado Departamento por los compradores de acciones, para obtener los respectivos beneficios fiscales, lo cual le resta confiabilidad a ese documento.

iii. En uno de los casos analizados, se observó que no se llevó a cabo en el registro de la empresa, una adecuada separación de la venta de acciones que el ICT había autorizado en colones y en dólares; al respecto, se observó que los montos vendidos de acciones en colones y en dólares se mezclaron, afectando con ello el correcto control de los saldos por vender en acciones de cada clase (colones y dólares). Este error eventualmente podría originar que la venta de acciones por parte de las empresas, exceda el monto autorizado por la Comisión Reguladora de Turismo.

b) Con base en el análisis efectuado, se determinó que anterior al 3 de octubre de 1996, la Administración del ICT no tenía definida por escrito una política en relación con los tipos de cambio que debían aplicarse a las transacciones por venta de acciones autorizadas en dólares, cuando la empresa realizaba la venta de acciones en colones, lo cual resulta necesario para efectos del debido registro y control del monto vendido y el saldo disponible por vender. En ausencia de esa política, en el ICT se tenía la práctica de registrar las operaciones al tipo de cambio del día en que el Departamento de Incentivos preparaba el oficio de aprobación de trámite de venta de acciones, utilizando el tipo de cambio establecido por el Banco Central de Costa Rica para ese día; no obstante, ese oficio por lo general se emite en fecha posterior a que la empresa vende las acciones correspondientes, en razón de lo cual para afectar el registro se utilizaba un tipo de cambio que no corresponde al de la fecha de la transacción. Esta situación va en beneficio de las empresas y en detrimento del Erario Público, pues con esa práctica el saldo de cada empresa por venta de acciones al amparo del citado artículo 11, se ve disminuido en montos inferiores al aplicar un tipo de cambio superior al de la fecha en que realmente se efectuó la transacción, lo cual le podría permitir a las empresas vender acciones por sumas mayores a las autorizadas por ese Instituto.

Esta situación se trató de modificar cuando la Comisión Reguladora de Turismo, en sesión ordinaria celebrada el 3 de octubre de 1996 (Acta No. 413), definió un procedimiento para calcular el valor de la venta de acciones en colones, cuando ésta había

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sido autorizada en dólares, el cual se incluyó en la Nota 2 del "PROCEDIMIENTO PARA OPTAR POR LOS BENEFICIOS DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY 6990 INCENTIVOS PARA EL DESARROLLO TURISTICO", de la siguiente forma:

"* Para las aprobaciones de venta en otra moneda que no sea el colón:.../ **Si las transacciones se realizaron en colones, se deducirá del total del monto aprobado, la venta en la moneda aprobada, hasta completar el monto aprobado total. El cálculo se hará con base en el tipo de cambio vigente para la venta de la moneda aprobada, en el día de la respectiva transacción. El tipo de cambio de referencia que se utilizará es el del Banco Nacional, en su defecto, y en el orden respectivo, el del Banco Internacional de Costa Rica, el de Banex, el de la Bolsa de Valores o el del Banco Central.". (El subrayado no es del original).

No obstante ese acuerdo tomado por la Comisión Reguladora de Turismo, en la revisión del registro para el control de venta de acciones de las empresas analizadas, se determinó, en algunos casos, la utilización de un tipo de cambio diferente al de la fecha de la transacción, debido a que en la mayoría de los casos las empresas no incluyen dentro de la información que envían al ICT, el contrato de compra-venta de acciones, el cual contiene la fecha de la transacción. En ausencia de ese contrato, el Departamento de Incentivos Turísticos utiliza la fecha de aprobación del aumento de capital de la empresa emisora que se reporta a ese Instituto, produciéndose, en este caso, un efecto similar al descrito al final del primer párrafo de este inciso, relativo a una eventual venta de acciones por montos superiores al autorizado. A pesar de lo anterior, se encontraron casos en que el tipo de cambio vigente en la fecha del aumento de capital, difiere del utilizado en el registro del referido Departamento.

A manera de ejemplo, se observó el caso de una empresa que vendió acciones, reportando ante el ICT el registro del aumento de capital el 29 de setiembre de 1997; a esa fecha, de acuerdo con el Banco Nacional de Costa Rica, el tipo de cambio era de ¢238,80 por dólar, sin embargo, en el registro que mantiene el Departamento de Incentivos Turísticos, se anotó que el tipo de cambio era de ¢240,72 por dólar.

