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INFORME No. DFOE-EC-IF-11-2011 12 de diciembre, 2011

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS ECONÓMICOS

INFORME DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO SOBRE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS DEL PLAN NACIONAL DE ALIMENTOS (PNA)

2011

http://www.cgr.go.cr/


INFORME No. DFOE-EC-IF-11-2011

RESUMEN EJECUTIVO

El estudio tuvo como propósito evaluar la gestión y el impacto del Plan Nacional de Alimentos (PNA) en el periodo comprendido entre el 01 de enero del 2008 y el 31 de diciembre de 2010. Dicho plan fue establecido por el Gobierno de la República en el año 2008 para dar respuesta a una eventual crisis alimentaria anunciada por organismos de cooperación internacional tales como la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Banco Mundial.

Así las cosas, una vez concluido el estudio correspondiente, se determinaron una serie de

debilidades tales como una inadecuada ejecución de los recursos asignados, ya que durante el período 2008-2009 solo se ejecutaron ¢13 mil millones de los aproximadamente ¢35 mil millones presupuestados para dicho período. También; se encontraron deficiencias en la Coordinación General y la Secretaría Técnica del plan, lo cual impactó en el bajo nivel de ejecución mencionado. Además se encontraron debilidades en los sistemas de información, control y registro de la información derivada del PNA, que no permitieron determinar los efectos e impactos de los recursos utilizados.

A su vez, se determinó que en el marco del PNA no se estableció la normativa interna

necesaria para la adecuada gestión de los recursos transferidos; ni se consideraron en forma oportuna el impacto de los cambios a nivel internacional en los precios de los productos básicos que dieron origen a la alerta de una posible crisis alimentaria, con el fin de realizar los ajustes necesarios para logra una mayor efectividad de las acciones del plan. Tampoco, se dio el adecuado control y seguimiento a los requerimientos y acciones de las instituciones participantes como en el caso del IDA.

El plan originalmente se estableció con metas para la producción de arroz, maíz y frijol, sin

embargo, en modificaciones posteriores se otorgó financiamiento para otros cultivos diferentes a los citados, sin haberse definido metas e indicadores para éstos, llama la atención que se hicieron inversiones por más de ¢550 millones para la compra de insumos agropecuarios y semillas para el cultivo de plátano, papa, cacao y fresas, con el fin de donarlos a grupos de productores que fueron afectados por desastres naturales o climáticos.

En el estudio realizado también se determinó que, si bien es cierto, el Gobierno elaboró e

implementó un plan nacional de alimentos que pretendía tener una visión de largo plazo, el alcance de éste se limitó a tres años, lo que implica, que a hoy el país no cuenta con un instrumento de esa naturaleza.

Los aspectos mencionados, a juicio de este órgano contralor, no han permitido medir el

impacto de las acciones realizadas, ni el país ha logrado consolidar un plan de alimentos con una visión de mediano y largo plazo. Lo anterior, pese a haberse destinado una suma importante de recursos públicos para su implementación, sin poder determinarse la eficacia, eficiencia y oportunidad de su utilización. Situación que deberá ser corregida, por el impacto socioeconómico que tiene sobre la población más vulnerable y la ciudadanía en general.

Bajo este contexto, se dispuso a la Ministra rectora del Sector Agropecuario que se corrijan

las debilidades anteriormente señaladas al PNA o que en su defecto se establezca un mecanismo que garantice la seguridad alimentaria para el país de corto, mediano y largo plazo, que contemple entre otras cosas, la definición de la figura funcional necesaria para su efectividad, la normativa requerida para su implementación y las medidas de evaluación, control y seguimiento pertinentes y la determinación de indicadores para la estimación del impacto del mecanismo adoptado.



CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO

1 INTRODUCCIÓN. ................................................................................................ 1

1.1 Origen del estudio ......................................................................................... 1

1.2 Objetivo del estudio ....................................................................................... 1

1.3 Naturaleza y alcance del estudio ................................................................... 1

1.4 Comunicación preliminar de los resultados del estudio ................................. 1

2 RESULTADOS. ................................................................................................... 2

2.1 Generalidades del Plan Nacional de Alimentos ............................................. 2

2.2 Sobre la organización y administración del PNA. .......................................... 4

2.3 Sobre la gestión de los recursos del PNA. ..................................................... 6

2.3.1 Debilidades en la transferencia de recursos por medio de Donación de

semillas e insumos agropecuarios. ................................................................ 6

2.3.2 Debilidades en las transferencias de recursos financieros a entidades

públicas y sujetos privados ............................................................................ 7

2.4 Sobre la evaluación y determinación del impacto del PNA. ........................... 8

2.4.1 Debilidades en la evaluación del desempeño del PNA ............................... 8

2.4.2 Debilidades en la determinación del impacto del PNA .............................. 10

2.5 Indicadores de evaluación de los resultados de la fiscalización. .................. 11

2.5.1 Indicadores de Efecto ............................................................................... 12

2.5.2 Indicadores de Impacto ............................................................................ 13

3 CONCLUSIONES. ............................................................................................. 15

4 DISPOSICIONES ............................................................................................... 16



INFORME No. DFOE-EC-IF-11-2011

INFORME DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO SOBRE LOS PROGRAMAS

Y PROYECTOS DEL PLAN NACIONAL DE ALIMENTOS (PNA) 1 INTRODUCCIÓN.

1.1 Origen del estudio

El estudio se realizó en cumplimiento del plan anual operativo del año 2011 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE), y forma parte de la cartera de proyectos de impacto del Área de Fiscalización de Servicios Económicos.

1.2 Objetivo del estudio

El propósito del estudio es determinar la eficacia y eficiencia con que las

instituciones responsables de desarrollar los programas y proyectos del Plan Nacional de Alimentos (PNA), utilizan los recursos financieros asignados para el mejoramiento socioeconómico de los beneficiarios asistidos y la promoción de la seguridad alimentaria del país.

1.3 Naturaleza y alcance del estudio

Este estudio se realizó con el propósito de verificar la eficacia y eficiencia de los

procedimientos, mecanismos de control y evaluación que ejercieron las instancias ejecutoras del PNA sobre los fondos asignados a los proyectos y programas que administraron, los costos del programa, la cobertura y la eventual mejora socioeconómica esperada en la población objetivo, así como, el sentar las bases para garantizar la seguridad alimentaria del país. El estudio abarcó el período comprendido entre el 8 de mayo de 2008 y el 31 de diciembre de 2010; ampliándose dicho periodo cuando así se requirió.

El estudio se realizó atendiendo en lo aplicable, el Manual de Normas Generales

de Auditoría para el Sector Público, el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI), y demás normativa atinente.

1.4 Comunicación preliminar de los resultados del estudio

Los resultados del presente estudio fueron expuestos a la Licda. Xinia Cháves

Quirós, Viceministra de Agricultura y Ganadería; al Lic. Mario Molina Bonilla, Auditor Interno del MAG; Máster Marta E. Villegas Murillo, Directora de SEPSA y a los funcionarios de ese Ministerio Licda. Julieta Murillo Zamora y al Ing. Erick Quirós Quirós, según consta en el acta levantada para los efectos correspondientes, el día 14 de noviembre del 2011.

