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Informe Técnico
Efectividad del sistema de incentivos económicos de la ley
nacional N° 26.331 de protección de los bosques nativos
en la Provincia de Mendoza 1
Introducción
El presente informe técnico de evaluación de desempeño analiza la entrega de
compensaciones monetarias realizadas por el Gobierno de Mendoza con fondos
provenientes de la Nación en el periodo 2010-2015, en cumplimiento de la ley
nacional N° 26.331 de protección de los bosques nativos. La finalidad del mismo es
conocer la eficacia en el logro de los objetivos de conservación propuestos por la
ley y analizar el procedimiento administrativo de entrega de los fondos para
subsanar posibles vicios.
Materiales y método
Para el análisis se contó con 785 expedientes que tramitaron en la Dirección de
Recursos Naturales Renovables, pertenecientes a propietarios que se presentaron
a distintas convocatorias para recibir compensaciones monetarias desde 2010 a
2015, entrevistas personales, datos provistos por la Unidad de Gestión de los
Bosques Nativos de la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial y la
compilación de normas legales incluyendo resoluciones de aprobación de
subsidios.
Se revisaron los expedientes para sistematizar datos de los propietarios, de las
propiedades para las cuales se solicitaron los incentivos económicos, y datos
técnicos referidos a la composición del bosque nativo y los planes de manejo
respectivos, luego se contrastaron los datos con los provistos por el Ordenamiento
Territorial de Bosques Nativos del año 2010.
1 Autor: Lic. Eduardo A. Sosa – Jefe de Gabinete de la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial, Mendoza
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Seguidamente, se realizó un análisis técnico-legal para observar incumplimientos
legales o vicios en actos administrativos, los que fueron desarrollados
conceptualmente.
Finalmente, se difunden los resultados y se formulan recomendaciones para
mejorar el sistema en próximas convocatorias2.
La protección del bosque nativo en el ámbito de la provincia de Mendoza
La ley nacional de presupuestos mínimos de protección ambiental para los
bosques nativos N° 26.331/07 supuso un comienzo de solución para el problema
de la pérdida de masas boscosas en el país, por la cual se buscó incentivar a los
propietarios de tierras donde hay masas forestales de especies nativas a
preservarlas frente a otros usos de carácter consuntivo, a través de la recepción de
un incentivo económico del Estado Nacional, que tiene el carácter de
compensación monetaria por el mantenimiento de los servicios ambientales que
brindan las masas forestales. La ley manda a realizar el ordenamiento provincial
del bosque nativo, categorizar las masas boscosas en tres niveles de protección y
realizar proyectos de conservación asociados a la protección del bosque nativo,
entre otras cosas.
En 2010 la provincia de Mendoza presentó su primer ordenamiento territorial de
Bosques Nativos, elaborado por un grupo de investigaciones del CONICET
Mendoza. Básicamente el ordenamiento tiene su expresión gráfica en un mapa
donde se ubican los bosques nativos de Mendoza, categorizados según el método
impuesto por la ley nacional de bosques. Ese mismo año, Mendoza sancionó la ley
N° 8.195, norma complementaria de la nacional, que estableció a nivel provincial
los preceptos de la ley nacional de manera más específica.
2 Nota aclaratoria: en el presente informe se presentan datos sobre montos transferidos desde la Autoridad de Aplicación Nacional a la provincia de Mendoza, destino de los mismos y otros relacionados a la eficiencia del gasto. Los mismos han sido obtenidos a partir de la suma de los montos que figuran en los expedientes, rendiciones efectuadas a la Nación y otras fuentes que podrían no coincidir con las provenientes de fuentes de carácter financieras, tales como los del Ministerio de Hacienda. Tales diferencias se deben principalmente al método de cálculo, pero también podrían deberse a que la información que contienen las piezas administrativas analizadas posean errores o que los montos que aparecen podrían no corresponderse con los efectivamente abonados. En caso de aparecer diferencias, se estima que no incidirían de manera significativa en las conclusiones y recomendaciones finales.
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Para acceder a la compensación monetaria, los propietarios deben presentar a
través de un profesional acreditado ante la DRNR un relevamiento de los bosques
presentes en el campo llamado Inventario, un plan de manejo donde especifica las
acciones principales que se realizarán para su preservación y la documentación
relacionada a la posesión de la tierra que será objeto del incentivo. Una vez que se
accede al mismo, los propietarios podrán optar por renovarlo presentando un plan
operativo anual (POA). Cada año las provincias deben efectuar una convocatoria a
proyectos de conservación y manejo del bosque nativo con los fondos aportados
por el Estado Nacional.
La Autoridad Nacional de Aplicación envió a la provincia de Mendoza remesas por
un total de $ 54.149.539.- entre el período 2010-2015 para destinarlas a la
protección de sus bosques nativos3. La Nación distribuye la masa coparticipable de
la ley de bosques en un 70% destinado a la compensación monetaria a los
propietarios de campos con bosque nativo, y el 30% restante a tareas de
inspección, monitoreo y todo lo referido a la labor gubernamental destinada al
control y la fiscalización de la actividad. Ambos porcentajes se rinden por
separado, y a su vez los propietarios deben rendir el dinero de la compensación
monetaria al estado provincial, el cual debe aprobar la rendición para habilitar al
propietario a postularse a un nuevo incentivo.
Se realizaron 6 convocatorias en el periodo de estudio (2010-2015), en las cuales
se presentaron propietarios de 226 campos en toda la provincia con un total de
785 presentaciones4, administradas tanto por personas físicas y jurídicas privadas
(149) como estatales (CONICET con la Reserva Ñacuñán y Gobierno de Mendoza
con la Reserva Bosques Telteca)5. Las solicitudes se concentraron en los 5
departamentos provinciales que poseen casi toda la masa forestal nativa
provincial6, según el siguiente detalle:
3 Fuente: Informe de gestión de la Unidad de Bosque Nativo 2016, SAyOT. Expdte. N° 1-D-17-03792 Informe Unidad Bosque Nativo.
4 Muchos propietarios se presentaron en múltiples convocatorias
5 Algunos propietarios aplicaron para la obtención del incentivo con más de un campo, mientras que algunos campos recibieron la aprobación de hasta cinco incentivos (de los cuales se pagó una parte).
6 General Alvear, San Rafael, Santa Rosa, La Paz y Lavalle concentran casi el 100 % de los bosques nativos dentro del territorio provincial. Además existen relictos de bosques en otros
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81 campos en Gral. Alvear (35,8%),
66 campos en La Paz (29,2%),
36 campos en Santa Rosa (16%),
32 campos en San Rafael (14,1%) y
11 campos en Lavalle (4,9%).