En otro caso, en oficio de fecha 19 de julio de 1995, a una empresa se le tramitaron varias transacciones de venta de acciones, a las cuales se les aplicó un tipo de cambio de ¢191,52 por dólar; sin embargo, a esa fecha el tipo de cambio era de ¢181,65 por dólar, según la información suministrada por el Banco Central de Costa Rica.

Situaciones similares a las anteriores se presentaron en forma repetitiva en una de las empresas analizadas, ocasionando que el ICT tramitara ventas de acciones al

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amparo del artículo 11 de la Ley No. 6990, por un monto superior al aprobado por la Comisión Reguladora de Turismo.

De acuerdo con los aspectos comentados en este punto, la ausencia de políticas claras en el ICT en materia de tipo de cambio a aplicar para las transacciones efectuadas por venta de acciones en colones, cuya aprobación por parte de la Comisión Reguladora de Turismo fue en dólares, eventualmente favoreció a las empresas que utilizaron el incentivo del artículo 11 de la Ley No. 6990, en eventual detrimento de los intereses del fisco; sobre todo, si se toma en consideración que transcurre mucho tiempo entre la fecha de compra-venta de las acciones y la fecha de emisión del oficio mediante el cual el ICT informa a la empresa que autoriza el trámite de venta de acciones al amparo del artículo 11 de la Ley No. 6990, o la fecha de aprobación del aumento de capital de la empresa vendedora.

En varios de los casos analizados en que se detectaron diferencias en el tipo de cambio, el que se consignó en el registro que se mantiene en el Departamento de Incentivos Turísticos es mayor que aquel que se debió aplicar, lo cual, como se indicó anteriormente, va en beneficio de las empresas. Además, los errores de registro en el Departamento de Incentivos, inciden en forma negativa en la confiabilidad que se pueda depositar en la información que lleva ese Departamento, relativa a la venta de acciones por parte de las empresas beneficiarias del artículo 11 de la Ley No. 6990.

c) Adicionalmente, los registros que lleva el Departamento de Incentivos Turísticos para el control de la venta de acciones, no incluyen una columna en la que se haga constar la fecha del tipo de cambio que se utilizó para la conversión de colones a dólares, lo cual resulta necesario a efecto de poder verificar si ese tipo de cambio es el que efectivamente corresponde al de esa fecha.

d) En relación con el tipo de cambio que ha estado utilizando el mencionado Departamento de Incentivos Turísticos, para el control en la venta de las acciones que se autorizó emitir en dólares, pero que las empresas las han estado negociando en el mercado en colones, se determinó que ese Departamento utiliza para el referido control, el tipo de cambio del colón con respecto al dólar que fija el Banco Nacional de Costa Rica (que generalmente es mayor al del Banco Central); sin embargo, de conformidad con el pronunciamiento Nº DAJ-2168 del 29 de octubre de 1999 de la entonces Dirección General de Asuntos Jurídicos de esta Contraloría, lo procedente es la utilización del tipo de cambio que fija el Banco Central de Costa Rica; al respecto, dicha Dirección manifestó:

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"De la cita que antecede, es fácil colegir que la potestad dada al Banco Central como rector del sistema bancario nacional se refiere a la determinación del dólar en relación con nuestra moneda./...Teniendo presente lo anterior, sabemos que al sujeto privado le es lícito escoger un banco de su elección (aún así todo banco debe acatar las directrices y potestades del Banco Central) pero en tratándose de la Administración Pública (en este caso el ICT), por el principio de legalidad, ésta queda sometida a las políticas que dicte el Banco Central en la materia. Por ello, consideramos que el tipo de cambio del dólar que debe regir en este tipo de contrataciones otorgadas al amparo de la Ley de Incentivos Turísticos, debe ser el fijado por el Banco Central.". (El subrayado es nuestro).

La utilización de un tipo de cambio superior (de bancos comerciales), en lugar del fijado por el Banco Central, produce como resultado un efecto que favorece a las empresas, similar al comentado en el inciso b) anterior, en el sentido de que se estaría tramitando a las empresas una venta de acciones por un monto superior al aprobado por el ICT.