De previo a la comunicación verbal de los resultados finales del estudio y en

cumplimiento de las Directrices para la remisión del borrador del informe de fiscalización, se hizo entrega a la señora Vice Ministra, en papel y de manera digital en un disco


2


compacto, el borrador del presente informe, mediante el oficio DFOE-EC-0526 del 9 de noviembre del 2011. Además, se le otorgó un plazo de cinco días hábiles para que fueran formuladas y remitidas a la Contraloría General, de ser necesario, las observaciones acompañadas del respectivo sustento documental. Debe indicarse que transcurrido el plazo otorgado no se recibieron observaciones de la Administración.

Asimismo, debe destacarse la anuencia expresada por ese Ministerio a fin de

aplicar las mejoras dispuestas por este órgano contralor, según se indica en el oficio DM-1037-11 del 1 de diciembre de 2011. Lo anterior, sin perjuicio de la coordinación que debe llevarse a cabo con el Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General.

2 RESULTADOS.

2.1 Generalidades del Plan Nacional de Alimentos

El Consejo de Gobierno estableció mediante acuerdo1 tomado en Sesión Ordinaria

No. 90, celebrada el 8 de mayo del 2008, el Plan Nacional de Alimentos (PNA), bajo la rectoría del Ministro de Agricultura y Ganadería, para hacerle frente a una posible crisis alimentaria mundial anunciada por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO) y que podría afectar al país, especialmente a su población más vulnerable.

En el Acuerdo citado se dispuso que:“(…) Su ejecución estará bajo la

responsabilidad de cada una de las instituciones involucradas y su coordinación y monitoreo estará a cargo de una comisión interinstitucional.”

Al respecto, cabe destacar que la problemática alimentaria, especialmente en lo

referido a la producción de frijol y maíz, había sido abordada por las instancias del Sector

1 En el artículo segundo se indica: “a) Avalar la iniciativa de la Comisión Interinstitucional y manifestar su

total aprobación a los objetivos del Plan Nacional de Alimentos, b) Considerando que el Plan debe ser integral, que la crisis que se pretende evitar afectaría a todos los sectores y que el éxito en su implementación depende de que las Instituciones públicas, en unión con las empresas privadas, colaboren con su gestión en la ejecución de las medidas que permitirán incrementar las áreas de producción local, se insta a las instituciones autónomas y a las empresas privadas para que en el respectivo ámbito de sus competencias, apoyen esta iniciativa y colaboren con el Gobierno en la ejecución del Plan Nacional de Alimentos, c) Avalar la propuesta de la Comisión que promueve destinar la suma de ochenta y cinco millones de dólares para asegurar el abastecimiento de arroz, frijoles y maíz en el país, mediante el incentivo a los productores nacionales a fin de incrementar la producción de granos básicos, d) Se insta al Instituto Nacional de Seguros para que, destinen cuatro mil millones de colones provenientes del superávit de la institución a fin de capitalizar los seguros de cosechas, e) Se insta al Sistema Bancario Nacional a fin de que proceda a la apertura de una línea de crédito especial a fin de que los productores tengan acceso a modernización de equipo agrícola y el financiamiento de programas de producción de granos básicos, f) Se insta al Banco Crédito Agrícola de Cartago a fin de que se puedan disponer en forma prioritaria de los recursos que conforman el Sistema de Banca de Desarrollo, g) Levantar los topes de gasto del Instituto de Desarrollo Agrario, del Servicio Fitosanitario del Estado y del Servicio Nacional de Salud Animal, a fin que, puedan destinar las sumas de cinco millones de colones, dos mil millones de colones y seiscientos cincuenta millones respectivamente, a fin de poder destinar dichos fondos al apoyo al pequeño y mediano productor mediante una debida asistencia técnica y asesoría en comercialización, h) Se solicita al Ministerio de Hacienda que elabore un presupuesto extraordinario a fin de incluir tres mil millones de colones para aumentar el número de becas...(...)”. Con el Decreto Ejecutivo Decreto Ejecutivo No. 34605-H del 2008 se levanta el límite de gasto de varias de las instituciones participantes en el PNA, dándole atención a lo indicado en punto g) del citado acuerdo.


3


Agropecuario (SAG) en el Consejo Nacional Agropecuario (CAN)2,; señalando además la necesidad de buscar financiamiento por medio de Reconversión Productiva del Consejo Nacional de la Producción (CNP) y en el Programa de Fortalecimiento de la Producción Agropecuaria Sostenible (PFPAS) para en éste último caso: “hacerle frente a las pérdidas por desastres naturales”, práctica que como se verá más adelante, será utilizada también en el desarrollo del PNA. Tal situación se dio de previo a la aprobación del proyecto de Sistema de Banca para el Desarrollo.

En una sesión posterior del CAN3, el entonces Ministro Rector del SAG informó a

los miembros de ese Consejo, sobre las acciones realizadas en el tema de granos básicos; informando sobre los elementos que debía contener un “Programa Nacional de Granos Básicos” cuyo fin era: “(…) Incrementar de manera progresiva la participación de la producción nacional en el abastecimiento de productos básicos”.

Lo comentado anteriormente establece una vinculación entre el Programa

Nacional de Granos Básicos y el PNA, este último, a criterio de las autoridades de ese momento se esperaba que “superara la dimensión cortoplacista; y que sentara las bases para su sostenibilidad en el tiempo, planificando acciones en el corto, mediano y largo plazo”.

En el PNA se establecieron como objetivos el asegurar la disponibilidad de alimentos (arroz, maíz, frijoles y otros productos); garantizar el acceso de alimentos a los grupos vulnerables mejorando su seguridad alimentaria y nutricional; y, evitar el incremento de los niveles de pobreza ante el aumento de los precios de los productos de la canasta básica alimentaria4.

Posteriormente, en el año 2009 parte de las acciones del PNA fueron

consideradas, a su vez, dentro de las acciones del Plan Escudo que elaboró el Gobierno de la República.

En el PNA se establecen mecanismos de seguimiento y evaluación basados en

principios orientadores de rendición de cuentas y mejora continua5. Para lo cual se requería de un sistema para administrar la información generada por los programas que facilitara la toma de decisiones, en donde cada institución debía realizar informes periódicos de avance y limitaciones en el cumplimiento de los objetivos y metas de sus áreas estratégicas6. A su vez, se indica que la Secretaría Técnica del Plan y la Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (SEPSA), tendría la responsabilidad de implementar el sistema de evaluación y seguimiento7.

2 Acta No. 02-08 de la Sesión del 10 de marzo del 2008 del CAN.

3 Acta No. 03-08 de la Sesión del 21 de abril del 2008 del CAN.

4 Documento del Gobierno de la República. Plan Nacional de Alimentos. Costa Rica. Oportunidad para la

agricultura. SEPSA. 2008. 5 Sustentados en el “levantamiento de una línea base que aportará los valores iniciales de los indicadores

que permitan medir el logro de los objetivos y metas establecidas en el Plan, la cobertura, alcance y lo más importante, el impacto obtenido en las diferentes regiones del país y el cumplimiento con los lineamientos del PND”. Documento del PNA, 2008.

