Inseguridad ciudadana y construcción democrática. Un...
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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES FLACSO SEDE GUATEMALA PROGRAMA CENTROAMERICANO DE POSTGRADO DOCTORADO EN CIENCIAS SOCIALES 2ª. PROMOCIÓN (2008-2011) Inseguridad ciudadana y construcción democrática. Un estudio comparativo entre Honduras y Nicaragua, 1990-2008. MIRNA LIZETH FLORES GIRÓN TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE DOCTORA EN CIENCIAS SOCIALES DIRECTOR DE TESIS: DR. RICARDO CÓRDOVA EL SALVADOR, 2013.
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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
FLACSO SEDE GUATEMALA
PROGRAMA CENTROAMERICANO DE POSTGRADO
DOCTORADO EN CIENCIAS SOCIALES
2ª. PROMOCIÓN (2008-2011)
Inseguridad ciudadana y construcción democrática.
Un estudio comparativo entre Honduras y Nicaragua,
1990-2008.
MIRNA LIZETH FLORES GIRÓN
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE
DOCTORA EN CIENCIAS SOCIALES
DIRECTOR DE TESIS: DR. RICARDO CÓRDOVA
EL SALVADOR, 2013.
Índice
Introducción .............................................................................................................................. 5
Capítulo 1. El objeto de la investigación ................................................................................. 8
1. El problema de la investigación ............................................................................................... 8
2. El objeto de estudio ................................................................................................................. 17
3. Metodología ............................................................................................................................. 29
4. Fundamentación del objeto de estudio.................................................................................. 35
4.1. Democratización, desmilitarización y control civil sobre la seguridad y la defensa ......... 35
4.2. Las Reformas del Sector Seguridad ...................................................................................... 39
4.3. El enfoque de la Seguridad Ciudadana................................................................................. 48
Capítulo 2. Inseguridad ciudadana en perspectiva comparada: Honduras y Nicaragua .53
1. Inseguridad ciudadana en Centroamérica ........................................................................... 53
2. Los indicadores de inseguridad ciudadana .......................................................................... 55
2.1. Homicidios ............................................................................................................................... 57
2.2. Victimización por delincuencia ............................................................................................. 65
2.3. Percepción de inseguridad ..................................................................................................... 73
2.4. Percepción de inseguridad por pandillas .............................................................................. 80
2.5. Percepción sobre la policía ..................................................................................................... 83
2.6. Apoyo a valores no democráticos por delincuencia ............................................................. 88
3. Resumen comparativo de los indicadores de inseguridad ciudadana ................................ 94
Capítulo 3. Reforma del Sector Seguridad ........................................................................... 97
1. Reformas del Sector Seguridad en Honduras y Nicaragua ................................................ 97
2. La Reforma Policial .............................................................................................................. 105
2.1. La Reforma Policial en Honduras ....................................................................................... 107
2.1.1. Las etapas de la Reforma Policial ...................................................................................... 108
2.1.2. El proceso de modernización y profesionalización policial…………………….……….122
2.2. La Reforma Policial en Nicaragua ...................................................................................... 137
2.2.1.Las etapas de la Reforma Policial ....................................................................................... 138
2.2.2.El proceso de modernización y profesionalización policial............................................... 160
3. La relación policía-comunidad ............................................................................................ 165
3.1. Honduras ............................................................................................................................... 166
3.1.1. Antecedentes ........................................................................................................................ 166
3.1.2. Los elementos de la metodología ........................................................................................ 175
3.1.3. Algunos resultados .............................................................................................................. 177
3.1.4. Respuesta policial a los jóvenes en maras y pandillas juveniles ...................................... 179
3.2. Nicaragua .............................................................................................................................. 182
3.2.1. Antecedentes ........................................................................................................................ 184
3.2.2. Los elementos del modelo policial-comunitario ................................................................ 188
3.2.3. Algunos resultados .............................................................................................................. 191
3.2.4. Respuesta policial a los jóvenes en maras y pandillas juveniles ...................................... 193
4. Análisis comparado .............................................................................................................. 197
4.1. La intervención de los militares en la Seguridad Pública. ................................................ 197
4.2. El Modelo de Policía Comunitaria ..................................................................................... 202
4.3. La policía reactiva................................................................................................................ 210
5. Los asuntos juveniles en los programas de la policía ....................................................... 212
Capítulo 4. Factores del contexto de violencia e inseguridad ciudadana…….…...…….218
1. Los resabios del conflicto armado y en particular la disponibilidad de armas de fuego
……………………………………………………………………………………………..………220
2. El tipo de migración y las deportaciones de jóvenes de Estados Unidos. ........................ 228
3. Maras y pandillas juveniles ................................................................................................ 238
4. Políticas mano dura ............................................................................................................. 247
Capítulo 5. Conclusiones ...................................................................................................... 251
1. Los indicadores ..................................................................................................................... 252
2. La Reforma del Sector Seguridad y la Reforma Policial .................................................. 254
2.1 La separación e institucionalidad de las funciones de la defensa y la seguridad en
Honduras y Nicaragua. ................................................................................................................. 255
2.2 La profesionalización policial .............................................................................................. 257
2.3 La relación policía-comunidad ............................................................................................ 262
2.4 El enfoque de prevención y control del delito .................................................................... 264
3. Los Factores de Contexto ..................................................................................................... 266
3.1. Las armas de fuego ............................................................................................................... 266
3.2. El tipo de migración y las deportaciones ........................................................................... 267
3.3. Maras y pandillas .................................................................................................................. 268
3.4. Las políticas “mano dura”………………….……………..……………………………….269
4. Nuevas aristas: capital social, redes y relaciones de cooperación................................... 271
Bibliografía ............................................................................................................................ 274
Anexo 1. Entrevistados ......................................................................................................... 286
1. Entrevistados Nicaragua ...................................................................................................... 286
2. Entrevistados Honduras ....................................................................................................... 287
Anexo 2. Guía de entrevistas ................................................................................................ 288
INTRODUCCIÓN
Una de las grandes paradojas del proceso democrático en la región Centroamericana es el
crecimiento vertiginoso de la violencia y la inseguridad ciudadana. Justamente cuando se
producen reformas político-institucionales en las instituciones de la defensa y la seguridad,
crece de manera vertiginosa la criminalidad y la delincuencia dejando en precario a los
Estados y sus instituciones, desprotegida a la ciudadanía, y debilitando los valores
democráticos.
El crimen y la violencia constituyen un problema grave para el desarrollo de los países
latinoamericanos. El crecimiento vertiginoso de este fenómeno junto a las percepciones de
amenaza que representa para la ciudadanía, sobre todo por la alta incidencia de la violencia
delincuencial, está provocando muchas muertes, la proliferación de armas de fuego y elevados
costos económicos y sociales para los países.
El fenómeno de la violencia y la criminalidad en la región centroamericana es parte de un
problema más amplio que afecta a la región latinoamericana que tiene las tasas de
criminalidad más altas del mundo. Cada año, más de 200 millones de latinoamericanos son
víctimas de algún acto delictivo y las tasas de homicidios dolosos sobrepasan los 18 en
América del Sur y el Caribe; 25 en América Central y México y en contraste en América del
Norte son inferiores a 4 por 100,000 habitantes (Díaz y Meller, 2012:10).
Los países del triángulo norte centroamericano superan con creces los niveles de violencia y
criminalidad de la región. Así lo reflejan las tasas de homicidios en 2010: Guatemala (41.4),
El Salvador (64.7) y Honduras (82.1); muy superiores a las de Nicaragua (13.6) y Costa Rica
(11.3) (UNODC, 2013).
Junto al crecimiento de la violencia y la criminalidad crece el escepticismo sobre la capacidad
del Estado para dar respuestas integrales al fenómeno. Eso significa que la violencia e
inseguridad que vivimos hoy en día se encuentra asociada a los enormes déficits de
estatalidad por la incapacidad de los Estados para dar respuestas efectivas al problema, lo
que ha hecho crecer la desconfianza en las instituciones del sistema de seguridad y justicia,
junto a la pérdida de confianza ciudadana en la autoridad, problema que se traduce en la
falta de denuncia de los hechos delictivos, así como el repliegue de los ciudadanos de los
espacios públicos, de la participación en instancias organizativas y el debilitamiento de
distintas formas de asociatividad.
Centroamérica no es una región homogénea, así lo muestran los indicadores de inseguridad
objetiva y percibida. Por lo que la presente investigación se planteó el desafío de relevar las
diferencias entre dos países: Honduras y Nicaragua. Tratamos de buscar explicaciones
plausibles a la interrogante: ¿Por qué Nicaragua tiene indicadores más bajos de inseguridad
ciudadana en relación a Honduras? ¿Cómo dos países que comparten características
estructurales y una matriz de Reformas de Seguridad similares tienen resultados distintos en
términos de inseguridad ciudadana?
En el estudio nos planteamos como objetivo principal explorar cuáles son los factores que
permiten comprender y explicar la presencia de dos escenarios de inseguridad ciudadana: alta
inseguridad en Honduras y baja inseguridad en Nicaragua, en el periodo comprendido de
1990 - 2008.
La relevancia del tema obedece a que América Latina es una de las regiones más violentas e
inseguras del mundo y Centroamérica la subregión más violenta de Latinoamérica. Eso ha
quedado demostrado en las cifras de la violencia y la inseguridad, particularmente de los
países del denominado ¨Triángulo Norte¨ que duplican las cifras regionales. El problema tiene
efectos negativos para la vida de las personas, representa serios costos económicos para las
familias y los Estados.
Las diferencias entre países y los factores que producen esos resultados han sido poco
explorados. Para las Ciencias Sociales el análisis comparado de dos situaciones similares en la
base y distintas en sus resultados representa un desafío, no sólo porque se pone en cuestión
conceptos y explicaciones causales tradicionales sobre la inseguridad, la violencia, el delito y
sus respuestas; también porque releva factores clave que permiten comprender y explicar las
particularidades de los procesos históricos, sociopolíticos entre países. Además, abre el
espectro a la comprensión de realidades que no han sido lo suficientemente estudiadas.
Desde el paradigma de la seguridad ciudadana -que coloca en el centro el bienestar de las
personas y el derecho a vivir sin violencia- resulta clave entender los factores que han
coadyuvado a mantener indicadores elevados de inseguridad ciudadana en el caso de
Honduras e indicadores bajos de inseguridad ciudadana en Nicaragua.
La investigación está estructurada en cinco capítulos. En el primer capítulo se presentan las
consideraciones teóricas y metodológicas básicas del objeto de estudio que guían la
investigación. El capítulo dos está centrado en los indicadores más relevantes de la
inseguridad ciudadana en perspectiva comparada entre Honduras y Nicaragua. El capítulo tres
aborda las Reformas del Sector Seguridad, con especial énfasis en la Reforma Policial como
factor explicativo de la inseguridad ciudadana. El cuarto capítulo pone énfasis en los
elementos de contexto que están coadyuvando a los distintos resultados en términos de dos
situaciones distintas de inseguridad y finalmente en el capítulo cinco se presentan las
conclusiones, identificando nuevas aristas para futuras investigaciones.
CAPÍTULO 1. EL OBJETO DE LA INVESTIGACIÓN
El problema de la investigación 1.
En América Latina, las transiciones hacia regímenes democráticos de fines de los años 70 y
durante los años 80 y 90, se produjeron desde diversas formas de autoritarismos a
democracias electorales. En Centroamérica, países como Honduras realizan la transición
desde regímenes militares; El Salvador y Guatemala lo hacen en medio de las guerras civiles
de los años 80 y los procesos de paz en los 90; y, Nicaragua a partir de una guerra civil que
culmina con el derrocamiento de la dictadura de los Somoza en julio de 1979 y una
revolución. Por otra parte, tanto los factores domésticos como el contexto político
internacional suscitado por el fin de la guerra fría abrieron el camino a los procesos de
negociación política para la solución de los conflictos en la región, dando como resultado la
firma de los Acuerdos de Paz en El Salvador (1992) y Guatemala (1996) y a las negociaciones
políticas para la solución del conflicto en Nicaragua (1988 y 1990).
Los procesos de paz que se van a desarrollar en la región Centroamericana en los años
noventa, no sólo condujeron a la finalización de los conflictos armados, también permitieron
avanzar en los procesos de construcción democrática. Por lo que en un entorno más favorable
a la democratización, se plantearon un conjunto de medidas de Reformas del Sector
Seguridad: se acotó la misión de las Fuerzas Armadas, cambian los principios doctrinarios y
los sistemas educativos de las Fuerzas Armadas, se reduce del número de efectivos y el
presupuesto de la Fuerza Armada, se plantean reformas de la Seguridad Pública, en algunos
casos fueron eliminados los cuerpos de seguridad, creándose nuevas Policías, se dieron
reformas en los servicios de inteligencia; y en algunos casos procesos de depuración de las
Fuerzas Armadas o Comisiones de la Verdad. Estos cambios apuntaban en lo fundamental a
la desmilitarización de los Estados y de los procesos políticos, así como a sentar las bases para
la subordinación del poder militar al poder civil (Córdova, 2001: 323).
Después de más de dos décadas de las transiciones políticas de regímenes autoritarios a
regímenes democráticos y de la implementación de las reformas del sector seguridad, una de
las grandes paradojas del proceso de construcción democrática en la región centroamericana
posconflicto es el incremento de la violencia, la criminalidad y la percepción creciente de
inseguridad ciudadana. Centroamérica es una de las regiones más violentas del mundo para
las regiones que no viven conflictos armados, así lo evidencia el alto índice de homicidios, el
incremento de los delitos y la percepción creciente de inseguridad por parte de la ciudadanía
(IDHAC, 2009).
La violencia, el crimen y la inseguridad ciudadana tienen repercusiones negativas en la
sociedad, provoca la pérdida de vidas humanas, impacta en el funcionamiento de las
instituciones, afecta la calidad de vida de la población, tiene elevados costos económicos para
las sociedades, impacta el sistema de seguridad y justicia.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha llamado la atención sobre
el desafío que para el desarrollo humano representa la inseguridad ciudadana.1 El Informe
sobre Desarrollo Humano para América Central (2009-2010) del PNUD señala que la
seguridad ciudadana además de haberse convertido en una de las principales preocupaciones
de la población es un obstáculo para el desarrollo humano.
―La seguridad ciudadana se ha convertido en una de las principales
preocupaciones de la población en América Latina y el Caribe y constituye un
obstáculo objetivo para el desarrollo humano sostenible. Las personas y
comunidades ven restringidas sus opciones reales de vida y de organización
debido a las amenazas contra la seguridad personal y patrimonial, así como
contra bienes públicos fundamentales‖ (IDHAC, 2009:14).
El estudio regional ―Informe del Estado de la Región, 2008‖ del Proyecto Estado de la
Nación, plantea los riesgos de la inseguridad ciudadana y el impacto en la desarticulación de
las relaciones de confianza entre las personas, las instituciones y el sistema político.
―La inseguridad ciudadana desde el punto de vista social constituye un factor
de desarticulación, pues afecta las relaciones de confianza y reciprocidad dentro
de las comunidades. Desde la perspectiva política, los niveles actuales del
crimen organizado y la violencia afectan, deprimiéndolo, el apoyo ciudadano a
los sistemas políticos. También ha creado un clima de opinión de tolerancia a
soluciones extralegales del problema: la limpieza social y la justicia por propia
1El Informe La Democracia en América Latina, hacia una Democracia de Ciudadanos y Ciudadanas
(PNUD, 2004) plantea: ―el derecho a la vida, a la integridad física, a la seguridad, se ven limitados por los altos
niveles de inseguridad ciudadana que se registran en la región‖.
mano. Y, finalmente, se ha mermado la confianza en las instituciones,
particularmente en el sistema de justicia penal para proteger los derechos de las
personas. La desconfianza en las instituciones también abarca a los partidos
políticos, ya que existe la percepción de la incapacidad de la clase política para
dar respuesta a los problemas de inseguridad‖ (Informe del Estado de la
Región, 2008:467).
El informe en referencia, caracteriza el fenómeno de la violencia causante de los altos
niveles de inseguridad, como ―un nuevo tipo de violencia‖, que es fundamentalmente social,
producto de la interacción entre personas y grupos, representado una amenaza para la
integridad física y el patrimonio de las personas.
―La violencia tiene cuño distinto de la experimentada durante la segunda mitad
del siglo XX. En ese periodo tuvo un carácter político y se manifiesta sobre
todo en las áreas rurales y periféricas. En la actualidad, la violencia es
fundamentalmente social: no está asociada a la defensa o subversión del poder
político sino a relaciones entre personas. Además está localizada en los
centros urbanos, en especial en las capitales donde se asienta el poder. Ahí, la
inseguridad ciudadana no sólo coarta las libertades de las personas, amenaza su
integridad física y patrimonio, si no que se ha tornado en un problema que pone
entredicho la autoridad legítima del Estado‖ (Informe del Estado de la Región,
2008:467).
Según Álvarez (2007:1), el aumento de la inseguridad como ―fenómeno relativamente
reciente‖ es una de las principales preocupaciones de la población de América Latina y El
Caribe, por sus efectos negativos para el desarrollo humano y la dinámica democrática.
¨La seguridad está en la agenda de todos los debates en América Latina. Varias
encuestas de opinión muestran que la falta de seguridad es una de las
preocupaciones mayores de los habitantes de la región en cerrada competencia
con el desempleo y la educación (…). Este aumento, fenómeno relativamente
reciente en la región, tiene ya confirmados efectos negativos en el desarrollo
humano y se presenta también como un elemento distorsionador para la
dinámica democrática. La enorme importancia porcentual de los gastos
asociados a la violencia que en consecuencia, no son destinados a la inversión
productiva o a la inversión social son una prueba de ello, así como la
progresiva erosión de la credibilidad en las instituciones democráticas, que se
ven superadas por un fenómeno para el que no parecen tener respuesta¨
(Álvarez, 2007:1).
Para Cruz (2003) no estamos frente a ―un fenómeno nuevo‖ porque si bien es correcto decir
que América Latina constituye una de las regiones más inseguras y violentas del mundo y
Centroamérica se encuentra a la cabeza de la lista, la violencia no es realmente un fenómeno
desconocido para la sub-región Centroamericana.
―No sería incorrecto decir que debido al crimen, América Latina constituye una
de las regiones más inseguras del mundo, con los países centroamericanos
encabezando la lista (...). El punto es que la violencia y la crisis social no son
desconocidas en esos países centroamericanos afectados por el crimen en la
década de 1990. Durante el siglo XX, las sociedades centroamericanas habían
sido gobernadas por regímenes militares o autoritarios. Estos regímenes
utilizaban la violencia para neutralizar la oposición política y así, garantizar su
permanencia y legitimidad. Sin embargo, después de las guerras la violencia
continuó moldeando la vida de los centroamericanos (...). Las encuestas de
opinión pública demuestran que en el momento en que surgieron los regímenes
democráticos, se dio el aumento en la preocupación de la población por las
nuevas expresiones de la violencia‖ (Cruz, 2003:29).
Desde nuestra perspectiva y siguiendo la argumentación de Cruz (2003), la violencia no es un
fenómeno nuevo en la historia centroamericana. En los regímenes autoritarios fue el
mecanismo bajo el cual los gobiernos buscaron controlar la oposición política y a los sectores
subalternos. Las guerras internas en Centroamérica finalizaron en los años noventa, la
violencia política de actores estatales y no estatales dejo de ser una amenaza en el grado y la
magnitud que lo fue en la década de los conflictos armados en Centroamérica en los años 80.
Pero la violencia no ceso, por lo que las democracias que emergen del posconflicto se
enfrentan a las nuevas formas de violencia social producto del incremento de la criminalidad
como la expresión de un problema complejo y de gran magnitud, el cual se percibe como una
amenaza de manera generalizada por la población.
Distintos informes regionales sitúan a la subregión centroamericana como la más violenta del
mundo, por encima de la región latinoamericana, de por sí considerada la de mayor violencia
criminal. Según las cifras disponibles para el mundo, América Central tuvo 29.3 homicidios
por cada 100,000 habitantes en 2004, (Sudamérica tuvo 25.9, El Caribe 18.1); cifra sólo
superada por la región sudafricana con 31.7 homicidios por cada 100.000 habitantes (Global
Burden of Armed Violence Report, 2008). Centroamérica resultaría ser la región más violenta
del planeta si se exceptúan aquellas que están siendo afectadas por una intensa violencia
política. Swazilandia en la región sudafricana tuvo una tasa de 88 homicidios por 100,000
habitantes (IDHAC, 2009: 67-68).
La violencia homicida cobro la vida de cerca de 79,000 centroamericanos y centroamericanas
entre el año 2003 y el año 2008 y tres países, El Salvador, Guatemala y Honduras, aparecen
con las mayores tasas de homicidios de la región latinoamericana (IDHAC, 2009: 68-69).
Bunivic, et, al (1999:6-8) define la violencia como ―el uso o amenaza de uso de la fuerza
física o psicológica con intención de hacer daño de manera recurrente o como forma de
resolver conflictos‖. Distingue dos formas de violencia: la que se produce en el ámbito
privado de la familia, que es menos visible; y, la que se produce en las relaciones entre
individuos, que generalmente ocurre en la calle o sea en los lugares públicos, por lo que es
más visible.
Baró (1995: 370-371) plantea tres presupuestos sobre la violencia: ésta se presenta de
múltiples formas; tiene un carácter histórico; y ―la espiral de la violencia‖ se produce cuando
adquiere un peso autónomo que la dinamiza y multiplica.
A partir de la delimitación del concepto y siguiendo los planteamientos de Dammert (2007)
sobre el fenómeno de la violencia en América Latina y el planteamiento de Cruz (2003) sobre
la violencia en sociedades posconflicto, podemos señalar que la región centroamericana viene
siendo afectada por un tipo de violencia social en ascenso, que se ha diversificado a partir de
nuevas modalidades como el narcotráfico, el secuestro y otras formas del crimen organizado;
y se produce con una alta presencia de las maras o pandillas.
La notoriedad que las pandillas han alcanzado en Centroamérica está marcada por dinámicas
de exclusión y autoexclusión que agravan la marginación con secuelas para la población en
general y para las recientes democracias que se han visto socavadas por el fenómeno
(Savenije, 2009:1-2).
―Aunque las guerras civiles que atormentaron la región centroamericana entre
las décadas de los setenta y noventa terminaron y los regímenes autoritarios
represivos dieron lugar a democracias electorales, Centroamérica continúa
manifestando niveles altos de violencia. El fenómeno que hoy día llama la
atención, tanto de los gobiernos como del público en general, es el de las
pandillas callejeras. Las dos pandillas más grandes – la Mara Salvatrucha y el
Barrio 18- se volvieron notorias, como resultado de la amenaza de violencia
que representan para los habitantes de los barrios marginales y los negocios que
operan en esas zonas, pero también por la incapacidad de las autoridades para
detener su actuar. Ambas tienen sus orígenes en los Ángeles, Estados Unidos,
en barrios poblados por inmigrantes pobres de Centroamérica y México‖
(Savenije, 2009:1-2).
Guatemala, El Salvador y Honduras son los países más afectados por la presencia de las
maras. Estos grupos se diferencian de las pandillas de los años 60 y 70, por el carácter
transnacional que adquirieron y su incursión en acciones delictivas de gran envergadura.
―Las pandillas callejeras transnacionales Mara Salvatrucha y Barrio 18,
conocidas popularmente como ―maras‖ son temidas en toda le región
mesoamericana e incluso en los Estados Unidos, pero especialmente han dejado
sus huellas en El Salvador y Honduras. Aunque las historias concretas de las
dos son distintas, en la cotidianeidad muchas de sus características y
comportamientos son parecidos (...). El análisis señala dos transformaciones
importantes: un cambio de pandillas callejeras locales tradicionales a pandillas
con un alcance transnacional con aspectos compartidos por toda la región; y
una transformación de una delincuencia menor hacia una participación a mayor
escala en delitos de gran envergadura (...). La primera transformación se sitúa
en el inicio de los noventa, cuando empezaron a llegar pandilleros deportados
de los Estados Unidos con todo y bagaje cultural de las calles de los barrios
bajos de las grandes ciudades. La segunda es de más reciente fecha e inicia, o
se acelera, en los años 2002 y 2003 cuando los gobiernos de la región deciden
dedicar a gran escala políticas represivas contra las pandillas transnacionales‖
(Savenije, 2009: 95-96).
Sobre la presencia del crimen organizado, Benítez Manaut (2009) señala que las crisis de la
seguridad en la región es resultado del crecimiento del crimen organizado y de las debilidades
del Estado democrático que ha mostrado su incapacidad para controlar su crecimiento.
―La crisis de seguridad que actualmente se vive en América Latina tiene sus
raíces en un conjunto de factores: la falta de definición conceptual sobre
seguridad, la aceptación de doctrinas de otros países (...) y las debilidades del
Estado democrático, ya que se trata de procesos de transición incompletos tanto
en la reconstrucción de los sistemas de seguridad nacional pública como en la
gobernanza. No ocuparse del narcotráfico y su combate (...) llevó a los Estados
a la incapacidad de controlar el crecimiento del virus‖ (Benítez, Manaut
2009: 1).
Ahora bien, no obstante en la región centroamericana se observa el incremento en el
fenómeno de la violencia, la criminalidad y la inseguridad ciudadana, bajo nuevas formas,
como la presencia del narcotráfico, las maras y pandillas, esta problemática se expresa de
distinta manera en dos sub-regiones claramente identificadas.
Urcuyo (2009: 11) refiriéndose al tema, señala:
―Hablar de la seguridad en Centroamérica, es constatar que la delincuencia no
es homogénea; existen diversas situaciones subregionales (…) los países del
norte del istmo muestran una delincuencia más intensa, mientras que en el sur,
las dimensiones son menores‖.
El autor advierte que tratar a la región centroamericana de manera uniforme es un serio error
tanto para la comprensión del fenómeno como por las implicaciones que tiene en las políticas
de seguridad ciudadana. De lo que se deduce que tras cierto tipo de generalizaciones no es
posible analizar casos claves que hacen la diferencia.
Por otra parte, los estudios sobre el fenómeno de la inseguridad ciudadana, respondiendo a la
necesidad analítica de separar los hechos de las percepciones, dejan establecida dos
dimensiones del fenómeno: una dimensión objetiva que hace referencia a los hechos de
violencia, a los eventos delictivos cometidos en una jurisdicción determinada que aparecen en
los registros estatales o de organizaciones y entes no estatales; y una dimensión subjetiva que
se refiere a los aspectos simbólicos-culturales, expresados en percepciones, valoraciones e
interpretaciones acerca de la criminalidad y las respuestas del sistema de seguridad
ciudadana.
En el cuadro 1.1 se presentan los indicadores más relevantes de la inseguridad ciudadana en
Centroamérica para los años 2005-2008.
Los indicadores de inseguridad ciudadana en la región centroamericana muestran dos
situaciones: (a) altos niveles de inseguridad ciudadana en los países del ―Triángulo Norte‖
(Guatemala, El Salvador y Honduras), con altas tasas de homicidios, porcentajes altos de
homicidios por armas de fuego, tasas medianas de victimización por crimen y altos o
medianos niveles de percepción de inseguridad; y, (b) bajos niveles de inseguridad ciudadana
en los países del sur de Centroamérica (Nicaragua y Costa Rica), con bajas tasas de
homicidios, porcentajes bajos de homicidios por armas de fuego, tasas medianas de
victimización por crimen, bajos y medianos niveles de percepción de inseguridad.
Cuadro 1.1
Indicadores sobre la inseguridad ciudadana en Centroamérica (2005-2008)
Indicadores Guatemala El
Salvador Honduras
Nicaragua
Costa Rica
Tasa de Homicidios por 100,000 habitantes
(2008)* 48 52 58 13 11
Homicidios por arma de fuego (2005)** 82% 78% 76% 56% 58%
Tasa de victimización por crimen
(2008)*** 17.1 19 13.7 16.5 15.9
Percepción de inseguridad (2008)**** 39.8 41.8 42.1 33.9 34.7
Crimen e inseguridad como principal
problema (2006)** 49 44 35 4 49
*Informe Desarrollo Humano de la Región de América Central PNUD, 2009-2010.
** Informe del Estado de la Región 2008. Proyecto Estado de la Nación.
*** LAPOP, 2008.
****LAPOP, 2008. En: Córdova Macías, 2011, pág. 20.
Guatemala, El Salvador, Honduras: -Altas tasas de homicidios. -Altos porcentajes altos de homicidios por armas de
fuego. -Medianas tasas de victimización por crimen. -Niveles altos y medios de percepción de inseguridad
ciudadana.
Nicaragua y Costa Rica: -Bajas tasas de homicidios. -Porcentajes más bajos de homicidios por armas de
fuego. -Medianas tasas de victimización por crimen. -Niveles bajos y medios de percepción de
inseguridad ciudadana.
El homicidio es considerado como uno de los pocos indicadores confiables para realizar
estudios comparados. El registro de hechos delictivos como el robo, secuestro, la extorsión y
otros dependen de que el hecho sea denunciado por las víctimas, pero no siempre se hacen las
denuncias, por lo que existen problemas de registro en muchos países. El análisis comparado
de las variaciones entre las tasas de homicidios en los países del ―Triángulo Norte‖ y las tasas
de homicidios en los países del ―Sur‖ de Centroamérica son significativas (Ver Cuadro 1.1).
Honduras tenía en 2008 una tasa de homicidios de 58 por 100,000 habitantes, El Salvador de
52 y Guatemala de 48. En contraposición, Costa Rica tenía una tasa de 11 y Nicaragua de 13
por 100,000 habitantes, por lo que estos dos últimos presentan un cuadro de inseguridad
ciudadana muy bajo respecto a sus vecinos. Nicaragua ha logrado mantener una a tasa de
homicidios baja, con leves incrementos y estabilizándose alrededor de 13 por 100.000
habitantes entre el 2005 y 2008.
Aunque Nicaragua tiene una de las tasas más bajas de homicidios de la región
centroamericana, la OPS considera un índice ¨normal¨ de criminalidad. Por lo que una
sociedad con una tasa de 0 hasta 8.8 muertes violentas por cada 100,000 habitantes por año
estaría dentro de la normalidad, si ese nivel sobrepasa, se considera que se está frente a un
cuadro de ¨epidemia¨ que debiera ser tratada. Nicaragua con 13 muertes por 100.000
habitantes, está por encima de la tasa normal, por tanto entra en el cuadro de los países
afectados por la ¨epidemia¨.
El cuadro 1.1, muestra una elevada proporción de muertes por armas de fuego en los países
del Triángulo Norte, 82% en el caso de Guatemala, 78% en El Salvador, 76% en Honduras;
mientras que en Costa Rica y Nicaragua las muertes por arma de fuego son menos elevadas,
representan el 58% y 56% respectivamente.
La victimización por crimen es similar en todos los países de la región, no obstante llama la
atención Honduras porque registra la tasa de victimización más baja de la región (13.7%),
seguida por Costa Rica y Guatemala con tasas de 15.9% y 17.1% respectivamente.
El nivel de percepción de inseguridad para el año 2008 es alto para los tres países del
Triángulo Norte. En promedio en conjunto para los tres países, la percepción de inseguridad
ciudadana gira en torno a 38 puntos; en los países del sur de Centroamérica la percepción de
inseguridad gira en torno a 34 puntos. Honduras es el país que alcanzó mayores niveles de
percepción de inseguridad (42.1), le sigue El Salvador (41.8) y seguidamente esta Guatemala
(39.8). Nicaragua tenía los niveles más bajos de percepción de inseguridad (33.9), seguido de
Costa Rica (34.7). Los nicaragüenses también valoran que el tema de la seguridad es mucho
menos importante (4%) entre otros los principales problemas del país; mientras que el 49% de
los guatemaltecos y costarricenses, 35% de los hondureños colocaron el tema de la seguridad
como el problema más importante.
El objeto de estudio 2.
La violencia y la criminalidad son fenómenos multicausales y complejos que se presentan con
magnitudes y expresiones diversas en momentos históricos determinados. Violencia y
criminalidad son dos conceptos que requieren de una definición mínima. Hay cierto
consenso en definir la violencia como el uso o amenaza de uso de la fuerza física o
psicológica, con intención de hacer daño de manera recurrente y como una forma de resolver
los conflictos Esta puede ser instrumental cuando se ejerce para obtener una meta diferente a
la violencia misma; o también puede ser emocional o reactiva que es una respuesta agresiva
cuya meta final es causar daño (Arriaga y Godoy, 1999). La criminalidad en cambio es un
concepto normativo que refiere a una acción de infracción sobre la ley penal por individuos
o colectivos según delitos tipificados en los códigos penales en un momento determinado
(Zavala, 2010:67)
Los años 70 y 80 corresponden al momento donde la violencia política domina el escenario
regional; pero a partir de los años 90, la violencia social adquirió una magnitud nunca antes
vista en Centroamérica, junto a la percepción de inseguridad y temor que crece en la
ciudadanía.
La literatura sobre el tema reconoce que no existe un único factor que pueda explicarla, sino
que se trata de un fenómeno multicausal. Con este propósito se distinguen ―los factores que
operan a nivel individual, en el nivel del hogar y en el nivel de la comunidad o de la sociedad‖
(Bunivic, Morrison y Schiffer, 1999:18). Los autores elaboran el siguiente esquema sobre los
distintos niveles donde operan estos factores.
Los factores o causas que inciden en la violencia son múltiples, en ellos se conjugan factores
individuales, en el nivel del hogar y el nivel de la comunidad y de la sociedad. Los estudios
existentes tienden a plantear la multicausalidad del fenómeno; no obstante, a la hora de
determinar el peso específico de unos factores sobre otros factores, frecuentemente se
plantean tantos factores intervinientes que no es posible diferenciar los factores causales más
importantes de los menos importantes.
Muchos estudios sobre la violencia en la región, vienen enfatizando en ciertos factores
sociales que han sido planteados como los principales, pero que a nuestro criterio son
insuficientes para explicar la violencia social y la criminalidad en Centroamérica. Entre estos
factores están:
a) La herencia de los conflictos armados, que dejaron: i) desmovilizados; y, ii)
circulando armas de manera legal e ilegal por la región.
b) La pobreza y extrema pobreza que afecta a amplios sectores de la población.
Cuadro 1.2
Factores de riesgo para la violencia
Individual Hogar
Género Tamaño/densidad del hogar
Edad Historia de violencia familiar
Antecedentes biológicos Dinámicas y normas del hogar
Nivel educacional Nivel de pobreza del hogar
Nivel socioeconómico
Situación laboral
Abuso de drogas y alcohol
Exposición temprana a la violencia
Comunidad/Sociedad
Desigualdad social
Historia de violencia social (guerras)
Efectividad de instituciones de control social
Disponibilidad de armas y drogas
Violencia en los medios de comunicación
Normas culturales
Nivel de pobreza del vecindario
Tasa de crimen del vecindario
Características ambientales del vecindario
Bunivic, Morrison y Shifter (1999:18)
Bajo la primera línea de explicación causal se plantea que los altos niveles de violencia e
inseguridad ciudadana son en gran parte el resultado de los efectos no deseados del conflicto
armado y de las guerras civiles que caracterizaron a la región centroamericana durante los
años 70 y 80.
En los años 90, cuando se lograron establecer los Acuerdos de Paz y los acuerdos políticos
para el desarme en sociedades posconflicto, quedaron circulando una gran cantidad de armas,
municiones y explosivos fuera de control estatal; y además desmovilizados desempleados con
dificultades para acceder al mercado laboral, pero con habilidades militares. Estas armas en
manos de desmovilizados y en manos de civiles constituyen un factor de riesgo de la
criminalidad y la delincuencia social.
Sobre la presencia de armas como secuela de las guerras civiles y su potencial factor de
riesgo, Cuadra (2001:1) señala:
―Después del conflicto militar centroamericano de la década de los 80, en el
siglo XX, las armas de fuego que quedaron circulando de manera legal o
ilegalmente en manos civiles siguen siendo una preocupación para los
ciudadanos, debido a la alta percepción de inseguridad que todavía prevalece en
las sociedades centroamericanas, muchos ciudadanos poseen y hacen uso de
armas de fuego para dirimir sus conflictos individuales y colectivos‖.
A este argumento, la autora suma otro -en el caso de Nicaragua- y está relacionado con la
prioridad que en ese momento cobraron los problemas derivados de la transición política,
frente a los problemas de la seguridad de las personas y sus bienes (Cuadra, 2001). Según la
autora los problemas de la desmilitarización, desmovilización de grupos armados y otros
ocuparon la agenda de seguridad, desestimándose los temas de inseguridad ciudadana en
ascenso.
Cálix (2006) por otra parte, bajo esa línea que enfatiza sobre el impacto de las armas
producto del conflicto centroamericano establece que el trasiego de armas y los grupos
armados que asumen la violencia como estilo de supervivencia son secuelas del conflicto
armado que dinamizan la violencia en Centroamérica.
―Sin perjuicio de reconocer la multidimensionalidad del fenómeno del delito y
la violencia en particular, en Centroamérica existen algunos factores que
parecen estar asociados a la dinámica actual de la violencia y ciertos delitos:
(…) las consecuencias del conflicto armado en varios países de la región, que
dejaron como secuela un amplio trasiego de armas de fuego así como la
existencia de grupos que asumen la violencia como estilo de supervivencia‖
(Cálix, 2006: 20).
En la misma tónica, organizaciones de sociedad civil que estudian el tema plantean la relación
en los siguientes términos:
―Es importante insistir en que el tráfico de armas en Centroamérica está
asociado a otras actividades ilícitas como el narcotráfico y el crimen
organizado. La disponibilidad de armas pequeñas, si bien es un generador de
violencia, debe comprenderse que ocurre en contextos que demandan
armamento y posibilidad de distribuirlos indiscriminadamente como ocurrió en
los conflictos armados en la región‖ (IEPADES, FESPAD, CIPRODEH CEI,
2006:16).
Otros autores señalan de manera directa que las armas que quedaron circulando como
remanente de la guerra fría están siendo utilizadas por la delincuencia en Centroamérica.
―Hay evidencias de un tráfico significativo de armamento tipo militar
remanente de la guerra fría y de las guerras civiles en la región que va dirigido
a Colombia y al uso de elementos delictivos dentro de Centroamérica‖
(Wielandt, 2005: 19).
El autor, además de señalar la importancia de la presencia de las armas como remanente de las
guerras civiles en los niveles de conflictividad presentes, pone mucha atención en los
excombatientes, que organizados en bandas armadas alimentaron al crimen organizado y se
convirtieron en parte del problema de la violencia en la región.
―El crimen organizado se alimentó en gran medida de las consecuencias del
conflicto armado, por cuanto los excombatientes retirados del servicio activo
conformaron bandas armadas, a las que se identifica como protagonistas del
crimen organizado en toda la región‖ (Wielandt, 2005: 14).
Deteniéndonos en esta línea de explicación, centrada en el peso que tienen las armas
provenientes de las guerras en el cuadro de violencia actual, los tres países que tuvieron
guerras civiles (Guatemala, El Salvador y Nicaragua) debieran ser los más vulnerables a la
violencia social; mientras que los dos países que no sufrieron de manera directa conflictos
armados (Honduras y Costa Rica) contarían con ese factor de protección.
Si el impacto de las armas heredadas del conflicto político de los años 80s fuese un factor
causal determinante en el cuadro de violencia social en Centroamérica, Nicaragua junto con
El Salvador y Guatemala, tendrían los indicadores más elevados de violencia e inseguridad,
mientras que Honduras y Costa Rica por no haber vivido una guerra civil tendrían los niveles
más bajos de violencia e inseguridad ciudadana. Sin embargo, en el cuadro 1.1 se puede ver
que Nicaragua, país que vivió una guerra civil, tiene los indicadores más bajos de inseguridad
ciudadana junto a Costa Rica que no vivió la guerra. Honduras, en cambio, que no vivió una
guerra civil tiene los indicadores más altos de inseguridad ciudadana junto a El Salvador y
Guatemala, que si vivieron las guerras civiles.
El segundo factor que relaciona el crecimiento de la delincuencia y la criminalidad con el
crecimiento de la pobreza, es sostenido por autores como Kliksberg (2007) quien sustenta que
existen correlaciones robustas entre criminalidad, pobreza, desempleo juvenil y nivel de
educación en América Latina.
―Los indicadores de América Latina muestran la presencia de una pobreza
extendida, de carácter persistente, y con un importante componente de pobreza
extrema (…). La correlación entre estas condiciones y el aumento de los delitos
es muy consistente (…). Un panorama de falta de salidas es el que presentan
países de alta criminalidad como Guatemala, El Salvador y Honduras.‖
(Kliksberg, 2007:30-31)
En un estudio sobre el fenómeno de la inseguridad ciudadana en Honduras, pero haciendo
referencia al contexto latinoamericano, Cálix (2006:15) plantea:
―En América Latina, los actuales intentos de aproximación explicativa al
fenómeno de la inseguridad ciudadana oscilan entre el mayor o menor peso de
dos factores causales. Por una parte, el crecimiento de la pobreza y la exclusión
exacerbada por la crisis del Estado para adaptar su gestión a las políticas
neoliberales iniciadas en la década de los ochenta, es decir, un intento
explicativo de índole estructural. Por otra parte, hay quienes señalan como
principal responsable al sistema penal, como producto de una debilidad
normativa y de una ineficiencia de las instituciones de control social penal.
Desde una perspectiva integral, ambas perspectivas no tienen que ser
excluyentes, la una con la otra, a la hora de abordar y reaccionar a la
problemática‖.
Cálix, apunta a que no existe un solo factor causal y que no deben verse éstos factores como
excluyentes, lo que a nuestro criterio es correcto. No obstante, la pobreza no es un factor
determinante y por sí sola no es la causa de la violencia; por otra parte, la identificación de
unos factores sobre otros, es muy importante para identificar un marco explicativo consistente
en el que unos factores son relevados frente a otros.
Si la pobreza y extrema pobreza tuviesen un peso significativo en el cuadro de situación de
violencia social en la región, todos los países –exceptuando Costa Rica- se verían afectados
casi en igual magnitud por la violencia social. Sin embargo, las comparaciones regionales del
fenómeno dejan ver que Nicaragua, siendo uno de los países más pobres de la región, tiene los
indicadores más favorables de seguridad ciudadana.
Una mirada a los datos sobre pobreza presentados en ―Informe de la Región‖ (Programa
Estado de la Nación, 2008) permite hacer una apreciación más precisa sobre la evolución de
la pobreza en la región.
Cuadro 1.3
Centroamérica: población bajo la línea de pobreza 2000-2007
País Porcentaje/año Porcentaje/año Promedio
Guatemala 56 (2000) 51(2006) 53.5 (2000-2006)
El Salvador 45.5 (2000) 32.3 (2006) 38.9 (2000-2006)
Honduras 71 (2002) 67.8 (2006) 69.4 (2002-2006)
Nicaragua 45.8 (2001) 48.3 (2005) 47.05 (2001-2005)
Costa Rica 22.9 (2001) 16.7 (2007) 19.8 (2001-2007)
Fuente: Informe Estado de la Región, Proyecto Estado de la Nación, 2008.
Las cifras promedio de la pobreza en cada uno de los países de Centroamérica, entre los años
2000 y 2007, son las siguientes: Honduras (69.4), Nicaragua (47.05), Guatemala (53.5), El
Salvador (38.9), Costa Rica (19.8). Los cuatro países con cifras elevadas de pobreza para
2006 -2007 son: Honduras con 67.8% (2006), Guatemala con 51% (2006), Nicaragua 48.3%
(2005) y El Salvador 32.3% (2006). Todos los países con altos niveles de pobreza tienen un
cuadro de alta inseguridad ciudadana, exceptuando Nicaragua que exhibe los indicadores más
bajos de inseguridad en la región.
La relación entre pobreza y violencia social en el caso de Centroamérica, como se muestra en
los datos presentados, no es lineal, ni mecánica. No son los países más pobres los más
propensos al ascenso vertiginoso de la criminalidad.
―En Centroamérica, el ―más rico‖ (Costa Rica) y el ―más pobre‖ (Nicaragua), son los
dos países más seguros de la región. En general, las mayores expresiones de violencia
no se encuentran en las zonas más pobres de Centroamérica, si no donde se combinan
diversas condiciones económicas, políticas y sociales‖ (Acevedo, 2008:6).
Un cuestionamiento enfático al subdesarrollo y la pobreza como factor explicativo tanto en el
ámbito de los individuos, de la comunidad y de un país, está planteado por las Naciones
Unidas:
―El subdesarrollo no provoca delincuencia, ni las naciones más pobres ni los
individuos más pobres son los más propensos a ella. En Centroamérica, los
países más seguros son discutiblemente los más ricos (Costa Rica) y los más
pobres (Nicaragua)‖ (Naciones Unidas, Oficina contra la Droga y el Delito,
2007:12).
En suma, en la revisión que se ha hecho de la literatura se han identificado dos factores que
han sido el marco de las explicaciones que frecuentemente encontramos sobre el problema:
las secuelas del conflicto armado, en particular la presencia de armas producto de la guerra y
las condiciones de pobreza de amplios sectores de la población.
Sin embargo, estos dos factores no explican satisfactoriamente la violencia y la criminalidad
en los países centroamericanos, pues Nicaragua que sufrió un conflicto armado y tiene altos
niveles de pobreza, sin embargo exhibe los niveles más bajos de inseguridad; mientras que
Honduras que no tuvo un conflicto armado y sus niveles de pobreza son altos, exhibe un alto
nivel de inseguridad.
Además de los factores señalados, encontramos que han sido identificados otros factores que
dejan señaladas otras causas del problema, pero que no han sido estudiadas de manera
sistemática y en profundidad. Por ejemplo, el estudio de Álvarez (2007:7) además de dejar
planteada una situación regional que hace diferente a los países del norte en relación a los
países del sur centroamericano, sugiere que el caso de Nicaragua amerita estudios en mayor
profundidad que se enfoquen en el análisis de las respuestas que ese país ha dado al
fenómeno de la inseguridad.
―La situación del ―Triángulo Norte‖ de Centroamérica es particularmente
critica porque los índices no han dejado de aumentar y los números que aquí se
presentan son de una extrema gravedad. Según los datos preliminares que han
podido observarse, todo indica que en 2004, 2005, 2006, los homicidios han
aumentado en los tres países en cuestión. Es interesante ver que Nicaragua
registra índices muy por debajo de sus vecinos centroamericanos. No es fácil
adelantar conclusiones sobre las razones de esta marcada diferencia en las
estadísticas, ya que, en particular Nicaragua, comparte con sus vecinos el hecho
de haber sido traumatizado por la guerra y con fuertes similitudes culturales. Es
muy posible que la explicación a tal diferencia sea que la respuesta institucional
al fenómeno de la violencia y el delito en Nicaragua ha sido, desde los años 80
a la fecha, muy distinta a la de sus vecinos‖.
La revisión de la literatura ha permitido identificar algunos elementos relevantes que estarían
explicando las diferencias entre Honduras y Nicaragua: (a) la demanda de respuestas
―represivas‖ en Honduras; (b) la profesionalización y el enfoque de la Policía Nicaragüense;
(c) el impacto diferenciado de las deportaciones masivas de jóvenes pertenecientes a las
pandillas o maras.
En relación a la demanda de respuestas represivas en Honduras, el problema de la
inseguridad causa alarma y apoyo a respuestas represivas, así como la demanda de la
presencia de los militares en tareas de seguridad ciudadana. En Nicaragua, en cambio, el
fenómeno no causa tanta alarma, ni demanda de la presencia de los militares en las calles en
apoyo a las labores de seguridad pública.
Barrachina (2008:23) esboza la situación de manera siguiente:
―Los problemas de la seguridad pública de Honduras han llevado al
consentimiento tácito de la población para reclamar que las Fuerzas Armadas
vuelvan a desempeñar tareas de mantenimiento del orden público y de apoyo a
diferentes ministerios (…). En Honduras tenemos los altos niveles
delincuenciales, con altos niveles de reclamo y legitimidad para la presencia de
los militares en las calles (…). En Nicaragua no, en las calles se vive una
relativa tranquilidad, los niveles delincuenciales son moderados.‖
La profesionalización y el enfoque de la policía, en las comparaciones entre los dos países es
una de las aristas que podría estar explicando las diferencias, cuando se plantea que en
Nicaragua los asuntos de la seguridad y la defensa se desarrollaron con altos niveles de
autonomía e independencia uno del otro y eso explicaría en parte las respuestas al problema.
Según Barrachina (2008:232):
―Ambos países comparten grandes problemas internos de desarrollo, no
obstante en los asuntos de seguridad y defensa las situaciones son distintas. En
Nicaragua, las Fuerzas Armadas y la Policía son dos cuerpos independientes
surgidos del aparato Sandinista y reconvertidos a principios de los noventa,
que cuentan con el respeto y apoyo de la clase política, de la sociedad y que
tienen en especial –el ejército- un poder considerable como grupo de presión
político. (...) La inestabilidad del sistema político nicaragüense ha provocado la
importancia del ejército como estabilizador del sistema.‖
Según Cuadra (2008: 274-275), en el caso de Nicaragua, la institución policial logró
responder al crecimiento de la inseguridad ciudadana, avanzando en un conjunto de acciones
en el momento preciso en que las cifras de violencia e inseguridad experimentaban un
crecimiento.
―Los primeros pasos consistieron en la dotación de un marco legal con la
aprobación en 1996 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional, conocida como
Ley 228 y su reglamento; el segundo paso consistió en la realización de un
diagnóstico institucional en el año de 1999 que dio lugar a la formulación de un
programa quinquenal denominado ―Programa de Modernización y Desarrollo
de la Policía Nacional Nicaragüense, para el Fortalecimiento de la Seguridad
Ciudadana‖ en el periodo 2001-2005 y que tiene continuidad en el 2006-2010‖
(Cuadra 2008: 274-275).
Sobre el impacto de la repatriación de migrantes y jóvenes pertenecientes a las pandillas en
los Estados Unidos, se ha planteado que en Honduras los altos niveles de violencia y crimen
estarían relacionados con la llegada de jóvenes deportados que mantienen vínculos con las
pandillas de los Estados Unidos. En Nicaragua la repatriación no alcanza las mismas
proporciones y la presencia de las maras o pandillas no ha desembocado en un cuadro
alarmante de acciones delictivas protagonizadas por estos jóvenes, ni en el control de
territorios por parte de las maras.
Castellanos (2008) refiriéndose a Honduras, señala que la presencia de las pandillas o maras
es parte del nuevo y complejo panorama de violencia que se dinamiza con la migración, los
vínculos de los jóvenes migrantes con las pandillas y las deportaciones.
―La oleada migratoria, más tardía que la salvadoreña y la guatemalteca; las
deportaciones masivas y los vínculos que algunos migrantes establecieron con
las pandillas de New York y Los Ángeles, influyeron para el establecimientos
de pandillas violentas en Honduras, configurando un nuevo y complejo
panorama de violencia con nuevos actores, que se ubican más allá del límite de
la violencia común y el crimen organizado‖ (Castellanos, 2008:282).
El contraste entre Honduras y Nicaragua, parece mostrar que la influencia y el contacto de los
jóvenes hondureños con pandillas callejeras en Estados Unidos; en contraste con un tipo de
pandillas de barrio que han prevalecido en Nicaragua, estaría marcando las diferencias entre
las pandillas en ambos países.
―Los altos niveles delincuenciales en Honduras están asociados a la
repatriación desde Estados Unidos de numerosos delincuentes con experiencias
en pandillas callejeras unida a las difíciles condiciones en que buena parte de la
juventud hondureña se encuentra, lo que abonó las condiciones para la
expansión de las ―maras‖ en Honduras‖ (...). En Nicaragua ―la delincuencia
tiene su origen en los barrios y la existencia de pandillas, todavía está
relativamente controlada‖ (Barrachina 2008:232).
Sobre la presencia de las pandillas en Nicaragua, hay dos hipótesis que se han planteado: los
que parecen suponer que el fenómeno de las pandillas estaría controlado (Barrachina, 2008) y
quienes sostienen que el fenómeno ―no ha logrado arraigarse‖ (Rocha, 2009).
Recapitulando, tenemos en la revisión inicial realizada de la literatura académica y que hemos
esbozado anteriormente, dos grupos de factores que pueden estar explicando la paradoja entre
una situación de baja inseguridad ciudadana para el caso de Nicaragua y de alta inseguridad
ciudadana en Honduras, lo que constituye nuestro objeto de investigación. Estos dos grupos
de factores son: Un conjunto de reformas del sector seguridad, cuyo elemento más importante
en términos del impacto en el fenómeno de la seguridad ciudadana es el tipo de reforma
policial que se llevó a cabo en cada uno de los países y en lo fundamental con la autonomía,
profesionalización de la policía, relacionamiento con la comunidad y respuesta al fenómeno
pandilleril; lo que para efectos analíticos entendemos como contexto de la violencia e
inseguridad ciudadana, que tiene cuatro elementos importantes: la disponibilidad de armas, la
migración y las deportaciones de jóvenes de los Estados Unidos, la presencia de las maras y
pandillas, y las políticas de ―mano dura‖.
A partir de esta reflexión quedan planteadas las siguientes preguntas:
¿Por qué Nicaragua tiene indicadores más bajos de inseguridad ciudadana en relación a
Honduras? ¿Cómo un conjunto de Reformas del Sector Seguridad, que tienen una matriz
similar -en sus orígenes- favorecen condiciones de alta inseguridad en un caso y baja
inseguridad en otro caso? ¿Cómo la migración y deportaciones masivas de jóvenes, la
presencia de maras o pandillas, la circulación de armas, y las políticas y estrategias
gubernamentales de respuesta al problema contribuyen a generar condiciones de baja
inseguridad en un caso y de alta inseguridad en otro caso?
En lo fundamental se trata de responder a la interrogante siguiente: ¿cómo estos dos países,
siendo parte de una misma región, compartiendo contextos históricos y sociopolíticos
semejantes, así como situaciones similares de pobreza y desigualdad; y una matriz de
reformas de primera generación en los ámbitos de la defensa y la seguridad, pueden haber
llegado a tener resultados distintos: altos niveles de inseguridad ciudadana en el caso de
Honduras y bajos niveles de inseguridad en el caso de Nicaragua?
Esta investigación hace uso de la comparación de dos casos que comparten varios elementos
en común –en las dos últimas décadas- pero que tiene dos resultados diferentes (outcomes) en
materia de seguridad: baja inseguridad en Nicaragua y alta seguridad en Honduras.
Entendiendo que el fenómeno que estudiamos es producto de una multiplicidad de causas, por
lo que es necesario identificar un subconjunto de circunstancias (causas) de la aparición del
fenómeno que intentamos explicar. Por lo que la búsqueda de explicaciones adecuadas
implica identificar los mecanismos causales o sea reconstruir las interrelaciones entre unos y
otros factores (Panebianco, 1999)
El objetivo central del estudio es explorar cuáles son los factores que permiten comprender y
explicar la conformación de dos escenarios de inseguridad ciudadana: baja inseguridad en
Nicaragua y alta inseguridad en Honduras, en el periodo comprendido de 1990-2008.
A partir de la revisión inicial de los estudios existentes, en esta investigación interesa analizar
dos factores relevantes que han incidido en las condiciones de inseguridad en Honduras y
Nicaragua:
El primer factor es el tipo de reforma policial que produce resultados distintos en la
separación de la defensa y la seguridad, la profesionalización de la policía, la relación de la
policía con la comunidad y la respuesta policial a los jóvenes en violencia, maras o pandillas.
Un segundo factor son los ―contextos de violencia e inseguridad ciudadana‖ cuyos
elementos de análisis son: la presencia de armas, la migración y las deportaciones masivas de
jóvenes de los Estados Unidos, la presencia de pandillas o maras, las políticas de ―mano
dura‖.
Los trabajos académicos comparativos entre Nicaragua y Honduras son escasos, aunque
encontramos una reciente preocupación sobre el tema, así lo evidencian los artículos o
estudios como el de Cruz (2007), Rocha (2004), Bautista (2006), Banco Mundial (2009) que
dejan planteadas algunas hipótesis pero no encontramos la explicación causal de los factores
que estarían incidiendo en las diferencias a partir de una sustentación de casos contrastados
empíricamente.
Por otra parte, las investigaciones sobre la inseguridad ciudadana en Centroamérica han sido
por lo general abordadas de dos maneras: (1) mediante estudios nacionales que dejan
relevados los problemas en cada uno de los países, pero no encontramos contrastes entre
países; (2) estudios de carácter regional, algunos de los cuales dejan punteado el caso de
Nicaragua en relación a los países del Triángulo del Norte, pero no se profundiza en el
estudio de los contrastes con otros países y se identifican los factores explicativos.
Eso significa que no encontramos estudios que comparen en profundidad los casos específicos
de Honduras y Nicaragua. Nuestra propuesta en ese sentido pretende presentar un estudio
sistemático de dos casos -Honduras y Nicaragua- que permita explorar las hipótesis
formuladas a partir de la revisión que hemos hecho de la literatura.
Metodología 3.
El estudio comparativo entre esos dos países como Honduras y Nicaragua pretende dar
aportes a un tema cuya complejidad requiere de estudios académicos, donde es importante
distinguir los factores que ayudan a explicar las diferencias. Por otra parte, también
consideramos que es importante –desde el ámbito de las Ciencias Sociales Centroamericanas-
comprender los procesos sociopolíticos que marcan rutas distintas en el fenómeno de la
violencia y la inseguridad ciudadana.
A partir de la delimitación de nuestro objeto de estudio y de la revisión de la literatura nos
planteamos un modelo analítico que contiene una variable dependiente: la inseguridad
ciudadana y dos variables independientes: la primera variable independiente es la ―Reforma
del Sector Seguridad‖, con especial énfasis en la Reforma Policial; y la segunda variable
independiente son los ―Contextos de violencia e inseguridad ciudadana‖; entendidas como
factores que buscan contribuir a explicar las diferencias en nuestra variable dependiente en los
dos casos analizados.
Si bien se plantea que la problemática de la violencia e inseguridad son fenómenos
multicausales, para efecto de nuestro análisis comparativo, a partir de la revisión de la
literatura se han identificado algunos factores que tienen un mayor potencial explicativo sobre
las diferencias entre los dos países analizados. ¿Por qué elegimos estas dos variables y no
otras como factores que intervienen en nuestra variable dependiente? Porque la identificación
de las dos variables o factores intervinientes como son la ―Reforma del Sector Seguridad‖ y
―los Contextos de Violencia e inseguridad‖ nos permite poner de relieve las semejanzas y
diferencias de los dos casos analizados, aislando o dejando de lado otros factores que no son
suficientes para explicar las diferencias, por ejemplo: la pobreza, como se ha señalado
anteriormente en este capítulo.
La variable dependiente que buscamos explicar es la situación de inseguridad ciudadana
prevaleciente en Honduras y en Nicaragua la cual es operacionalizada a través de los
siguientes indicadores: (a) la tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes, (b) el
porcentaje de muertes por armas de fuego, (c) la victimización por delincuencia (d) la
percepción de inseguridad, (e) la percepción de inseguridad por maras y pandillas, (f)
confianza en la policía, y (g) apoyo a valores no democráticos por delincuencia. Los tres
primeros indicadores corresponden a lo que se llama indicadores objetivos, y los últimos
cuatro a los indicadores subjetivos.
Con relación a nuestra primera variable independiente, la ―Reforma del Sector Seguridad‖
vamos a analizar cuatro factores: (1) separación de la función e institucionalidad de la defensa
y la seguridad; (2) la reforma policial y la profesionalización de la policía, (3) la relación de la
policía con la comunidad, (4) la respuesta policial a los jóvenes en riesgo social y pandillas.
En relación a nuestra segunda variable independiente, ―Contextos de Violencia e Inseguridad
Ciudadana‖ vamos a analizar los siguientes cuatro factores: (1) los resabios de los conflictos
armados y en particular la disponibilidad de armas; (2) la migración y las deportaciones de
jóvenes de los Estados Unidos; (3) la presencia de maras o pandillas, y (4) las respuestas de
políticas ―mano dura‖.
Un par de precisiones son necesarias. En lo que se refiere a la ―Reforma del Sector
Seguridad‖ y en particular el tema de la reforma policial, no debe interpretarse que la reforma
policial per se genera violencia o inseguridad. Lo que se plantea en este marco de análisis y
luego se desarrolla en el capítulo 3, es que las características de la reforma policial y la
profesionalización de la policía, junto al tipo de relación de la policía con la comunidad y las
respuestas a los jóvenes en riesgo social y pandillas van a generar condiciones y respuestas
institucionales para abordar la problemática de la violencia y la delincuencia, que en un caso
se orientan a reducir la violencia y la percepción de inseguridad y en el otro caso están
signadas por la debilidad institucional y políticas de corte inmediatista que se han revertid
provocando el aumento de la violencia y la criminalidad.
Una segunda precisión sobre ambas variables: ―Reforma del Sector Seguridad‖ y los
―Contextos de Violencia e Inseguridad Ciudadana‖, cada una ella tiene un sentido de relación
que impacta sobre la variable dependiente, la inseguridad ciudadana. Ahora bien, también se
produce una interacción entre ambas variables independientes, de manera que una reforma
policial que fortalece y profesionaliza a la policía y adopta un modelo comunitario con un
enfoque preventivo, genera condiciones para reducir el impacto de algunos factores del
contexto. En esta misma línea de razonamiento, algunos factores del contexto, como la
deportación de jóvenes, la presencia de pandillas y las respuestas de políticas de mano dura,
van a tener un impacto sobre la reforma policial la profesionalización y las políticas
institucionales de la policía.
En la figura 1.1 se puede observar nuestro modelo analítico de relaciones entre la variable
dependiente y sus indicadores y las dos variables independientes como factores a analizar.
Capítulo I. El objeto de la investigación
Figura 1.1
Esquema de relaciones entre variables e indicadores
Variables Independientes (Factores
explicativos)
Factores:
Separación de la función e
institucionalidad de la defensa y la
seguridad
Reforma policial
Profesionalización de la Policía
Relación de la Policía con la
comunidad
Respuesta policía a los jóvenes en riesgo y/o en pandillas
Factores:
Presencia de armas
Migración y deportaciones de jóvenes
desde Estados Unidos
La presencia de pandillas o maras
Políticas de ―mano dura‖
VI1. Reforma del
Sector Seguridad
VI2. Contextos de la
Violencia e inseguridad
Indicadores:
Homicidios
Muertes por armas de fuego
Tasa de victimización por
delincuencia
Percepción de inseguridad
Percepción inseguridad por
pandillas y maras
Percepción sobre la policía
Apoyo a valores no
democráticos por violencia e
inseguridad
Variable Dependiente
(Resultado)
VD. Inseguridad Ciudadana
Situación de alta
inseguridad:
Honduras
Situación de baja
inseguridad:
Nicaragua
2 escenarios
A partir del marco analítico presentado en esta investigación, se exploran dos hipótesis para
explicar las diferencias entre la situación de alta inseguridad ciudadana en Honduras y de baja
inseguridad ciudadana en Nicaragua.
La primera hipótesis que postulamos es que los bajos niveles de inseguridad ciudadana en
Nicaragua son el resultado del proceso de Reforma del Sector Seguridad, donde tiene especial
importancia la Reforma Policial que favoreció la formación de una policía profesionalizada,
cercana con la comunidad, con respuestas tempranas a los problemas de los jóvenes en
pandillas juveniles. En contraposición, para el caso de Honduras planteamos que los altos
niveles de inseguridad ciudadana son el resultado de un proceso inacabado de Reformas del
Sector Seguridad y en lo esencial de una Reforma Policial donde no hubo una clara
delimitación de las funciones de defensa y seguridad interna, con un estancamiento temprano
de un proceso de reformas que dio lugar a una policía poco profesionalizada, distante de la
comunidad y de la ciudadanía, que privilegio las respuestas policiales reactivas en detrimento
de los enfoques preventivos.
La segunda hipótesis que postulamos es que los altos niveles de inseguridad ciudadana en
Honduras se relacionan con las siguientes variables de contexto: el incremento del mercado de
armas legales e ilegales, la migración y deportación masiva desde Estados Unidos de jóvenes
vinculados a las maras y pandillas, la evolución de las pandillas, así como las políticas ―mano
dura‖.
En contraposición, en el caso de Nicaragua, las respuestas tempranas de carácter preventivo,
niveles más bajos de migración y deportación de jóvenes desde Estados Unidos vinculados a
las pandillas; así como un fenómeno pandilleril que no asumió las características de las maras
del norte de Centroamérica, son los elementos que contribuyeron a que el fenómeno no
evolucionara de la manera en que evolucionó el fenómeno en Honduras.
El periodo de análisis es 1990-2008, y esta delimitación temporal corresponde al interés de
analizar el comportamiento de las variables en distintos momentos: (a) años 90s, periodo en
que se generan un conjunto de reformas del sector seguridad de primera generación, que
exceptuando el caso de Costa Rica, estas reformas vienen de un tronco común para todos los
países; además surgen de los procesos de paz y de un acuerdo político en el caso de
Nicaragua; (b) años 2000 en adelante, que corresponde al periodo donde se produce un
desborde de los problemas de violencia, la criminalidad, la inseguridad ciudadana y el
replanteamiento de las prioridades en los temas de seguridad, donde cobran fuerza las
políticas de ―mano dura‖.
La investigación combina una metodología cuantitativa-cualitativa, la combinación de ambas
posibilita ir más allá de la simple descripción e intentar comprender a los actores en el
contexto en que se producen las acciones, decisiones y resultados muchas veces imprevistos
(Weber, 1993).
Las técnicas e instrumentos para la recolección de la información que utilizamos son propias
de las metodologías cuantitativas y de las metodologías cualitativas:
a) Revisión de las encuestas representativas a nivel nacional provenientes del Proyecto
de Opinión Pública en América Latina (LAPOP) de la Universidad de Vanderbilt. Se
tuvo acceso a las bases de datos de LAPOP para Honduras y Nicaragua para los años
2004, 2006, 2008.
b) Estadísticas de las policías, datos de los observatorios del delito y otros.
c) Entrevistas con actores clave: policías, especialistas en los temas, y funcionarios
públicos.
La investigación contempló la realización de entrevistas en profundidad que permitiera
acceder a información relevante sobre la opinión de expertos y funcionarios respecto a la
evolución de la situación de inseguridad en el periodo 1990-2008, donde se abordaron
también aspectos de las reformas policiales y sus resultados para la seguridad ciudadana.
Las entrevistas fueron desarrolladas en las siguientes fases: (1) la preparación de la entrevista,
donde se elaboró una guía estructurada como instrumento que facilitó la compilación de la
información que luego sería la base para hacer el proceso de descripción, categorización y
teorización de la información. Esta fase de preparación de las entrevistas requirió la revisión
de fuentes documentales, publicaciones, estudios sobre el tema; (2) la fase operativa de la
realización de las entrevistas donde se solicitó autorización al entrevistado para hacer la
grabación magnetofónica; (3) transcripción de las entrevistas, que tienen una duración
aproximada de 40 minutos. Se transcribieron en su totalidad las entrevistas grabadas
respetando la fidelidad de lo expresado; (4) el análisis de las entrevistas se llevó a cabo
mediante una matriz que contenía las variables operacionales y los elementos de contenido de
cada una de ellas. Esta forma de clasificación nos permitió organizar la información recogida
y sobre esa base construir relaciones causales y conclusiones.
El trabajo de campo se hizo entre los meses de octubre de 2010 a abril de 2011. En el Anexo
No. 1 se presenta la lista de personas entrevistadas.
Fundamentación del objeto de estudio 4.
4.1. Democratización, desmilitarización y control civil sobre la seguridad
y la defensa
Las transiciones políticas en Centroamérica se caracterizaron por situaciones de gran
ambigüedad y cambio. ―Los procesos de cambio han sido graduales y tienen en común la
erosión del poder autocrático, la crisis de las cúpulas dirigentes, la movilización popular y el
irrespeto de los derechos humanos‖ (Torres Rivas, 2008: 152).
Según Zamora, las transiciones centroamericanas presentan componentes que las diferencian
claramente de sus antecesoras porque surgen de procesos de guerra interna-civil o insurgente y
―esto significa cambios importantes en los parámetros y características del proceso‖ (Zamora,
2001:60).
La ubicación de un punto de inicio o de término de la transición a la democracia en
Centroamérica, ha sido objeto de sendos debates y posturas diversas2. Al respecto, Zamora
(2001) retomando los argumentos de Booth (1989) señala que independientemente de las
reservas que tengamos sobre este tipo de universalización de fenómenos políticos, los datos
acumulados señalan que un creciente número de países se volvieron democráticos o iniciaron
el camino de la democratización en los años de cierre del siglo pasado. ―Una novedad
2Mario Solórzano (2001: 6) plantea que ―la clarificación de un ―momento inicial‖ y ―final‖ de la transición, no
deja de ser un corte histórico, que puede ser hasta cierto punto arbitrario, por lo que toca al investigador justificar
de manera objetiva la ubicación de un punto de inicio y un punto final‖ Define la transición política ―como el
inicio de un proceso especifico de cambio del régimen político, determinado por el desencaje de las relaciones y
mecanismos que constituían un sistema político y el inicio de la recomposición de un nuevo sistema de
relaciones‖ (Solorzano, 2001:11).
importante en el proceso político centroamericano, fue que para 1986 por primera vez todas
las cinco naciones tenían gobiernos elegidos‖ (Booth, 1989:7 y Zamora, 2001: 59).
Existe un consenso en cuanto a ubicar el crecimiento del fenómeno democrático en
Centroamérica en las dos últimas décadas de siglo XX. Córdova Macías y Mailhod (2001)
plantean lo siguiente:
―Es sorprendente el número de procesos electorales que se han realizado en la
región, a lo cual debe agregarse la valoración cualitativamente positiva sobre
los mismos: existe un consenso en los analistas al señalar que estos procesos
electorales han sido más libres, abiertos y competitivos que aquellos que les
habían precedido; y muchos de estos han sido internacionalmente monitoreados
y observados, como un nuevo rasgo de la política en la región‖ (Córdova
Macías y Mailhod 2001: 392).
En lo que no existe consenso, es en la definición del momento de inicio de una situación
democrática, probablemente uno de los problemas de los intentos de periodización de la
democracia en el caso de Centroamérica se deba a que los procesos de cambio político no
siguieron las formas clásicas de las transiciones de otros países e inclusive el camino seguido
fue distinto en relación a América del Sur. Torres Rivas (2004:151-153) en: “Los caminos
hacia la democracia política en América Central” al examinar las causas inmediatas del
aparecimiento de la democracia en América Central en el último cuarto del siglo XX, señala
que más allá de lo que se denomina como ¨ola democrática¨ fue la confluencia de los factores
internacionales así como los factores internos los elementos decisivos que dieron lugar al
inicio de una situación democrática.
―No es sino una identificación simplista situar el proceso de cambio en la región
como parte de una ―ola‖ modernizadora (…) en estas sociedades la influencia
de los factores internacionales no puede desconocerse, así como no puede dejar
de considerarse el papel decisivo de actores y estructuras nacionales (…) el
origen foráneo del impulso modernizador encuentra eco en factores internos.‖
Para Torres Rivas (2004: 165) los procesos de democratización en Centroamérica pusieron en
movimiento actores, procedimientos y valores que no siempre apuntaron en dirección de los
principios liberal democráticos. En este sentido se debe remarcar que en esta región la
democratización tuvo un sentido más antimilitarista.
Visto el fenómeno de la democracia en Centroamérica, el desarrollo de elecciones
competitivas, la participación, la prevalencia de libertades civiles y políticas han sido
elementos fundamentales para la construcción de la democracia. Sin embargo, otras
dimensiones han cobrado importancia por el peso del autoritarismo en la historia
centroamericana, esto es la preeminencia del control civil sobre las Fuerzas Armadas. Ese
elemento es destacado por Karl (1997)3 de la manera siguiente:
―La democracia se define como un conjunto de instituciones que permite que
toda la población adulta actúe como ciudadanos escogiendo a sus principales
responsables de adoptar decisiones en elecciones competitivas, justas y
periódicamente programadas que se celebran en el contexto del gobierno de
derecho, las garantías de libertad política y las prerrogativas militares limitadas‖
(Karl, 1997:46).
La democracia debe ser comprendida como un concepto político que entraña varios aspectos:
(1) El debate de las políticas públicas y la competencia política por los cargos públicos; (2) la
participación de la ciudadanía mediante la acción partidista, asociativa y otras formas de
acción colectiva; (3) la rendición de cuentas de los gobernantes sobre los gobernados mediante
mecanismos de representación y el gobierno de derecho; (4) el control civil sobre el ejército
(Karl, 1997:47). La autora explícitamente señala que esta definición ―aunque tal vez no sea
plenamente satisfactoria desde una perspectiva normativa, tiene la ventaja de permitir una
investigación sistemática y objetiva de la relación entre formas políticas y la búsqueda de la
equidad que es de más largo alcance‖ (Karl, 1997:47).
En Centroamérica el proceso democratizador de los años noventa colocó en la agenda de
cambios varias cuestiones relativas a la transformación militar: el proceso de desmovilización
que implicó la reducción de la institución militar en términos de efectivos humanos y de
acceso a recursos materiales; la desmilitarización, que apuntó no solo a un cambio
cuantitativo, sino que también a cambios en el juego de los factores de poder de los militares,
3 A nuestro criterio, la definición de la democracia elaborada por el PNUD en el Informe de la Democracia en
América Latina contiene las propiedades éticamente deseables de una democracia, pero difícilmente realizables.