De estas solo se aprobó una parte, ya que algunas de las presentaciones no
reunieron la documentación requerida, o tenían deudas ante la Administración
Tributaria Mendoza y no pudieron calificar para recibir la compensación
monetaria. Según los registros gubernamentales, las subvenciones o
compensaciones monetarias se distribuyeron de la siguiente forma:
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total x
depto.
Gral. Alvear 13 44 61 57 37 46 258
La Paz 17 30 27 25 14 16 129
Santa Rosa 8 21 26 20 13 18 106
San Rafael 7 15 22 20 19 19 102
Lavalle 4 4 5 5 3 5 26
Total
presentaciones 49 114 141 127 86 104 621
Fuente: equipo de trabajo de la Unidad de Bosque Nativo.
En total se asignaron 621 compensaciones sobre un total de 785 pedidos,
correspondientes a los 226 campos. El siguiente gráfico muestra la variación
interanual por convocatoria.
departamentos, pero no forman parte del mapa de bosques nativos realizado entre 2008 y 2010, así como también algunos bosquecillos en galería en las quebradas precordilleranas, cuya categoría de protección es máxima, atendiendo a su vulnerabilidad y a su escasez.
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Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por la UGBN-SAyOT.
Lógicamente, algunos propietarios recibieron hasta cinco compensaciones y otros
menos, en función de la documentación entregada, la corroboración de las
actividades rendidas, inhibiciones fiscales, etc.; el siguiente gráfico muestra la
evolución interanual de las compensaciones por departamento:
Fuente: elaboración propia en base a datos aportados por la UGBN - SAyOT
Un aspecto interesante es que la mayor cantidad de compensaciones monetarias se
entregaron en General Alvear, cuyos bosques nativos han sido severamente
castigados por los incendios, mientras que en departamentos como La Paz, Lavalle
y Santa Rosa donde los bosques están en mejor estado, las compensaciones son
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50
100
150
200
250
300
2010 2011 2012 2013 2014 2015 TotalDeptos.
Gral. Alvear
La Paz
Santa Rosa
San Rafael
Lavalle
0
10
20
30
40
50
60
70
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Gral. Alvear
La Paz
Santa Rosa
San Rafael
Lavalle
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menores. Una posible explicación puede inferirse en que muchos campos en
Lavalle tienen graves problemas con la regularización de los títulos dominiales, por
lo cual los propietarios no pueden completar la documentación necesaria para
acceder a las compensaciones. Pero dejando este caso a un lado, en los dos
departamentos restantes la situación dominial es aceptable, por lo que aquí cabe la
explicación que los propietarios alvearenses podrían estar mejor organizados que
los demás, haber contado con la ayuda del municipio, o quizá existió una impronta
política provincial que favoreció a algunos departamentos en perjuicio del resto, lo
que este informe intentará dilucidar más adelante.
Según los registros gubernamentales, para el periodo 2010-2015 se entregó a los
propietarios un total de $ 24.187.630.- de los $ 36.607.450.- disponibles. Esta
última cifra corresponde al 70% del total de los fondos aportados por la Nación
para ser distribuidos entre aquellas propiedades que cumplieran con los requisitos
técnicos y administrativos, mientras que del 30% destinado a las labores de
fiscalización y control ($ 16.987.817.-), el gobierno provincial rindió $ 5.485.864.-
es decir, poco más del 32% del dinero entregado por Nación7 correspondientes a
los años 2010 y 2011. El siguiente gráfico detalla las entregas por año y por
departamento8 9.
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total
General
Alvear
579.705 2.272.383 2.732.386 2.507.479 2.280.042 2.142.330 12.514.325
Santa
Rosa
905.608 1.504.773 1.639.867 1.317.295 1.097.351 1.322.080 7.786.974
San 535.822 887.708 1.029.323 954.103 1.152.354 886.929 5.446.239
7 El resto del dinero no ha sido utilizado o está en proceso de carga de comprobantes para armar las rendiciones.
8 Las cifras se refieren al dinero comprometido mediante la emisión de resoluciones. De este valor se pagó una parte y el resto debería abonarse a los propietarios que hubieren cumplido con los requisitos técnicos y administrativos establecidos en las normas. Como se verá durante este documento, esta situación no se ha dado casi en ningún caso.
9 Las cifras podrían tener leves variaciones que es preciso resolver a través de un análisis de las cuentas específicas a las que este estudio no accedió por no ser el objeto del mismo.
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Categoría I
Categoría II
Categoría III
Rafael
La Paz 1.021.740 2.036.003 335.370 938.313 764.840.- 639.997 5.736.263
Lavalle 801.595 569.695 674.234 638.338 804.728 644.377 4.132.967
Total
3.844.470 7.270.562 7.333.246 6.424,145 6.099.314 5.635.713 36.607.450
Nota: falta computar $ 2.904.555 correspondientes a dos planes de manejo entregados durante 2016 a las
reservas provinciales Ñacuñán y Bosques Telteca. Del total del dinero computado a los departamentos Lavalle
y Santa Rosa hay que descontar lo remitido durante el periodo 2009-2015 para el fortalecimiento de las
Reservas Telteca y Ñacuñan.
El ordenamiento territorial de los bosques nativos realizado en 2010 arrojó
un total de 2.034.187 hectáreas en la provincia, particularmente en los
departamentos del este provincial (Lavalle, Santa Rosa, La Paz, San Rafael y
General Alvear), categorizados de la siguiente manera:
- Categoría I (rojo): 82.613 ha. (4%)10
- Categoría II (amarillo): 1.800.595 ha. (88,5%)11
- Categoría III (verde): 150.980 ha. (7,5%)12
Sin embargo, nunca se llegó a proteger la totalidad de la superficie declarada por la
provincia de Mendoza, y a lo largo de los años la cifra fue fluctuando de acuerdo a
lo expresado en el siguiente gráfico.
10 La zonas rojas o de máxima protección corresponden mayormente a las reservas Bosques Telteca (40.000 ha.) y Ñacuñan (12.000 ha.), un área alrededor de la reserva Telteca donde existen bosques en buen estado, y los bosques riparios del delta del Tunuyán y Atuel. Están prohibidos los desmontes y generalmente las actividades de carácter consuntivas, estando solamente permitidas la investigación y el turismo de baja escala.
11 En la categoría II o amarilla, las actividades permitidas son mayormente conservativas, no se permiten los desmontes (la extracción total de la masa arbórea), y los aprovechamientos de madera y leña seca o actividades ganaderas y turísticas solo a través de planes de aprovechamiento sostenible evaluados y aprobados por la Autoridad de Aplicación.
12 En esta categoría se pueden realizar desmontes, aunque también se solicitan planes de aprovechamiento que son evaluados y aprobados por la Autoridad de Aplicación.
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Año Superficie con subvenciones aprobadas
por la ALA (ha.)