6 En el PNA se establecen para el logro de los objetivos siete áreas estratégicas que corresponden a:

insumos y semillas; capacitación y asistencia técnica; investigación y transferencia tecnológica, servicios de apoyo extra sectoriales; infraestructura; comercialización; y mitigación del cambio climático.

7 En el oficio DM-903-08 del 22 de agosto de 2009 el Ministro de Agricultura y Ganadería designa a

SEPSA como responsable del seguimiento del PNA.


4


2.2 Sobre la organización y administración del PNA. En el PNA participan instituciones del SAG y de los sectores Social, Económico y

de Salud8, lo que obliga a una eficiente coordinación entre las instancias responsables de su ejecución.

Para la ejecución del plan el Ministro Rector del SAG, como responsable ante el

Consejo de Gobierno, cuenta con el apoyo del CAN, de un Coordinador General, una Secretaría Técnica y de SEPSA. Las gestiones iniciales del PNA fueron realizadas por el entonces Ministro de Agricultura y Ganadería9, haciendo uso de las potestades conferidas en la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria10.

La instrumentalización11 de lo antes comentado se realizó en primera instancia

mediante directrices a los Comités Sectoriales Regionales Agropecuarios para que participaran en el fomento de la producción de arroz, maíz y frijol.

En julio de 2008 se designó12 al Director de Planificación Institucional (DPLAN) del

MAG, como encargado de la Secretaría Técnica y se hace referencia al nombramiento de uno de los Viceministros de ese entonces como Coordinador General; ambas funciones son asumidas como recargo por dichos funcionarios.

Como parte de la organización del plan también se establecieron una serie de

comisiones a nivel central y regional para su ejecución, las cuales eran coordinadas por la Secretaría Técnica. En agosto de ese mismo año se designó13 a SEPSA como la instancia responsable de llevar a cabo el seguimiento y evaluación del plan. A partir del 1 de abril de 2009 se designa a SEPSA como Secretaría Técnica del PNA14.

La relevancia de la gestión del Coordinador General y la Secretaría Técnica, dada

su complejidad radica, en la necesidad de contar con una instancia dedicada exclusivamente a realizar las labores de coordinación y planificación de las acciones intersectoriales; el control y el seguimiento de éstas; y, la eficiencia con que se deberían utilizar los recursos canalizados para la obtención de las metas e impactos esperados del PNA.

Parte de las debilidades encontradas en la ejecución del PNA es que no existió

esa exclusividad en la Coordinación General ni en la Secretaria Técnica del plan, ya que tales funciones recayeron, primero por recargo de funciones en uno de los Viceministros y el Director de DPLAN, y luego en SEPSA, sin que se valoraran y aportaran recursos adicionales para cumplir con esas responsabilidades.

8 Instituciones que participan en el PNA: MAG, IDA, CNP, SFE, SENARA, SENASA, INCOPESCA, INTA,

ONS, IMAS, MINSALUD. También intervienen otras entidades como FUNAC-4S, CATIE, y FAO, así como las organizaciones de productores agropecuarios y adjudicatarios del IDA como beneficiarios del Plan.

9 Oficio DM-659-08 del 16 de junio del 2008.

10 Ley No. 7064 del 29 de abril de 1997.

11 Oficio DM-559-2008 del 20 de mayo de 2008.

12 Oficio DM-729-08 del 01 de julio de 2008.

13 Oficio DM-903-08 del 22 de agosto de 2008. 14 Ayuda Memoria Taller PNA, Reunión Extraordinaria CAN del 16 de marzo de 2009.


5


Uno de los efectos de las debilidades antes citadas, se evidencia en que se ejecutó únicamente el 38,9% (¢13.896 millones) del total de recursos presupuestados para los años 2008 y 2009 en el PNA (¢35.704 millones) 15.

Adicionalmente, a la fecha de este estudio, no se dispone de información en

SEPSA sobre el nivel de ejecución alcanzado de los ¢7.927 millones presupuestados para el año 2010, lo que ratifica las debilidades comentadas.

Otro de los efectos de las debilidades en la gestión de dichas instancias, se

encuentra en que no se establecieron metas de corto, mediano y largo plazo para otros cultivos diferentes al arroz, maíz y frijoles, y sin embargo, se destinaron recursos importantes para apoyar la compra de insumos y semillas de esas actividades adicionales no explicitadas en el plan, aspecto que se desarrolla con mayor amplitud en el punto 2.2 de este informe.

En adición a los efectos señalados, a pesar de disponerse en el PNA de mecanismos para monitorear los cambios en los precios internos y externos de los alimentos de consumo básico, en la práctica, no se consideraron los cambios a nivel internacional en la baja de esos productos, que generaron la citada alerta alimentaria y se continuó desarrollando el PNA dentro de esa situación de eventual crisis, sin que se realizaran los ajustes internos16.

En el accionar del plan tampoco se establecieron los mecanismos para determinar

el cumplimiento de los objetivos en cuanto a la disponibilidad de alimentos, acceso de los grupos vulnerables o reducir el incremento de los niveles de pobreza. Tampoco se establecieron, en forma previa, los mecanismos de coordinación interna con los grupos organizados de productores para abastecer el consumo nacional.

Sumado a lo antes indicado, es criterio de este órgano contralor que, no se dio la

debida vigilancia a las necesidades reales de las instituciones, ni a la planificación y ejecución de los recursos requeridos por esas para ejecutar el plan17.

De esta forma, no hubo el debido control sobre la proporcionalidad en las

erogaciones para las inversiones de infraestructura, compra de terrenos, materiales y equipos, con respecto a los requerimientos propios del PNA. Como ejemplo está la canalización de recursos a las Estaciones Experimentales del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA), sin que se estableciera una correlación directa entre las inversiones realizadas y las metas esperadas del Plan.

Otra de las consecuencias de lo citado, corresponde a las deficiencias

encontradas por este órgano contralor en el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), como parte de otro estudio de fiscalización vinculado con esta temática, en donde se determinó18 que no se dieron los debidos controles en el manejo de la información del Programa Integral de Alimentos (PIA), la planificación y construcción de los CEPROMAS,

15 Evaluación del Plan Nacional de Alimentos de Costa Rica. Eduardo Alonso, Consultor. Organización de

las Naciones Unidad para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Enero 2011. 16

Op Cit. 15. 17

Oficios ONS-142-2011 D.E. de 7 de julio del 2011, PE-146-11 de 12 de julio de 2011 y DE-INTA-531-2011 de 20 de julio de 2011.

18 Informe DFOE-EC-IF-5-2011 del 4 de agosto de 2011.


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y en la planificación y ejecución de los convenios que realizó el IDA con diversas instituciones y entidades. Si bien la responsabilidad era de cada una de las entidades ejecutoras de los recursos del plan, también lo era de las instancias que debieron coordinar y asegurar la obtención de las metas y resultados esperados.

Por otra parte, no todos los recursos consignados como transferidos por el MAG

para el PNA, tuvieron como propósito exclusivo atender lo relacionado con éste19, ni se realizaron las evaluaciones respectivas sobre el impacto que ha tenido toda la inversión efectuada y los programas positivamente irradiados por los recursos del PNA”.