El concepto de democracia en el informe del PNUD (2004): ―Sostenemos que la democracia es más que un
conjunto de condiciones para elegir y ser electo (democracia electoral). También es una manera de organización
de la sociedad con el objeto de asegurar y expandir los derechos, de los cuales son portadores los individuos. Este
segundo aspecto es lo que define la democracia de ciudadanía.‖ (PNUD, 2004:51)
particularmente en la reducción del papel político. Y más recientemente, el tema de las nuevas
funciones de las Fuerzas Armadas y la readecuación en función de las necesidades de
democratización.
El control civil sobre el poder militar ha sido una dimensión de primer orden porque los
militares han jugado un papel preeminente en la vida política de los centroamericanos. Buena
parte del siglo XX los militares gobernaron a través de golpes de Estado. Con la presencia de
los movimientos guerrilleros y revolucionarios de los años 70s y 80s, los militares se
involucraron directamente en el control del Estado y en flagrantes violaciones a los derechos
humanos. Con el agotamiento del modelo autoritario y el paso a lo que Huntington denominó
como ―tercera ola democratizadora‖ los militares aceptaron y propiciaron aperturas políticas
hacia la liberalización de los regímenes autoritarios. Sin embargo, en la mayoría de los casos
mantuvieron el control, limitaron el proceso de democratización, se convirtieron en árbitros de
la política nacional (Azpuru, et al, 2007:29-30).
Rovira (1996), citando a Ugarte (1996), señala que el ―control civil‖ implica la
―minimización‖ del poder militar, entiéndase, del poder político de la institución para el
cumplimiento de su misión específica, que frecuentemente suele estar en relación inversa con
su involucramiento en la política, y consiguientemente con su poder en dicho aspecto. Ello
con la combinación del intenso grado de profesionalización de dicha institución (Rovira,
1996:76).
Según el autor, el control civil involucra dos aspectos fundamentales: el llamado ―control civil
objetivo‖ que consiste en la existencia de una legalidad y una normatividad apropiada, la cual
a la vez que define y precisa en detalle el lugar del establecimiento militar dentro del
ordenamiento democrático, lo sitúa bajo la autoridad civil legítimamente constituida; y, el
llamado control civil ―subjetivo‖, el cual supone que la sociedad ha desarrollado una
capacidad civil, institucionalmente localizada, así como una experiencia de relacionamiento
entre civiles entrenados y especializados en el tema militar, y por otra parte, experiencia que
fortalece y ratifica por la vía de la práctica, la subordinación legalmente sancionada del
establecimiento armado del poder civil (Rovira, 1996: 77).
4.2. Las Reformas del Sector Seguridad
El término ―Reformas del Sector Seguridad‖ es de uso reciente, forma parte de un debate más
amplio sobre los principios, enfoques, actores e instituciones que conforman el sistema de la
seguridad en el marco de sociedades democráticas.4 El concepto de seguridad en el marco de
las Reformas del Sector Seguridad y su redefinición, empieza a ser planteado más allá de la
idea de la seguridad de los Estados y las naciones, colocando de manera prioritaria el tema de
la seguridad y el bienestar de la gente. Se plantea además, que un sistema de seguridad
eficiente, responsable y democrático crea el ambiente propicio para el desarrollo, la
prevención del conflicto y la construcción de la paz.
Los análisis sobre las reformas del sector seguridad se desarrolla en cuatro dimensiones: la
dimensión política plantea el liderazgo civil sobre los militares y los cuerpos de seguridad; la
dimensión institucional se refiere a la transformación técnica de las instituciones de seguridad;
la dimensión económica toca temas del financiamiento y los presupuestos de las fuerzas de
seguridad; la dimensión societal está relacionada con el rol de la sociedad civil en el
monitoreo de los programas e iniciativas de las políticas de seguridad (OECD, 2004).
Las motivaciones para discutir sobre las Reformas del Sector Seguridad son de diversa índole.
Destaca ―la preocupación por las formas de transición social, política, económica y cultural de
estructuras societales autoritarias hacia modelos democráticos; así como de situaciones de
conflicto a posconflicto y paz y las implicaciones de esto en los sistemas de seguridad. Por lo
que los enfoques sobre el sector seguridad han tendido a incluir dentro de las reflexiones los
temas de la reducción del gasto militar y su redireccionamiento hacia propósitos en el campo
del desarrollo; desarrollo y seguridad; las actividades de donantes en situaciones de
prevención de conflictos y post-conflicto; el mejoramiento de la eficiencia y efectividad de la
4 Los antecedentes del mismo se encuentran en los años noventa, momento en el que diferentes países -entre ellos
los 30 miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OECD)- enfocaron sus
reflexiones sobre la paz en la agenda conocida como Reformas del Sector Seguridad. La Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) define el Sector Seguridad de la siguiente manera: ―Término
usado para describir un sistema de seguridad que incluya todos los actores, sus roles, responsabilidades y
acciones, trabajando en conjunto para administrar y operar el sistema de una manera congruente con las normas
democráticas y principios de buen gobierno. De esta forma contribuye al buen funcionamiento del marco de la
seguridad (OECD, 2004).
gobernabilidad sobre otras instituciones encargadas de brindar la seguridad‖ (González,
2008:20).
En América Latina las reformas del sector de la seguridad inician con las transiciones a la
democracia y con una nueva visión de la seguridad democrática que coloca de manera
prioritaria los temas de la seguridad humana, el bienestar de las personas, los temas del
desarrollo, la prevención de conflictos y la construcción de la paz. En contraposición a la
visión de los regímenes militares y autoritarios centrados en la seguridad del Estado y de las
naciones y en la violencia represiva ejercida por los militares con la participación de las
fuerzas policiales, usadas para mantener el poder.
Los enfoques sobre las reformas del sector seguridad por lo general engloban tres sectores:
sector defensa, sector seguridad pública y sector inteligencia. Los temas o ejes transversales
que permiten la calificación de los avances en las reformas a dichos sectores son la autonomía,
liderazgo civil democrático y profesionalización. A partir de los ejes transversales se plantea
la necesidad de delimitar y especificar las funciones de las fuerzas armadas y las policías en el
ámbito legal y operativo; elevar los niveles de formación y capacitación de los cuerpos de
seguridad para mejorar la relación con la ciudadanía y la calidad del servicio; y también se
enfatiza en la necesidad de analizar la seguridad desde el mundo civil, particularmente desde
las universidades y los centros de investigación (FLACSO, Chile 2007:14).
En Centroamérica, las transformaciones de los sectores de la seguridad y la defensa datan de
los años noventa, momento en que algunos países estaban saliendo de conflictos armados por
la vía de procesos de paz. Uno de los elementos de la agenda de Reformas del Sector
Seguridad se relaciona con la necesidad de consolidar las reformas institucionales promovidas
en el marco de los procesos de paz, así como la creación de las condiciones para evitar nuevos
conflictos violentos en la región. El antecedente inmediato de los conflictos estaba en la
amenaza bélica interna e interestatal a nivel regional producto de la acción de los movimientos
insurgentes que buscaban derrotar a los gobiernos autoritarios. En los años ochenta, los
procesos de Contadora y Esquipulas movilizaron recursos hacia la pacificación y la transición
a la democracia.
El involucramiento de los cuerpos de seguridad del Estado en acciones de represión hace que
las Reformas del Sector Seguridad sean planteadas en términos de la observancia de los
valores democráticos y del Estado de Derecho. Por lo que el debate inicial fue planteado en el
marco de los procesos de paz o al influjo de los acuerdos. Los planteamientos se desarrollaron
en términos de la necesidad de reformar el papel tradicional de los aparatos de seguridad en
tiempos de paz y en democracia. Las prioridades se dirigieron a la reconversión de las Fuerzas
Armadas, su misión, objetivos, doctrina, tamaño, presupuesto y profesionalización; así como
la separación de la defensa de la seguridad. A partir de esas Reformas del Sector Seguridad se
produjo un importante proceso de desmilitarización, se sentaron las bases para la
subordinación del poder militar al poder civil. Los temas como el control legislativo, la
transparencia y la rendición de cuentas tuvieron menos relevancia y el tema de los servicios de
inteligencia fue menos desarrollado (Córdova, 2001: 334-350).
En El Salvador, las Reformas del Sector Seguridad fueron el resultado de la firma de los
Acuerdos de Paz, en 1992. ¨La reforma militar‖ tiene dos etapas: una primera que va de 1992
a 1994, el contenido de la reforma le es exógena a la institución militar; le es impuesta como
consecuencia de Los Acuerdos de Paz. En la segunda, que comienza en 1994 y está
proyectada hacia 1999, la institución militar condujo un proceso de elaboración de una
propuesta de modernización. Durante la primera etapa estuvo en juego la preservación de la
institución, en tanto que en la segunda se trata de su fortalecimiento y consolidación¨
(Córdova, 2001: 334).
La supremacía del poder civil sobre el poder militar y la vigencia del Estado de Derecho
sitúan un tipo de reformas centrada en la reducción, reestructuración y depuración de los
cuerpos de seguridad.
―Aceptando que no era ni viable ni deseable la disolución de la institución
armada, ni la fusión de los dos ejércitos, se plantearon tres tipos de medidas
para enfrentar en tema de la reforma militar: reducción, reestructuración y
depuración. Todo esto con el propósito de lograr la supremacía del poder civil
sobre el poder militar y la vigencia plena del Estado de Derecho‖(Córdova,
2001:334).
En la primera etapa (1992-1994) uno de los aspectos más importantes que resaltan ―es la
modificación de los principios doctrinarios de la Fuerza Armada. Se ratificó la reforma
constitucional que redefine la función de la Fuerza Armada ―defender la soberanía del Estado
y la integridad del territorio‖. Además en las Reformas Constitucionales de 1992 se establece:
(a) El Presidente podrá disponer excepcionalmente de la Fuerza Armada para el
mantenimiento de la paz interna, de acuerdo a lo dispuesto en la constitución (Art 212); (b) La
Fuerza Armada colaborará en las obras de beneficio público que le encomiende el Órgano
Ejecutivo y auxiliará a la población en casos de desastre nacional (Art 212); (c) La Fuerza
Armada es una institución permanente al servicio de la nación. Es obediente, profesional,
apolítica y no deliberante (Art. 211); (d) La Fuerza Armada forma parte del Órgano Ejecutivo
y está subordinada a la autoridad del Presidente de la República, en su calidad de Comandante
General (Art. 213); (e) Es atribución del Presidente de la República: fijar anualmente un
número razonable de efectivos de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional Civil (Art. 168)
(Córdova, 2001: 334-335).5
Como resultado de la aplicación de las Reformas del Sector Seguridad en el marco del proceso
de paz, fueron modificados la misión y los principios doctrinarios de la Fuerza Armada, se
procedió a la reducción de la Fuerzas Armada, hubo una reducción del presupuesto militar6, se
disolvió la Dirección Nacional de Inteligencia creándose el Organismo de Inteligencia del
Estado bajo una dirección civil dependiente de la Presidencia de la República. Para tratar el
problema de la depuración fue creada una Comisión Ad-Hoc, y además la Comisión de la
Verdad, cuyo cometido fue clarificar los hechos de violencia ocurridos durante el conflicto.
Además cambio la doctrina e institucionalidad de la Seguridad Pública, con la creación de una
5 En el pasado las funciones asignadas por la Constitución a la Fuerza Armada eran múltiples: ―mantener la paz,
la tranquilidad y seguridad pública y cumplimiento de la Constitución y demás leyes vigentes‖, ―velará
especialmente porque se mantenga la forma republicana de Gobierno y el régimen democrático representativo‖,
―no se viole la norma de alternabilidad en la Presidencia de la República, y se garantice la libertad del sufragio y
el respeto de los derechos humanos‖. La Fuerza Armada era una ―superinstitución‖ que estaba por encima de las
demás instituciones para decidir sobre una gran variedad de aspectos y con alto nivel de autonomía respecto a los
poderes del Estado. Queda delimitada su función a la ―defensa de la soberanía del Estado y la integridad del
territorio nacional.‖ (Córdova, 2001:335).
6 El proceso de reducción de la Fuerza Armada se realizó en el periodo de un año, entre el 1º de febrero de 1992
y el 1º de febrero de 1993, pasando de 63, 175 efectivos con que se contaba en enero de 1992 a 31,000 en febrero
de 1993. También se redujo el presupuesto asignado a la defensa nacional. El presupuesto de la Fuerza Armada
para los años 1996,1997 y 1998, básicamente se mantuvo constante, representando un poco menos del 6% del
presupuesto general de la nación (Córdova, 2001: 337).
nueva Policía Nacional Civil, fuera del control de la Fuerza Armada, fueron disueltos los
antiguos cuerpos de seguridad y se crea la Academia Nacional de Seguridad Pública
(Córdova, 2001: 334-350).
El balance de los resultados de las reformas en el marco de Los Acuerdos de Paz establece que
a partir de las reformas constitucionales se modificaron la misión y el marco institucional de la
Fuerza Armada, teniendo un impacto positivo en las transformaciones de las relaciones cívico-
militares. Sin embargo, esas medidas se centralizaron ―en la cabeza del ejecutivo sin crear,
hasta el momento, otros mecanismos civiles o estatales‖. El papel de la Asamblea Legislativa
fue limitado y poco eficiente por lo que ―la estructura general del poder militar queda casi
intacta, aunque la desconcentración de decisiones aporte un elemento potencial de
supeditación y limitación de funciones de la Fuerza Armada‖ (Béjar: 1992: 139-140).
En el caso de Guatemala, antes de los Acuerdos de Paz, la seguridad del Estado estuvo
subsumida en la guerra contrainsurgente, viéndose los cuerpos de seguridad ciudadana
involucrados en la represión ejercida por los gobiernos autoritarios, por lo que el Estado
mismo no sólo dejo de dar seguridad, se convirtió en una fuente de inseguridad para la
ciudadanía. De esta manera, estaban configuradas las situaciones previstas para una Reforma
del Sector Seguridad. La reforma es el resultado de los Acuerdos de Paz firmados en 1996. Un
proceso que tiene avances pero también retrocesos (Aguilera, 2005:6).
Según Aguilera (2005:6), ―Los Acuerdos de Paz en Guatemala sobrepasan en extensión y
profundidad de contenido a los resultados de otras experiencias en el continente e inclusive a
otras regiones. Aparte de lo referente a poner fin a la guerra, incluye propuestas de reformas
políticas, sociales, económicas y culturales. Es un imaginario sobre un país diferente (…). En
total se firmaron 13 acuerdos, 9 sustantivos o de ―agenda larga‖, 5 operativos o de ―agenda
corta‖ y uno de naturaleza ad hoc o resumen‖7.
7 Entre los acuerdos están: El acuerdo de procedimiento para la búsqueda de la paz por medios políticos, 26 de
abril de 1991; Acuerdos del temario general, 26 de abril de 1991; Acuerdo marco sobre la democratización por
medios políticos A.K.a; Acuerdo de Querétaro, 25 de julio de 1991; Acuerdo marco para la reanudación del
proceso de negociación entre el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional de Guatemala, 10
de enero de 1994; Acuerdo global sobre derechos humanos, 29 de marzo de 1994; Acuerdo para el
reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado. 17 de junio de 1994; Acuerdo
para el establecimiento de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico de las violaciones de los derechos
humanos y los hechos de violencia que han causado sufrimiento a la población guatemalteca A.K.a Comisión de
En lo relativo a las reformas del sector seguridad, mediante el Acuerdo sobre el
fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática (AFPC), las
partes de la negociación convinieron en reconvertir a las Fuerzas Armadas desde su papel
durante la guerra, librada bajo la lógica de la contrainsurgencia y de los gobiernos autoritarios
al papel institucional en la democracia y la paz (Aguilera, 2005:6).
Para Blanco y Zapata (2007:466-467), la finalización del conflicto armado creó las
condiciones y los acuerdos para modificar la doctrina militar y la política de la seguridad y la
defensa, la principal debilidad en este aspecto estratégico fue el retraso en la implementación,
la falta de liderazgo civil y la preeminencia de una cultura autoritaria en la ciudadanía.
En el caso de Nicaragua, el proceso de reconversión de la defensa es inaugurado en 1986 con
la reconversión del régimen de grados de los característicos de una organización armada
irregular a los universalmente aceptados por un cuerpo castrense profesional. En el plano
internacional y subregional con el fin de la guerra fría y el proceso negociador
centroamericano (Contadora y Esquipulas II) sellan el inicio de la transición política y sientan
las bases para la reconversión de la defensa. Sin embargo, ni la reconversión, si la transición
obedecen a un plan estratégico concebido, conducido y controlado por las autoridades civiles,
sino que es el resultado de un liderazgo militar espoleado por un contexto adverso y
polarizado. La reconversión inicia con la reducción drástica de efectivos y de presupuesto, así
como de reorganización de la estructura castrense. Por lo que ―La transición política y la
reconversión de la defensa en Nicaragua son hijas legitimas del fin de la guerra fría y del
proceso centroamericano que arranca con Contadora (1983) y alcanza su máxima expresión en
Esquipulas II (1987)‖ (Cajina, 2008:297-298).
La reconversión de las Fuerzas Armadas fue pactada en un proceso que se desarrolló desde la
firma de los Acuerdos de Sapoa (1988) hasta la firma del Protocolo de la Transición (1990)
después las elecciones de 1990. En los Acuerdos de Sapoa se contempla la desaparición
Esclarecimiento Histórico 23 de junio de 1994; Acuerdo sobre la identidad y derecho de los pueblos indígenas.
13 de marzo de 1995; Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, 6 de mayo 1996;Acuerdo
sobre el fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática, 19 de septiembre de
1996; Acuerdo sobre reformas constitucionales y régimen electoral, 7 de diciembre de 1996; Acuerdo sobre
bases para la incorporación de la URNG a la legalidad, 12 de diciembre; Acuerdo sobre el cronograma para la
implementación, cumplimiento, verificación de los Acuerdos de Paz, 29 de diciembre. (Aguilera, 2005:6)
completa de la Contra. ―La negociación nicaragüense giró en torno a desmovilizar y atender
las demandas de los desmovilizados, cuyas preocupaciones básicas eran de seguridad y acceso
a recursos –tierra en particular- y promover la democratización‖ (Córdova, 2001: 324).
No obstante, el incumplimiento de las promesas para la desmovilización provoca una crisis.
Será hasta 1990, tras las elecciones y con la aceptación del resultado electoral –la derrota de
los Sandinistas-, y tras la firma del Protocolo de la Transición (27 de marzo de 1990) que se
producen cambios significativos en las Fuerzas Armadas: en primer lugar se desarrolla el
proceso de desmovilización de los contras. La administración de doña Violeta decide
mantener al Gral. Humberto Ortega en su cargo de Comandante en Jefe del Ejército; se
procede a la reducción del ejército, se reduce el presupuesto de la institución militar, se
promulga el Código Militar, se reforma la Constitución de la República (1995) que define al
ejército como una institución profesional, apartidista, apolítica obediente y no deliberante
(Art. 93) y se reafirma la separación de la defensa de la seguridad pública, se elimina el
servicio militar obligatorio y el reclutamiento forzoso (Córdova, 2001: 325-427).
A criterio de Cajina, la reconversión de la defensa en Nicaragua tiene como punto de partida
la firma del Protocolo para la Transferencia del Mando Presidencial del Gobierno de la
República de Nicaragua (Acuerdo de Transición) suscrito el 27 de marzo de 1990. En el
Protocolo ―se fijan las bases mínimas de la reconversión de la defensa, cuya condición
fundamental era la desmovilización y el desarme de los irregulares de la resistencia
nicaragüense o contra. El FSLN acepta que el Ejército debe subordinarse a la autoridad
legítimamente electa, despartidizarse y redimensionarse, tanto en términos de efectivos como
de presupuesto requisitos imprescindibles para un desempeño profesional. A cambio, el
gobierno entrante de Violeta Chamorro ofrece amplias garantías comprometiéndose a respetar
la integridad y la institucionalidad del Ejército, sus rangos, escalafones y mandos‖ (Cajina,
2002:83).
El proceso de reconversión del ejército en Nicaragua no tiene precedentes en términos de la
reducción de los efectivos militares y presupuesto. Por otra parte, el proceso de reconversión
de la defensa es un proceso separado del proceso de modernización y reforma policial.
Resultado de la reconversión militar se da la aprobación del Código de Organización,
Jurisdicción y Previsión Social Militar por la Asamblea Nacional en 1994, se afirma de
manera explícita el principio de subordinación de los militares al poder civil. El Presidente de
la República es reconocido como Jefe Supremo de las Fuerzas de Defensa y Seguridad de la
Nación, se define la misión y los roles del ejército, así como aspectos de organización interna,
se diferencia el fuero militar del fuero civil y se precisan los elementos básicos de la previsión
social militar (Córdova, 2001:327-328).
En el caso de Honduras el proceso de reformas de los sectores de la defensa y la seguridad
están relacionados con la demanda de profundización de la democracia en el posconflicto
regional centroamericano. Coincidiendo con la finalización de la guerra fría (1989) y en un
nuevo contexto regional y mundial, los militares ―comenzaron a enfrentar lo que más tarde
sería un profundo cuestionamiento a su existencia institucional‖, de esta manera se iniciaron
los cambios ―uno tras otro, sin una estrategia clara y definida‖, iniciativas de reformas que
fueron colocadas en la agenda pública y pasaron al Congreso Nacional para su aprobación
(Salomón, 1999: 47-50).
En los años ochenta en Honduras se realizaron tres procesos electorales8. El proceso inicia con
el gobierno en transición de un militar Policarpo Paz García (1980-1982); dos gobiernos
civiles, el de Roberto Suazo Córdova (1982-1986); y José Azcona Hoyo (1986-1990). En el
marco de la transición a la democracia electoral de los años 80s no fue posible avanzar en las
reformas. La autonomía con la que los militares siguieron actuando devenía de toda la historia
de gobiernos militares surgidos de Golpes de Estado aseguraron a los mismos más de treinta
años de permanencia en el poder9 y de un escenario conflictivo regional en el que se instauró
8 Las elecciones se hacen en un entorno donde muchos países latinoamericanos estaban saliendo de los regímenes
autoritarios y transitando a gobiernos democráticos elegidos mediante procesos electorales.
9 En 1956 los militares protagonizaron un golpe de Estado y gobernaron durante un corto periodo en el que los
partidos tradicionales buscaban resolver sus disputas partidarias. En Octubre de 1963 se produce ―el golpe militar
que les asegurará a las Fuerzas Armadas la permanencia en el poder durante cerca de treinta años en los que
fortalecieron su institucionalidad, legitimaron su presencia enfrentando una guerra, se acercaron y luego se
alejaron de los sectores populares, avalaron reformas sociales y pusieron en ejecución la Doctrina de la
Seguridad Nacional‖ (Salomón, 1999: 24-37).
En los años 70, el reformismo militar dio un respiro al sistema político con reformas que disminuyeron los
niveles de conflictividad social, debilitado por las fuerzas reaccionarias que también tocaron a las estructuras
militares. Para los años 80 ―estaba liquidado el proceso reformista y la respuesta a la conflictividad social de
parte de los militares se endureció, enfrentándose la protesta con la militarización de las empresas donde se
producían huelgas o las manifestaciones de importante magnitud (…). La denominada línea dura del Consejo
Superior de las Fuerzas Armadas se había impuesto al resto de la oficialidad que lo conformaba‖(Salomón, 1999:
42-44)
la Doctrina de la Seguridad Nacional y la militarización del Estado donde quedo debilitado el
papel de los civiles. Imponiéndose de esta manera ―una política represiva de carácter selectivo
con el funcionamiento de los cuerpos represivos del Estado dentro de las Fuerzas Armadas y
la Policía‖ (Salomón, 1999: 44).
En Honduras a diferencia de El Salvador y Guatemala las reformas al sector seguridad no se
originan en Los Acuerdos de Paz, tampoco se originan en un acuerdo político como en
Nicaragua, ya que el punto de inflexión para el inicio de cambios está en la necesidad de la
profundización del proceso democrático -iniciado con la elección de la Asamblea Nacional
Constituyente (1980) y la realización de elecciones presidenciales (1981). La mayor apertura
democrática también implica dar cabida a las demandas de cambio institucionales de los
cuerpos de seguridad por los altos niveles de corrupción y abuso a los derechos humanos en
los que se habían involucrado. Estos hechos desembocaron en la presión social para impulsar
los cambios.10
Las transformaciones más importantes en el sector seguridad inician con las reformas a la
Constitución de la República (1994) y de la Ley Orgánica del Ejército. Reformas que fueron
orientadas a sustituir el servicio militar obligatorio por un servicio militar voluntario, la
eliminación del Jefe de las Fuerzas Armadas, que paso a ser Jefe del Estado Mayor Conjunto y
su subordinación al Presidente de la República.
Fue durante el Gobierno de Carlos Roberto Reina (1994-1998) donde se emprendieron
acciones definitivas para la desmilitarización y la subordinación de las Fuerzas Armadas al
poder civil. Ese periodo de gobierno fue muy importante para la reafirmación de la
supremacía civil sobre los militares y la policía.
Al influjo reformista que prevalecía en Centroamérica y la inconformidad ciudadana con las
Fuerzas Armadas por su involucramiento en acciones de violación de los derechos humanos,
inician un conjunto de reformas realizadas entre 1993 y 1999, entre ellas: se produce la
reducción del presupuesto militar, eliminación del fuero militar, eliminación del servicio
10
La muerte precedida de violación de una estudiante cuya responsabilidad recayó en algunos militares presionó
al Congreso Nacional a interpretar el Artículo 90 Constitucional que establece que ―los miembros de las Fuerzas
Armadas, que estando de alta y en actos de servicio, incurrieran en la comisión de delitos o fallas de naturaleza
estrictamente militar incurrieran en delitos comunes serán sometidos a fuero común‖ Interpretación del Artículo
90, Constitucional del 30 de marzo de 1993 (Decreto 5893 del 30 de marzo de 1993).
militar obligatorio, eliminación de la Policía de Investigación Criminal y la creación de la
Dirección de Investigación Criminal bajo la dependencia del Ministerio Público, el control
civil de las instituciones del Estado acaparadas por los militares, la afirmación del poder
decisional del Presidente de la República sobre las Fuerzas Armadas, el enjuiciamiento de
militares acusados de violaciones a los derechos humanos (Salomón, 1999).
4.3. El enfoque de la Seguridad Ciudadana
Los cambios acaecidos en Centroamérica en los años 90s, pusieron en cuestión la visión
dominante de la seguridad construida bajo la ideología de la ―amenaza del comunismo‖. Por
lo que el fin de la guerra fría y de las guerras civiles en Centroamérica y la firma de los
Acuerdos de Paz incidieron para que los conceptos ―tradicionales‖ de ―Seguridad Nacional‖
y/o ―Seguridad Interior ‖ empezaran a ser reemplazados por nuevos conceptos: ―Seguridad
Humana‖11
, Seguridad Democrática‖, y ―Seguridad Ciudadana‖.
Los debates sobre la seguridad en la región dan un giro importante hacia temas como la
seguridad y el desarrollo humano, el aseguramiento de los derechos ciudadanos, y otros. El
concepto de la seguridad ciudadana en este contexto, rebasa el concepto de seguridad estatal y
las viejas ideas del mantenimiento del orden como valor superior, dando paso al nuevo
enfoque de la seguridad ciudadana centrado en la seguridad de las personas, como derecho
exigible ante El Estado.
Si bien el concepto ha ganado un mayor espacio en la discusión académica, la
conceptualización sobre la seguridad ciudadana es reciente y poco desarrollada. Arriaga
(1999:9) identifica dos enfoques que han dado lugar a dos definiciones de la seguridad
ciudadana: la primera definición es amplia ya que asocia la seguridad con la calidad de vida y
la dignidad humana en términos de libertad, acceso al mercado y oportunidades sociales; la
segunda definición de la seguridad se refiere a vivir una vida sin temor o con el menor temor
posible a ser objeto de una agresión violenta, saber respetada la integridad física, poder
disfrutar de la privacidad del hogar sin miedo a ser asaltado y poder circular tranquilamente
11
El concepto de Seguridad Humana formulado por las Naciones Unidas, basará su análisis en el conjunto de
riesgos y amenazas que limitan el desarrollo humano, colocando en el centro a la persona humana y como nuevas
amenazas la pobreza, los problemas del medio ambiente, y otros relacionados con los derechos humanos,
rebasando de esta manera el concepto de seguridad tradicional, como concepto defensivo que apelaba a la
seguridad territorial o militar y a la amenaza de un enemigo interno o externo.(PNUD, 2004).
por las calles sin temer un robo o una agresión. La seguridad ciudadana entendida de esta
manera es una creación cultural que implica una forma igualitaria de sociabilidad.
La primera de las definiciones presenta la limitante de ampliar demasiado el concepto,
inclusive se ha señalado que no se debe confundir la seguridad ciudadana con el bienestar; la
segunda definición ha ganado más espacio, es además la definición que se viene elaborando el
Programa de las Naciones Unidas en los distintos informes sobre el desarrollo humano. El
Informe del Desarrollo Humano 2006 del PNUD- Costa Rica, por ejemplo parte de la
siguiente definición: ―La seguridad ciudadana es la condición personal objetiva y subjetiva de
encontrarse libre de violencia o amenaza de violencia o despojo intencional por parte de
otros‖ (IDH, Costa Rica, 2005).
El concepto de inseguridad ciudadana surge en necesidad de establecer nuevos enfoques y
perspectivas de análisis que pudieran trascender la clásica visión penalista del problema de la
criminalidad. En el debate ha quedado establecido que cuando se habla del fenómeno de
crecimiento de la inseguridad ciudadana y la criminalidad se debe tener claro que estamos
hablando de dos fenómenos distintos: la diferencia consiste en que la delincuencia es vista
como un hecho objetivo, en tanto que la inseguridad ciudadana es considerada un fenómeno
subjetivo (Curbet, 2005:5) que tiene que ver con la construcción del miedo y el
desplazamiento del mismo (Dammert, 2003).
El concepto de la seguridad ciudadana tiene historicidad, debe ser comprendido en marcos
contextuales específicos y que se relaciona estrechamente con la representación simbólica del
peligro. Por lo que para poder captar las representaciones sociales del fenómeno, los estudios
sobre la seguridad ciudadana establecen dos dimensiones del fenómeno claramente
diferenciados pero también interrelacionadas: la dimensión objetiva de la inseguridad que
hace referencia a los hechos concretos de violencia que se producen en la sociedad; la
dimensión subjetiva de la inseguridad que se relaciona con la sensación de temor y que tiene
que ver con la construcción social del miedo generado por la violencia directa o indirecta
(Tudela, 2005: 5-6; Carrión, 2006:1).
Dammert et, al (2007:5) define el fenómeno de la inseguridad ciudadana a partir del acceso a
derechos y libertades ciudadanas que deben ser garantizadas por el Estado. La autora señala
que la seguridad ciudadana hace referencia a la protección de los derechos ciudadanos, donde
la preocupación del orden no es lo central, pues lo sustancial son las acciones adoptadas por el
Estado para garantizar derechos y libertades fundamentales para brindar seguridad a los
ciudadanos y la creación de las condiciones básicas para que interactúen en una sociedad, con
el menor riesgo y daño posible, resguardando sus derechos y garantías individuales.
Beliz (2007) por su parte plantea lo siguiente:
―El concepto de SC es una superación del concepto de seguridad estatal -que
privilegiaba el mantenimiento del orden público como valor superlativo-para
enfocar su prioridad en la seguridad de las personas y convertir dicho atributo
en derecho exigible frente al Estado. No implica la eliminación del mismo, sino
su reordenamiento y fortalecimiento, su recentramiento en el ciudadano en tanto
ser comunitario, enfocando en él sus mejores capacidades analíticas, operativas
y estratégicas‖ (Beliz, 2007:70).
El concepto que nosotros asumimos en la presente investigación es el de la seguridad
ciudadana como derecho donde el Estado tiene la responsabilidad de creación de las
condiciones institucionales básicas para que las y los ciudadanos interactúen en la sociedad
bajo el menor riesgo posible, libres de violencia o amenaza de violencia. Por lo que adquiere
centralidad el derecho de las personas a desarrollar su vida en un entorno seguro donde estén
garantizados derechos y libertades fundamentales, principalmente el derecho a la vida.
Son elementos sustantivos de la seguridad ciudadana: (a) La protección y desarrollo de los
derechos humanos de los ciudadanos dentro de un marco de derecho y respeto a leyes; (b) la
generación de condiciones adecuadas para la convivencia pacífica de las personas; (c)
trascender de la esfera de la acción policial; (d) la prevención y control de los factores que
generan la violencia y la inseguridad, antes que las acciones punitivas o reactivas; (e) las
políticas preventivas que orientan los factores de riesgo, inclusión y reinserción; (f) desarrollar
transformaciones institucionales para dar respuestas a tales acciones de carácter preventivo,
involucrando reformas importantes de la policía y la justicia, y; (g) relevancia del rol de las
autoridades locales y de la asociación con diversos grupos de sociedad civil en la
coproducción de las acciones de prevención (Dammert, 2007:75).
Desde el enfoque de la seguridad ciudadana, las omisiones e ineficiencias del Estado en la
prevención del delito, en la investigación criminal y en el control de los hechos que vulneran
libertades y derechos coloca a los ciudadanos en un estado de indefensión, vulneración de
derechos fundamentales y en condiciones inadecuadas para la convivencia ciudadana.
La inseguridad ciudadana es uno de los problemas más acuciantes de la región
latinoamericana y la subregión centroamericana. Desde el punto de vista individual afecta la
vida cotidiana de la población; desde el punto de vista institucional afecta la funcionalidad y
legitimidad de las instituciones de la seguridad; desde el punto de vista social, contribuye a la
segregación y estigmatización de amplios sectores de la población.
Sin duda, el concepto seguridad ciudadana ha permitido ampliar el marco de comprensión del
fenómeno de la violencia y la criminalidad, así como el ámbito institucional de intervención
con estrategias de prevención social y situacional del delito como herramienta más efectiva y
eficiente que las tradicionales respuestas reactivas y represivas para el control de la violencia
y el delito; se plantea también desde este enfoque la necesidad de conjugar el concepto
preventivo con la generación de procesos participativos ciudadanos (prevención comunitaria);
y finalmente, la cooperación interinstitucional surge como un aspecto fundamental en la
ampliación de redes de conocimiento e información en el establecimiento de políticas
coordinadas de intervención, sobre todo en lo que se refiere al delitotransnacional (Pontón,
2007:13).
En América Latina este es un tema de especial relevancia, siendo la segunda región más
violenta del mundo (OMS, 2002). Más de 200 millones de latinoamericanos son víctimas de
algún acto delictivo cada año. Mientras en Europa y América del Norte presentan tasas de
homicidios dolosos inferiores a 4 por cada 100,000 habitantes, el promedio para América
Central y México sobrepasa la tasa de 25.2 muertes por 100,000 habitantes (Díaz y Meller,
2012:10).
La violencia interpersonal se ha convertido en el mecanismo de resolver los conflictos
cotidianos en América Latina. Las tasas de lesiones y homicidios demuestra que esta situación
afecta a toda la población, pero en especial a los jóvenes de los sectores más pobres. El
homicidio es uno de los indicadores más confiables que permite caracterizar la magnitud de la
violencia, porque su utilización se dirige contra la vida de las personas.
En países como El salvador, Guatemala, Honduras, la tasa de homicidios sobrepasa los 40
por 100,000 habitantes. El fenómeno se agrava y extiende, al grado que países considerados
―seguros‖ como Argentina, Perú, Chile o Uruguay, la seguridad ciudadana ha pasado a ser
parte de las preocupaciones de los ciudadanos.
En conclusión, la falta de seguridad ciudadana es uno de los más graves problemas que afecta
la población, limita el desarrollo humano sostenible y se constituye una amenaza para la
gobernabilidad democrática. La seguridad ciudadana es en lo esencial un derecho humano que
debe ejercerse tanto en lo público como en lo privado y debe ser parte del trabajo de
protección que se realice desde el sector seguridad.
- 53-
CAPÍTULO 2
INSEGURIDAD CIUDADANA EN PERSPECTIVA COMPARADA: HONDURAS Y
NICARAGUA
1. Inseguridad ciudadana en Centroamérica
La inseguridad ciudadana producto de la delincuencia y la criminalidad organizada se ha
convertido en uno de los problemas más críticos de Centroamérica. Según las cifras más
recientes presentadas por el Informe sobre Desarrollo Humano (IDHAC, 2009-2010),
Centroamérica sería la región más violenta del planeta si se exceptúan aquellas que están
siendo afectadas por una intensa violencia política. Asimismo y salvo pocas excepciones, la
débil institucionalidad de los Estados ha imposibilitado responder con mayor efectividad a los
problemas actuales de violencia enfrentando sus causas socioeconómicas, políticas y
culturales.12
El crimen y la violencia causan trauma y sufrimiento en las víctimas; conlleva también costos
económicos abrumadores ya que se estima que el 18% del Producto Interno Bruto de la región
se destina a la seguridad, esto si se incluye los costos de los procesos judiciales y el gasto del
sistema de salud; debilita el crecimiento económico porque desestimula la inversión y los
recursos que podrían destinarse al desarrollo económico y social son reorientados a la
seguridad; aumenta los niveles de corrupción porque la actividad ilícita permea las
instituciones y empaña la legitimidad de las mismas frente a la opinión pública
(Banco Mundial, 2011).
El crimen organizado constituye una de las principales amenazas a la seguridad en
Centroamérica, porque miles de vidas se están perdiendo bajo su acción y por los enormes
costos sociales, políticos, institucionales para los países. A través del tráfico de drogas y de
armas, el crimen organizado ha venido ampliando capacidades para permear diferentes
12
El Informe sobre Seguridad Ciudadana en las Américas, capítulo ―Fortalecimiento Institucional de los
Organismos de Seguridad Pública en Centroamérica‖ señala: ―Centroamérica es por naturaleza un Istmo
vulnerable, asentado sobre varias placas tectónicas que la hacen proclive a violentos temblores, una víctima
principal del cambio climático que cada vez y con mayor frecuencia, es impactada por huracanes e inundaciones.
Es al mismo tiempo un corredor geográfico privilegiado que nos coloca entre los principales mercados ilegales
de la droga. Asimismo y salvo pocas excepciones, la región posee por causas socioeconómicas, políticas y
culturales, una infraestructura institucional débil que no permite enfrentar con mayor efectividad los problemas
actuales del crimen y la violencia‖ (Vílchez, en OEA, 2012:126).
- 54-
estructuras, obtener mayor rentabilidad en sus actividades, ha adquirido un poder que
contrasta con la debilidad de muchos Estados que carecen de capacidades para combatirlos
eficazmente (Hans y Niño, 2011: XVII; Espinoza y Meléndez, 2011:193). El aumento del
consumo de drogas junto a la adquisición de armas de fuego, la debilidad del sistema de
justicia y la corrupción, han coadyuvado al crecimiento del crimen organizado y al incremento
de la violencia en Centroamérica (OEA, 2008:11).
La presencia del narcotráfico en Centroamérica ha estado determinada por su posición
geográfica. Su condición de puente entre el norte y el sur del continente, entre México y
Colombia ―hace que el istmo se encuentre en el radio de acción de los principales productores
de cocaína del mundo (Colombia, Perú y Bolivia), entre los principales productores de opio
(Colombia y México), y a un tiro del mayor mercado de consumidores del mundo: Estados
Unidos‖ (Espinoza y Meléndez, 2011:193).
Hace unas décadas, Centroamérica ya era considerada zona de tránsito de la droga, pero ahora
ha pasado a ser considerada lugar de almacenaje, distribución y consumo de la droga. A esto
se suma que la presencia del narcotráfico ha venido incrementándose con el uso de
tecnología, mayor capacidad de organización y conexiones de redes regionales, lo que ha
venido a complejizar los contextos de victimización e inseguridad ciudadana.
―Se estima que unas 200 toneladas métricas de cocaína transitan por América
Central y México y dejan unos 6 mil millones de dólares en carteles regionales.
Como resultado, los que controlan las porciones de la frontera con México por
las que pasa la mayor parte de las drogas han ganado riqueza y poder similar a
los obtenidos por los carteles colombianos en la época de su apogeo‖ (UNODC,
2011:237).
Honduras reporta una situación que requiere mucha atención porque algunos autores
consideran que por el país pasa al menos la mitad de la droga que transita hacia el norte y
presenta una mayor movilización de la actividad del narcotráfico (Espinoza y Meléndez,
2011:199).
La inseguridad provocada por la alta incidencia de crímenes, así como las tasas de homicidios,
son los rasgos que caracterizan los procesos de configuración de la violencia en la región
Centroamericana; a diferencia de la que se vivió hace un poco más de dos décadas cuando la
- 55-
violencia estaba asociada a los conflictos armados, en donde se produjo el enfrentamiento
entre fuerzas contendientes y las acciones de represión de las fuerzas de seguridad del Estado
contra la población civil.
Tres países presentan los índices de crimen y violencia más altos: Guatemala, El Salvador y
Honduras; los demás países, Nicaragua, Costa Rica y Panamá tienen niveles de crimen y
violencia significativamente menores, aunque en aumento sostenido.
2. Los indicadores de inseguridad ciudadana
Según el IDHAC (2009-2010), dentro de América Central es posible y útil distinguir dos
situaciones: la alta criminalidad y la baja criminalidad.
―La alta criminalidad corresponde esencialmente a una tasa de homicidios
elevada -puesto que el homicidio es el dato más confiable que tenemos-; pero
además los países de este grupo tienden a registrar los niveles más altos de
victimización y tasas en general altas o crecientes de violencia no homicida y de
delitos contra la propiedad. En algunos casos, la situación es tan grave que
todas esas características están presentes, mientras que en otros casos una de
ellas predomina sobre las demás. Belice, El Salvador, Guatemala y Honduras
hacen parte de este primer grupo de países.
La baja criminalidad en primer lugar se refleja en tasas medias o bajas de
homicidio, que suelen ir acompañadas por porcentajes de victimización más
bajos y por tasas moderadas, estables o en descenso de violencia no homicida y
de delitos contra la propiedad. Igual que en el caso anterior, un país puede
reunir todas las características en diferentes grados, o presentar solo algunas de
ellas. Aquí incluimos a Costa Rica, Nicaragua, Panamá‖ (IDHAC, 2009:86).
La advertencia sobre las dificultades del acceso a las estadísticas del delito también es
necesaria, dado que la ausencia de series estadísticas confiables entre países de la región hace
difícil el análisis comparado. Córdova puntea tres dificultades para el acceso a estadísticas
confiables:
―Primero, debido a que las estadísticas publicadas por los gobiernos están
basadas en casos que la población denuncia ante las autoridades, y en estudios
previos LAPOP y otras instituciones han mostrado que una proporción alta de
víctimas de la delincuencia no denuncia el hecho. Es ―precisamente en las áreas
con mayor nivel de delitos donde las tasas de denuncia son menores‖ (United
Nations Office on Drugs and Crime and The Latin América and the Caribbean
- 56-
Region of the World Bank 2007:5). Segundo, debido a las diferencias existentes
en las legislaciones nacionales sobre la tipificación de delitos, lo cual
complejiza la comparabilidad de los mismos. Tercero, debido a la generación de
datos discrepantes provenientes de distintas instituciones: la policía, el
ministerio público y medicina legal‖ (Córdova, 2011:10).
En el presente capítulo nos enfocamos en el análisis comparativo de los indicadores objetivos
y subjetivos de la inseguridad ciudadana en Honduras y Nicaragua buscando relevar los
indicadores que marcan diferencias en las condiciones de inseguridad ciudadana entre ambos
países. Los indicadores de inseguridad ciudadana que abordamos para el análisis comparado
son: (1) homicidios, (2) victimización por delincuencia, (3) percepción de inseguridad, (4)
percepción de inseguridad por pandillas y maras, (5) percepción sobre la policía, y (6) apoyo a
valores no democráticos por delincuencia. Finalmente hacemos la síntesis de los resultados del
análisis comparado de los indicadores entre Honduras y Nicaragua.
Para los homicidios se utilizan tres fuentes: por un lado, los datos de la Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), órgano de las Naciones Unidas que
ha establecido como prioridad los temas del crimen, drogas y terrorismo y que para estos
propósitos recoge las estadísticas del delito y las tendencias mundiales del crimen. Además se
utilizan los datos generados por ―El Observatorio de la Violencia‖ de Honduras y por la
Policía de Nicaragua.
Los datos de victimización y percepciones sobre la inseguridad ciudadana son tomados del
Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) del Barómetro de las Américas de
la Universidad de Vanderbilt, rondas 2004, 2006 y 2008 para Honduras y Nicaragua. Los
datos del Barómetro de las Américas permiten abordar dos aspectos: el primero se relaciona
con la experiencia objetiva de victimización y sus características básicas; el segundo se refiere
a la percepción y actitudes que los ciudadanos tienen sobre el problema de la inseguridad en el
entorno donde viven y los efectos que la inseguridad misma tiene en los valores democráticos
y la confianza en las instituciones. El núcleo de preguntas que se examinan –en perspectiva
comparada- está referido a los temas de victimización por delincuencia, percepción de
inseguridad y el impacto de la delincuencia e inseguridad en los valores no democráticos.
- 57-
2.1. Homicidios
El homicidio es el indicador más confiable para estimar los niveles de violencia de un país
porque presenta menores problemas de subregistro y su definición homologada permite hacer
comparaciones longitudinales. Sin embargo, al ser el resultado de diferentes actos delictivos,
como la violencia intrafamiliar y otros, la identificación de sus causas presenta enormes
dificultades tanto por las falencias en los registros como en la investigación criminal.
El Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud (2003) estimaba para el año 2000, una tasa
mundial de 8.8 homicidios por 100,000 habitantes. El continente americano tenía una tasa de
19.3 y para América Latina y El Caribe la tasa ascendía a 27.5 muertes por cada cien mil
habitantes, siendo la región con mayor violencia en el mundo, como se puede observar en las
cifras comparadas que se presentan en el siguiente cuadro.
Cuadro No 2.1
Tasas de mortalidad causadas por homicidio. Año 2000
Región Tasa por cada 100,000 habitantes
África 22.2
América 19.3
Europa 8.4
América Latina 27.5
Mediterráneo Oriental 7.1
Asía Sudoriental 5
Pacífico Oriental 3.4
Mundial 8.8
Fuente: Informe Mundial de la Violencia y la Salud, 2003.
De acuerdo a las cifras que presenta la OMS (2003), El Salvador (1993) tenía la tasa más
elevada de homicidios de la región, con 55.6 muertes por 100,000 habitantes. En contraste,
Nicaragua (1996) alcanzó una tasa menor a la tasa mundial de homicidios, con 8.4 homicidios
por cien mil habitantes y Costa Rica (1995) además de tener una tasa de homicidios menor a
la tasa mundial con 5.4, representaba la tasa más baja en toda la región.
- 58-
Cuadro No 2.2
Tasas de homicidios en Centroamérica. 1993-1995
País Año Tasa de Homicidios
El Salvador 1993 55.6
Nicaragua 1996 8.4
Costa Rica 1995 5.4
Honduras s/d s/d
Guatemala s/d s/d
Fuente: Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud, OMS, 2003.
Cifras más recientes del Informe sobre el Desarrollo Humano para América Central colocan a
la región como una de las más violentas del mundo con 29.3 homicidios por cada cien mil
habitantes, sólo superada por la región sudafricana con 31.7 homicidios. Centroamérica
resultaría ser la región más violenta del planeta ―si se exceptúan aquellas que están siendo
afectadas por una intensa violencia política‖, señala el informe (IDHAC, 2009: 67).
El análisis de la evolución de las tasas de homicidios en un periodo de ocho años continuos de
2000 a 2008 (IDHAC, 2009) devela los dos escenarios de inseguridad ciudadana que se han
venido configurando en América Central. El primer escenario corresponde a los países del
norte: Guatemala, Honduras y El Salvador seguido de Belice con altas tasas de homicidios; el
segundo escenario lo constituyen los países del sur: Panamá, Costa Rica y Nicaragua con tasas
bajas de homicidios, si se comparan con los países de norte de América Central.
- 59-
Cuadro No 2.3
América Central
Homicidios por 100, 000 habitantes, 2000-2008
Por países y años
País 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Costa Rica 6 6 6 7 7 8 8 8 11
Nicaragua 9 10 10 12 12 13 13 13 13
Panamá 10 10 12 11 10 11 11 13 19
El Salvador 45 40 39 40 49 62 65 57 52
Belice 19 25 30 24 27 28 31 30 32
Guatemala 28 30 32 37 38 44 47 45 48
Honduras13
. . 69 65 35 37 46 50 58
Fuente: IDHAC (2009: 69).
En 2000 y 2001, El Salvador estaba a la cabeza con las tasas de homicidios más elevadas de la
región, sin embargo en 2002 y 2003 Honduras superó con creces a El Salvador, mostrando las
tasas más elevadas de homicidios de la región, con 69 y 65 homicidios por cien mil habitantes
respectivamente.
Con base en las cifras que presenta el UNODC, hemos construido una serie de datos del
periodo 1992-2011 para Honduras y Nicaragua, en la que se observa la evolución de las tasas
de homicidios.
13
Para el caso de Honduras, el IHDAC (2009:69) advierte que cuando se presentan cambios inexplicados y tan
abruptos en las tasas anuales de criminalidad como los que muestra la serie hondureña, los expertos concluyen
más bien que las cifras del caso no son muy confiables. Entendemos que esa advertencia se refiere a los
primeros años de 2000, cuando no se homologaban los datos con la sistematicidad y rigurosidad con que ahora
lo hace el Observatorio de la Violencia de la UNAH de manera conjunta con las instituciones que son fuente de
información: Policía Preventiva, Policía de Investigación, Medicina Forense.
- 60-
Cuadro No 2. 4
Evolución de las Tasas de Homicidios
por cada 100,000 habitantes
Honduras y Nicaragua. 1992-2011
Años Nicaragua Honduras
1992 22 s/d
1993 19 s/d
1994 16 s/d
1995 16 s/d
1996 15 s/d
1997 15 s/d
1998 13 s/d
1999 11 42.1
2000 9 51.1
2001 10 55
2002 10 56
2003 12 33.6
2004 12 32
2005 13 35.1
2006 14 43
2007 13 45.6
2008 13 61.3
2009 14 70.7
2010 13.2 82.1
2011 13 91.6
Fuente: UNODC, Homicide Statistics-Data Series. Consulta 15 de marzo de 2013.www.UNODC.org
La evolución de las tasas de homicidios durante 19 años continuos en Nicaragua muestra que
la tasa más elevada de 22 homicidios por 100,000 habitantes ocurrió en 1992 que corresponde
a un periodo de transición, además de mucha incertidumbre para la institución policial,
cuando la policía deja de ser la Policía Sandinista y pasa a ser la Policía Nacional de
Nicaragua. En 1993 empieza a experimentarse un descenso importante y luego un nivel bajo
de 13 homicidios por 100,000 habitantes se mantiene estable y se mantiene un
comportamiento sostenido durante el periodo de 2007 a 2011.
En contrapunto, Honduras alcanzo la tasa más baja de homicidios en 2004 con 32 muertes por
100,000 habitantes y la más elevada de todos los países de la región Centroamericana en 2011
con 91.6 homicidios por 100,000 habitantes en el periodo analizado.
- 61-
Gráfico 2.1
En el gráfico No 2.1, se puede observar como en 1998 Honduras presentaba una tasa elevada
de homicidios 42.1, en contraste Nicaragua tenía una tasa de 11 homicidios por 100,000
habitantes. La serie de doce años continuos de 1999 a 2011 elaborada con datos del UNODC,
muestra que Honduras elevo la tasa de 42.1 (1999) a 56 (2002), luego hay un descenso a 32
(2004), a partir de allí se da un repunte elevándose a 91.6 (2011).
11 9 10 10
12 12 13 14 13 13 14 13.2 13
42.1
51.1 55 56
33.6 32 35.1
43
45.6
61.3
70.7
82.1 91.6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Tasa
s d
e H
om
icid
ios
Años
Evolución de las tasas de Homicidios en Honduras y Nicaragua. 1998-2011
Nicaragua
Honduras
UNODC, 2011.
- 62-
Honduras en 1999 ya estaba frente al problema de una tasa elevada (42) de homicidios. Con
incrementos importantes en 2000, 2001 y 2002 de 51, 55 y 56 homicidios por 100,000
habitantes; luego en 2003, 2004 y 2005 hay una reducción a tasas de 33, 32 y 35; a partir de
2006 la tasa se incrementa notablemente pasando de 43 por 100,000 habitantes hasta llegar a
91.6 homicidios en 2011. Mientras Nicaragua tuvo una tasa de 11 homicidios por 100,000
habitantes en 1999, de 9 homicidios por 100,000 habitantes en 2000, sube a 10 en 2001 y
2002, en 12 para el año 2003, 13 muertes por 100,000 habitantes en 2004, 14 en 2005, luego
estabilizándose a 13 en 2007 y 2008, con un leve incremento a 14 en 2009, estabilizándose
nuevamente en 13 muertes por 100,000 habitantes en 2010 y 2011.
Es necesario señalar que Nicaragua con una tasa de homicidios bastante baja si se le compara
con los países del denominado ¨Triángulo Norte¨, mantiene este indicador en niveles
epidémicos según los criterios de la Organización Mundial de la Salud porque se encuentra
por encima de la barrera establecida por la OMS de 10 muertes por 100, 000 habitantes como
promedio mundial.
De acuerdo con los datos del Observatorio de la Violencia en Honduras en un periodo
continuo de 2004-2012 ocurrieron en Honduras un total de 41,105 homicidios en el país, lo
que representa un crecimiento del 232.8% durante nueve años consecutivos En 2005, 2,155
fueron víctimas de la violencia homicida, la tasa fue de 30.7, en 2006 fue de 46.2, en 2007 en
49.9, en 2008 con 57.9, en 2009 alcanza 66.8, en 2010 de 77.5, en 2011 de 86.5 con un leve
descenso en 2012 alcanzando 85.5.
- 63-
Los datos que presenta el Observatorio de la Violencia de Honduras difieren en algunos años
levemente de los que presenta el UNODC. Exceptuando el año 2011 donde la diferencia entre
ambas fuentes es notoria, el UNODC reporta una tasa de 91.6 y El Observatorio de la
Violencia de Honduras reporta una tasa de 85.9 homicidios por 100,000 habitantes.
El análisis comparado de las cifras de homicidios entre Honduras y Nicaragua durante dos
años continuos 2008- 2009 arroja contrastes importantes sobre el impacto que tienen las
armas de fuego en las muertes en ambos países.
- 64-
Los datos del UNODC presentan cifras más favorables para Nicaragua que tenía 35.2% y
42.1% muertes por armas de fuego con relación a Honduras que tiene 80.3% y 81.4 % muertes
por armas de fuego para los años 2008 y 2009.
Gráfico No 2.3
Nicaragua y Honduras: Homicidios por armas de fuego
Porcentajes
(2008-2009)
Fuente: UNDOC, Homicide Statistics, 2012.
Según cifras del UNODC, en 2008 se produjeron 3,590 homicidios en Honduras,
representando el 80.3% de los homicidios por arma de fuego y una tasa de 49.2 por 100,000
habitantes. Para ese mismo año Nicaragua tuvo 259 homicidios por arma de fuego,
representando el 35.2% de los homicidios, con una tasa de 4.6 por cada 100,000 habitantes.
En 2009 se produjeron 4,288 homicidios en Honduras representando el 81.4% de los
homicidios por arma de fuego y una tasa de 57.6 por 100,000 habitantes. Para ese mismo año,
- 65-
Nicaragua tuvo 338 homicidios por arma de fuego, representando el 42.1% de los homicidios,
con una tasa de 5.9 por cada 100,000 habitantes.
Cuadro 2.5
Comparativo de homicidios por armas de fuego entre Honduras y Nicaragua
Datos absolutos, datos relativos y tasas
2008-2009
País/homicidios 2008 2009
Honduras
No de homicidios por arma de fuego 3,590 4,288
% de homicidios 80.3 81.4
Tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes 49.2 57.6
Nicaragua
No de homicidios por arma de fuego 259 338
% de homicidios 35.2 42.1
Tasa de homicidios por cada 100,000 habitantes 4.6 5.9
Fuente: UNODC, Homicide Statistics, 2012.
El análisis de los datos de muertes por armas de fuego en perspectiva comparada entre
Honduras y Nicaragua muestra: (1) el contraste entre ambos países, en Honduras se producen
más de 13 muertes por cada 1 muerte por arma de fuego en Nicaragua; (2) Honduras mantiene
una cifra de muertes por armas de fuego muy elevada (alrededor del 80%), aun así
experimenta un crecimiento de 1.1% de un año a otro; en tanto que Nicaragua tiene una
proporción de muertes por armas de fuego mucho más baja entre 35% y 40% pero creció de
un año a otro en 6.9%.
2.2. Victimización por delincuencia
Las encuestas del Barómetro de las Américas recogen información sobre el nivel de
victimización de los ciudadanos por hechos de delincuencia, excluyendo los delitos que por su
naturaleza no pueden ser recolectados por encuestas. La captura de los datos corresponde al
último año del momento de realización de la encuesta.
La pregunta habitual que hace LAPOP para medir el nivel de victimización es la siguiente:
―VIC1. ¿Ha sido usted víctima de una agresión física o de algún hecho de delincuencia en los
últimos doce meses? (1) Sí, (2) no, 8 NS/NR‖.
- 66-
De acuerdo a los resultados de la ronda 2004, 2006 y 2008, el 13.7% de los hondureños fueron
víctimas de algún hecho delincuencial en 2004, cifra que en 2006 se incrementó a 19.2%, lo
que significó un aumento de víctimas en 5.5% y esta es una diferencia estadísticamente
significativa. Ese año, Honduras se ubicó en los niveles más altos de victimización de toda la
región latinoamericana. En 2008, los niveles de victimización se redujeron, afectando al
13.7% de consultados.
Gráfico 2.4
Fuente: El Barómetro de las Américas, LAPOP, 2004, 2006,2008.
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año. Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 67-
Nicaragua se mantuvo en un nivel intermedio de victimización pasando de 15.2% en 2004 a
16% en 2006 y alcanzando 16.5% en 2008, experimentando un leve crecimiento de 0.8 en
relación 2004 y de 0.5 en 2008. Tomando en cuenta los intervalos de confianza, la
victimización se ha mantenido estable en Nicaragua alrededor del promedio de 15.9 para el
periodo 2004-2008.
Gráfico 2.5
Fuente: El Barómetro de las Américas, 2004, 2006, 2008.
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año. Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 68-
En el grafico 2.5 se presenta la serie 2004, 2006 y 2008 de victimización por crimen en
perspectiva comparada para Centroamérica. Los porcentajes de victimización más bajos
durante esos tres años corresponden a Guatemala 12.7 % (2004) y los más elevados a
Honduras 19% (2006), Costa Rica 19% (2006) y El Salvador 19% (2008).
En promedio, las encuestas de LAPOP para los años 2004-2006-2008 reportan una tasa de
victimización por crimen de 15.8% para Centroamérica.
Gráfico 2.6
Victimización por delincuencia en Centroamérica en perspectiva comparada
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP 2004, 2006, 2008.
.
- 69-
En el Gráfico No 2.6 se puede observar que arriba del promedio regional se ubica El Salvador
(17.2) y Guatemala (16.2); en el promedio se ubica Nicaragua (15.8%) y un poco más abajo
del promedio Honduras (15.4), mucho más abajo aún esta Costa Rica (14.3%). Sorprende en
cierto sentido este hallazgo que Honduras junto a Nicaragua se coloque en el rango de países
con tasas de victimización que están en el promedio y un poco más bajo del promedio
regional.
Es importante hacer la aclaración que los datos de victimización capturan información valiosa
sobre los delitos contra los bienes patrimoniales, dejando de lado los delitos contra la vida. Por
otra parte, hay que tomar en consideración la advertencia que hacen Córdova y Cruz, cuando
señalan: ―los delitos contra la vida no son concomitantes con los delitos contra de la propiedad
o los delitos que son motivados económicamente‖ (LAPOP, Honduras, 2004:84).
Los promedios de victimización para los años 2004-2006-2008 en un país considerado muy
inseguro como Honduras -con las más altas tasas de homicidios- son paradójicamente
15.8
17.2
16.2
15.8
15.4
14.3
0 5 10 15 20
Centroamerica
El Salvador
Guatemala
Nicaragua
Honduras
Costa Rica
Porcentajes
Gráfico 2.7
Promedio de victimización por delincuencia
2004-2006-2008
Fuente: LAPOP, 2004, 2006,2008.
- 70-
levemente menores a los de Nicaragua considerado uno de los tres países más seguros de
Centroamérica.
Dammert (2012:29-30) refiriéndose a este tema de altos niveles de violencia contra las
personas y bajos niveles de delitos menores violentos como robos y daños a la propiedad,
señala que se debe poner en duda la descripción generalista del problema de la violencia y
avanzar en la necesidad de identificar las diversas aristas de su multidimensionalidad. Una de
las hipótesis que se debe indagar sobre la falta de correlación del delito grave con delitos
menos violentos podría estar en la posible relación entre altas tasas de homicidios con la
presencia del tráfico de drogas, la que no se conecta necesariamente con la delincuencia
común; la otra hipótesis se refiere a los registros, hechos delictuales menores son ignorados en
países o zonas de mucha inseguridad y relevados en países o zonas con mucha seguridad
(Dammert, 2012:29-30).
―Algunas posibles hipótesis de explicación se vinculan con la concentración
territorial del homicidio relacionado con el tráfico de drogas y por lo tanto
permea necesariamente la distribución delictual de un territorio. Este resultado
es contraintuitivo ya que la literatura ha considerado la alternativa de
articulación delictual, es decir, de una vinculación entre aquellos que cometen
homicidios con un espacio y ambiente que favorece el desarrollo de actividades
criminales varias. Una segunda hipótesis vincula esta situación con las
expectativas de lo que es considerado criminal. Así por ejemplo, en algunos
contextos violentos ocurren algunos hechos menores que no son considerados
como delictivos y, por ende, el registro de victimización disminuye. En cambio,
en los países con menores niveles de violencia, cualquier hecho delictual es
tomado en cuenta como un problema y una victimización a recordar y
reconocer. Con todo, ninguna de estas hipótesis ha sido comprobada, lo que
demuestra la necesidad de avanzar en estudios más detallados de corte
cuantitativo y cualitativo para generar un mejor diagnóstico regional y
nacional‖ (Dammert, 2012: 29-30).
Para indagar el tipo de delitos a los que están expuestas las víctimas, LAPOP formula la
siguiente pregunta: ―VIC2. ¿Qué tipo de acto delincuencial sufrió?: (1) robo sin agresión o
amenaza física, (2) robo con agresión o amenaza física, (3) agresión física sin robo, (4)
violación o asalto sexual, (5) secuestro, (6) daño a la propiedad, (7) robo de la casa, (77) otro,
(99) inap.‖
- 71-
Cuadro No 2.6
Tipo de acto delincuencial que sufrió la victima
Honduras y Nicaragua
2004-2006
¿Qué tipo de acto delincuencial sufrió? Honduras Nicaragua
2004 (%) 2006 (%) 2004 (%) 2006 (%)
Robo sin agresión o amenaza física 45.5 50.3 41.5 34.4
Robo con agresión o amenaza física 40.1 32.6 32.7 25.8
Agresión física sin robo 2 2.6 5.5 8.2
Violación o asalto sexual 0.5 0.7 0 1.8
Daño a la propiedad 1.5 9.5 5.1 12.9
Robo de la casa 9.9 3.6 13.8 16.1
Retención indebida de bienes 0.5 0 0.9 0
Otro 0 0.7 0.5 0.7
Fuente: Barómetro de las Américas LAPOP 2004 y 2006.
Los resultados de la encuesta para Honduras en 2004, revelan que los delitos más frecuentes
fueron los robos sin agresión o amenaza física (45.5%) y los robos con agresión o amenaza
física (40.1%) y le siguen los delitos por robo de la casa (9.9%). Estos tres delitos representan
el 96% de las acciones delincuenciales reportadas por las víctimas de la delincuencia.
Los resultados 2006 -siempre para Honduras- exhiben un aumento de los delitos de robo sin
agresión (50.3%) y disminuyeron los delitos de robo con agresión (32.6%) y aumentaron los
delitos de daño a la propiedad (9.5%). Estos tres delitos representan el 92% de todos los
delitos sufridos por las víctimas de la delincuencia.
Para Nicaragua, los resultados de la encuesta LAPOP 2004 muestran que las mayores víctimas
fueron por robo sin agresión o amenaza física (41.5%), seguido del robo con agresión o
amenaza física (32.7%), y en tercer lugar el robo de la casa (13.8%). Sumados estos tres
delitos constituyen el 88% de las acciones delincuenciales reportadas por las víctimas.
Los resultados 2006 -siempre para Nicaragua- presentan una disminución de los delitos de
robo sin agresión (34.4), le sigue los delitos de robo con agresión o amenaza física (25.8%), y
en tercer lugar el robo a la casa (16.1%). Estos tres delitos representan el 76%.
A continuación, en los gráficos 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 se comparan los resultados por delito para
los dos países.
- 72-
Gráfico No 2.7 Gráfico2.8 Victimización por robo sin agresión o amenaza física Victimización por robo con agresión o amenaza física
Grafico 2.10 Gráfico 2.11
Victimización por daños a la propiedad Victimización por robo de la casa
Honduras Nicaragua
PAIS
2004 2006
Año
0%
5%
10%
15%
10%
14%
4%
16%
Honduras Nicaragua
PAIS
2004 2006
Año
0%
5%
10%
15%
10%
14%
4%
16%
Honduras Nicaragua
PAIS
2004 2006 Año
10%
20%
30%
40%
40%
33% 33%
26%
Honduras Nicaragua
PAIS
2004 2006 Año
10%
20%
30%
40%
40%
33% 33%
26%
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
Gráfico 2.8 2.9
- 73-
En Honduras y Nicaragua la mayoría de las víctimas fueron objeto de robo sin agresión o
amenaza física y robo con agresión. Honduras presentó mayores niveles de victimización por
robo sin agresión y con agresión en relación a Nicaragua en los dos años analizados, 2004-
2006. En las dos gráficas 2.9 y 2.10 se puede observar que los niveles de victimización por
daño a la propiedad y por robo a la casa fueron delitos más frecuentes en Nicaragua en 2004 y
2006 en relación a Honduras.
2.3. Percepción de inseguridad
La importancia de las percepciones que los ciudadanos tienen sobre su propia seguridad se
relaciona con diversos aspectos, tales como las experiencias personales de victimización, la
efectividad de los instrumentos jurídicos y mecanismos de protección de las víctimas, la
confianza en los sistemas de seguridad y justicia, el papel de los medios de comunicación, y
otros factores, por lo que el problema de la seguridad es multidimensional. El incremento de la
cobertura mediática de los actos violentos, hace que la violencia quede instalada en la
comunicación diaria con implicaciones e impactos en el acostumbramiento, repetición y temor
ciudadano (Dammert, 2008:51).
Por otra parte, el miedo al crimen no solo es el resultado de la violencia misma y puede ser el
producto de muchas condiciones. El desempeño de las instituciones, los niveles relacionales
(individuo-comunidad-sociedad), las experiencias pasadas de victimización, las
vulnerabilidades construidas socialmente como el hecho de vivir en un lugar inseguro, las
representaciones que las personas tienen sobre su situación social, todos estos elementos
juegan un papel importante en la generación de inseguridad pública (Cruz, 2008:1).
En este tema de las percepciones, las encuestas LAPOP exploran la inseguridad percibida a
partir de la siguiente pregunta: ―AOJ11. Hablando del lugar o barrio donde usted vive, y
pensando en la posibilidad de ser víctima de un asalto o robo ¿se siente usted, muy seguro,
algo seguro, algo inseguro, muy inseguro? (1) muy seguro, (2) algo seguro, (3) algo inseguro,
(4) muy inseguro.‖ La pregunta se recodificó a una escala de 0-100, donde el 0 significa ―muy
seguro‖ y el 100 ―muy inseguro‖. Los resultados pueden ser apreciados en el gráfico
siguiente.
- 74-
En Honduras en promedio en el año 2004, el 39.3% de los encuestados -en una escala de 0-
100-, manifestó que se sentían inseguros. Esa proporción se mantuvo similar en 2006 con un
promedio de 37.7%. En 2008, la proporción de hondureños que se sentían inseguros se elevó a
42.1%.
Gráfico 2.12
.
2008 2006 2004
Año
50
40
30
20
10
0
Pro
med
io d
e p
ercep
ció
n d
e in
seg
uri
dad
42.1 37.7 39.3
Error bars: 95.00% CI
Cases weighted by Weight para darle el mismo tamaño a cada año
Percepción de inseguridad en Honduras 2004-2008
BBBbb Barómetro de las Américas, LAPOP, 2004,2006, 2008.
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año. Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 75-
En Nicaragua en 2004, 45.3% de los encuestados se sentían inseguros, en 2006 se produjo un
descenso a 40.7% y en 2008 el descenso es aún mayor, alcanzando al 33.9% de ciudadanos
que se sienten inseguros. Como se puede observar, no existe una relación directa entre la
inseguridad objetiva medida por la tasa de homicidios y la victimización por delincuencia y la
percepción de inseguridad. Sin embargo, Honduras presenta una tendencia al crecimiento de
la percepción de inseguridad y Nicaragua muestra una tendencia inversa de decrecimiento de
la percepción de inseguridad.
En 2004 y 2006 los hondureños se sentían un poco más seguros que los nicaragüenses, a pesar
de las diferencias contrastables de la violencia criminal entre ambos países. Esto que parece
Gráfico 2.13
Fuente: El Barómetro de las Américas, LAPOP.
2008 2006 2004
Año
50
40
30
20
10
0
Pro
med
io d
e p
erc
ep
ció
n d
e in
seg
uri
dad
33.9
40.7 45.3
Error bars: 95.00% CI
Cases weighted by Weight para darle el mismo tamaño a cada
Percepción de inseguridad en Nicaragua 2004-2008
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año.
Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 76-
ser una incógnita, obedece a que el temor o percepción de inseguridad es un fenómeno en sí
mismo que no va siempre de la mano con la inseguridad objetiva. En otras palabras, puede
haber bajos niveles de muertes violentas y niveles bajos o intermedios de victimización como
sucede en Nicaragua, con altos niveles de percepción de inseguridad. Sin embargo, un hecho
notable es que Nicaragua entre 2004 y 2008 vio mejorados sustancialmente los niveles de
percepción de inseguridad, mientras Honduras presentaba un incremento en los niveles de
percepción de inseguridad en 2008.
Recapitulando, en el caso de Nicaragua hay una tendencia a la reducción de la percepción de
inseguridad, mientras que en Honduras se ha mantenido estable en las tres mediciones
analizadas. Por otro lado, Honduras en 2008 es uno de los países que presenta los mayores
niveles de percepción de inseguridad en la región latinoamericana, mientras que Nicaragua
está en los niveles más bajos, como se puede observar en el siguiente gráfico.
Gráfico 2.14
Percepción de seguridad en 22 países americanos
Año 2008
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
- 77-
Una de las principales conclusiones que se puede obtener del Gráfico 2.13 es que los niveles
de percepción de inseguridad no corresponden con las tasas generales de violencia, pues
países considerados altamente inseguros como Honduras y El Salvador, tiene mejores
indicadores de percepción de seguridad que Chile y Argentina que son considerados como
países seguros.
Las cifras para Centroamérica en el año 2008 están más acordes a los patrones de
comportamiento de las tasas de criminalidad de la región (Gráfico 2.13) porque Honduras y El
Salvador son los países que exhiben los más altos porcentajes de percepción de inseguridad;
Guatemala está colocada en una posición intermedia; y Costa Rica y Nicaragua presentan
menores niveles de percepción de inseguridad. Llama la atención como Nicaragua se
encuentra en 2008 en el grupo de países con menor percepción de inseguridad junto a
Canadá, Estados Unidos y Jamaica.
Otra manera de explorar esta temática es por la vía de las percepciones ciudadanas sobre el
lugar que ocupa el fenómeno de la inseguridad ciudadana frente a la gama de problemas que
enfrenta el país. El Barómetro de las Américas incluye la siguiente pregunta: ―A4. Para
empezar, en su opinión ¿Cuál es el problema más grave que está enfrentando el país?‖. El
cuadro 2.6 presenta en detalle las respuestas para Honduras y Nicaragua en los años 2004 y
2006.
- 78-
Fuente: Elaboración nuestra, con datos serie LAPOP, 2004-2006.
Cuadro No 2.7
Percepción ciudadana sobre el lugar que ocupa el problema de la seguridad ciudadana. Nicaragua y
Honduras, 2004 y 2006
Problema más grave que enfrenta el país 2004 2006
Honduras Nicaragua Honduras Nicaragua
Problemas económicos 74.7 83.91 43.53 68.5
Problemas económicos 22.36 23.11 12.87 15.05
Inflación y altos precios 14.49 2.35 3.59 0.82
Desempleo 13.25 35.39 10.18 27.05
Pobreza 23.95 21.93 15.94 24.47
Falta de tierra para cultivar 0.48 0.29 0.26 0.29
Falta de crédito 0.15 0.13 0.23
Migración 0 0 0.12
Deuda externa 0.07 0.29 0.26 0.12
Bajos salarios 0.07 0 0 0
Desnutrición 0.37 0.32 0.35
Devaluación de la moneda 0.07 0 0 0
Inseguridad, violencia, delincuencia 18.98 3.75 36.36 5.25
Delincuencia, crimen y violencia 16.01 2.65 32.33 2.24
Drogadicción 0.55 0.59 0.77 0.65
Narcotráfico 0.28 0.07 0.7 0.47
Pandillas 2.14 0.44 1.09 1.12
Falta de seguridad 0.96 0.18
Secuestros 0.06
Violencia 0.51 0.53
Protestas populares 0.48 0.29 0.38 1.35
Problemas de medio ambiente 0.55 0.07 0.38 0.53
Corrupción 2.42 5.45 9.99 9.31
Acceso a servicios públicos 2.07 7.24 4.83
Malos caminos 0.21 2.05 0.24
El agua 0.41 1.41 0.24
Educación 1.17 2.24 0.53
Salud 0.14 0.45 1.35
Falta de electrificación 0.07 0.51 0.82
Falta de vivienda 0.07 0.32 0.06
Problemas con el transporte 0.26 1.59
Violaciones a los derechos humanos,
discriminación, falta de impartición de
justicia
0.19 0.35
Los políticos, la democracia, el gobierno 0.07 0.7 5.01
Mal gobierno 0.55 5.08 0.38 3.18
Otros 0.14 1.45 0.85 1.69
Total 100 100 100 100
- 79-
En el año 2004, los consultados hondureños estaban más preocupados por los problemas
relacionados con la situación económica del país (74.7%), y en un segundo lugar por la
inseguridad pública (18.9%). Para el año 2006, hay una disminución en la preocupación por la
economía (43.5%) y un incremento por la seguridad pública (36.4%).