2.6 Sistemas de archivo

2.6.1 Sobre el archivo de documentos relacionados con el trámite del incentivo que otorgaba el artículo 11 de la Ley No. 6990

De acuerdo con la revisión efectuada a expedientes y otra documentación vinculada con el trámite del incentivo turístico que otorgaba el artículo 11 de la Ley No. 6990, se observaron deficiencias de control interno en el manejo de la documentación que se emite y en los sistemas de archivo, las cuales se exponen a continuación.

a) La mayoría de los expedientes examinados a la fecha de este estudio se encontraban incompletos, en virtud de lo cual no se pudo localizar alguna documentación importante, necesaria para respaldar el cumplimiento de los requisitos legales, reglamentarios y administrativos por parte del ICT y de las empresas turísticas, correspondientes a los procesos de concesión de declaratoria turística y de contratos

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turísticos, así como de la aprobación y trámite de ventas de acciones. Estas situaciones, además de que dificultan cualquier verificación que terceras personas requieran hacer de esa información, ha dificultado y retrasado el análisis de los casos seleccionados por esta Contraloría. Entre la documentación no localizada destaca la siguiente:

i. Estudios de factibilidad presentados por dos empresas ante el ICT para la solicitud de la declaratoria turística, razón por la cual no se logró comprobar el cumplimiento, por parte de esas empresas, de información relativa a los plazos de inicio, ejecución y conclusión del proyecto, así como su valor.

ii. El contrato turístico original, suscrito entre una empresa turística y el ICT, donde quedan establecidos los beneficios y obligaciones de la empresa en materia de incentivos turísticos.

iii. La solicitud de declaratoria y del contrato turístico, con sus respectivos documentos de respaldo, situación que impidió a esta Contraloría verificar si ese procedimiento de solicitud se cumplió, como parte de los requisitos solicitados para la tramitación de esa ampliación.

iv. Varios de los oficios emitidos por el Departamento de Incentivos Turísticos y por la Dirección Legal del ICT, relativos a autorizaciones de las inversiones que efectúan las empresas en acciones, amparadas a lo que establecía el artículo 11 de la citada Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, y los relativos a la revisión del cumplimiento de los "requisitos estrictamente legales" para ser acreedoras de la aplicación del citado beneficio. Estos documentos indican el nombre de la empresa inversionista y el monto de la inversión que se tramita, de ahí la importancia que reviste su conservación. Además, se dio el caso de algunos documentos no localizados, que se utilizan para comunicar al Ministerio de Hacienda la aplicación del respectivo incentivo del artículo 11 de la citada Ley No. 6990.

Al respecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, Decreto No. 24863-H-TUR, a la Secretaría de la Comisión Reguladora de Turismo le corresponden las siguientes funciones:

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"La Secretaría deberá implantar y mantener actualizado un sistema de información que contenga al menos lo siguiente:/ a) Listado que consigne datos generales de las empresas: nombre, número de contrato, vigencia del contrato y beneficios otorgados./ b) Solicitudes de contrato recibidas y aprobadas./ c) Contratos aprobados (documentos originales)./ d) Informes anuales./ e) Otros informes solicitados por la Comisión./ f) Correspondencia enviada y recibida./ g) Contratos cancelados y suspendidos./ h) Otros que la Secretaría considere necesarios para su funcionamiento.". (El subrayado no es del original)

Según se informó, el Departamento de Incentivos Turísticos es el que actúa como Secretaría de la citada Comisión Reguladora de Turismo; por lo tanto, ese Departamento debe velar para que cada documento indispensable en la tramitación de un contrato turístico, aprobación y venta de acciones, se encuentre en los respectivos expedientes, con los documentos originales necesarios que evidencien el cumplimiento de los procedimientos exigidos en la Ley Nº 6990 y su Reglamento.

b) El Departamento de Incentivos no mantiene al día el archivo de la documentación que recibe, situación que podría provocar una acumulación de documentos y que, posteriormente, por el volumen de ésta, se corra el riesgo de que sea archivada sin observar un orden lógico, como fue detectado en algunos de los casos examinados.

c) Los documentos contenidos en los expedientes de algunas de las empresas examinadas, que mantiene tanto el Departamento de Fomento como el de Incentivos Turísticos, no se encuentran foliados, mediante un numerador de tinta, a efecto de mantener el adecuado control de los documentos existentes en esos expedientes, lo cual resulta indispensable, en virtud de que en esos expedientes se deben conservar todos los documentos tramitados en relación con los incentivos turísticos otorgados a las empresas.

d) Se observó que en las copias de los oficios que tramita el Departamento de Incentivos Turísticos y en algunos de los emitidos por la Dirección Legal y el Departamento de Fomento, que se encuentran en los expedientes de las empresas turísticas, no se dejan constando los respectivos sellos o facsímiles de esas unidades, situación que incumple con sanas medidas de control interno, en virtud de que esos documentos no garantizan ser copia fiel del original y, por tanto, definitivos ni oficiales.

