OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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Inspección del Trabajo en el marco de la modernización de la Administración del Trabajo

Vera Jatobá

OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE PROYECTO CIMT-OIT

Serie Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo

Proyecto CIMT-OIT Documento de Trabajo Nº 146 Dimensión social de la globalización y de los procesos de integración J. Somavía, A. Muñoz, M. C. Ferreira, P. Verge, M. Verea, T. Sala Documento de Trabajo Nº 147 Reformas laborales y procesos de integración en los países de la OEA: 1980-2000 A. Ciudad Documento de Trabajo Nº 148 Inspección del Trabajo en el marco de la modernización de la Administración del Trabajo V. Jatobá Documento de Trabajo Nº 149 Justicia Laboral y medios alternativos de solución de conflictos colectivos e individuales del trabajo J. Sappia Documento de Trabajo Nº 150 Políticas de capacitación laboral en los países de la OEA J.M. Rodríguez Documento de Trabajo Nº 151 Sistemas de protección a desempleados en los países de la OEA G. Islas Documento de Trabajo Nº 152 La dimensión social de la integración y la modernización de la administración laboral. Experiencia del CARICOM W. Mark, V. Oxman Documento de Trabajo Nº 153 América: El diálogo social y los actuales procesos de cambios económicos y tecnológicos E. Morgado

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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Inspección del Trabajo en el marco de la modernización de la Administración del Trabajo

Vera Jatobá

Financiamiento suministrado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos bajo el Acuerdo de Cooperación Nº E-9-K-1-0002.

OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE PROYECTO CIMT-OIT

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2002 Primera Edición 2002 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, a condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción hay que formular las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas. __________________________________________________________________________________________ OIT Inspección del Trabajo en el marco de la modernización de la Administración del Trabajo Lima, Oficina Internacional del Trabajo, 2002 ISBN 92-2-313197-9 ISSN 1020-3974 También disponible en portugués (A Inspeção do Trabalho no marco da modernização da Administração do Trabalho) (ISBN 92-2-813197-7) y en inglés (Labour Inspection within a modernized Labour Administration) (ISBN 92-2-113197-1) y además en los tres idiomas en el sitio web: www.oit.org.pe Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT, no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos, o productos comerciales, no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas, procesos o productos comerciales, no implica desaprobación alguna. Las publicaciones de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe pueden obtenerse en Calle Las Flores 275, San Isidro, Lima 27-Perú, o solicitándolas al Apartado Postal 14-124, Lima, Perú. Impreso en Chile

PROLOGO

Este documento de trabajo forma parte de una serie de publicaciones que fueron

resultado de las actividades desarrolladas por el Proyecto “Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo en el contexto de la XI Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo de la OEA”, auspiciado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos y ejecutado por la Oficina Regional de la OIT en estrecha colaboración con el Programa Infocus de la Declaración, de la sede la OIT en Ginebra. El señor Luis Miguel Díaz, junto a un equipo de colaboradores, tuvo la responsabilidad de este Proyecto que se desarrolló en los países del continente americano.

En este documento la experimentada especialista Vera Jatobá se refiere al tema de la

Inspección del Trabajo, a partir de la importancia determinante que tiene el cumplimiento de los derechos laborales básicos como garantía de la paz social y que ha llevado a categorizar el Convenio Nº 81 como uno de los instrumentos más ratificados de OIT.

A partir de un siempre útil recuento evolutivo se pone en evidencia la racionalidad

inicial de este instituto en los albores de la revolución industrial, pasando por los principales hitos históricos de la institución en Europa y América, desde sus primeros embriones hasta la época actual.

Se presentan los principales tratados e instrumentos jurídicos internacionales que en

la región americana dan cuenta de la trascendencia que se asigna al buen desempeño de la institución como factor clave para garantizar que la ley laboral se cumpla y se evite la competencia desleal, particularmente sobre la base del incumplimiento de derechos laborales fundamentales.

En efecto, numerosos tratados consagran el cumplimiento de la propia legislación

nacional en materia laboral como fundamental para establecer bases adecuadas en los actuales procesos de integración y liberalización comercial.

De allí que a la relevancia ética del cumplimiento de la legislación laboral

fundamental se agregue el creciente interés de abordar los aspectos clásicos de este instituto, al tenor del Convenio Nº 81 y de la interesante experiencia que sobre la materia se puede encontrar en el propio continente, así como reflexiones provenientes de otras latitudes y, por otra parte, los aspectos destacados del Convenio Nº 150 sobre todos los aspectos de la Administración del Trabajo.

Muy importante resulta la experiencia anotada sobre cómo abordar los

supervigilancia de dos temas fundamentales: trabajo forzoso y trabajo infantil, desarrollados por la Inspección del Trabajo en Brasil, con enormes desafíos a afrontar y en que, a partir del reconocimiento de realidades impactantes, se han puesto en práctica programas de interés que pueden servir a otros países, guardando las distancias culturales, históricas y de desarrollo.

La pauta general de abordaje consistente en la aplicación de la ley laboral en forma preventiva, pedagógica y de búsqueda de armonía en los centros de trabajo da paso a otra de un claro énfasis punitivo cuando de actividades ilícitas como las que se describen en el texto se trata, y en que el poder del Estado como guardián de derechos fundamentales como la libertad o como articulador y animador de coordinaciones interagenciales aparece como insustituible.

La OIT ha destacado estas experiencias en materia de trabajo forzado y trabajo

infantil en Brasil en diversas publicaciones y aun cuando no hayan producido todo el impacto que pudiera esperarse de ellas, brindan lecciones acerca de los mecanismos desarrollados muchas veces con una cuota de heroísmo de actores anónimos, como los inspectores del trabajo que deben enfrentar estas duras realidades.

Esta ponencia fue presentada y discutida en la Reunión del Grupo de Trabajo II de la

XI Conferencia de Ministros del Trabajo realizada en San José de Costa Rica los días 5 y 6 de abril del 2001.

El Proyecto contó con la asistencia de Cecilia Huneeus y colaboró en el proceso de

publicación María Inés Opazo. La compilación y edición de los trabajos fue realizada por los consultores Mario Velásquez y Pablo Lazo.

Agustín Muñoz Director Regional de OIT para las Américas

Lima, junio del 2002

INDICE

Página Resumen Ejecutivo 1 Introducción 3 Capítulo I ANTECEDENTES 6 A. Antecedentes históricos 6 B. Evolución normativa de OIT 6 C. La Región Americana 7 D. La Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo 8 E. Proceso de cumbres. La Declaración y Plan de Acción de Quebec (2001) 9 F. Procesos de integración e Inspección del Trabajo. Experiencia de MERCOSUR 9 G. El Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte 11 Capítulo II LA INSPECCION DEL TRABAJO. CONTENIDO BASICO 14 A. Administración e Inspección del Trabajo 14 B. Funciones de la Inspección del Trabajo 15 C. Organización, funcionamiento, composición y facultades de los servicios 20 de inspección D. Profesionalización. Carrera funcionaria 22 Capítulo III LA MODERNIZACION DE LA INSPECCION DEL TRABAJO 23 A. Elementos de diagnóstico 23 B. Principales elementos a considerar en las Políticas de Modernización 26 C. Experiencias de Modernización de los Servicios de Inspección del Trabajo 27 Capítulo IV SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO FORZOSO 41 Capítulo V SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO INFANTIL 44 Conclusiones 48 Bibliografía 53

INSPECCION DEL TRABAJO EN EL MARCO DE LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION DEL TRABAJO

Vera Jatobá *

Resumen Ejecutivo

En la Introducción se delinea un marco general de las transformaciones de fin de siglo marcadas por la globalización económica y los cambios tecnológicos ocurridos en los diferentes países de la región, como consecuencia de lo cual aparece inevitable la modernización de la Administración del Estado en materia sociolaboral, y dentro de ella, el control del cumplimiento de la legislación laboral, a través de su instrumento privilegiado: La Inspección del Trabajo.

Los procesos de modernización se desenvuelven en el marco de la modernización del Estado y de la administración laboral. El objetivo respecto de la Inspección del Trabajo apunta a garantizar mayor eficacia en el fin perseguido: Mayor y mejor cumplimiento de la legislación laboral, lo que se encadena a los objetivos generales de los Ministerios del Trabajo y del actual rol del Estado, destinados a procurar un desarrollo económico y social de los países, con equidad social.

En la Capítulo I se entregan antecedentes que permitan una mejor comprensión de la Inspección del Trabajo, comenzando con un breve resumen histórico sobre la evolución de esta institución desde los albores de la revolución industrial, seguida del desarrollo de las normas que sobre este servicio ha aprobado la Organización Internacional del Trabajo, a partir de los primeros intentos regulatorios, en 1919, especialmente con el Tratado de Versalles, dando cuenta de los diferentes convenios, recomendaciones y un protocolo, entre los cuales sobresale por su importancia el Convenio sobre la Inspección del Trabajo (Nº 81), adoptado en 1947.

Se describe la evolución normativa en América, donde la institución comienza a principios del siglo XX con la creación de ciertas Oficinas, Departamentos o Secretarías

de Trabajo en países como Canadá, Argentina, Chile y Uruguay, y en que el rol del control de la legislación jugó un papel importante desde sus inicios. Esta evolución continuó con un aumento de funciones y la transformación de los primeros “embriones” en organismos de rango ministerial entre los años 1930 a 1960. Posteriormente, de 1960 a 1990 los ministerios alcanzan su máximo desarrollo, aún cuando varios países ven mermados sus cuadros institucionales en los regímenes militares. Finalmente desde los años 1990 hasta ahora, los ministerios, y en especial, sus organismos de Inspección del Trabajo, viven una etapa de modernización inserta en el marco inicialmente referido de globalización y cambio tecnológico.

A raíz de los procesos de integración y tratados de libre comercio suscritos por algunos países de la región, aparece reiterada la voluntad de garantizar el cumplimiento de la propia legislación laboral. Por esta razón, y atendida la creciente importancia de este tema, la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo, conferencia especializada de la Organización de Estados Americanos (OEA), ha dedicado párrafos marcados en la Declaración de Viña del Mar, de octubre de 1998, enfatizando entre las materias de convergencia prioritaria la Inspección del Trabajo. De igual manera, en el Plan de Acción anexo a la Declaración, se dispuso la intensificación y ejercicio de las facultades de inspección tanto en materia laboral como de seguridad social, considerando las modalidades apropiadas a las realidades de cada país.

En el marco del Proceso de Cumbres iniciado en Miami, seguido en Santiago y cuya IIIª Cumbre tuvo lugar en Quebec, Canadá, los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas resaltaron nuevamente la importancia de este instituto al declarar: “Promoveremos el

__________________________ * Abogada, Inspectora del Trabajo, especializada en planificación estratégica (BID-INDES, Instituto Altadir, Universidad Autónoma de Madrid). Investigadora del Banco Mundial – BIRD. Ex- Secretaria Nacional de Fiscalización del Ministerio del Trabajo de Brasil.

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cumplimiento de las normas fundamentales del trabajo reconocidas internacionalmente e incorporadas en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, adoptada en 1998”.

Diversos instrumentos jurídicos internacionales se han suscrito a nivel subregional, dentro de los cuales sobresalen los de MERCOSUR y del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en cuanto al desarrollo e importancia asignada a la Inspección del Trabajo en el cumplimiento de las normativas laborales suscritas entre los países de cada bloque.

En el Capítulo II, se abordan los contenidos básicos de la institución, comenzando con la relación administración-Inspección del Trabajo y una breve referencia al Convenio Nº 150 de OIT sobre la Administración del Trabajo, funciones y organización, de 1978, subrayándose la idea de la participación de los actores sociales, la complementariedad entre desarrollo económico y social y el imperativo de contar con organismos y funcionarios que respondan a un rol repensado del Estado en materia social.

Se desarrolla lo que constituye la misión y funciones de la Inspección del Trabajo, examinándose éstas tanto a la luz del Convenio Nº 81 de OIT, como de diferentes legislaciones del continente, seguido del análisis acerca del rol sancionador y pedagógico de la Inspección del Trabajo, y algunas respuestas sobre este tema en la región americana.

Se describen la organización, funcionamiento y composición de los servicios de inspección así como un análisis de las facultades de los inspectores del trabajo, los que si bien siguen, en general, las directrices del Convenio Nº 81, experimentan variaciones y modalidades nacionales, mencionándose en especial los temas de la profesionalización y carrera funcionaria, principios recogidos en muchos países aún en aquellos que no han ratificado el Convenio Nº 81 de OIT.

En el Capítulo III, se abordan las tareas de la modernización, comenzando por mencionar tanto elementos de diagnóstico como los actuales componentes de la modernización de la gestión social, los requerimientos de

planificación estratégica con la inclusión de algunas de las prioridades aplicadas en algunos países, ilustradas a lo largo del texto y en algunos casos con más detalles, con experiencias concretas de la región. Las experiencias difieren según el punto de partida de cada una, pero están marcadas por un decidido desarrollo de los recursos humanos y de la infraestructura, apreciándose la aplicación de principios de planificación estratégica.

En los Capítulos IV y V se hace mención especial de experiencias de Brasil sobre fiscalización en trabajo forzado y trabajo infantil, a través de las cuales es posible advertir cómo se puede utilizar el conjunto de herramientas disponible en la institución para amparar situaciones extremas que necesitan un procedimiento de alta eficacia.

El trabajo culmina con reflexiones que a título de conclusiones pueden entregarse a la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo y que pueden resumirse como sigue: - Existe consenso en la vigencia y actualidad de la Inspección del Trabajo como órgano y como función en tanto garantiza el cumplimiento del orden público laboral. Sin embargo, los modelos de inspección varían entre todos los países, adaptados a su historia, geografía y desarrollo socio económico. - Se requiere el permanente ajuste y modernización de este instituto según los tipos de desarrollo económico y modos de producción que alcancen los países. - Se sugiere la conveniencia de desarrollar, o incorporar, según sea el caso, mecanismos de consulta y participación de los actores sociales en los procesos de diseño, puesta en marcha y evaluación de normativas y planes de fiscalización y especialmente en los planes de su modernización. - Aparece cada vez más importante la actividad de prevención en lugar de actividades reactivas. La difusión de la normativa laboral y de seguridad social, que hoy día se facilita con los avances en telecomunicaciones (Internet y otros) puede jugar un papel destacado para estos efectos. - Debiera buscarse el justo equilibrio entre las facultades sancionadoras y las actividades pedagógicas de los inspectores, conforme a las distintas realidades nacionales o regionales. Para estos efectos debieran actualizarse procedimientos y manuales de inspección.

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- Los procesos de modernización suponen métodos de planificación estratégica, sobre la base de administración por objetivos. Esto implica una adecuada identificación de la misión y funciones asignada a la institución, de los objetivos y metas específicas, y de una evaluación permanente de los resultados alcanzados, en períodos razonables de referencia. Vincular incentivos remuneracionales con objetivos estratégicos pudieran ser instrumentos adecuados para planificar y priorizar adecuadamente las áreas de mayor importancia a fiscalizar. - Se sugiere el desarrollo de un nuevo y más eficiente relacionamiento institucional con las demás instituciones públicas y privadas relacionadas con la fiscalización laboral. - La informática y la nueva tecnología debieran incorporarse a los procesos de modernización de la administración laboral. Sin embargo, los planes informáticos reposan sobre la base de las definiciones del plan general que adopte la institución. - Resulta de fundamental importancia para los procesos de modernización de la Inspección del Trabajo el desarrollo de sus recursos humanos, para lo cual debe ponerse particular énfasis en los mecanismos de selección de sus integrantes, adecuado entrenamiento inicial y formación permanente, garantía de carrera funcionaria con estabilidad en el cargo, remuneraciones que incorporen incentivos de productividad y otras políticas que garanticen un cuadro permanente y eficiente.

Introducción

Los cambios políticos y económicos que han afectado el mundo del trabajo en las últimas décadas del Siglo XX, implicando a veces agudos reflejos en el mundo de la producción y en el área de la protección laboral, han generado presiones para agilizar las respuestas de sus administraciones frente a las demandas internas de su población. De esos efectos, se desprenden las crecientes y permanentes necesidades de cambio en las políticas de los ministerios de trabajo, requiriendo una forma diferente de planificar y administrar programas y proyectos de atención a la población, considerando las necesidades del conjunto de la sociedad, especialmente los

segmentos más vulnerables y la observancia de los derechos laborales fundamentales.