Finalmente, en relación con este acápite, cabe resaltar que habiéndose ejecutado

¢13.896 millones) entre el 2008 y 2009 por las instituciones participantes en el PNA, a fin de atender una eventual crisis alimentaria, lo cierto es que a la fecha en el país no se dispone de un mecanismo efectivo de seguridad alimentaria de mediano y largo plazo.

2.3 Sobre la gestión de los recursos del PNA.

2.3.1 Debilidades en la transferencia de recursos por medio de Donación de semillas e insumos agropecuarios.

El PNA definió como una de sus acciones la suscripción de convenios

interinstitucionales para la donación de semillas por parte del MAG a sujetos privados como cooperativas agrícolas, asociaciones y organizaciones de productores como apoyo al pequeño y mediano productor20.

En el estudio se determinó que en la administración de los recursos

transferidos en el marco del PNA mediante convenios, no fue sino hasta mediados del 2010 que se emitió normativa interna para donación de semillas e insumos agropecuarios, o sea dos años después de haberse iniciado el PNA, por medio de la DSOREA la cual emitió21 las “Directrices para la elaboración de Convenios de Semillas” y “Recomendaciones adicionales para elaboración de Proyectos y Convenios”, en los cuales se establecen los procedimientos que debían aplicar las Agencias de Servicios Agropecuarios (ASAS) y las Direcciones Regionales con respecto a la firma de los convenios de donación de semillas e insumos a las organizaciones de productores, y los criterios de selección de éstas.

En este sentido, llama la atención de este órgano contralor que durante

dicho período se realizaran compras y donaciones de semillas por un monto aproximado de ¢843 millones, sin una normativa interna formalmente establecida para ese fin.

A su vez, como efecto de esa carencia de normativa, se puso en riesgo la

eficacia en el uso de los recursos, dada la falta de información sobre la idoneidad de los grupos beneficiados. Además, se determinó que, ante dicha carencia de normativa, algunos de los convenios suscritos con organizaciones no fueron avalados en su

19

Oficios ONS-142-2011 D.E. de 7 de julio del 2011, PE-146-11 de 12 de julio de 2011 y DE-INTA-531-2011 de 20 de julio de 2011.

20 Secretaria Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria. Plan Nacional de Alimentos Costa Rica: oportunidad para la agricultura nacional. SEPSA, 2008.

21 Memorandos No. DESOREA 385 del 08 de junio del 2010 y No. DSOREA 397 del 14 de junio del 2010,

dirigido a los Directores Regionales.


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oportunidad por la Asesoría Legal del MAG, debido a que los bienes fueron entregados antes de la existencia del convenio respectivo22.

Por otra parte, se encontró que no hubo proporcionalidad entre la compra de

semilla de granos básicos (arroz, frijoles y maíz), prioritarios dentro del PNA, donde se gastó el 35% y la de otros cultivos como papa, plátano, cacao, pastos, fresa, caña de azúcar, entre otros, en los que se gastó el 65% restante; en cuyo caso no se establecieron los indicadores y metas de producción, así como sus aportes a los objetivos del PNA; tal y como se muestra en el siguiente cuadro.

Cuadro 1 Recursos empleados para la compra de semillas en el PNA

(periodo 2008- 2010)

Cultivo Monto (millones) Porcentaje

Granos básicos 296,3 35,1%

Caña de azúcar 220,2 26,1%

Pastos 94,6 11,2%

Hortalizas 89,0 10,6%

Papa 83,8 9,9%

Fresas 21,8 2,6%

Plátano 21,7 2,6%

Cacao 15,8 1,9%

Total 843,0 100,0%

Fuente: Elaboración propia, con información suministrada por la Auditoria Interna del MAG.

2.3.2 Debilidades en las transferencias de recursos financieros a entidades públicas

y sujetos privados

Este órgano contralor determinó la inexistencia de normativa interna para

regular las transferencias corrientes de recursos a entidades públicas y sujetos privados sin contraprestación alguna, ya que a la fecha solo se dispone de un borrador de un “Reglamento para la asignación, pago y control de los beneficios patrimoniales, gratuitos o sin contraprestación alguna a sujetos privados por parte del MAG”, el cual se encuentra en revisión por diversas instancias del MAG23.

Es así como en algunos casos revisados no existe concordancia entre los

datos suministrados por el Departamento Financiero Contable24 de ese Ministerio y lo reportado por las entidades participantes en el PNA.

22

Convenios del MAG con: 1. Asociación de productores de Concepción de Pilas; 2- OSACOOP R.L.; 3 y 4- ASOPROMACAM; 5- Cooperativa Agroindustrial de Servicios Múltiples de San Antonio de Pérez Zeledón (COOPASA); 6- Asociación de productores Comunidades Unidas de Veracruz; 7- ASOTICA; 8- CAC Corredores; 9- CAC Coto Brus II; 10- CAC Buenos Aires; 11- COOPEAGRI R.L.; 12- Asociación de Productores de ABROJO (APORAA);13- Unión de Productores Agropecuarios de Coto Brus (UPACOB). Adquisición; 14- Asociación Consejo de Desarrollo Agropecuario de Coto Brus (CODAGRO); 15- Asociación de pequeños productores de Finca de Osa; 16 y 17- Asociación para la gestión comunal y desarrollo productivo de la comunidad de Río Incendio, Piedras Blancas; 18- Convenio MAG-Asentamiento La Luchita de Potrero Grande de Puntarenas; 19- Asociación de Productores de Agricultores y Comercio de Changuena (ASOPROINCOCHA).

23 Oficio No. MAG-AJ-255-2011 de l7 de abril de 2011. 24

Oficio MAG-DAF-DFC-320-2011 del 14 de junio del 2011.


8


Según el MAG, lo transferido a las instancias participantes durante los años 2008, 2009 y 2010 corresponde a ¢15.385,4 millones, lo cual se detalla en el siguiente cuadro.

Cuadro 2

Recursos transferidos por el MAG a entidades participantes en el PNA (periodo 2008- 2010)

Institución Monto (millones) Porcentaje

INTA 2.415,0 15,70%

ONS 212,3 1,38%

CNP 9.253,0 60,14%

UPACOOP 200,0 1,30%

MUNICIPALIDADES 2.253,0 14,65%

ASOCIACIONES 138,7 0,90%

CONFEDERACION CAC 3,0 0,02%

CAC 909,0 5,91%

TOTAL 15.385,4 100%

Fuente: Elaboración propia, con base en datos suministrados por el Departamento

Financiero Contable del MAG.

Sin embargo, en los casos vinculados con la Oficina Nacional de Semillas

(ONS), el INTA y el CNP, indicaron que el monto recibido proveniente del MAG no ha tenido propósitos exclusivos para atender lo relacionado con el PNA.

A modo de ejemplo, en el caso del CNP, se indicó mediante el oficio No. PE

146-11 del 12 de julio del 2011 que la información consignada por el MAG: “…no se ajusta a la realidad por cuanto para el año 2010 se incluye la suma de 4.718 millones de colones recursos no destinados al Plan, sino al proceso de modernización y reorganización administrativa del CNP (¢4.000 millones) y ¢718 millones para gastos operativos de la institución”.