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2.6.2 Sobre el archivo central

a) Como resultado del estudio de la documentación relacionada con incentivos turísticos, se observó que el Instituto Costarricense de Turismo no posee un adecuado sistema de archivo centralizado, el cual contenga todos y cada uno de los documentos que se emiten en esa institución, como respaldo de las operaciones que se llevan a cabo. En tal sentido, dentro de la estructura organizacional del ICT no se ha definido una unidad central de archivo, que asuma la responsabilidad de conservar y custodiar adecuadamente toda la documentación que se tramita en ese Instituto. No obstante lo anterior, se asignó a una funcionaria de la Gerencia la centralización del archivo, quien informó a esta Contraloría que en virtud de la ausencia de procedimientos, al poco espacio con que se cuenta, a la falta de personal, de equipo y al gran volumen de la documentación que se tramita, se dificulta en gran medida el adecuado funcionamiento de un archivo central en esa entidad, así como de los archivos que mantiene cada departamento o dirección.

b) No se encontró evidencia de que la Administración del ICT haya establecido y difundido en la entidad políticas en materia de archivo. Al respecto, se indicó en el Instituto, que cada unidad administrativa aplica sus propias prácticas de archivo; tal es así que no todas envían la documentación a lo que se le ha denominado el "archivo central", aparte de que algunas de las unidades que envían los documentos a ese "archivo" lo hacen en cajas, de manera desordenada y sin un reporte en donde se describa el tipo de documento que se remite, lo cual eventualmente podría convertir ese lugar en una bodega.

Dichas cajas son apiladas en ese lugar sin guardar un orden apropiado, de manera que se facilite posteriormente la localización y consulta de esa documentación, práctica que no ofrece una adecuada seguridad y custodia de los documentos relativos a las transacciones que se llevan a cabo en ese Instituto.

c) No se cuenta con un manual de procedimientos que defina las principales funciones en materia de archivo, a fin de que todas las unidades y funcionarios de esa institución relacionados con el archivo de documentos, conozcan y apliquen consistentemente los procedimientos y se uniformen los sistemas de archivo. La elaboración y puesta en práctica de un manual como el señalado, resulta necesario a fin de

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establecer las responsabilidades que deben observarse en el trámite, clasificación y conservación de la documentación de ese Instituto.

En relación con los aspectos antes comentados, se debe tener presente lo establecido en la Ley del Sistema Nacional de Archivos, No. 7202 (publicada en La Gaceta el 27 de noviembre de 1990), la cual fue promulgada con el fin de regular los sistemas de archivo en el país. Al respecto, los artículos 2 y 42 de esa Ley, establecen lo siguiente:

"Artículo 2.- La presente ley y su reglamento regularán el funcionamiento de los órganos del Sistema Nacional de Archivos y de los archivos de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y de los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado, así como de los archivos privados y particulares que deseen someterse a estas regulaciones./ ... Artículo 42.- Los archivos centrales tendrán, entre otras, las siguientes funciones:/ a) Centralizar todo el acervo documental de las dependencias y oficinas de la institución, de acuerdo con los plazos de remisión de documentos./ b) Coordinar con la Dirección General del Archivo Nacional la ejecución de las políticas archivísticas de la institución respectiva./ c) Reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar el acervo documental de la institución. Asimismo, transferir a la Dirección General del Archivo Nacional los documentos que hayan cumplido el período de vigencia administrativa./ ch) Elaborar los instrumentos y auxiliares descriptivos necesarios para aumentar la eficiencia y eficacia en el servicio público./ d) Velar por la aplicación de políticas archivísticas y asesorar técnicamente al personal de la institución que labore en los archivos de gestión./ e) Colaborar en la búsqueda de soluciones para el buen funcionamiento del archivo central y de los archivos de gestión de la entidad.". (El subrayado es nuestro).

2.6.3 Sobre el archivo de la Junta Directiva del ICT

En la Secretaría de la Junta Directiva de ese Instituto, se observó que muchos de los expedientes relativos a las copias de las actas con los respectivos documentos de soporte (respaldo de los acuerdos que adopta la Junta Directiva), se encontraban apilados en el suelo, lo que dificulta su localización y conlleva el riesgo de deterioro o pérdida de esa documentación. Asimismo, se observó que los originales de las actas de ese órgano director se mantienen en esa Secretaría, apilados sobre un mueble, al

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cual podrían tener fácil acceso las personas que visitan ese lugar, situación que evidentemente no ofrece el resguardo necesario de dicha documentación.