Mientras que los consultados nicaragüenses en 2004 estaban preocupados principalmente por
la situación económica (83.9%) y en segundo lugar por la corrupción (5.45%), y la
preocupación por la inseguridad era relativamente pequeña (3.75%). Para 2006, disminuye la
preocupación por la problemática económica (68.5%), aumenta además la preocupación por la
corrupción (9.31%), y hay un ligero incremento en la preocupación por la inseguridad (5.2%)
que continua siendo pequeño. Esto se puede ver con más claridad en el siguiente gráfico,
donde se presenta el total de respuestas agrupando sólo la temática de inseguridad para el
periodo 2004-2008.
Gráfico No 2.15
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
Percepción de inseguridad por narcotráfico, delincuencia y crimen
2004. 2006, 2008
- 80-
Los consultados hondureños estaban más preocupados por los problemas relacionados con la
situación de delincuencia y crimen en el país, 16% en 2004, 32.3% en 2006 y 36% en 2008.
En contraste, la proporción de nicaragüenses preocupados por la delincuencia y el crimen es
mucho menor, 2.7% en 2004, 2.2% en 2006 y 3.5% en 2008.
Paradójica y contrariamente a las políticas reactivas que se emprendieron contra las pandillas
en Honduras, de acuerdo con la evidencia empírica el problema de las pandillas sido
sobredimensionado dado que el problema pandilleril no estaba en el periodo analizado en el
centro de las preocupaciones de los ciudadanos hondureños. Las pandillas fueron
consideradas un problema grave para el 2.1% de consultados en 2004, 1.1% en 2006, 1.4% en
2008. En Nicaragua, las pandillas eran consideradas como un problema grave para el 0.4% en
2004, el 1.1% en 2006 y el 0.2% en 2008.
Otro tema que apenas queda señalado como problema importante es la presencia del
narcotráfico. Eso reafirma el planteamiento de Dammert (2008) sobre la niebla cognitiva que
se cierne sobre cierto tipo de delitos que frecuentemente adolecen de registros adecuados o
quedan ensombrecidos frente a la violencia homicida y que ocupan la atención de los medios
de comunicación y de las policías.
2.4. Percepción de inseguridad por pandillas
Un indicador importante sobre la percepción que los ciudadanos tienen sobre la inseguridad se
relaciona con la valoración sobre la presencia de las pandillas en el barrio. El tema cobra
especial relevancia en el caso de Centroamérica donde el fenómeno pandilleril ha estado
presente, pero que en los últimos años ha adquirido una gran complejidad, particularmente en
los países del norte centroamericano: Guatemala, Honduras y El Salvador.
- 81-
Para conocer la percepción acerca de la presencia de las maras y pandillas, la encuesta
LAPOP en las rondas 2006 y 2008 incorporó la siguiente pregunta: ―AOJ17. ¿Hasta qué
punto diría que su barrio está afectado por las maras? ¿Diría mucho, algo, poco, nada?‖
Los hondureños consultados en 2006, manifestaron en una proporción del 36.2% que su barrio
estaba poco, algo o muy afectado por las pandillas o maras; en 2008 esa cifra se había
duplicado y la proporción de hondureños que manifestaron que su barrio estaba poco, algo o
muy afectados se elevó a 64.7%.
Go
2.15
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
Nada Poco Algo Mucho
¿Hasta qué punto diría que su barrio está afectado por las pandillas o maras?
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Po
rce
nta
je
35.3% 39.2%
18.4%
7.1%
63.8%
19.7% 9.4%
7.1%
2008 2006 Año
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
Percepción de inseguridad por pandillas y maras en Honduras y Nicaragua
2006-2008
Gráfico 2.16
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año. Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 82-
Nicaragua, la proporción de ciudadanos que consideraba que su barrio estaba poco, algo o
muy afectado por las pandillas era de 51.4% en 2006; esa percepción, aunque sigue siendo
elevada se redujo en 2008 a 48.2%. Lo anterior significa que los niveles de percepción de
inseguridad por presencia de pandillas en 2006 era más elevada en Nicaragua (51.4%) que en
Honduras (36.2%). Este es un hallazgo que amerita ser analizado en profundidad en futuras
investigaciones sociales sobre esta temática.
No obstante es importante señalar que en 2008 Honduras duplicó sus niveles de percepción
de inseguridad por presencia de maras y pandillas (64.7%); en cambio Nicaragua las bajo
levemente (48.2%). Ya en la ronda de 2008 es mayor la percepción de presencia de pandillas
en Honduras con relación a Nicaragua.
Nada Poco Algo Mucho
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Po
rcen
taje
51.7%
24.6%
11.0% 12.6%
48.6%
27.9%
12.3% 11.2%
2008 2006 Año
Gráfico 2.17
Percepción de inseguridad por pandillas en Nicaragua
2006-2008
¿Hasta qué punto su barrio está afectado por las pandillas?
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año. Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 83-
El análisis de la serie de encuestas LAPOP muestra el crecimiento de la percepción de los
ciudadanos que consideran que su barrio se ve afectado por las maras y pandillas.
El informe Cultura política de democracia en Honduras, LAPOP, 2010 (Pérez, Argueta y
Seligson, 2010:72) reafirma el hallazgo: ―Los encuestados que viven en barrios con bastante
actividad de pandillas expresaron mayores niveles de inseguridad‖, la percepción de
inseguridad es más del doble en las comunidades que donde están presentes las maras o
pandillas.
2.5. Percepción sobre la policía
Las encuestas realizadas por el Barómetro de las Américas muestran que en la región
centroamericana los sentimientos de inseguridad crecen por la percepción de involucramiento
de la policía en los delitos (Cruz, 2008:4). En concordancia con los hallazgos de LAPOP,
hemos revisado tres preguntas de la encuesta que miden la confianza en la policía, estas son:
la primera, ―B18. ¿Hasta qué punto confía en las policía?‖; la segunda, ―EXC2. Algún agente
de la policía le pidió una mordida (o soborno) en el último año?‖ ; la tercera:―AOJ12. si usted
fuera víctima de un robo o asalto ¿cuánto confiaría en que la policía capturaría al culpable‖.
Para facilitar el análisis la primera pregunta se transformó en un formato de escala 0-100,
donde 0 significa ninguna confianza y 100 mucha confianza.
- 84-
En 2004, el 56.7% de los hondureños consultados manifestó que tenía confianza en la policía;
esa proporción disminuyó en 2006 a 50.4% y en 2008 a 44%. Eso significa una reducción de
12.7% entre 2004 y 2008. Esta disminución es estadísticamente significativa.
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP
2008 2006 2004
Año
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Pro
med
io c
on
fian
za e
n la
poli
cía
44.0% 50.4%
56.7%
Confianza en la Policía en Honduras 2004-2008
Gráfico 2.18
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año. Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 85-
En Nicaragua, la confianza ciudadana en la policía se mantuvo constante. En 2004 el 54.2%
de los nicaragüenses confiaba en la policía, el 52.3% en 2006 y 53.8% en 2008.
En relación a la segunda pregunta referida a los niveles de victimización por soborno de la
policía, a partir de las respuestas de los consultados se observa que entre 2004-2006 se
duplicó la proporción de hondureños que fueron víctimas de la corrupción policial: 5.3% en
2004 y 11% en 2006. Nicaragua con una proporción de ciudadanos víctimas de la corrupción
Gráfico 2.19
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP. .
2008 2006 2004
Año
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Pro
med
io c
on
fia
nza
en
la
po
licí
a
53.8% 52.3% 54.2%
Error bars: 95.00% CI
Confianza en la Policía en Nicaragua
2004-2008
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año.
Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 86-
policial mucho menor, de 3.7% en 2004 y 7.3% en 2006, también tuvo un incremento
importante.
En lo referente a la tercera pregunta relacionada con la confianza si la policía capturaría al
culpable si -el consultado- fuese víctima de robo es importante resaltar que la policía de
Nicaragua en 2008 ocupaba el cuarto lugar de confianza de 19 países consultados.
Gráfico 2.20
Fuente: El Barómetro de las Américas, LAPOP.
Porcentaje de personas a las que la policía pidió “mordida”
Honduras y Nicaragua
2004-2006
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año.
Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 87-
En 2008, de todas las policías centroamericanas, la Policía de Nicaragua era la que tenía la
mayor confianza ciudadana de que actuaría efectivamente en caso de una situación de
victimización. El 46.6% de los encuestados manifestó que confiaría en la policía en caso de
ser víctima de robo. La confianza de los hondureños de 38.8%, estaba por debajo de la
confianza de los nicaragüenses y los salvadoreños en sus policías.
Gráfico 2.21
Confianza en que la policía capturaría al culpable si fuese víctima de robo
Año 2008
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
- 88-
2.6. Apoyo a valores no democráticos por delincuencia
La falta de efectividad del Estado para combatir la delincuencia y la criminalidad influye en la
demanda de los ciudadanos de respuestas mano dura y eventualmente de acciones del Estado
al margen de la ley. LAPOP en las encuestas de los años 2004 y 2006 hizo preguntas dirigidas
a conocer la aceptación de medidas de corte autoritario vinculadas a la seguridad.
Una de las principales preguntas es la siguiente: ―E16. Quisiera que me dijera con que firmeza
aprobaría o desaprobaría que las personas hagan justicia por su propia mano cuando el Estado
no castiga a los culpables‖. La pregunta original tenía un formato de respuesta 0-10, y para
facilitar la comprensión de los resultados se recodifico en un formato 0-100.
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
2008 2006 2004 Año
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Ap
rob
aci
ón
"ju
stic
ia p
or
pro
pia
ma
no"
40.7%
52.7%
40.6%
Error bars: 95.00% CI
Sí aprueba "justicia por propia mano" Honduras, 2004-2008
Gráfico 2.22
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año. Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 89-
En 2004, la proporción de hondureños y nicaragüenses que aprobaban la ―justicia por propia
mano‖ cuando el Estado no castiga a los culpables era elevada en ambos países: Honduras
(40.6%) y Nicaragua (41.5%). El apoyo a la ―justicia por propia mano‖ se produce en
contextos de alta inseguridad como es el caso de Honduras, pero también en contextos de baja
inseguridad ciudadana como es el caso de Nicaragua
Gráfico 2.23
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
2008 2006 2004
Año
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Ap
rob
aci
ón
"ju
stic
ia p
or
pro
pia
ma
no"
40.1% 38.4%
41.5%
Sí aprueba "justicia por propia mano" Nicaragua, 2004-2008
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año.
Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 90-
Llama la atención como en Honduras entre 2004 y 2006 se elevó el porcentaje relativo de
ciudadanos que apoyaban ―la justicia por propia mano‖ de 40.6% a 52.7%, y luego baja a
40.7% en 2008. Mientras que Nicaragua mantiene prácticamente los mismos niveles de
aprobación de la ―justicia por propia mano‖: 41.5% en 2004, se reduce a 38.4% en 2006 y
aumenta a 40.1% en 2008.
Otra pregunta que hace LAPOP es la siguiente: ―AOJ8. Para poder capturar delincuentes,
¿cree usted que: las autoridades siempre deben respetar las leyes o en ocasiones pueden actuar
al margen de la ley? Las respuestas fueron recodificadas en un formato 0-100, donde 0
significa que en ocasiones puede actuarse al margen de la ley y 100 que las leyes deben
respetarse siempre.
2008 2006 2004
Año
70
60
50
40
30
20
10
0
Pro
med
io
47.8 44.4
63.2
Error bars: 95.00%
CI
Cases weighted by Weight para darle el mismo tamaño a cada año
Promedio de apoyo al Estado de Derecho Honduras 2004-2008
Cuadro 2.24
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año. Barra de error: intervalo de confianza 95%.
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
- 91-
En las dos primeras rondas de consultas LAPOP, los hondureños apoyaban menos el Estado
de Derecho que los Nicaragüenses y en la tercera muestran casi el mismo nivel. Los
consultados en Honduras respondieron que siempre se debe respetar la ley en una promedio de
63.2 en 2004, y se reduce de manera significativa a 44.4 en 2006 y aumenta levemente 47.8 en
2008.
Gráfico 2.25
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP.
2008 2006 2004
Año
80
60
40
20
0
Pro
me
dio
46.7 52.1
71.1
Promedio de apoyo al Estado de Derecho Nicaragua 2004-2008
- 92-
Los consultados nicaragüenses respondieron que siempre se debe respetar la ley en una
promedio de 71.1 en 2004, se reduce a 52.1 en 2006 y baja a 46.7 en 2008.
En lo que se refiere a la posibilidad de apoyar regímenes militares frente al crecimiento de la
delincuencia, la pregunta es formulada por LAPOP de la manera siguiente: ―JC10. Alguna
gente dice que en ciertas circunstancias se justificaría que los militares tomen el poder por un
Golpe de Estado. ¿En su opinión bajo qué circunstancias se justificaría que hubiera un Golpe
de Estado por los militares? Frente a mucha delincuencia: (1) Se justificaría (2) No se
justificaría.‖
Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
2008 2006 2004
Año
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Porc
en
taje
de
just
ific
aci
ón
64.5% 60.4%
56.2%
Cases weighted by Weight para darle el mismo tamaño a cada año
Sí justificaría un Golpe de Estado por delincuencia Honduras 2004-2008
Gráfico 2.26
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año.
Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 93-
El porcentaje de ciudadanos que justifican un golpe de Estado frente a la problemática de la
delincuencia en Honduras mantuvo niveles elevados: 56.2% en 2004, aumenta 60.4% en 2006
y a 64.5% en 2008. Mientras que en Nicaragua es más bajo, representando un 43.8% en 2006
y 54.9% en 2008. Los resultados muestran que la delincuencia es un factor que tiende a
fortalecer la legitimación a salidas no democráticas como es el apoyo a un eventual Golpe de
Estado. Es decir, el eventual apoyo a salidas no democráticas para resolver el problema de la
delincuencia y la criminalidad son elevadas en ambos países, pero en el caso de Honduras es
aún mayor la proporción de ciudadanos que apoyan esa salida en relación a Nicaragua.
Fuente: Barómetro de las Américas , LAPOP.
2008 2006 Año
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Po
rcen
taje
de
just
ific
aci
ón
54.9%
43.8%
Sí justificaría un Golpe de Estado por delincuencia Nicaragua 2006-2008
Gráfico 2.27
Casos ponderados para darle el mismo tamaño a cada año.
Barra de error: intervalo de confianza 95%.
- 94-
3. Resumen comparativo de los indicadores de inseguridad ciudadana
Recapitulando, en este capítulo hemos analizado los indicadores de inseguridad: (1)
homicidios, (2) victimización por crimen (3) percepción de inseguridad, (4) inseguridad como
problema más grave del país (5) percepción de inseguridad por presencia de maras o pandillas
(6) apoyo a valores no democráticos por delincuencia, (7) percepción sobre la policía; los
resultados del análisis en perspectiva comparada entre Honduras y Nicaragua en los años
2004, 2006 y 2008 muestran lo siguiente:
Cuadro No 2.8
Comparativo de los indicadores de inseguridad ciudadana
Honduras y Nicaragua, 2004-2008
Indicadores 2004 2006 2008
Evolución
indicadores
Honduras Nicaragua Honduras Nicaragua Honduras Nicaragua Honduras Nicaragua
1.1 Tasa de Homicidios + - + - + - + =
1.2 Victimización por crimen - + + - - + +/- =
1.3 Percepción de
inseguridad - + - + + - -/+ +/-
1.4 Inseguridad como
problema más grave que
enfrenta el país + - + -
= =
1.5 Perc
epción de inseguridad por la
presencia de maras y
pandillas en el barrio
- + + - -/+ +/-
1.6 Aprobación de ―justicia
por propia mano‖ = = + - = = =/+ =/-
1.7 En ocasiones se puede
actuar al margen de la ley
para castigar a los culpables
de delitos
- + - + + - -/+ +/-
1.8 Justificación de golpe de
Estado ante la delincuencia + - + - - +/-
1.9 Confianza en la policía
+ - - + +/- -
1.10 Victimización por
corrupción policial + - + -
+ -
Fuente: elaboración propia.
Para las mediciones de 2004, 2006 y 2008, se comparan los datos de los países y por lo tanto se coloca mayor (+),
menor (-) o igual (=). Mientras que en la evolución de los indicadores se coloca para cada país + si la tendencia es al
aumento, - si es a la disminución o = si se mantiene igual.
- 95-
Los principales hallazgos resumidos en el cuadro anterior son los siguientes:
1. Las tasas de homicidios son mayores en el caso de Honduras en comparación con
Nicaragua. Además en Honduras la tendencia es al incremento, mientras que en
Nicaragua se ha mantenido estable.
2. La tasa de victimización por delincuencia es mayor en Nicaragua en 2004, luego es
mayor en Honduras en 2006 y vuelve a ser mayor en Nicaragua en 2008. Sin
embargo, en Honduras aumentó de 2004 a 2006, luego disminuye de 2006 a 2008;
mientras que en Nicaragua se mantiene estable.
3. En 2004 la percepción de inseguridad es mayor en Nicaragua, luego en 2006 es
levemente mayor, aunque casi están al mismo nivel ambos países, y en 2008 es
mayor en Honduras. La tendencia en Nicaragua es de una disminución sostenida,
mientras que Honduras se mantiene casi al mismo nivel en 2004-2006 y luego aumenta
en 2008.
4. En lo que se refiere a la inseguridad como problema más grave que enfrenta el país, es
más alta en Honduras que en Nicaragua en 2004 y 2006. En el caso de Honduras la
tendencia es al incremento, mientras que en Nicaragua tiene un porcentaje muy
reducido de consultados que considera el tema de seguridad como problema
importante ha tenido un leve incremento.
5. Sorpresivamente, la percepción de la presencia de maras y pandillas en el barrio, es
menor en Honduras que en Nicaragua en 2006. Pero en 2008, Honduras casi duplicó
los niveles de percepción de inseguridad por maras y pandillas y Nicaragua tiene una
leve reducción. En el caso de Honduras la tendencia es al incremento de la percepción
de inseguridad por maras y pandillas, en Nicaragua la tendencia es a la reducción.
6. La aprobación de justicia por propia mano fue casi igual para ambos países en los años
2004 y 2008; siendo mayor para Honduras en 2006. En Honduras hay un aumento
entre 2004-2006, y luego una reducción en 2008. Mientras Nicaragua se ha mantenido
estable.
7. En cuanto a la opinión acerca de si en ocasiones se puede actuar al margen de la ley
para castigar a los culpables de delitos -indicador del apoyo al Estado de derecho- las
- 96-
cifras son mayores en Nicaragua en 2004 y 2006 y casi igual para ambos países en
2008. En cuanto a la tendencia para ambos países es a la reducción.
8. La justificación de Golpe de Estado debido a
9. la delincuencia es mayor en Honduras en 2006 y 2008. La tendencia al aumento abarca
tanto a Honduras como a Nicaragua.
10. La confianza en la policía es mayor en Nicaragua en relación a Honduras en 2006 y
2008; Nicaragua mantiene estable la proporción de consultados que confía en la
policía, mientras Honduras muestra una tendencia negativa en la evolución del
indicador.
11. La victimización por corrupción policial es mayor en Honduras en 2004 y 2006 y
ambos países presentan una tendencia al crecimiento.
En conclusión, en términos generales los datos presentados muestran una situación de
inseguridad mayor en Honduras en comparación con Nicaragua. En términos de la evolución,
la mayor parte de los indicadores tienden a incrementarse en el caso de Honduras, aunque un
par de ellos han disminuido; mientras que la mayor parte se han estabilizado en el caso de
Nicaragua, aunque hay un incremento en algunos de ellos.
- 97-
CAPÍTULO 3. REFORMA DEL SECTOR SEGURIDAD
A partir de la revisión de la literatura existente y el trabajo de campo se ha encontrado que
entre los diferentes elementos de las Reformas del Sector Seguridad, el principal factor para
explicar la evolución de la situación de inseguridad en los casos de Honduras y Nicaragua es
la trayectoria diferente de la Reforma Policial en ambos países.
En el presente capítulo hacemos el análisis comparado de la Reforma del Sector Seguridad y
de la Reforma Policial en Honduras y Nicaragua a partir de los siguientes elementos: (1) las
Reformas del Sector de la Seguridad en Honduras y Nicaragua; (2) la Reforma Policial en sus
elementos más importantes: (i) las etapas de la reforma policial, (ii) el proceso de
modernización y profesionalización policial; (3) la relación policía-comunidad: (i) los
antecedentes, (ii) los elementos del modelo policía comunitario, (iii) algunos resultados, (4) la
respuesta policial a los jóvenes en maras y pandillas; y (5) el análisis comparado.
1. Reformas del Sector Seguridad en Honduras y Nicaragua
Las reformas del sector seguridad en Centroamérica deben ser comprendidas en el marco de
los cambios mundiales y regionales de los años 90, que dieron lugar a los procesos de paz. En
ese marco se produce la ratificación de nuevos instrumentos jurídicos como la firma del
Protocolo de Tegucigalpa (1991), que en su Artículo 33 de manera literal establece:
―Centroamérica debe concretar un nuevo modelo de seguridad regional,
sustentado en el balance razonado de fuerzas, el fortalecimiento del poder civil,
la superación de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la
protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, el
terrorismo, el narcotráfico y el tráfico ilícito de armas‖.
Posteriormente se firma el Tratado Marco de Seguridad Democrática (1995) que se convierte
en el principal instrumento regional que rige el comportamiento de los Estados signatarios con
la creación de un nuevo marco conceptual e institucional de la seguridad regional. 14
14
El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (TMSDCA) fue firmado por los presidentes de
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá en 1995 y ratificado en 1997. El tratado
supuso avances doctrinarios en el diseño de una estructura mínima de naturaleza civil. El Artículo 10, define: ―El
Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática se regirá por los siguientes principios en lo relacionado con
- 98-
A criterio de Córdova et al, (2001), la reforma militar a partir de los Acuerdos de Paz en
Centroamérica tuvo tres grandes ejes: (a) la reducción del número de efectivos y el
presupuesto; (b) la reforma doctrinaria que separa la institucionalidad de la defensa y la
seguridad pública; (c) la reforma doctrinaria de la Fuerza Armada a partir de reformas
constitucionales y de leyes especiales. Estos ejes forman parte de lo que el autor en referencia
denomina como una primera generación de Reformas del Sector Seguridad cuyos elementos
básicos se encuentran resumidos en el cuadro siguiente:
el presente Título: a) la seguridad democrática es integral e indivisible. La solución de los problemas de
seguridad humana en la región responderá, por tanto, a una visión comprensiva e interrelacionada de todos los
aspectos del desarrollo sostenible de Centroamérica, en sus manifestaciones políticas, económicas, sociales,
culturales y ecológicas; b) la seguridad democrática es inseparable de la dimensión humana. El respeto a la
dignidad esencial del ser humano, el mejoramiento de su calidad de vida y el desarrollo pleno de sus
potencialidades, constituyen requisitos para la seguridad en todos sus órdenes: c) la ayuda solidaria y humanitaria
frente a las emergencias, amenazas y desastres naturales; y, d) la consideración de la pobreza y de la extrema
pobreza, como amenazas a la seguridad de los habitantes y la estabilidad democrática de las sociedades
centroamericanas‖ (Tratado Marco de Seguridad Democrática, 15 de diciembre de 1995).
Cuadro No 3.1
Centroamérica un enfoque comparativo de la reforma militar
Dimensiones de
comparación
Nicaragua El Salvador Guatemala
1. Modificaciones en
los principios
doctrinarios.
La misión de la
Fuerza Armada
En la constitución de 1995
se establece como misión
del Ejército: ―la defensa de
la soberanía, de la
independencia y la
integridad territorial‖.
Además el Ejército ―es una
institución, nacional, de
carácter profesional,
apartidista y no
deliberante‖
La Reforma Constitucional
de 1992 establece como
misión de la Fuerza Armada:
―defender la soberanía del
Estado y la integridad del
territorio‖. Además, la
Fuerza Armada‖ es
obediente, profesional,
apolítica y no deliberante.‖
En los Acuerdos de Paz se
establece como misión del
Ejército la ―defensa de la
soberanía del Estado y de
la integridad del
territorio‖. Además, el
Ejército ―es único e
indivisible, esencialmente
profesional, apolítico,
obediente, no deliberante‖
2. Reforma del
sistema educativo de
la Fuerza Armada.
El ejército dio inicio a una
reforma del sistema
educativo. En la actualidad,
el ―Centro Superior de
Estudios Militares‖ ofrece
tres cursos: Básico para
cadetes, Superior para
Armas y Servicios
Diplomado de Estado
Mayor.
Se ha conformado un
Consejo Académico,
integrado por civiles y
militares, como instancia
asesora de la reforma del
sistema educativo de la
Fuerza Armada. El Comando
de Doctrina y Educación
Militar (CODEM), es el
responsable de organizar,
planificar, dirigir, ejecutar
las políticas, estrategias,
planes, proyectos
doctrinarios y de
Se creó una comisión
integrada por civiles y
militares para la reforma
curricular. Pero además,
el Ejército ya ha comenzó
a introducir cambios en el
currículo.
- 99-
entrenamiento de la Fuerza
Armada. Tiene a su cargo la
coordinación de las
actividades académicas de la
Fuerza Armada, necesarias
para el logro de un adecuado
grado de educación, en los
niveles de postgrado,
especialización,
perfeccionamiento y
formación.
3. El proceso de
depuración de la
Fuerza Armada.
No aplica Comisión ad-hoc
Comisión de la Verdad.
Se crea la Comisión de
Esclarecimiento Histórico
(CEH) para el
conocimiento de la verdad
histórica acerca del
periodo del
enfrentamiento armado.
Pero no se crea ningún
mecanismo de depuración
del Ejército
4. Reducción del
número de efectivos
de la Fuerza Armada.
De 88, 870 hombres (enero
1990) a 21,710 (septiembre
1992), y luego a 14,084
(1996).
De 62,175 efectivos (febrero
1992) a 31,000 (febrero,
1993).
De 46, 900 efectivos
(1996) a 31, 270 (1997).
5. Reducción en el
presupuesto de la
Fuerza Armada.
De $177 millones (1990) a
31 millones (1995).
Del 13.71% del presupuesto
general de la nación, al
5.48% para 1998.
Información no
disponible, pero se
cumplió con lo estipulado
en los Acuerdos de Paz.
Para el año 1999, una
reducción respecto al
gasto destinado en 1998,
de un 33% en relación
con el PIB.
6. Reforma de la
Seguridad Pública
Desde la década de los
ochentas se ha separado la
función e institucionalidad
de la defensa y la seguridad
pública. Esto quedo
incorporado en la
Constitución de 1995.
Se tienen dos instituciones:
el Ejército de Nicaragua y
la Policía Nacional. Al
Ejército le corresponde la
defensa, y a la policía la
seguridad pública.
Las reformas
constitucionales de 1992
separan la función e
institucionalidad de la
defensa y la seguridad
pública.
Se tienen dos instituciones:
la Fuerza Armada y la
Policía Nacional Civil.
A la Fuerza Armada le
corresponde la defensa, y a
la PNC la seguridad pública.
La defensa nacional y la
seguridad pública están
adscritas a dos ministerios
diferentes: Ministerio de la
Defensa Nacional y
Ministerio de la Seguridad
Pública.
Los Acuerdos de Paz
separan la función e
institucionalidad para la
defensa y la seguridad
pública.
Se tienen dos
instituciones: Ejército y
Policía Nacional Civil.
Al Ejército le corresponde
la defensa, y a la PNC el
mantenimiento del orden
público y la seguridad
interna.
7. Número de
efectivos de la
Policía
6,100 (1998) 17,954(2000) 17,399(2000)
- 100-
Fuente: Córdova, 2001, pág. 365- 366.
Este conjunto de reformas permitió avances importantes en el proceso de desmilitarización, la
subordinación y en el control civil sobre el poder militar; abordándose temas centrales para
la reforma militar y la reforma policial: modificación de la doctrina, sistema educativo,
efectivos, presupuesto, reforma de la seguridad pública, entre otros.
―En el marco de los Acuerdos de Paz en El Salvador (1992) y Guatemala
(1996), el Acuerdo de la Transición de Nicaragua (1990) se ha desarrollado una
histórica reforma del sector defensa y de la seguridad pública en Centroamérica.
Esta primera generación de reformas militares ha permitido un importante
proceso de desmilitarización y ha sentado las bases para la subordinación del
poder militar al poder civil. Esta primera etapa de generación de reformas
militares permitió el abordaje de los siguientes temas: modificar los principios
doctrinarios, reformar el sistema educativo, reducir el número de efectivos y el
presupuesto de las Fuerzas Armadas, reformar la seguridad pública, reorganizar
los servicios de inteligencia del Estado y reformar el servicio militar. Además
en todos los países se han promulgado cambios en la legislación que han
8.
Derecho
al voto
8.1
Efectivos
de la
Fuerza
Armada
Sí Sí Sí
8.2
Policías
Sí Sí Sí
9. Reorganización
del sistema de
inteligencia del
Estado.
La Dirección de
información para la
Defensa queda subordinada
al Ministerio de Defensa,
con carácter de entidad
desconcentrada.
Organismo de Inteligencia
del Estado, dependiente de la
Presidencia de la República
Inteligencia Militar
dependiente del Ministerio
de Defensa.
Secretaria de Análisis
Estratégico adscrita a la
Presidencia.
División de Inteligencia
Militar, dependiente del
Estado Mayor de la
Defensa.
Departamento de
Inteligencia Civil en el
Ministerio de
Gobernación.
10. El servicio
militar y de reserva
de la Fuerza Armada
En la Constitución de 1995
se establece que no hay
servicio militar obligatorio
y se prohíbe toda forma de
reclutamiento forzoso para
integrar el Ejército y la
Policía.
En la práctica el servicio
militar ha continuado
funcionando con un
carácter voluntario, sin una
ley que lo regule.
Servicio Militar Obligatorio
es obligatorio según la
Constitución. Además, se ha
promulgado una ―Ley del
Servicio Militar y Reserva de
la Fuerza Armada‖. Si bien
esta legislación ha sido
aprobada, todavía no se
implementa, razón por la
cual en la práctica operan un
servicio militar de carácter
voluntario.
No se ha aprobado la Ley
de Servicio Cívico. En la
práctica ha venido
funcionando como un
servicio militar
voluntario.
- 101-
buscado adaptar la normativa que rige a las Fuerzas Armadas en las nuevas
condiciones democráticas‖ (Córdova y Pérez, 2006: 225).
En el caso de Honduras se establece que en el marco de las Reformas del Sector Defensa se
modificaron las relaciones civiles-militares. Se abolió el servicio militar obligatorio
sustituyéndolo por uno voluntario; se eliminaron muchas practicas violatorias de los derechos
humanos, sobre todo en el proceso de reclutamiento; se sustrajo la policía del ámbito
castrense y se creó el Ministerio de Seguridad; se devolvió el control civil sobre las
telecomunicaciones, migración, Marina Mercante, Instituto Geográfico Nacional, instituciones
en los años ochenta estaban bajo el control militar, arguyendo razones de seguridad del
Estado; también se eliminó la figura del Jefe de las Fuerzas Armadas.
Cuadro No 3.2
Reformas del sector defensa en Honduras
Gobierno de Carlos Roberto Reina (1994-1998)
Interpretación del Artículo 90 Constitucional: ―El conjunto de normas contenidas en la legislación penal
militar a ser aplicados por los tribunales militares a los miembros de las Fuerzas Armadas, que estando de
alta y en actos de servicio, incurrieran en la comisión de delitos o fallas de naturaleza estrictamente militar.
En caso de conflicto de competencia en cuanto a si el delito es penal común o penal militar, prevalecerá el
fuero común‖. Interpretación del Artículo 90, Constitucional del 30 de marzo de 1993 (Decreto 5893 del 30
de marzo de 1993).
Eliminación del servicio militar obligatorio y su sustitución por un servicio militar voluntario.
Recortes drásticos al presupuesto de la defensa.
Sustracción de la policía de investigación del ámbito castrense.
Restitución de las instituciones del Estado que habían permanecido bajo el control militar y que fueron
restituidas al sector civil: empresa de telecomunicaciones Hondutel, Marina Mercante, Dirección Nacional
de Migración, Instituto Geográfico Nacional.
Gobierno de Carlos Roberto Flores (1998-2002)
Se elimina la figura del Jefe de las Fuerzas Armadas y se restituye el mando de la tropa al Presidente de la
República que pasará a convertirse en Comandante General de las Fuerzas Armadas y crea la Junta de
Comandantes, conformado por seis oficiales bajo el mando del Jefe del Estado Mayor Conjunto, Reforma
Constitucional de 1998, (Decreto 245-98 del 19 de Septiembre).
Nombramiento de civiles en la Secretaria de la Defensa.
Gobierno de Ricardo Maduro (2002-2006)
Proceso de Modernización de la Secretaria de Defensa, de transformación de la Fuerza Armada con el apoyo
del PNUD.
Elaboración del Libro Blanco de la Defensa Nacional (2006), con un amplio proceso de consulta de la
sociedad civil.
Fuente: Elaboración propia con información obtenida en Salomón (2011: 74-76).
- 102-
En Honduras, los elementos clave relacionados con el proceso de construcción democrática
desde la institución de la defensa están planteados en el Libro Blanco de la Defensa: la
redefinición del papel de las Fuerzas Armadas en la matriz que relaciona el Estado, la
sociedad y los partidos políticos; la transformación y modernización de las Fuerzas Armadas
para adaptarlas a la nueva matriz; la definición de una política de defensa en un contexto que
articula viejas y nuevas amenazas; precisar y/o redefinir las misiones de las Fuerzas Armadas
en contextos de intensa conflictividad política y social, y de graves problemas de seguridad
pública y asegurar la confianza internacional en un contexto de promoción de la seguridad
cooperativa (Libro Blanco de la Defensa, 2006).
Las funciones de la defensa están claramente delimitadas en el Libro Blanco de la Defensa
Nacional (2006), que contiene la propuesta pilar de la política pública de defensa. Sin
embargo, este no se ha convertido en el instrumento para la definición del rol y la política del
sector defensa. Entre las dificultades para ejecutar la política de defensa están: la falta de
capacidades en la conducción civil de la defensa; poca o nula institucionalidad civil en la
Secretaría de Defensa; diversos niveles de resistencia militar a aceptar la necesidad de su
transformación; reducido conocimiento civil en temas relacionados con la defensa; fuerte
tendencia a creer que los temas de defensa son asuntos de militares y no de civiles;
persistencia de esquemas de la guerra fría en la conceptualización política y militar de la
defensa; dificultades para asumir que las Fuerzas Armadas son y deben ser parte de la
Secretaría de Defensa; dificultades para asumir que la Secretaría de Defensa es otra Secretaría
más del Estado, con iguales responsabilidades ante la sociedad e igual obligación de
transparencia y rendición de cuentas (Salomón, entrevista 2011).
Las reformas al sector de la seguridad y defensa en Honduras se han efectuado en un contexto
donde los militares han gozado de altos grados de autonomía, enormes debilidades
institucionales con incapacidades manifiestas para responder a las demandas sociales de
seguridad ciudadana de parte de la policía, en un escenario de violencia social creciente, con
graves problemas por la presencia de la criminalidad organizada. Por lo que en algunos
sectores se cuestiona la profundidad y sostenibilidad de las reformas en el nuevo contexto de
la criminalidad organizada y el desborde de los Estados para hacer frente al problema.
- 103-
Romero (entrevista 2011) haciendo referencia a los resultados de la aplicación de las
Reformas del Sector Seguridad y de la defensa en Honduras plantea lo siguiente:
―¿Hubieron o no reformas? Bueno, sí las hubo. Una decisión fundamental fue
establecer la separación entre las actividades de la defensa y las actividades
policiales de manera institucional con la creación de la Secretaria de Seguridad
(1998) y la circunscripción de las tareas de la Fuerzas Armadas a temas
exclusivamente militares. Entre 1997 y 1998 particularmente en el periodo del
Presidente Carlos Roberto Reina se dio el proceso que facilitó que las Fuerzas
Armadas asumieran un rol profesional en los temas de defensa y que
abandonaran el rol político que habían mantenido y de hecho se constituyeron
en un sujeto político menor porque dejo de ser evidente la presencia de las
Fuerzas Armadas en la política‖ (Romero, entrevista 2011).
Otro tipo de preocupaciones han surgido por las tendencias regresivas en la separación
funcional e institucional de la seguridad y la defensa. El desplazamiento de los militares hacia
nuevas misiones y el involucramiento en acciones de combate al crimen organizado,
narcotráfico, desastres naturales, medio ambiente y otros son los aspectos controvertidos de
las reformas en Centroamérica.
―La confusión en la definición de las misiones institucionales entre la defensa y
la seguridad pública es otro de los temas más polémicos en el debate actual de
las Reformas del Sector Seguridad. Causa preocupación también el retroceso
que se está produciendo con la superposición de funciones entre Defensa y
Seguridad Interna y la ―policiación‖ de los cuerpos militares‖ (FLACSO, Chile,
2007: 13).
Los militares han aprovechado el espacio que las constituciones políticas dejaron abierto para
asumir una diversidad de funciones que van más a allá de su verdadero rol, incursionando en
nuevos ámbitos.
―¿Qué es lo que pasa con los militares en Honduras? termina la guerra fría,
poco después termina la crisis centroamericana y con ello la confrontación
ideológica. La interrogante queda planteada ¿qué hacemos ahora? las Fuerzas
Armadas aprovechan lo que la Constitución de 1982 les asignó y con demasiada
efusividad asumen el montón de funciones. Ellos se meten a educación, salud,
asumen funciones policiales. Ellos tienen que ver prácticamente con todos los
Ministerios del Estado (…). Nosotros podemos decir: ¨eso no debe ser así¨, pero
la Constitución se los permite, y es más, las instituciones mismas están
acostumbradas a llamar a los militares para que les resuelvan problemas (…).
Ellos tienen cursos de entrenamientos y preparan a los militares en agricultura,
- 104-
telecomunicaciones y otros. Es en ese sentido que hablamos de ―funciones
deformadas‖ (Salomón, entrevista 2010).
De acuerdo con un funcionario policial de Honduras (entrevista 2011), la presencia de los
militares en actividades de diversa índole relacionadas con las distintas Secretarias de Estado
obedece al excelente lobby político que las Fuerzas Armadas. De manera que han creado la
necesidad de estar en las calles, aún con todos los problemas de abusos, detenciones ilegales
que su presencia provoca. La conducción civil de la defensa y la seguridad en el caso de
Honduras se ha visto limitada por las decisiones de los políticos que delegan en los militares
cargos y funciones que deberían estar bajo la conducción de los civiles formados en temas de
la defensa y la seguridad.
Goldman (2008:22) haciendo referencia a esta tendencia de los militares a expandir su
presencia hacia nuevas misiones, señala que en Estados débiles y gobiernos incapaces de
proveer salud, educación y otros servicios a los sectores empobrecidos y excluidos, los
políticos llaman a los militares para que ―cívicamente‖ suplan esas carencias. Los militares
han estado llevando a cabo una serie de funciones amplias y distantes de las misiones militares
convencionales para legitimar su existencia frente a la sociedad y hacia los poderes políticos;
también han buscado la forma expedita de acceder a recursos financieros frente a la reducción
de los presupuestos militares.
Las preocupaciones sobre los avances de la Reforma de la Defensa se relacionan con los
niveles de autonomía de las Fuerzas Armadas, policías y servicios de inteligencia en la toma
de decisiones sobre los presupuestos y las estrategias. Por lo que falta desarrollar capacidades
civiles y transformar la seguridad interior y exterior en política pública, aplicando los mismos
procedimientos y mecanismos que usan otros sectores (FLACSO Chile, 2007: 12).
Desde nuestra perspectiva los desafíos que tienen los países centroamericanos para consolidar
un tipo de reformas de los sectores de la seguridad y la defensa se relacionan con los cambios
de contexto y la presencia de nuevos actores que exigen una reorientación de los objetivos y
los propósitos de las instituciones de la seguridad y la defensa. Los objetivos y propósitos
iníciales se definieron en el marco de los procesos de paz y en el marco de la transición,
estuvieron centrados en la reducción de los efectivos militares, la delimitación de la función
- 105-
de la defensa de la seguridad, la desmilitarización, despartidización y control civil sobre las
Fuerzas Armadas y las Policías.
Los avances, estancamientos e incluso involuciones en los procesos de reformas a los
sectores de la seguridad y la defensa se vinculan al nuevo contexto de inseguridad ciudadana
y criminalidad organizada que afectan en mayor grado a unos países en relación a otros, a la
privatización de la seguridad pública, la remilitarización de la seguridad y el impacto de la
criminalidad en el apoyo a los sistemas políticos.
2. La Reforma Policial
En Centroamérica, en el contexto de la apertura democrática de la década de los años 90
fueron impulsadas las reformas del sector seguridad. En el marco democratizador regional,
se buscaba separar las fuerzas policiales de las fuerzas militares, así como a delimitar de
manera más precisa sus respectivas funciones. También se apuntaba a transformar las
antiguas fuerzas policiales que habían funcionado como estructuras de represión política y se
habían implicado en graves violaciones de los derechos humanos en el contexto del conflicto
político para convertirlas en instituciones civiles, profesionales, apolíticas, cumpliendo
funciones de seguridad pública, al servicio de la ciudadanía y no respondiendo a la defensa
de intereses limitados de personas y grupos sociales en particular (WOLA, 2009:3).
Con esos buenos propósitos, las reformas fueron iniciadas en el marco de instituciones
policiales frágiles, sesgadas por estructuras militares, permeadas por el autoritarismo o por la
guerra, que funcionaron bajo el concepto de la seguridad nacional y seguridad del Estado, con
un esquema militarizado, reactivo y amplios márgenes de discrecionalidad con respecto a la
ley y los derechos humanos. Transformarse y modernizarse, para responder a las nuevas
demandas ciudadanas de seguridad de las personas y sus bienes ante el crecimiento de la
violencia social, el delito y las nuevas tendencias regionales y mundiales, ha sido su mayor
reto.
Bautista (2006:24-30) haciendo referencia a los procesos de modernización policial señala:
―No se puede hablar de una organización policial moderna sólo por el hecho de
tener una ley actualizada y nueva o por tener equipo y tecnología de punta, con
personal que tenga una mentalidad atrasada. Tampoco se es una organización
- 106-
policial moderna con personal altamente capacitado, pero con tecnología
atrasada o con una ley policial anacrónica o con una organización o despliegue
excesivamente centralizado (…), la modernización policial ha sido un
imperativo para las policías centroamericanas, pero debe entenderse que no es
una acción o un nivel alcanzado, es un proceso inagotable, cíclico.‖
Para el autor en referencia, la modernización policial requiere de un marco legal adecuado,
una legislación congruente, armónica, eficaz y no anacrónica, que delimite funciones,
facultades y procedimientos entre las diferentes instancias; sistemas de organización,
funcionamiento y procedimientos basados en criterios de agilidad, cercanía, accesibilidad,
funcionalidad y eficiencia, descentralizados, flexibles; un presupuesto sostenible y racional,
capaz de pagar la calidad que se aspira ofrecer a los usuarios del servicio policial e
infraestructura, tecnología y equipos adecuados, congruentes con el modelo policial, que
faciliten la comunicación, transparencia, concurrencia oportuna, respuesta inmediata; recursos
humanos adecuadamente seleccionados que aseguren la captación de personal compatible con
las funciones policiales y los valores compartidos; un sistema de educación que promueva
valores, hábitos y actitudes y técnicas que permitan al policía integrarse profesionalmente y
plenamente en el proceso de desarrollo social de la comunidad y en el desempeño eficiente y
eficaz de los diferentes cargos policiales; comunicación e información, alimentación y
retroalimentación interna y externa; y consenso social como punto de partida y de llegada para
armonizar e integrar la función policial (Bautista, 2006: 29-30). .
De acuerdo con Bautista (2006) estos procesos de reforma y modernización en Centroamérica
han dependido de la confluencia varios elementos: voluntad de los miembros de las
instituciones policiales de cambiar el modelo policial; voluntad política para consolidar la
institución policial; convergencia de la cooperación técnica y financiera de la comunidad
internacional; participación comunitaria y de organizaciones de la sociedad civil.
La modernización policial en Centroamérica está conectada con reformas policiales-
incompletas y/o contrareformas- que debieron orientarse al fortalecimiento del carácter
civilista de la institución policial, al cumplimiento de sus funciones básicas15
, al mejoramiento
15
Las tres funciones básicas son: (i) la prevención policial que se desarrolla a partir de tres tipos de labores
relacionadas: (a) el patrullaje, para disuadir, anticipar riesgos, detectar delitos en curso y alertar a víctimas
potenciales; (b) el control de armas, de identidad de las personas, el control de personas bajo el efecto de
- 107-
de la formación del personal y la dotación del equipamiento adecuado, así como al
acercamiento a los problemas de la gente.16
En el presente apartado se aborda: 2.1. La Reforma Policial en Honduras; 2.2. La Reforma
Policial en Nicaragua. Enfocándose en dos elementos: las etapas de la Reforma Policial y el
proceso de Modernización y Reforma Policial.
2.1. La Reforma Policial en Honduras
El proceso de reforma policial en Honduras tiene su apertura en el marco de la distención del
conflicto centroamericano y los procesos de paz. No obstante, el detonante de las demandas de
cambio y transformación de la institución policial se producen en un contexto de crisis
institucional interna en los que la ciudadanía demanda de transformaciones profundas para la
profundización del proceso democrático.
sustancias sicoactivas en el espacio público y (c) la atención de la ciudadanía a las demandas de ayuda de
víctimas, o de mediación en conflictos; (ii) la investigación criminal que, según la estructura institucional de cada
país debe incluir las siguientes cosas: (a) recolección y uso de información sobre los modos de actuación de la
delincuencia, manejo adecuado de las técnicas para cuidar ―la escena del delito‖ y recabar y conservar las
pruebas pertinentes, organización y uso de base de datos para detectar sospechosos y reincidentes, y (b)
recolección metódica y sistemática de información que pueda servir de prueba para esclarecer responsabilidades
individuales por hechos específicos presuntamente punibles; (iii) la gestión policial es una función más reciente
pero esencial para mejorar la prestación de servicios. Incluye la administración de recursos institucionales
(humanos, físicos, financieros y técnicos), establecer mecanismos de coordinación interna y externa, diseñar
procesos y manuales de procedimientos según cada función -teniendo especial cuidado cuando se trate de regular
el principio del uso proporcionado de la fuerza-, proponer los indicadores que permitan medir la eficacia y la
eficiencia del accionar policial, promover la formación de recursos humanos capaces de cumplir cada una de las
tres funciones y, reforzar los principios de versatilidad y dinamismo para superar la visión de una estructura
rígida que hoy impera en la región (IDHAC, 2009-2010:339-340).
16
El Informe de Desarrollo Humano para Centroamérica (2009: 337) expresa que ―la policía en todas partes es y
debe ser la principal responsable de la seguridad ciudadana‖. En términos organizativos deben tener atribuidas y
diferenciadas las tres funciones clásicas de prevención policial, investigación criminal -con perfecta claridad en
cuanto a sus relaciones de independencia con los organismos de investigación judicial- y gestión policial. Deben
tener una estructura flexible para adaptarse a las cambiantes realidades sociales, así como promover la
especialización y el trabajo en equipo como actitudes organizacionales que no se contradicen. Su personal debe
estar capacitado y motivado para cumplir fielmente las tareas asignadas y debe estar bien equipada,
especialmente cuando se trate de perseguir el crimen organizado. Debe estar cerca de los problemas de la gente,
de tres maneras diferentes: por su despliegue territorial, por su interés en los hechos criminales que más afectan
al común de la gente, y por el estilo de relación que sus miembros establezcan con la comunidad. El informe
además deja planteado que existen diferencias entre las instituciones policiales en Centroamérica. De lo que se
infiere que unas instituciones más que otras han podido desarrollar las características básicas ideales que deben
tener las instituciones policiales en la región: el apego a su condición de servicio público, su independencia frente
a los partidos políticos y los poderes fácticos, su vocación civilista y profesionalización.
- 108-
2.1.1. Las etapas de la Reforma Policial
La revisión que se ha realizado sobre el tema de la reforma policial permite identificar cinco
etapas del desarrollo institucional de la Policía de Honduras: (a) la policía civil bajo el control
partidario antes de 1963; (b) la policía militarizada de 1963-1980; (c) la policía represiva
1980-1993; (d) los aires de cambio con el inicio de la reforma policial, 1993-1998; y (e) los
ciclos de reforma y contrareforma, de 1998 a 2008.
a) La policía ―civil‖ bajo el control partidario hasta 1963
Entre 1882 y 1930, la Policía de Honduras adquirió diversos nombres: Policía de Seguridad
Pública, Salubridad y Ornato en 188217
; Cuerpo de Gendarmería en 1888; Cuerpo de Policía
en 1914; Policía Nacional en los años treinta. Independientemente de las distintas
denominaciones, dependía del Poder Ejecutivo y formaba parte de la estructura del Ministerio
de Gobernación y Justicia, tenía un carácter civil, aunque en su organización y disciplina
estaba sujeta a las leyes militares. El Director era nombrado directamente por el Presidente de
la República, estaba obligada a informar al Ministerio de Gobernación sobre todos los asuntos
de su competencia y a presentar anualmente al Ministerio de Guerra un informe general del
estado del cuerpo policial, a informar de lo que ocurría en el servicio de policía al Presidente
de la República, al Ministerio de Gobernación y al Gobernador Político Departamental18
.
(Salomón, 1993:5).
Entre 1933-1948, bajo la dictadura de Tiburcio Carías Andino, la policía estuvo bajo el
control directo del gobernante, siendo usada para perseguir y reprimir a los opositores a su
gobierno.
―La policía de investigación funcionaba, en ese entonces como policía política,
es decir, como instrumento de persecución del partido opositor por parte del
gobierno, su función era de preservar el orden y la seguridad pública, incluía
también el control, la persecución y la eliminación de los críticos y opositores al
17
Los orígenes de la Policía Nacional en Honduras se remontan al año de 1882 cuando el Presidente de la
República Don Marco Aurelio Soto, emitió el Acuerdo y Reglamento de creación del Ministerio de Gobernación
y Justicia. La estructura organizacional de lo que se denominó ―Policías en Línea‖ estaba conformada por un
Comandante, un Sub-Comandante, un ayudante, cuatro sargentos y cinco policías. En el Gobierno del General
José María Medina (1886) se decretó la ―Ley de Policía Rural‖ con inspectores con atribuciones de Jueces de
Paz. En 1930 se crea la Policía de Investigación y en 1933 la Policía de Tráfico.
18 Reglamento General del Cuerpo de Policía, 1914, Art. 6, 17,19 y 20.
- 109-
gobierno, dependiendo del grado de incomodidad que provocaban en los que
ejercían el poder‖ (Salomón y Castellanos, 2002: 2).
Posteriormente durante el Gobierno reformista Liberal del Dr. Ramón Villeda Morales (1958-
1963) la policía fue disuelta19
, creándose en su lugar la Guardia Nacional como cuerpo
armado que aseguró la estabilidad política del gobierno durante un periodo de cuatro años de
existencia. Dos decisiones del Gobierno reformista del Dr. Ramón Villeda Morales le
imprimieron a la policía los rasgos de una policía civil, sin abandonar totalmente el carácter
instrumental partidista: primero, dejo de ser dirigida por un militar y paso a ser dirigida por un
civil; segundo, se produce el traspaso del Ministerio de la Defensa al Ministerio de
Gobernación y Justicia. Esos pasos que se encaminaban a constituir una policía civil
estuvieron sesgados por la subordinación al partido en el poder, a lo que contribuyó la escasa
formación profesional de la policía (Salomón, 1993: 6-7).
La Guardia Nacional desapareció de manera ―brutal y trágica‖ cuando se produjo el Golpe de
Estado de las Fuerzas Armadas al Gobierno de Villeda Morales, el 9 de Octubre de 1963,
aduciendo entre las razones del mismo, la infiltración comunista en el gobierno. Desde ese
momento, las delegaciones y subdelegaciones policiales fueron ocupadas por efectivos del
Ejército (Inestroza, 2002:315).
En suma, antes de 1963 la Policía de Honduras mantuvo rasgos de una policía ―civil‖ por su
subordinación al poder del Presidente de la República y por encontrarse bajo la jurisdicción
del Ministerio de Gobernación, aunque respondía claramente a los intereses del gobernante de
turno y del partido político en el poder, siendo una policía con un carácter ―partidista‖, pero
además adolecía de leyes consistentes que brindaran un marco legal institucional coherente de
actuación.
19
Después del intento de conspiración de los efectivos de la Cuarta Zona Militar de Comayagua y la Policía
Nacional en 1959.
- 110-
b) La policía bajo la égida militar (1963 a 1980)
El Golpe de Estado Militar de octubre de 1963 que depuso el Gobierno civil del Dr. Ramón
Villeda Morales y llevo al poder al General Oswaldo López Arellano, abolió inmediatamente
la Guardia Nacional, creando en su lugar el Cuerpo Especial de Seguridad (CES) 20
, órgano
con una estructura jerárquica y disciplinaria de tipo castrense que estaba adscrito a la
Secretaria de Defensa. Conformado por una Dirección, Sub-dirección, Cuerpo de
investigación, Delegaciones y Subdelegaciones, Departamento de Transito y Rurales. A falta
de un cuerpo policial profesional, el CES fue integrado por miembros del ejército,
provenientes de unidades de combate o en situación de retiro que no tenían experiencia en el
campo policial. Parte de la oficialidad empezó a recibir capacitación de los Estados Unidos a
través de la cooperación de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID) y la Academia Internacional de la Policía. Elementos de la Policía de Investigación
Criminal también fueron capacitados en 1965 por instructores de los Estados Unidos
(Inestroza, 2002: 316-320).
En 1967 se creó la Escuela de Entrenamiento de Agentes de Seguridad21
que asumió la
formación de los agentes policiales bajo una forma ―sui generis‖ porque incorporaba
conocimientos propios de la función policial de la que poco conocían los altos mandos
militares, sin abandonar su esencia militar (Inestroza, 2002: 316). Los oficiales graduados en
las primeras promociones reprodujeron la dura disciplina, las tácticas, técnicas y
procedimientos propios de la organización militar.
20
El 9 de octubre de 1963, el Presidente Oswaldo López Arellano DECRETA: ¨Artículo No1. Cancelar la
Dirección General de la Guardia Civil y Policía de Seguridad creada por Decreto No 179 de fecha diecisiete de
julio de mil novecientos cincuenta y nueve. Artículo 2. Por este mismo Decreto se crea un Cuerpo Especial de
Seguridad adscrito a la Secretaria de Defensa para la garantía y seguridad de todo el pueblo hondureño. Artículo
3. El jefe de gobierno se encargará de emitir los reglamentos que determinaran el funcionamiento de este cuerpo.
Artículo 4. Las partidas correspondientes a la Guardia Civil y Policía de Seguridad quedan transferidos a la
Secretaria de Defensa. Dado en Tegucigalpa D.C. en el Palacio Nacional a los nueve días del mes de octubre de
mil novecientos sesenta y tres¨ (Inestroza, 2002:305).
21
Acuerdo No 16, del 17 de enero de 1967:―El Presidente Constitucional de la República. ACUERDA:
organizar, a contar del 1 de los corrientes, la Escuela de Entrenamiento de Agentes de Seguridad, sita en el
Campamento Militar de ―Ojo de Agua‖, departamento de El Paraíso, dependiente del Cuerpo Especial de
Seguridad‖ (Inestroza, 2002:330).
- 111-
En 1970, la Ley Constitutiva de las Fuerzas Armadas contempló por primera vez en la
legislación militar el servicio de policía, de esta manera se legalizó su permanencia en el
ámbito castrense (Inestroza, 2002: 340). Mediante el Decreto 180 del 30 de enero de 1975 se
emite la Segunda Ley Constitutiva de las Fuerzas Armadas, desaparece el CES y se creó en su
lugar la Fuerza de Seguridad Pública (FUSEP). El Artículo 161 de esta nueva Ley
Constitutiva establece su condición de cuarta rama dentro de la Fuerza Armada, igual que la
Aérea, Naval y el Ejército (Salomón, 1993:8).
En 1976 se avanza en la profesionalización policial con la creación de la Escuela Nacional de
Policía (ANAPO) ―General José Trinidad Cabañas‖22
. Para su funcionamiento fueron
integrados miembros de las unidades de las Fuerzas Armadas en edades comprendidas entre
22 y 26 años, con estudios de ciclo común (3 años de secundaria) egresando las primeras
promociones de oficiales con el grado de sub-tenientes. La profesionalización se vio
complementada con el funcionamiento de la Escuela de Entrenamiento para Agentes de
Seguridad, ubicado en Ojo de Agua (1967) (Salomón, 1993:8). Esta fase de creación de
nuevas unidades y dependencias de la Fuerza de Seguridad Pública culmina con la creación de
la Policía Auxiliar Femenina23
, dándose un paso importante para la inclusión de las mujeres en
la institución.
22
ACUERDO AMH No 001, del 2 de Enero de 1976: ―El Jefe de las Fuerzas Armadas ACUERDA: crear a partir
del 1 de los corrientes la Escuela Nacional de Policía, que se debe denominar ―General José Trinidad Cabañas‖,
dependiente de la Fuerza de Seguridad Pública‖ (Inestroza, 2002).
23
El 3 de Enero de 1977 según Acuerdo 059 de la Jefatura de las Fuerzas Armadas, se crea la Policía Femenina.
- 112-
Esta larga etapa de militarización de la policía y de pertenencia al cuerpo castrense tuvo
consecuencias adversas para la institución policial ya que le imprimió ―una función policial
desnaturalizada‖ asumiendo como propia la lógica de los militares (Salomón, 2004: 64). La
permanencia dentro de la institución castrense también condujo al marginamiento
presupuestario de la institución policial y consecuentemente al desplazamiento de los
principales puestos de dirección de los cuadros profesionales policiales por elementos
militares.
CUADRO NO 3.3
PERFIL DE LA FUSEP (1975-1993)
1. Tenía una línea de autoridad claramente establecida que venía del Jefe de las Fuerzas Armadas hasta los
integrantes de la tropa, siguiendo el orden jerárquico que priva en toda institución militar o militarizada.
2. Se desconoce el número de fuerzas policiales. Esta es una información que en los años 80 era
considerada como ―un tema de seguridad nacional‖. A principios de los años 90, las estimaciones que se
hacían era de 6,500 policías en todo el país, 5,500 realizaban un trabajo estrictamente policial,
distribuidos de la manera siguiente: 3,600 en orden y seguridad; 800 en la Dirección Nacional de
Investigación (DNI), 700 en tránsito y 400 en hacienda.
3. La selección o reclutamiento de los integrantes de las fuerzas policiales se realizaba de dos maneras: de
la forma tradicional que consiste en reclutar al civil y entrenarlo en la escuela de agentes y después de
cuatro o seis meses se le asigna a policía ―de línea‖, luego recibe un entrenamiento especializado que le
permite ubicarlo en cualquiera de los cuerpos policiales; la otra forma es el reclutamiento de reservistas
que consiste en hacer que los jóvenes que pasaron por el servicio militar obligatorio y que posean los
conocimientos militares se les acorta el tiempo de entrenamiento como agentes y se incorporaban con
mayor rapidez al servicio policial.
4. La capacitación policial se realizaba en tres niveles: en el nivel de los reclutas a cargo del Centro de
Instrucción Policial (CIP); en el nivel de aspirantes a cadetes a cargo de la Academia Nacional de
Policía (ANAPO, 1982) y en nivel de tenientes a capitanes a cargo de la Escuela de Capacitación de la
Policía.
5. Los aspirantes de la CIP debían tener como mínimo la educación primaria y se preparaban de cuatro a
seis meses para pertenecer a la escala básica. Los que ingresaban a la ANAPO tenían que tener un nivel
de educación secundaria completa y después de tres años egresaban con el grado de subtenientes
ascendiendo hasta el grado de general, también podían optar a culminar sus estudios universitarios en la
Facultad de Derecho la UNAH. En el nivel de la Escuela de Capacitación para Oficiales (1984) se
proporcionaba el curso básico de policía de 590 horas y el curso medio de policía de 28 semanas para
ascensos del grado de tenientes a capitanes de policía.
6. Los agentes de policía no gozaban de beneficios del Instituto de Previsión Militar (IPM). La Oficina de
Responsabilidad Profesional (ORP) era la responsable del control disciplinario y de dar de baja
deshonrosa a los policías involucrados en actos ilícitos. Las faltas eran clasificadas en graves y leves, los
que incurren en estas últimas debían ser remitidos a los Juzgados de Instrucción Militar.
Fuente: Salomón (1993: 49-56)
- 113-
c) La policía represiva (1980-1993)
Después de más de treinta años en que ―los Golpes de Estado fueron el método frecuente para
llegar al poder y las elecciones fraudulentas un medio eficaz para legitimarlo‖ (Paz, 1984: 17),
en 1980 una Junta de Gobierno Militar convocó a elecciones de segundo grado para elegir
diputados a una Asamblea Nacional Constituyente, quedando como Presidente provisional el
General Policarpo Paz García (1980-1982), convocando a elecciones generales en 1981, en las
que asumió el gobierno un civil, el Presidente Roberto Suazo Córdova en 1982.
La transición de los gobiernos militares a los gobiernos civiles no aseguró la sumisión de los
primeros a los últimos, por el contrario fue instaurado un ―Estado de la Seguridad Nacional‖
que dio preponderancia al poder militar sobre el poder civil en el marco de la agudización de
la crisis política y el enfrentamiento armado que se desarrolló en Centroamérica a partir de la
revolución sandinista en 1979. En consecuencia, los métodos para garantizar la ―seguridad
interna‖ fueron la vigilancia, persecución, captura, secuestro, desaparición forzada y el
asesinato de personas a las cuales se les vinculaba con organizaciones revolucionarias.
El momento más crítico del conflicto se produce con la elección del Coronel Gustavo Adolfo
Álvarez Martínez como Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (1981-
1984). El estamento militar de esa década operó como ―un gobierno militar paralelo al
gobierno civil‖ (Barahona, 2005: 239-241). 24
La eficacia del Estado de la Seguridad reposo
en el control policiaco de los ciudadanos y la militarización de la sociedad y la política.
―Honduras es hoy por hoy, una sociedad militarizada (…). Teóricamente, la
eficacia de un Estado de la Seguridad Nacional reposa sobre el control policiaco
de los ciudadanos (…). Se han estructurado en todo el país organismos
paramilitares conocidos con el nombre de los Comités de la Defensa Civil
similares a los que funcionaban en El Salvador y Guatemala‖ (Paz, 1984:3).
24
La implantación de manera permanente de la Doctrina de la Seguridad Nacional en el país fue promovida por
el General Gustavo Álvarez Martínez, que paso de comandante de la FSP (Fuerza de Seguridad Pública) en
septiembre de 1980 a convertirse en Jefe de las Fuerzas Armadas de enero de 1982- marzo de 1984. ―Gracias a él
se militarizo la sociedad, la política y la policía. En aras de la supuesta seguridad nacional, todos los objetivos de
la nación debían subordinarse a la seguridad y la policía no podía ser la excepción‖ (Salomón, 1993:12).
- 114-
Como parte de la estructura del ejército fue creado el ―Agrupamiento de Escuadrones
Especiales Cobras‖ (1982), concebido como una unidad élite de la Fuerza de Seguridad
Pública, con la misión de desempeñar acciones contra la subversión y apoyar en las
operaciones a los comandos regionales (Inestroza, 2002: 388).
El temido ―Batallón 316‖ fue creado por el General Álvarez Martínez y conformado por
oficiales de línea dura, como una estructura paramilitar que tenía como misión ―el combate a
la expansión del comunismo‖. Álvarez Martínez ¨fue el arquitecto del rol preponderante que
le toco jugar a Honduras en la política de defensa de los Estados Unidos y en la estrategia
dirigida a la Nicaragua revolucionaria y a la insurgencia en El Salvador‖
(Rosenberg, 1990:19).
La decisión del Gobierno de Reagan de buscar una solución militar al conflicto
centroamericano implicó el apoyo a estructuras militares y de seguridad con repercusiones
directas en los derechos humanos. El periodo de aplicación de manera sistemática de las
desapariciones se intensificó con el triunfo de la revolución (1979) y el incremento de la
violencia armada (1980-1983) en Nicaragua y El Salvador.
―La desaparición de personas fue una práctica que azotó a Honduras durante la
década de los años 80s. Las desapariciones llegaron a extenderse incluso en los
primeros años de la década de los 90s. Se trató de una práctica extendida sobre
todo en el periodo de 1982-1984‖. (CONADEH, 2002:383).
Bajo una concepción militarista de la función policial fue también creado el Centro de
Instrucción Policial General José Santos Guardiola mediante Acuerdo No 125 del 1 de
noviembre de 1982, con la misión de formar y capacitar al personal de la escala básica de la
Policía Nacional. 25
25
También tenía la función de asesorar a la Comandancia General en los asuntos relacionados con la doctrina,
principios y técnicas policiales, cooperar con otras instituciones en la preparación del personal capacitado para el
cumplimiento de las tareas relacionadas con la función policial e investigaciones y aportar nuevos conceptos y
experiencias para su aplicación al desarrollo doctrinario (Inestroza, 2002:388).
- 115-
El cambio en la cúpula militar con la defenestración del General Álvarez Martínez26
tuvo
mayor impacto en la política externa que en la política interna pues el anticomunismo y la
Doctrina de la Seguridad Nacional siguieron vigentes, aunque con menor intensidad tras la
caída de Álvarez Martínez (Barahona, 2005: 252).
Unidades especializadas dentro de las Fuerzas Armadas y la Dirección Nacional de
Investigación (DNI), así como unidades especializadas de inteligencia, particularmente el
Batallón 3-16, recibieron entrenamiento especializado en operaciones de contrainsurgencia,
inteligencia y contrainteligencia. ―El estatus y el entrenamiento les confirieron la convicción
que tenían la autoridad para detener, torturar, ejecutar ciudadanos‖ (CONADEH, 2002:385).
El Informe del Comisionado de los Derechos Humanos de Honduras “Los hechos hablan por
sí mismos” (2002), documentó ciento setenta y nueve casos de desaparecidos en Honduras
entre 1980-1992, con evidencias de responsabilidad de miembros y unidades de las Fuerzas
Armadas de Honduras. Las desapariciones selectivas fueron ejecutadas por escuadrones
especializados como el Batallón 316. Otro tipo de desapariciones se produjeron por el
accionar de grupos operativos y/o policiales contra personas detenidas por sospecha, por
excesos o reacciones desproporcionadas de parte de los cuerpos de seguridad (CONADEH,
2002:384).
Una policía colocada bajo la egida militar y la lógica de contrarrestar al enemigo externo, con
toda la carga de adoctrinamiento, modelos y prácticas de gestión, y con una visión represiva
propia del militarismo, se vio limitada en sus procesos de modernización y
profesionalización.
d) Reforma policial (1993-1998)
La expectativa de ―construcción de la paz‖ tras el conflicto armado en Centroamérica partió
del hecho evidente de que las antiguas fuerzas militares y policiales no eran las adecuadas,
tanto en lo operativo como en lo político para convertirse en la fuerza policial en tiempos de
paz y apoyar la democratización en la posguerra (WOLA, 2002:3).
26
Álvarez Martínez fue removido de la Comandancia de las Fuerzas Armadas el 31 de marzo de 1984, siendo
sucedido por el General Walter López (CONADEH, 20002:107).
- 116-
―En Honduras, a diferencia de los países que salían de la guerra y el conflicto,
los cambios en las fuerzas militares y policiales fueron planteados como una
exigencia ante su involucramiento en detenciones ilegales, tortura, participación
en la formación de escuadrones de la muerte, el involucramiento en acciones
delictivas contra los ciudadanos, la impunidad al no investigar delitos en los que
estaban involucradas miembros de los cuerpos policiales. Todos estos hechos
contribuyeron a una de las crisis de credibilidad más profundas de la institución
policial, particularmente por las denuncias dirigidas a una de sus unidades, la
Dirección Nacional de Investigación Criminal (DNI), en acciones de
violaciones sistemáticas a los derechos humanos, delitos y actos de corrupción‖
(CIPRODEH, 2009: 4).
Respondiendo a las presiones de la comunidad nacional e internacional, en el gobierno del
Lic. Rafael Leonardo Callejas se creó una Comisión Ad-Hoc de alto nivel (Decreto 228-93)
para investigar y proponer los cambios que se debían hacer en la institución policial. En 1993,
la comisión recomendó la eliminación de la Dirección Nacional de Investigación (DNI), la
separación progresiva de la FUSEP de las Fuerzas Armadas y la creación del Ministerio
Público.
―En 1994 fue suprimida la DNI, y fueron cesanteados cerca de 400 agentes, sin
que se procediera a realizar una investigación interna sobre los vínculos
criminales y posibles ilícitos cometidos por esos miembros. Muchos de ellos se
desplazaron a las guardias privadas de seguridad y no hubo ninguna depuración
de la oficialidad policial‖ (CIPRODEH, 2009: 4).
Como resultado de las propuestas de la Comisión Ad-Hoc fue creado el Ministerio Público,
eliminada la DNI y creada una nueva policía de investigación bajo la denominación de
Dirección de Investigación Criminal (DIC).27
Al Ministerio Público le fueron integrados dos
cuerpos de investigación: la Dirección de Investigación Criminal (DIC) para delitos comunes
y la Dirección de la Lucha Contra el Narcotráfico (Salomón y Castellanos, 2002:2;
CIPRODEH, 2009:4).
Como se observa, el punto de partida para iniciar la reforma policial es el descredito de la
Policía Nacional como estructura que funcionaba dentro de la Fuerza Armada, situación que
27
El 1 de Marzo de 1993, el Presidente Rafael Leonardo Callejas conforma una Comisión Ad-hoc para plantear
en un plazo de 30 días una propuesta sobre qué hacer con la DNI y los cuerpos policiales. Esta comisión, el 19 de
marzo, solicita al presidente de la república nombre una comisión para intervenir la DNI. También plantea que
los miembros de la DNI que han cometido delitos deben ser presentados ante la justicia.
- 117-
llegó al grado de presionar al gobierno para que se produjera la separación de la policía de las
Fuerzas Armadas, creándose la Dirección de Investigación Criminal y la Dirección de la
Lucha Contra el Narcotráfico, ambas como dependencias del Ministerio Público.
La Policía Preventiva siguió dependiendo de las Fuerzas Armadas. La investigación criminal
al interior del Ministerio Público empezó a funcionar bajo una nueva concepción ya que
empieza a estar al servicio del Fiscal y del Juez. El primero, recaba por su medio las
evidencias que le permiten establecer si el delito se ha cometido a efecto de pasar a la fase de
determinar la identidad del presunto responsable, para luego proceder con la acción judicial.
Al segundo le corresponde juzgar, obtiene del resultado de las investigaciones, los elementos
para formarse una convicción sobre los hechos delictivos, las circunstancias en que se dieron y
la relación de los imputados con los mismos, con el objeto de emitir la sentencia que sea más
ajustada al derecho y a la justicia (Orellana, entrevista 2011). 28
Entre 1995 y 1998 funcionaron de manera paralela dos policías: la Dirección de Investigación
Criminal (DIC) que estaba bajo la conducción civil y adscrita al Ministerio Público, con
cuadros técnicos que se formaron en investigación criminal y la FUSEP que se mantuvo bajo
el control militar con una creciente crisis de credibilidad e identidad.
La FUSEP siguió siendo la fuerza más marginada dentro del engranaje militar, con menor
presupuesto, menor equipamiento, bajos salarios, menor número de efectivos y con una baja
capacidad de respuesta al delito, que empieza a experimentar una tendencia al crecimiento.
Por lo que la policía se va a convertir paulatinamente en un ―aliado circunstancial‖ de los
cambios ya que veía limitada sus aspiraciones de acceso a los cargos de decisión, al manejo de
presupuesto y posibilidades de profesionalización. El proceso de reforma quedo inconcluso, la
policía siguió arrastrando graves problemas para convertirse en una institución capaz de
responder a las demandas ciudadanas y alcanzar niveles de cercanía con la ciudadanía
(Salomón y Castellanos, 2003:67).
28
Para reclutar a los nuevos agentes de investigación, el Ministerio Público puso como requisitos para aspirar:
ser graduado de educación media o universitaria y no tener antecedentes penales; su reclutamiento y selección se
llevó a cabo por una ONG, cuyo deber era evaluar la personalidad, antecedentes y aptitudes del aspirante,
mediante pruebas científicas y técnicas que permitieran obtener a los mejores de todos los que aspiraban.