% sobre
el total
2010 400.215 19,7
2011 728.618 35,8
2012 812.577 39,9
2013 718.759 35,3
2014 539.404 26,5
2015 666.797 32,8
2016 55.100 2,7 (*)
(*) No se realizó convocatoria y solo se financiaron proyectos de
las áreas naturales protegidas de Ñacuñan y Bosques Telteca.
Como se observa en la tabla, nunca se alcanzó a proteger el 40% de la totalidad de
las masas forestales nativas. A esto hay que agregar que una buena parte de las
compensaciones fueron desviadas a propietarios cuyos campos están fuera del
mapa de ordenamiento territorial de los bosques nativos, lo cual será explicado
más adelante. Esta situación provocó que esa cifra porcentual sea aún menor, ya
que en el mejor de los casos, se financió a propietarios que manifestaron tener
bosques nativos en sus campos, pero al no conocer su estado porque están fuera
del mapa de bosques nativos provinciales, no se sabe a ciencia cierta si los fondos
cumplieron con su cometido final.
¿Hubo uso político de los fondos de bosques nativos?
Si bien este informe técnico no tiene como objetivo el análisis de la coyuntura
política y su influencia sobre el destino de los fondos nacionales analizados, es
interesante hacer un ejercicio sobre el destino de los mismos en relación a la
variable política, ya que es claro que la llegada de fondos de nivel nacional puede
ser motivo de disputas políticas entre las jurisdicciones departamentales, habida
cuenta de la situación social que se vive en los departamentos del este provincial.
En el periodo analizado, los fondos se distribuyeron de la siguiente manera:
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Fuente: elaboración propia en base a datos aportados por el equipo de la Unidad de Gestión de
Bosques Nativos (UGBN-SAyOT).
Las cifras que se comprometieron a propietarios están desfasadas un año, es decir,
los valores correspondientes a 2012 se tramitaron el año anterior, y así
sucesivamente. El OTBN de 2010 indica que los bosques en mejor estado se
encuentran en Lavalle y La Paz, mencionando el informe que no se poseen datos
específicos sobre algunas áreas y que es preciso realizar más estudios.
Lo cierto es que tanto La Paz como Lavalle son los departamentos que menos
fondos han recibido ($ 5.736.263.- y $ 4.132.967.- respectivamente). Ya
mencionamos que la tierra en Lavalle está sujeta a conflictos dominiales con
superposiciones de títulos y reclamos de comunidades de pueblos indígenas que
no han sido resueltos, los que seguramente han impedido que más propietarios
sean aceptados para recibir los fondos nacionales. En el caso de La Paz esta
situación no es relevante, lo cual hubiera permitido que muchos propietarios
reciban estas subvenciones, sin embargo, luego de un breve ascenso en el número
de solicitudes aprobadas, en 2011 se desplomó al nivel de Lavalle, pero con 5 veces
más solicitudes aprobadas.
El siguiente gráfico muestra los montos comprometidos por el gobierno provincial
para cada departamento, sin incluir a las áreas naturales protegidas ubicadas en
Santa Rosa y Lavalle, ya que están fuera del rango de incidencia municipal y su
administración financiera impide cualquier desvío de fondos hacia otras
jurisdicciones.
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
3000000
2010 2011 2012 2013 2014 2015
General Alvear
Santa Rosa
San Rafael
La Paz
Lavalle
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Fuente: elaboración propia en base a datos aportados por el equipo de la Unidad
de Gestión de Bosques Nativos (UGBN-SAyOT)
Como puede observarse, existe una notable diferencia entre los montos
comprometidos a Lavalle y La Paz, lo cual se condice con el gráfico siguiente sobre
la cantidad de solicitudes aprobadas, pero no con los promedios por subvención
recibido por los propietarios. Es decir, Lavalle recibió 5,37 menos subvenciones
que La Paz, pero 3,67 veces menos dinero, ya que la subvención promedio es un
46% superior. Es decir, menos propietarios, más dinero.
Fuente: elaboración propia en base a datos aportados por el equipo de la Unidad
de Gestión de Bosques Nativos (UGBN-SAyOT)
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2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
Alvear SantaRosa
SanRafael
La Paz Lavalle
Montos comprometidos($)
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100
150
200
250
300
Alvear Santa Rosa San Rafael La Paz Lavalle
N° de solicitudesaprobadas
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Santa Rosa, en segundo lugar tanto en la cantidad de solicitudes aprobadas como
de dinero comprometido, y en tercer lugar en relación a la subvención promedio,
aparece como el departamento más beneficiado luego de Gral. Alvear, a pesar de
que ambos departamentos poseen las masas boscosas de menor calidad según los
estudios específicos. San Rafael es un caso fuera de lo común debido a que su
superficie posee un pequeño porcentaje de bosque nativo, pero una enorme
cantidad de solicitudes aprobadas y dinero comprometido, siendo que la mayoría
de las propiedades se encuentran fuera del mapa de ordenamiento territorial del
bosque nativo provincial, con lo cual se demuestra la intencionalidad en la
asignación de los fondos.
Fuente: elaboración propia en base a datos aportados por el equipo de la Unidad
de Gestión de Bosques Nativos (UGBN-SAyOT)
Si bien los datos no son concluyentes, es posible arriesgar la hipótesis de que
habría existido un sesgo en la asignación de planes de manejo durante el periodo
analizado, ya que el departamento La Paz, cuyo gobierno fue del partido político
opositor, que posee los mejores bosques de la provincia y no posee conflictos por
la tierra como otros departamentos, recibió menos subvenciones que
departamentos dirigidos por gobiernos del mismo signo que el gobierno
provincial, con bosques degradados intensamente por el fuego u otras prácticas,
con problemas de titularidad de tierras, o directamente fuera del mapa donde se
ubican los bosques provinciales como es el caso de San Rafael.
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
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70.000
80.000
90.000
Alvear SantaRosa
SanRafael
La Paz Lavalle Total
Promedio ($)
Promedio ($)
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Una auditoría financiera debería analizar exhaustivamente esta situación, ya que si
bien el dinero era entregado a los propietarios de los campos, las tramitaciones de
las subvenciones pudieron haber tenido influencia política, lo que abre la puerta a
posibles casos de financiamientos irregulares de campañas políticas. Esta hipótesis
no debe tomarse como una simple afirmación sujeta a corroboración, sino como un
mensaje de alerta que debe ser escuchado y que debe generar mecanismos de
mayor transparencia para el futuro.