En relación con los aspectos comentados en este punto 2.6, cabe señalar lo dispuesto en el Manual sobre normas técnicas de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, en relación con el archivo de documentos y el establecimiento de manuales para las principales rutinas administrativas:

"113. Archivo de documentos/ Los documentos que se originen de operaciones administrativas o financieras serán archivados siguiendo un orden lógico, y se conservarán por el tiempo que señalen las disposiciones legales./ 116. Manuales sobre las principales rutinas/ Toda entidad deberá contar con manuales para las principales rutinas, tales como manejo de caja chica, registro y control de cuentas bancarias, adquisición de bienes y servicios, recepción y control de ingresos, cancelación de obligaciones, etc.".

2.7 Control posterior que realiza la Auditoría General del ICT

El artículo 33 de la Ley Orgánica del ICT, Nº 1917 del 9 de agosto de 1955, establece lo siguiente:

"El Instituto Costarricense de Turismo tendrá una Auditoría que ejercerá la vigilancia y fiscalización constante de todos sus demás departamentos, secciones y dependencias, incluyendo agencias y representantes.".

La Auditoría General del ICT, al igual que todas las auditorías internas del Sector Público, forma parte del "ordenamiento de control y fiscalización superiores de la Hacienda Pública", que tiene sustento en los artículos 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428/94, definido en ese artículo 10, como el conjunto de normas que regulan la competencia, la estructura, la actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivadas de esa fiscalización, o necesarias para ella, y cuyos fines se dirigen a garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos.

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En el estudio que realiza esta Contraloría sobre los incentivos turísticos, se determinó que la Auditoría General de ese Instituto cuenta sólo con cuatro funcionarios técnicos y la titular de esa unidad, para realizar sus amplias e importantes funciones de control, por lo cual, es criterio de esta Contraloría, que dicha cantidad de recurso humano es insuficiente para que esa Auditoría pueda cumplir adecuadamente sus funciones, situación que también ha sido expresada por la Auditora General del ICT ante la Junta Directiva de ese Instituto, en sus planes anuales de trabajo. Por ello, resulta necesario que las autoridades superiores del ICT fortalezcan dicha unidad interna de control con más recursos humanos, entre otros que resulten necesarios, a efecto de que ésta pueda cumplir con mayor alcance y amplitud sus funciones.

Concretamente en materia de incentivos turísticos, el fortalecimiento de esta unidad interna de control posterior, podrá redundar en el mejoramiento de la función de supervisión que debe ejercer ese Instituto en relación con las obligaciones de las empresas que cuentan con contrato turístico, establecida en el citado artículo 12 de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, Nº 6990.

3. CONCLUSION

A través del análisis de las etapas del proceso de concesión del incentivo turístico a las empresas de ese sector, que establecía el artículo 11 de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, No. 6990, se observaron varias debilidades en el sistema de control interno, que eventualmente podrían generar perjuicios para el Erario Público.

En relación con el trámite de los contratos suscritos entre las empresas y el ICT, donde se establecen los beneficios y obligaciones de esas empresas, se observó que la Comisión Reguladora de Turismo, realizó la aprobación de contratos sin cumplir con los requisitos reglamentarios establecidos. Además, los contratos analizados no indican las condiciones de los incentivos que se otorgan, su plazo de vigencia, la fecha de inicio de operaciones ni el valor del proyecto que amparan, elementos que resultan fundamentales para ejercer un adecuado control de las empresas beneficiarias de los incentivos turísticos.

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Es necesario reforzar con más recursos la función de supervisión que ejerce ese Instituto con respecto a las obligaciones contraídas por las empresas turísticas, de manera que se controle con mayor amplitud y frecuencia el avance físico de las obras, su conformidad con los plazos y etapas de construcción aprobados por el ICT, la fecha de inicio de operaciones, el valor de las obras en relación con el monto aprobado para la venta de acciones al amparo del artículo 11 de la Ley Nº 6990, así como la aplicación en los proyectos, de los recursos captados mediante esa venta de acciones. Aparte de reforzar esa función de control, también es necesario que se apliquen las sanciones respectivas a las empresas que incumplan sus obligaciones para con el ICT, para que a aquellas que se encuentren en situaciones de incumplimiento, no se les otorguen los beneficios del referido artículo 11 de la Ley Nº 6990, entre otros incentivos que se tramitan por medio de ese Instituto.

Respecto de la autorización de venta de acciones al amparo del artículo 11 de marras, se determinaron casos de aprobaciones por montos superiores al costo estimado del proyecto que se había establecido cuando se suscribieron los respectivos contratos turísticos, sin que se encontrara evidencia de que previamente las empresas hayan justificado ante el Instituto el incremento en el valor del respectivo proyecto; también, debido a la ausencia de políticas sobre el tipo de cambio del colón con respecto al dólar, a efecto de utilizar el tipo de cambio correcto en las transacciones de venta de acciones en colones que fueron autorizadas en dólares a las empresas, así como a errores en los registros del ICT, se ha permitido la venta de acciones por sumas que exceden los montos autorizados por la Comisión Reguladora de Turismo, con el eventual perjuicio que ello podría generar al Estado.