Esas transformaciones, y los efectos que de ella se derivan, en la comprensión de Tokman y Martínez,1 se basan sobre tres grandes ejes. En primer lugar, se encuentra la globalización, que envuelve el contexto de una economía mucho más integrada, lo que requiere de los mercados un avance significativo, en el sentido de mejorar su capacidad de competir internacionalmente. El segundo, tiene en cuenta la liberalización de los mercados de bienes y servicios, lo que trae consigo un proceso de desregulación y, por tanto, consecuencias para el Estado, redefiniendo su papel. El tercer eje está constituido por la democratización de los regímenes políticos, lo que conduce a la revitalización de las libertades, y consecuentemente, a la presión de la participación social.

Aludiendo a la necesidad de nuevos contenidos de la Administración del Trabajo, Tokman y Martínez incluyen como aspectos relevantes la fiscalización y el control de la aplicación de las normas laborales y sugieren que se abra una discusión sobre "la eficacia de la actual metodología de la fiscalización laboral, que actúa como “policía laboral”, para detectar y sancionar incumplimientos”.2

En efecto, en varios países de la Región se registran situaciones en que los trabajadores se ven expuestos a riesgos de diversa naturaleza y no tienen alternativas de representaciones sindicales adecuadas, restándoles sólo el Estado para garantizar su protección. Igualmente, hay casos extremos como el trabajo forzoso, en que los abusos a que son sometidos algunos “trabajadores” requieren de una acción fiscalizadora preparada para utilizar todas las prerrogativas coercitivas que confiere la Ley y sin las cuales la acción del Estado podría ser ineficaz. En sectores atrasados de la economía, particularmente en las empresas pequeñas se observan índices de inobservancia de normas sobre condiciones de trabajo de carácter básico, reflejadas en las sanciones aplicadas por los servicios de inspección. Paradojalmente, en el sector de la denominada "nueva economía", anclada fundamentalmente en telecomunicaciones, servicios de computación y de alta tecnología, si bien existen a veces niveles más elevados de

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remuneraciones, se observan también preocupantes niveles de inobservancia de normas básicas sobre seguridad y salud laborales, excesivas jornadas de trabajo e informalidad.

Son innegables las posibilidades generadas por las nuevas tecnologías en varios campos de la ciencia y de las comunicaciones en la denominada "era de las redes". Como instrumentos de la globalización en la economía mundial, tales avances podrían acelerar el crecimiento económico e incrementar la producción y la productividad de los sistemas económicos, con nuevas oportunidades de empleos y mejores remuneraciones. Empero, esa capacidad transformadora trae consecuencias directas al mundo del trabajo, tanto de signo positivo, como desgraciadamente también, de signo negativo. Es evidente que el proceso de mutación en curso, a través de sus dos vertientes principales, cambio tecnológico y globalización no beneficia ni afecta por igual a los diferentes individuos, países, empresas o actividades.

La referencia al mundo del trabajo induce a una reflexión más detenida sobre algunos factores, causas o efectos, que impactan directamente en las relaciones de trabajo y consecuentemente, en la actuación de la inspección a saber: La estabilidad económica, los avances tecnológicos, la globalización de la economía, la profundización de las condiciones de desigualdad y pobreza de algunas regiones y la incapacidad del Estado para, aisladamente, dar sustento a las políticas sociales que impactan en el crecimiento económico. A partir de la consideración de esos factores generales, se puede detectar la intrincada complejidad del sistema de relaciones de trabajo con avances y retrocesos y de esa forma aparece la necesidad y la justificación de las intervenciones de fiscalización ex-ante y/o ex-post.

De lo anterior se sigue que deben redefinirse adecuadamente los objetivos de la actividad fiscalizadora. Los escenarios actuales traen consigo una dinámica que lleva a la necesidad de que la Inspección del Trabajo cuente con diferentes mecanismos que garanticen resultados sustentables de los servicios prestados. Se torna entonces, vital para la Inspección del Trabajo, contar con una estructura y con una gestión que cuantifiquen

y califiquen sus acciones dentro de un padrón de eficiencia, eficacia y efectividad requeridos por las nuevas relaciones entre el Estado y la Sociedad y dentro de ésta, el mundo del trabajo. Se aprecia una evidente necesidad de modernizar los ministerios del trabajo, especialmente sus servicios de inspección, para promover las políticas de crecimiento económico con mayor equidad. Tal modernización comprende un proceso que requiere normas, comportamientos e instrumentos coherentes y complementarios. Es necesario elevar la masa crítica de sus administradores (“gerentes sociales”) y cuadros directivos, a través de una capacitación dirigida a la comprensión de los nuevos escenarios, nuevos modelos de gestión y acciones ajustadas a las nuevas realidades, estimulando la creatividad, la responsabilidad de la planificación y sobretodo, su compromiso en resultados más eficaces y sustentables.

Von Richthofen3 señala que a fines del Siglo XX las instituciones que desarrollan políticas sociolaborales como la Inspección del Trabajo y que se preocupan de la prevención están en camino de conocer un rápido y profundo cambio en todo el mundo, lo que en su concepto se deberá a una combinación de factores y evoluciones internas y externas que identifica en la innovación tecnológica, rápida y compleja, la fragmentación y volumen creciente de disposiciones legales y otras normas de trabajo, la segmentación del mercado de trabajo y la cada vez mayor vulnerabilidad de la mano de obra. A estos factores los inspectores deben agregar otros desafíos en su quehacer, constituidos por la mentalidad y expectativas de los “clientes”, el rol cambiante de las organizaciones de empleadores y sindicatos, una nueva perspectiva del rol del Estado en la Administración del Trabajo, especialmente en materia de Inspección del Trabajo entre otros. Concluye señalando que “el hecho que los inspectores del trabajo conocen bien las situaciones de empleo tiene como consecuencia que se encuentran en una posición ideal y están extremadamente bien calificados para describir las situaciones reales y las disparidades existentes entre norma y realidad. Ellos son también competentes para proponer las reglas más adecuadas para el establecimiento de relaciones de trabajo

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armónicas. En fin, la aplicación de leyes y normas es un factor que contribuye a relaciones de empleo estables. A este respecto, la Inspección del Trabajo es también un actor central e ideal en el marco de esta reglamentación, aún si en muchos países debe actuar concertadamente con otros actores públicos”.

El propósito de este trabajo apunta a

proporcionar una visión general de los servicios de inspección, a partir de su historia, contexto político, social y económico, los diferentes aspectos que implica su estructura orgánica y procedimientos y, sobre esa base, algunas experiencias concretas de

modernización ocurridas en los últimos años. En forma especial, se proporcionan dos experiencias sobre temas específicos desarrolladas en Brasil, relativas a trabajo forzoso y trabajo infantil, que corresponden a derechos humanos fundamentales y que nos parece merecen una atención particular. Hacemos presente que el texto no puede abarcar las experiencias de todos y cada uno de los países de la región, por lo que se ha dado cuenta de la información disponible que nos ha parecido de mayor importancia a través de esfuerzos de síntesis que esperamos permitan un instrumental de reflexión y análisis, especialmente para quienes se desempeñan en el área.

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Capítulo I

ANTECEDENTES

A. Antecedentes históricos

Se advierte un fuerte vínculo entre la creación y el desarrollo de los servicios de Inspección del Trabajo y los procesos de desarrollo político, social, tecnológico y económico de los pueblos.

Es así como la creación de los servicios de inspección registra algunos hitos que revelan su estrecha relación con el proceso de revolución industrial y con los acontecimientos históricos del Siglo XX. Dicho proceso trajo consigo consecuencias evidentes para las formas y condiciones de trabajo imperantes en la época, haciendo patente la necesidad de dictar regulaciones para humanizar el trabajo, regulando jornadas, previniendo accidentes del trabajo y estableciendo condiciones mínimas laborales.4

Gran Bretaña, donde comenzó la revolución industrial, acentuada por el motor a vapor y la electricidad, fue también el primer país que comenzó a dictar normas laborales5 y con ello apareció la evidente necesidad de crear mecanismos para su control. Inicialmente, con comisiones benévolas integradas por personalidades locales, eclesiásticos, magistrados e industriales retirados; posteriormente, en 1833, se encomendó a personalidades con facultades propias de inspección de nivel territorial (cuatro para el país). Los inspectores pasaron a tener calidad de funcionarios de la administración del Estado recién hacia 1844.6

Junto con el proceso de industrialización, los países de Europa, así como Estados Unidos, fueron progresivamente desarrollando, tanto legislaciones protectoras de los derechos de los trabajadores, como servicios de control o Inspección del Trabajo. Dicho proceso registra situaciones muy disímiles con referencia a la legislación sustantiva del trabajo y a las entidades administrativas o mecanismos de control.

En general estos mecanismos respondían a la preocupación que causaban las condiciones de trabajo de los obreros de establecimientos industriales, excluyéndose a empresas pequeñas o de carácter familiar

o establecimientos en que no se utilizara fuerza motriz. Inicialmente los inspectores controlaban fundamentalmente condiciones de higiene y seguridad. En cuanto a los sistemas, se apreciaban grandes diferencias, desde funciones entregadas a comisiones municipales, como en Noruega, comisiones locales para verificar seguridad e higiene, en Inglaterra, o inspectores que dependían de jefaturas de división en el ámbito regional y que tenían oficina en su propio domicilio, en Francia.

El fin de la Primera Guerra Mundial da origen a profundas reflexiones sobre los temas sociales, fundándose la Sociedad de las Naciones y junto con ella la Organización Internacional del Trabajo, en 1919, concebida inicialmente en el Capítulo XIII del Tratado de Versalles, y que posteriormente pasó a convertirse en la Constitución de la OIT. Allí se expresaba además la opinión de los signatarios en orden a que si se adoptaran estos principios y métodos (contenidos en los principios sociales) y “se mantienen intactos en la práctica gracias a un cuerpo adecuado de inspectores reportarán beneficios permanentes para los asalariados de todo el mundo”.7 Dentro de los nueve principios generales inspiradores del Tratado de Versalles se incluyó explícitamente la Inspección del Trabajo: “Todos los Estados habrán de organizar un servicio de Inspección del Trabajo para asegurar la aplicación de las leyes y reglamentos relativos a la protección de los trabajadores; este servicio habrá de incluir a mujeres”.8

B. Evolución normativa de OIT

En este devenir histórico corresponde

apuntar un primer intento normativo internacional con la Recomendación sobre la Inspección del Trabajo (servicios de higiene), 1919, Nº 5, en la cual la Conferencia de la OIT expresó votos para que los Estados Miembros contaran a la brevedad con sistemas que garantizaran una inspección eficaz de las fábricas y de los talleres, así como resguardaran la salud de los obreros.

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En 1923, se adopta la Recomendación sobre la Inspección del Trabajo (N° 20), con los principios generales de la organización y funcionamiento de estos servicios, definiéndose su objeto, describiéndose las funciones, facultades, normas de organización (de personal, calificaciones, métodos, cooperación de empleadores y trabajadores) así como informes a ser elaborados. El artículo primero de la Recomendación entregaba pautas que luego darían cauce a instrumentos futuros: “El servicio de inspección debe organizarse conforme a los principios mencionados en el párrafo nueve del Art. 427 del Tratado de Versalles y debe tener por objeto especial, asegurar la aplicación de las leyes y reglamentos relativos a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de sus profesiones (duración de la jornada de trabajo y de los descansos; trabajo nocturno y prohibición de utilizar ciertos grupos de personas en los trabajos peligrosos, insalubres o superiores a sus fuerzas; higiene y seguridad; etc.)”.9

La gestación de un convenio sobre Inspección del Trabajo generando obligaciones formales para los Estados Miembros fue desarrollándose en forma progresiva y debió discutirse en 1940, pero la Segunda Guerra Mundial lo impidió. Fue finalmente sometido a consideración de la Conferencia en 1947, fecha en que se adoptó el Convenio sobre la Inspección del Trabajo (Nº 81), aplicable a la industria y el comercio, así como la Recomendación Nº 81, que lo acompaña. En la misma Conferencia se adoptó otro Convenio sobre la Inspección del Trabajo (territorios no metropolitanos) (Nº 85) e igualmente la Recomendación Nº 82 sobre la Inspección del Trabajo en las empresas mineras y de transporte. Debemos igualmente apuntar que en 1969 nace otro Convenio, Nº 129 sobre la Inspección del Trabajo (agricultura) y la Recomendación Nº 133, sobre el mismo tema.

Debe anotarse además el Protocolo de 1995 relativo al Convenio sobre Inspección del Trabajo, 1947, destinado a extender las disposiciones del Convenio Nº 81 a las actividades del sector de servicios no comerciales así como la adopción del Convenio N° 178, sobre la Inspección del Trabajo (gentes de mar), 1996.

Finalmente, debemos señalar otro Convenio de importancia, Nº 150 sobre la Administración del Trabajo, 1978, junto a la Recomendación Nº 158. Recuerda como antecedentes los Convenios Nº 81 y 85, y se orienta hacia una mayor participación de los actores sociales en la consulta, cooperación y negociación con las autoridades públicas sobre la preparación, administración, coordinación, control y revisión de la política laboral nacional. Aún cuando sus normas no mencionan expresamente la Inspección del Trabajo, contienen elementos y enfoques nuevos que se aplican perfectamente en este campo y que permiten apreciar, como veremos más adelante, algunos cambios de perspectiva acaecidos entre 1947 y 1978.

C. La Región Americana

En el continente americano los temas sociales se traducirán sólo algunos años más tarde en sus legislaciones y en el desarrollo institucional de la Administración del Trabajo. Excepcionalmente las normas constitucionales de América en materia social precedieron a las de Europa desde que la Constitución de México, de 5 de septiembre de 1917, recogió en su Art. 123 las bases jurídicas del Derecho Social, antes que en Europa los constituyentes alemanes promulgaran la Constitución Imperial de Weimar, de 11 de agosto de 1919.10

Siguiendo a Emilio Morgado11 y a Daniel Martínez distinguiremos cuatro etapas o períodos.12 En el primero, de 1900 a 1930, se crean Oficinas, Departamentos o Secretarías de Trabajo, pudiendo mencionarse entre las primeras las de Canadá (1900), Argentina (1907), Chile (1907), Uruguay (1907), México (1911), Estados Unidos (1913), Brasil (1918). Los restantes países crearían instituciones similares en los años siguientes. Son reveladoras las dudas iniciales acerca de la estructura ministerial de la cual deberían depender estas oficinas, generalmente del Ministerio del Interior, pero también de Industria, Fomento y Obras Públicas o incluso de Relaciones Exteriores. Emergen vinculadas a esfuerzos para construir relaciones comerciales internacionales duraderas, controlar la conflictividad y atender la cuestión social mediante regulaciones, gestión

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administrativa (fundamentalmente Inspección del Trabajo) y jurisdiccional. En Argentina,13 Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala y Panamá estaba asignada como un rol específico de la intervención del Estado.

En el segundo período, de 1930 a 1960, los embriones iniciales de Administración del Trabajo amplían sus funciones y se convierten progresivamente en ministerios o secretarías de trabajo asumiendo en forma especial el rol de Inspección del Trabajo, a través de unidades especializadas y a veces descentralizadas.

Durante el tercer período, de 1960 a 1990, los ministerios alcanzan su máximo desarrollo, registrándose en la actividad ministerial muchas leyes de fondo, así como orgánicas, relativas a la administración. Sin embargo, en este mismo período, varios países ven mermadas en forma sensible sus estructuras de Inspección del Trabajo, reduciéndose de manera ostensible el número de sus inspectores (particularmente visible en el caso de Argentina y Chile.)

Finalmente, hacia 1990, se inicia un período de reestructuración, orgánica y funcional, que intenta responder a las profundas transformaciones producidas por la internacionalización de la economía, por los cambios políticos hacia la democracia y por el cambio tecnológico y sus derivadas económicas, políticas y sociales.

D. La Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo

El Continente americano ha venido

desarrollado un proceso hacia la integración, en que por una parte han aparecido comunidades subregionales, como en sus inicios la actual Comunidad Andina de Naciones (antes llamado Pacto Andino de Naciones), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Comunidad y Mercado Común del Caribe, el Sistema de la Integración Centroamericana y también el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, procesos todos que han comenzado a desarrollar mecanismos orgánico institucionales que respondan a la denominada dimensión social de la globalización y de la integración.