El mecanismo de protección de los bosques nativos provinciales
Ya se explicó al inicio del Informe que el sistema se basa en una presentación de los
aspectos técnicos de la propuesta de gestión de los bosques dentro de las
respectivas propiedades (elaboradas por profesionales contratados por los
propietarios). Esta propuesta necesariamente debe incluir un relevamiento
exhaustivo de los bosques presentes dentro de las propiedades (Inventario de
Bosque Nativo), y una propuesta de manejo de las masas boscosas en el mediano
plazo, además de la documentación que acredite la propiedad de la tierra. La
presentación del relevamiento es condición sine quanom para el otorgamiento de
las compensaciones monetarias por los servicios ambientales. Para incentivar a los
propietarios, el Gobierno Provincial aprobó la primera tanda de compensaciones a
todos los presentantes, con la condición de que utilicen parte del dinero en la
confección del relevamiento o inventario del bosque nativo que debía acompañar a
los planes de manejo o de conservación, según sea el caso. De todas las
propiedades que se presentaron a las diferentes convocatorias (un total de
226 en total para el periodo 2010-2015), solo se registran 2 inventarios de
bosque nativo de acuerdo a lo establecido por la Ley Provincial N° 8195/10 y
las resoluciones de convocatoria anuales. Esto debería haber resultado en
inhibiciones a la hora de entregar las compensaciones monetarias, sin embargo las
aprobaciones de planes de manejo y la entrega del dinero continuaron.
Las rendiciones de la mayoría de los propietarios contienen comprobantes
de pago de honorarios por servicios profesionales relacionados a la
elaboración del inventario que no se han presentado ante la Autoridad Local.
Es decir, se desconoce si los profesionales elaboraron los inventarios, pero lo cierto
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es que debieron ser presentados ante el Gobierno de Mendoza y no existe registro
de dicha documentación.
Con el dinero entregado, los propietarios adquirieron mayormente insumos (palos,
alambres, boyeros eléctricos), contrataron servicios profesionales (elaboración de
inventarios, certificaciones de obras, etc.) o de maquinarias para abrir picadas
cortafuego o repasar las existentes. La Autoridad de Aplicación (la Dirección de
Recursos Naturales Renovables) realizó inspecciones esporádicas, con lo cual no
puede conocerse si los insumos que fueron observados fueron adquiridos con el
dinero de la subvención o ya existían, al no figurar en los expedientes consultados
ninguna inspección de base que corroborara la situación planteada por los
propietarios.
Tampoco hay coherencia entre los presupuestos presentados por servicios
similares, como contratación de horas-máquina para abrir picadas cortafuego. Si
bien este dato debe ser corroborado a través del análisis exhaustivo de una
auditoría financiera, los comprobantes que han sido analizados muestran
diferencias importantes del valor de contratación de un mismo servicio para una
misma zona. De esta situación pueden inferirse dos alternativas, o hay una notable
diferencia en la capacidad negociadora de los propietarios frente a un mismo
servicio, o algunos propietarios presentaron comprobantes “inflados” que el
Estado Nacional subvencionó con el aval provincial, sin inspeccionar la veracidad
de los presupuestos y de los comprobantes. Si bien esto último no está
contemplado específicamente dentro de la convocatoria, surge como indiscutible la
idea del uso honesto de los fondos recibidos y del necesario contralor que sobre
los mismos debe hacer el Estado en cualquiera de los niveles.
Resumiendo, no hay registro oficial sobre un plan de inspecciones que
corrobore que el dinero entregado efectivamente se utilizó para los fines
propuestos, por lo cual es probable que parte del dinero no haya sido utilizado en
la conservación de los bosques nativos, sino para financiar actividades de
aprovechamiento del bosque, cuyos fines podrían ser incluso contradictorios a los
que la ley pretende.
Aunque el objeto de este informe no es la evaluación exhaustiva de las
asignaciones presupuestarias, sino la eficiencia de los procedimientos
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administrativos para propender a la protección de los bosques y su eficacia en el
cumplimiento de los fines, es claro que el destino de los fondos es determinante
para el destino de los bosques nativos provinciales. El posible desvío de fondos
asignados con un fin específico como la protección de los bosques nativos
hacia otros fines, atenta contra la protección de la diversidad biológica, y
posiblemente haya generado daño ambiental irreversible que deberá ser
evaluado desde muchos aspectos, no solamente el ecológico, sino administrativos y
hasta judiciales.
Fondos asignados a fiscalización y control
Un total de $ 16.987.817.-fueron entregados por la Nación en el periodo 2010-
2015 para destinarlos a la fiscalización y control de las actividades de protección
de los bosques nativos. De ese monto, el gobierno provincial rindió $ 5.485.864.-
correspondiente a los ejercicios 2010 y 2011. El resto del dinero se encuentra en
las arcas provinciales y en parte han sido invertidos; las rendiciones de cuenta
están en grados de avance diverso según el período de que se trate. Lo relevante
del caso es determinar la efectividad del gasto, en particular lo atinente a las
inspecciones de campo que la Autoridad de Aplicación debió realizar durante este
periodo, ya que de la consulta a algunos propietarios realizadas durante 2016, en
la mayoría de los casos se comprueba que no existieron, y tampoco constan
registros oficiales de las mismas en los 785 expedientes analizados. Entre la
información disponible se encuentran registros de inspecciones en formato digital,
sin membrete oficial o firma electrónica. Debido a que la modalidad de expediente
electrónico aún no se ha puesto en marcha para este procedimiento
administrativo, el documento no tendría validez para la administración pública
como objeto de corroboración de actividades. Tampoco existen actas de inspección
oficiales. Aun así, si considerásemos como válidas estas inspecciones, no las
encontraremos en todos los expedientes, y en ninguno de los 785 expedientes
revisados hay inspecciones de base cero que permitan verificar las condiciones
iniciales de los campos, con lo cual no pueden conocerse los avances en las
actividades propuestas por los propietarios.
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Dicho esto, las rendiciones disponibles muestran numerosos comprobantes de
combustible, que sumados podrían significar decenas de miles de kilómetros
recorridos con vehículos oficiales para efectuar las inspecciones, siendo que la
mayoría de ellas –aquellas en que se pudo corroborar que se realizaron- fue con
fondos asignados a las delegaciones zonales de la DRNR y no con los fondos de
bosque nativo13. Esta contradicción nos lleva a pensar en dos alternativas, la
primera es que se haya realizado una mala imputación de los fondos y la diferencia
se deba a asientos contables defectuosos, o la segunda alternativa es que con
fondos de bosque nativo se hayan efectuado gastos destinados a la utilización de
vehículos para otros fines, cuestión que deberá ser corroborada por una auditoría
financiera.
Otro elemento a tener en cuenta es que con fondos destinados a los propietarios de
campos, en algunos casos se pagaron comprobantes de combustible para la
realización de actividades dentro de los campos de su propiedad. Esta situación
podría ser irregular, ya que los servicios contratados para la apertura de picadas o
el repaso de las existentes, deberían incorporar el rubro combustible para las
maquinarias utilizadas, y no pagar el servicio de uso de la maquinaria y el
combustible por separados. La pregunta en este caso es ¿Por qué razón el Estado
debe pagar a los propietarios el combustible que utilizan en sus propios campos?.