Adicionalmente, se observaron deficiencias en relación con el libro de actas de la Comisión Reguladora de Turismo, sobre el archivo de los documentos relacionados con el incentivo en cuestión, el archivo central del ICT y sobre las actas de la Junta Directiva del ICT.

En cuanto al control posterior que efectúa la Auditoría General del ICT, se observó que dicha unidad carece del personal necesario que le permita realizar con mayor amplitud, alcance y frecuencia sus funciones de control, entre las que destaca la supervisión asignada al ICT sobre las obligaciones de las empresas que reciben incentivos turísticos al amparo de la comentada Ley Nº 6990.

Por otra parte, se evidencian dudas sobre la eficacia de los instrumentos normativos utilizados para el control de los comentados beneficios, por cuanto la

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responsabilidad de fiscalización asignada al ICT, no rima con la estructura organizativa para emprender y cumplir, a cabalidad, tan trascendental tarea, dado la cuantía de las exoneraciones y beneficios fiscales que debe supervisar esa entidad. De igual manera, surgieron dudas sobre los alcances reales del campo de acción del ICT y del Ministerio de Hacienda, en cuanto a la fiscalización de esos incentivos, lo que conllevó que se hiciera necesario la intervención de la Procuraduría General de la República, la que procedió a dirimir el ámbito específico de competencias de esas entidades, señalando que la responsabilidad primordial en cuanto a los comentados incentivos turísticos es del Ministerio de Hacienda, conforme con las atribuciones y potestades que le confieren el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

4. DISPOSICIONES

4.1 Al Instituto Costarricense de Turismo

4.1.1 A la Junta Directiva

a) Ordenar a la Administración y a la Auditoría General de ese Instituto, según corresponda, que velen porque las disposiciones formuladas en el presente informe se apliquen en forma consistente y permanente, a efecto de que se mantenga un adecuado sistema de control interno, se logre el cumplimiento de la normativa existente y se efectúe una adecuada y efectiva supervisión de los incentivos turísticos que aprueba ese Instituto.

b) Fortalecer a la Auditoría General de ese Instituto con más recursos humanos, entre otros que resulten necesarios, de manera que esa unidad pueda cumplir con mayor amplitud, frecuencia y alcance, las funciones de control que le corresponde efectuar, entre ellas la relativa a los incentivos que otorga el ICT a las empresas y personas físicas dedicadas a actividades turísticas, de conformidad con las competencias de ese Instituto. En tal sentido, también se deberán fortalecer el Departamento de Fomento y el Departamento de Incentivos, para que éstos puedan evaluar más ampliamente el cumplimiento de las obligaciones contraídas por las empresas y personas físicas, en virtud de la concesión de los beneficios e incentivos que otorga la referida Ley Nº 6990. Ver puntos 2.2 y 2.7.

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c) Disponer las acciones que corresponda, para que se apliquen de manera oportuna, luego de efectuar los procedimientos administrativos pertinentes, las sanciones que procedan en contra de las empresas o personas físicas dedicadas a la actividad turística, que incumplan sus obligaciones en relación con la declaratoria turística que ostentan, y para que se mantenga informada a la Comisión Reguladora de Turismo y a la Administración Tributaria en relación con esas sanciones, para que éstas, a su vez, puedan tomar las medidas que ameriten en contra de esas empresas o personas físicas, en materia de incentivos turísticos. Ver incisos b) y d), punto 2.2.

d) Ordenar lo necesario para que se realice un adecuado y oportuno seguimiento de los acuerdos adoptados por esa Junta Directiva, y para que se le informe periódicamente a ese órgano colegiado de los resultados de ese seguimiento. Lo anterior, a fin de que se asegure de que sus directrices se apliquen consistentemente y, en caso de ser procedente, se definan las acciones pertinentes por el incumplimiento de esos acuerdos. Ver inciso c), punto 2.2.

e) Girar las instrucciones que procedan, para que se modifique la normativa que regula el otorgamiento de los beneficios e incentivos turísticos, de modo que se incluya como obligación de las empresas que disfrutan del incentivo del artículo 11 de la Ley Nº 6990, entre otras que se consideren necesarias, la de enviar informes periódicos al Instituto, que demuestren fehacientemente la aplicación en el respectivo proyecto, de los recursos captados en la venta de acciones al amparo de ese artículo. Asimismo, dicha normativa deberá contemplar el establecimiento de un procedimiento que le permita al ICT el análisis de la información contenida en los referidos informes. Ver inciso e), punto 2.2.

f)Ordenar lo procedente, para que las actas y documentación relativas a los acuerdos que toma ese órgano directivo, se custodien adecuadamente en lugares seguros y apropiadamente archivados, de manera que se evite el riesgo de eventuales pérdidas de documentación y se facilite su localización. Ver punto 2.6.3.

g) Remitir a esta Contraloría, en el transcurso de los próximos 15 días, copia del acuerdo que tome ese órgano colegiado, en relación con las disposiciones contenidas en el presente informe.