Profesionales universitarios de las carreras de derecho, periodismo, sicología, administración de empresas y
otros; recibiendo una intensa capacitación y entrenamiento en el país, Estados Unidos, España y Costa Rica,
iniciando labores en 1995 (Orellana, Entrevista 2011).
- 118-
Fue durante el gobierno del Dr. Carlos Roberto Reina (1994-1998) el periodo donde se
produjeron los avances más importantes en las Fuerzas Armadas. En 1995 se hizo la reforma
constitucional -ratificada en 1996- que define a la policía como una institución de carácter
apolítica, de naturaleza puramente civil. El Artículo 293 de la Constitución de la República
establece: ―La Policía Nacional es una institución profesional permanente del Estado, apolítica
en el sentido partidista, de naturaleza puramente civil, encargada de velar por la conservación
del orden público, la prevención, control y combate del delito; proteger la seguridad de las
personas y sus bienes, ejecutar resoluciones, disposiciones, mandatos y decisiones legales de
las autoridades y funcionarios públicos, todo con estricto respeto a los derechos humanos‖.
El carácter de institución profesional, apolítica, de naturaleza civil responsable del orden
público queda establecido en la Constitución de la República. Además en El Tratado Marco de
la Seguridad Democrática (1995), los gobiernos de la región Centroamericana se
comprometieron a garantizar la primacía del poder civil, separar las funciones de la defensa de
las funciones de la seguridad, disminuir el gasto militar y profesionalizar la policía.
La Comisión Ad-Hoc, hizo recomendaciones que fueron el inició de un complejo proceso de
transformaciones de la institución policial y que culminaron con la creación del Ministerio de
Seguridad y la aprobación de la Ley Orgánica de la Policía (1998), así como el traspaso de la
Policía Preventiva y la Policía de Investigación a un nuevo Ministerio de Seguridad. Esta
última decisión fue un retroceso ya que al sustraer la DIC del Ministerio Público y trasladarla
al Ministerio de Seguridad se debilitó la investigación criminal. 29
29
Los nuevos agentes de investigación formados en el Ministerio Público, dirigidos por fiscales, empezaron a
investigar delitos de violación a los derechos humanos, robo de vehículos, secuestros, asaltos a bancos,
actividades del narcotráfico. Detectándose que en muchos de esos casos estaban involucrados miembros de la
Policía Preventiva, iniciándose las acciones judiciales contra altos funcionarios de la fuerza de la seguridad
pública, de las fuerzas armadas. Políticos, funcionarios de las Fuerzas Armadas y de la Fuerza de Seguridad
Publica aduciendo que se trataba de ―un pleito entre policías‖ presionaron y lograron el traspaso de la policía de
investigación al nuevo Ministerio de Seguridad.
Con la aprobación de la Ley Orgánica de la Policía Nacional (1998) la investigación dejó de ser parte del sistema
judicial y paso a ser competencia del sistema de seguridad, no obstante, por la presión de la sociedad civil,
particularmente del Foro Ciudadano, quedo establecido que la Dirección de la Investigación era una atribución
del Ministerio Público (Orellana, entrevista 2011).
- 119-
―Con la aprobación de la Ley Orgánica, los congresistas coincidieron en
sustraer la Policía de Investigación del Ministerio Público, dejando dicha
institución sin la policía necesaria para hacer las investigaciones, hecho que
estaba en el trasfondo de la preocupación legislativa y sobre lo cual
reconocieron posteriormente que era un error‖ (Salomón y Castellanos, 2002:3).
En resumen, la crisis de la institución policial en los primeros años de la década de los años 90
fue el resultado de la confluencia de diferentes factores: el descredito de una institución
castrense que comprometió su carácter profesional con el involucramiento en desapariciones
forzadas en la década de la política de seguridad nacional, así como en actos de corrupción; la
desconfianza ciudadana en la Dirección de Investigación Criminal por la participación de
algunos de sus miembros en la criminalidad y corrupción; el conflicto latente entre miembros
del cuerpo policial que manifestaban su inconformidad ante las arbitrariedades de una
jerarquía castrense que colocaba de preferencia a militares en los cargos más importantes,
además que definía rotaciones, bloqueo de ascensos, lo cual generaba inconformidades a lo
interno de la oficialidad policial; la resistencia de las Fuerzas Armadas a perder el control de
la Fuerza de Seguridad Pública; el nombramiento de una Comisión Ad-hoc que propondría los
pasos a dar para lograr la separación de la policía de las Fuerzas Armadas y la creación de la
Comisión Interventora de la DNI y su sustitución por la Dirección General de Investigación
Criminal (DGIC).
Los cambios fueron importantes porque los militares perdieron buena parte del control sobre
la policía, además porque habían asumido que eran los únicos con poder de decisión en el
ámbito de la seguridad. Por otra parte, la militarización de la policía por más de treinta años
tuvo un evidente resultado negativo en las posibilidades de cambio de la institución policial, si
bien la influencia militar sobre la institución policial no desapareció, disminuyó en términos
que la institución policial fue dando pasos en dirección de su separación de las fuerzas
armadas.
e) Reforma y contra reforma (1998-2008)
La demanda creciente para que se hiciesen cambios en la institución policial, y
particularmente la depuración policial, dio como resultado el traslado de la policía del ámbito
militar al ámbito civil con la aprobación de la Ley Orgánica de la Policía y la creación del
- 120-
Ministerio de Seguridad en 1998, a este último se adscribió tanto la Policía de Investigación
como la Policía Preventiva.
Según Meza (entrevista, 2011) la creación del Ministerio de Seguridad fue ―un paso de gran
trascendencia‖, por cuanto quedo sellada plenamente la separación institucional y funcional de
la Policía con respecto a las Fuerzas Armadas, después de estar sometida durante treinta y
cinco años al control y hegemonía castrense.
Sin embargo, en ese momento ―fue desaprovechada la oportunidad histórica de crear una
nueva policía‖ cuando se procedió simplemente a trasladar a ¨la vieja institución policial¨ a la
nueva estructura institucional del Ministerio de Seguridad.
―En lugar de aprovechar el momento histórico para crear una nueva policía se
desperdició la oportunidad generada y se procedió simplemente a trasladar la
vieja policía a un nuevo ámbito institucional del Estado. Y por esa razón, el
recién creado Ministerio de Seguridad, convertido ya en una nueva estructura
estatal, descubrió de pronto que debía hacer su difícil trabajo disponiendo para
ello de un viejo instrumento policial‖ (Meza, 2004:VI).
Como parte de la nueva institucionalidad del Ministerio de Seguridad, se crea una nueva
estructura organizativa definida en la Ley Orgánica de la Policía (1998) que establecía que el
Ministerio de Seguridad debía contar con dos subsecretarias: la Sub Secretaria de Prevención
y la Sub-Secretaria de Investigación, más cinco direcciones generales: Investigación Criminal
(DIC), Servicios Especiales de Investigación, Policía Preventiva, Servicios Especiales
Preventivos y Educación Policial.
La Ley Orgánica de la Policía (1998) también crea la Unidad de Asuntos Internos, que tendrá
el control del desempeño policial y funcionó (hasta el año 2012) como una estructura fuera de
la Policía, pero dentro del Ministerio de Seguridad. La ley elevó la educación policial a la
categoría de dirección general, manteniendo un bajo perfil y un apoyo limitado en relación a
las otras direcciones.
La Ley Orgánica de la Policía (1998) crea el Consejo Nacional de Seguridad Interior
(CONASIN), instancia integrada por el Secretario de Seguridad, el Fiscal General de la
República, un representante de la Corte Suprema de Justicia, el Comisionado de los Derechos
- 121-
Humanos, representantes de la sociedad civil que incluye al sector empresarial, sindicatos,
organizaciones campesinas, organizaciones de mujeres, asociación de alcaldes y
organizaciones de derechos humanos. La Ley establecía entre las funciones del CONASIN: la
elaboración de la estrategia institucional, la evaluación del funcionamiento policial,
presentación de los candidatos para ocupar el cargo de Director de la Policía ante el Presidente
de la República, seguimiento de las denuncias de corrupción, revisión de las regulaciones y
manuales policiales, revisión del presupuesto y seguimiento de las denuncias.
En suma, entre 1993-1998 quedo definido el rol constitucional de la Policía Nacional, su
separación del ámbito de las Fuerzas Armadas; también se definió una estructura funcional
con dos subsecretarias y cinco direcciones conforme el Art. 35 de la Ley de Administración
Pública. Por otra parte, la Ley Orgánica (1998) aborda algunos aspectos de escalafón y
evaluación de desempeño, aunque no se logró aprobar la Ley de Carrera Policial. También se
crearon órganos de control externo e interno que podían ser dirigidas por civiles para
garantizar la independencia de las investigaciones. Se crearon reglamentos internos pero con
órganos e instancias de aplicación muy difusas; además fue creada la Subdirección de la
Policía Comunitaria en 2003.
Después de esa fase de cambios sobrevino una fase de involución, la iniciativa de Reforma
Policial se vio limitada por la falta de voluntad política; la falta de liderazgo policial siguió
dando cabida a las viejas estructuras castrenses en la nueva institución policial; finalmente en
un entorno de crecimiento de la delincuencia común y la criminalidad organizada, la
participación de los militares en tareas de seguridad pública, los operativos conjuntos en el
¨combate¨ a las maras, la contención de la protesta ciudadana, van fortaleciendo la
remilitarización.
Siguieron siendo nombrados en los altos puestos policiales ex militares, ocupando cargos de
Secretarios de Seguridad, Sub-Secretarios, Directores de la Policía y otros cargos. En el plano
de la Doctrina Policial fueron las respuestas reactivas de corte represivo las formas de
intervención privilegiadas por la institución policial para responder a los problemas
inmediatos de violencia e inseguridad, dejando de lado, las respuestas basadas en la
planificación de mediano y largo plazo que priorizaran en la prevención social del delito.
- 122-
La Reforma Policial, en el caso de Honduras, no ha sido un proceso lineal, hay momentos de
evolución o cambio a los que sobreviene la involución. Se avanza cuando se toma la decisión
de trasladar la Policía de Investigación al recién creado Ministerio Público, también con la
creación del Comisionado de los Derechos Humanos, pero se involucionó desde el momento
en que Policía de Investigación fue sustraída del Ministerio Público y traspasada al recién
creado Ministerio de Seguridad y cuando se hacen cambios a la Ley Orgánica de la Policía
(2008) en función de los intereses corporativos de la cúpula policial y no en función del
interés de la sociedad.
―La Policía dentro del Ministerio Público daba a la sociedad civil la garantía
que la investigación iba ser imparcial, que no iban a haber influencias, ni
mantos, ni el espíritu de cuerpo de la Policía. (…) Involucionamos con la nueva
Ley Orgánica de la Policía Nacional (2008) porque aun cuando 29
organizaciones participamos, hicimos una ley dándole al CONASIN facultades
importantes para el control de la policía y donde la oficina de Asuntos Internos
quedaba subordinada al CONASIN. Pero todo se perdió cuando la propuesta
llegó al Congreso Nacional, y llegaron los personeros de la Policía y mutilaron
la propuesta. Ahora tenemos un CONASIN inactivo. Por otra parte, la sociedad
civil después del Golpe de Estado tiene menos deseos de reclamar el derecho de
coordinar el trabajo con la Policía. Somos pocas las organizaciones las que
queremos recuperar el derecho que tenemos de ejercer el control democrático
sobre las actuaciones policiales (…). Honduras tiene una Policía brutal. Se dice
que todas la policías del mundo abusan del uso de la fuerza, pero aquí es mayor
el abuso de la fuerza‖ (Mejía, Entrevista 2011).
La involución se produce también cuando la participación de la sociedad civil en las
instancias de control como el CONASIN se vuelven inefectivas y no ha podido consolidar
una formación policial con apego a los derechos humanos. El proceso de modernización y
profesionalización policial.
En un periodo consecutivo de aproximadamente cinco años (1993-1998) se produjeron
cambios importantes en la normativa del sector seguridad en Honduras. Hubo reformas
constitucionales, fue eliminada la Dirección Nacional de Investigación Criminal (DNI), creada
la Dirección de Investigación Criminal de la Policía (DIC) y traspasada al Ministerio Público,
luego se aprobó la Ley Orgánica de la Policía Nacional (1998), también fue creado el
Ministerio de Seguridad y se adscriben a esta institución tanto la Policía de Investigación
- 123-
como la Policía Preventiva. Por lo que se puede observar un cambio rápido en la normativa
más que en la institución misma.
2.1.2. El proceso de modernización y profesionalización policial
En la presente sección abordamos las reformas en el marco legal específicamente las
reformas constitucionales, y la aprobación de la Ley Orgánica de la Policía Nacional.
a) Reformas constitucionales y la Ley Orgánica de la Policía
El 17 de Febrero de 1996, mediante Decreto 222-96 se ratificaron las reformas
constitucionales relativas Artículo X de la Defensa Nacional y de la Seguridad Pública. Por lo
que mediante reforma, el Artículo 293 de la Constitución de la República define que ―La
Policía Nacional, según la Constitución de la República, es una institución profesional
permanente del Estado, apolítica en el sentido partidista, de naturaleza puramente civil,
encargada de velar por la conservación del orden público, la prevención, control y combate al
delito; proteger la seguridad de las personas y sus bienes; ejecutar las resoluciones,
disposiciones, mandatos y decisiones legales de las autoridades y funcionarios públicos, todo
con estricto respeto a los derecho humanos.‖
Esta disposición responde a la necesidad de someter al poder civil a la Policía Nacional y
formular la Ley Orgánica que debía regularla, ―por eso el segundo párrafo del artículo 293, de
la Constitución de la República transcrito dispone ―la Policía Nacional se regirá por
legislación especial‖. Por lo que la Ley Orgánica de la Policía Nacional, establece que las
funciones de prevenir, reprimir e investigar el delito, y también la de rehabilitar a quien sea
condenado por la comisión de actos punibles corresponden a la Policía. Que se encuentra
inserta en el Poder Ejecutivo, bajo la responsabilidad de la Secretaría de Seguridad
(Orellana, 2004:8).
Con la aprobación de la Ley Orgánica de la Policía Nacional, Decreto No 156-9830
, se dio un
paso importante en la institucionalidad, que estaba hasta ese momento regida por la normativa
militar, con lo que se reafirma la separación de la Policía de las Fuerzas Armadas y su carácter
de institución civil y apolítica. El conjunto de disposiciones buscaban ―organizarla y ponerla
30
Diario Oficial La Gaceta No 28167 del 18-07-1998.
- 124-
en funcionamiento debiendo regirse por los principios de legalidad, continuidad,
profesionalismo, jerarquía, disciplina, apoliticidad partidista, igualdad, solidaridad, ética e
imparcialidad‖ (Ley Orgánica de la Policía, 1998).
Muchos sectores particularmente de la sociedad civil y organizaciones de los derechos
humanos coinciden en plantear en que si bien se consiguieron logros importantes con la
aprobación de la Ley Orgánica de 1998, los congresistas cometieron un error al sustraer a la
Policía de Investigación del Ministerio Público, dejando a dicha institución sin la policía
necesaria para realizar las investigaciones (Salomón y Castellanos, 2002:3).
En 2008 se aprueba una nueva Ley Orgánica de la Policía Nacional, Decreto No 67-2008. El
Congreso Nacional fundamentó esta nueva Ley en la necesidad de dar respuestas más
efectivas a los altos índices de criminalidad del país, especialmente a la delincuencia
organizada transnacional, reconociendo la importancia de la primera ley en términos de la
importancia que tenía la desmilitarización de la institución y su conducción civil.
―Los índices de criminalidad demandan el fortalecimiento de las actuaciones de
las entidades públicas dedicadas a la prevención, combate e investigación del
delito. Especialmente debido a que la delincuencia organizada transnacional ha
incidido para que grupos delictivos nacionales adopten sus métodos
organizados y apliquen modalidades características del Crimen Organizado
Internacional‖. (Ley Orgánica de la Policía, 2008).
La Ley Orgánica de la Policía Nacional (2008) contiene cambios en la organización de la
estructura policial. La Dirección de la Policía Nacional pasó a ser el ―órgano superior
encargado de la Dirección de la Policía Nacional, ejercido por un(a) Director y un Sub-
Director y asistida por un Directorio Estratégico‖ (Artículo 37 de la Ley Orgánica de la
Policía Nacional, 2008). Las Direcciones Nacionales de la Policía Nacional, encargadas de
prestar los principales servicios de sus tareas conforme a la Ley, pasaron a ser las siguientes:
(1) La Dirección Nacional de la Policía Preventiva; (2) Dirección Nacional de Investigación
Criminal; (3) Dirección Nacional de Servicios Preventivos; (4) Dirección Nacional de
Tránsito; (5) Dirección Nacional de Servicios Especiales de Investigación; (6) Dirección
Nacional de Asuntos Internos‖ (Artículo 44, LOPN, 2008).
- 125-
Según el CIPRODEH, esa ley fue promovida desde adentro de la institución policial, por lo
que se realizaron cambios que tendieron a favorecer la concentración de las decisiones en los
mandos y estructuras policiales y a reducir el control y la participación civil. En términos de
participación social y de controles externos contiene retrocesos en relación a la ley anterior
debido a que concentra el poder en la cúpula policial y elimina importantes facultades al
CONASIN, creando de esta manera una estructura jerárquica y centralizada propia de una
institución militar (CIPRODEH, Boletín 9, 2009:6).
En la Ley Orgánica de la Policía (2008), la cúpula policial fortaleció sus propensiones
centralizadoras y corporativistas, las que han operado bajo un esquema funcional centralizado
de organización, desligado o separado del Ministerio de Seguridad. Por otra parte, algunas de
esas seis direcciones que contempla la ley, no tienen una cobertura nacional o si la tienen, son
precarias e insuficientes. Este esquema centralizado además de fortalecer el espíritu
corporativista de la policía, no permite dar solución a los problemas, fomenta la inequidad en
la distribución de los recursos, los que se encuentran concentrados en las oficinas centrales.
b) Controles internos y externos
Un punto clave de la Reforma Policial en Honduras, al igual que en el resto de Centroamérica,
es el tema del control y la rendición de cuentas de los órganos policiales, lo que se explica por
la necesidad de frenar la impunidad con la que han operado los órganos de seguridad en el
pasado y que llevaron a abusos en los derechos humanos. Neild (2002:4) identifica dos
componentes comunes de las reformas que se realizaron en Guatemala, Honduras y El
Salvador: el primero de esos componentes se refiere al establecimiento de sistemas
disciplinarios internos; el segundo a la organización de los Consejos Asesores externos en
materia de seguridad pública que incluyen a la sociedad civil. En el caso de Honduras, el
mecanismo de control interno establecido por la Ley Orgánica de la Policía es la Dirección
Nacional de Asuntos Internos y el mecanismo de control externo el Consejo Nacional de
Seguridad interior (CONASIN).
- 126-
La Dirección Nacional de Asuntos Internos (1998-2011)31
tenía como función central la
investigación de los delitos y faltas penales cometidos por los miembros de la policía.
Funcionó durante un poco más de una década en el marco de la Ley Orgánica de la Policía
(1998) que fue la que le dio vida y funcionó hasta el 2011 en la Ley Orgánica de Policía
vigente (2008). Dejo de funcionar a partir de las crisis profunda que sacudió a la institución
policial en los últimos meses de 2011.
La Dirección de Asuntos Internos mantuvo un bajo perfil. ―De Febrero de 1999 a Febrero de
2000, sólo había completado en un 27.8 por ciento de los casos investigados‖ (Neild, 2002:9).
En el 2004, el CEDOH planteó los graves problemas de funcionamiento de esa unidad:
debilidad financiera, profesional y de mandato legal; los niveles de impunidad en que se
mantenían los hechos delictivos en los que estaban involucrados policías, al grado de
aseverarse que la institución no había tenido ningún cambio sustancial desde que inicio la
Reforma Policial; la unidad nunca se potenció porque no hubo voluntad política de investigar
la corrupción policial y de enfrentar los actos de corrupción que involucraban a algunos
oficiales; el tema de la depuración fue prácticamente abandonado y cuando sectores externos a
la institución policial enfrentaban los temas de corrupción y depuración eran vistos como
ataques a la institución (CEDOH, 2004:200).
Después de ponerse en marcha las débiles iniciativas de reforma, algunos hechos de
involucramiento de policías en asesinatos, participación en el tráfico de armas y en
organizaciones dedicadas al robo de autos y tráfico de drogas, han mantenido a la policía con
una imagen muy deteriorada en su actuación policial. Un ejemplo, en el Gobierno del Lic.
Ricardo Maduro (2002-2006) es la demanda de esclarecimiento de las ejecuciones
extrajudiciales, que puso a la luz la incapacidad de la Unidad de Asuntos Internos para
esclarecer los delitos donde estaban implicados policías. Al grado que fue nombrada una
Comisión Especial de Investigación de Muertes de Menores para investigar dichas acciones, la
que estableció que entre 1998 y 2002 habían sido ejecutados 574 menores, en el 4% de las
31
En Noviembre de 2011, la Dirección de Asuntos Internos fue eliminada y su lugar se crea la Dirección de
Investigación y Evaluación de la Carrera Policial (DIECP). Su eliminación fue una respuesta a las fallas en el
funcionamiento e inefectividad de la unidad de Asuntos Internos que se pusieron de manifiesto con la crisis
institucional que le sobrevino a la Policía Nacional el 19 de octubre de 2010, por el involucramiento de algunos
de sus miembros en delitos graves de participación en el asesinato y robo agravado de los estudiantes
universitarios Rafael Alejandro Vargas Castellanos y Carlos Pineda.
- 127-
muertes estaban involucrados policías, 64% no se identificaron a los responsables, 16% fueron
cometidos por los pandilleros y el resto por particulares. La falta de identificación de los
hechores de los delitos estuvo relacionada con la falta de aportación de pruebas y testigos
(CEDOH, 2004:203).
Fuente: CONADEH, (2010:32). La fuente de información es la Dirección de Asuntos Internos.
Pocos casos de abuso policial llegaron a la Dirección de Asuntos Internos. La mayoría estaban
relacionados con denuncias de acciones de violación a los derechos humanos como lesiones,
faltas a la integridad física de las personas. La falta de efectividad socavo la Unidad de
Asuntos Internos, a lo que contribuyeron las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la
Policía que limitaban la separación de los policías señalados en acciones delictivas, así como
la falta de una reglamentación disciplinaria, la lentitud en el manejo de los casos y la falta de
coordinación entre las instituciones de justicia.
El Consejo Nacional de Seguridad Interior (CONASIN) -órgano colegiado creado en
cumplimiento de la Ley Orgánica de la Policía (1998), integrado por instituciones del Estado
vinculadas a los temas de justicia y seguridad, organizaciones de sociedad civil, el
Comisionado de los Derechos Humanos (CONADEH) y la Asociación de Municipios de
Honduras (AHMON)- fue concebido desde su creación (1998) como una instancia de
participación de la sociedad civil en asuntos de la seguridad interna del país. Con funciones
de: (a) asesoría en la formulación y evaluación de la política de seguridad; (b) supervisión de
las actividades policiales y de actuaciones de lo integrantes de la Policía Nacional; (c) de
garantizar la apoliticidad de la Policía Nacional y el respeto de los derechos humanos de parte
Cuadro No 3.4
Denuncias Recibidas por la Dirección Nacional de Asuntos Internos
2005-2009
Denuncias Total Porcentaje
Supuestos delitos de corrupción: cohecho, soborno, robo,
violación de los deberes de funcionarios.
488 24
Supuestos acciones de violación a los derechos humanos:
lesiones, faltas contra la persona, abuso de autoridad,
coacción, allanamiento.
1,516 76
- 128-
de la misma; (d) coordinación de las diversas instancias estatales en materia de seguridad; (e)
articulación de la participación ciudadana en la formulación y ejecución de las políticas y
estrategias de seguridad; (f) canalizador del apoyo que la sociedad civil habría que prestarle a
la policía (Ley Orgánica de la Policía Nacional, 1998).
En el momento de la creación del CONASIN, el organismo fue considerado como una de las
propuestas más innovadoras de control ciudadano a nivel Centroamericano, por el potencial
neutralizador que podía tener sobre las influencias políticas en la policía y las posibilidades de
fortalecer la rendición de cuentas, así como para avanzar en la profundización de la
desmilitarización. Sin embargo, el CONASIN quedó convertido en un mero espectador de las
decisiones que en materia de seguridad ciudadana se concentraban en la cúpula policial. Por la
falta de seguimiento de parte de la sociedad civil a ésta y otras instancias, las fallas en la
búsqueda de capacitación para poder cumplir con su cometido, la falta de control del
presupuesto, la carencia de habilidad para conducir actividades con independencia con
respecto de la Secretaria de Seguridad (Neild, 2002: 13).
El mayor debilitamiento del CONASIN se produce por funciones que le fueron asignadas pero
que no fueron llevadas a la práctica, por lo que la aprobación por el Congreso Nacional de la
Ley Orgánica de la Policía Nacional en 2008 termino por quitarle atribuciones y funciones,
que pasaron a ser conferidas a las instancias de dirección policial.
- 129-
Cuadro No 3.5
Funciones del Consejo de Seguridad Interior (CONASIN)
Ley Orgánica de la Policía Nacional 1998 Ley Orgánica de la Policía Nacional 2008
a) Formular, proponer y evaluar las estrategias
generales y específicas;
b) Ejercer funciones de coordinación
interinstitucional, supervisión enlace, control,
seguimiento y evaluación del sistema de
seguridad pública;
c) Someter a consideración del Presidente de la
República por conducto del Secretario de Estado
en el Despacho de Seguridad un listado de
candidatos para la escogencia de los Directores
Generales. Los mismos deberán reunir los
requisitos establecidos en la ley;
d) Brindar asesoría a Presidente de la República y
a la Secretaria de Seguridad, en asuntos de su
competencia;
e) Conocer y pronunciarse sobre los Reglamentos
y Manuales de la Policía Nacional;
f) Proponer al Presidente de la República, por
intermedio de la Secretaria de Seguridad, la
creación de cuerpos especiales de Policía;
g) Contribuir a fortalecer y apoya el sistema
educativo policial en todos los niveles;
h) Conocer el proyecto de presupuesto del ramo de
seguridad;
i) Conocer las quejas presentadas contra los
Órganos;
j) Tomar iniciativas para garantizar la
participación ciudadana en la Seguridad Pública;
k) Los demás que le otorguen las leyes o se les
deleguen.
a) Asesorar a la Secretaría de Estado en el Despacho
de Seguridad;
b) Conocer los asuntos de seguridad que someta a su
consideración el (la) Secretario(a) de Estado en el
Despacho de Seguridad;
c) Coordinar actividades de la sociedad civil en
cuestiones de seguridad y someterlas
oportunamente a la aprobación de la Secretaría de
Estado en el Despacho de Seguridad;
d) Formular recomendaciones que sirvan para
fortalecer y apoyar el Sistema Educativo Policial
en todos sus niveles;
e) Presentar iniciativas que sirvan para garantizar la
participación ciudadana en las gestiones propias
de la Policía Nacional;
f) Supervisar el proceso de selección del (la)
Director(a) General de la Policía Nacional, de los
(las) Directores(as) Nacionales de la Policía
Nacional y el (la) Inspector(a) General, así como
emitir sus recomendaciones al (la) Secretario(a)
de Estado en el Despacho de Seguridad;
g) Instar las investigaciones de las denuncias en
relación a las conductas impropias de los titulares
de los órganos y el personal de la Carrera Policial;
h) Proponer y promover políticas públicas y
estrategias de participación ciudadana en materia
de seguridad;
i) Realizar gestiones de cooperación de la sociedad
civil en apoyo a la Policía Nacional;
j) Rendir informes trimestrales de su gestión como
Consejo Nacional de Seguridad Interior
(CONASIN), los que serán presentados al (la)
Secretario(a) de Estado en el Despacho de
Seguridad y a la población en general
k) Emitir el Reglamento Especial para su
organización y funcionamiento;
l) Trasladar de inmediato a la Dirección General de
la Policía Nacional, cualquier denuncia que reciba
o, cualquier hecho delictivo del que tenga
conocimiento atribuido a miembros de la Carrera
Policial.
m) Las atribuciones a las que se refiere este Artículo,
no autorizan ni al Consejo Nacional de Seguridad
Interior (CONASIN), ni a sus miembros, para
intervenir en las investigaciones policiales.
Fuente: Elaboración propia
- 130-
El cuadro comparativo es útil para mostrar como la Ley Orgánica de la Policía Nacional de
Honduras (2008) eliminó muchas de las atribuciones más importantes que tenía el CONASIN.
Por ejemplo, el CONASIN tenía entre sus funciones, someter a consideración del Presidente
de la República, por conducto del Secretario de Estado en el Despacho de Seguridad, el listado
de candidatos para la escogencia de los cinco directores generales que podían ser policías o
civiles. En la nueva ley algunos de esos cargos sólo pueden ser ocupados por policías de rango
superior, esta atribución es sustituida por la de supervisar el proceso de selección del Director
General de la Policía Nacional, de los Directores Nacionales y del Inspector General.
La Ley Orgánica de la Policía (2008) suprimió muchas las funciones que se le habían
asignado al CONASIN, entre ellas: la función de formular y proponer las estrategias de
seguridad; de coordinar, supervisar, controlar, dar seguimiento y evaluar el sistema de
seguridad pública; la función de conocer quejas presentadas contra los órganos y personal de
la policía y otras.
Las reformas aprobadas en la nueva Ley Orgánica de la Policía (2008) convirtieron al
CONASIN en un mero espectador de los procesos de nombramiento y evaluación del
desempeño de las autoridades policiales, así como de la evaluación y el control de las
estrategias implementadas en el tema de seguridad, de esta forma se eliminó totalmente el
control civil en las actuaciones de la policía y en el proceso de selección de sus máximos
jerarcas (CONADEH, 2010: 17). 32
A criterio de Meza (Entrevista, 2011), el CONASIN nunca tuvo una fuerza real y eso lo
transformó en una estructura poco funcional.
―El CONASIN prácticamente se fue esfumando, realmente nunca tuvo una
fuerza real y la debilidad era que la integración con tantas organizaciones lo
vuelve poco funcional. Además de las muchas organizaciones incluidas, tenía
demasiadas funciones asignadas. También, ningún ministro quería convocar al
CONASIN porque sentía que allí existía el peligro de reducir su poder, los
32
Al entrar en vigencia la nueva Ley Orgánica de la Policía (2008) cambio la denominación de las dos
direcciones encargadas de la investigación criminal: la DIC paso a denominarse Dirección Nacional de
Investigación Criminal (DNIC) y DGSE paso a denominarse Dirección Nacional de Servicios Especiales de
Investigación (DNSEI), manteniendo ambas direcciones las mismas funciones de la Ley Orgánica de 1998.
- 131-
convocaban por simple obligación protocolaria y no le daban ninguna
importancia a lo que allí se decidía‖.
Según el analista en referencia, el CONASIN debió haber tenido básicamente tres funciones:
(1) ser el organismo tutelar de la Dirección de Asuntos Internos; (2) funcionar como un
organismo con capacidad para diseñar y supervisar la ejecución de estrategia policial, política
de seguridad ciudadana o sea un centro diseñador de políticas y supervisor de la ejecución de
esas políticas, vigilante de la política de Derechos Humanos y el respeto a los derechos
fundamentales de los ciudadanos, fortaleciendo la Unidad de Asuntos Internos; (3) ser el
organismo contralor de la sociedad civil sobre el desempeño policial en su conjunto.
La creación del Consejo Nacional de Seguridad Interior (CONASIN) en el marco de la Ley
Orgánica de la Policía (1998), fue la oportunidad histórica para que la sociedad civil pudiera
de alguna manera ejercer control sobre la Policía, crear controles civiles. Sobre todo porque la
Policía viene de una cultura propia de las Fuerzas Armadas donde defienden su autonomía y
rechazan los controles. Sin embargo, no ha podido convertirse en esa instancia contralora de la
sociedad civil sobre el desempeño de policial en su conjunto (Mejía, entrevista, 2011).
c) Educación Policial
El Sistema de Educación Policial, lo conforman ―el conjunto de organismos policiales
responsables del desarrollo profesional de los policías en sus distintos niveles educativos
conforme a las necesidades institucionales y a las directrices emitidas por el Directorio
Estratégico en coordinación con el Consejo de Educación Superior‖ (Artículo 76, LOPN,
2008). El sistema está integrado por los siguientes centros educativos: Universidad Nacional
de la Policía de Honduras (UNPH), Academia Nacional de Policía (ANAPO), Escuela de Sub-
Oficiales (ESO), el Instituto Tecnológico Policial (ITP), el Liceo Politécnico Policial y otros
que pueden ser creadas.
La Universidad Nacional de la Policía imparte educación de nivel superior a miembros de la
carrera policial. Los oficiales se forman en la Academia de Policía (ANAPO). En el nivel de
educación superior se otorgan títulos homologados al resto de la educación superior, en el
- 132-
nivel de pregrado Licenciatura en Ciencias Policiales y Licenciatura en Investigación Criminal
y en el nivel de posgrado, Maestría en Seguridad Humana y Políticas Públicas en Seguridad.
El año 2002, el 96.16% de los miembros de la Policía Preventiva eran hombres y un poco
menos del 4% eran mujeres; 82.88% habían cursado la primaria completa, 11% la primaria
incompleta, 5.7% habían cursado la secundaria completa y el 1.84% tenía estudios
universitarios en formación policial. Como se puede observar en esas cifras de 2002, la
mayoría de los miembros no tenían la educación a nivel universitario. El nivel educativo que
predominaba era la educación de nivel primario, de cada 10 miembros 8 tenían la educación
primaria completa. En el área de la investigación criminal los niveles educativos y de
participación de las mujeres era más elevado: el 80.09% de los miembros eran hombres y el
19.1 % mujeres; el 99.53 % tenían educación primaria completa y el 1.5% educación
universitaria (Salomón, 2002).
El nivel educativo mínimo que se ha exigido para el ingreso a la policía es educación primaria
completa y la aprobación de un curso intensivo de preparación policial que puede durar entre
3 y 6 meses. Esos requisitos son los mismos o similares a los que se tenían cuando la
institución estaba bajo la egida militar. Por lo que el CONADEH, junto a otras organizaciones
de sociedad civil, han dejado señalado que los niveles de escolaridad para el ingreso a la
policía deberían ser más elevados: educación secundaria como mínimo, un sistema de
selección más riguroso, formación continua, con esto se contribuiría a que los miembros de la
carrera policial manejaran un mayor nivel de comprensión sobre derechos humanos y
capacidad para actuar con estricto apego al Estado de Derecho. Los agentes de la Dirección de
Investigación Criminal tienen más requisitos de ingreso: educación secundaria completa,
aprobación de exámenes psicológicos, médicos, físicos.
A criterio de uno de los funcionarios entrevistados (2010) en materia formativa, los avances
de la oficialidad han sido mucho más notorios que los de ―la tropa‖. La formación de un
policía de escala básica dura 6 meses y los Licenciados en Ciencias Policiales tienen 4 años de
formación universitaria. Son aproximadamente 11,000 policías de la escala básica y 1000
policías de investigación. De esos 11,000 miembros de la Policía Preventiva se estima 8,000
no tenían un grado de formación de nivel de secundaria (Entrevista funcionario, 2010).
- 133-
d) La investigación criminal
En la década de los ochenta, la investigación criminal estaba en manos de la ―tenebrosa‖
Dirección Nacional de Investigación (DNI), sub-división de la Fuerza de Seguridad Pública y
rama de la Fuerza Armada. En 1993, como parte de las recomendaciones de la Comisión Ad-
hoc y en respuesta a las denuncias de abusos e irrespeto de los derechos humanos y corrupción
fue creada una nueva Policía de Investigación que funcionará como Dirección de
Investigación Criminal (DIC), traspasada al recién creado Ministerio Público durante un
corto periodo de tiempo, de 1994-1998.
―Esa Dirección de Investigación Criminal era algo nuevo porque no había sido
planteada en esos términos, por cuanto opera bajo la dirección jurídica
científica del Fiscal (…). También estaba la Dirección de Lucha contra el
Narcotráfico, como algo nuevo que daba a la institución recién formada -El
Ministerio Público -la responsabilidad de luchar contra el flagelo, que en ese
momento no lo era en la dimensión que lo es hoy. (…). El asunto fue que esa
policía de investigación era independiente de la Policía y del resto de la
estructura. Por lo que se volvió un peligro (…). Finalmente decidieron
trasladada al Ministerio de Seguridad.‖ (Orellana, entrevista 2010).
La investigación criminal quedo nuevamente en precario al pasar de nuevo a la Policía
Nacional. Los investigadores criminales formados por el Ministerio Público fueron
desplazados por nuevos investigadores que no habían desarrollado las capacidades técnicas y
los Fiscales vieron afectada su labor al perder el control de la investigación criminal.
―En 1997, por decisión del Congreso Nacional, la Unidad de Investigación
(DIC) es trasladada del Ministerio Publico a la Policía Nacional. Al suceder
esto, el carácter profesional de los investigadores se pone en precario, muchos
detectives que habían sido capacitados por el Ministerio Público y que habían
ganado las plazas mediante concursos decidieron inclusive retirarse; otros
fueron despedidos o marginados. La investigación fue entrando en precario
porque los nuevos miembros no habían desarrollado las capacidades técnicas
que les permitiera trabajar la prueba científica, desarrollar procesos periciales
con la sofisticación que la búsqueda de la verdad en materia criminal exige, por
lo que los Fiscales contaron con apoyos mucho más reducidos, mucho más
limitados, es más ya no controlaban de manera directa el trabajo de los
investigadores. Teóricamente los investigadores siguieron actuando bajo la
dirección de los Fiscales, sin embargo en la práctica resultó que el trabajo de los
Fiscales va dirigiéndose por una vía y el trabajo de la Policía de Investigación
en otra.(…) También la Policía de Investigación empieza a ser diluida, y
- 134-
cualquier policía entra en actividades de investigación, también empiezan a
plantearse procesos de investigación que implican violaciones a derechos
humanos, el ejercicio de la violencia, es más, se denunciaron casos de tortura
que esa era de unas de las cosas que habían quedado proscritas en el anterior
proceso‖ (Romero, entrevista, 2010).
Con la aprobación de la Ley Orgánica de la Policía (1998) se produce el traslado de la
Dirección de Investigación Criminal (DIC) al Ministerio de Seguridad y se crea la Dirección
General de Servicios Especiales de Investigación (DGSEI) que investiga la criminalidad
compleja y organizada, de manera que dentro de la nueva estructura se crean dos policías de
investigación, una de ellas investiga delitos comunes y la otra investiga la criminalidad
organizada (Castellanos y Salomón, 2002:3; CIPRODEH, Boletín 7, 2008:3).
Al entrar en vigencia la nueva Ley Orgánica de la Policía (2008) cambió la denominación de
las dos direcciones encargadas de la investigación criminal: La DIC paso a denominarse
Dirección Nacional de Investigación Criminal (DNIC) y la DGSE paso a denominarse
Dirección Nacional de Servicios Especiales de Investigación (DNSEI), manteniendo ambas
direcciones las mismas funciones de la Ley Orgánica de la Policía de 1998.
En 1999, la Dirección de Investigación Criminal contaba con 877 agentes, en su mayoría
contratados y formados cuando esta entidad era parte del Ministerio Público. En el año 2000
ingresaron 233 nuevos elementos. Entre 2003 y 2006 el personal que ingreso fue reducido aún
más33
(CIPRODEH, 2009: 9).
La Dirección Nacional de Investigación Criminal recibe el 11% del presupuesto asignado a la
Secretaria de Seguridad, 40% de los fondos son asignados a la Policía Preventiva. Más del
70% del presupuesto es utilizado en el pago de sueldos y salarios. A la Dirección de Servicios
Especiales de Investigación se le asignó el 3%, ambos presupuestos sumados representan el
14% del presupuesto total asignado a la Secretaria de Seguridad. Las deficiencias en la
33
El mayor ingreso de agentes se produce en los años 2007 y 2008, alcanzando un número de 1,467 miembros,
entre oficiales y agentes de policía para todo el país (CIPRODEH, 2009: 9). En 2012 se estimaba un aproximado
de 1,586 funcionarios de la DNIC y 800 en la Dirección de Servicios Especiales para cubrir las necesidades de
todo el territorio, un poco más del 30% cumplían tareas directas de investigación y el resto estaban asignados a
otras actividades (OEA, 2012).
- 135-
cobertura geográfica de esta unidad han sido severas. El personal de la DNIC se encuentra
concentrado en la capital, el 42% del personal está en el Área Metropolitana del Distrito
Central (Francisco Morazán) y el 15% en la ciudad de San Pedro Sula (Cortés) por lo que se
desplazan al interior del país para cubrir los déficits de personal en otras zonas (CIPRODEH,
2009: 7-10).
El nivel de efectividad de la DNIC es bajo, en términos de cinco años consecutivos (2005-
2009) de todas las denuncias que el Ministerio Público remitió a la Dirección de
Investigación fueron devueltas con informe de investigación solamente el 19%, quedando un
81% en proceso de investigación o sea en la impunidad (CONADEH, 2010:30).
Cuadro No 3.6
Denuncias recibidas por el Ministerio Público: investigadas y no investigadas
por la Dirección Nacional de Investigación Criminal
2005-2009
Denuncias recibidas por el Ministerio Público 350,153
Denuncias remitidas a la Dirección Nacional de Investigación
Criminal
250,216 100%
Denuncias en proceso de investigación 201,590 81%
Denuncias devueltas con informe de investigación 48,626 19%
Fuente: CONADEH (2010:30)
Como se observa en el cuadro anterior, solamente el 19% de las denuncias que llegaron a la
Dirección de Investigación Criminal fueron devueltas con un informe de investigación. Eso
significa que de cada 10 denuncias interpuestas a la DNIC, 8 quedan en proceso de
investigación y solamente 2 son devueltas con informe de investigación.
La Dirección Nacional de Servicios Especiales de Investigación (DNSEI) fue creada junto al
Ministerio de Seguridad y con la aprobación de la Ley Orgánica de la Policía (1998). Esta
unidad fue aglutinando y/o creando otras unidades de la policía, como son: la Policía de
Frontera, la Unidad Especial Antidrogas y la Unidad de Protección Portuaria, el Grupo
Especial Antisecuestros GEAS (CIPRODEH, 2009:26).
- 136-
La Dirección Nacional de Servicios Especiales de Investigación (DNSEI) tiene funciones de
investigación de delitos especiales, tales como el contrabando, la defraudación y evasión
fiscal, el lavado de activos, casos de corrupción, trata y tráfico de personas, narcotráfico,
delitos informáticos, así como delitos transnacionales y todo lo que tenga relación con el
crimen organizado (Artículo 68, Ley Orgánica de la Policía Nacional, 2008). Esta unidad tenía
en 2009 aproximadamente el 3% de los recursos del presupuesto total asignado al Ministerio
de Seguridad y cuenta con 737 agentes de policía. El 44% del personal se encuentra en el área
metropolitana del Distrito Central y el 20% en la zona del Valle de Sula, 15% en la zona sur
(CIPRODEH, Boletín 7, 2009:26).
e) Gestión policial
En 2004, el número de policías se estimaba en 6,653 miembros y 567 personal administrativo,
técnico y de servicio (CEDOH, 2004:213). En 2009 esa cifra se elevó a 8,887 miembros de la
policía (IDAHC, 2010:232). En 2011 se estimaba que había 14,491 miembros de la policía,
82.6% pertenecían a escala básica y el 1.75% a la escala ejecutiva y escala superior (Resdal,
2011:69).34
Según esas cifras, el número de policías se ha duplicado en un periodo de 5 y 6
años, situación que está en consonancia con el aumento de la criminalidad y la percepción de
inseguridad ciudadana.
El Estado hondureño invierte una cantidad considerable de recursos del presupuesto nacional
en la Secretaria de Estado en el Despacho de Seguridad. Del presupuesto total asignado a la
Policía Nacional, el 87% está destinado al pago de servicios personales, 10% a materiales y
suministros, 2% servicios no personales, 1% corresponde a otros. La asignación de un mayor
presupuesto no se ha traducido en la reducción de los índices de criminalidad, ya que lejos de
disminuir han aumentado. La Dirección de la Policía Nacional absorbe cerca del 87% del
presupuesto asignado a toda la Secretaria de Seguridad (Resdal, 2011:69-72).
34
El salario base del policía de escala básica es de $472; de la escala de inspección $734; escala ejecutiva $1,
494 y la escala superior $2,621 (Resdal, 2011:69). El nivel salarial de un policía resulta bajo por las
responsabilidades y riesgos del cargo, sin embargo en el nivel de la oficialidad los salarios son superiores al de
otros servidores públicos del Estado, aunque inferiores al que reciben los miembros de las Fuerzas Armadas en
cualquiera de las escalas. (OEA, 2012).
- 137-
Los déficits de la policía vienen siendo cubiertos desde hace mucho tiempo con la
intervención de las Fuerzas Armadas y por las compañías de seguridad privada. El ejército se
incorpora especialmente en las zonas de frontera y las áreas urbanas más grandes a realizar
funciones de seguridad pública. En 2011, aproximadamente 1000 efectivos del ejército
estaban destinados a actividades de cooperación en seguridad pública. Además existen
aproximadamente unas 370 empresas de seguridad privada y 228 grupos de autoprotección en
las que trabajan 14, 800 personas. La Unidad de Control de las Empresas de Seguridad
Privada reconoce que hay entre 60,000 y 80,000 personas empleadas en ese sector si se
cuentan las que no tienen registro. De lo que se deduce que la fuerza de la seguridad privada
supera con creces la fuerza de la seguridad pública (Resdal, 2011:77).
Algunos derechos específicos adquiridos al ingreso de la carrera policial están consignados en
la Ley. 35
En la práctica, el acceso y distribución de estos beneficios es muy desigual entre el
policía de la escala básica y la oficialidad. Ejemplo, la oficialidad tiene acceso al Hospital
Privado Militar y el Policía de Escala Básica al Instituto Hondureño de Seguridad Social.
(CIPRODEH, Boletín No 9, 2009:15)
La unidad de género se desarrolló tardíamente al interior de la Policía Nacional, en 2008
solamente el 10% de la fuerza policial eran mujeres Todavía persiste mucha discriminación en
los centros de formación hacia las mujeres, así como grandes obstáculos en el desarrollo de la
carrera policial para las mujeres. La incorporación de la perspectiva de género en los planes de
estudio y en la carrera policial es más declarativa puesto que persisten enormes dificultades
para reducir las inequidades de género.
2.2. La Reforma Policial en Nicaragua
La policía es y debe ser “la principal responsable de la seguridad ciudadana” establece el
IDHAC (2009:337). Además, debe denotar apego a su condición de servicio público,
independencia con respecto a los partidos políticos y los poderes fácticos, así como vocación
35
Uniformes, armamento y equipo, viáticos, defensa legal, licencias remuneradas y no remuneradas conforme
reglamento, beneficios a sistema de previsión al que estén afiliados, seguro de vida colectivo, vacaciones, décimo
tercero y décimo cuarto mes de salario
- 138-
civilista y profesionalización. El desarrollo de estas características en el caso de la Policía de
Nicaragua se relaciona con reformas a las instituciones de la defensa y la seguridad que tienen
como contexto la Revolución Sandinista y el proceso de pacificación de la última década de
siglo XX.
La institución policial de Nicaragua ha pasado por diferentes etapas favorables y
desfavorables a la reforma y modernización policial, momentos de crisis y donde los vientos
de cambio institucional son más claros.
2.2.1. Las etapas de la Reforma Policial
Los estudios identifican tres etapas por las que ha pasado la reforma y la modernización
policial en Nicaragua: (a) los orígenes y desarrollo de la Policía Sandinista (1979-1990); (b) la
crisis policial, despartidización y fortalecimiento institucional (1990-1996); (c) la etapa de
planificación estratégica (1996-2005).
a) Los orígenes: La Policía Sandinista (1979- 1990)
Los antecedentes de la Policía Nacional de Nicaragua se remontan a 1880, cuando se publicó
el Primer Reglamento de la Policía, que sufrió distintas reformas, adiciones y derogaciones
entre 1914 y 1919. El reglamento dividía la Policía Urbana, Rural y Judicial, incluía asuntos
relativos a la salubridad pública, la moralidad pública y privada, el fomento del trabajo y la
seguridad individual (Bautista, 2006:21).
Entre 1927 y 1979, la policía y el ejército ―permanecieron fundidos orgánica, administrativa,
funcional y operativamente en la Guardia Nacional‖ 36
que se constituyó en el ―cuerpo armado
que desempeñaba a la vez funciones policiales y funciones militares‖. Los roles y misiones de
la Guardia Nacional fueron reorientados después de Segunda Guerra Mundial y con el inicio
de la guerra fría, en función de los principios y objetivos de la Doctrina de la Seguridad
Nacional (Cajina, 2004:4).
36
―Su origen fue el Convenio firmado por el Gobierno de Nicaragua, representado por el Doctor Cuadra Pasos,
Ministro de Relaciones Exteriores y el Gobierno de los Estados Unidos de América, representado por su
Encargado de Negocios, Señor Dana G. Munro, el 22 de diciembre de 1927‖ (Bautista, 2006:21).
- 139-
De acuerdo con Cuadra, antes de 1979 la Policía de Nicaragua fue el brazo armado del cuerpo
castrense y este último lo fue de la dictadura somocista:
―El país no contaba con una institución que ejerciera funciones policiales
independientes del cuerpo castrense. La Guardia Nacional, el brazo armado de
la dictadura somocista, cumplía con esas actividades como parte de sus
funciones para resguardar el orden interno, pero el cuerpo encargado de ejercer
las funciones policiales no contaba con especialización, independencia y la
autonomía requeridos respecto al ejército. Carecía también de estructura,
organización y funciones claramente determinadas para ese fin. Este estado de
cosas creó las condiciones para que se produjera un ejercicio indiferenciado de
funciones de orden interior, de seguridad ciudadana y orden público. De tal
manera que la Guardia Nacional ejercía una doble funcionalidad sobre la
ciudadanía actuando indistintamente como ejército y policía.‖
(Cuadra, 2005:3).
A partir de la derrota de la Guardia Nacional y el triunfo de la Revolución Sandinista en julio
de 1979, ―queda desmantelado el Estado Somocista, disolviendo las viejas estructuras de
poder dictatorial (i.e: Constitución y leyes de rango constitucional), reorganizando los poderes
del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y disolviendo la organización e instituciones del
poder real (i.e.: Guardia Nacional, Oficina de Seguridad Nacional, Servicio de Inteligencia
Militar y Servicio Secreto Anticomunista)‖. (Cajina, 2004:5).
El Decreto 52, ―Estatuto Fundamental de Derechos y Garantías‖ 37
, promulgado por la Junta
de Gobierno de la Reconstrucción Nacional que dejó sin efecto la Constitución Política,
―dispone la existencia y organización de una Policía Nacional, sujeta a un régimen especial,
tomando en cuenta la naturaleza de sus funciones cívicas y de protección a la ciudadanía‖
(Cajina, 2004:5).
Casi de manera inmediata, el Gobierno Sandinista decidió separar las funciones de la defensa
de las funciones de la seguridad, creando para las primeras el Ministerio de la Defensa y el
Ejército Popular Sandinista y para las segundas el Ministerio del Interior (Cuadra, 2004:3).
La Policía, adscrita al Ministerio del Interior era uno de los órganos más grandes del mismo,
aunque no contaba con el mismo nivel de importancia que tenían aquellos que se encargaban
37
Fue emitido el 20 de julio de 1979. Publicado en la Gaceta No1, del 22 de Septiembre 1979.
- 140-
directamente de la seguridad y la inteligencia (Seguridad del Estado). Al igual que los demás,
formaba parte de lo que se definió ―Estrategia de Control Ciudadano‖ donde se hacía la
―vigilancia ciudadana‖ para conocer con antelación y actuar ante los posibles desordenes o
acciones contra la seguridad del Estado (Cuadra, 2005:4).
Cuadro No. 3.7
El Marco Jurídico de la institución policial en Nicaragua 1979-1990
La puesta en vigencia del Estatuto Fundamental del Gobierno de la República de Nicaragua del 20 de
Julio de 1979, firmado por los miembros de la Junta de Gobierno de la Reconstrucción Nacional, da
vida a la Policía Nacional. El artículo 27 textualmente establece: ―La Policía Nacional estará sujeta a un
régimen especial que tome en cuenta la naturaleza de sus funciones cívicas y de protección ciudadana.
Mientras no se dicte la Ley correspondiente, el Ejército Nacional asumirá provisionalmente las
funciones de la policía en todo el país.‖
La Ley creadora de Ministerios de Estado del 20 de diciembre de 1979 crea el Ministerio del Interior
(MINT), siendo el Ministro el Comandante de la Revolución Tomas Borge Martínez. La Ley Orgánica
del Ministerio del Interior del 9 de Agosto de 1980, absorbe dentro de sus facultades el orden público a
ejercerse por la policía.
El Decreto 559 del 3 de Noviembre de 1980, Ley de Funciones Jurisdiccionales de la Policía Sandinista
y sus reformas (Decreto 645 del 21 de febrero de 1981 y del 3 de julio de 1984) norma la actividad
jurisdiccional de la Policía, otorgándole la facultad de sancionar delitos.
En 1983 fue emitida la Ley Orgánica del Cuerpo de Policías Voluntarios. Se establecía que dicho
cuerpo estaría adscrito y subordinado a la Dirección General de la Policía Sandinista del Ministerio del
Interior y compuesto por todo aquel ciudadano que quisiera integrarse, sin abandonar las tareas
laborales. La Ley surge con el fin de dar legalidad a lo que de hecho ya existía desde 1980.
En 1989, mediante la Ley No 65 se define la naturaleza, misión y funciones de la Policía Sandinista:
―La Policía Sandinista es un órgano del Ministerio del Interior, encargado de proteger la integridad
física de los habitantes del país; prevenir el delito; preservar el orden social; velar por el respeto de los
bienes nacionales, sociales y particulares y prestar el auxilio a otras autoridades para el cumplimiento
de la ley y del desempeño de sus funciones‖.
Fuente: Briones (2002) y Delgadillo (2003).
La Ley Orgánica Ministerial emitida en 1980, mediante Decreto 559 ―Ley de Funciones
Jurisdiccionales de la Policía Sandinista‖38
le otorgó un carácter de Policía única, de
naturaleza civil, con independencia funcional y jurídica respecto al Ejército.39
La decisión de
38
Emitida el 25 de Octubre de 1980. Publicado en la Gaceta No 253 del 3 de Noviembre de 1980.
39 El Decreto 559, ―Ley de Funciones Jurisdiccionales de la Policía Sandinista‖ que regula la actividad de la
institución policial y sus reformas –del 21 de febrero de 1981 y el 3 de julio de 1984- da facultades a la Policía
Sandinista de sancionar delitos, facultad que queda derogada con la entrada en vigencia de la Constitución
Política de enero de 1987.
- 141-
separarla del ejército fue importante para el desarrollo institucional de la Policía. Sin embargo,
la institución respondía a los objetivos políticos del Gobierno Sandinista y los nombramientos
y las promociones internas estaban sujetos a decisiones partidarias. También se mantuvieron
algunas normas propias de una organización militar. Por ejemplo, la Policía estaba sometida al
régimen jurisdiccional especial de auditoría militar y a una jerarquización de los grados
iguales a los del Ejército (Bautista, 2005:23; Delgadillo, 2003:2).
Desde la toma del poder político y militar, las autoridades revolucionarias comenzaron a
organizar un cuerpo de policía dedicado a tareas muy vinculadas a la coyuntura que vivió el
país: restablecer el orden público, garantizar la libre circulación de los ciudadanos, eliminar
las barricadas y ejercer el control de la gente (GTZ, 2005: 16).
La Policía fue conformada por decenas de jóvenes que ―empuñaron las armas durante la
insurrección, algunos de los cuales ostentaban el rango de comandantes‖, que identificados
con la causa revolucionaria pasaron a formar parte de la Policía Sandinista40
. Al aglutinar en
su organización interna y de forma espontánea a combatientes insurreccionales y
simpatizantes ―sin mediar ningún requisito de selección‖, se conformó como un cuerpo
extremadamente heterogéneo, que a finales de 1979 contaba con más de 12 mil miembros
(Delgadillo, 2003:2).
Es en ese momento -según Azmitia- que inicia el ―laborioso trabajo de convertir a un grupo de
muchachos jóvenes, desordenados, impulsivos, guerrilleros, que en esos días se sentían
40
―Alma Iris Carrión, ingreso a la Policía Nacional con menos de 15 años.Es una de las 460 fundadoras y
fundadores de la Policía Sandinista (…). Participó en el repliegue táctico hacia Masaya realizado el 21 de junio
de 1979 (…) fungía como correo en la lucha contra la dictadura somocista. Sus primeras tareas como policía
fueron de posta, en el portón de lo que ahora se conoce como la Academia de Policía, ―Walter Mendoza‖.
Diego Bennedit Paniagua, también forma parte de los 460 fundadores de la Policía Sandinista. ―Se desempeñó
como informante en la lucha contra la Dinastía de los Somoza, también trasladando personas y armas: ―nunca he
sido sancionado en esta institución. Mi expediente está limpio. Yo pienso que no he fallado, he dado más de lo
que pude haber dado y espero seguir dando‖ (Visión Policial, Año X, No 8: 18).
- 142-
dueños de la verdad, en una institución seria como la Policía Nacional‖41
(Caldera Azmitia,
2009:23).42
Según René Vivas Lugo43
, la institución policial se cimentó sobre dos grandes decisiones: la
primera fue separar el ejército de la policía; y la segunda, capacitar y profesionalizar la nueva
policía bajo el modelo de los países socialistas.
―En 1979, cuando triunfó la Revolución en Nicaragua no conocíamos lo que era
una policía, porque la Guardia Nacional no era policía (…). La Guardia
Nacional era un cuerpo bajo un solo mando que lo controlaba todo (…).
Cuando fundamos la policía, oficialmente el 5 de septiembre de 1979, ninguno
de nosotros habíamos tenido escuela policial. Y como hicimos en todo lo
demás, tuvimos que inventarlo todo de la nada y hacerlo con el mayor realismo
posible. En esta tarea nos ayudaron muchos que si sabían, los países socialistas.
Aprendimos el modelo policial vigente en el campo socialista y descubrimos lo
que era una premisa básica: separar el ejército de la policía. (…) Lo primero,
pues fue separar el ejército de la policía. El ejército sería una cosa y la policía
sería otra. El ejército defendería la soberanía de la patria y el territorio. Y la
policía se encargaría de defender el orden interior, la propiedad, enfrentaría la
delincuencia, garantizaría la paz y la tranquilidad ciudadana. (…) La otra tarea
fue capacitarnos, convertirnos en policías con una buena preparación
profesional. En los años 80 fueron los países del campo socialista quienes nos
apoyaron en la formación de nuestra policía. En primer lugar Cuba, por el
idioma, por la cercanía geográfica y también por la amistad y el cariño.
Tuvimos también muchísimos policías formándose en la Unión Soviética, en la
República Democrática Alemana y en Bulgaria. En ese orden fueron los países
que más nos ayudaron. (…). Uno de los mejores cursos que recibían nuestros
policías eran los de criminalística, para formar a peritos de laboratorio. Eso lo
estudiaban en la RDA en un curso de dos años. Los cursos de técnica canina
eran de año y medio (…). Fue una capacitación masiva y totalmente gratuita‖
(Vivas, Entrevista Revista Envío, No 351, 2011).
Según Vivas (2009:28), la policía fue forjando una identidad entre sus miembros como una
policía insobornable, honesta, que distaba de la soberbia, prepotencia y agresividad que
caracterizó a la Guardia Nacional.
41
―Esos muchachos, son ahora los señores directores, mandos intermedios y prácticamente los que están al frente
de la institución‖ (Caldera Azmitia, 2009:23). 42
La Policía Sandinista desde el primer momento se demarcó de ―la tenebrosa Guardia Nacional‖ tomó distancia
de los métodos coercitivos represivos que la caracterizaron, y bajo el lema ―implacables en el combate y
generosos con la victoria‖ evitó presentarse ante la sociedad como una policía triunfalista (Briones, 2002). 43
Ex Director General y fundador de la Policía Nacional ,1988-1992.
- 143-
El desarrollo institucional de ese periodo estuvo caracterizado por los vínculos entre policía y
partido. ―El gran tema entonces era reconocer que si se era una policía partidista.
Indudablemente el FSLN ―de entonces‖ ejercía una influencia clave dentro de la policía (…)
era un esquema de partido único, de una vanguardia revolucionaria‖ (Vivas, 2009:28).
Para Díaz (Entrevista, 2010), una policía que surge del pueblo y de un proceso revolucionario
tiene como tema vital, los valores. En este caso fueron los jóvenes de todos los sectores
sociales, los que se volcaron a defender los valores de la revolución, la solidaridad y el
rechazo a la dictadura. En consecuencia jóvenes que nunca pensaron en ser policías, al
ingresar a la institución encontraron una posibilidad de contribuir con la causa revolucionaria
y desarrollar sus capacidades profesionales.
―Yo llegue a la policía en 1979 -fue un triunfo- tenía 15 años ó 16 años, nunca
pensé en ser policía. Llegue como decimos nosotros ―accidentalmente‖. Y
como que todavía uno no tiene definido ―que se quiere ser en la vida‖ porque ni
siquiera había terminado la secundaria. Yo les cuento mi vida a los jóvenes que
llegan a los programas de la policía (…). Les digo: ―yo no nací en cuna de oro,
yo no nací en abundancia, yo fui la número nueve de trece hermanos, hija de
campesinos no tuve mucha oportunidad de estudiar‖. Me gradué, me bachilleré
y seguí estudiando, estando en la policía‖ (Rivera, entrevista, 2010).
En síntesis, 1979 y 1982, en un clima de relativa paz, después de haber triunfado la
revolución, se sentaron las bases de la organización de la ―nueva policía civil‖ con una
estructura que le otorgaba independencia del ejército aunque ligada al partido. Sin embargo,
desde 1982, una vez se produce el despliegue de la lucha contrarevolucionaria ―la defensa de
la revolución paso a convertirse en la tarea prioritaria‖ 44
(Informativo policial, 1996:4). Por lo
que la Policía Sandinista, identificada con la causa revolucionaria se abocó a defender los
intereses de la misma.
―De 1982 a 1988, el accionar policial estuvo marcado por la prioridad estatal
asignada a la defensa militar. El conflicto armado que vivía el país obligó al
retiro de fuerzas policiales de amplias zonas rurales y se afianzó el sesgo militar
44
Según Briones, la Policía Sandinista no se vio directamente involucrada en actos represivos contra la
oposición y/o involucrado activamente en la guerra, para ello existía la Dirección de Seguridad del Estado. Sin
embargo, la defensa de la revolución le dio un sesgo militar a su organización interna y la estrategia policial se
basó en el control ciudadano y en el mantenimiento de una fuerte vinculación con la población civil (Briones,
2002; Informativo Policial, 1996).
- 144-
y partidario que limitó el desarrollo institucional de la policía. Pero a pesar de
todo, se sistematizaron el trabajo técnico policial y la capacitación. Se
generaron archivos, registros, y procedimientos, y se acumuló una importante
experiencia técnica y organizativa‖ (GTZ, 2005:17).
El proceso de formación de los miembros de la Policía Sandinista comienza en 1979, cuando
se envió un primer grupo de 150 policías a capacitarse a la Escuela Fuerte Cimarrón de
Panamá y se fundó la Escuela de Instrucción Militar Básica (GTZ, 2005: 16). En Septiembre
de 1979 se gradúa la Primera Promoción de Policías en el Centro de Instrucción Policial
―Augusto Cesar Sandino‖. En esos primeros años se crea la Escuela de Entrenamiento Policial
que empezó a funcionar con la asesoría de 37 oficiales de origen panameño. En 1980 se
empezó a recibir asesoría técnica y docente de Europa Oriental y de Cuba. Tanto dentro como
fuera del país, la formación se orientó a las técnicas de actuación policial y la organización
policial básica: dirección policial, tránsito, investigación criminal, seguridad pública
(Delgadillo, 2003:2).
A criterio de Orozco (2009:18) en ese periodo se formó una de las policías más profesionales.
―Nicaragua tenía uno de los cuerpos policiales más capacitados y modernos. No
sólo de Centroamérica sino de Latinoamérica. La institución contaba con
especialidades nunca antes vistas en el país, como peritos en grafología,
dactiloscopia, balística, criminología. También un departamento de Técnica
Canina superior en Centroamérica‖.
Azmitia (2009:25) señala que desde ese momento se procuró tener un registro riguroso de las
estadísticas del delito. Si bien hay una cifra negra del delito que no se denuncia, la policía en
los años 80s, tenía registros anuales del comportamiento del delito.
Durante los primeros años de funcionamiento, la policía enfrentó el crecimiento de la
delincuencia, particularmente de un tipo de delincuencia armada militarmente producto del
saqueo de las bodegas militares de la Guardia Nacional. No obstante, logró revertir el proceso
de crecimiento del delito, alcanzando las estadísticas más bajas a lo largo de las últimas tres
décadas.
- 145-
En 1980 la Policía Nacional Sandinista registró 38 mil 781 hechos delictivos. Durante los tres
años siguientes la actividad delictiva bajo significativamente, de manera que en 1983 se
registraron solamente 8,522 delitos.
Los delitos esclarecidos son los delitos que la policía logra aclarar mediante procesos
investigativos que conducen a la identificación del autor o los autores de los hechos y sus
víctimas. Los niveles de esclarecimiento del delito durante los primeros años de
funcionamiento de la Policía Sandinista eran muy elevados. Entre 1984 y 1988, de cada 10
delitos ocurridos, un poco más de 7 eran delitos esclarecidos mediante procesos
investigativos.
Cuadro No 3.9
Nicaragua: índice de operatividad policial
(1984-1990)
Año Delitos ocurridos Delitos esclarecidos Índice de Operatividad Policial
1984 10,487 7,570 72.7
1985 15,189 10,926 71.9
1986 16,378 12,406 75.8
1987 19,885 14,227 71.6
1988 24,345 18,031 74.1
1989 26,177 17,789 68.0
1990 28,005 18,272 65.7
Fuente: Policía Nacional de Nicaragua, Anuario Estadístico, 1990.
Cuadro No 3.8
Nicaragua
Delitos registrados y delitos esclarecidos 1980-1983
Delitos 1980 1981 1983
No % No % No %
Registrados 38,781 100 22,554 100 8,522 100
Esclarecidos 17,373 44.8 11,641 51.6 5,837 68.5
No esclarecidos 21,408 55.2 10,913 48.4 2,685 31.50
Fuente: datos tomados del Informativo Policial, Edición especial, en Homenaje al XVII
Aniversario de la Policía Nacional, 1996.
- 146-
El descenso en las cifras absolutas y relativas de la actividad delictiva y el incremento de los
delitos esclarecidos muestra la capacidad efectiva que tenía la Policía Sandinista en la
investigación criminal. También fue el resultado positivo del involucramiento de la población
en las tareas de prevención y control de la delincuencia. A esos dos elementos se agrega otro
no menos importante, como fue la implementación de programas gubernamentales de amplio
contenido social que incidieron favorablemente en la reducción del delito. Sin embargo, se
observa una tendencia entre 1985 y 1990 de incremento de los delitos, disminuyendo la
efectividad policial, en 1984 se registraron 10,487 y el índice de operatividad policial fue de
72.7; en 1990 los delitos registrados se elevaron a 28,005 y el índice de efectividad policial se
había reducido a 65.7.
Según la Policía de Nicaragua, los Comités de Defensa Sandinista, que en el periodo anterior a
la revolución funcionaron como Comités de Defensa Civil, integrados por miembros de los
barrios o comunidades y organizados en cuadras, hacían la vigilancia revolucionaria por lo
que ―mantuvieron su papel estratégico de apoyo a la revolución y a las fuerzas del orden
público‖ (Policía Nacional, 2011: 6).
La Policía Sandinista al vincularse a los Comités de Defensa Sandinista, y después a los
Comités de Prevención fortaleció el vínculo policía-comunidad, el trato cercano y directo con
la gente, convirtiéndose esta forma ―la manera normal‖ de relacionarse con la comunidad,
situación que se vio favorecida porque la institución no estaba permeada por la corrupción y
gozaba de altos niveles de confianza de la ciudadanía.
―El trabajo sistemático de prevención y control sobre la delincuencia realizado
sobre la base de la colaboración de los pobladores, le permitió a la policía
obtener de parte de varios sectores de la población -aún los no sandinistas-
reconocimiento y prestigio por su trabajo (…). Los vínculos de confianza con la
población en el entorno del barrio y la comunidad se vieron fortalecidos porque
la policía no estaba permeada por la corrupción interna‖ (Cuadra, 2005:5).
Los vínculos con la comunidad se fortalecieron con la creación de la figura del ―Jefe de
Sector‖, que representa al policía inserto dentro de la comunidad que conoce desde adentro el
sector o barrio donde opera y es apoyado por una policía voluntaria que colabora en la labor
de prevención del delito en cada barrio. El Jefe de Sector y la Policía Voluntaria fueron los
- 147-
dos actores clave que se crearon en el marco de la estrategia de relacionamiento con la
comunidad en el contexto revolucionario.
―Una prioridad del gobierno revolucionario fue organizar la policía para
restablecer el orden público y es así que se formó la Policía Sandinista como
una policía única, civil, que incorpora como principales actores de la relación
policía-comunidad al jefe de sector con su cuerpo de apoyo y policías
voluntarios. La figura del Jefe de Sector se ha desarrollado a partir de asignarlos
a las unidades policiales que tenían una demarcación territorial específica,
teniendo como contraparte a los líderes en los barrios que ya existían en los
albores de la guerra y posterior a esto en los distintos comités de apoyo a la
lucha insurreccional. El vínculo con la comunidad surge a través de reuniones,
asambleas y encuentros entre los líderes y la policía. Posteriormente cuando se
recibe asesoría y asistencia de otros cuerpos policiales entre ellos de Cuba, se
crea el sector policial, asignándole un territorio de atención en sus distintas
jurisdicciones: municipios, barrios, comarcas‖ (PNN, 2011:13).
La Policía Voluntaria, se estableció como una policía que pasaba por un proceso de selección,
que no recibía un salario, pero portaba armas y uniforme. Posteriormente frente a algunas
acciones irregulares y de abuso de poder se dejó a esta policía fuera de funcionamiento en las
áreas urbanas, funcionando en las áreas rurales, donde la presencia de la policía era débil
(PNN, 2011:14).
Cuadro 3.10
Principales logros de la Policía Nacional Sandinista
1979-1990
La definición de normas básicas operativas y administrativas.
La división del trabajo policial por especialidades.
Creación del Laboratorio Central de Criminalística.
La experiencia en la persecución y esclarecimiento del delito.
Organización del tendido territorial, dividido en seis regiones y dos zonas especiales.
Creación de la Escuela de Instrucción Militar Básica, Walter Mendoza el 3 de Octubre de 1979.
Establecimiento de la organización jerárquica, grados.
Planes operativos nacionales diseñados unilateralmente desde la jefatura nacional.
Una vigorosa comunicación interna que logró inculcar una fuerte mística, principios, valores, actitudes y
comportamientos que imprimieron un sentido de identidad a sus miembros y permitieron subordinar los
intereses personales a los intereses de la organización.
Un eficaz aparato de captación y selección de personal.
Un control del comportamiento de sus miembros dentro y fuera del cuerpo policial, que garantizaba la
integridad y la ética de sus integrantes.
Fuente: Delgadillo (2003:3).
- 148-
Según Bautista (2010) la policía nicaragüense tuvo la ―ventaja histórica de separarse del
ejército‖. El punto de partida es 1979, momento en que la policía logró independizarse del
ejército, empieza a desarrollar un perfil profesional propio que no responde a una línea militar,
y que obedece a un proceso técnico interno, porque una gran cantidad de oficiales y jefes de
la policía fueron capacitados en temas policiales, esto es lo que marca la diferencia de lo que
sucedió con otras policías centroamericanas.
―A partir de 1979, la policía logro independizarse del ejército, entonces logra
desarrollar un perfil profesional propio. De tal forma que sus cursos de
formación, capacitaciones, organización, no obedecen a una línea militar o a
una decisión militar, sino que obedecen a un proceso técnico interno que está
limitado por la guerra. Está limitado pero no impedido, porque durante los años
ochenta, sólo por mencionar un ejemplo, una gran cantidad de oficiales y jefes
de policía fueron capacitados en temas policiales en países del bloque oriental,
también en Cuba, en la Unión Soviética, Alemania, Bulgaria, Hungría,
Checoslovaquia.‖ (Bautista, entrevista 2010).
Para el referido autor, la organización policial en este contexto puede ser clasificada como una
policía civil, no profesional, porque aunque se definieron normativas y decretos que
establecían las funciones, organización y carrera policial, los nombramientos y promociones
internas estaban influidos por decisiones partidarias y el ejercicio de la función policial
respondía a los objetivos políticos del Gobierno Sandinista (Bautista, 2006:23). Los
nombramientos de jefes policiales, mandos especiales, órganos de apoyo, delegaciones, si bien
consideraban el rendimiento y la disciplina, lo fundamental era la fidelidad partidaria lo que
más se tomaba en cuenta (Bautista, 2011:1).
Varios estudiosos en el tema [Cuadra (2005), Briones (2003), Delgadillo (2002), Orozco
(2009)] hacen énfasis en esa etapa (1979-1990) por sus logros en el desarrollo de la institución
policial, que tienen como punto de partida la independencia del ejército y la
profesionalización policial con el apoyo de los países del bloque socialista.