Una auditoría financiera sobre el uso de los fondos podría agregar certeza sobre
este y otros puntos.
La actuación profesional
Las presentaciones de las propuestas para recibir las subvenciones estatales
fueron elaboradas por profesionales en temas forestales. Los mismos elaboraron
13 Por ejemplo, en la rendición de 2011 ante las autoridades de la Nación figuran comprobantes de combustible por un total de $ 531.070.-; si a diciembre de 2011 el precio del gasoil era de $ 4,069 el litro, tenemos que la Dirección de Recursos Naturales Renovables que es la autoridad de aplicación en Mendoza, utilizó 130.516 litros de gasoil inspeccionando campos durante 2011, lo que equivale a 1.087.633 kilómetros anuales, a razón de 12 litros de combustible cada 100 kilómetros (a los fines comparativos, un viaje desde la ciudad de Mendoza a la ciudad de Buenos Aires ida y vuelta insume aproximadamente 2.130 kms., es decir, el equivalente a 511 viajes completos a lo largo del año), lo cual contrasta con la falta de registros oficiales de inspecciones. Esta situación probablemente se reproduzca para todo el periodo de análisis de este informe, con lo cual –en el caso de un posible desvío de fondos- la cifra podría alcanzar varios millones, ya que el precio del combustible se incrementó más del 350% durante ese período.
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documentos técnicos y estuvieron a cargo del manejo de los planes operativos
anuales o POA, según el caso.
Los profesionales deben suscribir la documentación presentada y son
solidariamente responsables junto con los propietarios de la veracidad de la
información proporcionada14. También son responsables de las actividades de
manejo dentro de los campos, una vez que se han evaluado y aprobado los planes
operativos anuales (POA).
Un total de 19 profesionales se encargaron de la elaboración de los relevamientos
y POA de los establecimientos, según la siguiente distribución:
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por los expedientes analizados y la
información provista por la Unidad de Gestión de los Bosques Nativos de la SAyOT.
14 Ley N° 8195 Artículo 22º - En el caso de verificarse daño ambiental presente o que se determine mediante análisis una tendencia a producirse un daño ambiental a futuro que guarde relación de causalidad con la falsedad u omisión de los datos contenidos en los planes de manejo de bosques nativos y en los planes de aprovechamiento de cambio de uso del suelo, las personas físicas o jurídicas que hayan suscripto los mencionados estudios serán solidariamente responsables junto a los titulares de la autorización.
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10
20
30
40
50
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80
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Anconetani, Julio
Astorga,
Belaus
Claros
Claver, Silvia
DRNR
IADIZA
Krause
Luna
Martinez
Ru, Nuria
Randazzo
Saa, Juan C.
Salazar, J.
Sanchez
Setepani
Silvestre
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Como puede observarse, existe una notable disparidad en la cantidad de planes
ejecutados por los distintos profesionales. Si bien esta situación no constituye una
irregularidad de carácter administrativo, ni una violación a las normas vigentes, es
necesario decir que atenta contra la calidad de las presentaciones realizadas, ya
que es difícil imaginar que un profesional pueda realizar la gestión de tantas
propiedades sin disponer de cuantiosos recursos humanos a disposición. A futuro
sería deseable una mejor distribución a los fines de brindar mayores posibilidades
laborales a otros profesionales, y a fomentar una mejora en la calidad de las
presentaciones.
Marco Legal
La ley Nacional de presupuestos mínimos de protección ambiental para el
enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo
sostenible de los bosques nativos N° 26.331 fue sancionada y promulgada en 2007.
Allí se establecen los principios generales de la protección de los bosques nativos
en el territorio nacional, el sistema de compensaciones monetarias, obliga a las
provincias a realizar el ordenamiento territorial de sus bosques en el plazo de un
año, establece las categorías básicas de conservación, las prohibiciones y permisos
generales, la evaluación ambiental de los proyectos de desmonte o
aprovechamiento sostenible, los mecanismos de participación, la creación del
registro de infractores y del fondo específico para el manejo de los bosques
nativos, entre otros.
La provincia de Mendoza a su vez promulgó la ley N° 8195 en el año 2010, y como
ley complementaria de la ley nacional de presupuestos mínimos, desarrolla el
articulado de la anterior, sin embargo la ley provincial es prácticamente una copia
de la nacional, agregando algunos aspectos procedimentales, como la creación del
Consejo Asesor. La norma no tiene decreto reglamentario y es por esta razón que
algunas de sus herramientas no han sido ejecutadas o desarrolladas, como el
registro de infractores y el fondo específico.
Luego existen otras normas de menor jerarquía, como el decreto 2530/10 que
delega en la DRNR la aprobación por resolución de los planes de aprovechamiento
sostenible, y las resoluciones de convocatoria N° 604/10, 305/11, 146/12, 82/13 y
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74/14 donde se comunica a los interesados el procedimiento administrativo para
acceder a las subvenciones estatales.
Para el aprovechamiento sostenible del bosque nativo hay que cumplir además con
la Resol. N° 854/85 de la Dirección de Recursos Naturales Renovables que
implementa los llamados planes dasocráticos.
Finalmente, están las resoluciones de la Autoridad de Aplicación Local (Dirección
de Recursos Naturales Renovables) aprobando o denegando el acceso a las
subvenciones nacionales. En los primeros años se realizaron resoluciones
individuales, pero con el tiempo comenzaron a aprobarse los planes de manejo en
resoluciones colectivas que abarcaban a todos los beneficiarios durante un año.
Resultados preliminares
Si bien es necesario recalcar que aún resta auditar los aspectos financieros de
manera exhaustiva, la información existente alcanza para formular las siguientes
conclusiones:
- A pesar de que los propietarios debían presentar el inventario de bosques
nativos, tal como lo establecen las resoluciones de convocatoria, para
acceder a las compensaciones monetarias por servicios ambientales, de las
226 propiedades que se presentaron–y restando aquellas que no
aprobaron- ningún propietario presentó los estudios solicitados por la
Autoridad Ambiental provincial. Solo existen registros de inventarios de
las áreas protegidas de Ñacuñan (IADIZA) y Bosques Telteca (Gobierno de
Mendoza) que fueron elaborados hace varios años para otros fines.