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4.1.2 A la Comisión Reguladora de Turismo

a) Tomar las medidas que sean necesarias, para que se aplique de manera oportuna, luego de efectuar los procedimientos administrativos pertinentes, las sanciones que correspondan a las empresas o personas físicas dedicadas a actividades turísticas, que incumplan las obligaciones establecidas en las declaratorias, en los contratos turísticos y en la normativa que regula las actividades turísticas, y para que se mantenga informada a la Junta Directiva de ese Instituto y a la Administración Tributaria en relación con esas sanciones, para que éstas tomen las medidas que procedan de acuerdo con sus competencias . Ver inciso b), punto 2.2.

b) Disponer las acciones que resulten necesarias, para que se efectúe un adecuado y oportuno seguimiento de los acuerdos tomados por esa Comisión Reguladora de Turismo, y para que ese órgano colegiado se mantenga informado de los resultados de ese seguimiento, a fin de que, de conformidad con las directrices giradas y en caso de proceder, se establezcan las acciones pertinentes por eventuales incumplimientos. Ver incisos c) y d), punto 2.2.

c) Disponer a quien corresponda, que el libro de actas de esa Comisión Reguladora de Turismo se mantenga debidamente actualizado, de manera que se le dé cabal cumplimiento a la normativa que regula esa materia y se evite el riesgo de eventuales alteraciones a los acuerdos adoptados por ese órgano director. Ver punto 2.4.

d) Informar a esta Contraloría General, en el transcurso de los próximos 15 días, las acciones tomadas por esa Comisión en relación con las disposiciones antes giradas.

4.1.3 A la Gerencia General del ICT

a) Girar las instrucciones pertinentes al Departamento de Incentivos Turísticos y al de Fomento, de manera que le den cabal cumplimiento a lo que establece el Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico en su artículo 12 (Decreto 24863-H-TUR), así como a lo dispuesto en la norma No. 113 del Manual sobre

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normas técnicas de repetida cita, a efecto de mantener completos, actualizados y foliados con tinta, todos los documentos requeridos en los expedientes de las empresas turísticas. Ver punto 2.6.1, incisos a), b) y c).

b) Instruir a las instancias correspondientes, para que se comunique por escrito a las distintas unidades del Instituto, que todo documento que se emita, tanto originales como copias, contenga los sellos respectivos y las firmas o facsímiles requeridos, a efecto de corregir la situación comentada en el punto 2.6.1, inciso d), de este informe.

c) Disponer lo pertinente, de manera que se establezca un archivo central en ese Instituto y se le dote del espacio y equipo apropiados para que resguarde adecuadamente toda la documentación que se tramita en esa entidad, se brinde un servicio óptimo a los usuarios que solicitan información, así como para que se le dé cabal cumplimiento a lo dispuesto en la Ley del Sistema Nacional de Archivos, No. 7202/90. Ver punto 2.6.2, inciso a).

d) Instruir a quien corresponda, para que se definan en ese Instituto las políticas a seguir en materia de archivo, se den a conocer en forma escrita a todos los funcionarios responsables de la custodia de la documentación que se tramita en ese Instituto, y se asegure su adecuada aplicación en forma consistente y permanente. Ver punto 2.6.2, inciso b).

e) Ordenar la elaboración de un manual de procedimientos en materia de archivos, que permita definir y uniformar, para todas y cada unidad del Instituto, los alcances y técnicas a aplicar para garantizar el adecuado funcionamiento de todos los sistemas de archivo existentes. Dicho manual deberá ser revisado y aprobado por las instancias correspondientes, y divulgarse suficientemente, a efecto de que sea conocido por todos los funcionarios del Instituto involucrados en la custodia de los archivos institucionales. Ver punto 2.6.2, inciso c).

f) Informar a esta Contraloría General, en el transcurso de los próximos 15 días, las acciones tomadas por esa Gerencia en relación con las disposiciones antes giradas.