Delgadillo, (2003:1):
―Lo más importante fue crear una Policía con visión de policía, con
capacitación de policía, con actitud de policía, con una identidad de policía,
diferenciada orgánica, administrativa y funcionalmente del Ejército.‖
- 149-
En otro estudio se señala:
―Durante la década de los 80 existió siempre una gran preocupación por la
formación del personal policial. Según la Comandante Doris Tijerino, entonces
Directora General de la Policía, la institución policial llegó a tener 30 por
ciento de su personal estudiando en universidades (…). Pero además, se
desarrollaron otros proyectos para elevar el nivel educativo y cultural del
personal, como por ejemplo, el sub-sistema de primaria acelerada Filemón
Rivera. Se estima que la Escuela de Policía formó y preparó mediante diversos
programas, unos tres mil policías entre 1979 y 1989‖ (GTZ, 2005:17).
Un modelo policial preventivo bajo el liderazgo de los fundadores de la policía funcionó con
un alto nivel de eficiencia, además era adecuado a un contexto y unas circunstancias de un
país sumamente pobre que tenía un proceso revolucionario en marcha y que impulsó algunas
políticas redistributivas, contribuyó al desarrollo de asociaciones y organizaciones de base, y
además que en ese periodo ―revolucionario‖ hizo de ―la vigilancia ciudadana‖ una defensa de
la revolución. 45
b) Crisis policial, despartidización y fortalecimiento institucional (1990-1996)
Con la firma de los Acuerdos de Sapoá (1988) finaliza la guerra interna, los irregulares
(contras) depusieron las armas incorporándose a la vida ciudadana, demandando a cambio que
se atendieran las demandas de seguridad y acceso a recursos de los desmovilizados. Por otra
parte, ―(…) el triunfo de la UNO en las elecciones de 1990, con 54% de los votos, cierra un
periodo de transformaciones revolucionarias impulsadas por el FSLN. Tras la decisión del
Frente Sandinista de reconocer su derrota en las urnas y convertirse en un partido, es aceptado
el juego electoral como la vía de acceso al poder, reafirmándose de esta manera la continuidad
del proceso de democratización y la estabilidad del sistema político, al ser rechazada la vía
armada y la violencia cormo método de acceso al poder. El Protocolo de la Transición firmado
45
En el área social gobierno revolucionario obtuvo logros importantes: una campaña de alfabetización (1980),
favoreció a más de 400,000 personas, reduciendo la tasa de analfabetismo de 54% a 12.1%. , ese esfuerzo se
complementó con una cruzada de educación de adultos y la duplicación de la matrícula escolar en los años
subsiguientes. Los gastos en educación que representaban el 1.3% del PIB en 1977 se incrementaron al 4.3% en
1981. Los servicios de salud se extendieron a las zonas rurales y fueron masivas campañas masivas de
prevención en salud, así como el mejoramiento de programas sociales infantiles. A lo anterior se agrega la
participación de la población con trabajo voluntario en campañas de salud, educación, vivienda etc… Por otra
parte, en los tres primeros años del gobierno revolucionario se dio prioridad a la reforma agraria, programas de
viviendas populares, creación de centros populares de cultura (Nolf, 1982:33-46).
- 150-
entre el FSLN y la UNO estableció que el Ejército Popular Sandinista iniciaría un proceso de
desmovilización, una vez concluyera la desmovilización de la contra‖ (Córdova Macías,
2001:324-325).
El fin de la guerra interna junto al reemplazo del Gobierno Sandinista por la coalición de la
Unión Nacional Opositora (UNO) donde asumió la presidenta Doña Violeta Barrios de
Chamorro, fue el inicio de un largo proceso de transición que concluyó en 1996 y en el cual se
produjo el cruce de tres procesos: la pacificación, la construcción democrática, y la
transformación del modelo económico.
La administración de Doña Violeta de Chamorro estuvo marcada por el objetivo de realizar
una triple transición.
―Desde una revolución a una democracia minimalista; desde un poder estatista
con voluntad transformadora en lo social y económico a un Estado Liberal; y
desde una sociedad polarizada a una más unida y cohesionada. Si bien no tuvo
éxito en la consecución total de las tres metas, si consiguió avances
significativos en los dos primeros objetivos e hizo algún progreso en el tercero‖
(Martí I Puig y Close, 2009: 22).
El reemplazo del gobierno sandinista se produjo en medio de la conflictividad intensificada
por la polarización de las dos grandes fuerzas políticas: las fuerzas de la derecha que
intentaban desalojar al FSLN de todos los espacios de poder y el FSLN que había anunciado
su propósito de ―gobernar desde abajo‖; la llegada de los excombatientes a las ciudades y
poblados exigiendo al gobierno condiciones necesarias para la reinserción a la vida civil; y la
conflictividad que crecía en el seno de la sociedad al calor de la protesta popular ante los
recortes del sector estatal, la privatización, reducción presupuestaria a las universidades y
problemas del sector transporte.
En medio de la efervescencia social y de los intereses polarizados, la Policía Sandinista se
encontró ―en el epicentro de las críticas‖, frente a la disyuntiva de actuar como aparato
coercitivo y reprimir la protesta obedeciendo a las autoridades constituidas o apoyar a la
población que se encontraba protestando (Briones, 2002).
- 151-
¨El sandinismo le acusaba de haber traicionado sus raíces sandinistas y le
atacaba por cumplir con su deber y restablecer el orden y, el anti-sandinismo
vapuleaba si no actuaba, acusándola de servir de instrumento fiel y obediente
del sandinismo ¨ (Delgadillo, 2003:4).
Los años de 1990-1993 fueron años de crisis institucional, estando en riesgo la propia
existencia de la institución policial. El Gobierno de Doña Violeta Barrios viuda de Chamorro
inició un conjunto de medidas dirigidas a despartidizar y subordinar la policía a la autoridad
civil. La capacidad operativa de la policía se vio disminuida debido a que el gobierno impuso
una serie de medidas como el congelamiento de cargos, la suspensión del ingreso de nuevo
personal, el relegamiento de los temas de la preparación de fuerzas, la reducción del
presupuesto, el cierre por tres años de la Academia Walter Mendoza y otras (Briones, 2002).
No obstante, la crisis no desmontó los avances institucionales que se habían logrado, dado que
se conservó el modelo organizacional, el enfoque de policía comunitaria, registros y archivos
policiales.
―(…) Se asumió su experiencia, funcionamiento operativo, enfoques
tradicionales como el de la Policía Comunitaria, registros y archivos policiales.
Aunque no se recibió el apoyo económico y político suficiente para incrementar
su capacidad operativa y de gestión, la negociación de estos años permitió no
desmontar los avances en el campo policial. Algunas opiniones insistían en la
creación de tres nuevas entidades separando la investigación criminal, la
seguridad de tránsito y la policía preventiva‖ (Bautista, 2011:2).
Como parte de las reformas en el marco jurídico de la policía, se promulga el Decreto N 1-90,
―Ley Creadora de Ministerios de Estado‖; mediante el cual se crea el Ministerio de
Gobernación que reemplaza al Ministerio del Interior, al que estaba adscrita la Policía
Sandinista; el Decreto No 64-90, ―Ley Orgánica del Ministerio de Gobernación‖, en esa nueva
ley se establece el nombre de Policía Nacional de Nicaragua -antes Policía Sandinista- y se
identifican sus especialidades; la promulgación de la Ley No 144 del 19 de Febrero de 1992,
―Ley de Funciones de la Policía Nacional en materia de auxilio judicial‖ que deroga la Ley No
65, Ley de Funciones de la Policía Sandinista -del 28 de diciembre de 1986- y define las
funciones de apoyo que debe prestar la nueva Policía Nacional al Poder Judicial y otras
autoridades para el cumplimiento de la ley.
- 152-
La crisis que envolvió a la institución policial entre 1990 y 1993 generó un intenso debate
interno sobre el rumbo que debía tomar la institución. Por lo que en un ambiente adverso y
polarizado, de posiciones encontradas entre los cuadros de dirección policial, se fueron
tomando un conjunto de decisiones y acciones que tenían como estrategia ―la búsqueda de la
sobrevivencia institucional‖, a partir de las cuales se inicia una nueva etapa de modernización
y profesionalización policial (Briones, 2002).
Entre esos cambios importantes que marcaron el nuevo rumbo de la institución policial están
la despartidización, el fortalecimiento del marco jurídico de actuación, la redefinición de la
misión, visión y valores, la reestructuración y reorganización de las distintas unidades y
especialidades a fin de responder de manera eficiente a las nuevas realidades del país,
especialmente referidas a la seguridad ciudadana (Cuadra, 2005: 12).
También se instaló la primera Comisaria de la Mujer y la Niñez (Noviembre de 1992) para
atender la violencia intrafamiliar y sexual y se inició la política institucional de enfoque de
género con la conformación del Consejo Consultivo, se incrementó el número de mujeres
policías y se reactivó la Academia de Policía que estuvo casi cerrada durante cinco años, de
1990 a 1995 (Bautista, 2011: 3).
Antes de 1992, no existía una ley que definiera la organización y funcionamiento policial; las
decisiones operativas, administrativas, ascensos y nombramientos, estaban basados en
resoluciones del Ministerio del Interior, instructivos del Director General y la Ley de
Funciones Jurisdiccionales de la Policía (1980). La Constitución de 1987 establecía ―fuerzas
Cuadro No. 3.11
Marco Jurídico de la Institución Policial, 1990-1996
Decreto Ley creador de los Ministerios de Estado del 25 de febrero de 1990 que suprime el
Ministerio del Interior (MINT) y crea El Ministerio de Gobernación (MINGOB). La Ley Orgánica
del Ministerio de Gobernación, Decreto 64-90 del 4 de Diciembre de 1990 contempla las
funciones de la policía.
Mediante Decreto 45-92, del 7 de Septiembre de 1992 puso en vigencia la ―Ley Jurisdiccional de
la Policía Nacional‖ que define a la organización como una institución armada de naturaleza civil,
apolítica, apartidista y no deliberante.
Mediante reforma constitucional de 1995, Ley 192 se reconoce constitucionalmente la naturaleza
civil, profesional, apartidista, obediente y no deliberante de la institución policial.
El Decreto 228 ―Ley de la Policía Nacional‖, aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente el
19 de julio de 1996 y su Reglamento (Decreto 26-96, del 25 de octubre de 1996) que define los
principios fundamentales de actuación de los miembros de la Policía Nacional.
Fuente: Briones (2002), Delgadillo (2003), Bautista (2006).
- 153-
del orden interior‖ separadas del ejército, pero no definió la naturaleza, misión y funciones del
órgano policial, lo que fue resuelto con la introducción del artículo 97 en la reforma
constitucional de 1995 (Bautista, 2011: 1). Pero a partir de 1992, ―la organización policial de
Nicaragua se enmarca en la clasificación de ―Policía Civil Profesional‖, con una clara
definición de su carrera de servicio, separándose efectivamente de su rasgo de servicio
partidario y acentuando el proceso de institucionalización de su funcionamiento en el marco
de las leyes vigentes‖ (Bautista, 2006: 25).
Mediante reforma a la Constitución Política (1995) se reconoce constitucionalmente la
existencia de la policía, artículo 97: ―La Policía Nacional es un cuerpo armado de naturaleza
civil. Tiene por misión garantizar el orden interno, la seguridad de los ciudadanos, la
prevención y persecución del delito y los demás que señale la Ley. La Policía Nacional es
profesional, apolítica, apartidista y no deliberante.‖
En 1996 se incorporó la política de género como política institucional en la Policía Nacional.
46 Ese mismo año, la Academia de Policía estableció un sistema de preparación especializada
para aspirantes, fuerzas activas y pare el personal de apoyo. También inició la Carrera de
Administración Policial, con un nivel técnico superior y duración de tres años. Los contenidos
de los planes de estudio en todos los niveles, incluirán materias técnicas especializadas y una
formación humanista en temas de ―derechos humanos y dignidad humana‖.
La Ley 228, ―Ley Orgánica de la Policía Nacional‖ (1996) paso a ser el marco jurídico que
define la actuación policial, dejando establecida la misión, estructura, funciones, la carrera
policial47
. Se crea el Consejo Nacional de la Policía, máximo órgano consultivo y asesor de la
jefatura, presidido por el Director General, Jefes de Especialidades Nacionales, Jefes de
46
La policía depende mucho de la asistencia internacional de los países Nórdicos y una de las condicionalidades
que tiene para obtener el apoyo de la cooperación es incorporar el enfoque de género y los derechos humanos,
por eso se ha avanzado mucho en algunos temas. Porque en otros temas la cuestión es más declarativa. Es cierto
que el 23, 24, 25% de los efectivos de la policía son mujeres, no obstante, la mayoría están en los niveles
inferiores de la escala policial y la minoría de mujeres en los niveles superiores (Cajina, entrevista, 2010).
47
La Ley 228, norma las funciones y el régimen jurídico, los principios básicos de actuación, estructura
orgánica, competencia, responsabilidad, régimen disciplinario, jerarquía de mando, escalafón, nombramientos,
permanencia, rotación, bajas, retiros, jubilación, pensión y el juzgamiento a los miembros que violen la ley. La
Ley establece la carrera policial, los derechos sociales de sus miembros, el acceso al instituto de seguridad social
(Briones, 2002).
- 154-
Órganos de apoyo y Jefes de Delegaciones Departamentales de Distritos de Managua. Para la
toma de decisiones se crean diversos consejos: el Consejo de Especialidades, el Consejo
Académico (asesor) como instancias consultivas y multidisciplinarias entre la policía y la
sociedad civil; y el Consejo Consultivo de Género, como instancia de análisis, discusión de
los problemas de las policías mujeres. La creación de estas instancias favorecerá en cierto
sentido el desarrollo de formas de dirección colegiada.
La Ley de la Policía Nacional (1996) en los artículos del 50 al 53, reconoce el funcionamiento
de la policía voluntaria ―como un cuerpo auxiliar de la Policía Nacional, con una estructura
orgánica adscrita y subordinada a las delegaciones de policía integrada por ciudadanos
nicaragüenses que previo al proceso de selección, preparación y juramentación, aceptan las
condiciones del servicio de manera voluntaria, temporal y gratuita‖. Dada su experiencia y
efectividad, se le definen tareas de apoyo, prevención y vigilancia de la seguridad pública y de
tránsito (PNN, 2011:14).
También en 1996 se emite el Decreto No 26-96 que pone en vigencia ―El Reglamento de la
Ley de la Policía Nacional‖ y el Decreto No 27-96, ―Reglamento Disciplinario‖. Por
disposición No 103-97 se define la Visión y Misión del Trabajo Policial y posteriormente el
Reglamento de Ética (2001) (Delgadillo, 2003:5).
En suma, el periodo de 1992 a 1996 es identificado como fase de crisis, pero a la vez de
―fortalecimiento institucional‖ (GTZ, 2005:18). La base jurídica de la institución policial fue
reformada en aras de lograr la legitimidad de la institución policial frente a la sociedad. Una
Ley de Policía de 1992, la Reforma Constitucional de 1995 y la nueva Ley Orgánica de
Policía y su Reglamento (1996) deriva en la aprobación del Reglamento Disciplinario y la
Doctrina Policial y el ajuste de las normas y procedimientos policiales a la Ley 228; además
se introdujeron normas procedimentales internas para institucionalizar la dirección colegiada
de la institución policial; se diseñó y estableció el Sistema de Información Policial (SIPOL);
se creó la Carrera de Ciencias Policiales y el Primer Curso de Posgrado en Administración
Policial; se mejora la formación profesional con el aporte extrapresupuestario de la
cooperación Internacional; se promovió y fortaleció la relación Policía-Comunidad mediante
Cabildos Abiertos y proyectos focalizados en el barrio, municipio y la comarca (GTZ,
2005:23).
- 155-
Todos estos cambios orientados al fortalecimiento institucional se hicieron a pesar del
contexto social y político adverso y de la crisis institucional que paso la institución policial, a
lo que se sumó el crecimiento de la actividad delictiva, la reducción de los recursos
financieros y la reducción del número de oficiales en un 50%, además del cierre de la
Academia de Policía (ACAPOL), por casi cinco años, aun así fue institucionalizada la base
normativa de la policía y concluido el dificultoso proceso de transición (GTZ, 2005:21;
Bautista, 2011:3)
c) Planificación estratégica (1996-2005)
Una vez que se avanzó en la vía de la definición del marco legal para lograr la
despartidización48
y la profesionalización de la policía se hizo importante iniciar la
planificación estratégica de corto, mediano y largo plazo. De 1998 a 2001 se ejecuta el
proyecto de ―Modernización, Desarrollo y Capacitación de la Academia y la Policía Nacional
de Nicaragua‖ y como parte de ese proyecto se realizó un Diagnóstico Institucional (1999) a
partir del cual se formula el ―Programa de Modernización y Desarrollo de la Policía Nacional
para el Fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana 2001-2005‖ (ASDI, 2011:16).
48
En esta fase se continúa con la búsqueda de la legitimidad para lograr conformar ―una policía sin distingos de
ningún tipo‖ (Montealegre, 1997:7, citado por GTZ, 2005: 22).
Cuadro No. 3.12
Problemas identificados por el Diagnóstico Institucional (1999)
Serias dificultades en el sistema de planificación estratégica institucional.
Limitada capacidad instalada.
Poca actualización de conocimientos del personal docente de la Academia de Policía
Nacional, que garantice la calidad de la enseñanza de las nuevas generaciones de policías.
Limitada presencia policial a nivel rural y municipal.
Limitada ampliación de la cobertura policial a falta de recursos.
Bajas inversiones en infraestructura básica para el desarrollo policial.
Distribución del personal en las áreas operativas y administrativas poco coherentes con la
política de género.
Una mala percepción de la policía en el accionar policial.
Fuente: ASDI (2006: 13).
- 156-
Entre las debilidades que se identificaron en el diagnóstico estaban: la dispersión de algunas
normas jurídicas en materia de competencia policial; la ausencia de una Política y Ley de
Seguridad Ciudadana. En la parte funcional, organizativa y de despliegue territorial se
identificaron carencias del Sistema de Justicia Penal y del Sistema Penitenciario Nacional que
llevaba a la institución a cumplir funciones que rebasaban su competencia y capacidad, la
reducción del 12% de la fuerza policial entre 1990 y 1999, la existencia de numerosas
funciones dispersas que podían corresponder a otros órganos de Estado, los bajos salarios del
personal, la falta de delegaciones policiales en 37 municipios del país (Bautista, 2006: 69).
El diagnóstico señalaba además que había una débil presencia de la policía en las calles,
problemas de presupuesto y sus efectos en la falta de instalaciones, patrullas, rezago
tecnológico, armamento policial, entre otros (GTZ, 2005).
En 2001 (Bautista, 2006: 68-72) se formuló la propuesta del Programa de Modernización y
Desarrollo de la Policía Nacional de Nicaragua cuyos elementos más importantes eran la
reestructuración y fortalecimiento institucional. Que comprende la adecuación del tamaño de
la fuerza policial y una nueva distribución territorial, que asegure paulatinamente la cobertura
en todos los municipios del territorio nacional. La necesidad de revisar las funciones y
consolidar las propiamente policiales, mejorar el sistema de control y planificación
institucional, separar las funciones policiales de las de apoyo o servicio, que puedan ser
contratadas externamente y que racionalicen el uso del personal propiamente policial, el
fortalecimiento de la Academia de Policía que apoye el crecimiento del número de policías y
la calidad de los graduados en los niveles básicos, medio y superior. La necesidad de una
nueva y moderna tecnología y de la incorporación de sistemas informáticos que automaticen
procesos claves. Mejorar la transparencia del servicio policial y la atención a las denuncias por
abusos y corrupción.
El programa también establecía el fortalecimiento de los servicios policiales. Se consideró el
mejoramiento en la prestación de servicios adecuados y oportunos a la población que lo
demanda, la respuesta a la emergencia policial, la atención a los problemas de violencia
juvenil y violencia intrafamiliar, fortalecer la función de auxilio judicial, la seguridad vial de
las principales carreteras y ciudades, el respeto a los derechos humanos; así como el
desarrollo y motivación de los recursos humanos que es el principal ―capital de la policía‖, por
- 157-
lo que se buscó modernizar el sistema de administración de los recursos humanos, mejorar su
motivación, fortalecer la carrera policial estableciendo mecanismos de postulación, concurso y
oposición para los diversos cargos de oficiales, mejorar las condiciones de trabajo de los
policías, su seguridad social, estabilidad y en general su desarrollo profesional.
Mediante el programa 2001, se buscó desarrollar la comunicación social y consenso para
fortalecer la relación transparente con la sociedad y divulgar sistemáticamente los resultados
del trabajo policial, monitorear las percepciones de la población mediante encuestas
periódicas y realizar acciones para atender las demandas más sentidas de conformidad con las
posibilidades institucionales.
En el marco legal y normativo, que contempló promover la formulación de una política de
seguridad ciudadana y una ley que regule la convivencia entre las personas que sustituyera el
viejo Código de Policía del siglo antepasado. También planteó el Enfoque de género para
asegurar la participación sin discriminación por razones de género de hombres y mujeres,
mejorar las condiciones de equidad, incrementar el número de mujeres en general y
particularmente en cargos operativos y de dirección; enfocar la actuación y el servicio policial
de tal forma de erradicar las discriminaciones de género.
Cuadro No 3.13
Avances alcanzados por la Policía Nacional de 2001 a 2004
Programa de Modernización y Desarrollo de la Policía Nacional
Un nuevo marco legal que incluye la existencia del Ministerio Público y un nuevo Código
Procesal Penal y la Ley para el Régimen de Circulación Vehicular e Infracciones de Tránsito.
Detener el incremento relativo del delito grave, peligroso y el mantenimiento de niveles de
inseguridad menores a otros países de la región.
Incremento del número de policías en un 25% y reversión de la tendencia decreciente. Se pasa
6 a 7.5 mil policías.
Incremento el salario mínimo policial en 3.1 veces.
Incremento el presupuesto anual en 2.3 veces.
Ampliación de la presencia policial en 20 municipios más y el mejoramiento de las
condiciones operativas de la policía en municipios del interior.
El porcentaje de policías mujeres paso de 22 a 26%, se incrementó el número de mujeres en
cargos de dirección operativos.
Se incrementaron las Comisarias de la Mujer y la Niñez de 13 a 23 que estaban funcionando
al inicio del plan.
Se modifica el sistema de servicios administrativos: emisión de licencias de conducir,
portación de armas, registro vehicular, certificados de conducta. La percepción de los usuarios
sobre este servicio fue significativamente mejorada.
Creación de la Inteligencia Policial para la lucha contra el crimen organizado y la Dirección
- 158-
de Asuntos Juveniles para atender la prevención de la violencia juvenil.
Fortalecimiento de los Comités de Prevención del Delito como mecanismo de participación
comunitaria y vinculación de la policía con las comunidades.
Se institucionaliza la planificación policial operativa para la planificación de los problemas
locales de cada municipio en correspondencia con la competencia de la Policía Nacional.
Más del 85% de las propiedades que ocupa la Policía Nacional en sus delegaciones en todo el
país son legalizadas.
Se mejora el sistema de detención policial y mejoran las condiciones de detención policial
preventiva en la ciudad de Managua, en proceso de mejoramiento en el resto del país,
asegurándose un mejor cumplimiento de los derechos humanos de los detenidos. Se redujo el
número de detenidos por la policía a en un 30%.
Reconocimiento de la Academia de la Policía como una institución de estudios superiores,
con capacidad de emitir títulos universitarios y de posgrado.
Se institucionaliza un sistema de concurso y oposición para optar a ocupa cargos de oficiales
superiores y oficiales subalternos, permitiendo la competencia profesional, el desarrollo de los
recursos humanos y el mejor aprovechamiento de sus capacidades.
Fuente: Bautista, 2006.
La evaluación de ASDI (2006) sobre los resultados del Programa de Modernización y
Desarrollo de la Policía Nacional (2001-2005) dejan señalado que se sentaron las bases para
modernizar el Sistema de Dirección de la Policía Nacional y para el ajuste de su modelo
organizacional; se fortaleció el proceso de planificación estratégica y operativa, hubo
incremento del uso de tecnología en la institución, así como una mejora sustancial de la
calidad académica de los graduados, además se mejoró sustancialmente la capacitación de
policías, oficiales ejecutivos, subalternos y docentes de la academia, ampliándose la cobertura
municipal y rural, la infraestructura, equipo, mobiliario, vehículos (ASDI, 2006:11).
Queda señalado también en la evaluación de la cooperación, la importancia del ―método de
elaboración del Plan Estratégico Institucional‖ que tiene como modalidad la planificación
operativa que inicia en el municipio y la comunidad, como unidades territoriales que definen
al menos cinco prioridades de seguridad en base a su propio diagnóstico. A partir del
diagnóstico y el establecimiento de prioridades a nivel del municipio, cada departamento suma
las prioridades del municipio y hace su propia planificación operativa departamental. La suma
de esas prioridades departamentales conforman las prioridades nacionales a las cuales se
agregan las necesidades de fortalecimiento institucional y las acciones operativas contra el
narcotráfico, el crimen organizado, el tráfico de migrantes.
―A inicio de cada año, la Policía Nacional hace un alto en el camino para
evaluar el trabajo realizado en el año recién finalizado a partir de las
preocupaciones de seguridad de la población, un largo pero enriquecedor
- 159-
camino de escrutinio, en el que se vislumbran los aciertos y desaciertos del
trabajo policial, con el fin de aprovechar las oportunidades y fortalezas, y
disminuir las debilidades y amenazas. De este proceso evaluativo y reflexivo
surgen las prioridades en materia de seguridad, sobre las cuales la institución
policial pondrá mayor empeño‖ (Visión Policial, No 82, 2010).
Por otra parte, mejoraron los mecanismos de supervisión y evaluación relacionados con la
corrección de abusos y violaciones a los derechos humanos por parte de los miembros de la
policía con inspectores regionales. En 1997 se definió el modelo educativo de ―Escuela
Total‖, que promueve la formación policial mediante el ―aprender haciendo‖, el estudio de
casos y la simulación, y busca producir también el cambio de actitudes y el mayor
compromiso y vocación de servicio de la ciudadanía.
En este periodo también se creó la Comisión Nacional de las Comisarias de la Mujer y la
Niñez, integrada por la Policía, el Instituto Nicaragüense de la Mujer, la Red de Mujeres
contra la Violencia y la coordinadora de Organismos No Gubernamentales de la Niñez y la
adolescencia (IDHAC, 2009:188). Las Comisarias de la Mujer empezaron a funcionar con el
objetivo de dar atención especializada a víctimas y sobrevivientes de los delitos de violencia
intrafamiliar y sexual en el nivel nacional. El proyecto incluyó la construcción de Comisarias,
contratación de psicólogos y trabajadores sociales y la capacitación en temas de violencia
intrafamiliar; capacitación a la policía en el modelo de atención, intervención en crisis y trata
de personas. El componente ha sido un modelo exitoso ya que donde funcionan la atención
mejora satisfactoriamente, lo que se refleja en el crecimiento de las denuncias (ASDI, 2011).
En resumen, el fortalecimiento de la planificación institucional, la gerencia policial, el
fortalecimiento de una metodología de la planificación que empieza desde el nivel local
llegando al nivel nacional y donde se vienen incorporando esfuerzos de coordinación
institucional corresponde a una fase de planificación estratégica de la institución policial
donde la presencia de la Cooperación Sueca es notable.
- 160-
2.2.2. El proceso de modernización y profesionalización policial
a) Reforma constitucional y marco legal
La misión de la Policía Nacional de Nicaragua está definida en la Constitución Política, según
reformas de 1995, cuyo Artículo 97 señala: ―El cuerpo policial tiene como misión garantizar
el orden interno, la seguridad de los ciudadanos, la prevención y persecución del delito y los
demás que señale la ley‖.
En la Constitución Política de Nicaragua se establece que la Policía Nacional es un cuerpo
armado de naturaleza civil, que tiene como misión constitucional garantizar el orden interno y
la seguridad de los ciudadanos, así como la prevención y persecución del delito y los demás
que señale la ley. Manda a regirse con estricto apego a la Constitución Política y le somete a la
autoridad civil, que será ejercida por el Presidente de la República, a través del Ministerio
correspondiente. La Constitución determina, asimismo, que la Policía Nacional es una
institución profesional, apolítica, apartidista, obediente y no deliberante, cuya organización
interna se fundamenta en la jerarquía y disciplina de sus mandos. Y que dentro de sus
funciones auxiliará al poder jurisdiccional (Cuarezma, s/f: 426).
La Ley 228, ―Ley Orgánica de la Policía Nacional‖ 49
-resultado de un largo proceso de
concertación- desarrolla las disposiciones constitucionales, define la carrera policial y otros
aspectos importantes del trabajo policial (GTZ, 2005:21).
49
Publicada en La Gaceta No 162 del 28 de Agosto de 1996.
Cuadro No 3.14
Nicaragua: Evolución del Marco Jurídico de la Policía Nacional
El Estatuto Fundamental emitido por la Junta de Gobierno de la Reconstrucción Nacional (1979) establece
que la Policía Nacional estará sujeta a un régimen especial por la naturaleza de sus funciones cívicas y de
protección a la ciudadanía.
El 5 de Septiembre de 1979 es la fecha reconocida oficialmente como fecha de fundación de la Policía
Sandinista.
La Ley Orgánica del Ministerio del Interior (1980) crea la Policía Sandinista como uno de sus órganos, pero
retiene para si las responsabilidades de las funciones policiales.
La Constitución Política (1987) sólo menciona que ―el Estado crea los Cuerpos de Seguridad y Orden
Interior.
Se emite la Ley de Funciones Jurisdiccionales de la Policía Sandinista (1989) que delimita sus facultades
como órgano de investigación.
- 161-
b) Estructura y gestión policial
La Policía Nacional está conformada por un solo cuerpo policial a nivel nacional que depende
del Ministerio de Gobernación. Funcionalmente la institución policial depende del Ministerio
de Gobernación, la ley no prescribe que el Ministerio de Gobernación tenga como función la
elaboración de algún plan estratégico o su equivalente. No obstante, la Ley 228 de la Policía
Nacional (Art 16, numeral 5) establece que el Director General de la Policía Nacional tiene la
atribución de ―proponer al Ministerio de Gobernación para su aprobación los planes de la
policía.‖ (FLACSO Chile, 2007: 49). Esto significa que en la práctica, la Policía Nacional ha
tenido mucha autonomía funcional en el desarrollo de su modelo institucional policial,
determinando la mayoría de los aspectos para el funcionamiento institucional: planificación,
distribución territorial, doctrina, formación y capacitación y gestión de los recursos humanos.
En relación a la estructura institucional, la Ley Orgánica de la Policía -Artículo 69- establece
la jerarquía de los cargos: Director General, Sub-Director e Inspector General, Director, Jefe
de División, Jefe de Departamento y/o oficina, Jefe de Sección o de Unidad, Primer Oficial,
Oficial, Ejecutivo (FLACSO, Chile, 2007: 61).
El Artículo 8 de la Ley Orgánica de la Policía establece el funcionamiento de cinco divisiones:
(1) Jefatura Nacional, compuesta por el Director General, Sub-Directores Generales y el
Inspector General; (2) Órganos de Especialidades Nacionales: conformado por investigaciones
criminales, económicas y de drogas y seguridad personal, seguridad pública y de transito; (3)
Órganos de apoyo: Academia de Policía, Administración General, Asesoría Legal, Asuntos
Internos, Archivo Nacional, Criminalística; (4) Delegaciones policiales: departamentales,
distritales y municipales; (5) Estructuras consultivas: Consejo Nacional y Consejo de
Especialidades.
Se promulga, por Decreto Ejecutivo, la Ley Orgánica del Ministerio de Gobernación (1990) en la que se
restablece el nombre de Policía Nacional para el órgano policial.
Se promulga la Ley 144 (1992) que especifica las funciones policiales en auxilio del Poder Judicial y
establece en su art. 1, la clara identidad de la institución policial.
Se promulga, por Decreto Ejecutivo la primera Ley Orgánica de la Policía (1992).
La Constitución Política (Reformas de 1995) del país explicita, por primera vez en la historia nacional, la
naturaleza, funciones de la Policía Nacional diferenciándola de la naturaleza y funciones del Ejército.
Se promulga y se reglamenta la Ley 228, Ley Orgánica de la Policía Nacional del 28 de agosto de 1996.
Fuente: GTZ, 2005:20
- 162-
―Investigación Criminal‖ es responsable de la investigación de faltas y delitos, así como de la
elaboración de los expedientes investigativos; ―Investigación económica, de drogas, y
seguridad personal¨, es la encargada de delitos relacionados con la tenencia, el expendio, el
tráfico internacional y nacional de drogas, o con el lavado de dinero y los bienes económicos
producidos en consecuencia‖; ―Seguridad Pública‖ es la especialidad responsable de la
prevención, servicio, patrullaje, control de armas, explosivos; transito es responsable del
servicio vial.
Los requerimientos de selección de los miembros de la policía no están determinados en la
Ley Orgánica de la Policía, aunque si se encuentran establecidos los requisitos de ingreso
básico que otorga el grado de policía que son: tener entre 18 y 30 años, estatura mínima de
1.60 para varones y 1.55 para mujeres, sexto año de primaria mínimo y las pruebas física,
médica y de conocimientos generales. También se exige test psicológico por medio de una
prueba psicométrica que estudia capacidad intelectual, personalidad y organicidad (FLACSO
Chile, 2006:64). La formación policial está a cargo de la Academia de Policía Walter
Mendoza Martínez.
Cuadro No 3.15
Nicaragua: formación previa, interna básica, interna especializada
Instituto de Estudios Superiores Walter Mendoza
Año 2006
Años de formación Formación previa
exigida
Formación interna
básica
Formación interna
especializada
Oficiales Bachiller Curso básico de policía, 6
meses
Curso Administración
Policial, 3 años
Sub-oficiales Tercer año de secundaria
para el escalafón
ejecutivo y sexto año de
primaria para la escala
básica
6 meses de curso medio
de sub-oficiales
Cursos de promoción
Fuente: FLACSO Chile, Informe Nicaragua (2006: 64).
La formación previa exigida es de tercer año de secundaria para el escalafón ejecutivo y sexto
año de primaria para la escala básica. Lo cual significa que los requisitos previos de
escolaridad son similares a la del resto de policías centroamericanas y similares a los exigidos
por Honduras.
- 163-
Los años 2003 y 2004, con el apoyo de ASDI se dieron cambios importantes en el Sistema
Educativo Policial, se introdujeron laboratorios de computación para el estudio de casos de
investigación y se modernizó el Sistema de Registro Académico. También se introdujeron
cambios en la calidad educativa –con una visión de cinco años (2004-2009)- asumiendo un
enfoque constructivista y una enseñanza basada en competencias en todos los niveles
educativos: Técnico Medio Policial, Licenciatura en Ciencias Policiales, Formación de
Postgrados o Especializaciones y Capacitaciones en general (Anuario Estadístico de la Policía
Nacional, 2005).
En Nicaragua, el personal de la policía comenzó a incrementarse en el año 2002 alcanzando
7,707 integrantes; en 2004 la cifra aumentó a 8,125 y en 2005 aumentó a 8,666 miembros. En
2008 eran 9,709 efectivos policiales, de los cuales el 21% de la fuerza policial estaba en el
rango de edades de 26 a 33 años; 21% entre 18 y 25 años; 34% entre 26 y 33 años; 20% entre
34 y 41 años, 18% entre 42 y 49 años y 7% con 50 y más.
Gráfico 3.1
Fuente: Anuario Estadístico Policía Nacional de Nicaragua, 2008
- 164-
Entre 1997 y 2005, la cantidad de policías mujeres se incrementó de 1,191 a 2, 373 miembros,
lo que en cifras relativas representa el 8%. Esto constituye en 2005 el 27% de la fuerza
policial en Nicaragua.
c) Controles externos e internos
La función de la División de Asuntos Internos es investigar y prevenir los actos de policías
que lesionen la institucionalidad y violenten los estatutos, normativas, valores y principios,
proponiendo medidas disciplinarias necesarias para que se genere la confianza y credibilidad
de la policía ante la comunidad.
También se desarrolla un trabajo preventivo-educativo mediante planes de capacitación, que
ayuden a detectar las causas y condiciones que facilitan la comisión de hechos que afectan la
imagen de la institución y proponer medidas tendientes a corregirlos; mediante la realización
de controles operativos e inspecciones sorpresivas a celdas se verifica el cumplimiento de las
normas de control de detenidos; se hace un trabajo investigativo-correctivo, a través de la
investigación, documentación y formulación de medidas de forma eficiente con base a las
Grafico No 3.2
Policía Nacional de Nicaragua
Distribución de los miembros de la policía según género
Fuente: GTZ, (2005:24)
- 165-
quejas o denuncias recibidas en los distritos, delegaciones policiales y la sede central de
Asuntos Internos. Las denuncias más frecuentes son por exceso de uso de la fuerza, que se
presenta como violación a los derechos humanos. La división de Asuntos Internos tiene un
tendido territorial, o sea existe un representante de esta división en cada delegación y/o distrito
policial, donde las personas pueden recurrir a interponer denuncias ya sea a las delegaciones
policiales o bien lo hacen en la oficina central. Por ello y como lo muestran las estadísticas, la
vía de la denuncia más frecuente es la directa, o sea cuando la persona llega directamente a la
policía a interponer una denuncia (Obando, 2009).50
Hechos que involucran los derechos humanos deben ser conocidos por los organismos de
derechos humanos sobre las medidas aplicadas. Hechos graves o donde presume algún tipo
de delito, son atendidos directamente por la División de Asuntos Internos, que aporta la
documentación a la Dirección de Auxilio Judicial para la judicialización, sin perjuicio de las
medidas disciplinarias o administrativas que deba imponer la DAI (Obando, 2009).
3. La relación policía-comunidad
La relación de la policía con la comunidad es uno de los elementos clave en la creación de
condiciones de seguridad ciudadana con participación comunitaria. En los dos casos objeto de
nuestro estudio, que son Honduras y Nicaragua, el modelo de relacionamiento con la
comunidad tiene como cimiento las condiciones sociopolíticas en que la experiencia de
relacionamiento con la comunidad se construye.
La forma en que está estructurado el análisis de las experiencias de relación policía-
comunidad en los casos de Honduras y Nicaragua es la siguiente: primero se presentan los
antecedentes de la relación policía-comunidad; seguidamente se plantean los elementos de la
50
Las denuncias son recibidas de manera directa o sea por denuncia del ciudadano y de oficio a través de la
Procuraduría de los Derechos Humanos, Inspectoría Civil del Ministerio de Gobernación y por las denuncias que
se conocen por los medios de comunicación. Cuando se investiga se designa a un oficial quien realiza la
investigación de campo, la que inicia con un plan, al que tiene que dar cumplimiento en un tiempo determinado.
Al final de la investigación se proponen las medidas correspondientes, las cuales están previstas en el
Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional. Al concluir, la División de Personal propone a los jefes las
medidas disciplinarias, si las medidas son la baja o remoción del cargo, esto se propone al Inspector General de
la Policía, quien decide la medida administrativa a aplicar.
- 166-
metodología del modelo de policía comunitaria en cada uno de los países y finalmente se
hace la reflexión sobre las dos experiencias.
3.1. Honduras
3.1.1. Antecedentes
En Honduras la iniciativa de incorporar el enfoque comunitario en la actuación policial
partieron inicialmente de algunas experiencias casi fallidas de organización de Comités de
Seguridad a fines de los años 90. Por lo que la iniciativa más clara de establecer una nueva
forma de relacionamiento con la comunicad se produce con la creación del programa de
gobierno Comunidad Más Segura en el año 2003; esta iniciativa es replanteada con una nueva
estrategia de organización de las Mesas de Ciudadanos y Ciudadanas por la Seguridad en
2006.
a. Las primeras iniciativas de los años 90.
En los años 90, en un entorno de cambios internacionales y regionales se demandaba la
transformación y cambio del paradigma que tenía como referencia la seguridad del Estado a
uno nuevo que tuviera como centro a la persona humana, la función pública y la protección
de los derechos humanos. Las demandas de cambio en el caso de Honduras tienen como
antecedente la imagen deteriorada de la policía. Con mucha claridad fueron conocidos los
casos de violaciones a los derechos humanos que implicaban a elementos del ejército y de la
policía. Frente a la imagen deteriorada de la policía se hicieron los primeros intentos de
acercamiento con la comunidad, sin que se hubiese cambiado la doctrina y función policial en
ese nuevo contexto sociopolítico.
―La FSP realizó dos intentos de mejorar su imagen en 1991: trató de organizar
comités civiles contra la delincuencia para la DNI y comités de barrios para la
policía de orden y seguridad, antes denominada policía de línea. La resistencia
de la sociedad civil se hizo sentir denunciando que se trataba del ―orejismo‖
delación propio de la década de la seguridad, recibiendo el consecuente repudio
de la población‖ (Salomón, 1993:25).
Un esfuerzo más para establecer vínculos con la comunidad se produjeron en 1998, cuando el
Director General de la Policía Preventiva de ese momento, Comisionado de Policía Manuel
- 167-
Flores Ponce, con el apoyo del gobierno de los Estados Unidos de América designó a un
grupo de oficiales y policías al mando del Comisario Napoleón Nassar para crear las bases de
lo que sería la Policía Comunitaria. El resultado más visible de esa primera iniciativa ―fue el
cambio de un tétrico color gris pálido y gris perla de las instalaciones policiales a los colores
amarillo y gris‖ (Chinchilla, 2005:15).
Poco después también surgieron iniciativas controvertidas de relacionamiento policía-
comunidad en el marco de la nueva institucionalidad policial del Ministerio de Seguridad
(1998) como fue la organización de ―Comités de Seguridad Ciudadana‖ promovidos durante
la gestión de la Ministra de Seguridad Elizabeth Chiuz Sierra. ―En enero de 2000 se habían
conformado 563 Comités Locales de Seguridad, en aldeas, municipios y barrios de diferentes
ciudades‖ (Salomón y Castellanos, 2002:30).
La Ministra Chiuz Sierra, no sólo promovió la organización de Comités de Seguridad,
inauguró en muchas regiones los comités y extendió carnets de identificación a los integrantes
de los mismos. Aun cuando la Ley de Municipalidades confería facultades a las
municipalidades para poder organizar Comités de Seguridad donde la policía es integrante de
las estructuras organizativas municipales, esto porque el municipio tiene facultades para poder
establecer el funcionamiento de instancias de participación municipal y local, además tiene
facultades para tomar las medidas pertinentes como el establecimiento del impuesto de
seguridad para financiar sus actividades (WOLA, 2002:21).
En los primeros años de 2000, las iniciativas de involucramiento de la ciudadanía en los
problemas de la seguridad ciudadana habían dado lugar a cuatro tipos de experiencias de
participación comunitaria del delito (Salomón y Castellanos, 2002: 27): experiencias donde
los vecinos se involucran en acciones de patrullaje y represión del delito, en algunos de estos
casos, la policía ha dado asesoría a los miembros de los comités; aquellas en que los vecinos
se organizan para diseñar acciones de prevención y de cooperación con la policía,
proporcionando combustible, transporte y otros apoyos para acciones de patrullaje;
experiencias que se basan en la organización de Comités de Seguridad que trabajan en
estrecha relación con las corporaciones municipales, que cobran un impuesto municipal para
seguridad, cuya recaudación es destinada al mantenimiento y compra de equipo para el
desempeño de la policía; y finalmente están las iniciativas donde los comités comunales
- 168-
asumieron como propia la función policial, desplazando y sustituyendo a la policía, los
miembros de estos comités portaban armas y realizaban capturas si los hechos así lo requerían.
Esas cuatro experiencias expresan dos formas de participación o involucramiento de la
ciudadanía en la seguridad: la participación ciudadana orientada al fortalecimiento de los
mecanismos de prevención del delito en la comunidad51
; y la participación ciudadana
concebida como sustitución de la función policial en el ejercicio de control del delito. 52
A inicios de 2000, las organizaciones de derechos humanos miraban con mucha preocupación
la organización de los comités locales de seguridad porque reproducían los viejos esquemas de
control y representaban una vuelta al ―orejismo‖ con el que se vigilaba a los opositores
políticos en los años de la represión en el país (Salomón y Castellanos, 2002:30).
Esas experiencias se desarrollaron en un contexto donde la policía pasa del control militar al
control civil. Por lo que la ciudadanía se debatirá entre el rechazo a las viejas prácticas
policiales y las respuestas al incremento desmedido del delito. De hecho algunas de esas
experiencias de los ―Comités Locales de Seguridad‖ fueron infiltradas por ex policías de la
vieja Dirección Nacional de Investigación (DNI) como establecen los informes del
Comisionado de los Derechos Humanos en la región de Santa Rosa de Copán en el periodo en
referencia. En otros lugares, como Choloma, departamento de Cortés, los miembros de esos
comités cometieron delitos en el ―desempeño de sus funciones‖ que cobraron vidas sin que
por ellos pueda responsabilizarse el Estado (Salomón y Castellanos, 2002:29).
b. Comunidad Más Segura
El momento más claro de impulso de nuevas propuestas en la relación policía-comunidad se
produjeron durante el Gobierno del Lic. Ricardo Maduro (2002-2006) con la creación del
51
Danlí en 2002, tenía una experiencia de un comité con fuerte legitimidad social. Un consejo de seguridad local
conducido por el alcalde, policías y jueces organizados integrando el comité. Un presupuesto obtenido a través de
un impuesto local, que fue aprobado a través de un plebiscito municipal. (Salomón y Castellanos, 2002; Wola,
2002)
52
En Juticalpa los comités locales funcionaban como sustitutos de la policía, sus miembros andaban fuertemente
armados. ―En barrios de mucha conflictividad de la zona norte fueron acusados algunos miembros de hacer
―labores de limpieza social‖.‖ (Salomón y Castellanos, 2002; Wola, 2002)
- 169-
programa ―Comunidad Más Segura‖ 53.
, que inicialmente se ejecutó desde la Presidencia de la
República54
, en coordinación con la Secretarias de Seguridad, Gobernación y Justicia y otras
entidades de gobierno. El propósito del mismo era promover los vínculos estrechos entre
ciudadanía y policía para dar respuestas a los problemas de crecimiento del delito en los
barrios, comunidades y sectores que presentan los índices más elevados de criminalidad.
En 2003, mediante resolución 001-2003, ―Comunidad Más Segura‖ pasa a ser parte de la
estructura del Ministerio de Seguridad y específicamente de la Policía Nacional, creándose la
Sub-Dirección de la Policía Comunitaria55
adscrita a la Dirección General de la Policía
Preventiva. La Policía Comunitaria inició el programa con el apoyo de gobiernos como
Estados Unidos, España, Japón y Brasil. Muchos policías viajaron a estos y otros países a
conocer modelos exitosos de relacionamiento con la comunidad. Expertos de otras policías
también llegaron al país a brindar capacitación a los oficiales incorporados al programa. Estos
policías capacitados también han capacitado a otros policías de la academia.
En el siguiente organigrama se observa que la Policía Comunitaria fue creada como una
dependencia de la policía preventiva y como parte de las seis divisiones que tiene a su cargo:
Educación para la Resistencia de Drogas; Prevención de Maras; División Contra el Abuso,
Tráfico y Explotación Sexual Infantil; Comunidades Más Seguras, Servicio de Protección de
la Familia; y Turismo.
53
En 2002 por iniciativa del Presidente de la República y bajo la coordinación del Ministro asesor Ramón
Medina Luna y el asesor presidencial Ramón Romero y un grupo de oficiales de la policía, entre ellos el Sub
Comisionado Roberto Romero Luna, el Subcomisionado Mario Eduardo Perdomo, José Luis Muñoz Licona,
Inspector Carlos Francisco Chinchilla Aguilar, fue creado el programa Comunidad Más Segura (Chinchilla,
2005:16).
54
El programa se planteó como objetivo ―desarrollar de manera sistemática las relaciones entre institución
policial y la población en general en todo el territorio nacional.‖
55
La misión del policía comunitario ―es sensibilizar a la sociedad para que genere una cultura de rechazo a las
drogas, maras y violencia, mediante el fomento de sus propios valores y recursos, informando y educando a
nuestros niños, niñas, jóvenes, madres de familia, maestros y líderes de la comunidad para que desarrollen estilos
de vida positivos, saludables y autónomos‖ (Manual de Policía Comunitaria, 2006:25).
- 170-
Fuente: Policía Nacional de Honduras, 2010.
A mediados de 2002, en el Gobierno del Presidente Ricardo Maduro, inicia el proyecto de
Policía Comunitaria, en 10 comunidades pilotos y 7 ciudades del país. El modelo se basó en
el Proyecto Policía 2000 de la Policía de España que tenía como estrategia impulsar la policía
de proximidad. El modelo planteaba la escogencia de 6 delitos en 7 ciudades operando en
barrios donde hubiese una posta policial desde donde operar (Chinchilla, entrevista 2010).
¨Se trabajó en 7 ciudades: Tegucigalpa, San Pedro Sula, Choluteca, Tela, Ceiba,
Progreso, Choloma. Nosotros estábamos dirigiendo ese proyecto. Viéndolo
desde el punto de vista académico, en esto participaron otros asesores
presidenciales. Normalmente los proyectos eran manejados sólo desde el punto
de vista policial, se piensa: ah, aquí nosotros los uniformados somos los que
podemos opinar del tema. Pero en ese momento se rompió ese esquema y se
empieza a trabajar pensando no solamente desde el punto de vista de la
operatividad policial, sino que también pensando en la ciudadanía. Empezamos
a trabajar en las comunidades, con diagnósticos y después poniendo una fuerza
policial y haciendo la función de policía comunitaria.
(…) Se definía un territorio y allí iba a trabajar el policía con la filosofía
comunitaria, pero estaba dentro de una Estación de Policía Preventiva, la idea
era que toda la estación se fuera convirtiendo poco a poco en Policía
Comunitaria, porque es una filosofía, no es un grupo especializado, sino que es
una forma de trabajar de la policía. Se empezó, se mantuvo pero
Figura No 3.1
Organigrama de la Policía Comunitaria
Secretaría de Seguridad
Sub-Secretaría de
Seguridad
Dirección de Policía Preventiva
Sub-Dirección Policía Comunitaria
División de
Educación para
la Resistencia
al Uso y
Abuso de las
Drogas
División de
Prevención
de Maras
División
Contra el
Abuso,
Tráfico y
Explotación
Sexual
Infantil
División Comunidades
Más Seguras
División de
Turismo
División
del
Servicio de
Protección
de la
Familia
- 171-
desgraciadamente no se pudo expandir como nosotros quisimos o como se
planificó. No se logró que toda la policía asumiera la filosofía, cuesta muchos
años, es un proceso. ¿Por qué? Porque tienen que pasar a veces un cambio de
generaciones en los mandos policiales para que vayan aplicándola. Hay países
que han llevado 12 y 14 años de estar en este proceso. Si lo vemos de manera
continua, llevamos 8 años de estar en el proceso (Chinchilla, entrevista 2011).
El proyecto ―Comunidad Más Segura‖ partió de la selección de las siete ciudades que
reportaban los mayores índices en seis delitos. En cada una de las ciudades se seleccionaron
los barrios con los más altos índices delincuenciales, que tuvieran una estación policial para
que desde allí se pudiera desplazar el policía comunitario al barrio y participar en las
actividades comunitarias, visitando casa por casa, capacitando a líderes comunitarios, a los
maestros de las escuelas, y a los niños, niñas y jóvenes. Los barrios seleccionados en
Tegucigalpa y el área metropolitana del Distrito Central fueron la Colonia San Miguel,
Colonia Kennedy y Complejo Ramón Amaya Amador; en San Pedro Sula, Barrio Chamelecón
y Colonia Rivera Hernández; en Choloma, Colonia López Arellano; en El Progreso, Colonia
Palermo; en Tela, Barrio San José; en La Ceiba, Barrio El Carmen; en Choluteca, Barrio
Campo Luna. 56
La creación de la Policía Comunitaria fue un paso importante en la definición de roles
policiales distintos a los roles tradicionales, aunque se enfrentó al rechazo de la mayoría de
los policías de los altos mandos, del nivel intermedio y de la escala básica.
―Con la creación de la Policía Comunitaria se dio un paso cualitativo en la
definición de nuevos roles policiales, más allá de las acciones tradicionales de
la Policía como la vigilancia de las personas y de los bienes, el mantenimiento
del orden, la investigación de accidentes de tránsito, la investigación criminal y
la custodia de los centros penales‖ (Caldera, et al, 2007:25).
56
¨El programa partió de la iniciativa del gobierno central y fue implementado en 10 comunidades del país,
incluyendo ciudades como Tela, Ceiba, colonias como la San Miguel en Tegucigalpa, colonia Ramón Amaya
Amador, colonia Kennedy, en Choluteca, Campo Luna. Se preveía que al terminar el gobierno el programa
terminaba. Pero, entonces, por iniciativa de la persona que dirigía ese programa, se solicitó a la Dirección
General de la Policía Preventiva, la creación de esta unidad, ya no como programa, sino como una unidad dentro
de la Policía Nacional y se creó con el estatus de Sub-dirección de Policía Comunitaria (…). Se institucionalizó
la política de trabajo con la comunidad. En ese tiempo la División Comunidad Más Segura, trabajaba a lo interno
de la policía como a lo externo de la institución, dando capacitaciones, tratando de hacer ver a la sociedad que
realmente los policías no somos enemigos de ellos (…). En el siguiente periodo de gobierno del Presidente
Manuel Zelaya se lleva a cabo el Programa de las Mesas de Ciudadanos y Ciudadanas por la Seguridad. La
estrategia de trabajo se basaba en más organización y capacitación en la comunidad‖ (Osabas, entrevista 2010).
- 172-
La División de Comunidad Más Segura fue conformada por oficiales de la ―Policía
Comunitaria‖ que recibieron formación especializada en esta área en el extranjero o en el
país. Estos oficiales se desplazaron a las zonas donde funciona el programa de Comunidad
Más Segura y su tarea era establecer vínculos cercanos con los miembros y organizaciones de
la comunidad e identificar los problemas de inseguridad en la zona, establecer prioridades y
conformar Comités de Seguridad para dar respuesta a los problemas de seguridad en el
barrio.57
Uno de los resultados no deseados del programa ¨Policía Comunitaria¨ es la separación
tajante entre los policías formados en la doctrina comunitaria que integraron el programa -
entre 20 y 25 según la información obtenida en las entrevistas- y el resto de la Policía
Preventiva que hacían el trabajo operativo: atención en las postas policiales, patrullajes,
seguridad de funcionarios y otros. El policía formado bajo la filosofía comunitaria visita el
barrio, dialoga con líderes de la comunidad, se reúne con los jóvenes, promueve actividades
deportivas, da charlas a las escuelas, tiene un rol diferente al del policía preventivo que está en
las postas, hace patrullaje, participa en retenes, captura delincuentes. Esa división del trabajo
policial en el marco de una institución policial jerárquica y distante de la comunidad, fue
creando una imagen del policía comunitario como el policía débil frente al resto de la policía;
sin embargo, en algunos casos ese policía comunitario logró ganarse la confianza de los
ciudadanos y avanzar en un trabajo coordinado para mejorar las condiciones de seguridad del
sector.
Paradójicamente esta iniciativa se desarrolló (2002-2006) en el marco de una política de ―cero
tolerancia‖ a la delincuencia y de ―guerra contra las maras‖ que fue abanderada desde la
campaña electoral por el Presidente Ricardo Maduro, convirtiéndose las maras en el centro de
atención de la lucha contra la delincuencia.
―Cero tolerancia se convirtió en un concepto que se integraba a la política de
seguridad del Presidente Maduro (…) y tuvo al menos dos connotaciones: desde
la visión oficial se hacía referencia al combate a la delincuencia y a la
intolerancia al delito; desde los sectores opositores y desde las organizaciones
57
El policía comunitario apoya las campañas de vacunación del centro de salud, promueve actividades
deportivas, el mejoramiento de las canchas, trata con los miembros de la comunidad problemas de expendios que
operan sin permisos, limpieza de áreas baldías, problemas de convivencia social, de vagancia de jóvenes. La
metodología de trabajo requiere de mucho tiempo.
- 173-
defensoras de los derechos humanos, el planteamiento se identificó como una
política que violaba los derechos humanos y que atentaba contra el Estado de
Derecho‖ (Salomón y Castellanos, 2004:153).
Este modelo de relación policía-comunidad en ese periodo 2002-2006 entró en contradicción
con el modelo reactivo-represivo con el que se buscaba responder al fenómeno de las maras
en un entorno donde acaparaban la atención. La preeminencia de respuestas de control y
represión indudablemente que afectaron e incidieron en el declive del enfoque de la Policía
Comunitaria. Si bien, la prevención y el control no son estrategias dicotómicas, en un
entorno de mucha violencia, las respuestas de control ganan espacio sobre las respuestas
preventivas.
―Este tema de seguridad desde que se convirtió en un tema político, es un tema
de 4 años y eso afecta grandemente, porque queremos tener en 4 años un país
con ―cero delincuencia‖ y tenemos que meter ―toda la carne al asador‖ como
decimos nosotros y algunas personas creen que solo con acciones de control
vamos a lograrlo. Del lado contrario, otros dicen ¡no!, es de largo plazo,
entonces se cree que sólo vamos a hacer función preventiva. Pero ese largo
plazo puede llevar 20 años y de repente no vamos a tener el resultado que la
gente quiera que tengamos. Los enfoque más actuales son los que se debe
actuar no solamente represión y solo prevención, porque tiene que haber una
combinación de ambas estrategias para lograr resultados, no a tan largo plazo
pero tampoco de manera inmediata que se va a resolver‖(Chinchilla, entrevista
2010).
Cuando se impulsa la iniciativa Comunidad Más Segura el índice delictivo era muy elevado,
los secuestros también y el problema de las maras y pandillas estaba en su punto culminante.
En este contexto, la población demandaba respuestas y el gobierno da prioridad a las
respuestas rápidas.
―2002-2003, lo que más pega obviamente son los operativos policiales (…).
Pero en las comunidades que se había implementado el modelo de Policía
Comunitario los ciudadanos se sentían más tranquilos y más seguros. No
solamente cuando llegaba el operativo se sentían seguros, también de manera
más permanente‖ (Chinchilla, entrevista 2011).
- 174-
―¿Cuál es la imagen del buen policía? el que anda armado, el que dispara, captura, el que es
un show La evaluación que se hace del policía tradicionalmente ha sido: si sabe correr, si
sabe disparar, cuanta gente captura, el que obedece órdenes de la jerarquía‖ (entrevista
funcionario, 2011). Esa visión del policía se fortalece en contextos de mucha inseguridad
donde se demanda de respuestas rápidas al problema.
El Programa de Policía Comunitaria en el Gobierno de Ricardo Maduro (2002-2006) tuvo
como principal obstáculo un mando político que demandaba respuestas rápidas e inmediatas y
de corto plazo. Por lo que los mandos operativos estuvieron siempre presionados por
entregar resultados inmediatos y visibles. Frente a la demanda de resultados visibles y de
corto plazo, se fortalece aún más la imagen del policía reactivo.
c. Mesa de Ciudadanos y Ciudadanas por la Seguridad
La conformación de Mesas de Ciudadanos y Ciudadanas por la Seguridad fue la estrategia
bajo la cual el Gobierno del Presidente Manuel Zelaya (2006-2009) promovió la
participación de la comunidad en el abordaje y prevención del delito. Las mesas tenían una
estructura de integración vertical similar a la estructura de los Comités de Seguridad: un
presidente, vicepresidente (un sub-oficial de la policía), secretario, tesorero, fiscal y vocal.
Por lo que los Comités de Seguridad y las Mesas de Seguridad Ciudadana eran casi lo mismo,
el cambio de nombre responde al interés político que es usual en todos los gobiernos y es
hacer que se identifiquen los programas con los gobiernos.
La organización de las Mesas de Seguridad fue promovida en dos niveles58
: (1) La Mesa
Municipal de Seguridad Ciudadana. ―Órgano permanente nombrado por la asamblea de
cabildo abierto conformado por el Presidente de la mesa, cargo ocupado por el Alcalde
Municipal o su representante; el Vicepresidente, cargo que lo ocupado por el Jefe de la Policía
Preventiva del municipio; un Secretario de Actas, Tesorero, Fiscal, y demás cargos que se
consideren conveniente‖; (2) La Mesa Comunal de Seguridad Ciudadana. Concebida como
una ―organización de carácter público comunitario que se constituye para construir seguridad
ciudadana. Integrada por ciudadanos de los diferentes sectores de la sociedad, los cuales
58
Manual de Policía Comunitaria. Sub-División de la Policía Comunitaria. s/f
- 175-
funcionan en cada barrio, colonia o aldea‖ (Sub División Policía Comunitaria, Plan Operativo
DGPP/S:D:C:001-2006).
La Policía Comunitaria en coordinación con el patronato convoca a las fuerzas vivas de la
comunidad y organiza la mesa principal de ciudadanos y ciudadanas por la seguridad. En esa
mesa principal están representados patronatos, iglesias, escuelas, colegios, padres de familia,
juntas de agua, y otros. Los miembros de la mesa principal de seguridad ciudadana junto con
la policía comunitaria van y visitan a los vecinos de una calle o bloque y organizan mesas por
sectores. Estos vecinos de una cuadra o un bloque se reúnen a iniciativa de la policía
comunitaria, intercambian sus nombres y teléfonos y reciben capacitación sobre cómo
prevenir la delincuencia en su cuadra.
La estrategia de Mesas de Ciudadanos y Ciudadanas por la Seguridad quedo prácticamente
suspendida con el Golpe de Estado al ex Presidente Manuel Zelaya (Junio de 2009), lo más
difícil de reiniciar fue el trabajo organizativo de la policía con la comunidad en el periodo pos-
golpe. Por varias razones: el número de policías comunitarios quedó reducido a menos de la
mitad, los recursos del programa se desviaron hacia el patrullaje y hacia acciones de control
de la protesta social, quedo relegado el trabajo del policía con la comunidad. Muchas
organizaciones sociales que en los barrios apoyaban la estrategia de trabajo del policía
comunitario se replegaron cuando vieron en las calles a una policía reprimiendo y haciendo
uso excesivo de la fuerza para contener la protesta.
3.1.2. Los elementos de la metodología
La metodología para el trabajo de la policía con la comunidad plantea tres fases:
La primera fase inicia con la capacitación del personal de la policía en la filosofía de
policía comunitaria; se establecen los parámetros de elección del área donde se
empezará a operar en base a los parámetros establecidos por el jefe de la unidad; se
realiza el diagnóstico de la comunidad que se ha elegido; se recopilan las estadísticas
de la criminalidad de la zona de fuentes oficiales y no oficiales; se convoca a la
comunidad.
- 176-
En la segunda fase se hace un plan de trabajo en base a los datos recabados; se asigna
al lugar los policías capacitados al mando de un oficial, dotándolos de equipo
necesario para el trabajo; coordinando con otras unidades de la policía para que
realicen operaciones en el sector, se planifica en base a los indicadores de seguridad.
En la tercera fase se hace trabajo con otras instituciones del Estado para obtener
beneficios con la comunidad; se motiva a los jóvenes con competencias juveniles
deportivas, culturales, sociales; también se organiza grupos de apoyo logístico a la
policía donde se establezcan las necesidades internas y se identifiquen las fuentes de
financiamiento; se involucra a la comunidad de forma activa, limpieza de áreas verdes,
limpieza de casas, señalización de las vías públicas, alumbrado público, reforestación,
ornato, construcción de canchas, celebración de días festivos, reparación de las
escuelas; se imparten las charlas a la comunidad a través de sonodramas que
proporciona la División de Comunidad Más Segura.
La parte metodológica del modelo establece la aplicación de instrumentos con participación
de la ciudadanía: la realización de diagnósticos con la participación de los pobladores, la
elaboración de un plan y el establecimiento de prioridades de intervención. Los manuales
proponen como primer paso la identificación de los problemas de seguridad del barrio,
después de esto la policía se reúne con los pobladores del barrio para buscar soluciones.
(Manual de Policía Comunitaria s/f: 21).
Los sonodramas son el recurso didáctico más utilizado para desarrollar las capacitaciones. Se
capacita a niños y niñas de nivel primario en prevención de drogas, a jóvenes de todas las
edades de la escuela secundaria en temas sobre los riesgos de ingresar a las pandillas. En el
nivel de padres de familia se capacita en temas de violencia, la prevención de alcohol en
adolescentes, la prevención en maras y pandillas.
La ciudadanía apoya directamente al policía comunitario con la dotación de recursos:
reparación de las patrullas, compra de vehículos y motocicletas, la remodelación de las postas
policiales, la colocación de lámparas en zonas de riesgo donde se cometen los delitos, en
campañas de limpieza, la construcción de canchas deportivas.
- 177-
El planteamiento del modelo que se ha explicado anteriormente corresponde más a lo que
establece el modelo teórico que a la práctica. Así por ejemplo, en muchos barrios o
comunidades el inicio del programa tiene una fase de entusiasmo de parte de los líderes y
miembros de la comunidad, en esta fase se organizan, plantean los problemas de la
comunidad, hacen peticiones a las instituciones públicas y se movilizan para mejorar las
postas policiales en los barrios, se visita a los padres de familia de los jóvenes que consumen
bebidas alcohólicas y drogas. Por lo que policía y comunidad convergen ante instituciones
estatales que no resuelven los problemas de la comunidad, por lo que se cae en un estado de
apatía y escepticismo, situación que se agrava porque el policía comunitario no tiene una
presencia permanente en la comunidad, es sometido a rotaciones constantes, además la
cantidad de policías formados e integrados al programa son insuficientes para tener una
presencia permanente en la comunidad por lo que no pueden cubrir las demandas de las
comunidades con el poco personal de que disponen.
3.1.3. Algunos resultados
Los cambios continuos del policía comunitario de un lugar a otro ha sido uno de los factores
que inciden negativamente en la continuidad y sostenibilidad del trabajo. También la
corrupción policial en la que se ven involucrados algunos agentes y oficiales asignados a la
comunidad empaña la imagen de la policía y obstaculiza el trabajo del policía comunitario, así
como las arbitrariedades cometidas por la policía en la detención de jóvenes o ciudadanos de
la comunidad; también falta de respuesta pronta y oportuna a las denuncias (Caldera Hilda, et,
al, 2007: 28-40).
Las rotaciones constantes de los policías asignados a las postas policiales y/o de los policías
comunitarios por decisiones organizativas de los mandos superiores influyen para que los
policías se sientan inseguros sobre el verdadero apoyo y respaldo que tiene el programa y
sobre sus perspectivas de desarrollo profesional dentro del programa. Esto, más la falta de
estímulo salarial, afecta al policía comunitario que se ha formado y capacitado en la
disciplina, y que incide en la decisión de dejar la institución y buscar otra ocupación. Son cada
vez más los policías que desean abandonar la institución y menos los que desean ingresar a la
policía (Caldera et, al, 2007: 28-40).
- 178-
Las comunidades se quejan que las postas quedan solas o con poco personal cuando los
policías son llamados a operativos. Los pobladores manifiestan que en ocasiones se van a
tocar las puertas de las postas policiales solicitando ayuda de los agentes de la policía y estos
están cubriendo alguna misión o aducen que no se pueden mover del lugar porque no pueden
dejar sola la posta policial. Eso significa que el policía comunitario no puede apoyarse en el
policía preventivo que está en las postas policiales para desarrollar su trabajo (Caldera , et, al,
2007: 28-40).
Las relaciones policía-comunidad con las organizaciones locales y la sociedad civil en general
tiene ciclos altos y bajos. Los momentos altos de la relación, corresponde por lo general a
situaciones donde se dispara la incidencia delictiva, sucede un hecho o varios hechos
sucesivos que causan alarma entre los pobladores y entonces la policía necesita del apoyo de
la comunidad para responder a las demandas de intervención y la comunidad quiere participar
junto con la policía en las tareas de vigilancia, ejecución de planes y demanda capacitación.
Apenas cambia la situación que causa la alarma, baja también la participación de la
comunidad y la policía deja la prevención del delito (Caldera, et, al, 2007: 28-40).
Una imagen mejorada de la policía por la labor de los oficiales y agentes asignados a la
División Comunidad Más Segura de la División de la Policía Comunitaria como resultado de
una visión distinta de relacionarse con la gente no logró ser trasladada al conjunto de la
institución policial (Savenije, 2010: 158-160).
Por lo que es difícil cumplir con las promesas de una policía cercana y distinta, satisfacer las
nuevas esperanzas de los ciudadanos que se involucran en la seguridad. La falta de
seguimiento, la ausencia de policías comunitarios y la falta de coordinación con otras
instituciones, ha colocado en riesgo el esfuerzo de montaje y funcionamiento de la policía
comunitaria, al grado que este esfuerzo se puede volver irrelevante. Estas situaciones pueden
provocar que la gente se desilusione de la policía comunitaria y las ideas de prevención social
del delito y se refuerce la imagen de una policía distante, violenta e incapaz de resolver los
problemas de la inseguridad (Savenije, 2010: 158-160).
Finalmente, para que un programa sea menos susceptible al fracaso, debe no depender de un
partido político que lo impulse con fines de campaña política, y tener continuidad en el
- 179-
tiempo. En las experiencias analizadas ninguno de los actores involucrados en las Mesas de
Seguridad Ciudadana -miembros de las directivas y policía- cumplían con los roles que le
asignaba la estrategia. Tampoco la policía comunitaria cumplía con el rol importante de ser el
ente capacitado de primer orden planteado en la estrategia. Además, la ciudadanía no percibió
un antes y un después de la puesta en marcha de las Mesas de Ciudadanos y Ciudadanas por la
Seguridad (Morales, 2008: 102-107).
A las debilidades anteriores se suma en perspectiva crítica la opinión de algunos analistas
que consideran que la incorporación de la filosofía comunitaria como parte de la doctrina
policial no ha sido posible, ni en el marco legal, ni en la práctica. La estructura policial no se
ha orientado a un modelo de participación hacia la ciudadanía. La policía no se ha
incorporado a procesos de planificación, que eso es lo que se buscaba con el modelo
descentralizado de policía comunitaria. No hubo una visión de una policía en la comunidad
para hacer la planificación desde la comunidad, para mirar el fenómeno policial desde la
prevención y la participación o para trabajar con grupos en riesgo. La policía ha carecido de
una lógica de una planificación incluyente y de rendición de cuentas con la comunidad.
3.1.4. Respuesta policial a los jóvenes en maras y pandillas juveniles
Apenas iniciado el Gobierno del Presidente Ricardo Maduro (2002) se empiezan a aplicar las
―Políticas de Cero Tolerancia‖ y se declara la ―guerra contra las maras‖, emprendiéndose
una serie de operativos policiales-militares espectaculares para la ejecución de redadas y
capturas masivas de pandilleros.
―Entre 2003 y 2005 fueron detenidos 5, 418 personas en operativos policiales
bajo la presunción de ―Asociación Ilícita‖, el 64% de los detenidos fueron
liberados y 36% quedaron en prisión preventiva o internamiento‖ (Andino,
2008; PROJUVE, 2010:47).
Como parte de la estrategia de enfrentamiento a las maras, en agosto de 2003 se aprueba la
Reforma del Artículo 332 del Código Penal, denominada como ―Ley Antimaras‖ que castiga
a miembros de las maras y pandillas bajo la presunción de ―asociación ilícita‖. El Gobierno
del Presidente Maduro ya había firmado un decreto presidencial que facultaba a la Policía
- 180-
Nacional y las Fuerzas Armadas a realizar allanamientos de morada sin orden judicial, y sin
control del Ministerio Público (Acuerdo Presidencial No 23-2002).
En el periodo de gestión del gobierno del Presidente Ricardo Maduro (2002-2006) la
modalidad operativa de grandes redadas de pandilleros a los cuales se captura en operativos
conjuntos entre policía y ejército tuvo un gran impacto mediático, no sólo por los nombres
alegóricos de los operativos ―Operación Libertad‖, ―Plan Escoba‖, ―Libertad Azul‖, también
porque el Presidente de la República y el Ministro de Seguridad acompañaban estos
operativos con todo un despliegue publicitario.
La prensa escrita informaba sobre estos hechos:
―Ayer, el Presidente Maduro encabezó un operativo para capturar a los jefes de
las maras. Además del Presidente participó el Secretario de Seguridad, el
Subsecretario, el Director de la DGIC, el Coordinador de la Fiscalía, el
Coordinador de Tribunales, el Director de Centros Penales y el Jefe de la 105
Brigada de Infantería‖ (EH/21/VIII/03) (CEDOH, 2004: 182).
El operativo al que refiere el estudio del CEDOH, involucró a funcionarios del más alto nivel,
más de 100 agentes policiales y movilización de equipo. Las organizaciones de sociedad civil
y la iglesia católica contra esas acciones señalaban que los operativos ―de Cero Tolerancia
contra la maras‖ eran la muestra de la desesperación que invadía al pueblo hondureño y parte
de la decisión política de parar la actividad delincuencial a cualquier costo, utilizando todos
los recursos del aparato estatal disponibles (CEDOH, 2004: 184).
Las manifestaciones de rechazo de las organizaciones de los derechos humanos y de los
derechos de la niñez no impidieron que se realizaran esos operativos y detenciones
espectaculares y tampoco impidieron la aprobación y puesta en ejecución de la reforma del
Artículo 332 del Código Penal reformado que establece lo siguiente:
―Se sancionará con la pena de nueve (9) años de reclusión y multa de diez mil
(L10, 000.00) a doscientos mil (L200, 000.00) Lempiras a los jefes o cabecillas
de maras, pandillas y demás grupos que se asocien con el propósito permanente
de ejecutar cualquier acto constitutivo de delito. Con la misma pena de
reclusión establecida en el párrafo anterior rebajado en un tercio (1/3), se
sancionará a los demás miembros de las referidas asociaciones ilícitas. Son
- 181-
jefes o cabecillas, aquellos que se destaquen o identifiquen como tales y cuyas
decisiones influyan en el ánimo y acciones del grupo.‖
Los argumentos de las organizaciones defensoras de los derechos humanos y de los derechos
de la niñez contra el decreto reformado son de tipo jurídico, social e institucional.