De lo anterior, se evidencian inconsistencias en la información consignada

por el MAG sobre los recursos efectivamente destinados al PNA, lo que podría inducir a error en cuanto al uso de dichos recursos para atender los objetivos prioritarios del plan y garantizar la suficiencia alimentaria y la atención de los grupos más vulnerables.

2.4 Sobre la evaluación y determinación del impacto del PNA.

2.4.1 Debilidades en la evaluación del desempeño del PNA

Como resultado de la revisión documental realizada en las instancias superiores25 del MAG y del SAG, este órgano contralor pudo determinar debilidades en la planificación, diseño y aplicación de los instrumentos necesarios para realizar la evaluación final de los alcances del PNA, referidos principalmente al mejoramiento de la calidad de vida de los beneficiarios asociados a las organizaciones de productores participantes en dicho programa y de los beneficiarios del IDA en los asentamientos

25

En su Dirección Superior de Operaciones Regionales y Extensión Agropecuaria (DSOREA), la Dirección de Planificación (DPLAN) y la Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (SEPSA).


9


campesinos, así como de los resultados de la capacitación recibida para mejorar la productividad en sus actividades agropecuarias26.

Tal condición fue asimismo señalada desde el segundo semestre del 2008

en un informe de avance de SEPSA, donde se mencionan dichas debilidades27 en la gestión y evaluación del plan.

El efecto de esas desviaciones se observa en la inexistencia de una línea

base socioeconómica de los beneficiarios del plan y por ende si realmente contribuyó al mejoramiento de la situación de los grupos más vulnerables a la crisis alimentaria, ante la ausencia de un mecanismo efectivo de evaluación aplicado durante todo el proceso.

Por lo tanto, no ha sido posible determinar con certeza el aporte y los

resultados de la inversión de aproximadamente ¢13.896 millones ejecutados28 en el PNA durante el período 2008-2009.

Otra debilidad detectada por éste órgano contralor es que no se estableció

un mecanismo de seguridad alimentaria de largo plazo, ya que el plan se circunscribió a metas de 2 y 3 años, para apoyar principalmente la producción de tres cultivos básicos: maíz, frijol y arroz, con el fin de reducir los posibles efectos de la eventual crisis alimentaria, obviando las metas, indicadores y las evaluaciones de otros cultivos que fueron incorporados en el citado plan29, en donde en algunos casos su inclusión obedeció a situaciones coyunturales resultado de emergencias climáticas, desastres naturales o afectaciones del mercado, que no necesariamente responden a una prioridad de seguridad alimentaria como lo establecía el plan.

Es importante agregar que si bien el PNA planteó metas específicas para el

incremento de la producción de los granos básicos30, no dispuso de los estudios y consultas técnicas regionales necesarias para estimar que dichos incrementos productivos eran viables de lograr en las zonas establecidas en dos o tres años, más aún tomando en consideración la condición de la infraestructura institucional agropecuaria caracterizada por su estado de deterioro31 por más de dos décadas.

26

Informe de Ejecución 2009 del PNA del Sector Agropecuario. Abril de 2010. 27

Informe de Avance de SEPSA del segundo semestre de 2008 sobre la gestión del PNA, página 1, punto 3 sobre semillas, donde se indica: “… Las instituciones no estaban preparadas para la crisis alimentaria, ha sido insuficiente para cumplir con las metas de producción; sin embargo, se ha llevado a cabo una distribución lo más racional posible de la semilla existente, para no entorpecer el cumplimiento de las metas…”. (Los destacados no corresponden al texto original ).

28 Informe del consultor de la FAO presentado a la Ministra de Agricultura y Ganadería en enero de 2011,

con base en datos suministrados por SEPSA. 29

“El Plan impulsará una mayor producción y productividad de otros productos alimenticios de consumo básico como la papa, raíces tropicales y la sustitución parcial, a mediano plazo, del consumo de maíz amarillo, para reducir la dependencia y bajar los costos de producción de importantes cadenas productivas como la producción de leche, carne de res, carne de cerdo, huevos y carne de pollo… En cuanto a la producción animal, se contempla la investigación en pasturas y forrajes, pastos de corte y nuevas alternativas de nutrición que reduzcan el uso de concentrados y abaraten costos de producción…”

30 Documento del PNA, páginas 29 y 30, Punto B “Los Componentes”, Subpunto I “Disponibilidad de

alimentos”, en el tema sobre el aumento de áreas de siembra. 31

Informe del consultor de la FAO presentado a la Ministra de Agricultura y Ganadería en enero de 2011, con base en datos suministrados por SEPSA y consultas realizadas a esa Secretaría el 23 de mayo y del 6 de junio de 2011.


10


Debe señalarse que la DSOREA32 y las Direcciones regionales del MAG, desde octubre de 2008, manifestaron la existencia de debilidades relacionadas con la ausencia de un sistema de información interinstitucional único y ligado a todas las instancias participantes en el PNA; además, tampoco se disponía de reportes sobre el uso de los recursos destinados a la atención de actividades no planificadas originalmente33, cuyo fin fue el solventar problemas derivados de desastres naturales y climáticos, así como el otorgamiento de ayudas a organizaciones poco consolidadas.

Lo anterior es coincidente con el inadecuado control y registro de la

información física producto de las operaciones del plan a nivel regional. Esas deficiencias también se constataron en el Archivo Central del MAG, al determinarse serias limitaciones para poder garantizar la protección efectiva de la documentación allí consignada.

Además, no se realizaron acciones integradas para la compra,

almacenamiento y distribución de los bienes e insumos agropecuarios en las regiones, lo que incidió en una débil articulación de controles para facilitar la toma de decisiones en torno al plan, especialmente al inicio de su operación.

Las citadas debilidades evidencian un cumplimiento parcial de los aspectos

regulados en el artículo 16 de la Ley General de Control Interno No. 8292 del 31 de julio de 2002, en donde se indica que la Administración debe contar con sistemas de información que permitan tener una gestión documental institucional para controlar, almacenar y recuperar de modo adecuado la información producida o recibida en la organización en el desarrollo de sus actividades, con el fin de prevenir cualquier desvío en los objetivos trazados.

2.4.2 Debilidades en la determinación del impacto del PNA

Para esta Contraloría General, la ausencia de estudios técnicos formales para identificar la población objetivo y su ubicación geográfica, es otra de las causas de las debilidades que imposibilitaban la determinación del impacto del PNA.

Es así como a la fecha, el MAG y las entidades participantes no tienen

certeza del impacto real de las acciones ejecutadas. Si bien el PNA preveía que SEPSA debía realizar una evaluación semestral34 del impacto del plan con la ayuda de las instituciones participantes, tales estudios no han sido realizados a la fecha.

32

Información suministrada por SEPSA sobre el seguimiento del PNA de los años 2008 y 2009. 33

En el año 2009 el MAG decidió apoyar a los productores afectados por las inundaciones en Limón con semilla de plátano; a los lecheros de Cinchona afectados por el terremoto y a los horticultores afectados por vientos huracanados en el cantón de Alfaro Ruiz; a ganaderos de la región Chorotega con semilla de pasto debido a la sequía por el fenómeno del Niño en la estación seca del 2009; a porcicultores en la Dirección Regional Central Occidental. También llama la atención el financiamiento de “pautas radiales” con un costo mensual de ¢800.000 para promover el plan y actividades de capacitación impartidas por el Colegio Universitario de Cartago sobre aspectos socio-organizativos y empresariales, elaboración y ejecución de diagnósticos.