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4.1.4 Al Departamento de Incentivos Turísticos

a) Someter a conocimiento y aprobación de la Comisión Reguladora de Turismo, únicamente los casos de las empresas que cumplan con todos los requisitos legales y reglamentarios establecidos para el trámite de los incentivos turísticos, así como con las políticas y prácticas definidas en materia de incentivos. Ver inciso a), punto 2.1 de este informe.

b) Dejar claramente indicado en los contratos turísticos que suscribe ese Instituto con las empresas, los plazos y condiciones de los incentivos que se otorgan, su período de vigencia, la fecha de inicio de operaciones y el valor del proyecto; lo anterior a fin de que se facilite llevar a cabo un adecuado control de los incentivos que se conceden. Ver punto 2.1, inciso b).

c) Verificar, antes de someter a aprobación de la Comisión Reguladora de Turismo, en relación con la autorización para la venta de acciones al amparo del referido artículo 11 de la Ley Nº 6990, los siguientes aspectos: que los montos de las solicitudes para la venta de acciones que presentan las empresas turísticas ante ese Instituto, guarden relación con el costo del proyecto aprobado por la Junta Directiva del ICT; que las empresas no se encuentren ante ninguna situación de incumplimiento de sus obligaciones, así como la exactitud del monto por el cual deben tomarse los acuerdos de aprobación de venta de acciones de esa Comisión. Ver incisos a), b), c) y d), punto 2.3.

d) Exigir a las empresas turísticas, la presentación del contrato de compra-venta de acciones, cada vez que éstas soliciten el trámite de aplicación del artículo 11 de la Ley No. 6990; asimismo, se deberá utilizar la fecha de ese contrato para efectos del registro que mantiene ese Departamento sobre la venta de acciones. Ver inciso e), punto 2.3, e inciso b), punto 2.5.

e) Tomar las acciones correspondientes, a efecto de que se lleven adecuados registros en relación con las empresas que venden acciones al amparo del artículo 11 de la Ley Nº 6990, de manera que éstos reflejen la información necesaria relativa a cada transacción de venta de acciones, y para que se lleven a cabo apropiadamente las anotaciones en los respectivos registros. Ver punto 2.5, incisos a) y c).

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f) Utilizar, en lo sucesivo, para efectos del control en la venta de acciones en colones autorizadas en dólares, que se tramita a las empresas beneficiadas con el artículo 11 de la Ley Nº 6990, el tipo de cambio del colón fijado por el Banco Central de Costa Rica. Ver punto 2.5, inciso d).

g) Velar por el cumplimiento de lo ordenado por la Comisión Reguladora de Turismo en sesión ordinaria celebrada el 3 de octubre de 1996 (Acta No. 413), en relación con la fecha a utilizar en el registro de venta de acciones, cuya aprobación por parte de la Comisión se haya efectuado en dólares, de manera que en lo sucesivo se utilice la fecha del contrato de compra-venta de las acciones. Ver punto 2.5, inciso b).

h) Incluir en el registro para el control de la venta de acciones, una columna para anotar la fecha del tipo de cambio que se utilizó para la conversión de colones a dólares, en los casos en que la Comisión Reguladora de Turismo haya autorizado la venta de acciones en dólares y la empresa las negocie en colones. Ver punto 2.5, inciso c).

i) Informar a esta Contraloría General, en el transcurso de los próximos 15 días, las acciones tomadas por ese Departamento en relación con las disposiciones antes giradas.

4.1.5 A la Auditoría General

a) Fiscalizar oportunamente, en lo que corresponda, el fiel cumplimiento de las disposiciones giradas en este informe, y comunicar a la Junta Directiva de esa entidad y a esta Contraloría General, cualquier aspecto que pueda afectar su implementación, con el fin de que se tomen las medidas correctivas necesarias.

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b) Incluir en los planes anuales de esa Auditoría, estudios periódicos en relación con el control interno y la supervisión que debe ejercer la Administración de ese Instituto, dentro de sus competencias, en relación con el otorgamiento de incentivos a las empresas turísticas del país.

4.2 Al Ministerio de Hacienda

4.2.1 Al Ministro de Hacienda

a) Disponer las acciones que sean necesarias, dentro de las competencias asignadas a ese Ministerio, para que se establezcan los controles pertinentes y se ejerza la fiscalización requerida, conforme lo dispone la comentada Ley Nº 6990, respecto de aquellos sujetos privados a quienes se les concede beneficios fiscales con fundamento en el artículo 11 de esa Ley.

b) Informar a esta Contraloría General, dentro de los próximos 15 días, las acciones tomadas por ese Despacho en relación con la anterior disposición.

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