La Organización de Estados Americanos cuenta para el desarrollo de sus fines con

conferencias especializadas, una de las cuales la constituye la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo. Integra a todos los países miembros activos de la Organización y consulta como consejos asesores especiales al Consejo Sindical de Asesoramiento Técnico (COSATE) y a la Comisión Empresarial de Asesoramiento Técnico en Asuntos Laborales (CEATAL).14

La Conferencia ha realizado once reuniones ordinarias hasta la fecha, comenzando la primera en Colombia, en mayo de 1963. La penúltima reunión se realizó en Argentina en octubre de 1995 y la última en Chile, Viña del Mar, en 1998. Esta última Conferencia, la XI, ha tenido además una Reunión de Seguimiento, en el ámbito ministerial, en la sede de la OEA en Washington en febrero del 2000.

La XI Conferencia Interamericana, en su Declaración y Plan de Acción de Viña del Mar, recogió en 1998 la importancia de la Inspección del Trabajo en los términos siguientes:

“Que, teniendo presente entre otros antecedentes, los análisis y recomendaciones de la Primera y Segunda Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, así como de la X Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, los avances verificados desde entonces, las experiencias nacionales en la región, y la sugerencia de los cuatro grupos de trabajo constituidos por la X Conferencia y la Declaración de la misma presentada a los Ministros de Comercio en Belo Horizonte en mayo de 1997, identificamos las siguientes materias como objeto de convergencia prioritaria de las políticas de Gobierno y de los Ministerios de Trabajo: El papel de los Ministerios de Trabajo; empleo y mercado de trabajo; formación profesional; relaciones laborales y derechos básicos de los trabajadores; seguridad social; seguridad e higiene; inspección de las leyes laborales nacionales; administración de justicia laboral y diálogo social”.

Por su parte, el Plan de Acción de Viña del Mar dispuso la “Intensificación y ejercicio de sus funciones de inspección, tanto en el campo laboral, cuando de la seguridad social, considerando las modalidades apropiadas a las realidades institucionales de cada país. En el contexto de la integración internacional y regional, el cumplimiento de la propia

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legislación constituye un factor básico que los Ministerios deben asegurar en colaboración con otras agencias de Gobierno, así como con los sindicatos y empleadores”.

E. Proceso de cumbres. La Declaración y Plan de Acción

de Quebec (2001)

La Conferencia ha recibido un especial respaldo de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno realizada en Quebec, Canadá, que culminó el 22 de abril del año 2001, en cuya Declaración y Plan de Acción se ha reforzado la preocupación para que se respeten y hagan cumplir los derechos laborales en la región, enfatizando la importancia de los mecanismos que la Administración del Trabajo pueda desarrollar para estos efectos, particularmente en cuanto se trata de los derechos fundamentales en el trabajo.

En la Declaración formulada por los Jefes de Estado y de Gobierno el 22 de abril del 2001, se renueva "nuestro compromiso con la integración hemisférica y la responsabilidad nacional y colectiva a fin de mejorar el bienestar económico y la seguridad de nuestros pueblos y la búsqueda de la creación de mayor prosperidad e incrementar las oportunidades económicas, y al mismo tiempo, fomentar la justicia social y desarrollar el potencial humano”. Mas adelante, se declara: "Promoveremos el cumplimiento de las normas fundamentales del trabajo reconocidas internacionalmente e incorporadas en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, adoptada en 1998. Consideraremos la ratificación o adhesión a las convenciones fundamentales de la OIT, según corresponda”. Culmina en esta parte la Declaración afirmando: "A fin de avanzar en nuestro compromiso de crear mayores oportunidades de empleo, incrementar las capacidades de los trabajadores y mejorar las condiciones laborales en todo el Hemisferio, reconocemos la necesidad de considerar, en los foros hemisféricos e internacionales pertinentes, las cuestiones de la globalización relacionadas con el empleo y el trabajo. Instruimos a la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo que continúe considerando los temas relacionados con la

globalización que afectan al empleo y al trabajo”.

Por su parte, el Plan de Acción contiene en su párrafo 11, titulado "Trabajo y Empleo" varias referencias al compromiso de los Primeros Mandatarios sobre la protección y respecto efectivo de los derechos básicos de los trabajadores, valorando especialmente la Conferencia, recibiendo "con beneplácito sus avances y ordenando a sus Ministros hacer nuevos progresos con base en la Declaración de Viña del Mar”.

F. Procesos de integración e Inspección del Trabajo. Experiencia

de MERCOSUR

Con el Tratado de Asunción, de 26 de marzo de 1971, que creó el Mercado Común del Sur, MERCOSUR, comenzó oficialmente un proceso de integración regional de base económica, que tiene como Estados miembros a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Conforme a otras experiencias similares, MERCOSUR trae consecuencias que afectan también las relaciones laborales, debiendo destacarse que en todos los países miembros de MERCOSUR se encuentra ratificado el Convenio Nº 81 y existen mecanismos de Inspección del Trabajo en funciones, si bien asumen formas diferentes.15

En la trayectoria de MERCOSUR, desde su creación en 1971, los cambios fueron siendo incorporados a medida que los intereses y demandas presionaban sobre ellos. Así, en 1991 se dictó la Resolución MERCOSUR /GMC/RES N° 11/91, que creó el Subgrupo de Trabajo N° 11 -“Asuntos Laborales”- Esta resolución fue modificada en 1992, pasando a denominarse “Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social”. Este subgrupo de trabajo contaba inicialmente con las siguientes ocho Comisiones Temáticas: Comisión de Relaciones Individuales de Trabajo; Comisión de Relaciones Colectivas de Trabajo; Comisión de Empleo y Migraciones Laborales; Comisión de Formación Profesional; Comisión de Higiene y Seguridad en el Trabajo; Comisión de Seguridad Social; Comisión de Principios, y Comisión de Sectores Específicos (ninguna de ellas incluía el tema de Inspección del Trabajo en forma explícita).

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Con las modificaciones de 1996, el Subgrupo Nº 11, transformado en Subgrupo Nº 10 y bajo el título de “Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social”, se concentró en tres Comisiones Temáticas: Relaciones de Trabajo; Empleo, Migraciones, Calificación y Formación Profesional, y Salud y Seguridad en el Trabajo, Inspección del Trabajo y Seguridad Social con lo que apareció por primera vez el tema de inspección del trabajo quedando expresamente radicado en la Comisión Temática III.

El siguiente paso fue la discusión, para su implementación, de una pauta negociadora prioritaria del actual Subgrupo Nº 10. La Comisión Temática III, Salud y Seguridad en el Trabajo, Inspección del Trabajo y Seguridad Social, definió las actividades para el área de Inspección del Trabajo, orientadas al intercambio de experiencias e informaciones para mejorar los mecanismos del cumplimiento de las normas laborales de los países miembros. Las actividades previstas fueron: - Establecimiento de mecanismos permanentes de intercambio de informaciones y de cooperación en el área de Inspección del Trabajo entre los países de MERCOSUR, con vistas a asegurar el cumplimiento de las legislaciones laborales nacionales. - Proposiciones de sistemas de inspección eficientes para enfrentar temas de interés común, tales como enfrentar los fraudes laborales, optimizar la utilización de los recursos humanos y materiales, procurar la mantención de puestos de trabajo, fomentando la priorización del trabajo preventivo y educativo de la Inspección del Trabajo. - Proposición de coordinación de mecanismos de control, en el ámbito de las Inspecciones de Trabajo, capaces de mejorar el cumplimiento de las normas laborales.

Tratándose de los mecanismos de información y de cooperación, se realizaron Seminarios Técnicos Tripartitos sobre Inspección del Trabajo, con sede en Brasil y Paraguay, y en los cuales participaron funcionarios de los servicios de ambos países en dichas oportunidades intercambiaron informaciones nacionales en detalle.

El paso siguiente tuvo un carácter más experimental, así como una finalidad y metodología distinta de las prácticas habituales, siendo su naturaleza

fundamentalmente didáctica. Se programaron visitas conjuntas de Inspección del Trabajo en los cuatro países. La primera operación tuvo lugar en Uruguay, en el sector de la construcción. La elección de la actividad económica a ser inspeccionada fue realizada por los miembros de la Comisión Tripartita y las empresas inspeccionadas se ofrecieron voluntariamente para la experiencia.

Esa vivencia ha sido importante para el intercambio de conocimientos y por la riqueza que la realidad adiciona a la comprensión y al aprendizaje de los inspectores. Por otro lado, estos eventos que han reunido a inspectores de los cuatro países, también han sido oportunos para la sensibilización e información de algunos temas ligados a los derechos fundamentales y que merecen un tratamiento especial. En este caso se abordó en forma prioritaria el tema de trabajo infantil.

Las experiencias avanzaron para un acuerdo entre Brasil y Argentina, dirigida a inspeccionar el sector de transporte de carga en la región fronteriza, donde las condiciones de trabajo han sido especialmente preocupantes.

Cada país puede dar mayor relevancia a temas específicos, no obstante lo cual, los países de MERCOSUR han demostrado en su conjunto su preocupación con los derechos laborales fundamentales y la mejoría de los sistemas de inspección.

La importancia de la experiencia conjunta de las Inspecciones de Trabajo en el ámbito del Subgrupo N° 10 de MERCOSUR, cumple igualmente una finalidad integradora y articuladora, con potencialidades futuras aún no determinadas.

Cabe agregar que con fecha 10 de diciembre de 1998 los Presidentes de los cuatro países de MERCOSUR suscribieron en Río de Janeiro, la denominada "Declaración Sociolaboral del MERCOSUR". Este importante instrumento deja constancia de los principales derechos individuales y colectivos en el trabajo debiendo destacarse que en su Art. 18, titulado "Inspección del Trabajo", se establece: "1) Todo trabajador tiene derecho a una protección adecuada en lo que se refiere a las condiciones y al ambiente de trabajo, y 2) Los Estados Parte se comprometen a instituir y a mantener servicios de Inspección del Trabajo, con el cometido de controlar en todo su territorio el cumplimiento de las

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disposiciones normativas que se refieren a la protección de los trabajadores y a las condiciones de seguridad y salud en el trabajo”.

A efectos de la aplicación y seguimiento, en el Art. 20 de la Declaración los Estados Parte se comprometen a respetar los derechos fundamentales inscritos en la Declaración y a promover su aplicación de conformidad con la legislación y las prácticas nacionales y las convenciones y acuerdos colectivos. Con esta finalidad recomiendan instituir como parte integrante de la Declaración una Comisión Sociolaboral, de carácter tripartito, auxiliar del Grupo Mercado Común (GMC), de carácter promocional y no sancionatorio, dotado de instancias nacionales y regional con el objetivo de fomentar y acompañar la aplicación del instrumento, sobre la base de memorias preparadas por los Estados Parte. El GMC creó la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR por resolución 15/99 de fecha 9 de marzo de 1999 y a esta fecha se encuentran aprobados su Reglamento Interno Regional, el de las Comisiones Nacionales, las pautas metodológicas y procedimientos sobre elaboración de memorias y los formularios de las memorias y durante el año 2001 está previsto el examen de los temas referidos a trabajo infantil y de menores, promoción de la igualdad entre mujeres y hombres, diálogo social, fomento del empleo y formación profesional.

G. El Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte

El Tratado de Libre Comercio de América

del Norte, también conocido por sus siglas "TLCAN" o "NAFTA", fue negociado en 1992 y finalmente aprobado con dos acuerdos firmados en paralelo, uno sobre cooperación ambiental y otro sobre cooperación laboral. El Acuerdo de Cooperación Laboral fue suscrito el 14 de septiembre de 1993. Los tres acuerdos entraron en vigor el 1º de enero de 1994.

La preocupación subyacente en Estados Unidos16 y también en Canadá se centraba en que bajos niveles normativos y de fiscalización del cumplimiento de las leyes laborales en países de menor desarrollo podrían impulsar fuertes incentivos para el traslado de la inversión a dichos países, con menores salarios, sindicatos más débiles y menores

regulaciones. Las negociaciones finales fueron tensas con México precisamente en torno a las cuestiones laborales, discusiones y negociaciones que dieron curso al Acuerdo Paralelo señalado.17

Desde el Preámbulo del Acuerdo, los Gobiernos de los tres países recuerdan su determinación de "proteger, ampliar y hacer efectivos los derechos básicos de los trabajadores"; afirman "su respeto permanente por la Constitución y la legislación de cada Parte"; reconocen "que la protección de los derechos básicos de los trabajadores propiciará la adopción de estrategias competitivas de alta productividad en las empresas", y se declaran "Resueltos a promover, en el marco de sus propias leyes, el desarrollo económico basado en altos niveles de capacitación y productividad en América del Norte, mediante: El estímulo a los patrones y a los trabajadores en cada país a cumplir con las leyes laborales y a trabajar conjuntamente para mantener un ambiente de trabajo progresista, justo, seguro y sano”.

En el texto propiamente tal del Acuerdo, dentro de los Objetivos señalados en el Art. 1, su letra f) menciona: "promover la observancia y la aplicación efectiva de la legislación laboral de cada una de las Partes”; y su letra g) "promover la transparencia en la administración de la legislación laboral”.

El Art. 3 estableció compromisos concretos que las partes adoptaron en este Acuerdo sobre "Medidas gubernamentales para la aplicación efectiva de la legislación laboral”. Menciona este Art.: "1. Cada una de las Partes promoverá la observancia de su legislación laboral y la aplicará efectivamente a través de medidas gubernamentales adecuadas, tales como: a) nombrar y capacitar inspectores; b) vigilar el cumplimiento de las leyes e investigar las presuntas violaciones, inclusive mediante visitas de inspección "in situ"; c) tratar de obtener promesas de cumplimiento voluntario; d) requerir registros e informes; e) alentar el establecimiento de comisiones obrero-patronales para tratar la reglamentación laboral en el centro de trabajo; f) proveer y alentar el uso de servicios de mediación, conciliación y arbitraje, o g) iniciar de manera oportuna procedimientos para procurar sanciones o soluciones adecuadas por violaciones a su legislación laboral. 2. Cada una de las Partes garantizará que sus

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autoridades competentes otorguen la debida consideración, de conformidad con su legislación, a cualquier solicitud de los patrones, los trabajadores o sus representantes, así como de otras personas interesadas, para que se investigue cualquier presunta violación a la legislación laboral de la Parte”.

Adicionalmente, en sus Arts. 4, 5 y 6, el Acuerdo consagra algunas garantías básicas como el acceso de las partes a los procedimientos administrativos, judiciales o cuasi judiciales, garantías procesales de debido proceso y amplias medidas de publicidad, sobre actos administrativos o legislación, tanto sobre aspectos laborales como de procedimiento.

Para los efectos de la implementación del Acuerdo se estableció una Comisión para la Cooperación Laboral integrada por un Consejo Ministerial y un Secretariado. Adicionalmente se crearon Oficinas Administrativas Nacionales en cada una de las Partes para colaborar con la Comisión. Dentro de las funciones del Consejo el Art. 10 menciona: "h) promover la recopilación y la publicación de información comparable sobre la aplicación de las leyes, las normas del trabajo y los indicadores del mercado laboral”.

De este modo aparece que la línea central adoptada por el Acuerdo establece el compromiso de las Partes de cumplir con su propia legislación y normas laborales, y el compromiso de las administraciones de velar por el respeto de tales normativas implementando mecanismos eficientes para tal objetivo. Aunque no se mencione explícitamente la Inspección del Trabajo, no cabe duda que la referencia básica es a esta función y al organismo que lo lleva a cabo.

Cabe agregar que el Acuerdo contempla un Anexo 1 sobre "Principios Laborales" referidos a once lineamientos que las Partes se comprometen a promover, bajo las condiciones que establezca su legislación interna referidos a: Libertad de asociación y protección del derecho a organizarse; derecho a la negociación colectiva; derecho de huelga; prohibición del trabajo forzado; restricciones sobre el trabajo de menores; condiciones mínimas de trabajo; eliminación de la discriminación en el empleo; salario igual para hombres y mujeres; prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales; indemnización en los casos de lesiones de trabajo o

enfermedades ocupacionales, y, protección de los trabajadores migratorios.

El cuatro Capítulo del Acuerdo establece los diferentes procedimientos que se pueden iniciar sobre la interpretación y aplicación del Acuerdo, considerando en primer lugar las consultas entre las Oficinas Administrativas Nacionales, las que pueden referirse a la legislación laboral y administración y que implica obligación de la OAN consultada de responder sin demora tales consultas (Art. 21). Por su parte el Art. 22 menciona las consultas ministeriales que pueden referirse a "cualquier asunto en el ámbito de este Acuerdo”.