34 En cuanto al Seguimiento y Evaluación, las páginas 67 y 68 del PNA señalan que se debía cumplir con

dos principios orientadores: 1- rendición de cuentas y 2- mejora continua para destinar los recursos en forma eficiente y obtener los resultados programados; para ello debía contarse con una línea base que aportaría los valores iniciales de los indicadores que permitiesen medir el logro de los objetivos y metas del PNA, su cobertura, alcance y el impacto obtenido en las diferentes regiones del país. Complementariamente, el instrumento principal formulado por el MAG para dar seguimiento y evaluación


11


Los puntos anteriormente comentados evidencian que el PNA, desde su origen, no fue diseñado con los mecanismos necesarios para la determinación de su impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de los beneficiarios, ya sean productores agropecuarios o la población más vulnerable.

Este hecho confirma las debilidades señaladas en cuanto a la ausencia de

sistemas de control, evaluación y seguimiento de la ejecución del plan; y además muestra que la ausencia de indicadores y de información de base, imposibilita el determinar la medida en que el plan ha contribuido a aumentar la competitividad y la capacidad de producción de alimentos y el mejoramiento socioeconómico de la población objetivo.

Lo anterior fue señalado por varias instituciones participantes en el PNA35,

las cuales confirmaron que a julio de 2011 no se habían realizado evaluaciones sobre el impacto de las inversiones de recursos provenientes de ese plan36. Lo anterior, no obstante que, se elaboraron múltiples reportes e informes de avance relacionados con las acciones realizadas y de la cuantía total de bienes, insumos o recursos transferidos, no así, sobre lo producido o el impacto obtenido en la población objetivo del PNA.

2.5 Indicadores de evaluación de los resultados de la fiscalización.

Este estudio está sujeto al proceso de “Medición de resultados de la fiscalización

posterior”, mediante el cual se evalúan los efectos logrados a partir de las disposiciones emitidas. En este sentido, se determinan indicadores de efecto37 e impacto38, sobre las condiciones prevalecientes en la gestión del PNA, específicamente en cuanto al cumplimiento de sus objetivos y resultados. En este apartado, se presentan los indicadores de efecto e impacto definidos, así como la situación inicial encontrada, los cuales serán la base para la posterior evaluación de los resultados, una vez cumplidas las disposiciones del informe de fiscalización correspondiente. Se definieron dos indicadores de efecto y dos de impacto, los cuales se exponen a continuación:

es la Matriz de Marco Lógico del Plan, la cual no cumple con los elementos necesarios para realizar una evaluación del impacto del PNA.

35 Oficios del INTA No. DE-INTA-531-2011 del 20 de julio de 2011, del CNP No. PE-146-11 del 12 de julio

de 2011 y de la ONS No. ONS-142-2011-DE del 7 de julio de 2011. 36

Esa condición se repitió dentro del estudio del Programa Integral de Alimentos (IDA), brazo ejecutor del PNA en dicho instituto, según se detalla con mayor amplitud en el Informe DFOE-EC-IF-05-2011 del 5 de agosto de 2011.

37 Según los Lineamientos Generales para la Medición de Resultados de la Fiscalización Posterior, el

“Efecto: consiste en el conjunto de resultados, intermedios o estratégicos que se dan en la capacidad instalada del Estado, los cuales deben ser necesarios y con su acción deben contribuir a alcanzar el impacto deseado”.

38 Según los Lineamientos Generales para la Medición de Resultados de la Fiscalización Posterior, el

“Impacto: se refiere a las consecuencias positivas y negativas a largo plazo para grupos de poblaciones identificables, producidas por una intervención, directa o indirectamente, con intención o sin ella. Significa un cambio en las condiciones del desarrollo económico, social y ambiental. La suma de los efectos que se van dando en el tiempo contribuye a la generación de impactos”.


12


2.5.1 Indicadores de Efecto

Cumplimiento de normativa para la implementación, regulación y determinación del Impacto del PNA.

Este indicador permite determinar el cumplimiento de la normativa para la

implementación, regulación y determinación del impacto del PNA.

Indicador de efecto

Fórmula de cálculo Situación inicial

Cumplimiento de normativa para la implementación, regulación y determinación del impacto del PNA.

Se pretende determinar el grado de cumplimiento de la normativa, mediante la siguiente fórmula: CN = 0,5*(NR) + 0,5*(NE) CN= 0,5 *(ENR + CNR)/2 +0,5*(ENE +CNE)/2 Explicación:

CN = Cumplimiento de normativa del PNA. NR = Normativa de regulación. NE = Normativa de evaluación de impacto. ENR = Existencia de normativa de regulación. CNR = Cumplimiento de normativa de regulación ENE = Existencia de normativa de evaluación. CNE = Cumplimiento de normativa de evaluación. Parámetros de ponderación:

Existencia de normativa = 1 Cumplimiento de normativa = 1 Normativa incompleta = 0,5 Cumplimiento parcial de la normativa = 0,5 No existe normativa = 0 Incumplimiento de normativa = 0

CN = 50%

Estimación del indicador:

CN = 0,5*(NR) + 0,5*(NE) = (0,5*0,5) + (0,5*0,5) = 0,5 NR= (ENR + CNR)/2 = (0,5+0,5)/2 = 0,5 NE = (ENE +CNE)/2 = (0,5+0,5)/2 = 0,5 NR = 0,5 (Normativa incompleta) CNR = 0,5 (Cumplimiento parcial de la normativa de regulación) NE = 0,5 (Normativa incompleta) CNE = 0,5 (Cumplimiento parcial de la normativa de evaluación de impacto)

De acuerdo con los resultados del estudio realizado se determinó que en el

marco del PNA aún falta por definir la normativa de valoración de impacto, con los indicadores de línea base y los de avance para el cumplimiento de los objetivos y metas del plan; actualmente solo se dispone de indicadores de resultados de las ayudas otorgadas, sin que se pueda determinar cuánto fue el incremento en la productividad y de la calidad de vida de la población objetivo del PNA.

Asimismo, en lo que respecta a la regulación del PNA, en el MAG la

normativa se encuentra en proceso de revisión para su aprobación, por lo que se considera incompleta.

Utilización de los recursos del PNA.

Este indicador sirve para determinar la ejecución de los recursos asignados

al PNA, ya que se determinó un bajo nivel de ejecución con respecto a los recursos presupuestados, se establece una línea base del porcentaje de ejecución durante el periodo 2008-2009 (información disponible), con el propósito de que en lo sucesivo se siga estimando anualmente.


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Indicador de

efecto Fórmula de cálculo Situación inicial

Utilización de los recursos del PNA.