―Desde el punto de vista jurídico lo cuestionable de la reforma al artículo 332
del Código Penal es que no penaliza un delito, sino la pertenencia a un grupo,
en este caso a una mara o pandilla. Contradice la Constitución de la República
(Articulo 92) en el sentido que nadie podrá ser privado de su libertad (…) sin
que proceda plena prueba de que ha cometido un delito y sin que resulte indicio
racional de quién sea el autor; además contradice los principios de presunción
de inocencia (Artículo 89) y el principio de igualdad ante la ley (Artículo 60).
Desde el punto de vista social, dicha política condujo a la criminalización y
estigmatización de los jóvenes asociados a estos grupos, al grado de violentar
sus derechos en muchos casos por sólo el hecho de portar un tatuaje‖
(Interpeace, Poljuve, 2009:48).
Desde la perspectiva institucional, la reforma a la legislación, las acciones de detención y los
operativos policiales-militares dieron como resultado el incremento del número de detenidos
en las cárceles, lo que llevó al colapso del sistema carcelario y de los centros de internamiento
para jóvenes. A manera de ejemplo, en el 2003, el Centro de Internamiento de jóvenes
―Renaciendo‖ con una capacidad instalada para albergar a 70 jóvenes, albergaba a más de
200 jóvenes, los que permanecían encarcelados en recintos -que parecían jaulas- donde se
encontraban separados los miembros y simpatizantes de la Mara 18 de los miembros de la
MS. La seguridad estaba a cargo de 8 policías por cada turno (tres) establecidos por la
institución (Flores: 2003).
Si bien la actuación policial estuvo centrada en el control se desarrollan otros programas
dentro de la Sub-Dirección de la Policía Comunitaria, como el Programa de Prevención de
Maras o Pandillas. La capacitación se establece mediante vínculos de coordinación con el
Ministerio de Educación y con los colegios públicos y privados que solicitan la capacitación.
El recurso pedagógico usado en las capacitaciones son los sonodramas o sea lecciones sobre
diversos temas relacionados con la prevención de la violencia, las maras, el uso de drogas y
otros cuya duración oscila entre 30 y 45 minutos.
- 182-
La División de Prevención de las Maras, adscrita a la Sub-Dirección de la Policía Comunitaria
de la Policía Nacional de Honduras desarrolla los siguientes programas:
1. El Programa ―Educación Para Resistir y Evitar las Maras‖ que educa a los jóvenes
para que tomen conciencia del peligro que significa el ingreso a la Mara o Pandilla. Se
trabaja con escolares de quinto y sexto grado de educación primaria.
2. El programa ―Conocimientos Básicos en Maras‖ dirigido a funcionarios del poder
judicial, miembros de la Fiscalía General del Estado, maestros del sistema educativo
nacional. El propósito es que identifiquen tempranamente algunas señales de prácticas
de las pandillas.
3. El programa ―Desafío‖, se trabaja con población adolescente de los colegios públicos y
privados orientando sobre prevención acerca del uso de drogas, sexualidad y pandillas.
4. El Programa ―Despertad‖, incorpora a madres y padres de familia los que son
capacitados en algunas herramientas para prevenir el involucramiento en las maras.
También se desarrolla un Programa de Capacitación Interna dirigido a los miembros
de la policía en los temas de prevención.
El trabajo de esta Unidad de Maras y Pandillas ha estado centrado en la prevención del
ingreso de los jóvenes a las maras y pandillas a partir de la educación en la prevención. Este
trabajo ha sido menos visible y de menor impacto mediático y ha contado con un menor apoyo
presupuestario, poco personal, pocos recursos, por lo que ha dependido de la capacidad de
gestión de sus directores y las personas que están a cargo del programa el conseguir recursos.
3.2. Nicaragua
El Modelo de Policía Comunitaria de la Policía Nacional de Nicaragua forma parte de la
doctrina, la legislación y la práctica policial. La base de funcionamiento del modelo está en
la relación policía-comunidad y en el involucramiento de la ciudadanía en los problemas de
seguridad de su comunidad.
―En Nicaragua, la competencia de garantizar la seguridad ciudadana
corresponde al Poder Ejecutivo a través de la Policía Nacional. Este país se ha
caracterizado por tener una legislación altamente participativa, lo que se traduce
en la práctica en un fuerte involucramiento de la población en la gestión de los
asuntos públicos‖ (Espinosa y Herrera, 2010:105).
- 183-
El modelo Policía comunitaria en Nicaragua tiene como actor central a la policía junto a la
comunidad, ambos mantienen una relación directa y estrecha en el ámbito de la prevención y
control del delito. Otras experiencias de prevención del delito se han enfocado en los
gobiernos locales o en estrategias integrales de intervención del Estado. En el caso de
Nicaragua, la experiencia no parte de la iniciativa de los gobiernos locales o de estrategias del
Estado, si no del trabajo interrelacionado entre el policía y la comunidad.
Más recientemente, el Gobierno de Nicaragua con el apoyo de organismos de cooperación,
han influido para que se incluyan a otros actores. El año 2007, mediante el Decreto 110-2007,
se hicieron reformas que buscaron incorporar a otros actores de la seguridad ciudadana:
instituciones estatales, alcaldías municipales, empresa privada, organismos no
gubernamentales, sociedad civil, Comités de Prevención Social del Delito, comunidad y los
Consejos del Poder Ciudadano (Gobierno de Nicaragua, 2007) (Espinosa y Herrera,
2010:105). No obstante, en lo sustantivo el modelo ha descansado en la relación policía-
comunidad.
Un elemento que le ha permitido a la Policía de Nicaragua asumir ese protagonismo es el
hecho de no tener la presión de contener las altas tasas de homicidios y de violencia delictiva.
La Policía de Nicaragua ha podido llevar a la practica un enfoque propio de prevención social
del delito y de promoción de la participación de los pobladores en la resolución de sus
problema seguridad en un contexto donde el Estado no ha sido desbordado por la
criminalidad; también ha podido controlar a las pandillas transnacionalizadas, que no han
podido arraigarse en el país.
El Modelo de Policía Comunitaria Proactiva en Nicaragua se realiza bajo un enfoque
preventivo social que está incorporado en la formación y el actuar de cada una de las
especialidades nacionales: Seguridad Pública, Dirección de Asuntos Juveniles, Comisaría de
la Mujer y la Niñez, Seguridad Pública y Academia de Policía ―Walter Mendoza Martínez‖.
En el presente apartado presentamos la experiencia de relación policía-comunidad en
Nicaragua, retomando los elementos siguientes: (i) los antecedentes; (ii) los elementos del
- 184-
modelo policial comunitario; (iii) algunos resultados; y (iv) la respuesta policial a los jóvenes
en riesgo social y en pandillas.
3.2.1. Antecedentes
Al crearse el Modelo de Policía Comunitaria en Nicaragua, no se formuló una sofisticada
elaboración teórica sobre el modelo, porque ya estaba establecido el vínculo entre la policía y
la comunidad, lo que para el trabajo preventivo e investigativo era indispensable (Bautista
(2009:188).
Las relación policía y sociedad tiene raíces en una tradición que se remonta a las acciones
conjuntas en la defensa de la revolución sandinista y que después se desplazaron a la
prevención del delito y la seguridad ciudadana. La relación se concibe como un instrumento
que permite promover un cambio de actitudes, que faciliten las relaciones directas entre la
policía y la comunidad en función de cumplir la misión institucional con mayor eficiencia y
eficacia (PNN, Policía Comunitaria Proactiva, 2007).
Las raíces del modelo están en las condiciones sociopolíticas que vivió Nicaragua a fines de
los años 70 y durante la década de los años 80. En los años 90, una vez que pasa la crisis
institucional que vivió la institución policial producto de la derrota del sandinismo, donde se
le exigió un replanteamiento de su función policial sesgada por la guerra y el conflicto, se
retoma nuevamente la organización de los ―Comités de Prevención del Delito‖ para apoyar las
acciones preventivas de carácter comunitario en un entorno donde está creciendo la violencia
y la criminalidad.
En 1995, la policía definió una nueva estrategia fundamentada en la prevención del delito
involucrando a instituciones estatales, empresa privada y organismos de sociedad civil. En
1996 aprueba la Doctrina Policial que establece de manera explícita la concepción y la
filosofía de servicio de prevención pública del delito. La Doctrina Policial encauza el enfoque
de trabajo de la Seguridad Pública bajo el modelo integrativo preventivo
(Munguía, et, al, 2008:4-5).
En 1997, se elabora el ―Plan a Mediano Plazo como Guía para la Acción‖, fundamentado en
tres ejes principales que orienten el trabajo policial: (1) abordar las misiones con visión
- 185-
estratégica; (2) consolidar y fortalecer el proceso de legitimación e institucionalización tanto a
lo interno como a lo externo de la institución; (3) fortalecer las relaciones con la comunidad,
así mismo con instituciones nacionales y organismos interinstitucionales
(Munguia, et, al, 2008:5).
En 2001 -mediante disposición No. 0426-2001- se pone en vigencia ―La Política Integral
Policía Comunidad y Derechos Humanos.‖ 59
La política es la herramienta principal del
trabajo preventivo que realiza la especialidad Seguridad Pública, que descansa en la figura del
Jefe de Sector (PNN, 2011:18).
La Política Integral de la Relación Policía - Comunidad y Derechos Humanos ha sido
concebida ―como un instrumento que permite promover el cambio de actitudes, que faciliten
las relaciones directas entre la policía y la comunidad en función de cumplir la Misión
Institucional con mayor eficiencia y eficacia. La Policía Nacional para el cumplimiento de su
Misión, tiene como directriz principal: desarrollar mejores relaciones con la comunidad,
independientemente de las formas y fines que las organizaciones tengan, ya sean sociales,
étnicas, culturales, políticas, religiosas, territoriales, económicas y administrativas‖ (Política
Integral de Relación Policía-Comunidad y Derechos Humanos, 2001). La relación policía
comunidad que ya era una práctica, es transformada en una política que busca desarrollar la
función policial con mayor eficiencia y eficacia, con apego a los derechos humanos.
59
Base Jurídica de la actuación policial se fundamenta en un conjunto de leyes y normas internas, que legitiman
sus procedimientos. Estos son: la Constitución Política de la República de Nicaragua; Ley No 287 El Código de
la Niñez y la Adolescencia; Ley N° 290 Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo; Ley
N° 228 Ley Orgánica de la Policía Nacional y su reglamento (Decreto N° 26-96); Ley N° 230, Ley de reformas y
adiciones al Código Penal y su reformas; Ley N°150, Ley Orgánica del Ministerio Público: Ley N° 144. Ley de
Auxilio Judicial; Ley N° 40, Ley de Municipios y su reforma; Ley N° 261, Resoluciones, mandatos y oficios de
Jueces y Magistrados; Ley de Integridad Moral de Funcionarios y Empleados Públicos; Ley N° 39, Normas
Internas y procedimientos de las Especialidades de la Policía Nacional; Disposición 103- 97 que pone en
vigencia la Doctrina Policial, Instructos y resoluciones de la Jefatura de la Policía Nacional.
Cuadro No 3.16
Lineamientos Generales de la Política Integral de la Relación Policía - Comunidad y Derechos Humanos.
Lineamiento General I: establecimiento de relaciones sociales adecuadas a los intereses de los distintos grupos
sociales en la comunidad, respetando sus diferencias sociales, económicas, culturales, políticas, étnicas,
religiosas, territoriales y administrativas que le permitan en conjunto contrarrestar las amenazas de inseguridad,
lo mismo que articular esfuerzos y recursos para solucionarlos. Los tipos de relaciones pueden ser: relación
- 186-
Policía – Comunidad, con la población en general; relación Policía – Instituciones, con autoridades civiles, con
organismos no gubernamentales y con instituciones del Estado; relación Policía – Gremios y Asociaciones con
gremios y asociaciones, y con la empresa privada.
Lineamiento General II: Prevención del delito con base comunitaria.
Para garantizar la implementación efectiva de la Política Integral de la Relación Policía - Comunidad en todo el
país, tanto a nivel institucional como de la comunidad se han creado estructuras que garanticen su ejecución,
seguimiento y control de ambos actores.
La Jefatura de la Policía Nacional A través de la Dirección de Seguridad Pública, con la siguiente estructura de
mando.
Especialistas Policía – Comunidad y Derechos Humanos
Jefes de las delegaciones departamentales
Jefes de Seguridad Pública
Jefes de Sectores y Jefes de Sector Mayor
Estructura comunitaria.
Formas organizativas ya existentes.
Comités comunales para la prevención del delito.
Lineamiento General III: Enfoque de Género
El enfoque de Género es abordado en la política, desde dos perspectivas: (a) enfoque de género a lo interno de la
institución policial y, (b) relaciones de género con la comunidad enfocado como promoción de relaciones de
equidad entre hombres y mujeres.
Lineamiento General IV. Enfoque Preventivo para la Niñez y Adolescencia.
La misión de la Policía Nacional en la prevención y protección de la niñez y la adolescencia, está orientada a:
―Brindar seguridad a los niños (as) y adolescentes ante situaciones que pongan en riesgo su integridad personal,
proteger el libre ejercicio de sus derechos y garantías, prevenir que sean víctimas del delito y prevenir en
coordinación con las instituciones y personas responsables de su protección, que los (as) adolescentes se
an actores del delito.‖
Lineamiento General V. Respeto de los Derechos Humanos de las personas detenidas bajo custodia policial y
sus familiares, con especial atención al tratamiento diferenciado de las mujeres y adolescentes. El tratamiento de
las personas detenidas y sus familiares, requieren de la implementación de procedimientos apegados al goce de
los derechos humanos. Especialmente a mujeres, niños, niñas y adolescentes en esta situación. El brindar un
tratamiento adecuado a los familiares de las personas detenidas, además de ser una obligación le permite a la
institución mejorar su imagen ante la sociedad. Esta atención se refiere a estar informados de situación del
detenido, sus visitas y otros derechos que establece la ley.
Lineamiento General VI: Adaptabilidad y Respeto Cultural. La Política Integral Policía – Comunidad debe
respetar y adaptarse a las particularidades pluriculturales y étnicas de la República de Nicaragua. En
consecuencia, aprovechará todas las formas existentes de organización social y promoverá la creación de otras,
anteponiendo siempre el interés comunitario.
Lineamiento General VII: Profesionalización de la Policía Nacional.
En la Ley Orgánica de la Policía Nacional Ley Nº 228, Art 7, inciso 2 contempla en sus principios
fundamentales de actuación, el principio de profesionalismo que corresponde a recibir una instrucción
académica que le permita una formación integral con énfasis a los Derechos Humanos, la instrucción ética y el
servicio comunitario.
La relación del policía con la comunidad exige que la institución policial sea cada día más eficiente con relación
a los servicios prestados a la sociedad. Por ello se debe priorizar en todo momento un proceso educativo
permanente de educación sobre la política Policía Integral Policía Comunidad y Derechos Humanos para todos
los (as) miembros policiales en servicio activo, fuerzas auxiliares y aspirantes a través de la Academia de Policía
(ACAPOL).
Lineamiento General VIII: Derechos Humanos aplicados al ámbito policial.
- 187-
La Política Integral de Relación Policía-Comunidad promueve la relación policía-comunidad,
policía-instituciones, policía grupos y asociaciones. Los fundamentos de la actuación policial
en su relación con la comunidad se encuentran también establecidos en la Ley 228.
―Establecer intercambio y colaboración con las distintas organizaciones de la
sociedad civil con el fin de implementar conjuntamente la solución a problemas
de las comunidades, observando en todo momento un trato correcto y esmerado
en sus relaciones con los ciudadanos manteniendo una actitud de colaboración y
eficiencia en los servicios que presta la institución‖ (Artículo 7, inciso 4, Ley
228, citado por Munguía, et, al, 2008:9).
La Constitución Política de la República de Nicaragua -Artículo No 50- y la Ley de
Municipios -Leyes 40 y 261, brindan facultades a los gobiernos municipales para participar
en todas las materias que incidan en el desarrollo socioeconómico del municipio.
Aun cuando la ley de municipios brinda las facultades a los gobiernos locales para intervenir
en la prevención del delito, la participación en la prevención y atención del delito se ha
basado en la organización comunal bajo el liderazgo policial. Los actores comunales han
cambiado de nombres a lo largo de la existencia de estas iniciativas: Comités de Defensa
Civil, Comités de Defensa Sandinista, Asociaciones de Vecinos, Comités Comunales,
Comités de Prevención Social del Delito, y últimamente Consejos de Poder Ciudadano (PNN,
2011: 19).
Dentro del marco legal de actuación de la Policía Nacional, tiene por misión proteger la vida, la integridad, la
seguridad de las personas, el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. Para ejercer y cumplir
estrictamente estas funciones, todos y cada uno de los miembros deben conocerlas y aplicarlas en sus relaciones
con la comunidad de manera consciente, proyectando una imagen de profesionalismo en cada momento. Para
ello se debe obedecer y respetar la Constitución Política, la Ley N° 228 Ley orgánica de la Policía Nacional y su
reglamento, el Código de Conducta, principios doctrinarios y los compromisos internacionales en materia de
Derechos Humanos suscritos por Nicaragua.
Bajo ninguna circunstancia se justificarán las violaciones a los Derechos Humanos por parte de cualquier
miembro de la institución Policial. De hacerlo, debe iniciarse un proceso de investigación ordinario y en caso de
ser culpable debe ser sancionado de acuerdo a las normas establecidas. Esta será la carta de garantía, honestidad
y transparencia de la Policía Nacional ante la ciudadanía en general.
Fuente: Política Integral Policía-Comunidad y Derechos Humanos.
- 188-
3.2.2. Los elementos del modelo policial-comunitario
Los principales componentes del Modelo de Policía Comunitaria son: el Jefe de Sector, los
Comités de Prevención del Delito y la Policía Voluntaria.
―El Jefe de Sector, figura clave del modelo, es un miembro de la policía que ha
recibido formación para realizar las funciones de Jefe o Jefa de Sector. Dado el
conocimiento territorial y sobre el tejido social que posee y debido a la ausencia
de muchas especialidades en muchos municipios del país, realiza una
importante labor en tareas de prevención, así como de apoyo al trabajo de las
Comisarias de la Mujer y la Niñez y a la Dirección de Asuntos Juveniles‖
(PNN, 2011:16).
Los Comités de Prevención del Delito60
son clave para potenciar la efectividad
de la policía ya que proporcionan las pautas estratégicas para la persecución del
delito (PNN, 2011:16). El Jefe de Sector y otros funcionarios policiales en
coordinación con los diferentes actores de la comunidad desarrollan acciones
basadas en la participación comunitaria para dar respuesta a los problemas de la
seguridad de las personas y la prevención del delito.
La Policía Voluntaria61
es una fuerza que actúa en apoyo a la Policía Nacional
en el fortalecimiento de la prevención de la actividad delictiva (PNN, 2011:16).
La policía voluntaria es un cuerpo auxiliar y de apoyo de la policía que está
subordinado a las delegaciones policiales. La conforman ciudadanos que previa
selección, preparación y juramentación, aceptan las condiciones del servicio
voluntario y temporal y prestan servicios policiales a la comunidad.
En los últimos años, con el apoyo y asesoría de la Cooperación Sueca se introdujeron dos
cambios importantes en el modelo: (1) la creación de un equipo nacional para la
implementación del Modelo Policía Comunitaria que asumió las funciones de planificación,
asesoramiento, capacitación, seguimiento y evaluación; (2) la elaboración de la Guía
Metodológica para la implementación del Modelo de Policía Comunitaria, con un sistema de
indicadores del proceso, mediante disposición 001-09 de la Jefatura de la Policial Nacional.
60
Las funciones de los Comités de Prevención del Delito son: organizar asambleas y cabildos con la comunidad,
elaborar planes de prevención social del delito en conjunto con el jefe de sector, integrar a los jóvenes en el
trabajo que realizan los comités comunales, buscar apoyo con las instituciones estatales y privadas presentes en
la localidad y con ONGs para encontrar soluciones a los problemas de la comunidad; brindar atención
especializada en la comunidad a mujeres, niños, adolescentes, jóvenes, ancianos; coordinar y promover
actividades recreativas y culturales para insertar jóvenes con especial atención a los de alto riesgo. 61
Principales funciones de la Policía Voluntaria: auxiliar a la policía en las tareas de vigilancia, patrullaje, tareas
de regulación de tránsito y desastres naturales; auxiliar a las autoridades al tener conocimiento de la comisión de
hechos delictivos.
- 189-
Otro cambio introducido en el modelo es la concepción de una policía proactiva: informada y
capacitada para prevenir las situaciones antes que estás se produzcan. Para lo que se requiere
fortalecer las coordinaciones entre unidades policiales de manera rápida y eficaz. Siendo las
asambleas comunales uno de los medios a través de las cuales, la policía percibe y conoce los
problemas prioritarios de las comunidades. Los cambios también apuntan a fortalecer la
comunicación fluida, directa y permanente con la comunidad, mediante la participación en
asambleas comunales y relaciones directas con los líderes comunitarios en los barrios. La
inteligencia es fundamental, entendida como sistema operativo-retroalimentativo, donde todos
los agentes de policía generan información recolectada a partir de la comunidad. El sistema
operativo-retroalimentativo funciona como centro de inteligencia y manejado desde un banco
de datos, creado por la delegación policial y mane por personal capacitado en análisis de
información quien retroalimenta al mando para la toma de decisiones (Munguía Lucrecia, et,
al, 2008: 19-20; PNN, 2011:16).
El Jefe de Sector62
ha coadyuvado al fortalecimiento y consolidación del Modelo de Policía
Comunitaria Proactiva, aplicando el método de los seis puntos: (1) insumo: es la recolección
de información de interés policial que se recaba tanto a lo interno como a lo externo con la
comunidad; (2) estrategia: es el ¿cómo?, ¿con qué se cuenta?, proceso que determina la
solución de problemas, total o parcial, dimensión de las medidas, ejecutores, posibles
reacciones y consecuencias, personal, medios y recursos a involucrar; (3) Elaboración del
plan: habiéndose establecido la estrategia, se procede a establecer en el Plan de Acción con el
detalle de las medidas a ejecutarse; (4) acciones: las partes involucradas deben garantizar el
cumplimiento de los resultados y las estrategias planteadas, asumiendo con responsabilidad de
acuerdo a su competencia; (5) comunicación: mecanismos transversales de uso permanente,
que deben de utilizarse en todo momento, desde la adquisición de insumos, hasta el proceso de
retroalimentación; (6) retroalimentación: proceso en que se socializan los resultados
esperados y se intercambian experiencias, logros y dificultades para la mejora continua;
evaluación de resultados individuales y colectivos.
Las bases del modelo se mantienen, aunque se le han incorporado algunos cambios, ejemplo,
ahora se habla de un Modelo de Policía Comunitaria Proactiva para denotar al policía que es
62
Planificación proactiva del Jefe de Sector. Policía Nacional de Nicaragua, 2010.
- 190-
capaz de adelantarse y preveer los hechos delictivos antes que se produzcan y responder a los
problemas con la participación directa de la comunidad.
Estas estructuras gravitan en torno al Jefe de Sector y en torno a los Comités de Prevención
del Delito. La estrategia comprende los planes de seguridad donde se articulan todos los
esfuerzos de la comunidad para prevenir y responder a los problemas del delito en la
comunidad. Además programas dirigidos a la prevención de la violencia tanto de la mujer
como de la juventud y dirigidos a trabajar con los jóvenes que están en riesgo social.
Cuadro No 3.17
Los métodos de trabajo en el modelo de Policía Comunitaria
Nombre del método Elementos clave
Método de los seis puntos Insumos, estrategia, elaboración del plan de acción, acción
(ejecución del plan, comunicación y retroalimentación).
Patrullaje por y con objetivo La prevención es parte de la acción y el patrullaje no es
improvisación; la policía trabaja con metas de las cuales se
desprenden las tareas para alcanzar los resultados concretos.
Diversificación del sistema de
vigilancia policial
Rotación del personal para fomentar una dinámica de trabajo
integral.
Técnicas de actuación policial Importancia del trabajo en parejas de policías. Técnicas de
intervención policial, técnicas básicas de actuación, técnicas
para el uso y manejo de las armas de fuego.
Gerencia del personal Identificación de las fuerzas y debilidades en la dirección y la
supervisión de los recursos humanos.
Preparación continua, capacitación especializada, rotación del
personal, motivación laboral, seguimiento de los resultados
individuales (alimentación del expediente laboral e instrumento
para el nombramiento de cargos y el otorgamiento de grados).
Administración horaria de
trabajo
Garantizar racionalidad, justeza y equidad en las cargas
horarias y de trabajo para mejorar la eficiencia y la eficacia del
trabajo policial. Variación horaria, control de horarios, horas
cumplidas.
Preparación continua “Escuela
Total”
Cada unidad policial es parte del sistema e educación policial,
como proceso permanente de perfeccionamiento permanente del
policía. Entrenamiento y actualización de conocimientos,
creación de los cargos de instructores, mejora continua de los
recursos didácticos.
Coordinaciones internas y
externas
Garantizar la coordinación entre especialistas (de Tránsito,
Seguridad Pública, Comisaria de la Mujer) con la comunidad e
instituciones públicas (Estado, gobiernos locales y regionales,
universidades, organismos de asistencia social), organizaciones
de base y privadas (sindicatos, empresas)
Coordinaciones interna y externa Flujo de información interno (en la institución) y externo (con
la comunidad y otras instituciones, por ejemplo para captar las
- 191-
demandas y divulgar los logros)
Recopilación y análisis de la
información
Sistema de recolección de la información, análisis y
divulgación (p. ej. creación de un Centro de información)
Administración de los recursos
materiales
Planificación, organización y asignación de recursos materiales.
Diagnóstico de necesidades, distribución, responsabilidad en el
mantenimiento del registro del inventario y control periódico.
ASDI, (2011:12)
3.2.3.Algunos resultados
El modelo de relación policía-comunidad de Nicaragua es reconocido como exitoso. Su
fortaleza está en que no funciona con unidades especiales de policía comunitaria ni con
cuadros de expertos o especialistas responsables de echar a andar el modelo. La relación
entre el policía y la comunidad ha logrado desarrollarse como una filosofía de trabajo que se
lleva a la práctica y que está presente en todos los niveles, en todos los planes y en todas las
acciones que desarrolla la policía.
―Nosotros no tenemos destacamentos especiales de Policía Comunitaria, sino
que el trabajo de la policía con la comunidad surge de manera trasversal, es
parte de nuestra filosofía de trabajo, está presente en todos los niveles y en
todas las acciones y en todas las actividades y en todos los planes que nosotros
desarrollamos‖ (Borges, entrevista 2010).
El policía sabe que su trabajo es ―con la comunidad y para la comunidad‖ por lo que hay que
buscar la información y la solución a los problemas con la gente del barrio. No estuvo en el
pensamiento de los ideólogos de los Comités de Defensa Civil, convertidos después en
Comités de Defensa Sandinista posteriormente en Comités de Prevención del Delito, crear
organizaciones que sirvieran para frenar el delito. Estas formas organizativas que cumplieron
inicialmente una función de defensa de la revolución, tuvieron consecuencias imprevistas
para la seguridad de la ciudadana.
¨Nosotros desde los años ochenta aprendimos que había que relacionarse con la
comunidad y que había que buscar información con la comunidad, se debía
entrar a la comunidad a hacer las labores preventivas. En aquel tiempo (años
1980) había Comités de Defensa Civil (CDS). Bueno, esos comités que servían
para la defensa de la revolución, sirvieron para la seguridad de la ciudadanía,
- 192-
porque al fin y al cabo, en los 80, Nicaragua era uno de los países con menor
índice delictivo. Y esto se da precisamente porque aunque en la cabeza de los
ideólogos de los CDS tuvieron en mente otra cosa, (la defensa de la revolución),
en la práctica, tuvo un efecto preventivo del delito (Aguilar, entrevista 2010).
A mediados de los años 90, en el lenguaje policial se empieza a hablar de Policía Comunitaria,
para denominar una forma de relacionamiento con la comunidad bajo la convicción que la
prevención social no puede realizarla sola la policía.
―Ya a mediados de los noventas, se comenzó a hablar de término policía
comunitaria o relación policía comunidad. Pero ya lo hacíamos desde antes, esa
forma de relacionamiento con la comunidad nace con la policía sandinista y de
la convicción que la prevención del delito no es una función solamente policial,
sino que es una función de la sociedad. La policía por tanto es sólo el brazo
especializado para organizar la prevención. Esa concepción, nace de esa policía.
Fue después que apareció la policía comunitaria. En lo personal, me costó
mucho entender el tema de la policía comunitaria o del policía comunitario
porque nosotros en Nicaragua ya teníamos una figura que pondero mucho más,
que es la figura del Jefe de Sector. No estoy convencido que está funcionado
como funcionaba antes, pero sí puedo decir que ese es el ombligo de la relación
policía-comunidad‖ (Aguilar, entrevista 2010).
Ser policía comunitaria es parte de la vida policial en todos los niveles y en todos los
momentos del ser policía. Desde la jefatura nacional hasta el policía que está en la comunidad
se ha interiorizado la filosofía de trabajo con la comunidad. La Policía Comunitaria es la base
sobre la que se define la Política de Seguridad Ciudadana en todo el territorio, en consultas
que abarcan el barrio, la comunidad, la comarca, se comparte la responsabilidad en el
abordaje integral de los problemas de seguridad ciudadana que se han identificado. A partir de
una experiencia microsocial que parte del policía que está en la comunidad y trabaja para la
comunidad, se han creado estructuras más amplias que aglutinan a todas las instituciones
involucradas.
―En 2007, se crea un Consejo Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana
por Decreto del Presidente, decreto No 110 del 2007 que establece la
conformación de ese consejo donde participan, tanto la Policía Nacional como
las instituciones de gobierno que tienen que ver con programas sociales y existe
un Plan de Convivencia y Seguridad Ciudadana. En el nivel más micro, están
los Comités de Prevención, también se encuentra otras expresiones
- 193-
organizativas como son los Comités Comunales y los Comités del Poder
Ciudadano‖ (Borges, entrevista 2010).
La dirección del programa de policía comunitaria proactiva la lleva la Jefatura Nacional de la
Policía con un equipo de seis especialistas, que son seis oficiales superiores parte del equipo.
Sin embargo a nivel local están los equipos de desarrollo local conformados por jefes,
oficiales líderes en las delegaciones distritales y municipales, son por tanto delegaciones
territoriales y de las especialidades.
―La dirección del modelo está bajo la Jefatura Nacional, y se tiene un equipo de
especialistas, de seis especialistas, oficiales superiores. Sin embargo tenemos a
nivel nacional Equipos de Desarrollo Local les llamamos, equipos locales que
son conformados con jefes y compañeros oficiales líderes en las delegaciones
del país, delegaciones territoriales, y de algunas especialidades (…) son
delegaciones distritales y departamentales. Entonces, nosotros hemos
desarrollado dos Diplomados en Policía Comunitaria Proactiva en la Academia
de Policía, y además lo impulsamos como contenido como tema de estudio en
todo nuestro modelo de Escuela Total en la preparación continua en las
unidades‖ (Borges, entrevista 2010).
Entre las limitaciones en el desarrollo del modelo, que han sido señaladas por la misma
institución policial, están: (1) los estilos de trabajo y niveles de discrecionalidad de los jefes
policiales lo que ha repercutido negativamente para que el Modelo Policía Comunitaria no se
haya aplicado de manera homogénea en las delegaciones departamentales y distritales,
especialidades y unidades de policía; (2) el modelo Policía-Comunitaria no funciona como
está planteado por falta de la atención debida a los problemas de la comunidad; (3) así como
porque los jefes de sectores no pueden permanecer en la comunidad el tiempo necesario o
porque no se brinda la debida atención a los Comités de Prevención del Delito (PNN,
2011:16-17).
3.2.4. Respuesta policial a los jóvenes en maras y pandillas
En los primeros años de la década de los 90, los niveles de polarización de la sociedad
nicaragüense eran muy elevados, en la relación policía-comunidad también ocurrió un
- 194-
deterioro por el impacto de la polarización y del recorte de los recursos presupuestarios a la
policía. En la segunda mitad de los años 90, cuando el fenómeno pandilleril irrumpe con
mayor fuerza en los países en Guatemala, El Salvador y Honduras, las pandillas en Nicaragua
empiezan también a ser percibidas como una amenaza por parte de la Policía y las respuestas
iniciales al fenómeno tuvieron altos componentes de reacción y represión, aunque no en el
nivel de los gobiernos y las policías del denominado Triángulo Norte de Centroamérica
Las organizaciones que tenían trabajo comunitario de base empezaron a frenar el enfoque
reactivo de la policía. Se retomó el enfoque preventivo por parte de la pastoral comunitaria,
los líderes comunales, las organizaciones de sociedad civil, las organizaciones de padres y
madres de familia. Viva Nicaragua es una de las organizaciones que después del cese del
conflicto político inicia un trabajo sistemático con la comunidad en apoyo al
restablecimiento de la relación policía-comunidad en barrios donde la guerra había socavado
las bases de la cooperación dejando altos niveles de polarización.
―El conflicto y la guerra dejaron altos niveles de polarización y deterioro de la
relación policía-comunidad. Las relaciones con la comunidad empezaron a
cambiar el año 1997 y la Fundación Viva Nicaragua contribuyó a restablecer la
relación policía-comunidad en aquellos barrios donde la guerra había dejado
altos niveles de polarización. Fueron años donde la relación policía-comunidad
se vio muy deteriorada, una época donde creció el problema de las pandillas y
los conflictos en los barrios y la respuesta de la policía en ese entonces era
represiva, llegaban directamente al barrio y hacían redadas, sin conocer a la
gente. Eso produjo un ambiente de choque entre policía y comunidad. Por lo
que con las comunidades, la policía y Nicaragua Nuestra, llegaron a acuerdos
importantes para restablecer la relación policía-comunidad.
El primer acuerdo fue que la policía antes de llegar al barrio iba a pasar
recogiendo a los policías del distrito que eran los que conocían a los jóvenes y a
los pobladores de la comunidad y que no entrarían ni solos, ni como antes
entraban a hacer las redadas.
El segundo acuerdo importante fue que si detenían a alguien para llevarlo
preso, la comunidad iba a aceptar que a esa persona la llevaran presa, pero que
detrás de la policía iría la organización, y que estando en la delegación el
Comisionado de la Policía recibiría a la persona en conflicto, a los policías que
hacían la detención y al representante de Viva Nicaragua para que se aclarase la
situación‖ (Entrevista Paniagua, 2010).
- 195-
Como señalábamos anteriormente, más motivados por el temor que el fenómeno pandilleril
empezaba a mostrar en la región, la policía empezó a formular sus propias propuestas y
respuestas al fenómeno. Una de las iniciativas más importantes fue la creación de la
especialidad de Asuntos Juveniles, cuyas iniciativas datan de 1999, aunque la resolución
administrativa para su creación es del año 2003 por disposición administrativa No 025/03
(PNN, 2011:39).
Asuntos Juveniles funciona como una estructura especializada cuya función principal es la
prevención, la atención de niños, niñas y jóvenes en situación de riesgo social y/o que están al
margen de la ley. Los policías especializados en Asuntos Juveniles, junto a un equipo
interdisciplinario conformado por los y las jefas de cada Distrito, por los jefes de la Seguridad
Pública y los jefes de sectores, siguen el Modelo de Policía Comunitaria, elaboran y ejecutan
los planes de intervención para la prevención de la violencia juvenil y la reducción de los
factores de riesgo que incrementan la actividad delictiva. La inserción social de los jóvenes en
riesgo social requiere también de la articulación de las acciones con otras instituciones (PNN,
2011:41-42).
La Dirección de Asuntos Juveniles clasifica los grupos de jóvenes de la manera siguiente:
a) Los grupos juveniles de alto riesgo social que son los grupos de adolescentes y
jóvenes cuya situación se determina a través de los factores de riesgos
individuales, relacionales y comunitarios y que son objeto de interés de
control policial y social.
b) La pandilla juvenil, conformada por adolescentes y jóvenes organizados
dentro de un territorio e integrada por dos o más bajo miembros, que suelen
ser identificados como un grupo que manejan símbolos, formas de lenguaje y
conductas que les confieren identidad; además pueden incurrir en acciones
de violencia y transgresiones a la ley.
c) Pandillas delincuenciales, integradas por adolescentes y jóvenes que se
asocian para cometer delitos de manera habitual, en un numero de tres a más
personas en las que puede o no haber jerarquía organizativa (Boletín Policial,
2004:12).
- 196-
Esta categorización, ha permitido diferenciar las pandillas juveniles nicaragüenses de las
maras que se encuentran localizadas en Guatemala, Honduras y El Salvador; diferenciando a
los jóvenes en situaciones de ―riesgo social‖ de los jóvenes que forman parte de
organizaciones que transgreden las normas que pueden incurrir en acciones delictivas, pero
que no son organizaciones permanentes, que mantienen vínculos con redes
transnacionalizadas.
La Policía de Asuntos Juveniles aplica lo que ellos denominan ―Método Preventivo
Ecológico‖ que parte del estudio del individuo, sus relaciones interpersonales, las relaciones
con la comunidad y el entorno social. El método comprende la intervención diferenciada en
varios niveles:
Nivel 1: jóvenes y niños/as en general. Se les da información, educación y
socialización. A través de los Programa DARE que promueve el no acceso a las
drogas, alcohol y violencia juvenil.
Nivel 2: jóvenes, niños/as que tienen conducta violenta y problemática de
drogo dependencia; se les realiza diagnóstico y se brinda atención psicosocial,
tanto a él/ella como a su familia y su entorno para mejorar su identidad,
construir su autoestima, dotarlo de valores y principios permitiendo una
convivencia armónica consigo mismo, su familia y la comunidad.
Nivel 3: jóvenes involucrados en actividades de pandillas o tienen conflictos
con la ley‖ (PNN, 2011:66).
La atención de los jóvenes involucrados en pandillas o que tienen conflictos con la ley se hace
mediante los siguientes pasos: (a) tregua: revisión de barrios en base a acciones de grupos
juveniles, su identificación para intervenir por su grado de peligrosidad, coordinación con el
tendido comunitario; (b) diagnóstico: estudio psicosocial del joven en su entorno familiar y
comunitario; (c) atención: se inicia un proceso asambleario en la comunidad, visita a cada
casa en general y particularmente de las/los miembros del grupo, capacitación, práctica
deportiva, integrándolos a actividades y eventos de importancia social; (d) armisticio: el joven
acepta pasar de su conducta violenta a una integración social; (e) desmovilización: forma de
acuerdo de paz, entrega de armas a la policía, si las tuvieran; él/la joven violento/a se
compromete a respetar las normas de orden público garantizadas por la Policía Nacional; (f)
- 197-
inserción: búsqueda de alternativas laborales, educativas y recreativas en base a
coordinaciones con instituciones del Estado y la empresa privada. (PNN, 2011:40)
En suma, cuando el fenómeno pandilleril irrumpe en Centroamérica, las respuestas son de
control, represión y estigmatización; la Policía de Nicaragua encontró una salida distinta, e
institucionalizó un enfoque preventivo para trabajar con jóvenes en pandillas que ha puesto
énfasis en la atención diferenciada de los jóvenes según los niveles incursión en faltas y
delitos, y tiene como marco una política de relación policía comunidad y derechos humanos.
4. Análisis comparado
Los temas fundamentales que marcan la agenda de la Reformas de la Seguridad en
Centroamérica se relacionan con el liderazgo civil sobre la Fuerza Armada y la Policía; la
definición de las misiones de la defensa y la seguridad; la participación de las Fuerzas
Armadas en tareas de la seguridad pública; la formación civil en temas de defensa y seguridad
pública. El otro gran tema se relaciona con la reforma policial, como elemento –sino único-
fundamental en la transformación institucional para hacer frente a los problemas de la
seguridad ciudadana en el marco del Estado de Derecho, de respeto de los derechos humanos,
con altos niveles de profesionalismo policial, autonomía e independencia, relaciones de
cercanía con la comunidad y confianza de la ciudadanía.
En perspectiva comparada, las reformas policiales en Honduras y Nicaragua, tienen
diferencias marcadas por los dos escenarios de inseguridad ciudadana que se analizan en la
presente investigación y que producen resultados distintos en materia la inseguridad
ciudadana, entre los que destacan:
4.1. La intervención de los militares en la Seguridad Pública.
Nicaragua y Honduras comparten -al igual que el resto de países de la región-un conjunto de
problemas que forman parte de la agenda de reformas pendientes de los sectores de la defensa
y la seguridad: el control civil sobre la fuerza armada y la policía; una definición más clara
sobre el papel de la policía y los militares en el narcotráfico; la definición de las misiones de
la defensa y la seguridad; la definición de la política militar y la política de seguridad pública,
- 198-
la formación de técnicos y políticos civiles en temas de defensa y seguridad pública (Córdova
y Pérez, 2005:242).
Sin embargo, en los asuntos de la seguridad pública, ambos países mantienen algunas
diferencias importantes. En Nicaragua los militares intervienen mínimamente en tareas de
seguridad pública; en Honduras la presencia de los militares en las calles desempeñando
funciones de seguridad pública no sólo se ha venido fortaleciendo, ha pasado a ser parte de la
realidad cotidiana de las y los hondureños.
En Honduras la participación de los militares en operativos y acciones de control de la
seguridad pública no son eventuales, menos aún situaciones emergentes como lo establece y
permite la Constitución Política, han pasado a convertirse en una práctica recurrente en el
contexto de la crisis permanente de la seguridad pública. Eso ha contribuido a dar nuevamente
a los militares un protagonismo que habían perdido, lo que pone en evidencia el proceso
incompleto e inconcluso de la Reforma de la Seguridad y la Defensa.
La intervención de los militares en la seguridad interna en el contexto actual de crecimiento de
la violencia y la criminalidad en Honduras se relaciona con el peso que han tenido estructuras
militares en la institución policial y el impacto negativo que el crecimiento de la criminalidad
tiene en la institución policial en su capacidad de cumplir con las funciones policiales.
En Honduras, en la década de los años ochenta en el contexto de la crisis centroamericana, la
policía hondureña siguió siendo una rama dentro de la Fuerza Armada, treinta y cinco años de
subordinación de la policía a los militares (1963-1998), junto a la activación de cuerpos
policiales que siendo parte de la Fuerzas Armadas funcionaron como cuerpos represivos en la
fase del conflicto regional centroamericano, marcaron la organización y el funcionamiento de
la institución policial.
La década de los años noventa - la pacificación y democratización de la región- da lugar al
inicio de un conjunto de transformaciones que apuntaban a la delimitación de las funciones de
la defensa y la seguridad, la desmilitarización y depuración policial, entre otros. La creación
del Ministerio de Seguridad (1998) fue un paso importante en la separación de la policía de la
matriz castrense en la que había permanecido durante más de 30 años. La gran limitante es
que en lugar de crearse una nueva policía, lo que se hizo fue trasladar la antigua policía que
- 199-
mantenía sus rasgos castrenses a la nueva institución del Ministerio de Seguridad. Por lo que
no ha habido una clara y cuidadosa separación y delimitación de las funciones de los sectores
de defensa externa que corresponden a las Fuerzas Armadas y la seguridad interna que
corresponde a las fuerzas policiales.
―En 1998 se creó el Ministerio de Seguridad llamado a controlar a la policía y
sacar a la policía de la matriz castrense en la que había estado por más de 30
años. Sin embargo, en lugar de crear una nueva policía, simplemente
trasladamos la antigua policía.(…) no se pudo poner en marcha una política en
materia de seguridad porque se tenía una vieja policía contaminada
profundamente por las viejas prácticas militares que procedían de la matriz
castrense. (…) el ministro llamado a ser el jefe político del sector seguridad
pasó a convertirse en un Ministro de Policía y no en un Ministro de Seguridad‖
(Meza, entrevista 2010).
Estos errores ayudan a explicar por qué no ha habido una separación y una delimitación
cuidadosa y precisa entre las funciones de defensa externa que le corresponden a las Fuerzas
Armadas y las funciones de la seguridad interna que le corresponden a las fuerzas policiales.
―Como no ha habido una definición precisa y además no ha sido posible
sustituir plenamente la vieja cultura castrense en la mentalidad policial,
entonces vemos que con frecuencia se confunden las funciones y con el
pretexto de los patrullajes conjuntos, de acciones conjuntas, las Fuerzas
Armadas terminan absorbiendo otra vez a las fuerzas policiales‖ (Meza,
entrevista 2010).
La cultura militarista que prevalece en la institución policial se hace evidente en el lenguaje,
que ¨interiorizado tiene el poder de transformarse en acciones¨.
―El lenguaje es un instrumento que evidencia cuáles son las actitudes y la
manera de pensar de las personas. En el lenguaje de la policía mantiene
términos como por ejemplo: ―murmura‖, heredado de los militares, lo que está
queriendo decir es que los ciudadanos, no tienen el derecho de poder replicar
cualquier acción de la autoridad (militar o policía). En ese marco de conceptos,
como de palabras y expresiones, la policía deja de lado derechos, captura y
detiene a personas por ―murmura‖. Otra expresión -que los militares usaron
durante mucho tiempo- que la policía sigue usando es la expresión ―civilón‖, se
entiende que es alguien que no es militar. Pero es una expresión cargada
valorativamente y despectiva‖ (Romero, Entrevista 2011).
- 200-
Los militares dentro de un esquema vertical de pensamiento y comportamiento no aceptan la
menor replica, critica o cuestionamiento de los ciudadanos a las órdenes que de ellos emanan.
Y a eso le llaman ―murmura.‖ Desde los primeros intentos de la reforma policial no se dio un
proceso que permitiera la remoción de viejas prácticas y viejos resabios castrenses ―lo que
hubo fue una especie de reciclaje de los mismos que estaban antes. Las actitudes autoritarias,
la arbitrariedad que en perspectiva militar es usual, fueron asumidas por la policía y eso
constituye una de las grandes debilidades que la policía ha tenido‖ (Romero, Entrevista 2011).
Las fuerzas militares se han insertado en la seguridad pública, su inserción se produce varias
maneras: traslado de la vieja estructura institucional policial al Ministerio de Seguridad, el
lenguaje, la formación militar, la presencia de ex militares en los puestos clave de dirección de
la policía, y la presencia de los militares en la institucionalidad del Estado.
También se ha fortalecido la tendencia de sacar a los militares a las calles para realizar
funciones policiales. Y en un contexto de denuncias de problemas de corrupción de la policía,
viene reafirmándose la idea que los militares son menos corruptos, están menos contaminados,
son más disciplinados y sus mandos tienen un control más efectivo sobre los miembros que
integran la tropa, por lo tanto, son necesarios en las calles para bajar los altos niveles de
percepción de inseguridad de la ciudadanía.
La desmilitarización y la separación de las funciones de la defensa y la seguridad en el caso de
Honduras ha sido un proceso incompleto e inconcluso, con tendencias regresivas, ya que en el
marco del crecimiento de la violencia y la criminalidad y la poca efectividad de la policía, se
produce la marcada tendencia a la militarización de la seguridad pública.
En conclusión, en Honduras la participación de los militares en operativos y acciones de
control de la seguridad pública inciden de manera directa en la definición de las misiones de la
defensa y la seguridad; debilitan el control civil sobre la Fuerza Armada y contribuyen a la
remilitarización de la seguridad pública. Esto significa que la desmilitarización es un proceso
inconcluso con tendencia a la involución en el caso de Honduras.
En Nicaragua, la menor participación de la Fuerza Armada en la seguridad pública, también se
relaciona con el origen y la trayectoria de la institución policial. La Policía Sandinista (1980)
fue creada desde sus orígenes como una institución civil, separada, independiente y autónoma
- 201-
del ejército. Aunque en el contexto de la guerra, se ve fuertemente influida por la estructura
partidaria del sandinismo y por el rol de defensa de la revolución.
Ese carácter de institución autónoma, separada e independiente del ejército se reafirmó con la
transición política de los años noventa63
. En el marco del Acuerdo de la Transición (1990) fue
planteado el tema del control civil sobre la policía. En la Ley de la Policía de 1992, deja de
denominarse Policía Sandinista y pasa a ser la Policía Nacional. El ejército en 1994, aprueba
el Código Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar donde se habla del Ejército de
Nicaragua y no del Ejército Sandinista64
.
La Policía de Nicaragua recurre mínimamente a los militares para solventar los problemas de
orden y seguridad pública. El ejército no interviene en problemas de control del delito y de
orden público en las ciudades; interviene de manera coordinada en tareas de control del
narcotráfico, en el control y vigilancia del espacio marítimo y aéreo.
―El ejército no interviene en la seguridad pública. Sólo en una ocasión sí lo hizo
con las protestas en 1990-1993, incluso en las protestas estudiantiles por el 6%
que es un derecho constitucional de las universidades públicas, los estudiantes y
los trasportistas levantaban un caos y sólo una vez el Presidente Arnoldo
Alemán tuvo la intención de sacar el Ejercito a las calles, de hecho los saco.
Pero después de eso nunca han intervenido. Ha habido un acuerdo entre policía
y ejército, esto es mío y esto es tuyo, verdad. Pudiésemos decir que la seguridad
ciudadana esta militarizada en un muy bajo nivel (…) hay efectivos que se
63
―La Policía (1979) era una estructura separada de la defensa nacional, independiente del ejército, de naturaleza
civil que cumplía funciones de auxilio en el contexto de la defensa nacional, dadas las situaciones de guerra que
el país tuvo hasta 1990. Es una diferencia importante –del resto de las policías de Centroamérica- . Porque desde
1979 la Policía Nacional de Nicaragua fue separada del ejército y se creó como una entidad independiente, eso
permitió que la policía comenzara a organizarse y a funcionar de manera independiente. Aunque tenía esos
rasgos militares impuestos por la guerra, tenía un funcionamiento independiente. Por lo que los cambios de 1990
(la transición política) fueron un ajuste a las prácticas que se venían desarrollando desde 1979. Componente que
la policía hondureña no pudo desarrollar suficientemente porque estaba siempre bajo el control y bajo las
características organizativas de la organización militar‖ (Bautista, entrevista 2010).
64 ―A partir de 1990 hay control civil de hecho, porque no está plasmado en la ley, pero si en los Acuerdos de
Transición de marzo de 1990. En el caso de la policía ya se plasma en la primera Ley de la Policía de 1992,
donde se le cambia el nombre de Policía Sandinista a Policía Nacional, lo que revela ya de hecho que quitarle el
apelativo sandinista y ponerle nacional, va más allá de la pura semántica. En el caso del ejército, tardó un poco
más, pero fue muchísimo mayor el avance, fue en 1994 cuando se aprueba el Código Organización, Jurisdicción
y Previsión Social Militar en donde ya se habla del Ejército de Nicaragua y se establece ese Código que explica
cómo se organiza toda la parte jurisdiccional del ejército relativo a los delitos, se separan delitos militares y
delitos comunes, se termina con el Fuero Militar, es decir civiles no pueden ser juzgados por tribunales militares
y civiles que cometan delitos comunes van a ser juzgados por los Tribunales Comunes‖ (Cajina, entrevista 2010).
- 202-
requieren para darle seguridad a la cosecha cafetalera, por ejemplo. Entonces
intervienen en los planes de salida de la cosecha cafetalera (...). El otro
convenio entre policía y ejército se relaciona con el narcotráfico. La policía no
tiene lanchas, ni fuerza naval, ni fuerza aérea, es el Ejército que interviene en la
vigilancia de los mares y las costas y el aire. Es la DEA la que tiene convenios
operativos con el ejército y la policía, hasta en el narcotráfico está dividida la
cosa y hay como una coordinación interinstitucional muy efectiva‖ (Cuadra,
entrevista 2010).
Las razones de porque la policía no interviene o lo hace mínimamente en la seguridad pública
son varias: la primera es porque el ejército tiene claro su rol; la segunda razón obedece a que
la situación de violencia en el país no es extrema; y la tercera razón tiene que ver con el
hecho que la Policía de Nicaragua ha podido intervenir en algunos de los factores
importantes que causan el fenómeno de la violencia y la inseguridad de manera que el
fenómeno hasta este momento no ha desbordado a la policía misma.
―El problema es con qué estrategias, con que metodología, con qué plan se
enfrenta el delito. Y me parece que el error está no solamente en la metodología
que se aplica, en la estrategia que se aplica, sino que en la base que se usa para
analizar la causalidad del fenómeno. Si en un lugar usted tiene una tasa
delictiva creciente, usted puede decir ―más patrullaje‖: ¡Error!, primero tiene
que identificar porque crece la tasa. Si el problema es de violencia intrafamiliar
de nada sirve que usted ponga cinco patrullas en la calle, porque el problema de
violencia va a seguir. Entonces el problema no es poner patrullas, el problema
es identificar el método adecuado que pueda incidir sobre una causa claramente
identificada‖ (Bautista, entrevista 2010).
La identificación de las múltiples causas del fenómeno y de las estrategias a partir de las
cuales se enfrentarán las distintas formas de violencia social con metodologías apropiadas y
la identificación de los recursos disponibles, son los pasos fundamentales que le ha permitido
a la Policía de Nicaragua dar respuestas más efectivas la violencia y el delito.
4.2. El Modelo de Policía Comunitaria
La cúpula policial de Honduras al igual que la de Nicaragua ha logrado altos niveles de
formación universitaria. La diferencia entre la policía de Nicaragua y la de Honduras no está
- 203-
en los altos niveles de formación académica de la policía, la diferencia está en el modelo de
relación de la policía con la comunidad.
Desde la perspectiva de los funcionarios policiales hondureños que se formaron bajo el
enfoque comunitario, el trabajo policial debe cimentarse en relación estrecha con la
comunidad.
―Toda la policía debe de tener una relación estrecha con la comunidad, cada
unidad policial en su sector de responsabilidad debe conocer a su gente, debe de
saber quiénes son sus vecinos, debe reunirse con ellos, debe tratar con ellos,
debe saber cuáles son sus problemas‖ (Osabas, entrevista 2010).
Bajo el modelo de policía comunitaria se han desarrollado los programas de ―Comunidad Más
Segura‖, ―Mesas de Ciudadanos y Ciudadanas por la Seguridad‖ y otras iniciativas de
desarrollo reciente (2002-2009). Su funcionamiento, dinamismo y declive han estado en
función de los cambios de gobierno y/o del apoyo de la cooperación internacional.
La herencia del militarismo, la influencia política, las resistencias al modelo y las demandas
de respuestas de corto plazo, han marcado las experiencias de policía comunitaria en
Honduras. Los primeros años de funcionamiento fueron los más difíciles (2002-2003), el
programa era boicoteado desde todos los niveles de la policía. Los policías comunitarios eran
enviados a los barrios o zonas de mayor conflictividad -para que fracasaran-, las patrullas que
estaban asignadas a la policía comunitaria eran usadas con otros propósitos, se subestimaban
los logros de la policía comunitaria.
―Era una oposición grave la que había a lo interno de la policía. Creo que fue el
periodo más difícil de resistencia (2002-2003). Las capacitaciones, más los
cambios y renovación de mando fueron poco a poco venciendo la resistencia.
Con el cambio de gobierno (2006) el programa quedo en el limbo (…). Pero la
política del Presidente Zelaya en ese momento estuvo más orientada a
relacionar policía-comunidad (…). Encontrar aliados en los altos mandos
policiales ha sido importante para hacer avanzar el proceso. Un cambio de
gobierno puede significar el impulso o la marcha atrás en la relación policía-
comunidad(…).‖ (Entrevista ex-funcionario 2011).
El peso del antiguo modelo de formación policial donde la jerarquía, la obediencia, y
los resabios del militarismo dentro de la estructura policial, han actuado en detrimento
de la visión de una policía estrechamente relacionada con la comunidad, creó
resistencias de las fuerzas policiales hacia un trabajo orientado a la comunidad en
detrimento de la ciudadanía.
- 204-
―Se viene arrastrando una estructura militar, de la que no es fácil deshacerse
porque fueron más de 30 años los que la policía perteneció a las Fuerzas
Armadas. ¿Entonces qué pasa? Los jefes actuales de la policía fueron formados
con una educación militar y esa es la forma en que proceden, la forma en que
actúan como jefes. Ellos están arriba, no se sienten servidores públicos (…).
Usted no va a ver a un oficial caminando, a un inspector o sub inspector en la
calle. Ellos andan en carro o están metidos en su oficina. Es a control remoto
que hacen las cosas. Se supone que el patrullero tiene que andar a una velocidad
mínima, porque tiene que andar observando. Pero no, usted ve que las patrullas
pasan -a gran velocidad- o sea no hay una verdadera visión de cuál es la
función. No se dan cuenta que ellos están trabajando para todos y cada uno de
los pobladores, por muy humilde que sea la persona: una vendedora de frutas,
un paletero o un troquero. Para todas esas personas tiene que trabajar la policía.
Aquí no, la policía trabaja para Don Fulano, Don Mengano. Usted va a ver en
algunos negocios privados que hay policías cuidando el negocio. ¿A cuenta de
qué?, si a los policías los paga toda la comunidad. ¿Por qué van a estar
cuidando negocios particulares y privados. Entonces, no hay como le digo, una
visión de cuál es la verdadera función de la policía.‖ (Borjas, entrevista 2011).
La estrategia de policía comunitaria ha funcionado al vaivén de la política y de los fondos de
la cooperación. Un gobierno inicia una estrategia de relacionamiento con la comunidad, el
siguiente gobierno cambia el nombre y la estrategia, sin que esa iniciativa trascienda a una
política de Estado. Por otra parte, la experiencia de la policía comunitaria ha dependido más
del liderazgo y compromiso personal de algunos policías que se formaron en esa visión, que
de la voluntad de la dirección policial y de los gobiernos.
Una policía comunitaria conformada por un pequeño grupo de policías, que trabajan con un
enfoque comunitario en prevención de drogas con los niños o con la comunidad, puede
contribuir a mejorar la imagen del policía ante la comunidad. Pero el problema del control de
las maras en los barrios no disminuye, los pobladores de los barrios más pobres siguen
pagando impuesto de guerra, la gente sigue percibiendo temor al transitar por ciertos lugares,
los buses, las esquinas de los barrios, las canchas de foot ball se han vuelto reales zonas de
peligro para los jóvenes.
―Los policías comunitarios, tal vez sean una veintena o unas tres docenas de la
policía (…). Que ellos se enfoquen más en la prevención de drogas en los niños,
se ve muy bien. (…) Pero no es como para decir: bueno, gracias a que tenemos
policía comunitaria, ahora ya no pagan impuesto de guerra los vecinos o gracias
a que tenemos una policía comunitaria las mujeres se sienten seguras para ir a
- 205-
tomar el bus o el taxi o gracias a la policía comunitaria se han controlado los
expendios de alcohol. Todos esos barrios pobres son lugares de riesgo para los
niños, para las mujeres, para las personas vulnerables. Teóricamente el esquema
de la policía comunitaria podría dar solución a la problemática de inseguridad.
En la práctica no es así, se privilegia el paradigma del control y represión,
entonces lo que tenemos es una institución que prefiere una estrategia que otra;
la primera necesita un cambio importante en la actitud de los agentes policiales
y un cambio en la actitud de la comunidad para crear esa condición de
confianza entre policía y comunidad.‖ (Mejía, entrevista 2011).
La incorporación de la filosofía comunitaria como parte de la doctrina policial, en el marco
legal y en la práctica no ha sido posible en el caso de Honduras.
―La Ley Orgánica de la Policía Nacional (2008) inicialmente hablaba de una
visión comunitaria, pero finalmente no se logró que quedara un artículo
explicito, aunque si se habla de una policía ―con orientación comunitaria‖ pero
como una colita. (…). En la práctica, la estructura policial no se ha orientado a
un modelo de participación de la ciudadanía. De hecho, lo que ha habido ha
sido el utilitarismo de la comunidad (…). Pero la comunidad no ha sido
incorporada a los procesos de planificación, que eso es lo que se buscaba con
modelo descentralizado de policía comunitaria (…). No se materializo una
doctrina policial de relación policía-comunidad, como en el caso de Nicaragua.
Hubieron dos proyectos pilotos: el de la Policía Comunitaria, que hoy ya está
muy achicada. También el Proyecto de Prevención de Violencia en Maras,
Violencia Doméstica.‖ (Entrevista especialista, 2011).
En Honduras la policía ha mantenido una postura ambivalente frente al modelo comunitario,
aun contando con el apoyo de la cooperación internacional. A lo interno de la institución el
modelo ha estado reñido con un modelo policial tradicional que ha privilegiado la reacción, el
control y la represión, en detrimento de la prevención.
Los escasos resultados que ha tenido el modelo de policía comunitaria no obedecen tanto a la
falta de entrenamiento o desconocimiento del modelo, obedece al predominio de prácticas
policiales que van en contravía al fortalecimiento de la relación con la comunidad, lo que
Savenije (2010) llama ―actitud de desapego‖ hacia el trabajo con la comunidad.
En Nicaragua en cambio, la relación policía-comunidad es un principio doctrinario que ha
sido llevado a la práctica. La policía mantiene relaciones cercanas con la comunidad pudiendo
desarrollar estrategias participativas de prevención del delito con los pobladores de los barrios
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donde hay mayores problemas de inseguridad. La policía, -para responder a los problemas de
violencia, pandillas callejeras y la venta de droga al por menor,- ha contado con la
cooperación y participación activa de la comunidad.
La relación policía comunidad no es algo nuevo para la Policía de Nicaragua. La
denominación de Policía Comunitaria sí. Algunos expertos en el tema señalan que
inicialmente la experiencia viene de la escuela cubana, y se fue desarrollando como una
práctica que tuvo consecuencias no previstas para la seguridad ciudadana ya que los ideólogos
de los Comités de Defensa Civil actuaban en defensa de la revolución, pero esa base
organizativa se convirtió en un cimiento para la seguridad ciudadana.
Las mayores fortalezas de la Policía de Nicaragua han sido la comunicación y la planificación
que establece el policía con la comunidad. Esa modalidad de planificación a partir de los
problemas de la comunidad se consolidó en 1999-2000, con la institucionalización de la
planificación estratégica basada en la identificación de los problemas de seguridad ciudadana
desde el barrio, la comunidad, el municipio y el departamento, el país. En todos estos niveles
se identifican los 6 problemas más sentidos por la población, que no son precisamente los
problemas más graves de seguridad ciudadana que tiene el país, pero si son los problemas que
más afectan a la gente. Eso significa que la priorización de los problemas se hace a partir de
las necesidades de la gente y esto se eleva al Plan Nacional de la Policía de Nicaragua.
―Hay una fortaleza de la policía nicaragüense -a pesar de todos los defectos que
pueda tener- y es que tiene la capacidad de comunicación con la comunidad a
nivel local, es decir hay una comunicación sistemática. La planificación de la
Policía Nacional quedó establecida desde los años 1999-2000. Para hacer el
plan anual se tienen que hacer asambleas locales, asambleas en los municipios y
en los barrios. En las asambleas se recogen todas las inquietudes de la gente,
estas se suben a nivel departamental y se consolidan a nivel nacional. Se
identifican cuáles son los problemas de la comunidad y sobre esa base del
problema, la policía actúa.
¿Cuáles son esos seis problemas que la población ha identificado en los últimos
cinco años como los problemas de la seguridad más significativos?
El primer problema que la gente identifica es el robo en las casas de habitación
y el robo en la vía pública; el segundo problema es la venta de licor en las
cantinas, bares, restaurantes, sin respetar los horarios, además les venden licor a
menores de edad. Y esa venta de licor fuera de control genera violencia porque
los borrachos se salen a hacer escándalos y eso genera inseguridad en los
- 207-
barrios; el tercer problema identificado es la venta de drogas, es decir, a la
gente no le preocupa el narcotráfico internacional, le preocupa la venta de droga
a nivel local, le preocupa que los jóvenes estén consumiendo más droga, que se
venda droga pequeña, marihuana y todo tipo de droga local y que eso afecte su
seguridad; un cuarto problema que la gente identifica es la violencia
intrafamiliar en la comunidad y en la casa de habitación; y el quinto problema
son los accidentes de tránsito, la gente ve eso como una amenaza creciente que
atenta contra su seguridad; el sexto problema sería el robo de ganado, el
pequeño campesino que le roban su vaca o al campesino grande o al ganadero
mediano o grande que le roban la vaca cuando la traslada. ¿Cómo la policía
identifica estos seis problemas? Mediante el proceso de asamblea.
Aquí no se menciona el narcotráfico. Es decir el narcotráfico es una acción que
la policía hace y que la gente puede valorarla bien, pero no es lo que a la gente
le interesa. Si capturaron 200 kilos de droga que iban para el norte y si hay tres
gramos que están vendiendo en el barrio, la gente quiere que esos tres gramos
que venden en su barrio sean los que se borren. Tampoco aparecen los
homicidios, entre los seis problemas principales, en general no está planteada
como una problemática nacional, todavía, afortunadamente. Y es que las tasas
no son grandes, pero son crecientes. Por lo que en todo ese proceso, la solución
del problema está en la comunicación de la autoridad policial con el nivel local.
Solamente si se establece un mecanismo de comunicación para comprender las
necesidades locales, para identificar cuáles son las causalidades de esa
problemática, solamente así se puede tener una respuesta apropiada.‖ (Bautista,
entrevista 2010).
El modelo de policía comunitaria de Nicaragua parte de una cultura organizacional que ha
sido funcional a las necesidades de seguridad ciudadana del país. Los riesgos para que deje de
funcionar son grandes, así como los retos para que las nuevas generaciones de policías
mantengan la cultura comunitaria, que mantenga altos niveles de confianza en la ciudadanía y
sea percibida como menos corrupta y más eficiente.
La relación policía-comunidad, es una práctica policial que se fortalece con el trabajo
cotidiano y eso se sustenta en la doctrina, no en la cantidad de cursos o proyectos que se
lleven a cabo o con que se tengan unidades especializadas de policía comunitaria. La
identificación, análisis y búsqueda de solución de problemas de seguridad específicos, en el
nivel del barrio, del municipio y del país es la estrategia para responder a las necesidades de la
gente e ir más allá de la denuncia del hecho individual. Un problema no es la denuncia
individual del ciudadano, un problema abarca varios delitos o conflictos que ocurren en un
lugar y en un tiempo determinado, sobre los cuales una policía proactiva debe actuar.
- 208-
―Para que funcione el modelo de policía comunitaria lo primero que se tiene
que producir es un cambio en la manera de pensar del policía. Tiene que haber
una doctrina que contenga una lógica comunitaria. Ser policía comunitario no
se logra haciendo 10 cursos o desarrollando 5 ó 50 proyectos. Tampoco se trata
de tener 500 ó 1000 policías o de tener una sección o una unidad de policía
comunitaria. Para hacer funcionar la filosofía comunitaria hay que hacerle
entender al policía que su trabajo está en la comunidad y que en su trabajo
cotidiano tiene que trabajar con la gente y tiene que entender lo que la gente
piensa. También significa que en las acciones operativas policiales de cualquier
tipo, el policía debe reconocerse como un servidor de la comunidad. El segundo
factor clave es la comunicación y probablemente hay otro factor que es la
profesionalización. Muchos oficiales tienen buenos niveles de formación
profesional y se ganan con mayor facilidad la confianza.‖ (Bautista, entrevista
2010).
En Nicaragua la policía se ha apropiado de la lógica comunitaria, a diferencia de lo que ha
pasado en Guatemala, El Salvador, Honduras donde los proyectos de policía comunitaria son
pequeñas islas dentro de toda una estructura que actúa contra la lógica comunitaria. El tema
para adoptar el enfoque comunitario es entonces hacer entender al policía que su trabajo está
con la comunidad y que su trabajo cotidiano está con la gente. El otro tema que es importante
comprender es que los altos niveles de formación académica no garantizan la cercanía con la
comunidad, pero los altos niveles de profesionalismo si pueden contribuir en buen grado a
ganarse la confianza en la comunidad.
―Los Proyectos de Policía Comunitaria en Guatemala, Honduras, Costa Rica
son poco prácticos, se vuelven pequeñas islas donde no se traslada a la gente el
pensamiento. Es decir, el problema es como hacer entender del policía que su
trabajo es indisolublemente vinculado a la comunidad y que él en su trabajo
cotidiano tiene que hablar con la gente, tiene que entender lo que la gente
piensa, lo que la gente le demanda. Así de simple, digamos entonces de tal
forma que sus acciones policiales, operativas de cualquier tipo no desconozcan
que es un servidor hacia la comunidad y no un servidor público en el sentido
abstracto, si no que un servidor en el sentido concreto en la interacción
cotidiana con la gente, ese es el problema fundamental.‖ (Bautista, entrevista
2010).
La estrategia de policía comunitaria en Nicaragua descansa en la comunicación y la difusión
de la actividad policial preventiva. La correspondencia entre la manera de pensar y actuar bajo
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la lógica comunitaria y la comunicación cotidiana es lo que hace que el modelo funcione. No
se necesitan mecanismos extraordinarios para que el modelo funcione.
―Yo diría que son dos caras de una misma moneda: la primera es estar
convencido en el pensamiento y en el actuar; y la segunda es establecer
mecanismos de comunicación cotidiana. O sea, no es que se deban crear
mecanismos extraordinarios o hacer el acto público, porque eso no funciona. Es
de relacionarse con la gente e interactuar con la comunidad todos los días (…).
Un acto público donde llega el presidente o el funcionario, no funciona. Es el
hacer cotidianamente, es el policía que convive con la gente común y corriente
que está en la calle, eso es lo que funciona.‖ (Bautista, entrevista 2010).
El modelo de policía comunitaria de Nicaragua parte de una cultura organizacional que ha
sido funcional a las necesidades de seguridad ciudadana del país. Eso no significa que no haya
riesgos para que deje de funcionar. El que las generaciones de policías que tienen la cultura
comunitaria no puedan transmitir los valores organizacionales a las nuevas generaciones o que
el crecimiento mismo de la policía producto del crecimiento del delito sea un riesgo latente
para que los valores y la doctrina policial no sean interiorizados por los nuevos policías.
―Uno de los peligros es el crecimiento de la policía, porque si los policías que
tienen esa cultura (comunitaria) no logran trasmitirla a los nuevos policías no
van a lograr sostener la relación comunitaria. En la policía hace 10 años eran
6,000 miembros, la policía de hoy tiene cerca de 10,200 miembros (2010).
Entonces, ese crecimiento es bueno, pero no siempre las organizaciones logran
trasferir valores organizacionales a los nuevos grupos. (…) Entonces, el policía
viejo, el que tiene esa cultura y esa forma de pensar, no siempre logra trasmitir
al nuevo su vivencia cotidiana, esa práctica‖ (Bautista, entrevista 2010).
Uno de los grandes retos que tiene la policía de Nicaragua es ―preservar las ventajas del
pasado en el presente‖; en otras palabras, conservar lo bueno teniendo en cuenta los cambios
que se han producido al impacto del crecimiento poblacional, crecimiento urbano crecimiento
del delito y de la criminalidad más compleja.
―El riesgo está allí. Los tiempos han cambiado, las ciudades son más grandes,
los peligros de la delincuencia son distintos. Entonces todos esos elementos
están convergiendo. La gran pregunta ¿cómo preservar lo bueno del pasado
adaptándose al presente? Y ese es el gran problema, que la policía tiene hoy el
reto cómo preservar las ventajas del pasado en los tiempos actuales. El
elemento es la comunicación y la confianza, no es tanto que la gente diga que
- 210-
buena es la policía, o que diga que bien hace todo. La gente también critica a la
policía, pero hay comunicación, entonces desde el mismo momento que ha
generado capacidad de comunicación con la gente, con la comunidad, con los
sectores, esa comunicación permite romper barreras y construye confianza‖
(Bautista, entrevista 2010).
Otros elementos ponen en riesgo el trabajo policial es la complejidad del crimen organizado
transnacional que presenta retos muchas veces desconocidos y coloca a la policía en
situaciones complejas internas; la corrupción interna, esto no es un problema ajeno a la
policía, pero Nicaragua todavía no lo vive en la dimensiones de las policías del triángulo
norte; también está la influencia de la política partidaria que trata de incidir en el
funcionamiento institucional de la carrera policial y en la actuación policial. La influencia
partidaria genera desconfianza en la gente y sobre todo en el sector que no está gobernando,
porque los gobernantes frecuentemente hacen uso de los mecanismos de poder que tienen a su
alcance y la policía es uno de ellos.
Una de las fortalezas de la Policía Comunitaria en Nicaragua es que no fue creada como un
cuerpo o unidad aparte. Su creación es el resultado de procesos sociopolíticos que inician con
la revolución sandinista y el involucramiento de la población en la defensa de la revolución.
La policía era un miembro más en las asambleas del barrio, de la que se esperaba demostrará
los valores revolucionarios. Posteriormente, con la transición política y a partir de la necesidad
de fortalecer la institución policial y garantizar la sobrevivencia misma de la policía, se
formula la Doctrina Policial, el Reglamento de Ética, la Política de Relación Policía-
Comunidad y Derechos Humanos y otros instrumentos que institucionalizan muchas de las
prácticas que ya estaban instituidas en la Policía Sandinista.
4.3. La policía reactiva
La Policía de Honduras decidió enfrentar la percepción de inseguridad por la presencia de las
maras o pandillas con control y represión. La respuesta al fenómeno de las maras ha sido
eminentemente reactiva y punitiva, la estrategia privilegiada para enfrentarlas ha sido la cero
tolerancia, guerra contra las maras y el endurecimiento de penas.