Cuando un asunto no se ha resuelto después de las consultas ministeriales, si el caso está relacionado con el comercio y se encuentra amparado por leyes laborales mutuamente reconocidas, se puede convocar a un Comité Evaluador de Expertos (CEE), al que se encomienda un informe que se somete al Consejo.

El Acuerdo menciona en el quinto Capítulo y bajo el título de "Solución de controversias", un mecanismo de consultas escritas acerca de una pauta persistente de omisiones de la otra Parte en la aplicación efectiva de normas en relación con el asunto general tratado en el informe del CEE. Este mecanismo sólo corresponde en el caso que se tratare de la aplicación de las normas técnicas laborales de una Parte en materia de seguridad e higiene en el trabajo, trabajo de menores o salarios mínimos (Art. 27 punto 1). Si este proceso de consultas no soluciona el caso se abre el mecanismo de quejas que menciona el Art. 28, que puede dar origen a la conformación de un panel arbitral. Si después de todos los trámites que se mencionan en el Acuerdo, se comprueba que efectivamente ha habido tal padrón persistente de incumplimiento sobre las materias mencionadas, el Panel ordenará que el informe se cumpla y que la Parte demandada pague una contribución monetaria en favor de un fondo establecido a nombre de la Comisión por el Consejo, lo que se utilizará "para mejorar o fortalecer la aplicación de la legislación laboral de la Parte demandada, de conformidad con su derecho" (Anexo 39 "Contribuciones Monetarias", numeral 3). Finalmente, conforme al Art. 41, si esta contribución monetaria no se paga dentro de los plazos respectivos, las Partes reclamantes podrán

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suspender respecto de la Parte demandada beneficios derivados del TLC por un monto no mayor al necesario para cobrar la contribución monetaria (Art. 41).

De todo lo anterior se observa la importancia creciente que adquieren los mecanismos destinados a la verificación del cumplimiento de la legislación laboral, en los cuales se considera que la Inspección del Trabajo juega un rol central y en razón de lo

cual es sometida a un atento y a veces muy crítico escrutinio internacional.18

Por último, debe tenerse presente que existe un Acuerdo similar suscrito entre Canadá y Chile acordado con fecha 6 de febrero de 1997 en Ottawa, Canadá y en el que, igualmente, un especial énfasis en los programas de cooperación efectuados entre ambos países ha sido puesto en los sistemas de Inspección del Trabajo.

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Capítulo II

LA INSPECCION DEL TRABAJO. CONTENIDO BASICO

A. Administración e Inspección del Trabajo

El Convenio N° 150 sobre la

Administración del Trabajo: Cometido, funciones y organización, 1978, de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, así como la Recomendación N° 158, son instrumentos internacionales que establecen un marco institucional para la Administración del Trabajo. Ofrecen bases orientadoras para la elaboración, aplicación, coordinación, control y evaluación de la política nacional del trabajo. Constituyen sus principales esferas de actividades: Normas de trabajo, empleo, investigación laboral y relaciones de trabajo.

Conforme al Art. 1° del Convenio N° 150, “la expresión ‘Administración del Trabajo’ designa las actividades de la administración pública en materia de política nacional del trabajo”. El mismo convenio menciona a continuación que “la expresión ‘sistema de Administración del Trabajo’ comprende todos los órganos de la administración pública -ya sean departamentos de los ministerios u organismos públicos, con inclusión de los organismos paraestatales y regionales o locales, o cualquier otra forma de administración descentralizada- responsables o encargados de la Administración del Trabajo, así como toda estructura institucional para la coordinación de las actividades de dichos órganos y para la consulta y participación de los empleadores y de los trabajadores y de sus organizaciones”. De este modo, uno de los campos de acción de la Administración del Trabajo está constituido por la Inspección del Trabajo, no obstante que, por estar tratado en el Convenio Nº 81, no se le contempla expresamente en el Convenio N° 150.

De este modo se diferencian claramente los roles de las diferentes funciones de la administración y al mismo tiempo se advierte su carácter complementario, lo que ha adquirido un desarrollo cada vez mayor con la concepción del trabajo en red y los sistemas de planificación estratégica.

Si bien es cierto, en un inicio las normas sobre Administración del Trabajo se centraban

en el aspecto del cumplimiento de la Ley, cada vez más se constata un nuevo enfoque, en que la administración laboral, como un conjunto, responde a los desafíos del crecimiento económico y del desarrollo social, como elementos indisolubles. El Convenio Nº 150 es reflejo de estas nuevas preocupaciones, que tienden a otorgar nuevas responsabilidades a los Ministerios de Trabajo. No resulta ajeno a esta idea, que muchos Ministerios hayan pasado a ser titulares de los problemas de empleo, temas que antes quedaban generalmente entregados en forma exclusiva a ministerios económicos. Merece la pena señalarse también la aparición de Ministerios de Desarrollo de Recursos Humanos, como en Canadá que envuelven una filosofía y una apreciación claramente diferenciadas del tradicional rol limitado al conflicto laboral que estuvo en sus inicios.

Los factores que están en la base de esta nueva administración laboral, son los profundos cambios que está experimentando la actividad humana, con un rol revisado del antiguo Estado planificador y regulador.

Un reciente estudio de OIT, dirigido por Normand Lecuyer19 destaca como elementos de este entorno en mutación el rol repensado del Estado, con una paradojal ampliación de su papel en sus niveles de protección del ciudadano en campos tales como la protección del consumidor, del medio ambiente y de derechos laborales, con una contrapartida de gasto público en creciente aumento. Agrega la exigencia creciente de evaluación de resultados (planificación por objetivos) y una orientación hacia los usuarios de los diferentes sistemas. Igualmente se mencionan los cambios experimentados por los actores sociales, con nuevas categorías de trabajadores y nuevas formas de empleo, nuevo tipo de empresas, importancia creciente de los niveles de educación y de información, todo lo cual lleva a la necesidad de contar con nuevos funcionarios de la Administración del Trabajo, capaces de enfrentar estos nuevos desafíos: ser actores del desarrollo nacional y encarar los problemas que pueden frenar o paralizar el desarrollo.

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B. Funciones de la Inspección del Trabajo

En el ámbito normativo específico de la

Inspección del Trabajo, el Convenio Nº 81 recoge lo que son sus funciones, configurando su misión: - Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones del trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre las horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines. - Facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales. - Poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes.

Por lo tanto, no quedan incluidas las normas cuyo contenido considera al trabajador fuera de su lugar o jornada de trabajo o que regulen cuestiones que no sean originadas por el trabajo y su régimen de protección.

Cabe también mencionar que el Art. 27 del Convenio aclara que la expresión “disposiciones legales” incluye, además de la legislación, los laudos arbitrales y los contratos colectivos a los que se confiera fuerza de ley y por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo.

La amplitud de esta misión varía entre los países, según la naturaleza de la legislación del trabajo de cada uno, según la extensión de la competencia que tengan los inspectores y el campo de aplicación del sistema.

Conforme a estudio de Benadon20 hay países como Canadá o Chile que otorgan a la Inspección del Trabajo un amplio rol como agente para la promoción de la paz en las relaciones industriales, con el encargo de familiarizar a empleadores y trabajadores con la legislación del trabajo, explicar sus disposiciones y prevenir conflictos, interviniendo como mediadores y con ello asumen una autoridad en la protección de los representantes de las partes.

En el caso de Argentina, una legislación dictada en junio de 199621 que introdujo el sistema integrado de Inspección del Trabajo

y de la seguridad social compuesta de instituciones federales y provinciales dispone que la Inspección del Trabajo debe velar por el respeto de las normas internacionales del trabajo. Uruguay también contempla entre sus funciones la aplicación de estos convenios.

En el caso de México, sólo hay una Ley Federal del Trabajo, dictada por el Congreso de la Unión, que se aplica en todo el país en 33 jurisdicciones, de manera compartida entre los 31 Estados, un Distrito Federal (situado en la Ciudad de México) y la Federación o Gobierno Federal, correspondiendo a éste, por excepción, la jurisdicción sobre ramas industriales, servicios de relevancia de carácter nacional, así como ciertas materias federales, como capacitación y una aplicación compartida con los Estados en materia de higiene y seguridad ocupacionales.22 Un reciente Reglamento General para la Inspección y Aplicación de Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral, de 6 de julio de 1998, regula los procedimientos y sanciones de forma uniforme para todo el país, evitando la dispersión normativa existente hasta esa fecha. Adicionalmente y atendida la autonomía de las Entidades Federativas, el Gobierno Federal Mexicano ha suscrito con todos y cada uno de sus estados federados convenios de coordinación sobre Inspección del Trabajo para uniformar procedimientos y estrategias de inspección, sobre seguridad e higiene, capacitación y adiestramiento y trabajo de menores, como también para obtener información relativa a cobro de multas en casos de incumplimiento.

Llama también la atención en el caso de

Argentina el número de acuerdos concluidos entre los actores sociales con disposiciones relativas a la prevención, para cuyos efectos se ha establecido un programa en el ámbito provincial con objetivos, métodos y asociaciones para alcanzar los objetivos preventivos, utilizándose la negociación colectiva como procedimiento habitual para adaptar las condiciones de trabajo y empleo a los cambios introducidos en el sistema de producción.

En el caso de Chile se ha introducido un procedimiento de conciliación administrativo para conflictos individuales del trabajo, que tiene una gran aceptación ciudadana. Este procedimiento también se observa en Perú.

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En el caso de Canadá las actividades de inspección se reparten en cuatro categorías: La supervigilancia del respeto de las disposiciones legales; la información, consejos y comunicaciones, la utilización de todos los medios posibles para evitar conflictos y finalmente la participación en comités tripartitos para la prevención y solución de conflictos a tres niveles, empresa, rama o sector de actividad y nacional.

Los inspectores pueden también recibir instrucciones de la autoridad central para actuar con plenas facultades en cualquier lugar del territorio del país mediante actos administrativos pertinentes en caso de desplazamiento a lugares distintos de los que normalmente cubren (Brasil, Chile, Uruguay). En otros países hay competencias compartidas según se trate de ámbitos federal, provincial o estadual, en cuyo caso las facultades de los inspectores del nivel federal, quedan restringidas a las materias y tipo de empresas que forman parte de la competencia federal (Argentina, Canadá, México) y en que las Provincias o Estados detentan las restantes.

Específicamente en el caso de Canadá, están sujetos a la jurisdicción federal los trabajos, las operaciones y las empresas que excedan los límites de una provincia para alcanzar nivel interprovincial o internacional. De este modo se reconocen como empleadores de jurisdicción federal las empresas de ferrocarriles, transporte por carretera, gaseoductos y oleoductos, canales, transbordadores, túneles y puentes, teléfonos, telégrafos y sistemas de cables, embarque y navegación, radio y teledifusión, transporte aéreo, aeródromos y servicios y bancos. Adicionalmente se consideran también sujetos a esta jurisdicción, aun cuando estén situados en provincias los empleadores dedicados a extracción y elaboración de uranio, elevadores de granos, molinos de semillas y alimentos y ciertos ferrocarriles, comunidades aborígenes y corporaciones de la Corona, la Corporación de Puertos de Canadá y el Museo de Bellas Artes de Canadá.

Otro caso de país con estructura Federal es el de Argentina, donde sucesivas y recientes reformas han procurado una mayor uniformidad de criterios a través de un Pacto Federal del Trabajo destinado a asegurar la unidad y seguridad jurídica de la Nación en

materia laboral y unificar regímenes de sanciones ante infracciones, entre otras disposiciones y de un Sistema Integrado de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social, creados por las leyes 25.212 de 1999 y 25.250 del 2000.

A lo largo de la historia de esta institución se han percibido con relación a sus funciones dos estilos bipolares de inspección: Uno de carácter más bien sancionador de las violaciones a la legislación laboral y otro de carácter pedagógico, en que el inspector provee consejos, diseñando actitudes positivas, brindando incluso asesoría, orientada a la conciliación, en ocasiones francamente hostil a las sanciones punitivas.23

Un tercer enfoque entre los estilos ya mencionados sugiere el equilibrio y el manejo adecuado entre los instrumentos de intervención pedagógica y una actividad sancionatoria. Galín nos da cuenta que en concepto de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo existe complementariedad recíproca entre las funciones de asesoramiento y punitiva, en términos que “la función de asesoramiento no podrá sustituir a la función de control más que a riesgo de perder toda fuerza de convicción. Del establecimiento de un equilibrio entre ambas funciones dependerá en considerable medida el éxito de la acción de los servicios de inspección. Importa, pues, que los agentes de la inspección no privilegien exageradamente su función consultiva en menoscabo de su función de control. Su tarea se facilitará si el sistema de sanciones que se aplique está eficazmente estructurado”.24

La función de control resume el papel esencial de un inspector. Algunos la ven como una función fundamentalmente represiva y policíaca. Sin embargo, se ha entendido que esta función no constituye una meta en sí sino un medio para el cumplimiento de un objetivo mayor: Velar por el cumplimiento de la legislación. De allí entonces que el control o una actividad represiva tiene el sentido más bien de instrumento para obtener una conducta determinada orientada hacia una actividad general de prevención, mediante la observación, discusión y promoción de las disposiciones protectoras de la legislación, y en que el inspector podrá recurrir en su

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caso a instrucciones formales o a sanciones adecuadas a la gravedad del caso de que se trate, las que en último término también tienen una función pedagógica tanto para los involucrados como para terceros.

En el caso de Canadá, el Ministerio de Desarrollo de los Recursos Humanos se esfuerza por lograr que el cumplimiento de las normas sea voluntario y México, adopta fundamentalmente un criterio pedagógico. No obstante, los más diversos países dejan constancia que cursan las quejas y reclamos que se les presenten reactivamente y que adoptan planes programados o visitas de oficio. En el caso de Brasil la Secretaria de Inspección del Trabajo25 menciona que "El objetivo central es encontrar alternativas para la regularización. Eso no quiere decir que, necesariamente, debemos dirigir toda solución para la negociación. Como ya dije, es sólo una alternativa si así se entiende la fiscalización. Tenemos que actuar con vigor, en cuanto guardianes de los derechos del trabajo, así como con habilidad, serenidad, en la búsqueda de la regularización”.

Mucho se ha insistido igualmente que debiera enfatizarse el rol preventivo de la inspección26, en contraposición a su función de velar por la aplicación de la Ley. Jean Courdouan27 reflexiona, sin embargo, que no existe contraposición entre estos dos términos ya que la Ley ha sido escrita para que no existan riesgos o consecuencias nefastas en el trabajo, lo que por definición es también el objetivo de la prevención.

Distinto parece ser el énfasis puesto entre actividades preventivas y reactivas y donde efectivamente la prevención tiene la mayor importancia, en un afán de evitar daños o peligros. Este enfoque de anticipación debiera ser cada vez más importante en la medida que el cambio tecnológico y la modernización de los procesos productivos introduce nuevos riesgos que hacen indispensable ligar los procesos de búsqueda de mayor productividad a la capacitación de los trabajadores y a la prevención de riesgos laborales.

En la perspectiva antes indicada cobra mucha importancia un afán estratégico de la inspección, ya que una política de prevención exige más que un trabajo rutinario o una simple programación de visitas.28 Requiere

movilizar los actores sociales y para ello una mayor información, una labor de convencimiento sobre la razón de ser de las disposiciones legales, particularmente aquellas disposiciones reglamentarias sobre salud y seguridad laboral y propuestas adaptadas a cada realidad como modos de acción, lo que por cierto suele ser una tarea difícil, particularmente cuando se cuenta con medios limitados.

Las visitas a los establecimientos son esenciales para el control. El inspector tiene como lugar central de actividad aquél donde se realiza el trabajo: Las empresas, talleres, sitios donde se efectúan las obras o faenas y las oficinas. De allí que sea importante el número de visitas, el tiempo destinado a ellas, la distribución de visitas por categorías de empresas, los planes de visita, el seguimiento, los informes y las sanciones cuando corresponda. La frecuencia de las inspecciones en el enunciado del Convenio Nº 81 es “con tanta frecuencia y atención como sea necesario”, lo que ciertamente dependerá en cada caso de las posibilidades humanas y materiales para llevarlas a cabo.

En estas visitas es posible constatar documentalmente la información, contrastando las visiones de los empleadores con las de los trabajadores y sus respectivos representantes. El inspector puede desde luego actuar en conjunto con otros agentes u organismos, especialmente de carácter técnico, de manera de asegurar un servicio de control de mayor eficiencia.