- Ya que la presentación incompleta tiene como consecuencia inmediata la
denegación de la aprobación de los planes de manejo subsiguientes (y
consecuentemente la denegación de las subvenciones), y no existiendo
registros de tales inventarios detallados en la Unidad de Bosque Nativo, se
infiere que ninguno de los propietarios debió cobrar la subvención, y
aquellos que lo cobraron con el compromiso de presentar los
inventarios y no lo hicieron, debieron ser intimados a presentarlo en
plazo perentorio, y luego aplicárseles las sanciones correspondientes,
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incluyendo la devolución del dinero entregado. Si ésta fuera la hipótesis
de trabajo compartida por la SAyOT, puede inferirse que $ 32.756.103.- de
fondos nacionales fueron comprometidos durante el periodo 2010-2015
por el Poder Ejecutivo Provincial de manera irregular a los propietarios15.
En mi opinión, la única explicación posible para este comportamiento
irregular dentro de la administración provincial fue la fuerte incidencia de
la variable política para entregar dinero a los propietarios de campos, a
sabiendas que no se cumplían cabalmente las prescripciones impuestas por
las normas legales vigentes.
- El dinero entregado tuvo como destino, entre otras actividades, la
realización de picadas cortafuego o el repaso de picadas existentes, lo que
en la práctica significó una pérdida importante de superficie de bosque
nativo, lo cual desde la perspectiva técnico-ambiental atenta contra la
política de conservación de los bosques nativos que la ley pretende
implementar, al fragmentar el ecosistema en múltiples parches que
terminan afectando la biodiversidad y la dinámica del bosque. Sin embargo,
lo relevante a destacar es que por ley provincial N° 6099/93 los
propietarios tienen la obligación de costear con su dinero la
realización y mantenimiento de picadas para la prevención de
incendios forestales16, con lo cual el Gobierno Provincial entregó
dinero proveniente de fondos nacionales para actividades que deben
realizar a su coste los mismos beneficiarios. Como un porcentaje
mayoritario del dinero entregado a los propietarios se utilizó para la
compra de palos y alambres, realización de picadas cortafuego nuevas o
repaso de las existentes, boyeros para el ganado y otros insumos y servicios,
no solamente es comprobable la dificultad que acarrea conocer si esos
15 Dato obtenido de restar al valor total comprometido por el PE Provincial las sumas entregadas a Reserva Ñacuñán y Bosques Telteca, que suman $ 3.851.346.- para el periodo 2010-2015.
16 Artículo 6° - Las picadas deberán ser abiertas y/o conservadas por el propietario, arrendatario, aparcero, usufructuario y ocupante a cualquier título. En caso de no realizarse las picadas por los responsables, la autoridad de aplicación dispondrá la ejecución de las mismas, debiendo intimar el resarcimiento de los gastos ocasionados. Podrá formalizar convenios con los obligados aportando maquinarias, mano de obra, asesoramiento técnico, préstamos, subsidios, fijando plazos de cumplimiento y cualquier otro recurso o trámite que establezca la reglamentación. Se presume, salvo prueba en contrario la responsabilidad civil de las personas mencionadas en este artículo que omitan abrir y/o conservar picadas que afecten sus predios.
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materiales efectivamente se adquirieron para el destino al que estaban
previstos, sino que además se deduce que en su mayoría no contribuyó a la
conservación del bosque nativo, excepto aquellos destinados a impedir que
el ganado coma renovales de bosque o los que sirvieron como barrera
protectora del fuego.
- Los planes de manejo NO cumplen con lo prescrito por las
resoluciones de convocatoria ni con el resto de la normativa, sin
embargo fueron aprobados con una simple nota sin que exista registro
alguno de informes técnicos que evalúen las presentaciones y las
contraste con lo establecido por las normas vigentes. Los dictámenes
legales toman como referencia para su opinión la nota del coordinador
técnico opinando que los planes de manejo cumplen con lo establecido por
las normas legales y el dictamen legal avala el cumplimiento del
procedimiento administrativo que termina en la aprobación de la
compensación monetaria. De esta manera es mi opinión que se afecta
gravemente el patrimonio del estado nacional, ya que son fondos
provenientes de ese nivel de administración que fueron entregados de
manera negligente al no corroborar la veracidad de los datos colocados ni
evaluar correctamente la rigurosidad de los informes recibidos.
- Que tales irregularidades sin dudas debieron ser detectadas por el
personal a cargo de la evaluación de los planes de manejo porque son
groseras y palmarias. Sin embargo en ninguno de los 785 expedientes
analizados se encontró apercibimiento o sanción por esta causa, y
aunque se encontraron algunos expedientes donde se denegó la
compensación monetaria por diversas razones ajenas a lo manifestado
(deuda con ATM, la no realización de los trabajos comprometidos por parte
de los propietarios, etc.), ninguno alude a la devolución de los estudios para
que sean mejorados y presentados nuevamente. Desde la perspectiva del
procedimiento administrativo, esta etapa fue definitoria para la entrega del
dinero, ya que un funcionario avaló con su firma la documentación
presentada, que en el caso de los planes de manejo como de los inventarios,
no se corresponden con lo establecido por las normas vigentes. Estas
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autorizaciones abrieron la posibilidad de que el dinero fuera entregado –en
mi opinión- de manera irregular.
- En relación con los fondos aportados para fiscalización y control, existe una
notable diferencia entre los 130.516 km. de inspecciones rendidos durante
2011 y lo que surge de los expedientes analizados y de algunos actores del
sistema. Si esta situación fuese corroborada, los comprobantes de
combustible por más de $ 500.000.- presentados durante 2011 también
deberían ser analizados exhaustivamente por una auditoría financiera, para
saber si efectivamente fueron realizados en cumplimiento de las labores de
control a que la Autoridad de Aplicación local está obligada, o si por el
contrario fueron utilizados para otros fines, lo cual implica un desvío de
fondos tipificada por el art. 260 del Código Penal de la Nación17. Un ejercicio
teórico sobre los montos que podrían haber sido desviados indican valores
superiores a $ 5.660.000.- para todo el periodo18.
- Respecto a la certificación de los trabajos comprometidos por parte de
los beneficiarios, existe una notable desorganización administrativa
ya que en la mayoría de los expedientes no existe registro oficial de las
inspecciones, y en el mejor de los casos se agregó un formulario firmado (a
veces) por los inspectores que manifiestan haber visitado la propiedad y
que observan actividad o inactividad, presencia de materiales de
construcción, etc., pero al no haber una inspección de base para corroborar
lo dicho por los propietarios, se toma por cierto la información, no
pudiendo luego discernir si una picada cortafuego fue realizada con los
fondos aportados por el Programa de Bosque Nativo o si se hizo con
anterioridad y el propietario guardó ese dinero para otros menesteres. Esto
17 Art. 260.- Será reprimido con inhabilitación especial de un mes a tres años, el funcionario público que diere a los caudales o efectos que administrare una aplicación diferente de aquélla a que estuvieren destinados. Si de ello resultare daño o entorpecimiento del servicio a que estuvieren destinados, se impondrá además al culpable, multa del veinte al cincuenta por ciento de la cantidad distraída. (Código Penal de la Nación Capítulo VII – Malversación de caudales públicos)
18 Si asumimos que los 130.516 km. realizados y rendidos durante 2011 fueran constantes para todo el periodo, y tomando el precio del gasoil a diciembre de cada año entre 2010 y 2015, el valor total de combustible alcanzaría a $ 5.660.740.-; afortunadamente, la administración anterior no alcanzó a rendir el periodo 2012-2015, con lo cual esta situación –de haberse producido y si la hipótesis del desvío de fondos fuera la correcta- hubiera implicado un desvío aún mayor de fondos que lo hasta ahora descubierto.