Se pretende determinar el grado de ejecución del presupuesto anual asignado al PNA, mediante la siguiente fórmula: RU = (PE / PA)* 100 Explicación:

RU = recursos utilizados en el PNA. PE = presupuesto ejecutado por año. PA = presupuesto definitivo por año. Parámetros de ponderación:

El indicador tendrá un rango de 0 a 100%, entre más cercana al 100% es mayor el grado de cumplimiento. Perfil de Riesgo:

Cumplimiento adecuado: Ejecución ≥ 85% Cumplimiento aceptable (oportunidades de mejora): 70% ≤ ejecución < 85%. Cumplimiento deficiente (se requieren acciones inmediatas): Ejecución < 70%.

RU(2008-2009) = 38,9%

Una ejecución presupuestaria del 38,9% es considerada por este órgano contralor como deficiente. Estimación del indicador para el periodo 2008 -2009:

RU = (PE / PA)* 100 RU = (13.896 / 35.706) = 0,389 PE = ¢13.896 millones (Presupuesto ejecutado en el periodo 2008-2009) PA = ¢35.706 millones (Presupuesto asignado en el periodo 2008-2009)

2.5.2 Indicadores de Impacto

Los indicadores de efecto están relacionados con el indicador de eficacia del PNA definido infra, de modo que los recursos dispuestos por el Estado en dicho plan hayan ejercido una influencia positiva en la sociedad como un todo, pero especialmente en la población más vulnerable a las crisis alimentarias. Por tanto los indicadores de impacto sugeridos son:

Determinar la eficacia del PNA para incrementar la producción nacional

para consumo y garantizar la seguridad alimentaria en forma oportuna ante una eventual crisis mundial de alimentos.

Indicador de

impacto Fórmula de cálculo Situación inicial

Eficacia del PNA para responder ante eventuales crisis alimentarias.

EPNA = Ʃ(MCcultivo / MPcultivo) / NC) * 100 Explicación:

EPNA = Eficacia en el cumplimiento de las metas programadas en el PNA. MC = Metas cumplidas = porcentaje de cumplimiento de las metas de producción establecidas por producto. MP = Metas programadas = incremento en la producción proyectado por producto. NC = Número de cultivos = número de cultivos que se apoyaron con los recursos del PNA. Parámetros de ponderación:

EPNA(2008-2009) = 56,7%

Una eficacia del 56,7% es considerada por este órgano contralor como deficiente y por tanto se requieren acciones inmediatas. Estimación del indicador para el periodo 2008 -2009:

EPNA = Ʃ(MCcultivo / MPcultivo) / NC) * 100 EPNA = (0,89 + 0,44 + 0,37) / 3 )


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Indicador de impacto


El indicador tendrá un rango de 0 a 100%, entre más cercana al 100% es mayor el grado de cumplimiento. Perfil de Riesgo:

Cumplimiento adecuado: Eficacia ≥ 85% Cumplimiento aceptable (oportunidades de mejora): 70% ≤ Eficacia < 85%. Cumplimiento deficiente (se requieren acciones inmediatas): Eficacia < 70%.

EPNA = 0,567 EPNAarroz = (MC / MP) EPNAarroz = (0,71 / 0,8) EPNAarroz = 0,89 EPNAmaíz = (MC / MP) EPNAmaíz = (0,31 / 0,7) EPNAmaíz = 0,44 EPNAfrijol = (MC / MC) EPNAfrijol = (0,26 / 0,7) EPNAfrijol = 0,37

Las metas39 establecidas en el PNA eran aumentar el porcentaje de

producción del arroz de consumo nacional de un 50% al 80%, en maíz blanco de un 22% al 70% y en frijol de un 23% al 70%, sin embargo los incrementos en la producción realmente alcanzados según el informe de la FAO del 2011 indica que en arroz la producción se incrementó al 71% del consumo nacional, en maíz se pasó de un 18% al 31% y en frijol de un 23% al 26%.

No se calcula el cumplimiento de metas para otros cultivos aparte de maíz,

frijoles y arroz, por cuanto en el PNA no se establecieron metas de mediano y largo plazo para esas actividades agropecuarias pese a destinarse recursos, tal y como se indicó en los apartados anteriores de este informe.

Determinar el porcentaje de percepciones positivas del Plan de

Seguridad Alimentaria.



Percepción del Plan de Seguridad Alimentaria.

PSA = (TOP / TE) * 100 Explicación:

PSA = Percepción de expertos sobre el Plan de Seguridad Alimentaria. TOP = total de opiniones positivas de expertos sobre el Plan de Seguridad Alimentaria. TE = total de expertos encuestados sobre el Plan de Seguridad Alimentaria. Se pretende determinar el porcentaje de opiniones positivas de expertos sobre el Plan de Seguridad Alimentaria, una encuesta corta sobre su interpretación de opinión en relación con los objetivos, alcances, logros y retos pendientes del citado plan. La muestra mínima de expertos a ser considerada será de 10 personas en distintas instituciones o entidades relacionadas con el Sector Agropecuario y de amplia experticia sobre el tema. Parámetros de ponderación:

El indicador tendrá un rango de 0 a 100%, entre más cercana al 100% es mayor el grado de percepción positiva sobre el plan de seguridad alimentaria.

PSA2015 = (TOP / TE) * 100. PSA2011 = NA. La evaluación de este indicador se realizará en el año 2015, al presente no aplica (NA) por cuanto se espera que el Plan de Seguridad Alimentaria sea un resultado del cumplimiento de las disposiciones de este informe.

39 Plan Nacional de Alimentos del 2008, página 22.


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Perfil de Riesgo:

Cumplimiento adecuado: Ejecución ≥ 80% Cumplimiento aceptable (oportunidades de mejora): 60% ≤ ejecución < 80%. Cumplimiento deficiente (se requieren acciones inmediatas): Ejecución < 60%.

3 CONCLUSIONES.

El Gobierno de la República implementó el Plan Nacional de Alimentos bajo la rectoría

del Ministro de Agricultura y Ganadería, para hacerle frente a una posible crisis alimentaria mundial anunciada por organismos internacionales y que podría afectar al país, especialmente a su población más vulnerable.

Es así como la administración del PNA fue asignada por el Ministro Rector del SAG en

un Coordinador General y una Secretaría Técnica, en la figura del Viceministro y del Director de Planificación del MAG respectivamente, y a partir de abril de 2009 la Secretaría recayó en SEPSA.

En la gestión de la Coordinación General y de la Secretaría Técnica se encontraron

deficiencias en aspectos relacionados con la adecuada supervisión, control, evaluación y seguimiento en el uso de los recursos.

Asimismo, dichas instancias tampoco establecieron los parámetros e indicadores para

determinar la idoneidad de los beneficiarios finales de los grupos de productores seleccionados y la población vulnerable, ni se dio un seguimiento efectivo de las transferencias de recursos otorgados, tanto en el MAG como en el IDA.

Los efectos de esa limitada gestión la podemos encontrar en una ineficiente ejecución

de los recursos asignados al plan, que alcanzó apenas un 38,9% (¢13.896 millones) del total de recursos presupuestados para los años 2008 y 2009 en el PNA (¢35.704 millones).

El plan no superó la dimensión cortoplacista ni sentó las bases para su sostenibilidad,

ya que la planificación solo incorporó tres cultivos (arroz, frijoles y maíz) con metas a dos y tres años. No obstante, pese a no existir metas para otras actividades, se dispuso la compra de semillas en diversos cultivos tales como caña de azúcar, papa, cebolla, pastos, tomate y hortalizas, entre otras, que representaron el 65% de dichas compras para donación, a fin de solventar emergencias climáticas, desastres naturales o crisis que afectaron a esas actividades agropecuarias.