Las legislaciones contemplan en general estas funciones, facultando a los inspectores para actuar de oficio o ante denuncias o reclamos. La formulación de estas facultades es similar. Así en Costa Rica el reciente "Reglamento de Organización y Servicios de la Inspección de Trabajo", Decreto Nº 28578- MTSS de 21-03-2000, en su Capítulo X acerca de "Funciones, competencias, atribuciones y prohibiciones de los Inspectores de Trabajo, Art. 24, establece como tales: "Visitar los centros de trabajo, cualquiera que sea su naturaleza, en horas diurnas o nocturnas, según se requiera, para verificar el cumplimiento de las normas relativas a condiciones salariales, de trabajo y de seguridad social. En particular, velarán porque se acaten las disposiciones

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legales y reglamentarias sobre salud ocupacional y prevención de riesgos del trabajo”.

El control está estrechamente vinculado a las actividades de información y asesoramiento, que normalmente ocurren durante las visitas, actividades cuyo objetivo preciso apunta a “indicar la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales”, conforme al Convenio Nº 81, Art. 1°. Sin embargo, debe complementarse esta idea con aquella contenida en el Art. 17, numeral 2: “Los inspectores del trabajo tendrán la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento”.

Informes de OIT29 dan cuenta que todos los modelos de inspección son muy disímiles, pero distinguen tres, constituido el primero, por uno generalista que abarcaría funciones de seguridad y salud de los trabajadores, condiciones de trabajo (con inclusión de trabajo de menores y mujeres), tiempo de trabajo y remuneraciones. Con frecuencia se controla también relaciones individuales y colectivas de trabajo, empleo y formación profesional y seguridad social. En este tipo de inspección se privilegia en general la aplicación de decisiones administrativas más que la asesoría o la capacitación y se centra en el conocimiento de leyes y reglamentos. Modo de organización: Geográfico y sobre la base de una organización central de la Inspección del Trabajo.

Un segundo tipo de sistemas aparece caracterizado por la presencia de varias inspecciones especializadas. Los servicios de seguridad y salud a veces intervienen en temas relacionados como tiempo de trabajo. Los inspectores son especialistas y por lo general privilegian el asesoramiento e información por sobre decisiones administrativas. Se menciona a Argentina dentro de esta categoría.

Un tercer tipo de sistemas es descrito como el de los equipos multidisciplinarios, cuya base es la seguridad y salud en el trabajo, que a veces se transforma en su misión casi exclusiva. La competencia sobre condiciones de trabajo se limita a aspectos muy específicos (trabajo de menores, protección de la maternidad, aprendizaje y discriminación). En este modelo prima la concertación y el asesoramiento técnico y las decisiones jurídicas aparecen sólo en caso de resistencia

manifiesta. Este modelo reposa en la responsabilidad de los actores sociales, muchas veces con autoridad central de carácter tripartita.

El Art. 3.1.a) del Convenio Nº 81 de OIT permite en alguna forma el debate y la interpretación sobre las funciones de la inspección al citar las áreas temáticas, no taxativas, agregando “en la medida en que los inspectores del trabajo estén encargados de velar por el cumplimiento de dichas disposiciones”, lo que ha llevado a controversias respecto que toda la legislación sociolaboral debería o podría ser controlada por la Inspección del Trabajo (interpretación amplia). Del otro lado, la interpretación restrictiva reduce el campo de actuación a lo establecido en el Art. 3.1.a) ya citado. Es así como existen países en que los inspectores tienen competencia general y abarcan todas las condiciones y medio ambiente de trabajo (Uruguay y Brasil), y otros en que los países sólo acuerdan ciertos aspectos de seguridad e higiene a sus inspectores de trabajo y confieren facultades a otros servicios e inspectores (Chile).

Se destaca en todo caso que inspectores que consagran la mayor parte de su tiempo a labores educativas, de difusión, con empleadores y organizaciones de trabajadores tendientes a garantizar la seguridad y explicar las exigencias legales obtienen los mejores resultados, lo que ocurre en Estados Unidos, especialmente en la actividad minera.30

La información y la asesoría pueden ocurrir ya sea durante las visitas a las empresas, como en las oficinas de la inspección y sin duda en otros lugares o eventos. El inspector del trabajo se ve en la práctica obligado a explicar las razones técnicas de la legislación, la conveniencia de adoptar medidas de seguridad, con opiniones y ejemplos, lo que puede ocurrir cuando el inspector se desplaza a terreno y también en sus propias oficinas, que debieran ser accesibles para quienes tienen preguntas o reclamos, debiendo siempre promoverse el mejor y más razonable modo de cumplir con las normativas legales. Es obviamente compatible con esta función la instalación de ventanillas únicas de atención al público (Estados Unidos). Resulta además consistente con la optimización y la racionalización del tiempo de trabajo del inspector, en términos

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que pueda realizar una adecuada programación de su trabajo. Charlas, exposiciones, cursos, talleres son ciertamente actividades que pueden reforzar esta actividad de información y asesoramiento, bajo formas pedagógicas tendientes a una mejor inteligencia de las disposiciones legales y reglamentarias del trabajo.

La difusión de las normas laborales, especialmente de su utilidad, suele revelarse muy importante atendido el frecuente desconocimiento de la legislación social, particularmente cuando ésta es muy detallada o frondosa, deficiencias que un reciente informe del Banco Mundial destaca en América Latina donde el mercado de trabajo, aunque fuertemente regulado, falla en la protección de los trabajadores, sugiriendo la simplificación de la legislación para asegurar su cumplimiento con realismo. Según dicho Banco, los ministerios debieran moverse desde un intento irrealista de cumplimiento de minucias regulatorias hacia la difusión de información masiva tendiente a procurar nuevas bases de autorregulación.31

La información otorgada por la Inspección del Trabajo, no excluye ciertamente la que los propios actores sociales puedan desarrollar, ya sea en conjunto o en actividades separadas, o con entidades especializadas.

Cabe además enfatizar que los ministerios pueden desarrollar programas de mayor intensidad o importancia, conforme a parámetros que correspondan a la gravedad de los derechos involucrados, como en el caso en que se vean envueltos derechos laborales fundamentales, o con temas que se fijen como prioritarios en determinados momentos conforme a requerimientos nacionales y a una planificación de mayor envergadura, lo que se puede potenciar si se le acompaña con actividades de difusión.

Algunas administraciones asumen estas tareas de difusión de la normativa laboral, como un medio de prevención de conflictos. Muchos países han comenzado a desarrollar actividades de difusión a través de páginas Web, servicios telefónicos con ofertas de servicios, normas legales, jurisprudencia administrativa e información. Vemos estas páginas en Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Estados Unidos, México, Perú y

Uruguay con ofertas de servicios, normas legales, jurisprudencia administrativa e información diaria para público.32

Costa Rica ofrece igualmente una amplia gama de servicios de difusión de la normativa laboral. Conforme a la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Nº 1860 de 21-04-1955, reformada por las leyes Nº.3095 de 18-02-1963, 4076 de 06-02-1968 y 4179 de 22-08-1968, la labor de promover la difusión y deberes laborales dirigidos a la población la lleva a cabo el Ministerio en forma coordinada con sus departamentos, secciones y oficinas, función que se encuentra completamente diseminada conforme a las competencias de cada una de ellas. Las medidas específicas de difusión que se ejecutan son las siguientes:

- Prevenir conflictos obrero-patronales, mediante instrucción, asesoramiento y capacitación a patronos y trabajadores, así como a sus respectivas organizaciones en cuanto a sus derechos y obligaciones (Dirección Nacional de Inspección). - Asesorar y aconsejar a los empleadores y trabajadores sobre la naturaleza, efectos y ventajas de los diversos regímenes salariales (Dpto. Salarios). - Toldos informativos (Oficialía Mayor). - Dirigir y mantener una revista de publicación periódica de información social denominada "Revista Jurisprudencia Laboral". - Campañas de divulgación y orientación a través de medios de comunicación como medio de prevención de accidentes del trabajo (Consejo de Salud Ocupacional en coordinación con la Caja del Seguro, Instituto Nacional de Seguros y Ministerio de Salud), y finalmente. - La actividad del Consejo Superior de Trabajo que emite informes concertados entre los cuales destaca el acuerdo cuarto referido a "Libertad Sindical" que establece por parte de los sectores (Trabajadores, Empleadores y Gobierno) la realización de un proceso de divulgación de la legislación laboral nacional.

Dentro de las funciones de los inspectores, podemos destacar aquellas desempeñadas por los inspectores en Canadá (nivel federal) sobre inspecciones relativas a seguridad, pero especialmente para evitar incendios, que obviamente en países

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desarrollados pueden alcanzar consecuencias impredecibles, sobre todo en ambientes químicos, forestales u otros establecimientos semejantes.

Aún cuando no esté prohibido encomendar otras funciones a los inspectores, los Convenios Nº 81 (Art.3.2) y 129 (Art. 6.3) son coincidentes en establecer que “ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudicar (o menoscabar) (de manera alguna) la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores”.

Esta restricción es bastante obvia. Si los inspectores reciben otro tipo de encargos que no sean aquellos previamente indicados, será difícil que puedan cumplir además con la carga de trabajo normal. Sin embargo, como veremos, crecientemente se desarrollan funciones a ser desempeñadas por los inspectores, enmarcadas en la planificación estratégica de planes de acción en que son llamados a desempeñar funciones de coordinación que permiten optimizar su actividad.

C. Organización, funcionamiento,

composición y facultades de los servicios de inspección

Dentro de los aspectos estratégicos cabe

mencionar la organización del sistema, lo que debe ser consistente con las funciones primarias de la inspección de forma de amparar al mayor número posible de trabajadores y sectores de la economía para cuyos efectos este servicio debe quedar bajo la dependencia de la autoridad central y cooperar con otros servicios, públicos o privados, así como empleadores y trabajadores o sus organizaciones.

El personal debe estar compuesto por funcionarios públicos que tengan garantía de estabilidad en sus respectivos estatutos orgánicos, garantizándoles independencia para actuar en caso de cambios de gobierno y ante cualquier otra interferencia exterior. De allí que la selección deba hacerse conforme a padrones técnicos, recibir formación adecuada y garantizar eficiencia a través de la colaboración con expertos y técnicos calificados. Debe haber un número suficiente

de inspectores, especialmente de campo o terreno, con medios materiales adecuados para la función de inspección, así como con facilidades para el transporte, garantizándose los gastos necesarios para el cumplimiento de sus misiones.

Numerosos países de la Región cuentan con personal fiscalizador estable, pero aún en otros tal estabilidad no existe, lo que a nuestro juicio constituye un problema básico tanto para el buen funcionamiento de la institución como para la modernización, desde que inspectores que pueden ser removidos en cualquier momento pueden ver afectada su independencia y criterio y desde que difícilmente pueden desarrollarse políticas de formación y capacitación sobre la base de personal transitorio. Más aún, podrían estudiarse incentivos para que inspectores y funcionarios calificados no emigren hacia otros sectores. Es útil tener presente las facultades que concibe el Convenio Nº 81 y que generalmente las legislaciones recogen, aún cuando no hayan ratificado el Convenio (casos de Chile y México33). Ellos incluyen el poder de libre entrada, de día o de noche en los establecimientos sometidos a control; para entrar de día en cualquier lugar, cuando tengan motivo razonable para suponer que está sujeto a inspección; realizar exámenes, inspecciones o encuestas, interrogar, solos o con presencia de testigos a empleadores, o al personal de la empresa, pedir los libros, registros o documentos que la ley ordena confeccionar y tomar muestras de las materias o substancias utilizadas. Se les faculta para adoptar medidas que garanticen la salvaguardia de la salud y de la seguridad de los trabajadores, ordenar que en un plazo determinado se hagan las modificaciones que sean necesarias e incluso tomar medidas en caso de peligro inminente.

Numerosas legislaciones confieren además a los inspectores facultades de suspender e incluso de clausurar obras o faenas, especialmente en caso de peligro para la vida o seguridad de las personas. Es el caso Argentina34 y de Chile,35 entre otros.

En el caso de Canadá debemos señalar que el propio trabajador tiene el denominado derecho de rechazo a trabajar, si tiene motivos razonables para pensar que está expuesto, el trabajador y/u otra persona a un peligro. Sin embargo, está impedido de ejercer este

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derecho si pone en peligro la salud o la seguridad de otra persona o si las condiciones de ejecución de su tarea son normales para el tipo de trabajo que ejecuta. Una vez que el trabajador decide ejercer este derecho debe avisar a su superior inmediato o a su empleador y proporcionar las razones del rechazo debiendo quedar disponible en el lugar de trabajo para ejecutar otras tareas. El empleador debe entonces convocar al representante de prevención o en su defecto a un representante sindical o a un trabajador designado por aquel que objeta como peligroso el trabajo para examinar la situación y discutir las correcciones del caso. Si no se llega a acuerdo sobre la existencia de peligro o sobre las rectificaciones necesarias, cualquiera de las partes puede solicitar la intervención de un inspector, lo que también puede ocurrir si el trabajador no queda satisfecho con la solución a la que llegaran su representante y el empleador. En este caso el inspector debe determinar en el más breve plazo si existe un peligro. Su decisión debe cumplirse aún si las partes no están de acuerdo. No obstante esta decisión puede ser impugnada ante las instancias de Dirección. Ninguna sanción puede ser impuesta a un trabajador en el caso que ejerza este derecho de rechazo a trabajar, salvo el caso de actuación abusiva, pero en este caso el peso de la prueba recae sobre el empleador.

El Convenio Nº 81 también establece la obligación de los empleadores de denunciar a la Inspección del Trabajo los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

Como contrapartida de sus facultades, el inspector no debe tener interés alguno en las empresas sometidas a su control. Está vinculado por el secreto profesional frente a las empresas en lo que se refiere a procedimientos de fabricación y de comercio. Igualmente está obligado al secreto respecto de los trabajadores, en cuanto al origen de las denuncias, quejas o reclamos.

En cuanto al poder de decisión del inspector, el Convenio le otorga libertad de decisión en un abanico de posibilidades que se abre desde dar simples advertencias o consejos hasta recomendar el inicio de acciones legales. Debe tenerse presente que sobre este punto existen diversos sistemas actualmente en aplicación, entre los cuales algunos permiten al inspector otorgar instrucciones, aplicar

multas, denunciar a los tribunales, informar a los tribunales o informar a las autoridades superiores para que consideren la aplicación de multas administrativas.

Conforme al Convenio Nº 81, deben también establecerse sanciones para el caso de violación de las disposiciones legales pertinentes y especialmente en caso de obstrucción a la acción fiscalizadora.

Los inspectores deben presentar informes periódicos a la autoridad central, que a su vez, deberá publicar un informe anual sobre estos temas, con las estadísticas que precisa el Convenio.

La Recomendación Nº 81 sugiere además evitar que los inspectores tengan la función de actuar como conciliadores o árbitros en conflictos laborales.

En cuanto a procedimientos, muchos servicios actúan por regla general ante denuncias (Canadá, Uruguay), otros lo hacen en forma programada, en sectores preseleccionados (Brasil, Chile, Estados Unidos). Los grados de libertad o autonomía que alcanzan los inspectores son igualmente diferentes, desde aquellos en los cuales los inspectores solamente visitan los lugares que se les asignan como el caso de México hasta otros en que los inspectores tienen autonomía y competencia general sobre determinadas áreas geográficas o sectoriales (Brasil, Chile).

Igualmente se aprecian diferencias sobre el procedimiento durante la visita. En el caso de Uruguay el inspector levanta un acta de hechos y, en caso necesario, un acta de conocimiento, en la cual se hacen constar las intimaciones a presentar documentación no exhibida o su regularización en un plazo que en general es de tres días hábiles, en el cual igualmente se pueden presentar descargos. Si no se cumple con la intimación y no se presenta escrito de descargos, se dicta la resolución con la sanción respectiva. En el caso que se presente la documentación o el escrito de descargos, el inspector actuante, y posteriormente la División Jurídica, califican el caso y la resolución que procede, la que es refrendada por el Inspector General de Trabajo. Notificada, se pueden interponer a su respecto recursos administrativos de revocación y jerárquico en el plazo de diez días.

El procedimiento anterior es similar a otros existentes en la región. En el caso de

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Chile, se admite un recurso judicial contra la resolución que impone una multa ante el Juez del Trabajo y también un procedimiento especial denominado Recurso de Protección, presentado ante un Tribunal de mayor jerarquía (Corte de Apelaciones) cuando se estima que existen garantías constitucionales vulneradas.