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contrasta notablemente con las rendiciones del 30% del dinero aportado
por Nación por parte del Gobierno de Mendoza, en las cuales figuran
enormes sumas en concepto de combustible y viáticos destinada a
inspecciones, cuando los propietarios consultados admiten que en todo el
periodo considerado han recibido una o dos visitas, y en muchos casos,
ninguna.
- En las rendiciones de cuentas de los propietarios figuran facturas de
profesionales con montos destinados a la elaboración de estudios de los
cuales no existen registros en la Autoridad de Aplicación. Es decir, que
presumiblemente habría existido una defraudación al Estado Nacional
donde el Gobierno de Mendoza habría avalado comprobantes por
servicios no prestados por los profesionales, rindiendo los mismos a
sabiendas que los productos nunca fueron entregados (Inventarios
detallados de los bosques nativos de cada propiedad que recibió el
incentivo económico).
- Una buena parte de las compensaciones monetarias fueron
entregadas a propiedades que están fuera del mapa de ordenamiento
territorial de los bosques nativos (30 propiedades con una superficie
acumulada total de 221.710 ha, de las cuales fueron beneficiadas con el
subsidio un total de 152.036 ha.), y no existe ningún procedimiento de
corroboración o estudio previo para su incorporación a dicho
ordenamiento, tal como marca la normativa vigente19. Asumiendo que en
las propiedades beneficiadas es incierto que exista bosque nativo (y que las
inspecciones realizadas por esta administración va corroborando
progresivamente), esto resultaría en un perjuicio al Estado Nacional de
aproximadamente $ 5.994.929.- para todo el periodo analizado, solo por
esta situación específica.
19 La ley Provincial N° 8.195/10 establece en su art. 14° que “Para áreas que posean bosques nativos y que oportunamente no hayan sido identificadas para ser incorporadas en el mapa de zonificación de las categorías de conservación del bosque nativo, la Autoridad de Aplicación deberá aplicar los principios preventivo y precautorio, acorde al espíritu de la Ley Nacional N° 26.331 y Provincial N° 5.961. Luego de efectuarse los estudios técnicos pertinentes, dichas áreas deberán ser categorizadas e incorporadas al Ordenamiento de Bosques Nativos”.
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- Luego tenemos aquellas propiedades que poseen un porcentaje
determinado de superficie dentro del mapa de ordenamiento territorial de
bosque nativo, a las cuales les correspondería una compensación económica
equivalente a la superficie de bosque nativo reconocida por el mapa, pero
que recibieron un monto mayor o menor según el caso, sin un criterio o
término de referencia que haga suponer que hubo un análisis previo a
partir de mapas satelitales y/o inspecciones in situ a las propiedades. De 86
campos analizados, se observa que se pagó de más un total de $ 2.958.775.-,
pero esta cifra no permite observar los casos particulares, donde hay
propiedades a las cuales se les comprometieron pagos por una superficie de
bosque de siete y media veces más que la existente, solo por nombrar un
ejemplo extremo, dado que hay decenas de ejemplos donde los pagos han
sido superiores a lo que correspondía otorgar, mientras que otras
propiedades recibieron menos dinero a pesar de tener bosque nativo por
proteger que no fue reconocido por el Poder Ejecutivo Provincial.
- Con respecto al cumplimiento de la ley, es grosero el incumplimiento por
parte del Poder Ejecutivo provincial de la Ley Nacional N° 26.331/07 y
de la Ley Provincial N° 8.195/10, además de varias resoluciones
específicas vinculadas a las convocatorias realizadas por el Poder Ejecutivo
Provincial durante el periodo de estudio. Los planes de manejo se
aprobaron sin que estos cumplieran mínimamente con lo establecido por
las normas, no se convocó al Consejo Asesor que establece el art. 32° de la
ley N° 8.195/10 para la aprobación de los planes de aprovechamiento del
bosque, no se actualizó el Ordenamiento Territorial de Bosque Nativo según
obliga la ley N° 8.195/10 art. 3320, no se ha puesto en vigencia el Registro
de Infractores ni se ha realizado procedimiento de evaluación de impacto
ambiental para aprobar aquellos aprovechamientos del bosque nativo que
por su magnitud, y por estar alcanzados por alguno de los incisos del
artículo 24 de la ley N° 8.195/10, debió someterse a dicho procedimiento
técnico-administrativo de aprobación, ni se ha aplicado el artículo 35°
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El ordenamiento territorial de los bosques nativos de Mendoza tuvo validez hasta agosto de 2015. La administración actual logró una extensión del plazo de presentación hasta agosto de 2017, el que deberá afrontar con dinero propio.
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respecto de la obligación del Poder Ejecutivo de realizar tareas de
recuperación de aquellos bosques afectados por los incendios u otros
desastres naturales.
Conclusiones
De los $ 54.149.539.- entregados por la Nación en el periodo 2010-2015, el
gobierno provincial utilizó un total de $ 29.673.494.- (el 54,8% del total), sea
entregando el dinero a propietarios o utilizándolo para las labores internas de
administración del sistema. Y si bien hay fondos que fueron comprometidos o
gastados y aún no fueron rendidos ($12.419.820.- comprometidos mediante la
emisión de resoluciones de la Autoridad de Aplicación provincial a los
propietarios y $ 11.501.953.- destinados a tareas de fiscalización y control), el
resto del dinero actualmente no está en las cuentas específicas destinadas a la
administración del Programa Provincial de Bosque Nativo. La Secretaría de
Ambiente y Ordenamiento Territorial intenta recuperarlo a partir de la solicitud de
fondos remanentes correspondientes a ejercicios anteriores ante el Ministerio de
Hacienda, pero lo cierto es que se desconoce si parte o todo ese dinero se
encuentra dentro de las arcas provinciales o fue extraído para otros usos por parte
de la administración anterior.