- 211-
En Nicaragua contrariamente no ha habido políticas mano dura. Tampoco la policía ha
enfrentado el problema de la violencia juvenil privilegiando el control y la represión. La
Policía de Nicaragua capitalizo la preocupación por el crecimiento de la violencia juvenil
trabajando en otra dirección, diferenciando y segmentando la atención de los jóvenes de
acuerdo a niveles de riesgo: jóvenes en situación de riesgo social, jóvenes en pandillas y
jóvenes en delincuencia.
―Lo interesante es que la policía pudo diseñar una política diferenciada a esos
dos niveles, a nivel de grupos juveniles en situación de riesgo y a nivel de
pandillas. O sea, que sí trasgredían la ley en términos que se enfrentaban entre
ellas, que se coludían para cometer algún delito, para robar, para agredir a
alguien etc… Ya no era falta lo que cometían, era delito y en el orden de lo
penal exactamente. Ese ha sido uno de los mayores logros de los policías,
porque a partir de ese momento y con una política claramente definida comenzó
el proceso de interacción o relación entre las autoridades policiales y estos
grupos juveniles en situación de riesgo en las mismas pandillas con el apoyo de
las organizaciones de la sociedad civil.‖ (Cajina, entrevista 2010).
A criterio del experto en referencia, a veces se percibe un ―sobre énfasis en la prevención‖.
Pero la prevención necesita no solamente de la acción policial. Necesita de la acción
concentrada en una multiplicidad de actores desde los distintos ministerios, alcaldías, desde
otros entes autónomos descentralizados, es decir tiene que ver con iluminación, fomento del
deporte, recreación, política de salud, política de educación, política de infraestructura
(Cajina, entrevista 2010).
―La policía hace su esfuerzo, invierte recursos humanos y materiales y al final
el gobierno no brinda los recursos para instalaciones recreativas, educación,
opciones laborales. El empleo es reducido, el nivel de desempleo es bastante
alto, la informalización de la economía es extraordinaria, de hecho es posible
que haya más trabajadores informales que trabajadores formales en Nicaragua.
De tal manera que la policía no puede asumir toda la responsabilidad del
desempeño de la seguridad ciudadana sin el concurso de los otros actores‖
(Cajina, entrevista 2010).
El concurso de todos los actores institucionales es fundamental dentro de las políticas y
estrategias integrales de seguridad ciudadana. El reto que tiene Nicaragua es mantener las
ventajas comparativas que le han permitido sostener índices de inseguridad ciudadana bajos.
- 212-
La policía también ha podido ser efectiva en un entorno donde los índices de criminalidad no
han desbordado las capacidades de la policía y las pandillas transnacionalizadas no han
logrado arraigarse por lo que el gran dilema es seguir siendo efectiva en un entorno donde
crece el delito y las demandas de respuestas integrales al problema.
Los asuntos juveniles en los programas de la policía 5.
En Honduras a fines de la década de los noventas el fenómeno pandilleril estaba instalado en
muchos barrios de los sectores más pobres y excluidos del país. Entre 2003 y 2005, irrumpió
con mayor fuerza con acciones de violencia y criminalidad, paralelamente se dan las
respuestas reactivas del gobierno del Presidente Maduro y el sensacionalismo mediático que
atribuye la mayoría de los delitos que se estaban cometiendo.
―La lucha de la criminalidad se reducía a la lucha contra los mareros, dejando
de lado otros delitos asociados al crimen organizado, narcotráfico, corrupción,
que tanto daño han hecho al país.‖ (CEDOH, 2004:137).
Para hacer frente al fenómeno se recurrió a la estrategia mediática de ―guerra contra las
maras‖ que incluía detenciones masivas, persecución de los jóvenes a los cuales se les
asociaba a estos grupos, irrupción de operativos policiales en los barrios, endurecimiento de
penas, reforma del Decreto 332 conocida popularmente como ―Ley Antimaras‖, que sanciona
la pertenencia a una mara o pandilla porque lo considera un hecho constitutivo de delito.
La persecución de jóvenes pandilleros se acentuó, así como las denuncias de la presencia de
grupos que operaban al margen de la ley asesinando a jóvenes presuntamente pandilleros. Uno
de los casos más sonados fue ―Los Cuatro Puntos Cardinales‖ (1999), por este caso y por
otras acciones delictivas de estos grupos, el Estado Hondureño fue objeto de juicios
internacionales y condenas (CIDH, 27 de febrero de 2002).
Honduras, en el momento más visible de expansión y recrudecimiento de las acciones de las
maras y las respuestas reactivas -intervenciones de policía y militares en los barrios,
detenciones masivas de jóvenes mareros, hacinamiento en las cárceles, violación de los
derechos de los jóvenes, involucramiento de los cuerpos de seguridad del Estado y ex
- 213-
miembros de esos cuerpos en muertes de menores- se creó el Programa de Comunidad más
Segura y la subdivisión de la Policía Comunitaria, con resultados muy magros.
Aumentó la persecución de jóvenes que se presumía pertenecían a las maras, inclusive se
emprendieron acciones de ―limpieza social‖ por parte de grupos que operaron fuera de la
legalidad en los que estaban involucrados policías, ex policías, ex militares.
Al amparo de la Reforma al Artículo 332 y de la Ley de Convivencia, la policía ha seguido
deteniendo jóvenes de manera arbitraria. La ley es el paraguas bajo el cual se detiene a
jóvenes y se les encierra arbitrariamente.
―Es que aquí estamos ante políticas de Estado de represión. Por ejemplo, esa ley
(antimaras) nunca la derogaron, por el contrario la siguen aplicando y
manejando (…).
El hecho de llegar antes de las seis de la mañana a un lugar con un contingente
de policías e ingresar a las viviendas sin orden de allanamiento y antes de las
seis de la mañana (…), las personas salen hasta en ropa de dormir, hasta con los
colchones. O sea se ven a los policías saltando los cercos y sacando las personas
(…). Encañonan niños, mujeres embarazadas, jóvenes. Yo quisiera saber
porque estos operativos no los hacen en una colonia residencial. No lo hacen
porque esas son personas que sí tienen acceso a pagar un abogado y pueden
hacer las demandas correspondientes.‖ (Entrevista 2011).
Para algunos analistas, el incremento de la ―mano dura‖ es una afirmación que se
asume con ligereza:
―No creo que se hayan aplicado políticas mano dura. Lo que se dio fue una
reforma del Artículo 332 del Código Penal para aumentar las penas de 4 a 6
años por la comisión de ciertos delitos (…). Se ha asumido sin mucha
información, sin trabajo fáctico que lo evidencie de que hubo un incremento de
la mano dura, lo que hubo más bien, fueron acciones represivas de grupos
paramilitares.‖(Entrevista, 2011).
La mutación que ha sufrido el fenómeno de las pandillas las hace menos visibles y más
peligrosas, el hacinamiento en las cárceles ha tenido graves consecuencias para los derechos
humanos de los privados de libertad, la ineficacia de la acción policial ha mostrado que la
simple represión no resuelve los problemas.
―La simple represión puede en un momento causar la percepción general de que
se está combatiendo la delincuencia, pero es una percepción que se evapora
- 214-
rápidamente. Es como los patrullajes conjuntos, las salidas de los militares a las
calles, crean percepción de seguridad, pero no crean seguridad. (…) Además los
militares están 8 ó 10 días en la calle, (después regresan a sus cuarteles) pues es
muy caro tenerlos allí. Por otra parte el que los militares estén en la calle agrava
la corrupción, pues ya no sólo entra en el círculo la policía, también de los
militares.‖ (Meza, entrevista 2011).
La preeminencia de la reacción frente a la prevención obedece a la inexistencia de una política
de seguridad ciudadana de carácter estatal y de largo plazo.
―No hay una política de seguridad ciudadana de carácter estatal y de largo
plazo. Los propios ministros se resisten porque una política de Estado en
materia de seguridad ciudadana establece prioridades en cuanto a los objetivos,
en cuanto a la jerarquía de los mandos, disminuye la discrecionalidad del
ministro y de los viceministros y a ningún ministro le gusta que le disminuyan
su discrecionalidad de poder. Entonces los ministros no están interesados en
que exista una política, porque una política permite juzgar el desempeño, saber
si se alcanzaron los objetivos, supervisar para alcanzar las metas, reducir la
discrecionalidad del poder del ministro (…). Someterlo a controles, asegura
mejor manejo de la transparencia.‖ (Meza, entrevista, 2011).
Desde el propio Ministerio de Seguridad ha habido resistencia para contar con una política de
Estado en materia de seguridad ciudadana porque tenerla implica sujetarse a controles,
evaluaciones y a la perdida de poderes discrecionales.
En Nicaragua, las pandillas han presentado características distintas, así como es diferente el
entorno social, menos proclive a la conversión de pandillas locales en maras
transnacionalizadas. La Policía de Nicaragua se acercó a los jóvenes en pandillas, trabajando
en ―procesos de pacificación‖, haciendo uso de mecanismos de dialogo, pacificación,
prevención, tratamiento psicológico individual y grupal de los jóvenes en pandillas. El
programa ha sido relativamente efectivo, aunque con debilidades en las estrategias de
reinserción social.
Las respuestas reactivas y represivas con las que respondió inicialmente la policía al
fenómeno de las pandillas, fueron frenadas con la intervención de los familiares de los jóvenes
y las organizaciones de sociedad civil que realizan un trabajo preventivo en los barrios. Se
tomaron decisiones importantes junto a la sociedad civil y la comunidad, la policía trabajaría
- 215-
conjuntamente con las organizaciones de sociedad civil que estaban en los barrios; se crearía
una unidad especializada dentro de la policía para tratar los problemas que involucraban a los
jóvenes de los barrios.
La Policía de Nicaragua, bajo la conducción de organizaciones de sociedad civil que
trabajaban en prevención en los barrios y las comunidades emprendió una estrategia de
atención individual y grupal con los jóvenes, cuyo objetivo ha sido el desaprendizaje de la
violencia mediante los proceso de pacificación de los jóvenes pandilleros, fortaleciendo los
vínculos familiares.
Se creó la Dirección de Asuntos Juveniles que empezó a trabajar de manera sistemática con
estas agrupaciones.
―Los jóvenes en situación de riesgo, todavía no han cometido ilícitos pero
viven en un estado de vulnerabilidad porque provienen de hogares destruidos,
donde hay mucha violencia, son hogares muy divididos, con madres o padres
alcohólicos, padres que emigraron y dejaron a los hijos bajo el cuidado de los
abuelos. La mayoría no son consumidores de droga, todavía no delinquen, pero
son vulnerables, cualquiera los toma y los lleva. Trabajamos con ese segmento,
tenemos un poco más de 170 grupos en todo el país en alto riego social, hoy por
hoy de acuerdo a las últimas estadísticas.
También año con año trabajamos con 8 y 10 agrupaciones de pandillas.
Trabajamos el modelo ecológico, por lo que indagamos cual es la relación del
joven con la familia, la escuela, el entorno de los amigos, conocemos si el joven
ha recibido cariño, si lo mandan a la escuela, si la madre y el padre perdieron el
control sobre él.
Una vez que nosotros nos hemos identificado con los jóvenes, vamos a la parte
de atención psicosocial, en nuestro equipo de trabajo tenemos sicólogos,
sociólogos y son compañeros especialistas que han pasado cursos y
capacitaciones para poder trabajar con los jóvenes. La mayoría son sicólogos o
trabajadores sociales.‖ (Pineda, entrevista 2010).
Inicialmente se motiva a los jóvenes con actividades deportivas, después se inicia un proceso
de atención psicosocial acompañado de la capacitación en temas de liderazgo, resolución de
conflictos y otros temas. Todo el proceso de atención al joven dura 9 meses y la última fase
culmina con un campamento de tres o cuatro días fuera de la ciudad en lugares que ofrecen
condiciones confortables. Recientemente se está integrando a las madres de familia en el
- 216-
trabajo, con quienes se trabaja en espacios y temas diferentes a los que se aborda con los
jóvenes.
―Con ese modelo se pasa del deporte a la atención psicosocial, luego está un
proceso de capacitación, lo vas a capacitar en autoestima, en liderazgo, en
resolución de conflictos (…). Luego de esto llevamos a los jóvenes a
campamento, pasamos tres días o cuatro días, acampando fuera de Managua en
lugares y en condiciones confortables con ellos. Los atendemos muy bien,
jugamos con ellos, además está la parte de reflexión en las noches, con fogatas.
Ellos tienen que sacar todo lo negativo que llevan allí (…).
En el último campamento nos llevamos 150 jóvenes y 50 madres de familias.
Con ellas hacemos un temario diferente, más reflexión, más análisis. En
momentos distintos, mientras los jóvenes están jugando estábamos en un
proceso de capacitación y reflexión con las señoras. Luego en la noche tuvimos
una etapa de reflexión compartida, donde la madre allí va a escuchar.‖ (Pineda,
entrevista 2010).
Con cada grupo de jóvenes se trabaja de 8 a 10 meses. Se inicia con el deporte, se continúa
con la capacitación y los campamentos, hasta llegar a un proceso de pacificación. Cumplido
ese ciclo de 8 y 10 meses se ayuda a los jóvenes a la inserción social buscando su
incorporación a los estudios o en actividades laborales.
―Para culminar con el proceso de pacificación, los jóvenes tienen que pasar
todas esas fases. En los campamentos nos damos cuenta que los chavalos tienen
mucho talento, por lo que hacemos concursos, festivales, premiaciones. (…).
Chavalos que antes se dedicaban a hacer tatuajes pero que ahora participan en
concursos de poesías, de baile, canto (…). El acto de pacificación es precedido
por las autoridades superiores de la Policía Nacional y se invitan a las
principales autoridades de Nicaragua: universidades, Ministerio de Educación,
Ministerio de Salud, líderes comunitarios, familias, líderes religiosos‖ (Pineda,
entrevista 2010).
Los jóvenes en un acto simbólico deponen las armas y las entregan, asumen y firman un
compromiso por la pacificación.
―En el acto de pacificación los muchachos hacen entrega simbólica a los que
presiden el acto (autoridades policiales) de las armas artesanales que utilizan los
muchachos de la pandillas juveniles, estos deponen las armas, las entregan
simbólicamente, asumen un compromiso, firman un libro. Uno de los
muchachos habla en nombre de todos los pacificados y asume el compromiso
- 217-
de pacificación por todos sus compañeros, también habla una madre en nombre
de sus hijos y también asume el compromiso.‖ (Pineda, entrevista 2010).
La Policía de Nicaragua ha podido manejar situaciones de conflictividad entre jóvenes, porque
en la interacción con los mismos se da un acercamiento entre la policía y el joven. Una vez
que los jóvenes pasan por todo ese proceso, el problema que se tiene es cómo 400 o 450
jóvenes se integran a la sociedad con mayores oportunidades educativas y de ingreso. Este es
un problema no resuelto, sin embargo han surgido iniciativas como la puesta en
funcionamiento del Centro de Promoción y Desarrollo de la Juventud.
El trabajo realizado por Asuntos Juveniles con los jóvenes, la familia y la comunidad en la
promoción y establecimientos de mecanismos de dialogo, pacificación, prevención,
tratamiento psicológico individual y grupal de los jóvenes en pandillas ha tenido muy buenos
resultados. Se hacen convenios con las universidades y los estudiantes de las carreras de
humanidades, jóvenes de distintas disciplinas hacen su práctica en la institución policial,
instalándose en los barrios a trabajar con los oficiales que están en terreno (Pineda, entrevista
2010).
En suma, la Dirección de Asuntos Juveniles de la Policía Nacional de Nicaragua ha venido
estableciendo estrategias de prevención policial y social a fin de contribuir a reducir y
controlar la participación de las niñas, niños, adolescentes, jóvenes, en hechos de violencia
social e infracción a la ley. Con un enfoque preventivo policial y social se atiende a jóvenes
en situaciones de riesgo o inmersos en actividades delictivas, con compromisos sólidos con la
comunidad y el apoyo de la cooperación internacional.
- 218-
Capítulo 4. Factores del contexto de violencia e inseguridad ciudadana
En menor o mayor magnitud todos los países de la región Centroamericana enfrentan el
problema de incremento de la criminalidad y de percepción de inseguridad; situación que se
ha visto agravada con la penetración del crimen organizado, la circulación de armas sin
control y el actuar de las pandillas y maras. El fenómeno se extiende a toda la región
Latinoamericana, siendo la subregión Centroamericana la más violenta e insegura.
―Cada año, más de 200 millones de Latinoamericanos son víctimas de algún
acto delictivo, siendo la tasa de criminalidad más alta del mundo. Mientras
Europa o América del Norte presentan tasas de homicidios dolosos inferiores a
4 por cada 100,000 habitantes, el promedio en el Caribe y en América del Sur
sobrepasa los 18, a la vez que el promedio en América Central sobrepasa los
25‖ (UNODC, 2004; citado por Díaz y Meller:2012:11).
Diariamente murieron 20 personas por homicidios en Honduras, 17 en Guatemala y 11.9 en El
Salvador en 2011.65
Esas cifras lamentables han colocado el tema de la inseguridad en el
centro de las preocupaciones ciudadanas. Aún los países considerados más seguros como
Costa Rica y Nicaragua, con promedios de 1 o 2 homicidios por día, se encuentran frente al
desafió de contener el crecimiento de los delitos.
La penetración y expansión del tráfico de drogas ha venido promoviendo la violencia de
distintas maneras: organizaciones traficantes que se disputan el control de territorios, aumento
de la disponibilidad de armas, instrumentalización de las maras en actividades de
narcomenudeo y sicariato, funcionamiento de redes delictuales que aumentan el temor en las
ciudades y barrios.
El fenómeno de la violencia y la inseguridad si bien afecta a todos los países de la región,
difiere entre países: Guatemala, El Salvador y Honduras vienen enfrentando una situación
crítica de homicidios y altos niveles de actividad delictiva. Mientras que Costa Rica y
Nicaragua -presentan tasas de homicidios bastante bajos y niveles bajos o estables de
actividad delictiva en relación a los países del norte de Centroamérica.
65
Para Honduras la fuente es el Observatorio de la Violencia Boletín No 24, 2012, pág. 2; para El Salvador es el
Atlas de la Violencia en El Salvador, FUNDAUNGO, 2012, pág. 22; y en el caso de Guatemala se usan los datos
del INACIF, año 2011.
- 219-
Los elementos que caracterizan la situación regional, sub-regional y entre países se
relacionan con los factores del contexto, por lo que las determinantes sociales del delito
necesitan ser estudiadas y profundizadas en el contexto en que se producen, identificando los
factores que inhiben o favorecen el ingreso a los círculos delictuales de individuos, grupos y
redes; así como la manera interrelacionada en que estos factores producen altos y bajos
niveles de inseguridad.
El ―contexto‖ hace referencia a la relación entre determinados procesos y circunstancias de un
fenómeno social y/o político y a sus especificidades históricas concretas. Por lo que los
factores contextuales tienen que ver con acontecimientos económicos, sociales y/o políticos
que nunca se presentan de manera aislada pues se insertan de manera interrelacionada y
configuran una situación histórica determinada en la que están actuando una multiciplicidad
de factores (Ortiz, 2006:1).
El contexto expresa toda la complejidad del fenómeno social, donde los elementos
estructurales y contingentes se interrelacionan incidiendo en la intensidad, dirección,
respuesta de los actores involucrados.
―Los fenómenos políticos y sociales son, por lo regular, la consecuencia de una
innumerable cantidad de factores de diversa procedencia (que están
recíprocamente entrelazados). Explicaciones basadas en un solo factor
conducen generalmente a callejones sin salida (…) en consecuencia: […] las
generalizaciones o afirmaciones teóricas deben sujetarse más a los casos
empíricos y a los contextos y condiciones sociopolíticas concretas‖ (Nohlen,
Dieter; citado por Ortiz, 2006:1).
En el diseño de la presente investigación se planteó la importancia de analizar la variable del
contexto de violencia e inseguridad ciudadana en perspectiva comparada entre Honduras y
Nicaragua y que ha sido operacionalizada en esta investigación en cuatro elementos: (1) los
resabios del conflicto armado y en particular la disponibilidad de armas de fuego; (2) el tipo
de migración y las deportaciones de jóvenes de Estados Unidos; (3) las particularidades del
fenómeno de las maras o pandillas juveniles; (4) las políticas mano dura.
En este capítulo se presentan los principales hallazgos de la variable contexto de violencia e
inseguridad partiendo del análisis comparativo entre Honduras y Nicaragua.
- 220-
1. Los resabios del conflicto armado y en particular la disponibilidad de
armas de fuego
Los ciudadanos de América Central cada vez más buscan armarse para enfrentar la
delincuencia y a su vez los delincuentes cada vez más buscan las armas para cometer delitos,
tornándose el problema en un círculo vicioso que favorece el mercado de armas legales e
ilegales (IDHAC, 2009-2010). La inseguridad que provoca el crecimiento de la delincuencia
junto a la percepción y el temor tiene impactos profundos en la población: aumenta la
sensación de desprotección y abandono, crece la desconfianza en los otros, genera
estigmatización y fragmentación social, limita el uso de los espacios públicos y reduce la
confianza en las instituciones estatales como la policía, el sistema de justicia, por la
inefectividad de sus respuestas.
Córdova (2011:26) tomando de base los datos generados por el Proyecto de Opinión Pública
de América Latina (LAPOP) del Barómetro de las Américas de la Universidad de Vanderbilt,
en la ronda del año 2008, señala que las medidas más frecuentes adoptadas por los
ciudadanos centroamericanos para protegerse de la delincuencia son: la construcción de muros
(35.5%), la colocación de candados y chapas en las puertas de la casa (21.9%), la colocación
de alambre de púas ―razor‖, maya electrificada o vidrio roto (14.9%), y adquirir o comprar un
arma (5.1%). Arriba del promedio regional de haber adquirido o comprado un arma, están El
Salvador (6.7%), Guatemala (6.2%) y Honduras (5.6%). Esta situación se comprende si
consideramos el contexto de crisis de seguridad que están viviendo estos países en los últimos
años producto del crecimiento de la violencia y la inseguridad ciudadana. Por debajo regional
se encuentran Panamá (2.6), Nicaragua (4.8%) y Costa Rica (4.95).
El reporte del Banco Mundial sobre el Crimen y la Violencia en Centroamérica (2011:iii)
establece que en 2007 había cerca de 4.5 millones de armas de fuego legales e ilegales
circulando en Centroamérica. La mayoría de las armas eran ilegales y a menudo se usan para
crímenes violentos. Un estudio de Small Armes Survey, con sede en Ginebra, reveló que las
armas de fuego estaban presentes de manera abrumadora en las muertes violentas en
Guatemala, El Salvador y Honduras.
- 221-
Entre 2000 y 2006 el valor de las armas importadas durante el periodo casi se triplico. El
reporte del Banco Mundial (2011) también muestra el flujo inverso entre drogas que tienen
como destino el norte y armas que circulan hacia el sur.
―Mientras que las drogas viajan hacia el norte a México y los Estados Unidos,
las armas viajan hacia el sur (…). Los recientes brotes de la violencia en la
región han estado acompañados de la aparición de armas de fuego más
poderosas, lo que resulta en niveles de mortalidad más altos. De hecho las
armas de fuego se utilizan en la mayoría de los asesinatos cometidos en
Centroamérica.‖ (Banco Mundial, 2011:21).
En Centroamérica las estimaciones sobre el número de armas en manos civiles es de 10 armas
por cada 100 personas. Situación que varía entre países. En Costa Rica, por ejemplo, se estima
un promedio de 2.8 armas por cada 100 personas y Guatemala tendría la relación más alta de
15.8 armas por 100 personas (Banco Mundial, 2011: 21).
Las mayores importaciones de armas en Centroamérica se hicieron en un periodo de 2000-
2006, triplicando las cifras de armas importadas en años anteriores. Según el informe del
Banco Mundial en estos últimos 5 años circulan tres veces más armas de las que circulaban
antes del año 2000. Por lo que se concluye ―que las armas que causan más muertes en la
región, obedece al esplendoroso y lucrativo mercado de armas que se ha desarrollado en
Centroamérica en la fase pos-conflicto‖ (Banco Mundial, 2011: 21).
―Es evidente que el conflicto armado no es el origen de todas las armas de
fuego en circulación (…). Entre 2000-2006, muchos años después de la
conclusión de las últimas guerras civiles centroamericanas, las importaciones de
armas aumentaron en los seis países centroamericanos‖ (Banco Mundial,
2011:21).
Los datos que brinda el Banco Mundial dejan ver el problema de la importación de armas en
los años posteriores a las guerras civiles producto del comercio legal e ilegal y probablemente
su mayor contribución al armamentismo. Los dos fenómenos juntos: importación de armas y
el contrabando de armas, más las armas que quedaron flotando y circulando como resultado
del conflicto son las causantes más importantes de la violencia que provoca la pérdida de
vidas humanas en Centroamérica.
- 222-
Durante las tres guerras civiles se importaron y diseminaron cantidades enormes de armas de
fuego, en Guatemala entre 1960-1996, en El Salvador entre 1980-1992 y en Nicaragua entre
1972-1991. Fueron armas proporcionadas al Estado, pero también a los grupos rebeldes por lo
que las armas fueron diseminadas a lo largo de la región, de las que fueron recogidas un
número relativamente pequeño en los procesos de paz (UNODC, 2012: 57).
Nicaragua destruyó 100,000 armas de fuego. Pero fueron muchas más armas las que
permanecieron en la región y aunque han habido episodios de alto perfil con uso de rifles de
asalto, rara vez son encontrados por la policía (UNODC, 2012: 59-60). En Honduras el 63%
de las pistolas incautadas entre 2008 y 2011 fueron 9 mm y Nicaragua tiene un gran número
de pistolas, desproporcionada en relación con el número de soldados y aun así el país continuo
importando armas (UNODC, 2012: 59-60).
En los datos recientes del UNODC (2012:77) se estima que 2.2 millones de armas de fuego
han sido registradas en Centroamérica, de las cuales 870,000 están registradas por civiles.
Además se estima que son cerca de 2.8 millones las armas de fuego no registradas, 66
de lo
que se deduce que es mayor el número de armas sin registro las que circulan entre y al interior
de los países.
―Si las estimaciones son correctas, teóricamente existen suficientes armas de
fuego en manos de civiles para armar a uno de cada tres hombres en la región.
En la práctica, muchas de estas armas están probablemente vinculadas a
depósitos o colecciones privadas‖ (UNODC, 2012:77).
Mientras las armas militares abandonadas siguen siendo una preocupación, realmente el
mercado legal de armas de fuego no está basado en ellas. El problema de la filtración y fuga
de armas del uso lícito al uso ilícito que se realiza a través de las fronteras en cualquier
dirección inimaginable o de las armas que se destinan al uso licito militar o policial y que van
a parar a manos de la criminalidad, repercute más directamente en la violencia social actual
que las armas que quedaron como residuos de la guerra (UNODC, 2012:60).
Sobre el impacto que tiene el mercado ilegal de armas, el IDHAC (2009-2010) señala que el
próspero comercio ilegal de armas de fuego relacionadas con el comercio de drogas ha
66
Latin American Country Data, Genova: Small Arms Survey. (2012:61)
- 223-
estimulado el incremento de armas, las que viajan de norte a sur. Sin duda, el creciente uso de
armas de fuego es uno de los problemas más graves que atraviesa la región. La proporción de
muertes por armas de fuego es mayor en Guatemala, El Salvador y Honduras; pero también
alcanza proporciones bastante elevadas en los países del sur centroamericano, en Nicaragua,
Costa Rica y Panamá (IDHAC, 2009:169).
En el cuadro No 4.1 se puede observar la proporción de armas legales e ilegales circulando en
la región. Guatemala, El Salvador y Honduras son los países que concentran más armas
circulando, en su mayoría ilegales.
Cuadro No 4.1
Armas de fuego legales e ilegales en América Central
Año 2007
País Legales Ilegales Total Porcentajes
Costa Rica 148,001 97,000 245,001 8
El Salvador 149,719 280,000 429,719 15
Guatemala 235,514 800,000 1,035,514 35
Honduras 151,003 650,000 801,003 27
Nicaragua 90,133 160,000 250,133 9
Panamá 65,436 130,000 195,436 6
Total 839,806 1,987,000 2,926.81 100
Fuente: IDHAC, 2009, pág. 169.
Del total de armas circulando en toda la región se estima que el 35% están en Guatemala,
27% en Honduras y 15% en El Salvador, en conjunto concentran el 77% de las armas, siendo
los países con mayor número de muertes por armas de fuego. Nicaragua, Costa Rica y Panamá
son los países donde circulan menos armas legales e ilegales. En Panamá circula el 6% de las
armas, Costa Rica 8% y Nicaragua el 9%.
El IDHAC (2009-2010) –y otros estudios sobre el tráfico de armas en la región- establecen
que una parte de las armas que circulan por Centroamérica son residuo de las guerras de los
años 80, las que se mantuvieron bajo el control de las fuerzas militares en conflicto y después
pasaron a manos civiles sin control ni registro; no obstante, otra parte corresponde a las armas
- 224-
modernas que viajan de norte a sur y están abasteciendo al crimen organizado (IDHAC, 2009-
2010:169).
Algunas explicaciones sobre el crecimiento de la violencia en Centroamérica giran en torno al
peso del conflicto armado que dejó circulando armas sin control por la región y que han
pasado a manos de la delincuencia. Se esperaría entonces que Nicaragua tuviese las
estadísticas más elevadas de muertes violentas por causa de armas de fuego circulando. Sin
embargo esto no es así, Honduras que no vivió un conflicto armado -aunque si el impacto del
conflicto y del armamentismo- tiene tasas de homicidios mucho más elevadas y más armas
circulando sin control que provocan muchas muertes. Nicaragua tiene una proporción de
armas sin control circulando en manos de ciudadanos mucho menor que Honduras y son la
causa de muchas menos muertes que las que se producen en Honduras.
Las autoridades policiales Nicaragüenses argumentan que en su país es donde más armas han
sido recogidas a través de programas de desarme exitosos y que el control de armas que está
en manos de la Policía Nacional es bastante efectivo porque tienen un registro pormenorizado
de las armas que están en manos civiles (Entrevista autoridades policiales, 2010).
Eso no quiere decir que no existan armas en manos de ciudadanos y ciudadanas
nicaragüenses. No obstante, el argumento central en relación al menor impacto de las armas
en la violencia es que la policía ha logrado desarrollar un efectivo control de las armas que
están en manos de civiles; y por otra parte, en el hecho que el ciudadano y sobre todo las
pandillas no tienen acceso a las armas sin control. Las pandillas en Nicaragua tienen acceso a
armas de tipo artesanal, también no están excluidas de las confrontaciones violentas con
otros grupos o pandillas rivales, como sucede con otras pandillas, se producen incidentes
violentos entre pandillas donde pueden estar implicadas armas, pero a diferencia de las maras
que están en el norte de la región, no operan de manera cotidiana haciendo uso de las armas
para delinquir, para extorsionar o servir de sicarios como sucede en Honduras.
―En Nicaragua también hay armas que producen violencia. Las pandillas
elaboran armas hechizas y de manera muy esporádica tienen acceso a una arma.
Pero no son las chimbas que usan las maras en el norte de Centroamérica. En
Nicaragua no hay indicios que una pandilla quiera ser una organización
totalmente armada para ir a aniquilar a otra pandilla totalmente armada, o que
se vayan creando grandes batallas campales. Los instrumentos para enfrentarse
- 225-
siguen siendo todavía la piedra y el arma hechiza. Eso no niega que tengan
conflictos fuertes; obviamente hay momentos en que los conflictos son muy
fuertes, pero se da una reyerta y ya paso todo.
Sin embargo, nosotros si le ponemos especial atención, para eso hay un buen
control de armas. Sobre el control de armas ligeras es un trabajo muy intenso el
que ha hecho, no sólo de parte de la Policía. Obviamente recordemos que este
es un país que ha salido de y todavía tiene los resabios de haber pasado de un
conflicto armado y a pesar de eso nosotros no tenemos el montón de armas de
guerra en las calles, hemos estado constantemente descubriendo grupos que han
querido movilizar armas de guerra y aquí nosotros creemos que en los barrios el
control de armas que tiene la policía es bastante bueno.
Tenemos un registro de armas en la policía porque somos los que tramitamos la
portaciones de armas, y todos los que tienen permiso de portación de armas
están constantemente siendo revisados. Por supuesto no vamos a decir que
alguien pudo haber obtenido un arma porque se la robo a un vigilante privado o
porque la compró de manera ilegal etc… Eso sucede, aun así la policía tiene un
buen control de las armas que están en manos civiles‖ (Borges, entrevista
2010).
La Ley 510 para el Control de Armas y Explosivos y Municiones de Nicaragua, no establece
la cantidad de armas que puede poseer una persona, tampoco establece límites de introducción
de las mismas para los importadores. No obstante la ley es bastante flexible en cuanto a la
posesión y la importación de armas, durante los años 2009 y 2010 hubo un descenso en la
importación que se calcula en un 30% (La Prensa, Managua, 21/11/09).67
En Honduras el control del registro de las armas está en manos de las Fuerzas Armadas. La
legislación es bastante flexible sobre la cantidad de armas que legalmente pueda tener la
población civil. Según la Ley de Control de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros
similares, Decreto 30-2000 y sus reformas, los ciudadanos mayores de 18 años tienen derecho
a registrar un máximo de cinco armas, eso significa que una familia con 5 miembros mayores
de 18 años puede tener en sus manos 25 armas legales. Una legislación tan flexible en un
contexto de crecimiento de la inseguridad ciudadana contribuye al armamentismo.
67
Por otra parte, se estima que unas 139,000 armas de fuego están en poder de un poco más de 80,000
poseedores en forma legal, desconociéndose cuantas podrían estar en forma ilegal (La Prensa, Managua,
21/11/09)
- 226-
Nicaragua, con una ley que no pone límites a la cantidad de armas que legalmente pueda tener
un ciudadano, pero con un control más efectivo sobre dónde y en manos de quién están las
armas que circulan por el territorio, sobre todo en los barrios ―calientes‖ tiene menos
problemas de violencia por armas de fuego que Honduras.
Desde la perspectiva de Orozco (entrevista, 2010) las probabilidades de la comisión de delitos
en Nicaragua haciendo uso de las armas de fuego es mucho más baja que en el resto de
Centroamérica, y esto se explica no tanto por el efectivo control que ejerce el Estado y
particularmente la policía. El analista del IEEP argumenta que la cantidad de armas en manos
de civiles y que podrían ser usadas para cometer delitos o defenderse de la delincuencia es
muy reducida; y aunque los nicaragüenses puedan percibir la amenaza y el temor que provoca
la inseguridad ciudadana y legitimen el uso de las armas para enfrentarla, carecen de los
recursos económicos para comprarlas.
―El acceso a las armas es un factor de violencia y de probabilidad de delitos si se le asocia a
otros factores. En Nicaragua el acceso a las armas está restringido y no precisamente por el
Estado, está restringido fundamentalmente porque la población no tiene acceso a $800 dólares
que es lo que puede costar un arma. Por otra parte, aunque la percepción del delito sea elevada
y la ciudadanía legitime el uso de las armas para defenderse, la población no puede adquirir
las armas porque no puede comprarlas. Los delincuentes roban armas a los cuerpos de
vigilancia privada, también empieza a surgir una modalidad de alquiler de armas a personas o
policías, pero realmente la cantidad de armas en manos de civiles para cometer delitos sigue
siendo reducida‖. (Orozco, entrevista 2010).
Los nicaragüenses usan menos las armas que provocan muertes y una de las razones es que es
que el costo monetario de una arma no está al alcance de muchos de los ciudadanos que
posiblemente estarían en la disposición de comprar un arma. Por otra parte, muchas armas
que circulan están en manos de los cuerpos de seguridad o están en manos de grupos que se
dedican al tráfico ilícito y/o en manos de las redes de narcotráfico que operan en la región, por
lo que no se encuentran en manos de los ciudadanos.
Para la Policía de Nicaragua la explicación del menor acceso por parte de los ciudadanos a las
armas está en los requisitos que se le exigen a quiénes solicitan un permiso: exámenes
- 227-
psicológicos, solvencia judicial, certificados de conducta, clasificación de los permisos de
acuerdo a la actividad para la que se requiere.
―La Ley 510, (Ley de Armas) de Nicaragua es la más moderna de
Centroamérica. La obtención de armas en Nicaragua es bastante difícil. Los
requerimientos para que una persona pueda tener un arma de fuego son difíciles
porque se exigen muchos requisitos. Tienes que tener solvencia judicial,
capacitación en el manejo de armas, certificado, examen psicológico,
certificado de conducta con todos estos requisitos. La gente lo piensa. Hay
permisos donde sólo permiten tener las armas en las casas y a algunas personas
para sus trabajos.‖(Díaz, entrevista 2010).
En suma, el control de armas en manos de civiles y el poco acceso que particularmente
tienen las pandillas, así como el costo económico elevado de las armas para los ciudadanos y
el impacto positivo que han tenido los programas de reducción de armas son algunas los
elementos interrelacionados que estarían explicando el menor uso de las armas en las
muertes en Nicaragua en relación a Honduras.
Nicaragua con un conflicto armado y una revolución en su territorio pudo implementar con el
apoyo de las Naciones Unidas programas de reducción de las armas que fueron relativamente
exitosos. ―Más de 100,000 armas fueron destruidas en el país‖ (Banco Mundial, 2011:35). En
Honduras, el proceso de desarme tuvo menos ―éxito‖, el Estado tuvo un protagonismo débil
en el proceso de desarme y la venta de armas sigue siendo un negocio monopolizado por los
militares quienes controlan el comercio al menudeo (Banco Mundial, 2011:75).68
Recapitulando, la circulación de armas legales e ilegales sin control representa un grave
problema para toda la región centroamericana. Las estimaciones apuntan a señalar que
Honduras es el segundo país de la región donde circulan más armas. Después de Guatemala,
concentra más armas legales e ilegales circulando por su territorio las que son usadas para
68
El mercado ilegal de armas se ha nutrido de las armas que están bajo el resguardo del Estado. La prensa escrita
ha informado sobre situaciones como la siguiente: ―De 3000 AK47 que la población hondureña entregó como
parte del plan voluntario de desarme en 2003 y que fueron depositadas en bodegas militares a fines de 2011, la
institución castrense sólo dio cuenta de 1,615 armas, manteniendo el silencio sobre el paradero de las 1,385 AK
47. Por otra parte, el 15 de abril de 2005 en Choloma Cortés, las autoridades incautaron un arsenal. Las pericias
de la Oficina de Alcohol, Tabaco y Armas (ATF) de los Estados Unidos dejaron establecido que una parte del
decomiso provenía de un armamento depositado en el Batallón de Naco, así como de lotes de las propias Fuerzas
Armadas. Lo mismo resulto del análisis de otro arsenal decomisado en Agosto de 2004. A mediados de 2010 se
reveló el robo de 22 lanzacohetes RPG y sus municiones de las bodegas del Comando Logístico de las Fuerzas
Armadas (El Heraldo, 12 de marzo de 2012).
- 228-
causar muertes violencias, sin que exista un control efectivo del Estado sobre las armas
livianas que están en manos de ciudadanos. Las iniciativas de desarme no han tenido éxito y
de acuerdo con algunos estudios/fuentes69
muchas armas que estaban bajo el control del
Estado han tenido como destino el mercado ilegal de armas, a lo que se suma el hecho que la
delincuencia se nutre del robo de armas.
Una conclusión relevante del análisis es que en Nicaragua la menor presencia de armas de
fuego que causan la violencia se relaciona con el hecho que las armas livianas no están en
manos de ciudadanos en las proporciones que están en los demás países del norte
centroamericano; a lo que se suma un relativo proceso exitoso de desarme en la fase
posconflicto; así como a un control más efectivo de la policía sobre las armas que están en
manos civiles.
2. El tipo de migración y las deportaciones de jóvenes de Estados Unidos
En Centroamérica hasta finales de los años sesenta, las migraciones eran un fenómeno
predominantemente interno,70
con evidencias de una larga continuidad histórica en la
formación de flujos transfronterizos entre países colindantes.71
Desde mediados de los años
setentas se desarrollan nuevos perfiles en las corrientes de población migrante, con exiliados
(políticos, intelectuales, dirigentes políticos de la oposición, líderes obreros y campesinos) que
escapaban de la represión. La migración se profundiza con la intensificación de los conflictos
políticos y las guerras civiles en Nicaragua, El Salvador y Guatemala. El factor precipitante de
esa diáspora fue la violencia que afectaba tanto a los actores políticos como a colectivos de
población que sufrían directamente los efectos de la guerra y las represalias. Se estima que
69
Proceso Digital 1/07/2013. 70
Morales (2006:111) identifica tres grandes momentos que han marcado los procesos migratorios de la región
Centroamericana: (1) la agroexportación, modernización e incipiente formación de mercados de trabajo
regionales; (2) los desplazamientos forzosos durante el conflicto armado; (3) la transnacionalización laboral y la
globalización en Centroamérica. 71
Ese momento que corresponde a la agroexportación, modernización e incipiente formación de mercados de
trabajo regionales, comprende un largo periodo que inicia en segunda mitad de siglo XIX hasta mediados de
siglo XX. La intensificación de movimientos de población al interior de los territorios nacionales se produce en
dos fases: la primera con el desplazamientos de indígenas y campesinos por la gran plantación en el siglo XIX y
posteriormente por el impacto de los programas de transformación en el agro, que convirtieron a muchos
campesinos, de pequeños propietarios a jornaleros agrícolas y en trabajadores migrantes temporales,
proletarizados o semiproletarizados. La segunda, se desarrolla desde mediados del siglo XX y los movimientos
de población se producen en tres escenarios: modernización, diversificación de la agricultura, industrialización y
urbanización (Morales, 2006:111-124).
- 229-
fueron 2 millones de personas las que emigraron en la región (Morales Gamboa, 2006:111-
124).
El proceso más reciente de la migración y desplazamiento se desarrolla desde mediados y
finales de los años ochenta, como resultado del aumento de diversas formas de desempleo y la
informalidad alimentados por el impacto de políticas de corte neoliberal. La migración opera
como un mecanismo de ajuste del mercado laboral y el desplazamiento hacia Estados Unidos
de salvadoreños, hondureños y guatemaltecos se convierte en uno de los principales
mecanismos del ajuste. Mientras que en el caso de Nicaragua, el dispositivo regulador del
mercado laboral ha sido la emigración hacia Costa Rica (Morales, Gamboa, 2006:111-124).
Cuadro 4.2
Migrantes Centroamericanos: 1970-1980- 1990.
Porcentajes
Migrantes 1970 1980 1990
Intraregionales 50.2 21.1 7.5
Extraregionales 49.8 78.9 92.5
Fuente: Morales Gamboa, 2006, pág. 128
Las cifras muestran la importancia absoluta que tienen las migraciones intrarregionales
durante los años setentas, será a partir de los años ochenta que se producen cambios
importantes por la disminución de las migraciones intrarregionales. En 1970 representaban del
50.2%; 21.1% en 1980 y en 1990 se reducen al 7.5%. La migración extraregional paso de
49.8% en 1970 a 78.9 % en 1980 y aumenta al 92.5% en 199072
. La interacción migratoria
intrarregional se concentra en las zonas fronterizas: Nicaragua-Costa Rica, Guatemala-Belice,
Costa Rica-Panamá, Nicaragua-El Salvador (Morales Gamboa, 2006:128-129)
En Nicaragua el aumento de los volúmenes migratorios ha estado fundamentalmente
relacionado con factores socioeconómicos y políticos. A fines de los años 70 y sobre todo en
los años 80, el flujo migratorio aumenta producto de factores políticos siendo el lugar de
72
La falta de registros censales y fuentes estadísticas obligan a relativizar y abordar con cautela la subestimación
de las migraciones intrarregionales que históricamente han sido importantes, sin desconocer los cambios en las
pautas de migración (Morales Gamboa, 2006:128).
- 230-
destino más importante Costa Rica; el otro lugar de destino importante para los disidentes del
régimen sandinista es Estados Unidos.
―La mayor parte de los nicas van a Costa Rica, no van a Estados Unidos. Los
nicas tradicionalmente hemos sido menos afectados por los desbordes
(migratorios), porque las primeras oleadas migratorias que iniciaron en los 80s,
de parte de los cubanos (―anticastristas‖) que veían en los recién llegados nicas
gente que huía de los comunistas hicieron ese Lobby frente a sus amigos
republicanos para que les dieran la residencia y ciudadanía. (…) La migración
nica entró con ventaja a los Estados Unidos, además se ubicó más en Florida y
Miami (…). También hay una migración fuerte de nicas a California. Pero estos
no se asentaron en la ciudad de los Ángeles, donde si te vas a encontrar más con
guatemaltecos, salvadoreños, hondureños. Eso pesa, porque en los Ángeles se
originaron la Mara 13 y la Mara 18. Por lo que los nicaragüenses se asentaron
en mejores condiciones, de forma legal y han sido menos afectados por las
deportaciones.‖ (Rocha, entrevista 2010).
En los años noventa y primeros años del siglo XXI, prevalecerán los factores económicos y el
principal lugar de destino seguirá siendo Costa Rica. La migración hacia Costa Rica bajó la
presión migratoria de nicaragüenses hacia los Estados Unidos (Baumeister, 2006:13-33).
Nicaragua ha sido el principal generador de migrantes intrarregionales de Centroamérica
teniendo como destino Costa Rica.
Cuadro 4.3
Costa Rica: población total nacida en el extranjero.
Año 2000
Datos absolutos y relativos
Población nacida en el extranjero Número Porcentaje
Nacidos en Nicaragua 226,374 76.4
Nacidos en otros países 70,087 23.6
Total 296,461 100
Fuente: Censo nacional año 2000, datos elaborados por Morales
Gamboa (2008:12).
El censo de población del año 2000 de Costa Rica capto un total de 296, 461 nacidos en el
extranjero -personas radicadas en Costa Rica que nacieron en el extranjero- de los cuales
226,374 que representa el 76.4% provenían de Nicaragua y 23.6% eran nacidos en otros
países.
- 231-
Cuadro No 4.4
Costa Rica: población nacida en Nicaragua según
periodo de ingreso al país
Cifras absolutas y relativas
Año de ingreso al país Número Porcentaje
Total 226,374 100
Antes de 1970 9,946 4.4
1970-1979 12,422 5.5
1980-1989 29,630 13.1
1990-1994 52,131 23
1995-2000 89,418 39.5
Ignorado 32,827 14.5
Subtotal 1990-2000 141,549 62.5
Fuente: Datos del INEC. Castro Valverde (2002: 6).
De los 226,374 nicaragüenses migrantes o residentes en Costa Rica, el mayor número
ingresaron a partir de los años noventa (el 62.5%). Entre 1990-1994 ingresaron 23% de la
población nicaragüense, y el 39.5% entre 1995 y 2000 (Castro Valverde, 2002: 4).
De lo anterior se deduce que la migración intrarregional en Centroamérica ―es un proceso de
vieja gestación‖ con rasgos de continuidad, pero también de cambios en los tradicionales
patrones migratorios. Al influjo de una lógica de producción capitalista se ha inducido la
migración interna, así como la formación de diversos flujos transfronterizos de mano de obra
(Morales Gamboa, 2006:151-152).
En cuanto a las migraciones extraregionales, Estados Unidos es el principal escenario de
inmigración de mayor impacto para la región centroamericana porque constituye el principal
mercado de trabajo para el conjunto de los centroamericanos, exceptuando Costa Rica para los
nicaragüenses.
En el cuadro siguiente se puede observar altos niveles de crecimiento de la población migrante
en los Estados Unidos al comparar los datos censales de 1990 y 2000 alcanzado el 154% en
Honduras, 125% en Guatemala, 92% El Salvador. Nicaragua en contraste observa un
crecimiento menor de 39%.
- 232-
Cuadro No 4.5
Estimación de la evolución de la población
de origen centroamericano en los Estados Unidos.
En miles de personas
1990-2000
País de origen Años censales Crecimiento
1990 2000 1990-2000 (%)
El Salvador 583 1118 92
Guatemala 279 627 125
Honduras 142 362 154
Nicaragua 212 294 39
Fuente: Logan , 2001. Citado por Baumeister Eduardo (2006: 29).
En 2008, de las 38 delegaciones migratorias diseminadas a lo largo y ancho del territorio
mexicano se repatriaron a 55 mil 561 migrantes centroamericanos, eso representa un poco más
de la mitad de los 100,000 centroamericanos que ingresaron anualmente (Rocha, 2009:1). El
embudo sólo consigue aumentar la presión, sin disminuir significativamente el flujo de
migrantes. ―El costo del coyotaje se disparó, los mutilados por ―el tren de la muerte‖ -que
atraviesa México de punta a punta- se cuentan por centenares, el desierto de Sonora-Arizona
cobra 500 muertes anuales y en 2002 aparecieron Los Zetas, siniestro colectivo dedicado al
sicariato, el narcotráfico y el no menos lucrativo negocio de secuestrar y extorsionar
migrantes‖ (Rocha, 2009:1).
Los movimientos de migrantes de las últimas décadas, se caracterizan por una gran proporción
de inmigrantes que no tienen documentos legales, viéndose atrapados continuamente en las
ciudades fronterizas, convirtiéndose en víctimas de todo tipo de abusos, sobre todo de las
redes de la criminalidad transnacionalizada. Inclusive en ocasiones, son obligados por la
fuerza o por la supervivencia en sujetos delincuenciales forzados por las redes criminales
(Morales Gamboa, 2008:130).
Entre los centroamericanos, los hondureños han sido bastante más afectados por las
deportaciones. Entre 1992 y 1996, El Salvador (35%) y Honduras (34%) fueron los países con
más deportados, seguidos por Guatemala (26%); Nicaragua tuvo una proporción mucho
menor de deportados (5%). Entre 1998-2002, Honduras y El Salvador fueron los países con
más deportados con 39% y 34% respectivamente, seguidos por Guatemala (24%) y en
- 233-
contraste, la proporción de los deportados nicaragüenses apenas representaba el 3%. Los
nicaragüenses son los menos afectados por las deportaciones en el periodo analizado.
Cuadro No 4.6
Deportados y naturalizados Centroamericanos
1992-2002
País 1992-1996 1998-2002
Deportados Naturalizados Deportados Naturalizados
El Salvador 9,767 35 57,695 49 56,076 34 83,710 50
Guatemala 7,276 26 24,311 21 39,669 24 39,789 24
Nicaragua 1,585 5 19,586 17 5,026 3 22,794 14
Honduras 9,497 34 15,606 13 63,639 39 19.996 12
Total 28,125 100 117,198 100 164,410 100 166,289 100
Fuente: Zavala, FONAMIH, 2005, pág. 18. Datos tomados de Statical Yearbook of the Inmigration
and Naturalization Service.
Las estadísticas anteriores se refieren a los centroamericanos que logran ingresar a los Estados
Unidos. Sin embargo, la cantidad de migrantes que no alcanzan a cruzar la frontera de los
Estados Unidos y son devueltos desde la frontera de México es significativamente mayor en
los casos de Guatemala y Honduras.
Cuadro No 4.7
Centroamericanos retornados desde México
2001 - septiembre 2004
País Total Porcentajes
Guatemala 272,834 47.5
Honduras 188,959 33.0
El Salvador 105,407 18.0
Nicaragua 6,782 1.2
Belice 425 0.1
Costa Rica 498 0.2
Total 574,905 100.0
Fuente: Rocha, (2004: 24)
En el periodo entre 2001 y septiembre de 2004, la mayoría de los retornados desde la frontera
de México fueron los guatemaltecos (47.5%), seguidos por los hondureños (33%) y los
- 234-
salvadoreños (18%); siendo la proporción de nicaragüenses regresados de la frontera apenas
del 1.2%.
Los hondureños son también los más afectados por las detenciones por las patrullas fronterizas
y las autoridades migratorias de los Estados Unidos. Entre 1998 y 2002 fueron 165, 909
centroamericanos los detenidos por las autoridades migratorias o aprendidos por las patrullas
fronterizas, de los cuales el 38% correspondía a migrantes hondureños, siendo la cifra más
elevada de todos los centroamericanos detenidos. Los nicaragüenses detenidos por las
autoridades apenas representaban el 3%.
En cuanto a las características de las deportaciones de centroamericanos desde Estados
Unidos, El Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos (USCIS, por sus
siglas en inglés) es la agencia federal que supervisa la inmigración legal a los Estados Unidos
y lleva el control de las estadísticas de centroamericanos deportados sin y con problemas con
la justicia. El USCIS categoriza como ―criminal‖ acciones que van desde las detenciones de
tránsito por ingesta de alcohol y otros delitos no graves hasta el registro de formas más graves
como los homicidios. El reporte reciente de estos datos se muestra en el siguiente cuadro.
Cuadro No 4.8
Centroamericanos aprehendidos por la patrulla fronteriza
y autoridades migratorias de los Estados Unidos
1998-2002
País Total Porcentaje
Costa Rica 1,499 1
El Salvador 56,076 33
Guatemala 39,669 24
Honduras 63,639 38
Nicaragua 5,026 3
Total 165,909 100
Fuente: Rocha, et, al (2004:25).
- 235-
Cuadro No 4.9
Deportaciones de Honduras y Nicaragua
Según antecedentes "criminales" y "no criminales"
1993-2009
Deportados Centroamérica Honduras Nicaragua
Antecedentes
criminales 128,666 25 40,931 23 5,265 32
Antecedentes no
criminales 376,223 75 138,958 77 11,350 68
Total 504,889 100 179,889 100 16,615 100
Fuente: U.S. Department of Homeland Secutiry. 2010 Yearbook of Immigration Statistics [en
línea]. http://www.dhs.gov/files/statistics/publications/yearbook.shtm, consultado el 8 de diciembre
de 2011.
De todos los centroamericanos deportados entre 1993 y 2009, el 25% fueron deportados con
antecedentes criminales, o sea personas que se presume cometieron desde delitos leves hasta
delitos graves. La criminalización de los migrantes ha sido un fenómeno paralelo al
crecimiento de la migración.
Una de las hipótesis que se ha manejado en relación a los altos y bajos niveles de delincuencia
entre países, es que los niveles de involucramiento de la población joven en acciones
delictivas procedente de Honduras son mayores que el nivel de involucramiento de los
nicaragüenses en delitos. Sin embargo, las cifras muestran que la proporción de hondureños
deportados con antecedentes criminales (23%) es un poco menor a la proporción de los
centroamericanos deportados (25%) bajo esa categoría, mientras que la proporción de
nicaragüenses deportados (32%) señalados con algún delito es relativamente superior.
Si los datos se analizan sólo a partir de la cantidad de migrantes que son devueltos bajo la
condición de personas con antecedentes criminales, indudablemente la cantidad de
hondureños es significativamente superior a los nicaragüenses, alcanzando a 40,931
hondureños contra 5,265 nicaragüenses, lo que guarda relación con la cantidad de migrantes
en Estados Unidos.
- 236-
Cuadro No 4. 10
Cifras relativas de deportados de Honduras y Nicaragua
Con antecedentes criminales y sin antecedentes criminales
1993-2009
Deportados Ambos países Honduras Nicaragua
Total % No % No %
Total 196504 100 179889 91.5 16615 8.5
Con antecedentes
criminales 46196 24 40931 21 5265 3
Sin antecedentes
criminales 150308 76 138958 70 11350 6
Fuente: U.S. Department of Homeland Secutiry. 2010 Yearbook of Immigration Statistics [en
línea].
Disponible en: http://www.dhs.gov/files/statistics/publications/yearbook.shtm,
Consulta del 8 de diciembre de 2011.
Según las cifras que presenta el ―U.S. Departament of Homeland Security‖, entre 1993 y 2009
fueron deportados 196,504 hondureños y nicaragüenses. El 24% de los deportados tenían
antecedentes ―criminales‖, que según la fuente citada engloba a todas las personas que
recibieron una sentencia por homicidio, delito sexual, hechos relacionados con drogas y
sentenciados por conducir intoxicados, entre otros. Esa cifra es menor al promedio de la
región.
Podemos destacar los siguientes puntos sobre las diferencias entre los procesos migratorios
entre Honduras y Nicaragua de los datos anteriormente presentados:
Muchos nicaragüenses que migraron en los años 80, salieron por razones políticas, por
desconfianza o rechazo al gobierno sandinista y también salieron muchos jóvenes por
evadir el servicio militar patriótico. Muchos de estos fueron recibidos en Estados
Unidos como asilados políticos y se insertaron a la sociedad con muchas más
prerrogativas que otros ciudadanos centroamericanos. Los hondureños que migraron
desde los años ochenta, lo hicieron fundamentalmente por razones económicas; a
diferencia de los nicaragüenses, no fueron acogidos por una ley especial que les
favoreciera.
- 237-
En los años noventa, con la agudización de las crisis económica resultado del impacto
de las medidas neoliberales en la economía, la salida de los nicaragüenses
desempleados o subempleados es la migración principalmente hacia Costa Rica; en
tanto que la salida de los hondureños es la migración a los Estados Unidos. Costa Rica,
tiene una realidad socio-económica y cultural diferente a los países que son la ruta de
los migrantes hondureños (El Salvador, Guatemala, México, y principalmente Estados
Unidos).Los nicaragüenses migrantes no viven en la misma intensidad el desarraigo
familiar porque mantienen las redes familiares y por otra parte no se ven enfrentados a
los riesgos y peligros del trayecto, menos aún se ve enfrentados al ―fracaso‖ con que
son vistos los jóvenes retornados.
Los hondureños que lograron pasar las fronteras se insertaron en condiciones de
mucha exclusión a la sociedad norteamericana, viviendo frecuentemente en los barrios
pobres de los Estados Unidos, en ciudades como Los Ángeles. A mediados de los años
90, el Gobierno Federal de los Estados Unidos intensifica su estrategia de deportación
de los jóvenes en maras, lo que sin duda afectó más a los ciudadanos de países como
El Salvador, Honduras y Guatemala, por lo que jóvenes que habían vivido toda su vida
en Estados Unidos fueron expulsados, encontrándose en un entorno social y cultural
que les era extraño y donde la salida para muchos jóvenes fue fomentar las redes de
jóvenes organizados en pandillas en los barrios.
Cruz (2007:29) señala que el retorno de jóvenes desde los Estados Unidos, ya sea porque sus
familias regresaban a sus países después de la guerra o porque las autoridades estadounidenses
los deportaban a causa de su pertenencia a las pandillas facilitó que ambas expresiones de las
pandillas entraran en contacto y adoptaran los modelos culturales de las pandillas de los
Ángeles, dando lugar a la alineación con las grandes organizaciones pandilleriles, adoptando
la identidad de la Mara Salvatrucha o de la Pandilla 18, trasladándose con ello las expresiones
de los conflictos entre ambas organizaciones. Esto se vio intensificado en los primeros años
del 2000 por la decisión de deportar a quienes tenían antecedentes criminales.
En consecuencia, los efectos de la migración no han sido tan negativos para Nicaragua en
comparación a Honduras. La migración y las deportaciones de nicaragüenses no tuvieron ni la
- 238-
misma intensidad, ni el mismo impacto y las condiciones de inserción de los nicaragüenses
que migraron fueron menos excluyentes que la de los hondureños.
―Los nicaragüenses que salieron en los años ochenta, salieron
fundamentalmente por una razón política, es decir por desconfianza con el
gobierno sandinista o por evadir el servicio militar patriótico, cuando ellos se
van a Estados Unidos, los reciben como asilados políticos. Eso plantea una
diferencia con lo que paso en el Salvador, con lo que paso en Honduras. Los
que salen del Salvador y Honduras no son bien recibidos o acogidos por una ley
especial como asilados políticos y se acomodaron a la realidad económica
norteamericana sin recibir el beneficio que recibieron los nicaragüenses
exiliados por razones políticas.
La migración que sigue yéndose de Nicaragua es por razones económicas, pero
ahora se va para Costa Rica cuya realidad socioeconómica y cultural es distinta.
Entonces las pandillas que aquí se crecen y se cultivan obedecen a otras
situaciones y no a las situaciones de Honduras y el Salvador. Por lo que la
naturaleza del problema de violencia en Nicaragua es distinta a la naturaleza del
problema de violencia de El Salvador y Honduras (…) y eso obedece a factores
históricos, como el carácter de la migración nicaragüense.‖ (Bautista, entrevista
2010).
Por otra parte, la estrategia de deportaciones de Estados Unidos desde principios de los años
noventa basada en la expulsión de jóvenes en pandillas o personas acusadas por comisión de
delitos, contribuyó de manera negativa al crecimiento de las pandillas o maras en Honduras, al
igual que en El Salvador y Guatemala. Al contacto con líderes y organizaciones pandilleras de
los Estados Unidos y dado el reforzamiento de las condiciones de exclusión social y la
represión por parte de los gobiernos centroamericanos se volvieron más organizadas y
violentas, más temidas por los ciudadanos de los barrios que se han visto sometidos a la
extorsión, tráfico de drogas, disputas que se producen por el control de los barrios.
3. Maras y pandillas juveniles
En los años noventa, el concepto tradicional de pandilla centroamericana -que años atrás
evocaba a jóvenes que se establecían en las esquinas de los barrios para pasar el tiempo libre,
marcaban territorialidad y en ocasiones entraban en conflicto con otras pandillas de otros
barrios- sufrió profundas transformaciones. Uno de los factores de cambio está relacionado
- 239-
con las políticas de las deportaciones de los Estados Unidos. Cruz (2007) señala que las
primeras expresiones de lo que se conocen como maras se produce de manera casi
simultáneamente en Los Ángeles, San Salvador, Ciudad Guatemala y en Tegucigalpa.
―Las primeras expresiones de lo que actualmente se conocen como maras
surgieron casi simultáneamente en Los Ángeles, El Salvador, en ciudad
Guatemala y en Tegucigalpa, como resultado, por un lado, de los procesos de
migración de los centroamericanos, especialmente los salvadoreños en los
Estados Unidos en la década de los ochenta y, por otro lado, como producto de
las condiciones de vida en la cual crecían los jóvenes en los países de origen.
Mientras los jóvenes se integraban a las pandillas ya existentes, como la
Pandilla de la Calle 18 y creaban nuevas agrupaciones para reafirmar la
identidad étnica de sus integrantes, como la Mara Salvatrucha; en las capitales
centroamericanas los jóvenes se integraban a un gran número de pandillas que
operaban en distintas zonas de la capital y que mantenían el control haciendo
uso intensivo de la violencia.‖ (Cruz, 2007:29).
Savenije y Beltran (2007:14) -al igual que Cruz (2007)- dejan punteado que la historia de las
pandillas en Centroamérica no es reciente. No obstante su auge está -en los años noventa-
vinculado a las condiciones de precariedad socioeconómica que viven muchos jóvenes en los
barrios y que bajo la influencia de los jóvenes pandilleros deportados de los Estados Unidos
que se fueron aliando a las dos grandes pandillas rivales.
―La historia de las pandillas juveniles en El Salvador preexiste a la guerra civil
y los acuerdos de paz en los noventa. No obstante, fue en esa década cuando en
las comunidades en situaciones socio-económicas precarias se dio un auge
rápido de la cantidad de jóvenes involucrados, y cuando el fenómeno de las
pandillas en la región se transformó bajo la influencia de los jóvenes pandilleros
deportados de los Estados Unidos (Cruz y Portillo, 1998; Ramos, 1998;
Savenije, 2004; Smutt y Miranda, 1998). Al regresar a su país de origen, la
nueva clase de pandilleros formados en las calles estadounidenses creó,
transformó y difundió las pandillas bajo las banderas de dos rivales acérrimos:
La Mara Salvatrucha y el Barrio 18 St. Fue en aquel entonces que el público
general empezó a conocerlas y a preocuparse‖.(Savenije y Beltran, 2007:14).
Tras la aprobación del ―Ilegal Inmigration Reform and Inmigrant Responsability Act
(IIRIRA)‖ en el año de 1995, se empezó a perseguir de manera más agresiva a personas con
antecedentes penales para deportarlas. Todo extranjero, incluidas las redes permanentes
legales en Estados Unidos, que hubieran sido condenados por un delito con una sentencia de
- 240-
prisión de más de un año, podía ser expulsado del país, después de haber cumplido la condena
(WOLA, 2006: 4).
En un periodo de tres años (1994-1997) esta estrategia de deportaciones provocó la
deportación de 150,000 personas que regresaron a su país de origen en la región
centroamericana, desprovistos de redes sociales y de programas gubernamentales que les
ayudaran a su inserción. Entre los deportados, estuvieron un número importante de jóvenes
vinculados a las pandillas de los Estados Unidos. Las políticas de deportación de los Estados
Unidos han desempeñado un papel importante en la evolución y ―transnacionalización‖ de las
maras o pandillas en Centroamérica (WOLA, 2006:4).
El estudio de Savenije (2007) refiere la evolución del fenómeno pandilleril y la preocupación
que provocan por su incursión en acciones de violencia y criminalidad desde fines de los años
90.
―Las pandillas callejeras, popularmente conocidas como ―maras‖ se han vuelto
una preocupación compartida en Centroamérica, México e incluso los Estados
Unidos, (…) las pandillas ya no consisten en grupos juveniles que defienden su
barrio y pelean con los de la colonia vecina, sino en redes transnacionalizadas
de grupos que se establecen como clikas locales, unidas bajo un mismo nombre
y compartiendo una identidad social. La referencia al barrio como espacio físico
local se transformó en una identificación con el barrio como una idea que
trasciende y aglutina a los grupos de jóvenes en diferentes colonias, ciudades,
departamentos e incluso países. Las pandillas transnacionalizadas dominantes
son la Mara Salvatrucha y el Barrio 18. Esas agrupaciones se han convertido en
un fenómeno que tiene consecuencias sociales graves en términos de violencia
y delincuencia.‖ (Savejije, 2007: 1).
Aguilar y Miranda (2006:41) plantean que los estudios realizados a inicios de la década de los
noventa representan al pandillero como el típico joven que ingresa a la pandillas por
problemas familiares, motivado por el vacile, amistad, respeto, solidaridad, funcionando bajo
formas incipientes de estructura y organización. Las primeras transformaciones sensibles del
fenómeno se registran en dos estudios: uno realizado por Santacruz y Concha (2001) y otro
estudio hecho por Cruz (2005). El primer estudio detecta el desplazamiento de las
motivaciones para el ingreso a las pandillas hacia la obtención de beneficios, acceso a alcohol,
drogas, recursos económicos, poder; el segundo estudio muestra el acercamiento de las y los
- 241-
pandilleros cada vez más a una tipología delictual, lo que responde a la forma recurrente en
que son presentados por las autoridades y la opinión pública.
La alarma asociada a las pandillas contribuyó a que estos grupos fueran colocados como la
principal causa de la inseguridad, inclusive como amenaza a la seguridad regional,
planteándose la necesidad de respuestas regionales de corte represivo. Aguilar y Carranza han
señalado que es un error tratar el fenómeno pandilleril como uniforme u homogéneo en sus
características territoriales, estructura, formas organizacionales y su relación con la violencia.
―Por lo que un punto de partida ineludible cuando se quiere conocer el
fenómeno pandilleril es el reconocimiento de las distintas expresiones del
fenómeno. En Centroamérica, en términos comparativos en el Triángulo Norte
de Centroamérica han adquirido el carácter de agrupaciones numerosas,
estructuradas y violentas, mientras sus similares nicaragüenses y costarricenses
se caracterizan por ser pandillas más domésticas, atomizadas y menos
violentas‖ (Aguilar y Carranza, 2008:1).
La migración y deportación forzosa en un cuadro de exclusión social y reforzamiento de las
redes transnacionalizadas, rompió la identidad territorial que confería el barrio y la
comunidad, expandiéndose el fenómeno pandilleril más allá de las fronteras nacionales. Las
deportaciones desde los Estados Unidos desempeñaron un papel clave en la expansión en
Honduras y la no expansión en Nicaragua.
―Entre 1993 y 2005 fueron deportados 22,512 salvadoreños, 16,714
hondureños y 13,550 guatemaltecos con antecedentes penales, algunos de los
cuales eran miembros de estas agrupaciones, mientras 2,991 nicaragüenses
fueron expulsados (…). De los 310, 884 centroamericanos deportados entre
1992 y 1997, sólo el 3% -9,619- eran nicaragüenses.‖ (Rocha, 2010:31).
Las estimaciones o cálculos sobre el número de jóvenes que pertenecen a las pandillas o maras
juveniles son muy imprecisos. Los datos que circulan en los distintos estudios provienen por
lo general de las policías centroamericanas. Y sirven sólo para acercarse al problema de la
concentración de las agrupaciones ―transnacionalizadas‖ como la Mara Salvatrucha y la Mara
18 en los países del triángulo norte de Centroamérica.
- 242-
El problema de las pandillas juveniles que operan en el Triángulo Norte de Centroamérica es
realmente complejo de abordar y comprender porque los aspectos transnacionales se
entrecruzan con los aspectos locales; también se entrecruza el problema social que ellas
expresan con problemas de aplicación de la ley (WOLA, 2006:1).
Honduras y Nicaragua enfrentan de igual manera problemas estructurales de pobreza y
desempleo, las instituciones del Estado en ambos países son débiles y los jóvenes tienen
problemas compartidos de falta de acceso a recursos y oportunidades. Todos estos elementos
que actúan como factores de riesgo para el involucramiento de jóvenes en pandillas están
presentes tanto en Honduras como en Nicaragua. No obstante, en el caso de Honduras cuando
el fenómeno pandilleril entra en contacto con la cultura y estilo pandilleril de los Estados
Unidos evoluciona de una manera distinta, al grado de convertirse en un problema serio para
la seguridad pública y sobre todo para la seguridad de los pobladores de los barrios y
localidades donde las pandillas ejercen un control territorial.
Las respuestas reactivas y represivas del Estado, con leyes de endurecimiento de penas y
persecución de los jóvenes en maras tuvieron como resultado el encarcelamiento masivo,
hacinamiento, control del delito desde las cárceles, su conversión en organizaciones más
violentas. Los cambios más recientes hablan de un nuevo pandillero, quienes cambiaron sus
formas de identificación, adquirieron menos visibilidad e incursionaron en delitos de mayor
gravedad, acapararon y expandieron el control de la droga en los barrios, se convirtieron en
redes económicas de extorsión de negocios, extorsión del transporte urbano e incursionaron en
el sicariato.
El reporte Crimen y Violencia en Centroamérica (2011)73
, tiene como fuente para el cálculo
del número de miembros de las pandillas la información que proporcionan las policías
centroamericanas. Datos que se pueden observar en el gráfico siguiente:
73
Estas mismas cifras aparecen en el Boletín Policial, No 58 (Nicaragua, 2004), en Savenije (2007:640) que cita
como fuente policial a la Comisión de Jefes y Jefas de la Policía Centroamericana y El Caribe.
- 243-
Gráfico No 4.11
Centroamérica: estimado de número de miembros
de pandillas y maras
Año 2003
Fuente: Comisión de Jefes de Policía de Centroamérica y El Caribe (2003),
citado por el Banco Mundial (2011:16).
Las estadísticas del PNUD (2009-2010) y del Banco Mundial (2011), coinciden en colocar a
Honduras como el país que tiene el mayor número de integrantes de maras en
Centroamérica74
. El dato revela que en Honduras las maras transnacionalizadas desde fines de
los años noventa y en los primeros años del 2000 intensificaron el reclutamiento de un gran
número de jóvenes, en su mayoría procedentes de los estratos más pobres, excluidos del
74
Otros estudios realizados desde la sociedad civil indican que el número de jóvenes activos en maras en las dos
ciudades más importantes del país era de 2,355 y de 3,417 a nivel nacional antes de la aprobación de la reforma
al Artículo 332 del Código Penal, artículo conocido también como Ley Antimaras. Por lo que se deduce que las
cifras han sido sobredimensionadas, sobre todo por el impacto que han tenido las políticas mano dura en su
desarticulación y mutación (Véase Andino, 2006).
- 244-
acceso a la educación y el empleo. En Nicaragua las maras no lograron echar raíces por lo que
las pandillas son y siguen siendo organizaciones de menor alcance y peligrosidad..
En realidad, las cifras sobre el número de pandillas y pandilleros es difícil de determinar. En
los años donde las pandillas y maras empezaron a causar gran alarma, los datos oficiales de
los cuerpos policiales de Centroamérica estimaban un total de 69 mil personas miembros de
pandillas o maras, en 920 grupos; el 88% de los integrantes estaban en Guatemala, El
Salvador y Honduras. El 12% restante estaban diseminadas en Nicaragua, Costa Rica y
Panamá, países en los cuales no se identificaban vínculos estables con las pandillas
transnacionalizadas, por el contrario, se reconocían formas limitadas y locales de organización
y comportamiento.75
El gobierno de Honduras desde el año 2002, respondió a las maras con estrategias de mano
dura, hizo reformas legales como la aprobación del Decreto 332 que penaliza la presunción de
pertenencia a una asociación ilícita, sancionando la pertenencia a las maras76
. Miles de
jóvenes tatuados o por su vestimenta fueron arrestados indiscriminadamente, llevados a las
prisiones, se socializaron con criminales de mayor peligrosidad. Muchos jóvenes que
permanecieron dentro de las organizaciones pandilleriles redujeron su visibilidad pública.
En Nicaragua las pandillas tuvieron otra historia, no lograron arraigarse como contracultura,
no recibieron el impacto negativo de las deportaciones masivas de Estados Unidos a su país.
Como se ha señalado anteriormente, el peso de las deportaciones a Estados Unidos ha sido
significativamente menor en relación a Honduras.