En cuanto a procedimientos especiales, merece citarse el caso de denuncias sobre violación de libertad sindical en Uruguay, los que se inician con la respectiva denuncia de la cual se da vista (traslado) a la empresa y de su contestación vista a los trabajadores. Posteriormente se abre a prueba recibiéndose testimonial o documental, luego de lo cual se adopta una resolución. Si se concluye que hubo violación a la libertad sindical se imponen multas pero no se intima la reinstalación. Esta resolución puede ser recurrida en sede administrativa y luego en sede judicial. Otro procedimiento similar se adopta en casos de denuncia de acoso sexual.

D. Profesionalización. Carrera funcionaria

Uno de los elementos de base de un

sistema adecuado de Inspección del Trabajo está condicionado por la competencia y eficiencia de sus recursos humanos, lo que ha llevado a estimar como indispensable establecer sistemas adecuados de selección de personal, incorporando profesionales o técnicos de buen nivel, con estudios afines al campo de la fiscalización de lugares de trabajo y multidisciplinario y en que todos los funcionarios son admitidos por concurso público, proceso sobre el cual tenemos referencias de varios países de la Región, como Canadá, Chile, Brasil, Uruguay y más

recientemente, Argentina y República Dominicana. En el caso de Brasil, sus funcionarios dependen de la autoridad central y forman parte del núcleo estratégico de la Administración Pública Federal garantizándose un grupo específico de médicos e ingenieros para atender el área de seguridad y salud en el trabajo. Este es también el caso de Uruguay que cuenta con personal especializado en seguridad laboral.

Esta concepción está complementada por adecuados sistemas de formación, capacitación, actualización y entrenamiento permanentes para el desarrollo de sus tareas.

En el caso de Brasil puede mencionarse una transformación del perfil de la fiscalización del trabajo, implementado a través de un proyecto dirigido a estimular en el inspector la ampliación de sus prácticas en la búsqueda de las infracciones de la legislación laboral, con eficacia y creatividad. El programa, realizado conjuntamente con la Escuela de Administración de Hacienda cuenta con un conjunto de acciones que incluyen capacitación, entrenamiento, investigación, consultorías de procedimientos, formación de equipos, desarrollo de relaciones de grupos. El proceso de capacitación del cuerpo fiscalizador incluye contenidos de desarrollo interpersonal y de equipos y desarrollo gerencial destinado a directivos responsables de las actividades de inspección, todo lo cual evidencia una estrategia volcada hacia aspectos de negociación en la actividad fiscalizadora en la búsqueda de un objetivo de regularización de situaciones anómalas.36

El diseño de las políticas de capacitación de los inspectores debe tener como objetivo habilitarlos para llevar a cabo con eficacia sus deberes y proporcionarles conocimientos y habilidades, formación permanente y capacidad de adaptación al medio.

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Capítulo III

LA MODERNIZACION DE LA INSPECCION DEL TRABAJO

A. Elementos de diagnóstico

El Director General de la OIT37, describe sintéticamente la coyuntura en que se encuentra la Inspección del Trabajo”. La rápida evolución y las continuas innovaciones que se producen en el entorno laboral siguen planteando problemas graves en todas partes a las inspecciones del trabajo. Al mismo tiempo, las inspecciones del trabajo han estado sometidas a las mismas presiones que la administración pública en general. Las limitaciones que sufren se refieren a las reducciones del gasto público, a la tendencia a una administración ajustada, a los llamamientos a favor de una mayor responsabilidad y transparencia y a la descentralización de las responsabilidades. En respuesta a todo ello, las inspecciones del trabajo se han visto obligadas a innovar y a buscar nuevas asociaciones. Elemento clave en la respuesta que han efectuado las inspecciones del trabajo en muchos países ha sido el incremento de su cometido en la prevención, en lugar de su papel tradicional de reacción a los acontecimientos y de adoptar medidas una vez que ya habían ocurrido los accidentes y las infracciones a la legislación”.

Una importante Reunión Tripartita Latinoamericana sobre los Sistemas de Inspección del Trabajo celebrada en Panamá, en noviembre de 1998, a cargo de OIT, permitió a los principales responsables gubernamentales de los servicios de inspección así como a una importante representación de empleadores y de organizaciones sindicales efectuar un amplio diagnóstico de estos servicios.

En dicha reunión un informe de Daza estableció los principales factores que han influido en la formación y evolución de los sistemas de Inspección del Trabajo identificando como los cinco más importantes los siguientes: - La organización y estructura de la Administración del Estado: Federal o unitario; Administración del Trabajo en uno o varios Ministerios o entes administrativos; órganos o agencias.

- Las normas laborales y sus fuentes: Legislación estatal y normas convencionales; importancia relativa de la ley y de los convenios. - El sistema de relaciones laborales: Organizaciones de empleadores y de trabajadores de representación amplia o reducida; sindicalización por empresa o por sectores; niveles de la negociación colectiva; contenido de la negociación colectiva. - El sistema de solución de conflictos: Procedimientos judiciales y extrajudiciales; procedimientos tripartitos y bipartitos y, procedimientos administrativos. - El sistema sancionador por infracción a las normas laborales: Tipificación de infracciones y sanciones; sanciones administrativas y sanciones penales; iniciativa y poder sancionador.

A partir de las exposiciones de los representantes gubernamentales se pudo perfilar la situación de la Inspección del Trabajo en los términos siguientes: - En cuanto al ámbito sectorial y territorial: Todos los países disponen de sistemas de inspección que se ocupan de todos los sectores productivos a los que se aplica la normativa laboral, la que sin embargo no se extiende a servicios no comerciales de la administración pública. Se considera al sector agrícola como de difícil inspección en casi todos los países, identificándose una falta de suficiente despliegue territorial y escasez de inspectores. El sector marítimo no tiene seguimiento habitual, salvo escasas excepciones. - En cuanto al contenido y ámbito personal de aplicación de las normas y funciones ejercidas por los inspectores: La misión y cometidos de la Inspección del Trabajo están en general incorporadas en normas de rango legal, definiendo competencias sobre toda empresa en la que existan relaciones laborales. No se extiende la competencia al trabajo independiente o por cuenta propia ni al trabajo familiar, salvo excepciones. - En cuanto al entramado orgánico-funcional y la eficacia del sistema: La autoridad central de la inspección se define de formas muy diferentes, que a veces son sólo

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una declaración de supervisión o de dependencia, lo que repercute en la gestión y en el establecimiento de objetivos del sistema. Sólo dos países consideraron disponer de recursos apropiados, pero en general la opinión más extendido dio cuenta de la falta y necesidad de medios económicos, instalaciones y número de inspectores adecuado a la cantidad de establecimientos a visitar. Ha sido progresiva la incorporación en los últimos años de los inspectores al régimen jurídico de la función pública, pero en algunos países no existe garantía de estabilidad. La planificación de actividades en función de objetivos está desigualmente extendida, apreciándose que en los países con pocos efectivos y medios su actividad se limita a dar respuesta a las denuncias y a algunas campañas o programas por sectores o localidades determinadas. Apenas existe consulta a los actores sociales, a pesar que en algunos países la legislación prevé la existencia de órganos consultivos. En algunos países los inspectores del trabajo sólo entran en las empresas cuando están provistos de una orden de servicio. - En cuanto a la intervención de la Inspección del Trabajo en las empresas en el marco de una realidad evolutiva: La tendencia generalizada resalta el rol preventivo de la Inspección del Trabajo sobre el punitivo. Los procedimientos han sido orientados en muchos casos para advertir antes que sancionar. No obstante la capacidad informativa con fines de prevención no tiene toda la incidencia deseada, por falta de capacitación en algunos casos o por falta de medios o métodos en otros. No existe estrategia especial respecto de la pequeña empresa ni hacia el sector no estructurado. Sólo en algunos casos y aún, en parte, se encomienda la protección de los derechos de sindicalización y negociación colectiva a la Inspección del Trabajo.

Adicionalmente y dentro de otras consideraciones importantes, los representantes gubernamentales concluyeron en dicha ocasión sobre la importancia del tripartismo, a través del diálogo social, como medio de prevención laboral y para formular programas y normas; mayor énfasis en la labor informativa y formativa de la Inspección del Trabajo, sin perjuicio de la acción sancionadora cuando fuere necesaria, la necesidad de dotar a las inspecciones de

mayores recursos humanos, económicos y materiales para el desarrollo de la institución, y el desarrollo de la cooperación horizontal como instrumento útil para la mejora de la institución.

Un aspecto especialmente subrayado por los representantes gubernamentales fue la conveniencia de incrementar la actividad inspectora de forma planificada, para cuyos efectos se han de tener en cuenta, entre otros insumos: Estadísticas; datos recogidos en registros públicos; información derivada de la colaboración interinstitucional; prioridades manifestadas por interlocutores sociales, a través de muestreos y de consultas realizadas a los ciudadanos. Igualmente deben tenerse en cuenta los recursos humanos, económicos y materiales con los que se cuenta y las peculiaridades de los distintos sectores productivos y materias a inspeccionar. El objetivo identificado es elevar el nivel de cumplimiento de la normativa para alcanzar el cual la actividad fiscalizadora constituye un medio. Para conocer el grado de satisfacción de los usuarios del sistema se mencionaron encuestas y auditorías externas y para mejorar su atención, una organización territorial adecuada que acerque la administración al ciudadano. A través de encuestas, establecimientos de sistemas de atención de quejas de usuarios, visitas realizadas por dos o más inspectores, revisión aleatoria de actividades, control de actividades por responsables del sistema y por contraloría externa al sistema se pretende conocer la calidad del trabajo y controlar las desviaciones de la actividad inspectora. Finalmente se agregó que deben fomentarse las actividades inspectivas que potencien la acción preventiva del sistema.

Las conclusiones del sector de empleadores mencionaron: Que la forma más conveniente de organizar el servicio es a través de un órgano único que actúe en todos los sectores y ámbitos territoriales, con inspectores de adecuado perfil y especialización, asistidos por asesores técnicos en áreas deficitarias o específicas; la necesidad de la participación de los interlocutores sociales en la generación de normas; que en particular las organizaciones de empleadores deberían colaborar en la generación de normas, elaboración de políticas de inspección, tareas de información, difusión y

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concientización hacia sus miembros y asesoramiento y concientización de los inspectores; que en general las organizaciones de empleadores no son consultadas ni formal ni informalmente por los órganos de dirección de los servicios inspectivos limitándose su participación, y que no se les informa debidamente acerca de los resultados de la actuación inspectiva, diseño de políticas y evaluación de la actuación del servicio; que en algunos casos puede ser conveniente atribuir a título auxiliar funciones de inspección a otros servicios gubernamentales, siempre y cuando no cumplan o respondan a funciones políticas; que las funciones de los inspectores del trabajo no debieran ser otras que las que señala el Convenio Nº 81 de OIT; que la Inspección del Trabajo debiera intervenir cada vez menos en aquellos temas de relaciones laborales que pueden ser objeto de negociación, dejando mayor autonomía a las partes y limitándose a una función preventiva, asesora, informativa y garantista del cumplimiento de las normas y que en ningún caso es recomendable que los inspectores tengan facultades interpretativas de las normas laborales, propias del órgano judicial; que en materia de conflictos colectivos del trabajo, la autoridad laboral sólo debe intervenir en caso que agotado el diálogo no se consiga acuerdo, siendo recomendable un procedimiento prejudicial de conciliación sin intervención de la inspección y llevada a cabo por mediadores profesionales; que existen interferencias entre las competencias administrativas y judiciales, a pesar que por lo general ellas están debidamente delimitadas; que debiera institucionalizarse el tripartismo en la materia -y especialmente análisis tripartitos periódicos por rama de actividad, sectores o zonas geográficas sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales con el fin de crear una cultura de prevención de riesgos, requiriéndose mayor información en cuanto a estadísticas e índices de siniestralidad-; que debe evitarse la pluralidad de inspecciones de organismos diferentes sobre un mismo hecho; que debiera existir una actitud proactiva de la administración y de los interlocutores sociales para facilitar el conocimiento de las normas, con énfasis en la pequeña y mediana empresa; que la labor informativa y pedagógica de la inspección no resulta eficaz y que en la mayoría de los casos es inexistente y actúa en forma meramente

sancionadora y punitiva y no preventiva y educadora, lo que no produce efectos positivos; que se requieren inspectores capacitados y bien remunerados a fin de evitar la corrupción, resultando muy inconveniente que el inspector determine y aplique la sanción y más aún que resulte beneficiado con su participación en la multa, y que los inspectores deben poseer conocimientos jurídicos y técnicos para la eficacia de sus actuaciones y además capacidad para discernir con buen criterio.

Por su parte los representantes de los trabajadores mencionaron la importancia de que las legislaciones laborales tengan vigencia en cada país y el significativo valor que tienen los sistemas de Inspección del Trabajo para que ello ocurra con eficiencia, agilidad y honradez; que es importante asegurar la participación de representantes de los trabajadores y empleadores para que el tripartismo opere en los niveles de control y seguimiento de resultados; que el ámbito de aplicación de los sistemas debe ser nacional, sin regímenes de excepción, aun cuando sí de atención particular por ramas de actividad o ciclos productivos (agricultura); que el cuerpo de inspectores requiere de capacitación permanente; que se requiere un presupuesto mayor y optimizado que permita, entre otros factores, mayor número de inspectores y mejor remunerados; que se requiere mayor energía en el caso de sanciones, las que no pueden ser burladas, mediante adecuado sustento legal; que es importante que las organizaciones de trabajadores difundan el funcionamiento de la inspección; que en algunos países existe duplicidad de funciones, lo que constituye un desperdicio de esfuerzos y recursos y que sería conveniente estandarizar los sistemas; que existe un fenómeno de “reglamentitis” o normas legales contradictorias, lo que se aprovecha para su incumplimiento, violándose incluso derechos humanos fundamentales; que en la agricultura debiera realizarse un esfuerzo mayor y que las organizaciones sindicales deben mantener una vigilancia permanente del cumplimiento de la legislación laboral; que en el marco de la economía globalizada harán uso de los instrumentos normativos nacionales e internacionales; que la corrupción administrativa y de los inspectores del trabajo estimula a los patrones al incumplimiento de la ley; que la Inspección del Trabajo, en los

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términos que cada legislación lo permita, realice mayores esfuerzos en el acceso al empleo y su estabilidad, monto de los ingresos y poder adquisitivo, jornada de trabajo, seguridad e higiene, atención a la salud, vivienda, participación en utilidades, prestaciones para el trabajador y su familia; que debieran llevarse a cabo acciones de difusión permanente y masiva por los medios de comunicación, y que debiera existir una mayor eficacia en los resultados del servicio, evitando procedimientos burocráticos.

Los elementos de diagnóstico antes señalados, permiten establecer elementos importantes para la formulación de las respuestas que la modernización de los servicios puede plantearse a partir de las distintas realidades de cada país.

B. Principales elementos a considerar en las políticas

de modernización

En el ámbito más general de la modernización de las instituciones sociales, Bernardo Kliksberg formula algunos lineamientos a partir de un diagnóstico sombrío de las administraciones sociales y propone como líneas de acción las siguientes: Desarrollo de redes de carácter horizontal sobre bases de sinergia y evitando jerarquías (o gerencia intergubernamental); articulación de las políticas económica y social, abordando el diseño de las políticas públicas y la compartimentalización de las mismas, hasta el uso de sistemas de medición disímiles; jerarquización organizacional del sector social, con tecnología modernizada, cercano a los niveles de decisión gubernamental y con proyección de imagen de peso, abierta y flexible; descentralización, a través de una gerencia adaptativa; impulso a la participación comunitaria; concertación activa con la sociedad civil; profesionalización de la gerencia social; el tema del poder, en que la reforma del sector social debe reconocer las luchas de poder y preparar la organización para encararlas; cooperación regional e interregional para la reforma, con intercambio de experiencias, detectando progresos mancomunados.38 Agrega que el sentido de la equidad como esencia y herramienta de trabajo, en especial en aquél de naturaleza pública, es indispensable para el desarrollo.

En esta línea de ideas, Vilma Farías,39 con mucha propiedad, nos convida a reflexionar sobre “(...) cómo los avances en equidad y en la justicia son importantes para el desarrollo, sobre todo en una economía en que el capital humano y el capital social se vuelven elementos esenciales”. En este campo, las normas sociales tienen un gran peso en los procesos económicos lo que aumenta la responsabilidad del Estado para promover esa tendencia integradora.