Por otra parte, a pesar de contarse en el SAG con sistemas de monitoreo permanente

del entorno, no se consideraron los cambios a la baja de los precios internacionales de los granos básicos, causantes de la alerta alimentaria. Es así como se continuó desarrollando el plan dentro de una situación de eventual crisis sin que se realizaran los ajustes internos necesarios para valorar el nivel de inversión requerida acorde con los objetivos y metas del mismo, ya que no hubo proporcionalidad en las erogaciones para las inversiones de infraestructura, compra de terrenos, materiales y equipos, con respecto a los requerimientos sustantivos del plan.


16


La débil implementación de instrumentos suficientes y oportunos para controlar y dar

seguimiento al uso de los recursos transferidos a las organizaciones e instituciones, permitieron que éstas emplearan la mayor parte de los recursos en subsanar necesidades operativas acumuladas, tales como: la compra de equipo, reparación de infraestructura y la adquisición de otros bienes, que no necesariamente correspondían a los fines y prioridades establecidas en el PNA.

A lo antes señalado, se suma el hecho de que se adoleció de un sistema de registro de

información e indicadores adecuados para evaluar el funcionamiento integral del plan a nivel central, regional y local, ya que la escasa información disponible sobre la gestión de ese periodo no permite determinar el impacto real de los proyectos del plan a nivel nacional.

Las citadas debilidades en la oportuna vigilancia de los recursos del PNA, también

fueron señaladas por este órgano contralor al Instituto de Desarrollo Agrario en el informe DFOE-EC-IF-5-2011 sobre la ejecución del Programa Integral de Alimentos (PIA) en el contexto del PNA, donde se indicó que no se dieron los debidos controles en el manejo de la información, la planificación y construcción de los Centros de Procesamiento y Mercadeo de Alimentos (CEPROMAS), y en la planificación y ejecución de los convenios que realizó ese Instituto con diversas entidades.

Finalmente, si bien en el marco del PNA al año 2010 se han presupuestado recursos

por ¢43.631,9 millones, tendientes a atender una alerta de crisis alimentaria del 2008; lo cierto es que a la fecha y luego de haberse ejecutado más de ¢13.896 millones en el periodo 2008-2009, sin considerar las erogaciones del 2010, -por no contarse con información actualizada en la Secretaría Técnica del plan-, al presente no se dispone de un mecanismo de mediano y largo plazo que le de seguridad alimentaria al país.

Es criterio de este órgano contralor que el país debe contar con un mecanismo de

seguridad alimentaria que de respuesta a los cambios que se susciten en los mercados internacionales sobre los productos alimentarios más sensibles para los grupos socioeconómicamente más vulnerables. Así, ese mecanismo, debería superar las acciones de corto plazo e ir más allá de las ayudas puntuales a los grupos de productores agropecuarios con la donación de semillas e insumos de producción. El citado mecanismo debe sustentarse en una política de Estado sobre el accionar institucional que permita atender oportunamente las eventuales crisis alimentarias.

4 DISPOSICIONES

En razón de lo antes expuesto y de conformidad con las competencias asignadas en

los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones a la Señora Ministra de Agricultura y Ganadería, como rectora del Sector Agropecuario, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello.


17


a) En razón de las debilidades detectadas por esta Contraloría General sobre el funcionamiento del Plan Nacional de Alimentos, establecer las acciones que correspondan para subsanar las deficiencias señalas en los puntos 2.2, 2.3 y 2.4 de este informe, referentes, entre otros, a: i) la Coordinación General y la Secretaría Técnica del Plan, ii) la ejecución de los recursos presupuestados, iii) metas e indicadores de todos los cultivos incorporados en el PNA, iv) indicadores y línea base socio-económica de la población meta objetivo y su ubicación geográfica e impacto de los recursos invertidos; y, v) normativa para la regulación de las transferencias; control y registro de la información física y digital producto de las operaciones del plan a nivel regional y central. El cronograma de las acciones a implementar para subsanar las debilidades encontradas, así como los responsables de su ejecución, deben remitirse a este órgano contralor a más tardar el 29 de febrero del año 2012.

b) En caso que las instancias superiores del Gobierno de la República, determinen no

continuar con el Plan Nacional de Alimentos tal como se estructuró en su oportunidad y, en razón de la importancia que reviste el contar con un mecanismo de seguridad alimentaria con una visión largo plazo, según ha sido manifestado en su oportunidad en el seno del Sector Agropecuario y las propias autoridades de Gobierno; disponer a quien corresponda, en un plazo no mayor de ocho días hábiles posteriores al conocimiento de este informe el diseño de un mecanismo que garantice la seguridad alimentaria para el país a corto, mediano y largo plazo, el cual debe contemplar entre otras cosas: i) la definición de la figura funcional necesaria para la efectividad del mecanismo, ii) la normativa requerida para su implementación; iii) las medidas de evaluación, control y seguimiento de su eficacia, y, iv) la determinación de indicadores para la estimación del impacto del mecanismo adoptado. Dicho mecanismo debe ser aprobado e implementado por ese Despacho, a más tardar el 30 de junio del 2012, y remitido a esta Contraloría General, en un plazo no mayor de cinco días hábiles posteriores a esa fecha.

Se advierte que en caso de incumplir injustificadamente con las anteriores

disposiciones se le reiterará por una única vez y se fijará plazo para su cumplimiento, pero de mantenerse la desobediencia, una vez agotado ese plazo, dicha conducta se reputará como falta grave y podrá dar lugar a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 69 de la citada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, con garantía del debido proceso. Lo anterior, sin perjuicio de incurrir en otras causales de responsabilidad.

Esta Contraloría General se reserva la posibilidad de verificar mediante los medios que considere pertinentes, la ejecución de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de esas disposiciones.

Finalmente, la información que se solicita en este informe para acreditar el

cumplimiento de las disposiciones anteriores, deberá remitirse, en los plazos antes fijados, a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General de la República. Además, también se requiere que esa administración comunique, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, el nombre, número de teléfono y correo electrónico de la persona que fungirá como el contacto oficial con esa Área de Seguimiento, con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes.


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De conformidad con lo establecido en los artículos 343, 346 y 347 de la Ley General de la Administración Pública, contra el presente acto caben los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, que deberán ser interpuestos dentro del tercer día a partir de la fecha de recibo de esta comunicación, correspondiéndole a esta Área de Fiscalización la resolución de la revocatoria y al Despacho Contralor, la apelación. De presentarse conjuntamente dichos recursos, y en caso de rechazo del recurso de revocatoria, esta Área de Fiscalización remitirá el recurso de apelación al Despacho Contralor para su resolución. Asimismo, una vez firme este acto, cabe el recurso extraordinario de revisión ante la Contralora General de la República, de acuerdo con las condiciones y plazos que señalan los artículos 353 y 354 de la indicada Ley General de la Administración Pública.


INFORME No. DFOE-EC-IF-11-2011 12 de diciembre, 2011 ... · El plan originalmente se estableció...

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