De los $ 24.187.630.- efectivamente entregados a los propietarios para proteger los
bosques nativos, se calcula que al menos unos $ 8.953.704.- fueron a 30 campos
que no están dentro del mapa de bosques nativos identificados por especialistas
del CONICET, o que teniendo una parte dentro de los límites del mapa recibieron
más dinero del que les correspondía (en esta situación se encuentran 58 de 124
campos relevados, restando analizar el resto). A esta cifra hay que sumar los
montos comprometidos a los campos fiscales Bosques Telteca y Ñacuñan que se
reservaron del 70% que corresponde a propietarios, con el compromiso de obras
que no se realizaron y que la administración actual deberá afrontar para cumplir
con la Nación.
Este desvío de fondos pudo realizarse gracias a la articulación entre aquellos
profesionales que elaboraron las solicitudes con datos tergiversados, propietarios
que a sabiendas que sus campos no estaban dentro del ordenamiento territorial de
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bosques nativos o que solamente lo estaban en un porcentaje, aceptaron la
subvención cuando no les correspondía o aceptaron fondos en un porcentaje
mayor del que debieron cobrar, y funcionarios que no detectaron las groseras y
constantes irregularidades que se presentaron a lo largo de seis años, que no
inspeccionaron o lo hicieron selectivamente. Esta situación debe analizarse a la luz
de los tipos penales existentes para evaluar si corresponde iniciar acciones
judiciales.
Si bien deben estudiarse con profundidad las derivaciones jurídicas, es claro que
ha existido una defraudación a la administración pública nacional, ya que una
buena parte del dinero entregado a la provincia fue desviado de su destino
original, el incentivo a propietarios de campos con bosques nativos, los cuales
fueron compensados para mantener los servicios ambientales del ecosistema para
beneficio del mantenimiento de las características ecológicas. De ser comprobado
algún tipo penal, es necesario investigar si participaron funcionarios provinciales o
si solamente fue negligencia en el accionar, lo que de por sí es imputable
penalmente.
Que todo el sistema urdido para propiciar el desvío de fondos tuvo como resultado
que los bosques nativos de Mendoza no fueran protegidos adecuadamente, con lo
cual podemos presuponer que existió daño ambiental, ya que las masas boscosas
que pudieron ser protegidas no recibieron fondos, mientras que algunos campos
donde no existe bosque nativo, recibieron fuertes compensaciones.
Recomendaciones
- Es necesario realizar inspecciones a todos los campos que están fuera del
ordenamiento territorial de bosques nativos a los fines de corroborar la
existencia de bosque en los predios, procediendo a incorporarlos al
ordenamiento en caso afirmativo y con los mecanismos que la ley impone, o
solicitando la devolución del dinero.
- Es recomendable suspender cualquier entrega de fondos a propietarios de
campos hasta tanto se analice caso por caso si corresponde. Esto se basa en
las numerosas irregularidades detectadas hasta el momento en los
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compromisos de pago, aprobaciones de planes de manejo con información
insuficiente o directamente la no presentación de información relevante.
- Es necesario revisar el criterio de otorgamiento de fondos a aquellos
campos que se encuentran solo en un porcentaje dentro del ordenamiento
territorial del bosque nativo, a fin de ajustar los montos a entregar a la
cantidad de bosque que realmente poseen.
- Se recomienda suspender los desmontes o las extracciones de leña campaña
y árboles secos hasta tanto se tenga el nuevo mapa del ordenamiento
territorial del bosque nativo, ya que existe incertidumbre científica acerca
de ciertos permisos otorgados por la autoridad de aplicación durante el
periodo 2010-2015 –aún vigentes- que podrían devenir en un daño
ambiental de proporciones, al sobreestimar la cantidad de leña que puede
extraerse de los campos, lo cual impactaría directamente en la dinámica del
bosque, al desaparecer el refugio para la fauna que contribuye a que el
bosque se regenere.
- Intimar a los profesionales a que en plazo perentorio presenten los
relevamientos, caso contrario aplicar la responsabilidad solidaria prevista
en el art. 22 de la ley 8195/10.
- Poner en vigencia el Registro de Infractores y convocar al Consejo Asesor
para las futuras convocatorias.
- Reglamentar el Fondo específico de la ley nacional N° 26.331, a fin de evitar
en el futuro la utilización indebida de los fondos para fines que no estén
contemplados en la norma.
- Iniciar investigación administrativa para dilucidar responsabilidades entre
los funcionarios técnicos y ex funcionarios políticos que participaron en el
manejo de los fondos, tanto quienes tomaron decisiones sobre el
otorgamiento de los mismos como de quienes fueron partícipes necesarios
para que dichos fondos fuesen entregados.
- Eventualmente, y de sospecharse la comisión de un tipo penal, realizar las
denuncias penales correspondientes, o instruir a Fiscalía de Estado a que
las impulse en nombre del Estado Provincial.
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- Supeditar la convocatoria 2017 a subvenciones por el fondo de bosques
nativos hasta tener la actualización del Ordenamiento Territorial de Bosque
Nativo, o en su defecto, realizar la convocatoria y supeditar la entrega de los
fondos hasta tener el nuevo mapa del OTBN. Con esto se estarían
cumpliendo con los principios preventivo y precautorio.
- Solicitar al órgano correspondiente una auditoría financiera sobre el
manejo de los fondos.
- Se recomienda que el dinero de las próximas convocatorias sea
administrado por el propio estado provincial, tal como hace la provincia de
San Luis, con mecanismos de consulta con propietarios e inversiones en los
bosques nativos que abarquen más de una jurisdicción, a fin de
transparentar los procesos de gasto, hacer más eficiente el uso del dinero y
uniformizar las estrategias de conservación de los bosques nativos.
- Se recomienda que una porción del dinero de próximas convocatorias vaya
destinada a organizaciones sociales vinculadas a la conservación de los
bosques, desarrollo de puesteros y otras relacionadas, ya que los beneficios
son múltiples en términos de desarrollo social, fortalecimiento del sector
social acompañando medidas gubernamentales, transparencia, etc.
Comentarios finales
La iniciativa de financiamiento de bosques nativos para mantener sus servicios
ambientales ha probado ser de gran utilidad, pero es necesario mejorar los
mecanismos de identificación de propiedades, calificación de las mismas para
acceder a las subvenciones estatales, entrega de fondos y fundamentalmente el
monitoreo de los resultados, que hasta el momento no se han realizado.
También es necesario replantear el esquema de trabajo, ya que entregar dinero a
propietarios que en algunos casos se encuentran muy lejos de la provincia, no
favorece la preservación de los bosques nativos, mientras que existen
comunidades asociadas a los bosques que podrían –incentivo mediante- concretar
medidas específicas para la conservación de las masas forestales.
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A nivel político y ciudadano, es imprescindible dar una señal a la ciudadanía y al
sector político que esta administración pretende otorgarle orden, transparencia y
eficacia a los resultados de la aplicación de los fondos, y este informe provee las
herramientas necesarias para avanzar hacia el esclarecimiento administrativo y
judicial de la situación planteada.