Sobre las bases sociales genéricas antes descritas los nuevos escenarios en que debe actuar la inspección del trabajo la obligan a adaptarse a estrategias de acción en ambientes de diversidad e incertidumbres, para cuyos efectos la planificación estratégica otorga un instrumental extremadamente importante. Esto debiera ejecutarse a los más diferentes niveles, a partir de la identificación de los siguientes factores:

- Identificación del método de planificación, implementación y evaluación de cada acción, sea en los niveles centrales, regionales, estaduales, provinciales o locales, según la realidad de cada Estado. - Identificación de los elementos que impulsan la toma de decisión en los diferentes escenarios (cadena lógica más eficiente). - Determinación de las modalidades de operación ante la complejidad y diversidad de las relaciones laborales actuales. - Identificación de medidas simples a tomar en los diferentes niveles que reflejen resultados positivos de acción eficaz inmediata, sin grandes alteraciones en las estructuras funcionales. - Identificación de medidas más complejas necesarias que se reflejen en una efectividad de acción y que generen una mayor credibilidad del servicio para el conjunto de políticas públicas y ante la comunidad.

Dependiendo de los recursos de cada país es posible introducir además apoyos tecnológicos, especialmente informáticos. Sin embargo, debería tenerse presente que los planes informáticos se construyen a partir de procesos de planificación estratégica previamente diseñados de los cuales los primeros son instrumentos aplicados. Lo mismo cabe agregar respecto de mecanismos y técnicas de difusión en el ámbito externo del servicio.

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Una adecuada política de desarrollo de los recursos humanos hacia el interior de los servicios, naturalmente debe incluir mecanismos de capacitación y formación permanente en todos los niveles, especialmente de los inspectores.

Inspectores adecuadamente remunerados, y que incluyen incentivos por desempeño basados en su mayor productividad, pueden además dar mayores garantías de probidad en el sistema, tanto a empleadores como a trabajadores, y de profesionalismo en su actuar.

Sistemas de información permanente, con adecuados sistemas de estadísticas, datos recogidos de los restantes servicios del Estado, información proporcionada por entidades privadas, prioridades mencionadas por los actores sociales, muestreos, consultas con ciudadanos pueden colaborar para una mayor eficiencia en el quehacer institucional, indicando necesidades objetivas y subjetivas de la sociedad.

Sin disminuir el amplio espectro de competencias atribuidas a la Inspección del Trabajo, incluidas las actividades de rutina, debieran privilegiarse fórmulas de conducción de acciones que se reflejen en medidas planificadas que racionalicen y optimicen los esfuerzos de la administración.

El objetivo de esta racionalización apunta, en forma focalizada o universal, a establecer metas verificables dentro de opciones estratégicas. Se subraya que los objetivos estratégicos deben incorporar siempre el valor equidad a los requisitos de eficiencia, eficacia y sustentabilidad. Dentro de este sistema, cuando se trate de actividades focalizadas en temas más complejos, la regla es que ellos sean distinguidos con gerencia propia y se presenten como proyectos especiales

Dentro de las priorizaciones efectuadas por los sistemas de inspección se aprecian diferencias entre los países: Argentina prioriza acciones contra el trabajo clandestino y contra la evasión previsional; Brasil, además de asegurar genéricamente el cumplimiento de la legislación de protección al trabajador, desarrolló programas especiales sobre trabajo forzoso y trabajo infantil, formalización del vínculo laboral, los aportes a la seguridad social y las cotizaciones al Fondo de Garantía de Tiempo de Servicio -FGTS- (una modalidad de seguro de desempleo); Canadá:

La mayoría de las quejas están relacionadas con pagos de salarios y despidos injustos; Chile: Jornadas de trabajo, y Estados Unidos: Industrias de bajos salarios con énfasis en trabajo infantil, y algunos sectores como agricultura, confección, salud, vigilancia, restaurantes, hoteles y moteles.

La fórmula alternativa la constituye la selección temática o focalizada en situaciones de gran impacto en la sociedad y en las garantías de derechos, especialmente derechos fundamentales en el trabajo. Como casos de proyectos especiales con estas características puede mencionarse la experiencia de Brasil respecto de trabajo forzoso y trabajo infantil.

C. Experiencias de Modernización de los Servicios de

Inspección del Trabajo

Existen diversos procesos y experiencias de modernización de los sistemas de Inspección del Trabajo en el continente que reflejan una preocupación generalizada de modernizar los sistemas. Presentaremos a continuación algunas experiencias concretas que responden a los diferentes problemas que han enfrentado los países y que se han ido produciendo en los últimos años. Como prevención general, debemos anotar que cada una de ellas responde a puntos de partida, estados de desarrollo económico y social, historias y contextos absolutamente distintos y por ende experiencias cuyo valor dependerá respecto del avance logrado sobre su propia performance, más que en términos comparativos.

Argentina. Recientes reformas legislativas se tradujeron en la creación del Sistema Integrado de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social, tendientes a mejorar la coordinación y uniformidad de criterios para tratar los temas laborales, a pesar de las competencias que al ámbito federal y a las provincias otorga la Constitución. Dentro de los objetivos del sistema referido está el de vigilar el cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social, garantizar los derechos de los trabajadores previstos en el Art. 14 bis de la Constitución y en los Convenios Internacionales ratificados por la Argentina, eliminar el empleo no registrado y demás distorsiones que el incumplimiento de

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la normativa del trabajo y de la Seguridad Social provoca en los mercados.

Brasil. A partir del momento en que se aprueba la Constitución de 1988, se desarrolla un nuevo proceso de vigilancia social y participación de la sociedad civil, con mención expresa en el texto a la Inspección del Trabajo y la competencia federal sobre dicha institución.

El sistema producido en este contexto fue concebido y operacionalizado por la Secretaría de Relaciones de Trabajo, con la asesoría técnica de la Universidad Federal de Santa Catarina, a través de la Fundación de Amparo a la Investigación y Extensión Universitaria (FAPEU). El objetivo principal era “producir informaciones sobre la situación de la protección del trabajo en cada actividad económica del país”.

Las informaciones catastrales previas eran las fuentes en las cuales el sistema estaba asentado. La base sería el registro de empresas, el de fiscalizadores o el de empresas infractoras. La alimentación y la retroalimentación de los principales procesos contarían con el soporte computacional centralizado en FAPEU.

En aquella época el sistema fue considerado un avance, por tratarse de una tentativa de transformar las acciones de fiscalización con componentes de mayor planificación sobre la base de un diagnóstico previo y por producir una nueva base de datos a partir de la alimentación del sistema a través de los inspectores de trabajo.

Entretanto, algunos factores relacionados a estas ideas e instrumentos quebraron la cadena lógica que podría haber llevado al objetivo de “producir informaciones sobre la situación de la protección de los trabajadores”. Las dificultades del sistema, en gran parte, mostraron ineficiencia en la obtención de los datos catastrales, así como la insuficiencia o inadecuación de los elementos contenidos en ellos. Otro punto crítico reside en la base computacional restringida y en la baja capacidad institucional de equiparse y trabajar con nuevas tecnologías y generar informaciones más dinámicas. Finalmente su concepción avanzada para los padrones de la época se limitó únicamente a una funcionalidad mecánica, sin considerar la realidad en movimiento como principio de planificación. Entretanto, un dato que debe ser

destacado en cuanto al sistema es que éste aún con las fallas ya descritas introdujo algunos componentes que pasaron a ser reconocidos como insumos importantes para la planificación y la gestión.

El año 1995 constituyó otro momento significativo de la modernización del Sistema Federal de Inspección del Trabajo, agregando calidad y agilidad a sus estadísticas. Con el inicio de la operacionalización, en 1996, se comenzó a construir la serie histórica de los resultados de la Inspección del Trabajo. El objetivo del sistema consistía en normalizar el sistema de confrontación de los resultados para fines de planificación; establecer criterios uniformes para la compatibilización de la producción individual de servidores que integran el SFIT; propiciar la optimización de resultados y componentes de control.

El sistema produjo un registro que simplificó el proceso de planificación general de las jefaturas en la elección de las empresas a ser fiscalizadas, de acuerdo con la actividad económica, con el número de trabajadores, por municipio, o por Código Postal.

De este modo, escogida una empresa por la jefatura, el inspector del trabajo recibe una orden de servicio para emprender su cometido, pudiendo utilizarse los datos catastrales puestos a su disposición en forma analítica y sintética para extraer informaciones acerca de fiscalizaciones anteriores, con el fin de elaborar su planificación individual.

La producción individual del inspector está vinculada a una gratificación de productividad y desempeño que, sumada a la productividad global de la Delegación Regional de Trabajo, alcanza el total de 100%. Esto significa que, en caso que no se logre la meta global, definida por la Secretaría de Inspección del Trabajo, los inspectores sólo recibirán una gratificación proporcional a la meta alcanzada.

Las jefaturas tienen acceso a dos formas de control de productividad y producción de fiscalización a través de documentos gerenciales y estadísticos. El primero informa la producción individual del inspector y el segundo informa sobre el desempeño global de la Delegación, a partir de los atributos escogidos y de un período determinado.

Conviene subrayar que mediante ese instrumento la fiscalización puede ser dirigida de acuerdo con las metas previamente

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establecidas, tanto desde el nivel central, como desde las Delegaciones desde que los informes de inspección tienen criterios de puntuación de acuerdo con la prioridad institucional o con la gravedad del incumplimiento.

Las actividades contempladas en el sistema y susceptibles de puntuación están previstas de modo de asimilar un gran elenco o menú de situaciones en que participan los auditores fiscales del trabajo: Fiscalización dirigida, fiscalización indirecta, fiscalización inmediata, fiscalización por denuncia, actividad especial, monitoreamiento y entrenamiento, ejercicio de cargo en comisión, mesas de conciliación y mediación en negociación colectiva. Actualmente, la fiscalización está orientada hacia la formalización de contratos de trabajo y recaudación del Fondo de Garantía de Tiempo de Servicio40 y por tanto, los énfasis de productividad se relacionan con estas líneas de inspección.

Adicionalmente se ha desarrollado una denominada "Mesa de entendimiento" como un nuevo instrumento ofrecido a la Inspección del Trabajo por el Programa de Transformación del Ministerio, para negociaciones de carácter individual. Consiste en una herramienta de negociación exclusiva de la fiscalización que se dirige a la "regularización de la situación de empresas en desacuerdo con la legislación laboral”. Cabe subrayar que la decisión de la apertura de la negociación es, en este caso, de iniciativa del inspector, siendo todavía adoptada en casos especiales y cuando sea necesario, contará con la presencia del sindicato respectivo. Finalmente, si fracasa la negociación el inspector deberá aplicar los instrumentos sancionatorios de su competencia.41

Esta alternativa de negociación tiene una modalidad relevante en el caso marítimo-portuario, actividad para la cual se ha desarrollado dentro de la estructura fiscalizadora un denominado "Grupo Especial de Fiscalización Móvil de Trabajo Portuario", para organizar inspecciones sobre trabajos portuarios, acuario-marítimo, fluvial, de pesca, de buceo y en plataformas marítimas.

La existencia de este Grupo Especial se justifica por las características temporales del trabajo portuario, con múltiples empleadores y atendida la importancia económica de la actividad. Los principios orientadores de la

Ley de Modernización de los Puertos42 consagran el principio negociador y prevén aspectos inherentes al trabajo portuario transitorio, delegando en las partes implicadas- empleador y trabajador- la negociación para el establecimiento de las condiciones de trabajo adecuadas a la localidad en que serán efectuadas las labores, a través de convenios colectivos de trabajo (resguardando el límite del interés público, el principio de la equidad, el principio de la multifuncionalidad y agregando el principio de la modernización). Por tanto, el énfasis otorgado por los servicios de inspección en este caso se dirige a la promoción de la negociación entre partes y al acuerdo autónomo. En gran medida los inspectores participan como mediadores, procurando dar apoyo y sustento a los acuerdos y otorgando orientación en materias de legislación.

Canadá. En este país, la legislación y administración laboral corresponden a competencias compartidas entre el gobierno federal y el de sus diez provincias y tres territorios, y cuyas relaciones están profundamente ancladas en la historia de su desarrollo económico-social. Informes oficiales presentados a OIT43 dejan constancia que la inspección de las condiciones de trabajo se fundamenta en la Ley Relativa a las Normas del Trabajo, que establece las condiciones mínimas para todos los sectores de la actividad económica. La Comisión de las Normas de Trabajo es el órgano encargado de supervisar la aplicación de dichas normas y tiene como funciones informar al público sobre las regulaciones, recibir quejas de los trabajadores e indemnizarles conforme a la ley y tratar de lograr acuerdos entre trabajadores y empleadores (Art. 5). Tras recibir una queja, la Comisión realiza un cuidadoso estudio (Art. 105) lo que también puede efectuar de iniciativa propia (Art. 106).

En caso de violación de la ley, la ofensa será objeto de sanciones entre 600 y 1200 dólares de EE.UU. y, en caso de reincidencia, entre 1.200 y 6.000 dólares (Art. 140).

La Ley sobre la seguridad y salud en el trabajo tiene por objeto la eliminación de raíz de los peligros para la salud, seguridad e integridad física de todos los trabajadores (Art. 2), estableciéndose sanciones que van de 500 a 1.000 dólares EE.UU. en caso de personas naturales y de 5.000 a 20.000 en caso

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de corporaciones, las que se aumentan en caso de reincidencia hasta un máximo de 50.000 en caso de una corporación (Art. 237).

Paralelamente, en Canadá existe el Centro Canadiense de Higiene y Seguridad en el Trabajo, creado en 1978, como instituto nacional para promover la salud y la seguridad en los lugares de trabajo, con administración a cargo de trabajadores, empleadores y gobiernos provinciales, territoriales y federal, desarrollando la investigación, mecanismos de consulta y proporcionando informaciones ante una fuerte demanda pública. El Centro y su Consejo rinden cuenta a los ministros respectivos.

En el ámbito provincial podemos mencionar en Quebec, la Comisión de Salud y Seguridad en el Trabajo (Commission de la Santé et de la Securité du Travail -CSST),44 que, también con estructura tripartita, gestiona el régimen de salud y seguridad provincial. Con énfasis en la prevención funciona de acuerdo con principios de acción y modelo de gestión adaptado a la evolución de las necesidades de los usuarios. Las actividades de inspección están orientadas a la prevención y como orientaciones estratégicas contempla promover la prevención en la empresa; apoyar a la empresa cuando asume la prevención y exigir la corrección de situaciones peligrosas y garantizar el respeto de la ley y reglamentos. Su enfoque está dirigido a convencer, apoyar y exigir, proporcionando un servicio de confianza para los empresarios, existiendo una fuerte preocupación por un servicio de calidad que se ha traducido en un cambio que ha transitado desde intercambio de información por carta o formularios hacia comunicación telefónica o visitas; de incautación de documentos hacia la consideración de un copartícipe privilegiado; desde muchos interlocutores en que el cliente experimenta confusiones hacia una actuación en colaboración con otros organismos y desde un tratamiento de casos hacia una verdadera "relación de negocios" con el cliente empleador. El inspector interviene cuando se formula una reclamación o cuando ocurre un accidente grave. Puede también dirigirse a la empresa para aconsejar al empleador o a los trabajadores, para emitir una decisión cuando un trabajador se rehusa a trabajar alegando un peligro, para efectuar una verificación general de la situación de salud y de seguridad o para

evaluar el programa de prevención en el lugar de trabajo. En caso de disputa, el inspector puede jugar un rol de conciliador si las partes lo desean. Los medios que puede utilizar el inspector van desde la notificación de corrección hasta la suspensión de los trabajos o el cierre del lugar de trabajo, contemplándose multas en caso de contravención de ley o de no acatar las decisiones u órdenes dictadas conforme a la ley.45

En el caso de otra provincia, Manitoba, la Inspección del Trabajo se ejerce a través de la División de Normas de Empleo (Employment Standards Branch), referida al cumplimiento de salarios mínimos, horarios de trabajo, feriados y otros beneficios laborales. El procedimiento contempla que cualquier trabajador puede plantear una queja ante su empleador y, en caso que ésta no se pueda resolver, ante la División de Normas de Empleo, en cuyo caso un oficial llama por teléfono, escribe o visita el empleador y solicita una respuesta a la reclamación. En estos casos el empleador debe asegurarse de mantener los antecedentes de pago al trabajador para el caso de inspección y prestar su cooperación al funcionario. El oficial puede requerir los antecedentes y examinar todos los libros, registros de pago y otros antecedentes que en cualquier forma se relacionan a salarios, horarios de trabajo o condiciones de empleo de los trabajadores. Si no se consigue resolver el conflicto, una Orden de Pago de remuneraciones puede emitirse al empleador o a sus directores. Estos pueden apelar por escrito a la Oficina de Trabajo de Manitoba, con fundamentos detallados.