75
Estas cifras son tomadas del Informe Técnico para el Estudio y Evaluación de la actividad delictiva de las
pandillas y maras. Comisión de Jefes y Jefas de Policía de Centroamérica y el Caribe. Diciembre de 2003. Se
debe tener en cuenta que existen diferentes criterios de clasificación, así como diferentes niveles de confianza en
la información disponible. (Véase Bautista, 2004:15)
76 El 12 de agosto de 2003 se aprobó el decreto No 117-2003, que reformó el artículo 332 del Código Penal
(vigente hasta 1984) sobre el delito de asociación ilícita. El artículo 332 no reformado establecía: ―Se sancionará
con uno a tres años de reclusión a los fundadores, presidentes o directores de las asociaciones ilícitas las que son
por su objeto y circunstancias sean contrarios a la ley, a la moral pública y los que tengan por fin cometer un
delito. La reforma al artículo 332 dispone lo siguiente: ―Asociación Ilicita. Se sancionará con pena de nueve (9) a
doce (12) años de reclusión y multa de diez mil (L, 10,000.00) a doscientos mil 200,000.00) lempiras a los jefes
o cabecillas de maras, pandillas y demás grupos que se asocien con el propósito permanente de ejecutar cualquier
acto constitutivo de delito.‖
- 245-
En 1999, la Policía Nacional registraba la existencia de 80 pandillas con 1,292 integrantes. Es
el momento de crecimiento de las pandillas en Nicaragua en un contexto donde empiezan a
ser vistas como una amenaza, por lo que la reacción de la Policía de Nicaragua en esos
primeros años es similar al del resto de las policías del Triángulo Norte de Centroamérica:
estigmatización, control y desarticulación, medidas represivas. Sin embargo, rápidamente ante
la respuesta de las familias de los jóvenes pandilleros y la reacción de las organizaciones de
sociedad civil que trabajan en los barrios, más el proceso de fortalecimiento institucional que
experimenta la Policía Nacional de Nicaragua con el apoyo de la Cooperación Sueca, se
produce un redireccionamiento de la estrategia de trabajo con los jóvenes. Uno de los
primeros pasos fue la creación de la Dirección de Asuntos Juveniles, que empezó a abordar el
fenómeno pandilleril diferenciando lo que eran las pandillas propiamente dichas de lo que
eran los jóvenes en riesgo social y de los grupos delincuenciales, abordando de manera
distinta problemas que eran diferentes.
En 2010, la Dirección de Asuntos Juveniles de Nicaragua reportaba la existencia de 48
pandillas con 820 integrantes. La Policía de Honduras, en cambio, no contaba con datos o
cifras que permitieran hacer aproximaciones sobre la cantidad de jóvenes que están integrando
las maras, aún menos contaban con cifras sobre los jóvenes en riesgo social. De lo que se
puede deducir que en el caso de Honduras no ha existido desde que el problema se hace
evidente una estrategia clara para responder al fenómeno pandilleril, las respuestas han sido
reactivas y las consecuencias se reflejan en la agudización de problema.
Cuadro No 4.11
Pandillas Juveniles en Nicaragua
Año 1999
No de
pandillas Integrantes Desarticuladas
Semidesar
ticuladas Inactivas Activas
Cantidad
de
detenidos
80 1,292 12 10 49 25 706
Fuente: Anuario Estadístico 1999. Policía Nacional de Nicaragua.
- 246-
En la primera mitad del 2000, el fenómeno se volvió más complejo, los miembros activos de o
las maras se habían invisibilizado o estaban en las cárceles. El otro factor que fue haciendo
difícil atender el problema de las maras es que muchas acciones de la delincuencia común y
de criminalidad organizada han sido atribuidas a las maras, sobredimendionando su presencia
como actores del delito, poniendo de esta manera una neblina sobre otros actores que tienen
mayor impacto en la criminalidad.
Cuadro 4.12
Grupos Juveniles en Riesgo Social, Pandillas y Grupos Delincuenciales
Nicaragua, 2010.
Grupos Juveniles en Riesgo social Las pandillas Grupos delincuenciales
No de grupos No de
integrantes No de grupos
No de
integrantes No de grupos
No de
integrantes
171 2,086 48 820 32 541
Fuente: Dirección de Asuntos Juveniles, 2010.
Es importante distinguir las pandillas juveniles que predominan en Nicaragua de las maras que
operan en Honduras. Las pandillas en Nicaragua están integradas por grupos de jóvenes que
operan en los barrios, se juntan buscando identidad y pertenencia, pueden causar escándalos
en los barrios donde habitan, se enfrentan a otras pandillas rivales y a la autoridad misma,
pueden consumir alcohol y drogas y también pueden incurrir en la comisión de ilícitos. Pero a
diferencia de las maras de Honduras, no forman parte de redes transnacionalizadas y sobre
todo no se conforman como organizaciones que desarrollan actividades criminales como
actividad central.
En Honduras, en contraste, las maras forman parte de redes transnacionalizadas con contactos
con las pandillas en los Estados Unidos y otros países de la región. Las medidas de control y
represión endurecieron el accionar de las maras, incursionado en la actividad delictiva de
mayor impacto, siendo las políticas de prevención y rehabilitación desestimadas.
- 247-
4. Políticas mano dura
Bajo un discurso maniqueo y criminalizante, los pandilleros en el Triángulo Norte de
Centroamérica se convirtieron en los depositarios de los viejos temores de la seguridad de los
Estados, aseguran Aguilar y Carranza (2008:2). Bajo el estigma de ser responsables de las
actividades delictivas y de estar vinculados con el narcotráfico se han justificado leyes
especiales y programas represivos de ―combate frontal‖ a las pandillas y de ―cero tolerancia‖
contra las maras.
El incremento de la cobertura mediática de los actos violentos de las maras ha creado una
imagen distorsionada y una percepción sobredimensionada de las maras como actores del
delito, exagerando su participación en la criminalidad. En ese contexto de alarma creada por la
criminalidad asociada a las pandillas y maras, han sido colocadas como el principal foco de
inseguridad.
―Mientras que las maras sin duda contribuyen a la violencia en El Salvador,
Guatemala y Honduras hay indicios que son responsables solamente de una
parte mínima de la violencia (diversas fuentes sugieren que quizás el 15 por
ciento de los homicidios se relacionan con las maras). Además, resulta muy
escasa la información confiable que se relaciona con el papel de las maras en el
comercio de narcóticos‖ (Banco Mundial, 2011: ii).
―Mano dura‖ es la expresión que se aplica a las políticas de los gobiernos que han adoptado un
enfoque de línea dura contra las maras y la delincuencia, con acciones reactivas que tienen
como componente la creación de leyes que en ocasiones contradicen las garantías
constitucionales y los derechos individuales. Con políticas de ―mano dura‖, los gobiernos han
acudido a la utilización de las fuerzas combinadas entre policías y militares para enfrentar a
las maras (Aguilar y Carranza, 2008:2).
―El problema de la Mano Dura es que exacerba la violencia a niveles que
probablemente no existirían de no haberse dado esas políticas. Si hoy tenemos
70 homicidios por cada 100 mil habitantes, esto es parte de una inercia
ascendente que empezó con la mano dura (…). Si hemos tenido centros penales
que están fuera de control, fue porque la Mano Dura metió a los jóvenes dentro
del sistema carcelario y se olvidó de ellos una vez adentro. Y ahí se
- 248-
reorganizaron, armaron redes, contactaron al crimen organizado y crearon las
redes de distribución de productos ilegales.‖ (Cruz, El Faro, 2013).
Cuadro No 4.13
Comparativo de leyes, planes e intervenciones aplicados a las pandillas
en Honduras y Nicaragua (2001-2005)
Año Honduras Nicaragua
2001 · Ley de prevención y reinserción de personas
vinculadas a las pandillas
· Ley de promoción del desarrollo integral
de la juventud
2002
· Ley de policía y convivencia ciudadana · planes operativos de participación de
jóvenes en aseguramiento de las fiestas
patronales e hípicas · Unidad especial de investigación de muertes
de menores
2003
· Reforma del artículo 332 del código penal,
denominada como Ley Antimaras
-Proyecto piloto de prevención social del
delito
-Plan Libertad Azul
-Creación de la Dirección de Asuntos
Juveniles de la Policía Nacional mediante
disposición administrativa No 025/03
· Cero tolerancia
· Guerra contra las maras
· Programa Comunidad Más Segura
2004
· Reforma de los artículos 182,183 y 185 de la
Constitución de la República
-Disposición No 02/04 sobre la
categorización de las pandillas juveniles
· Programa Nacional de Prevención,
Rehabilitación y Reinserción Social de
Jóvenes en Pandillas y Maras
-Programa de Prevención y Consumo de
Drogas, DARE
-Programa No a la Violencia
2005 -Plan de atención a la violencia juvenil
Fuente: Aguilar y Carranza 2008; CEDOH 2004; Rocha, 2006.
- 249-
En Honduras, la tendencia ha sido la criminalización del fenómeno y endurecer las políticas
contra las maras. ―Libertad Azul‖ y ―Cero Tolerancia‖ fueron las medidas de ―políticas mano
dura‖ bajo las que el Gobierno del Presidente Maduro (2002-2006) inició una serie de
acciones de intervención en los barrios pobres, por medio de patrullajes conjuntos entre
policías y militares para detener jóvenes pertenecientes a las maras. Estas acciones iniciales,
se vieron acompañadas de la polémica reforma del artículo 332 del Código Penal que
criminaliza y sanciona la pertenencia a las pandillas.
La ejecución de esta ley formó parte del grueso de las actividades principales del Ministerio
de Seguridad durante el gobierno encabezado por Ricardo Maduro.
―En teoría, no requiere investigación previa ni establecer la relación causal
entre un delito y el capturado, pues basta con imputarle el de marero para que
los fiscales ejerzan por obligación la acción penal, y el juez condene, después
de evaluar los informes de la policía en los que se sostiene que el imputado es,
sin lugar a duda, un marero. En la práctica, algunos jueces recurrieron a la
racionalidad que impone la función de juzgar y liberaron a estos jóvenes cuando
la policía no los vinculó con hechos cuya existencia fuera incontrovertible y
constitutivos de delito, pero fueron los menos. (…). Esta ley legitimó y
modernizó las prácticas policiales de hacer redadas de jóvenes en los barrios
marginados (…). Las cárceles hondureñas fueron insuficientes para albergar a
todos los presuntos mareros que los tribunales privaron de libertad e incapaces
de ofrecerles una rehabilitación mínima. Bajo estas condiciones, sus resultados
a corto plazo parecen positivos, pero a largo plazo son funestos porque atropella
la figura jurídica fundamental de presunción de inocencia (…). Además, lanza a
jóvenes -condenados al marginamiento desde su nacimiento- a un
marginamiento mayor en la prisión, adonde quedan a merced de criminales con
amplio cartel delictivo para que los instruyan en las técnicas del crimen, lo que
agrava el problema cuando después de algunos años, recobren su libertad.
Finalmente, vulnera el primer derecho humano a la vida.‖ (Orellana, CEDOH,
2009:8 y 9).
También en ese periodo se crearon algunas iniciativas que tenían una retórica preventiva como
la Ley de Prevención y Reinserción de las Maras y Pandillas, pero que en la práctica carecían
del apoyo y voluntad política para echarlas a andar; se adolecía además de una política de
Estado que enfocara las acciones dando prioridad a la prevención. Por lo que serán las iglesias
y las ONGs, quienes de manera dispersa y aislada empezaron a apoyar las iniciativas de
prevención en los barrios y la rehabilitación en centros de atención de jóvenes.
- 250-
Mientras Honduras en el periodo 2002-2006, se inclinaba por las políticas de cero tolerancia y
la adopción de medidas legales para el endurecimiento de penas, Nicaragua con altos niveles
de participación comunitaria y bajo el liderazgo de la Policía Nacional, más el
acompañamiento de la cooperación internacional, respondía al fenómeno de las pandillas
juveniles con estrategias de prevención.
- 251-
CAPÍTULO 5
CONCLUSIONES
El modelo analítico de la presente investigación partió de la delimitación del objeto de estudio
apuntando que es la inseguridad ciudadana y la identificación de dos escenarios: baja
inseguridad en Nicaragua y alta inseguridad en Honduras. Planteamos como interrogante
general la siguiente: ¿cómo estos dos países, siendo parte de una misma región, compartiendo
contextos históricos y sociopolíticos semejantes, así como situaciones similares de pobreza y
desigualdad y, en lo esencial, una matriz de reformas de primera generación en los ámbitos de
la defensa y la seguridad, pueden haber llegado a tener resultados distintos: altos niveles de
inseguridad ciudadana en el caso de Honduras y bajos niveles de inseguridad ciudadana en el
caso de Nicaragua?
La revisión de la literatura identificó dos explicaciones sobre estas diferencias: (a) la herencia
de los conflictos armados que dejaron: i) desmovilizados; y, ii) circulando armas de manera
legal e ilegal por la región; y b) la pobreza y extrema pobreza que afecta a amplios sectores de
la población. Planteamos que estas dos explicaciones son insuficientes para comprender el
fenómeno debido que Honduras que no vivió en la misma intensidad el conflicto armado
regional y sus secuelas tiene los indicadores más elevados de inseguridad ciudadana y
Nicaragua que recibió de manera directa las consecuencias del conflicto armado y sus secuelas
tiene los indicadores más bajos de inseguridad ciudadana. Por otra parte, tampoco la pobreza
es una explicación causal suficiente siendo que los dos países son los más pobres de la región
centroamericana y latinoamericana.
Nuestro estudio exploró dos factores más importantes en la configuración de los dos
escenarios de inseguridad ciudadana en Nicaragua y Honduras en el periodo comprendido de
1990-2008. Estos dos factores son: las Reformas del Sector Seguridad y en especial el tipo de
Reforma Policial y los Contextos en que se produce la Violencia e Inseguridad Ciudadana en
cada uno de los países estudiados.
Hicimos uso del análisis comparativo para comprender y explicar las dos situaciones de los
dos países que se constituyeron en nuestro objeto de análisis, y que comparten varios
elementos en común, pero con resultados diferentes en materia de seguridad.
- 252-
1. Los indicadores
La variable dependiente a explicar es la situación de inseguridad ciudadana prevaleciente en
Honduras y en Nicaragua, con los siguientes indicadores: (a) la tasa de homicidios por cada
100,000 habitantes, (b) las muertes por armas de fuego, (c) la victimización por delincuencia,
(d) percepción de inseguridad, (e) percepción de inseguridad por maras y pandillas, (f)
confianza en la policía, y (g) el apoyo a valores no democráticos por delincuencia. Los
resultados son los siguientes:
(a) Honduras tiene la tasa más elevada de homicidios de la región Centroamericana con
85.9 muertes por 100,000 habitantes en 2011; Nicaragua en contraste, ha sostenido una
de las tasas más bajas de homicidios de la región de 13 muertes por 100,000 habitantes
en 2011. Eso significa que la tasa de homicidios de Honduras es 6.5 veces mayor que
la de Nicaragua.
(b) Los datos del UNODC relacionadas con las muertes por armas de fuego mostraron
cifras más favorables para Nicaragua que tenía 35.2% y 42.1% en relación a
Honduras que tenía 80.3% y 81.4 % muertes por armas de fuego para los años 2008 y
2009.
(c) Los niveles de victimización promedio en las tres rondas de encuestas de opinión
pública LAPOP (2004-2006-2008) reportan una tasa promedio de victimización por
crimen de 15.8% para toda Centroamérica; Honduras (15.4%) y Nicaragua (15.8%)
tienen promedios similares de victimización por crimen. Ambos países están en el
mismo nivel y un poco debajo de los niveles de victimización promedio.
(d) Nicaragua entre 2004-2008 mejoró sus niveles de percepción de inseguridad
ciudadana, 45.3% en 2004 a 33.9% en 2008; Honduras desmejoró (39.3% en 2004 y
42.1% en 2008). Un hecho a destacar es que Nicaragua en 2008 estaba en el grupo de
países con menor percepción de inseguridad ciudadana en las Américas, junto a
Canadá (20.8), Estados Unidos (23), alcanzando en promedio de 33.9. En el extremo
- 253-
se encontraban Argentina (57.3), Perú (51.6), Chile (49.3) y Bolivia (48.7). En relación
a esos dos extremos, Honduras estaba colocada en una posición intermedia (41.7).
En las tres rondas de las encuestas LAPOP, los hondureños opinaron que la
delincuencia y la criminalidad era uno de los problemas más importantes, esa
valoración fue escalando en importancia, 16% en 2004, 32.3% en 2006 y 36% en
2008. Para los nicaragüenses contrariamente, la delincuencia y la criminalidad como
problema era importante sólo para el 2.7% de los consultados en 2004, 2.2% en 2006 y
3.5% en 2008.
(e) Contrario a lo que se podría pensar -por las respuestas gubernamentales que se han
dado prioridad al problema de las maras y pandillas como principales causantes de la
criminalidad- en las tres series de encuestas LAPOP, el fenómeno pandilleril no fue
considerado como el problema más importante tanto en Nicaragua como en Honduras.
Las pandillas en Honduras eran consideradas un problema importante sólo para el
0.3% de los consultados en 2004, 1.1% en 2006 y 1.4% en 2008. En Nicaragua las
pandillas eran un problema importante para el 0.4% de los consultados en 2004, 1.1%
en 2006 y 0.2% en 2008.
Las consultas LAPOP 2006 y 2008 muestran que sólo una proporción pequeña de los
consultados consideraban que el barrio donde viven estaba gravemente afectado por
las maras y pandillas. La encuesta LAPOP muestra que solo el 11.2% en 2006 y 12.8%
en 2008 de los encuestados nicaragüenses consideraba que el barrio donde vivía estaba
gravemente afectado por las pandillas; esa proporción de ciudadanos que consideraba
que su barrio estaba gravemente afectado por las maras o pandillas fue menor en
Honduras, representando el 7.1% en 2006 y 2008.
(f) La confianza en la policía se mantiene estable en Nicaragua y decrece en Honduras.
Del total de consultados en Nicaragua, el 54.2% en 2004, 52.3% en 2006 y 53.8% en
2008 manifestaron que confiaban en la policía. En Honduras, el 56.7% en 2004, 50.4%
en 2006 y 44% en 2008 manifestó que confiaba en la policía.
- 254-
En la ronda de encuestas LAPOP (2008), la Policía de Nicaragua con 46.6% junto a la
Policía de Colombia con 47.4%, eran las policías que tenían mayor confianza que
capturarían al culpable en caso que el consultado fuese víctima de robo. Las policía de
Paraguay (21.2%) era la policía que tenía la menor confianza y Honduras estaba en
una posición intermedia de confianza (38.8).
(g) En cuanto al apoyo a valores no democráticos por delincuencia, Honduras experimentó
un crecimiento notable de ciudadanos que apoyaban valores no democráticos de
―justicia por propia mano‖, 40.6% en 2006 y 52.7% en 2008. Nicaragua mantuvo una
proporción menor de aprobación por ―justicia por propia mano‖ con pocas variaciones
entre un periodo y otro, 38.4% en 2006 y 40.1% en 2008.
En las tres rondas de consultas LAPOP el apoyo al Estado de Derecho medido a partir
de la pregunta: ―Para poder capturar delincuentes ¿cree usted que las autoridades
siempre deben respetar las leyes o en ocasiones deben actuar al margen de la ley?¨, los
hondureños apoyaban menos el Estado de Derecho que los nicaragüenses. No obstante,
en ambos países los consultados redujeron el apoyo al Estado de Derecho de una
ronda a otra.
2. La Reforma del Sector Seguridad y la Reforma Policial
En la presente investigación se identificó uno de los factores relevantes que han incidido en
las condiciones de seguridad en Honduras y Nicaragua: la Reforma del Sector Seguridad, con
especial énfasis en el tipo de Reforma Policial con cuatro elementos: (1) separación de la
función e institucionalidad de la defensa y la seguridad; (2) la reforma policial y la
profesionalización de la policía, (3) la relación de la policía con la comunidad, (4) la respuesta
policial a los jóvenes en riesgo social y pandillas.
En este marco, hemos comprendido que un ambiente organizacional institucional favorable a
las reformas y en particular de la policía puede coadyuvar a resultados positivos dentro del
cuadro de inseguridad ciudadana que afecta a todos los países de la región. Pero esto no
quiere decir que la solución a los problemas de la violencia social de un país esté sólo en
- 255-
manos de las policías pues eso conlleva a pensar que es la organización policial la que causa
o provoca la violencia. En todo caso, contar con instituciones fortalecidas y procesos de
reforma consolidados en algunas áreas permite a las instituciones fortalecer sus estrategias y
enfrentar los nuevos desafíos que presenta la inseguridad ciudadana con menos problemas.
La efectividad de las policías en Centroamérica en estas últimas décadas ha sido puesta a
prueba en sus capacidades de responder al crecimiento de la violencia y la criminalidad. Las
instituciones policiales además de estar enfrentadas a las demandas ciudadanas de mayor
eficiencia y eficacia en sus resultados, han quedado expuestas con sus debilidades por no
haber llevado los cambios sustanciales al interior de sus instituciones.
La policías en su estructura funcional tienen dos grandes áreas de operación: (a) el
mantenimiento del orden interno; (b) y garantizar la seguridad pública dando protección a las
personas y sus bienes mediante estrategias de control y prevención de la violencia y la
delincuencia (FLACSO, 2007). Las decisiones sobre dónde y cómo se colocan los recursos se
relaciona con decisiones políticas que inciden en el fortalecimiento o debilitamiento del
control civil sobre el sector seguridad y en el tipo de respuestas que se den a la creciente
violencia y criminalidad.
El análisis comparado de la reforma policial en Nicaragua y Honduras nos permite plantear
algunas conclusiones importantes:
2.1. La separación e institucionalidad de las funciones de la defensa y la seguridad en
Honduras y Nicaragua.
En Nicaragua, la eliminación de la Guardia Nacional Somocista tras el triunfo de la revolución
sandinista (1979) y la creación de una nueva policía separada del ejército fue el elemento que
permitió dotar a la institución policial de autonomía, independencia y separación de funciones
en relación con la Fuerza Armada. Con los resultados de las elecciones y la firma del
Acuerdo de la Transición (1990), la policía salió de la influencia partidaria que ejercía el
Frente Sandinista, asegurando una mayor independencia, permanencia y estabilidad
institucional.
- 256-
En la transición y tras el cambio de gobierno en 1990, la policía optó por fortalecer su rol y su
función policial asumiendo el liderazgo ¨una nueva tanda de mandos¨ que al igual que el
grupo que les sucedió eran parte del grupo de fundadores de la Policía Sandinista. Todo estos
cambios se producen en medio de la inestabilidad política del país y de la institución misma
(Cuadra, 2010).
Una vez sorteada la crisis, los cuadros de dirección ―Fundadores de la Policía Sandinista‖
asumieron el liderazgo de la institución y de un modelo de profesionalización claramente
policial. Por lo que una de las claves del cambio de la institución policial está en la capacidad
de adaptarse al nuevo entorno, así como haber podido mantener el carácter de cuerpo policial
autónomo e independiente y separado de la Fuerza Armada, a lo que se suma la presencia de
una cúpula policial con liderazgo para impulsar cambios.
En Honduras, hasta 1993 la policía fue parte de la estructura militar y fue constituida como
una de las ramas del ejército responsable de la seguridad pública y de la investigación
criminal. La primera iniciativa de cambio se produjo con la separación de la Policía de
Investigación de las Fuerzas Armadas (1993) y su adscripción al Ministerio Público, quedando
con ello eliminada la vieja policía de investigación que había sido censurada por el
involucramiento de sus miembros en violaciones a los derechos humanos y actos de
corrupción.
El otro paso importante se produjo con el traspaso definitivo de la policía de los militares a los
civiles con la creación del Ministerio de Seguridad (1998); a eso se sumó la creación de
instancias de control interno y externo como la Unidad de Asuntos Internos y el Consejo
Nacional de Seguridad Interior.
Los mayores cambios se producen entre 1993 y 1998 y culminan en esta fase con la creación
del Ministerio de Seguridad. Sin embargo a falta de liderazgo civil, la institución continuó
estando sesgada y controlada por policías y ex militares. Las dificultades para ejercer el
control civil, así como una iniciativa de reforma policial truncada impidió el desarrollo de las
capacidades necesarias para enfrentar el fenómeno de la creciente violencia y la criminalidad
con políticas institucionales.
- 257-
En un contexto del país marcado por el aumento de la violencia, la criminalidad y una mayor
percepción de inseguridad, la Policía de Honduras priorizó una estrategia policial reactiva y
represiva para encarar el fenómeno de las maras y pandillas.
Por otra parte, al verse rebasada en sus capacidades de respuesta efectiva a los hechos
delincuenciales, desestimó el trabajo preventivo de barrio y las formas de relacionamiento
con la comunidad que pudieron haber asegurado un trabajo sostenido de prevención del delito
con participación de la comunidad. El acuartelamiento, la reacción, la salida intempestiva a
las calles, las acciones conjuntas con los militares como respuesta a hechos que acaparaban
la atención mediática pasaron a ser los elementos privilegiados de una estrategia que ha
mantenido a la policía distante de la ciudadanía.
2.2.La profesionalización policial
Las estrategias que las instituciones policiales ponen en práctica para enfrentar el delito y las
acciones en materia de seguridad pública están en relación con los procesos de
fortalecimiento institucional y los niveles de profesionalización. En Nicaragua, en 1979 la
policía definió un funcionamiento básico operativo y administrativo cuya base estuvo en una
organización policial separada del ejército.
Si bien el periodo de 1982-1988 en el marco del conflicto armado, la defensa militar fue la
prioridad, también fue el inició de un proceso de organización y capacitación del trabajo
policial que daría lugar al establecimiento de funciones y procedimientos propiamente
policiales.
Luego, en la primera mitad de los años 90, en el marco del acuerdo político que garantizó la
permanencia de la policía, fue creado el ordenamiento jurídico de funcionamiento de la
institución; se promulga la Ley Orgánica de la Policía, con carácter de Ley de la República; se
define la organización policial y la carrera policial. También se produce el primer relevo
institucional de la Jefatura de la Policía Nacional. En medio de recortes drásticos del
presupuesto, reducción de la capacidad efectiva de la policía e incremento de la actividad
delictiva que rebasó las capacidades físicas y económicas de la institución, se logra superar la
incertidumbre sobre el rumbo institucional y poco a poco la policía va logrando mayor
- 258-
legitimidad como institución de servicio público que está al servicio de todos los ciudadanos y
que su nexo partidario con el sandinismo le había limitado.
En ese contexto inicial adverso de la primera mitad de los años 90, la institución policial logró
formular la Ley Orgánica de la Policía, la Doctrina Policial, el Reglamento de Ética. Estos
logros le permitieron avanzar, de manera que en la primera mitad de 2000 tenía un diagnóstico
institucional y estaba ejecutando el Plan Estratégico de Desarrollo y Modernización que tenía
una duración de 5 años.
22 19
16 16 15 15 13
11 9 10 10
12 12 13 14 13 13
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Po
rce
nta
jes
Años
Nicaragua Tasa de homicidios por 100,000 habitantes
1992-2008
Fuente: Policía Nacional de Nicaragua, Anuarios estadísticos.
- 259-
Figura 5.1
6
7
1880. Reglamento
de la Policía Nacional
1927-1979: Se
crea y funciona la
Guardia Nacional
como única fuerza
militar y policial,
de corte represivo,
que responde a los
intereses de la
dictadura de los
Somoza.
1979-1989.
Se crea y funciona la
Policía Sandinista y se
sientan las bases para
una organización
netamente policial.
La Policía Sandinista es
una policía civil,
partidista, con rasgos
militarizados
1982-1988: etapa de
conflicto armado. Para
la Policía es una etapa
marcada por la
prioridad de la defensa
militar
1990-2007.
Etapa de formación de una policía civil,
profesional, apartidista.
El camino que siguió la reforma de la institución policial en Nicaragua
-1990-1992. Etapa de
transición hacia la paz. -1992-1996
Marco jurídico y
normativo de la Policía Nacional
- 1995 (Ley 192)
establece constitucionalmente el
carácter civil de la
Policía Nacional - 1996, se aprueba la
Ley de Policía (Ley 128)
-Se formula y pone en práctica la Doctrina
Policial (1997) y el
Reglamento de Ética
-1999: Se elabora un
diagnóstico institucional
que muestran las
debilidades y fortalezas de
la institución policial
-2001-2005. Se formula la
Estrategia de
Modernización Policial
-2003 se aprueba la
Política de acercamiento
Policía-Comunidad y
Derechos Humanos.
-2003, se crea la Dirección
de Asuntos Juveniles.
Formación de la
Guardia Nacional
Policía Sandinista Policía Nacional
Desde 1979: un modelo policial de cercanía con la comunidad
La formación y capacitación policial fue de la mano de la creación de la policía. Aunque a
fines de los años 80 y principios de los años 90 habían quedado bastantes relegadas en
relación al empuje que tuvo la formación policial inicial. Muchas capacidades técnicas
profesionales que el grupo de fundadores adquirieron en su formación inicial se mantuvieron.
Siendo estos los integrantes de la cúpula policial que asumieron los más altos mandos de la
policía.
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La aprobación de la Ley Orgánica con su respectivo reglamento, la formulación de
instrumentos como la Doctrina Policial y el Reglamento de Ética, la conformación de un
modelo de relación policía-comunidad y derechos humanos y la incorporación de la equidad
de género como eje transversal del currículo académico fueron pasos fundamentales en el
proceso de la reforma policial que se impulsa en el marco de la transición.
Un tema importante se relaciona con las estadísticas. La Policía Sandinista desde 1980 ha
llevado un registro de la actividad delictiva que se publica en los ―Anuarios Estadísticos‖
sobre el delito por municipios, departamentos y el país. Esa práctica se mantuvo en los
distintos gobiernos, de manera que la policía actualmente cuenta con un sistema de
información que registra los hechos más importantes. El contar con registros policiales
sistemáticos y publicados desde los años 80s le permitió a la Policía de Nicaragua tener bases
más reales y organizadas del delito, así como informar a la sociedad sobre la situación
delictiva del país.
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En Honduras, las reformas institucionales que se adoptaron en el periodo 1993-1998 para
fortalecer la institucionalidad policial se dirigieron en primer lugar a separar a la policía de las
Fuerzas Armadas. Lo primero que se separo fue la policía de investigación, la que fue sacada
de las Fuerzas Armadas y traspasada al Ministerio Público y luego colocada en el recién
creado Ministerio de Seguridad (1998). El traspaso buscaba asegurar el control civil sobre la
policía, los puestos de dirección de la institución policial fueron copados por policías
formados bajo una lógica militar y militares en retiro. Estos elementos permearon las
posibilidades de una reforma policial profunda, a lo que se sumaron los hechos recientes que
han mostrado los elevados niveles de corrupción policial, así como la falta de liderazgo
policial y la debilidad de la conducción de los civiles sobre el Ministerio de Seguridad.
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Años
Honduras Tasas de homicidios por 100,000
1992-2008
Fuente: Carranza, Leiva, Observatorio de la Violencia, UNAH.
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En Honduras y Nicaragua, los militares y las policías intervienen conjuntamente en tareas de
narcotráfico, auxilio de desastres naturales, labores de resguardo de áreas rurales. Pero en
Nicaragua a diferencia de Honduras, la policía no interviene en tareas de seguridad pública en
las ciudades porque una policía que sabe claro su función ha asumido el reto de la seguridad
ciudadana, a lo que ha contribuido el hecho que las ciudades no se han visto desbordadas por
la criminalidad y la delincuencia como sucede en Honduras.
2.3. La relación policía-comunidad
Las formas de relacionamiento de la policía con la comunidad en las experiencias concretas de
la región centroamericana son diversas: modelos que se organizan a partir de representantes
comunales o municipales que asumen el rol de contribuir a producir condiciones de seguridad
en una área determinada junto a representantes de organizaciones e instituciones estatales y
de la misma policía; comités de seguridad promovidos por ciudadanos de los barrios;
experiencias de organización de comités de prevención del delito promovidos por la policía en
un área de jurisdicción determinada para la resolución de los problemas de la comunidad.
En Nicaragua la relación policía-comunidad se ha desarrollado predominantemente bajo un
modelo descentralizado que tiene como base la organización de Comités de Prevención del
Delito con un rol protagónico de la policía. La forma de relacionamiento del policía con la
comunidad se desarrolló como una estrategia de defensa de la revolución y posteriormente
como una estrategia para garantizar la existencia misma de la institución policial y lograr la
legitimidad de los ciudadanos sin distingos de afiliaciones políticas. Eso significa que la
relación policía- comunidad no surgió de un programa ―novedoso‖ copiado de otras
experiencias de otros países y eso es precisamente lo que le ha dado sostenibilidad al modelo.
Esa forma de relacionamiento con la comunidad se convirtió en una práctica que se ha
sostenido durante más de tres décadas.
La relación de la policía con la comunidad es una consecuencia imprevista cuyos orígenes
están en el funcionamiento de los Comités de Defensa Civil, cuyos ideólogos de la
revolución promovieron como parte de la estrategia de defensa del proceso revolucionario,
pero sin haber planeado que sería la base organizativa de lo que hoy se conoce como Comités
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de Prevención del Delito, que son la base de un trabajo del policía con la comunidad y de la
creación de condiciones de seguridad del barrio, sector, distrito y país.
La apropiación de la política de relación policía-comunidad y derechos humanos de los
funcionarios policiales de Nicaragua se da en todos los niveles, desde la base policial hasta la
cúpula. El modelo sustentado en una filosofía comunitaria propia ha logrado concitar la
participación activa de la comunidad en la resolución de los problemas, con un fuerte
protagonismo del Jefe de Sector que es el policía de barrio que conoce y maneja su área de
intervención. En ese contexto, la presencia de una policía voluntaria permitió dar mayor
presencia al policía en la comunidad, sobre todo en las zonas de menor presencia policial.
El enfoque de la policía comunitaria ha logrado uniformar procedimientos metodológicos y
los indicadores de seguimiento del Modelo de Policía Comunitaria Proactiva, lo que permite
que se dependa menos del criterio del personal policial y se apliquen los procedimientos
unificados para aplicar el modelo.
La planificación que establece el policía con la comunidad es una modalidad que se consolidó
en 1999-2000 con la institucionalización de la planificación estratégica basada en la
identificación de los problemas de seguridad ciudadana desde el barrio, la comunidad, el
municipio y el departamento, el país. En todos estos niveles se identifican los 6 problemas
más sentidos por la población, que son los problemas que más afectan a la gente.
El gran reto de la institución policial es ―preservar las ventajas del pasado en el presente‖
(Bautista, 2010), en un contexto regional adverso por la mayor presencia de redes de
criminalidad organizada y una mayor vulnerabilidad a la corrupción policial hacen más difícil
la labor policial.
En Honduras la relación policía-comunidad se ha desarrollado a partir de los programas de
―Comunidad Más Segura‖ y ―Mesas de Ciudadanos y Ciudadanas por la Seguridad ¨ y otras
experiencias más recientes (Kobans, Policía Cuadrantes). Todos estos programas son de un
desarrollo reciente, datan de inicios de 2000, con momentos de auge y declive. El auge
depende de la disponibilidad del apoyo de la cooperación internacional y el declive del
desequilibrio que produce la demanda de respuestas reactivas que hace que los recursos se
orienten y que se opaque el trabajo del policía de barrio.
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También, la resistencia de la cúpula policial a modificar la forma de relacionamiento con la
comunidad y la sociedad terminaron por hacer fracasar esas experiencias. En los primeros
años de 2000, el funcionamiento del modelo se hizo difícil porque la cúpula policial formada
bajo la modalidad jerárquica, vertical y autoritaria, boicoteaba en todos los niveles las
iniciativas de la policía comunitaria. El boicot se daba cuando los policías comunitarios eran
enviados a los barrios o zonas más calientes para que fracasaran en su labor o se les quitaban
las patrullas asignadas para otros propósitos o cuando se les calificaba como ―la policía
blanda ¨ tratando de mostrar lo inefectiva que era esa estrategia.
La estrategia de policía comunitaria en Honduras inicialmente estuvo al vaivén de la política
y de los fondos de la cooperación. Un gobierno inicia una estrategia y el siguiente gobierno
cambia el nombre y la estrategia sin que la iniciativa se consolide como practica institucional
y trascienda a ser política de Estado.
Una policía comunitaria conformada por un pequeño grupo de policías, que trabajan con un
enfoque comunitario en prevención de drogas, con los niños de la escuela o con la comunidad,
tiene un impacto mínimo aun cuando pueda estar impregnada de una gran voluntad. Sobre
todo en los barrios penetrados por las maras, expuestos al pago de impuesto de guerra y al
control extorsivo del sistema de transporte y otros delitos.
La iniciativa de la Policía Comunitaria en Honduras entre 2000 y 2008 contó con un número
reducido de policías que fueron formados en la filosofía comunitaria, viajaron al exterior,
replicaron la experiencia con sus compañeros y junto a éstos, obtuvieron logros importantes
ganándose el apoyo y la participación de la comunidad en las respuestas a los problemas de
seguridad, acercándose y desarrollando nuevos roles con la comunidad. Desafortunadamente
la confianza y legitimidad lograda por esas experiencias pilotos y por ese grupo reducido de
policías no logró expandirse, se limitó a unos cuantos barrios y ciudades, tampoco a logró
sostenerse y fortalecerse en toda la estructura policial.
2.4. El enfoque de prevención y control del delito
La violencia y el delito son fenómenos complejos, con factores causales múltiples por lo que
las respuestas de política pública requieren de la acción tanto en el ámbito de la prevención
como en el ámbito del control. Las políticas de control abarcan acciones como el patrullaje
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aleatorio, la reacción frente al llamado público, el endurecimiento de penas, la inversión de
recursos en los servicios policiales; las políticas preventivas se orientan a actuar sobre los
factores que estarían motivando o facilitando a los individuos o grupos delictuales cometan
esos hechos e incurran en acciones de violencia.
En Nicaragua la prevención del delito tienen una base comunitaria y una experiencia
consolidada de relacionamiento con la comunidad. El enfoque preventivo trasciende la mera
visión policial del problema e involucra la participación de la comunidad, lo que genera más
gentes, más recursos y mayores posibilidades de solución a los problemas, teniendo un efecto
positivo pues hace que el delito tienda a bajar (Hegg, entrevista 2010).
El involucramiento de la ciudadanía desde el barrio y la comunidad en la identificación de los
problemas, en la definición de las estrategias y las respuestas hace que la policía se
multiplique. En un modelo convencional, la policía tiene que multiplicarse en funciones
eminentemente de control. Bajo el modelo preventivo de la Policía de Nicaragua, la
población misma se moviliza y se hace responsable colaborando directamente con la policía
en la prevención del delito. El modelo de relación del policía con la comunidad en
Nicaragua ha dado buenos resultados: la gente no identifica a la policía como sujeto que va a
reprimir, tampoco lo percibe como alguien que esté coludido con el crimen y la corrupción.
La policía de Nicaragua ha tenido una visión más integral sobre el fenómeno de la violencia
social y la inseguridad. Pues no se limita a resolver los problemas ―por la fuerza de las armas‖
y los ciudadanos tampoco perciben que la policía sea un ente represor -como lo fue la
Guardia Nacional ―lo ven como alguien que puede ayudar y en alguien en quien se pueden
confiar‖ (Hegg, 2010). Por otra parte, mientras en Honduras se hablaba de mano dura contra
las maras y pandillas, la Policía de Nicaragua hablaba de prevención y reinserción social de
los jóvenes pandilleros. El trabajo preventivo que viene realizando la policía con los jóvenes
en Nicaragua involucra además de la policía a las familias de los jóvenes, redes familiares.
En Honduras se adolece de políticas integrales de prevención y de estrategias policiales que
hayan sido efectivas en el trabajo con jóvenes. Los recursos son destinados al patrullaje,
compra de vehículos, pago de salarios de la policía, y otras actividades que demandan
recursos para responder al delito en el corto plazo. La policía ha visto multiplicada la demanda
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de patrullaje en las calles dados los altos niveles de delincuencia, también se demanda de una
reacción inmediata para enfrentar hechos delictivos.
3. Los Factores de Contexto
En relación al segundo factor referido a los ―contextos de violencia e inseguridad ciudadana‖
se han analizado cuatro elementos dentro de este factor: (1) los resabios de los conflictos
armados y en particular la disponibilidad de armas; (2) la migración y las deportaciones de
jóvenes de los Estados Unidos; (3) la presencia de maras o pandillas, y (4) las respuestas
―mano dura‖.
3.1. Las armas de fuego
Una de las explicaciones más usuales que encontramos en los estudios sobre el tema en
Centroamérica es que los altos niveles de violencia e inseguridad son el resultado del impacto
negativo que ha tenido la presencia de armas como secuela del conflicto armado que dejó
armas circulando por la región y hoy se encuentran en manos de la delincuencia y la
criminalidad organizada.
La presente investigación asume los hallazgos planteados por el Banco Mundial en el estudio
sobre la violencia y la criminalidad en Centroamérica (2011) que establece que no hay
evidencia empírica que sustente que los altos niveles de homicidios y muertes que se producen
por armas de fuego tienen su origen en las armas flotantes de las guerras civiles.
La investigación mostró que las mayores importaciones de armas de fuego legales e ilegales
en Honduras se producen entre 2000-2006, mucho después del conflicto armado en la región y
que aunque la relación de armas por persona sea similar en ambos países: 6.3 armas en
Honduras y 7 armas por persona en Nicaragua (Banco Mundial, 2011:21), los hondureños
usan más las armas para dirimir sus conflictos o para perpetrar o defenderse de la delincuencia
que los Nicaragüenses como lo muestran los datos del Observatorio de la Violencia de
Honduras y la Policía Nacional de Nicaragua.
Tres supuestos están planteados en cuanto al mayor número de muertes en Honduras en
relación a Nicaragua por armas de fuego: el primero gira en torno a que existe un mayor
control de las armas que están en manos de ciudadanos nicaragüenses de parte de la policía;
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el segundo aduce que los ciudadanos nicaragüenses tienen menos acceso a las armas por
razones económicas; y el tercero plantea que los procesos de entrega de armas fueron más
exitosos en el caso de Nicaragua. A nuestro criterio, estos elementos no son excluyentes entre
sí y estarían interactuando de manera positiva en el limitado uso de armas de fuego en
Nicaragua en comparación con Honduras. No obstante, el incremento de la presencia del
narcotráfico es un riesgo latente, por lo que esos tres elementos podrían dejar de tener
efectividad.
3.2. El tipo de migración y las deportaciones
La migración y las deportaciones de los nicaragüenses hacia Estados Unidos han sido bajas
en relación a la migración y las deportaciones de los ciudadanos hondureños a ese país. El
factor precipitante de la diáspora nicaragüense en los años 80, fue la violencia que afectaba a
los actores políticos y colectivos de población que sufrían de manera directa los efectos del
conflicto, la guerra y la represión (Gamboa, 2006).
En los años 90, cuando la migración en Honduras y en Nicaragua se intensificó, las razones
fundamentales de la migración pasaron a ser predominantemente económicas por el impacto
de la aplicación de medidas de ajuste estructural en la economía. Para los nicaragüenses que
el principal lugar de destino ha sido Costa Rica y para los hondureños ha sido Estados
Unidos. Entre 1990 y 2000 la población de origen hondureño en Estados Unidos creció en
154% y la nicaragüense en 39% (Logan, 2001; Baumeister 2006).
La migración de los nicaragüenses hacia Costa Rica y de los hondureños hacia Estados
Unidos dejó planteadas diferencias sustanciales en la naturaleza de la migración, el retorno y
la interiorización de modelos socioculturales entre los migrantes de ambos países. Muchos
migrantes hondureños que llegaron o nacieron en Estados Unidos, se socializaron bajo la
influencia de las maras de Estados Unidos que estaban instaladas en ciudades como los
Ángeles. Al ser deportados entraron en contacto con la cultura pandilleril propia de los
jóvenes pobres y excluidos de las grandes ciudades y transmitieron a los jóvenes hondureños
la cultura violenta. Los migrantes nicaragüenses que se han dirigido a Costa Rica lo han
hecho en condiciones de menor riesgo a ser objeto de violaciones en los derechos humanos o
verse expuestos a las redes de la criminalidad que operan en el norte Centroamericano y en las
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fronteras de México con Estados Unidos. También son menos expuestos a las deportaciones
que realizan las autoridades en las fronteras en cada uno de los países de tránsito al norte y a
ser apresados por los cuerpos de seguridad, pagar coyotes o polleros, ser extorsionados, así
como ser criminalizados e inclusive perder la vida tratando de cruzar las fronteras.
En otras palabras, cuando en los años 90, la agudización de la crisis económica obligó a
muchos centroamericanos a salir de su país, los nicaragüenses migraron preferentemente
hacia Costa Rica; en tanto que los hondureños lo hicieron preferentemente hacia Estados
Unidos. Los nicaragüenses se insertan en Costa Rica a una realidad socio-económica y
cultural que si bien no deja de ser excluyente es diferente a la de los migrantes hondureños
que se dirigen preferentemente a Estados Unidos.
La decisión del Gobierno de los Estados Unidos de proceder a la deportación de los jóvenes
en maras, afectó mucho más a Honduras, por las razones antes descritas. Del total de
deportados de Estados Unidos a Honduras y Nicaragua -entre 1993 y 2009- se estima que el
91.5% eran hondureños y 8.5% eran nicaragüenses. (U.S. Department of Homeland Secutiry.
2010).
3.3. Maras y pandillas
La agencia de Control de Inmigración y Aduanas, entre 2004 y 2006, en el marco del
operativo ―Return to Sender‖, deportó a miles de miembros de las pandillas y personas
infractoras de las leyes de inmigración. La mayoría de los deportados eran salvadoreños,
hondureños y guatemaltecos. Los pandilleros eran miembros de la Mara 18 y la MS, quiénes
en la exclusión de los barrios latinos de ciudades como Los Ángeles, construyeron sus propios
códigos de identidad, instalándose con mucha fuerza en El Salvador y Honduras, y en esta
última en las principales ciudades de Tegucigalpa y San Pedro Sula.
Al calor del control territorial de los barrios por las maras, creció la presión social por
respuestas rápidas al problema. Un lenguaje bélico de ―guerra‖ ―combate‖ ―cero tolerancia‖ a
las maras, se cimentó un discurso ideológico mediante las cuales se demandaba el aumento de
penas, se restringían derechos y garantías y las maras aparecían como las responsables de la
mayoría de los hechos de criminalidad que causaban inseguridad, sin que se hiciese una
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investigación criminal que identificara a los actores de los delitos y fuesen llevados a la
justicia. Por otra parte, algunos estudios de las universidades y organizaciones de sociedad
civil mostraban que las maras eran responsables de una proporción mucho menor de delitos de
los que se les imputaba.
En Nicaragua, las pandillas se hacen visibles en los barrios contraviniendo las normas
establecidas, causan escándalos e inclusive algunos de sus miembros incurren en delitos
menores, pero a diferencia de Honduras el fenómeno pandilleril ha tenido otras características,
no ha interiorizado las formas violentas de las pandillas del norte centroamericano y tampoco
ha desbordado la capacidad de la policía. Las pandillas no controlan territorios y la actividad
delictiva no cubre espacios territoriales extensos, no tienen el control extorsivo del transporte
urbano o de los negocios en los mercados. Tampoco la clase política ha usado el tema de las
pandillas en las campañas políticas prometiendo mano dura, o más leyes; menos aún, la
policía sale a las calles en operativos conjuntos con los militares para combatir o hacer la
guerra a las pandillas y las principales ciudades del país no se mantienen militarizadas.
3.4. Las políticas “mano dura”
La Policía de Nicaragua, en el momento que las pandillas se ¨vuelven una amenaza¨ atiende
el problema bajo un esquema diferenciado de atención a los jóvenes en tres niveles: jóvenes
en riesgo social, jóvenes en pandillas y jóvenes en delincuencia. Honduras en un contexto de
crecimiento del delito y de las maras aplica políticas de ―mano dura‖, ―cero tolerancia‖ , ―ley
antimaras.‖
En Nicaragua, las respuestas reactivas y represivas iniciales de la policía frente al temor que
producía por la presencia de las maras del norte centroamericano fueron frenadas con la
intervención de los familiares de los jóvenes en pandillas y las organizaciones de sociedad
civil que tienen un trabajo preventivo en los barrios. La institución policial optó por fortalecer
el trabajo preventivo creando una unidad especial de atención a los jóvenes y adolescentes
integrados a los grupos juveniles de alto riesgo social y a las pandillas juveniles. También se
tomaron decisiones importantes junto a la sociedad civil y la comunidad para proteger los
derechos humanos de los jóvenes en pandillas.
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Se creó la Dirección de Asuntos Juveniles que empezó a trabajar de manera sistemática con
estas agrupaciones. La policía de Asuntos Juveniles con una estrategia de involucramiento de
diferentes organizaciones como son las organizaciones religiosas, instituciones educativas,
autoridades locales, instituciones estatales y Organizaciones No Gubernamentales (ONG)
direccionó el trabajo con los jóvenes, separando la atención de los jóvenes en riesgo social,
pandillas y grupos delincuenciales. Asuntos Juveniles trabaja con las familias, los jóvenes y la
comunidad en la promoción y establecimientos de mecanismos de dialogo, pacificación,
prevención, tratamiento psicológico individual y grupal de los jóvenes en pandillas. La policía
ha avanzado con el establecimiento de convenios con las universidades y los estudiantes de
las carreras de humanidades, donde estudiantes de distintas disciplinas hacen su práctica en la
institución policial, se insertan en los barrios y trabajan en coordinación con los oficiales
que están en terreno.
En Honduras, a fines de la década de los noventas, el fenómeno pandilleril estaba instalado en
muchos barrios de los sectores más pobres y excluidos del país. Entre 2002 y 2003, irrumpió
con mayor fuerza con acciones de violencia y criminalidad, en respuesta a las políticas
reactivas del gobierno del presidente Maduro y en respuesta al sensacionalismo mediático que
les atribuía la mayoría de los delitos que se estaban cometiendo y políticas de control que
tenían como centro ―el combate de las maras‖. La lucha contra la criminalidad se reducía a la
lucha contra los mareros, dejando de lado otros delitos de gran impacto como el crimen
organizado, narcotráfico, la corrupción.
Al impacto de las políticas ―mano dura‖, la mutación que ha sufrido el fenómeno de las maras
las hace menos visibles y más peligrosas, el hacinamiento en las cárceles ha tenido graves
consecuencias tanto para los derechos humanos de los privados de libertad como por el
impacto negativo de la conformación de redes criminales que dirigen la actividad delictiva
desde las cárceles. Las deficiencias de la acción policial han mostrado que la simple
represión no resuelve los problemas. La preeminencia de la reacción frente a la prevención
obedece a la inexistencia de una política de seguridad ciudadana de carácter estatal de largo
plazo.
En síntesis, procesos de reforma que separaron a la policía de los militares; un entramado lazo
que relacionó la comunidad, las organizaciones sociales y la policía; junto a las condiciones
- 271-
sociales menos excluyentes para los migrantes nicaragüenses en Estados Unidos; sumado a la
atención diferenciada a los jóvenes en riesgo social y en pandillas; el menor acceso de los
ciudadanos a las armas de fuego; un mayor freno desde las organizaciones sociales y las familias
de los jóvenes en riesgo o en pandillas a acciones arbitrarias tipo mano dura de parte de la policía;
todos estos elementos han interactuado coadyuvando a un escenario de menor percepción de
inseguridad y violencia social en Nicaragua.
4. Nuevas aristas: capital social, redes y relaciones de cooperación
Una de las aristas más importantes que surgen de la presente investigación es que las
relaciones de confianza y la relación de la policía con la comunidad crea un tipo de capital
social que coadyuva favorablemente a la prevención social del delito. El capital social es
una de las herramientas más importantes para estudiar el logro de fines societales en distintos
niveles. Bourdieu (1985) definió el capital social ―como la suma de los recursos actuales o
potenciales, correspondientes a un individuo o grupo, en virtud que estos poseen una red
duradera de relaciones, conocimientos y reconocimientos mutuos más o menos
institucionalizados¨ (Bourdieu y Wacquant, 1995).
Coleman (1990) por su parte, plantea que el capital social hace posible el logro de ciertos fines
que no podrían haberse logrado en su ausencia. Por lo que su conceptualización incorpora
tanto los mecanismos que generan el capital social, como las consecuencias de adquirirlo y la
organización social que provee el contexto en que los recursos y los efectos del capital puedan
materializarse.
Por su parte, el politólogo Putman (1993) hace una revisión del concepto ya descrito por
Coleman (1990) y señala que el capital social ―se refiere a los elementos de la organización
social tales como confianza, normas y redes que puedan mejorar la eficacia de la sociedad por
medio de facilitar acciones coordinadas‖. El estudio de Robert Putman demostró que algunas
características de la organización social especialmente la confianza interpersonal y las redes
sociales pueden contribuir a mejorar la eficacia de la democracia al facilitar la acción
coordinada (1993) con instituciones políticas más eficientes (Cruz, 2008: 1).
Lunecke y Ruiz, desde un enfoque comunitario asumen el concepto de Portes que se relaciona
con ―la habilidad de los individuos y grupos sociales para asegurar los beneficios de la
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pertenencia a redes u otras estructuras sociales‖ (Portes, 1998; Lunecke y Ruiz, 2005: 233).
Agregan además en el nivel comunitario el concepto de capital social es el elemento sobre el
cual se cimienta la proactividad social de la comunidad; pero también, su declinación como
resultado del deterioro de la confianza entre vecinos, por la falta de relaciones de vecindad y
el debilitamiento de redes de apoyo que conducen al aumento del temor y la violencia en los
barrios populares (Lunecke y Ruiz, 2005:239).
Los vínculos que existirían entre capital social, violencia y delincuencia, es lo que nos interesa
destacar como un campo de análisis pendiente que deja planteado nuestro trabajo, el cual
podría orientarse a detectar los elementos que producen un debilitamiento del capital social
comunitario y favorecen la consolidación de un capital perverso (Gaborit, 2007); y valorar las
posibilidades que se abren con las redes de solidaridad y asociatividad cuando se genera un
tipo de capital con consecuencias positivas provocando la disminución de las redes
delincuenciales y criminales, creando factores de protección y disminuyendo los factores de
riesgo.
Los vínculos entre capital social, violencia y delincuencia en perspectiva comparada en
Nicaragua y Honduras, y en los países centroamericanos en general, es una de las aristas que
está pendiente de ser estudiadas para enfocar el fenómeno de la violencia social y la
inseguridad desde otra dimensión complementaria a los estudios realizados.
Muchos estudios sobre la violencia social vienen punteando que el debilitamiento del capital
social comunitario con el aumento de las redes delincuenciales y criminales que irrumpen y
controlan los barrios, han debilitado los lazos de solidaridad y asociatividad.
Una de las hipótesis que se vierte en este sentido, pero que no ha sido estudiada en
profundidad, es que los niveles de solidaridad que se tejen en la familia, el barrio y la
comunidad favorece mayores niveles de capital social. En Nicaragua el tendido organizativo
que tiene sus orígenes en la revolución y tuvo un continuum con la presencia de
organizaciones de sociedad civil que se volcaron al trabajo en los barrios una vez se produce
la transición de los años noventa favoreció el desarrollo de un tipo de capital positivo que ha
potenciado la participación de la comunidad en la prevención del delito.
- 273-
Ese componente organizativo social -que inicialmente se desarrolló en torno a la defensa de la
revolución- favoreció mayores niveles organizativos comunitarios. A lo que se agrega que
existe un componente subjetivo de confianza de la gente en la policía y de redes familiares de
los jóvenes que han actuado como factores de protección.
En Honduras, el fortalecimiento de esas redes de solidaridad han funcionado muy débilmente,
al impacto de la crisis económica, la migración de muchos jóvenes hacia los Estados Unidos,
el retorno forzado y el crecimiento vertiginoso de las tasas de criminalidad, la expansión de
redes de criminalidad organizada y el control que ejercen estas redes en muchos barrios
pobres han debilitado los lazos de solidaridad, las redes familiares, de confianza entre
vecinos y confianza en la policía, lo que estaría obstaculizando el desarrollo de un tipo de
capital que contrarreste el impacto de la criminalidad y el control territorial de los barrios de
parte de las maras. El tema del capital social es una de las aristas que se abre a futuros
estudios.
El otro tema a explorar es el enfoque mismo de la policía comunitaria, hay experiencias, pero
no hay evaluaciones sistemáticas que plateen las lecciones aprendidas. Ya hemos visto como
en el caso de Nicaragua hay un enfoque, política, estrategia más integral, pero nuestro estudio
no ha podido profundizar como el protagonismo policial se articula con las intervenciones de
otros actores institucionales que tienen responsabilidades en las políticas públicas para la
prevención e inclusión social de sectores vulnerables. Esto no se ha podido analizar en la tesis
y debería abordarse de manera complementaria en futuros estudios.
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- 286-
ANEXO 1. ENTREVISTADOS
Entrevistados Nicaragua 1.
No Entrevistado Cargo
1 Francisco Javier Díaz
Madriz
Ex Comisionado General de la Policía de Nicaragua.
Jefe de la Dirección de Seguridad Pública Nacional.
2 Roberto Orozco
Betancourt.
Coordinador Seguridad Ciudadana y Crimen
Organizado. (IEEPP) Instituto de Estudios Estratégicos y
Políticas Públicas.
3 José Luis Rocha Investigador de la Universidad Centroamericana UCA.
Nicaragua
4 Roberto Cajina Consultor en temas de seguridad y defensa.
5 Elvira Cuadra Lira. Investigadora del CINCO-Centro de Investigación de la
Comunicación.
6 Pedro Aguilar Comisionado en retiro de la Policía Nacional
7 Manuel Ortega Hegg Profesor-investigador de la UCA- Universidad
Centroamericana.
8 Javier Meléndez Quiñones
Coordinador Seguridad Ciudadana y Crimen
Organizado. Instituto de Estudios Estratégicos y
Políticas Públicas IEEPP.
9 Francisco Bautista Ex Comisionado General de la Policía Nacional.
Consultor en temas de seguridad ciudadana.
10 Mario Sánchez Director del Centro de Análisis Socio Cultural (CASC).
Universidad Centroamericana, Managua.
11 Claudia Paniagua Directora de la Fundación Nicaragua Nuestra
12 Fernando Borges Comisionado de la Policía Nacional
13 Eva Sacasa Comisionada en retiro de la Policía Nacional
14 Pedro Rodríguez Argueta Jefe de Asuntos Juveniles de la Policía Nacional de
Nicaragua
15 Erlinda Chávez Comisionada General de la Policía Nacional
- 287-
5. Entrevistados Honduras
No Entrevistado Cargo
1 Leticia Salomón Directora de Investigación Científica y del Sistema de Estudios
de Posgrado, UNAH. Analista e investigadora del CEDOH.
2 Bertha Oliva Presidenta del COFADEH- Comité de Familiares de los
Desaparecidos en Honduras.
3 Alba Mejía Centro de Prevención, Tratamiento y Rehabilitación de las
Víctimas de la Tortura y sus Familiares. CPTRT
4 Víctor Meza
Comisionado de la Reforma de la Seguridad Pública. Ex ministro
de Gobernación y Justicia. Director del Centro de Documentación
de Honduras (CEDOH).
5 María Luisa Borjas Comisionada en retiro de la Policía Nacional. Miembro del
Consejo Nacional de Seguridad Interior (CONASIN).
6 Reina Rivera Especialista en temas de seguridad y justicia.
7 Ramón Romero
Presidente de la Junta de Dirección Universitaria, UNAH.
Director de Extensión Universitaria. Especialista y consultor en
temas de seguridad y justicia.
8 Luis Alonso Osabas Comisario de la Policía Nacional. Coordinador de la Policía
Comunitaria.
9 Héctor Gustavo
Sánchez
Comisario de la Policía Nacional de Honduras. Vice-Rector de la
Academia Policial.
10 Edmundo Orellana Ex -Fiscal General de la República, Ex Ministro de Gobernación
y Ex Ministro de la Defensa.
11 Roberto Romero
Luna Ex Sub-Secretario de Seguridad del Ministerio de Seguridad
12 Carlos Chinchilla Sub-Comisario de la Policía Nacional y ex Jefe de la Policía
Comunitaria
13 Manuel Fuentes
Aguilar
Comisionado de la Policía Nacional. Director de la Policía
Preventiva.
14 Leo Valladares Especialista en Derechos Humanos. Director de Así Participa
15 José Luis Núñez
Beneth Coronel en retiro. Ex Ministro de Defensa
- 288-
ANEXO 2. GUÍA DE ENTREVISTAS
PROGRAMA CENTROAMERICANO DE ESTUDIOS DE POSGRADO
FLACSO CENTROAMERICA
Proyecto de tesis doctoral: Seguridad Ciudadana y Construcción Democrática
Entrevistas a académicos y especialistas
Nombre del entrevistado:
Cargo:
Introducción: El estudio "Inseguridad Ciudadana y Construcción Democrática" busca
explorar los factores que permiten comprender y explicar la presencia de dos escenarios de
inseguridad ciudadana en Centroamérica, a través del análisis comparado entre Nicaragua y
Honduras en el periodo 1990-2005.
REFORMAS DEL SECTOR
SEGURIDAD PREGUNTAS
General
1) ¿Qué cambios o transformaciones en las instituciones de
defensa y seguridad han sido importantes para avanzar en
la democratización del país?
Separación de la función e
institucionalidad de la
defensa y la seguridad
2) ¿En el marco legal y en la práctica están claramente
definidas las misiones de defensa y seguridad?
3) ¿En que áreas existen operaciones conjuntas entre Policía
y Fuerzas Armadas? ¿Cuáles son los riesgos o
consecuencias en las operaciones conjuntas entre Policía y
Fuerzas Armadas?
4) ¿Cómo se explica las diferencias entre las operaciones
conjuntas que realiza Nicaragua en relación a las que se
realiza Honduras?
Subordinación poder militar
al poder civil
5) ¿Qué tanto y como resultado de las transiciones políticas
se crearon nuevas fuerzas policiales distintas a las
antiguas policías controladas por las Fuerzas Armadas?
6) ¿Qué factores (en mayor o menor grado) han sido
importantes para avanzar en la profesionalización de la
Policía:
a) La despartidización
b) El control civil
c) Otros
Reforma Policial
7) ¿Los procesos de Reforma Policial en Nicaragua
condujeron a cambios importantes?
a) En la orientación doctrinaria
b) En las funciones policiales: orden interno y seguridad
pública.
- 289-
c) Controles internos y externos del actuar policial
8) ¿Ha existido un liderazgo civil democrático en la
conducción de la Policía? (a) control del Ejecutivo, del
Legislativo, Comisiones Parlamentarias, control de la
Sociedad Civil; (b) asesoría civil en la toma de decisiones;
(c) liderazgo civil en decisiones para el nombramiento y
funciones de la plana mayor policial; (d) liderazgo civil en
la toma de decisiones al interior de la institución.
9) ¿Cuáles son las debilidades y fortalezas de la institución
policial?
a) Profesionalización. (dónde se han formado, quiénes
los forman, en que áreas, años de formación, acceso a
tecnología y equipo)
b) Presupuesto asignado a remuneraciones.
c) Forma de reclutamiento del personal.
d) Horas dedicadas a la formación técnica profesional.
e) Claridad en los reglamentos sobre ascenso policial y
ascensos conforme a criterios establecidos en los
reglamentos.
10) ¿Cuáles elementos han sido claves en el funcionamiento
de la relación Policía-Comunidad
Confianza ciudadana en la
Policía
11) ¿Qué tanto confía la ciudadanía en la Policía? ¿Qué
elementos han contribuido a la confianza ciudadana en la
Policía?
12) ¿Qué elementos han contribuido a deteriorar la confianza
ciudadana en la Policía. (a) la corrupción operativa: pedir
dinero para no aplicar una multa, contaminación de
evidencia, protección a delincuentes; (b) el proceso de
reclutamiento; (c) la falta de responsabilización de los
abusos policiales; un ambiente político corrupto que
obstaculiza las reformas a las instituciones.
Operaciones conjuntas
Policía-Militares.
13) El apoyo del Ejército en tareas de seguridad ciudadana
¿tiene riesgos o consecuencias? (En la efectividad de la
Policía, en la imagen del Ejército, en la imagen de la
Policía, otros)
Planes de prevención social y
situacional del delito
14) Es conocido que en Nicaragua y en Honduras han
implementado planes, propuestas e iniciativas para
responder al crecimiento de la inseguridad ciudadana.
¿por qué las respuestas y los resultados en estos dos países
han sido tan diferentes?
- 290-
CONTEXTOS DE
VIOLENCIA E
INSEGURIDAD
PREGUNTAS
General 15) ¿Qué elementos del contexto económico, social y político
han influido en mayor o menor grado sobre las
condiciones de inseguridad ciudadana en su país?
16) ¿Qué elementos del contexto sociopolítico pueden estar
explicando el hecho que no se haya producido un
desbordamiento del fenómeno de la inseguridad
ciudadana como sucede en los llamados países del
Triangulo Norte?
La migración y las
deportaciones masivas de los
Estados Unidos
17) ¿Las deportaciones de jóvenes de Estados Unidos ha
influido en los niveles de violencia e inseguridad? ¿En
qué grado, tomando de referencia a los países del norte de
Centroamérica?
Niveles de capital social 18) ¿Qué tan importante ha sido la presencia o ausencia de
capital social en los bajos niveles de inseguridad
ciudadana, violencia y criminalidad?.
Apoyo a medidas de corte
represivo y autoritarias
19) ¿En su país, han tenido fuerza la demanda de medidas de
corte represivo y autoritarias para responder a la
inseguridad ciudadana?¿Qué tanto han influido esas
demandas de corte represivo en la política gubernamental?
20) ¿Existen riesgos de regresión autoritaria a partir de la
demanda de medidas de corte represivo y las respuestas a
la inseguridad ciudadana en su país?
Políticas de mano dura contra
maras y jóvenes
21) ¿Se han aplicado políticas mano dura contra las maras y
los jóvenes en su país? ¿en qué momento? ¿bajo que
contexto? ¿qué medidas se aplicaron? ¿hacia quienes van
dirigidas? ¿cuáles fueron los resultados?
Circulación de armas de
fuego
22) ¿En qué medida la presencia o la débil regulación de
armas de fuego ha influido en los niveles de criminalidad,
violencia e inseguridad en su país?
23) ¿Porqué Nicaragua que vivió directamente las secuelas de
una guerra civil y una revolución tiene tasas de
homicidios y muertes por armas de fuego mucho más
bajas que las de Honduras que no vivió en el mismo grado
y magnitud las secuelas de la guerra y de la presencia de
armas de fuego?
- 291-
PROGRAMA CENTROAMERICANO DE ESTUDIOS DE POSGRADO
FLACSO CENTROAMERICA
Proyecto de tesis doctoral: Seguridad Ciudadana y Construcción Democrática
Cuestionario de entrevistas personales: funcionarios y ex funcionarios de la Policía Nacional
Nombre del entrevistado:
Cargo:
Introducción: El estudio "Inseguridad Ciudadana y Construcción Democrática" busca
explorar los factores que permiten comprender y explicar la presencia de dos escenarios de
inseguridad ciudadana en Centroamérica, a través del análisis comparado entre Nicaragua y
Honduras en el periodo 1990-2005.
REFORMAS DEL SECTOR
SEGURIDAD PREGUNTAS
General 1) ¿Qué cambios o transformaciones en las instituciones de
defensa y seguridad han sido importantes para avanzar en
la democratización del país?
Separación de la función e
institucionalidad de la
defensa y la seguridad
2) ¿En el marco legal y en la práctica, están claramente
definidas las misiones de defensa y seguridad ?
3) ¿En qué áreas existen operaciones conjuntas entre Policía
y Fuerzas Armadas?
4) ¿Existen riesgos para la institucionalidad democrática en
las operaciones conjuntas entre Policía y Fuerzas
Armadas?
5) ¿Existen algunas diferencias entre las operaciones
conjuntas que realiza Nicaragua y las que realiza
Honduras?
Subordinación poder militar
al poder civil
6) ¿Qué factores (en mayor o menor grado) han contribuido
a la profesionalización de la Policía?
a) La despartidización
b) El control civil
c) Otros
- 292-
Reforma de la Seguridad
Pública
7) ¿Los procesos de Reforma Policial condujeron a cambios
importantes?
a) En la orientación doctrinaria policial
b) En las funciones policiales: orden interno y seguridad
pública.
c) Controles internos y externos del actuar policial
d) Otros
8) ¿Cuáles son las fortalezas y cuáles las debilidades de la
institución policial?
a) Profesionalización: dónde se formó la policía, quiénes
la formaron, en que áreas, años de formación, acceso a
tecnología y equipo.
b) Respuesta a los abusos de la autoridad policial,
soborno y otras prácticas de corrupción.
c) Presupuesto asignado a remuneraciones
d) Forma de reclutamiento del personal
e) Horas dedicadas a la formación técnica profesional.
f) Reglamentos de ascenso policial y ascensos realizados
de conformidad a los reglamentos.
Relación Policía-Comunidad 9) ¿Existe una estrategia de relación Policía-Comunidad?
a) Planes de policía comunitaria
b) Personal involucrado en la estrategia de policía
comunitaria/cantidad de personal operacional.
c) Recursos financieros: presupuesto asignado a la
estrategia de policía comunitaria.
10) ¿Cuáles de los siguientes elementos han sido claves en el
funcionamiento de los programas relación Policía-
Comunidad.
a) La cantidad de policías que han sido capacitados en el
trabajo con la comunidad.
b) La cantidad de policías comunitarios dedicados a
tiempo completo al trabajo con las comunidades.
c) El número de departamentos y/o municipios con un
plan de policía comunitaria.
d) La cantidad de recursos financieros de la Policía
puestos en el programa (comunitario)
e) La extensión del compromiso en horas policiales
f) La coordinación interinstitucional
g) La interacción de la policía con la comunidad
(presencia en la comunidad, atención de problemas,
tiempo dedicado a la capacitación)
11) ¿La estrategia de relación Policía-Comunidad ha sido
sostenible en el tiempo?
Confianza ciudadana en la
Policía
12) ¿Se han aplicado políticas mano dura contra las maras y
los jóvenes en su país? ¿en qué momento? ¿bajo que
contexto? ¿qué medidas se aplicaron? ¿hacia quienes van
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dirigidas? ¿cuáles fueron los resultados?
Confianza ciudadana en la
Policía
13) ¿Qué tanto confía la ciudadanía en la Policía?
14) ¿Qué elementos han contribuido a la confianza ciudadana
en la Policía?
a) El reclutamiento (minimización de ingreso de
individuos con características de riesgo)
b) La formación ética, los códigos de ética institucionales
c) El reglamento disciplinario
d) La responsabilización de funcionarios (de rangos
medios y superiores)
e) El control punitivo sobre actos de corrupción
f) Otros
15) ¿Qué elementos han contribuido a deteriorar la confianza
ciudadana en la Policía
a) La corrupción operativa: pedir dinero para no aplicar
una multa, contaminación de evidencia, protección a
delincuentes.
b) El proceso de reclutamiento
c) La falta de responsabilización de los abusos policiales.
d) Un ambiente político corrupto que obstaculiza las
reformas en las instituciones.
16) ¿Los bajos niveles de inseguridad ciudadana en
Nicaragua con respecto a Honduras están relacionados
con la actuación policial?
Operaciones conjuntas,
Policía-Militares.
17) ¿En qué áreas realizan acciones conjuntas la Policía y el
Ejército? ¿quién lo ha decidido? ¿quién coordina? ¿a
quiénes se informa?
18) ¿Por qué en Nicaragua el Ejército no ha salido -como en
el caso de Honduras- acompañando a la Policía en tareas
de seguridad ciudadana?
19) El apoyo del Ejército a la Policía ¿tiene riesgos o
consecuencias?
a) En la efectividad de la Policía
b) En la imagen del Ejército
c) En la imagen de la Policía
d) Otros
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Planes de prevención social y
situacional del delito
20) ¿Qué planes y estrategias ha puesto en marcha la Policía
para responder a la criminalidad, la delincuencia y la
inseguridad ciudadana ? (Periodo de ejecución, elementos
principales, recursos, resultados)
21) ¿Cuáles de las acciones o iniciativas del plan dieron los
mejores resultados?
22) Es conocido que en Nicaragua y en Honduras se han
implementado planes, propuestas e iniciativas para
responder al crecimiento de la inseguridad ciudadana.
¿Por qué las respuestas al problema en estos dos países
han sido tan diferentes?.
Políticas de mano dura contra
maras y jóvenes
23) ¿Se han aplicado políticas mano dura contra las maras y
los jóvenes en su país? ¿en qué momento? ¿bajo qué
contexto? ¿cuáles son los elementos más importantes?
¿cuáles los resultados?
REFORMAS DEL SECTOR
SEGURIDAD PREGUNTAS
General 24) ¿Qué elementos del contexto económico, social y político
han influido en mayor o menor grado sobre las
condiciones de inseguridad ciudadana en su país?
Niveles de capital social 25) ¿ Qué tan importante ha sido la presencia o ausencia de
capital social en los bajos niveles de inseguridad
ciudadana, violencia y criminalidad?.(presencia de redes,
organizaciones juveniles, participación comunitaria en la
prevención del delito)
Circulación de armas de
fuego
26) ¿En qué medida la presencia o débil regulación de armas
de fuego influye en los niveles de criminalidad, violencia
e inseguridad en el país?¿comparativamente con respecto
a los países del norte de la región centroamericana y
particularmente de Honduras?
27) ¿Por qué si Nicaragua vivió directamente las secuelas de
una guerra civil y una revolución, tiene menores niveles
de inseguridad ciudadana en relación a Honduras que no
vivió en el mismo grado y magnitud las secuelas de la
guerra y de la presencia de armas de fuego?
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