Chile. Las funciones están encomendadas a una institución denominada Dirección del Trabajo, creada conforme al DFL Nº 2 de 1967. Desde los inicios del gobierno democrático, en 1990, se ha apreciado un fuerte impulso a la modernización de este servicio, aumentándose substancialmente el número de inspectores del trabajo, oficinas instaladas en el país, vehículos e infraestructura, redefiniciones de manuales y procedimientos, precisión de facultades, especialmente en materia de normas de seguridad e higiene. Se ha desarrollado un importante proceso de capacitación y formación de todos los funcionarios. Los funcionarios son estables y permanentes

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y una ley de planta fijó un nuevo escalafón del personal. Adicionalmente se han desarrollado sistemas de calificaciones de los funcionarios ligados a sistemas de incentivos remuneracionales de acuerdo a metas alcanzadas. El soporte informático ha alcanzado un alto desarrollo. El servicio cuenta con contraloría interna para asegurar la probidad funcionaria y además se cuenta con un importante Departamento de Estudios que realiza interesantes publicaciones permanentes, dentro de las cuales uno de sus productos de interés lo constituye una encuesta de la calidad de las relaciones laborales (ENCLA).

En forma anual, el servicio debe plantear un ejercicio presupuestario que obliga a explicar ante las autoridades financieras (Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda) y ante el Congreso Nacional los fundamentos del gasto que se proyecta para el año presupuestario siguiente. Este ejercicio obliga a un esfuerzo de planificación estratégica que se suma a memorias anuales que el servicio proporciona y que se visualizan como parte del ejercicio democrático de la Administración. Dentro de los logros, por ejemplo, en 1999 se alcanzó un aumento de recuperación de dineros adeudados a los trabajadores de 25.35% con respecto de 1998.

La misión institucional se concibe como "contribuir a modernizar y hacer más equitativas las relaciones laborales, velando por el cumplimiento normativo, promoviendo la capacidad de las propias partes para regularlas, sobre la base de la autonomía colectiva y el desarrollo de relaciones de equilibrio entre los actores, favoreciendo de tal modo el desarrollo del país”. Por su parte la visión institucional se fijó en los términos siguientes: "La Dirección del Trabajo es un Servicio Público altamente comprometido, profesional y competente en la fiscalización, interpretación y actualización de la normativa laboral, en especial de la seguridad e higiene en el trabajo; es un servicio experto en relaciones laborales y promotor de su modernización y equidad, con capacidad de estudio y diagnóstico de la realidad laboral del país”. 46

El servicio actúa por iniciativa propia o ante denuncias que formulan, generalmente los trabajadores u organizaciones sindicales. Realiza actuaciones programadas y actúa

también reactivamente ante quejas que se le formulen. Los trabajadores cuyos contratos han terminado pueden formular reclamaciones si no se les han pagado todas las sumas que les corresponden.

Su estructura está compuesta por los departamentos Jurídico, de Fiscalización, de Relaciones Laborales, de Proyectos, de Informática, de Estudios, Administrativo y de Recursos Humanos. Adicionalmente, se cuenta con la Oficina de Comunicación y Difusión, el Boletín Oficial y la Oficina de Contraloría Interna. Existen 13 Direcciones Regionales y 70 Inspecciones (oficinas) del Trabajo a lo largo del país.

El servicio lleva a cabo sus funciones conforme a un detallado programa estratégico que en el área de inspección se basa en la fiscalización programada cuyo objetivo es mejorar el grado de cumplimiento de la legislación laboral, de seguridad social y de seguridad e higiene industrial en aquellos sectores económicos, localidades y puestos de trabajo en que por diversas razones ésta se cumple en menor grado y donde estas irregularidades se denuncian menos. Una evaluación anual de esta línea de trabajo permite extraer lecciones para la mejoría de su rendimiento.

Costa Rica. Con la colaboración del proyecto MATAC-OIT se ha llevado a cabo un proceso de fortalecimiento y modernización de los sistemas nacionales de Inspección del Trabajo, con el fin de dotarlos de un marco normativo, competencias, estructura, funciones y medios que permitan una actuación más eficaz. Un hito regulador lo constituye el Decreto Nº 28578-MTSS de 03-02-2000 que emite el Reglamento de Organización y de Servicios de la Inspección del Trabajo, cuyo objetivo consiste en modernizar la estructura y el funcionamiento de la Inspección del Trabajo, a fin de alcanzar una adecuada y suficiente regionalización y desconcentración de su estructura a fin que en las diferentes circunscripciones territoriales los asuntos encomendados sean recibidos y resueltos en las Oficinas Regionales respectivas. Por su parte, el Decreto Nº 29477-MTSS del 18-04-2001 modifica en su Art. 1 el inciso b) del Art. 36 del Reglamento de Organización y de Servicios de la Inspección de Trabajo estableciendo como requisito para ejercer el cargo de inspector del

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trabajo la calidad de Licenciado en Derecho, en Seguridad Social o en Administración del Trabajo o cualesquiera otra carrera afín con el puesto. Su Art. 2 modifica el artículo. transitorio segundo de dicho Reglamento, el cual establece la aprobación por parte de la Dirección General del Servicio Civil del Manual Institucional de Clases de la Inspección del Trabajo a efecto de ubicar las clases referidas por el mencionado Reglamento. Finalmente el Art. 3 agrega un artículo transitorio octavo a dicho cuerpo normativo, en el sentido de autorizar la creación de una clase en el nivel técnico y profesional, únicamente para los funcionarios que al momento de entrar en vigencia este Decreto y que estén nombrados como inspectores, no cuenten con los requisitos que se establezcan en el Manual Institucional de Clases para las clases profesionales en que se ubicarán los cargos de Inspectores del Trabajo. Dentro de esta línea modernizadora se incluye también el "Manual de Procedimientos" de la Inspección General, Directriz Ministerial Nº 1677 de 03-01-2001, cuyo objetivo es adaptarse al nuevo contexto económico y laboral a fin que actuar con mayor agilidad y efectividad en la tarea de velar por el cumplimiento de la legislación laboral, con nuevos contenidos y formas de organización más eficientes. Otra normativa que da cuenta de estos enfoques de modernización lo constituye el "Reglamento de Organización y Servicios de la Inspección de Trabajo", contenido en Decreto Nº 28578 del MTSS de 21-03-2000 cuyo Capítulo X, titulado "Funciones, competencias, atribuciones y prohibiciones de los Inspectores del Trabajo, Art. 24, establece que los inspectores colaborarán con su jefe o coordinador respectivo en la elaboración, ejecución y evaluación de los Planes Anuales de su Oficina" (Ley Orgánica del MTSS, título 5º Inspección General del Trabajo).

Estados Unidos. En este país los servicios de inspección están radicados en la Administración de Normas de Empleo (Employment Standards Administration -ESA), la agencia más numerosa del Departamento de Trabajo (USDOL), que cuenta con más de 4000 funcionarios a lo largo del país y cuyas funciones principales consisten en hacer cumplir y administrar la legislación relativa a remuneraciones y condiciones de trabajo,

incluyendo trabajo infantil, salarios mínimos y horas extraordinarias e igualdad de oportunidades en compañías que tienen contratos o subcontratos con el Gobierno Federal. Formada en 1971 bajo el nombre de Administración de Normas en Centros de Trabajo (Workplace Standards Administration) una de sus divisiones principales, la División de Salarios y Jornadas (Wage and Hour Division) tenía ya su origen en 1938.47

Una anécdota interesante de mencionar es que la ley que creó el Departamento de Trabajo de Estados Unidos fue promulgada el día 4 de marzo de 1913, por el Presidente William Howard Taft, tan sólo horas antes que el nuevo Presidente, Woodrow Wilson asumiera el cargo, creación que obedeció a una larga campaña de organizaciones sindicales para tener "Una Voz en el Gabinete", como símbolo visible de una serie de reivindicaciones y conquistas laborales de la época. Sin embargo, el primer Secretario de Trabajo, William B. Wilson enunció una filosofía que tuvo eco a lo largo de la historia de la institución en el sentido que habiendo sido creado el Departamento en el interés de los asalariados debía ser administrada con equidad en relación con trabajadores, empresarios y público en general.

Adicionalmente, existe la agencia especializada de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA), cuyos criterios implementados en los últimos años han sido adoptar mecanismos menos punitivos en citatorios y sanciones e impulsar una inspección programada concentrada en lugares de trabajo con bajos promedios de seguridad y salud laborales y promover el cumplimiento voluntario de la legislación por parte de los empleadores.

Según deja constancia la información oficial del Departamento de Trabajo, ya desde el mandato del Secretario Brock, hacia 1985, se desarrollaron grupos de trabajo para mejorar la eficiencia del Departamento y los servicios al público, que dieron lugar a una serie de recomendaciones apuntando a un sistema de gerencia con un plan para el futuro inmediato, pero ante la evidencia de la gran transformación tecnológica y económica en curso en el mundo se previó que el Departamento debía plantearse las necesidades de un horizonte mayor de tiempo a fin de una

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adecuada planificación de actividades. La Ley sobre Rendimiento y Resultados del Gobierno (Government Performance and Results Act -GPRA) motivó que el Departamento de Trabajo y sus Agencias comenzaran a desarrollar la planificación estratégica de una nueva forma y a tener más de una visión respecto de la perspectiva del público americano y los trabajadores que la Agencia ESA atiende.

El Plan Estratégico para los años fiscales 1999 a 2004 de la ESA,48 resulta del mayor interés para apreciar el desarrollo de una planificación estratégica elaborada como política de Estado, con objetivos de corto y mediano plazo, metas para los diferentes años y cómo éstas se encadenan con aquellas del Departamento de Trabajo y la Administración en general. En los últimos años ESA ha venido desarrollando y ajustando su plan estratégico para los años 1997 a 2002 y apoyando las metas de la Secretaría de Trabajo, con las cuales están directamente relacionadas. El Plan ha sido ajustado de manera de cubrir los años fiscales 1999 a 2004, considerando los comentarios efectuados por miembros del Departamento de Trabajo y revisores externos tales como la Oficina de Administración y Presupuesto (Office of Management and Budget- OMB), Oficina de Contabilidad General (General Accounting Office -GAO) y el Congreso. El progreso en las metas iniciales informó la planificación en la concepción de metas para el año 2004.

ESA administra programas para implementar alrededor de 100 leyes que protegen derechos básicos de los trabajadores, incluyendo salarios mínimos, trabajo infantil, regulaciones sobre sobretiempo (horas extraordinarias), igualdad de oportunidades para empleados de contratistas y subcontratistas del Gobierno Federal, beneficios de compensación para trabajadores en caso de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales, así como derechos de los trabajadores en tanto miembros de sindicatos. La misión de ESA está definida como "mejorar el bienestar y proteger los derechos de los trabajadores americanos" y desarrolla su actividad a través de cuatro programas: - División de Salarios y Jornadas (Wage and Hour Division -WHD), que supervisa diversas leyes, sobre temas tales como salario

mínimo (nivel federal), pago de sobretiempo, trabajo infantil, licencias médicas y familiares, protección de trabajadores migrantes temporeros de la agricultura, protección de trabajadores ante el polígrafo, seguridad y salud ocupacional. - Oficina de Cumplimiento de Programas de Contratos Federales (Office of Federal Contract Compliance Programs -OFCCP), que vela por el cumplimiento de las normas sobre igualdad de oportunidades para mujeres, veteranos de Vietnam, discapacitados y de la ley de inmigración y nacionalidad por parte de contratistas y subcontratistas del gobierno federal (más de 200.000 contratistas). - Oficina de Programas de Compensación de Trabajadores (Office of Worker's Compensation Program -OWCP) que mitiga los problemas financieros de trabajadores y sus dependientes o familiares provenientes de accidentes del trabajo, supliendo sus salarios, proporcionando tratamiento médico y rehabilitación. - Oficina de Normas sobre Relaciones Laborales (Labor-Management Standards -OLMS) que promueve la democracia sindical interna y la integridad financiera y protege ciertos derechos de miembros de sindicatos a través de la administración y cumplimiento de la legislación pertinente. Esta oficina resuelve sobre quejas relativas a elecciones de dirigentes sindicales, administración fiduciaria de los sindicatos, y otras materias para salvaguardar la democracia sindical.

Sobre la base anterior la "visión" de ESA está concebida como "alcanzar prácticas justas de aplicación universal en los centros de trabajo americanos”. ESA asume, en su definición pública, el compromiso de trabajar para proteger los derechos de los trabajadores y alcanzar el cumplimiento de la legislación que administra, lo que se desarrollará en colaboración con líderes empresariales, industriales, sindicales, de la ciudad, Estado o gobierno local, público y otras agencias federales para mejorar la efectividad de sus esfuerzos, promoviendo el cumplimiento voluntario y asegurando equitativos y justos lugares de trabajo.

Para la implementación de los programas de ESA, se desarrollan en cada oficina metas anuales, evaluándolas con regularidad con relación a los programas y para que las mejorías se basen en los resultados alcanzados.

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En forma periódica se discute la efectividad de las estrategias seguidas para alcanzar las metas y evaluar las correcciones o intervenciones que sean necesarias. Para enfatizar la importancia de lograr estas metas estratégicas y de performance los resultados de todos los gerentes incluyen elementos de medición de la contribución de cada uno al logro de las metas estratégicas y anuales.

Para formular la planificación estratégica la Oficina de Estadísticas Laborales (Bureau of Labor Statistics -BLS) ha efectuado un análisis de la profunda transformación que está ocurriendo en el mundo del trabajo, aumentando el número de las actuales minorías de origen africano, hispano parlantes, asiáticos, así como mujeres en la fuerza de trabajo, proyectados a alcanzar un 65 % de la fuerza de trabajo en 2006. Otro antecedente es que alrededor de 26 millones de trabajadores son empleados por contratistas o subcontratistas del nivel federal. La naturaleza del trabajo también está cambiando con el aumento, por ejemplo del trabajo a domicilio. La tecnología igualmente produce un impacto de proporciones.

Con estos antecedentes, ESA ha puesto

énfasis en salarios mínimos y pago de sobretiempos, trabajo infantil doméstico, trabajadores de bajos salarios, inmigración, beneficios de compensación de trabajadores, discriminación en el trabajo, equidad de pago e integridad sindical. ESA equilibra programas educativos y de extensión con esfuerzos para hacer cumplir la legislación a través de variadas técnicas, priorizando industrias de bajos salarios, con énfasis particular en trabajo infantil y en la corrección de infracciones. Se ha detectado una mayor dificultad en la agricultura, confección, salud, vigilancia y conserjería, restaurantes, hoteles y moteles donde se desempeñan muchos trabajadores vulnerables, incluyendo inmigrantes, legales como indocumentados, que, se reconoce, comúnmente son explotados y difícilmente pueden reclamar. Respecto del cumplimiento de la igualdad de oportunidades se han promovido programas como asistencia técnica que se relacionen con planes escritos de acción afirmativa que garanticen tal igualdad, con especial atención en la brecha salarial, los que además están asociados a Resolución Alternativa de Disputas para

promover soluciones más flexibles, conciliadoras y expeditas.

Es importante dar cuenta que las metas de ESA se definen a partir de aquellas más genéricas del Departamento de Trabajo, dentro de las cuales figuran como metas estratégicas "promover la seguridad económica de trabajadores y sus familias" a través de metas específicas de aumentar el cumplimiento de las leyes protectoras de los trabajadores y proteger los beneficios de los trabajadores. La segunda meta estratégica consiste en "fomentar la calidad de centros de trabajo seguros, saludables y justos", a través de las metas de "reducir los accidentes, enfermedades y decesos laborales, fomentar la igualdad de oportunidades en los lugares de trabajo, aumentar la disponibilidad y efectividad de programas que proporcionan un mayor equilibrio entre trabajo y familia, reducir la explotación del trabajo infantil y dar seguimiento a las normas laborales fundamentales".

Atendida la definición anterior del Departamento de Trabajo, y bajo la premisa que el cambio del lugar de trabajo es realizado con asistencia que induzca al cumplimiento, colaboración, educación y reconocimiento de las actividades de inspección, el resultado último consiste en crear mejores lugares de trabajo, lo que ESA ha definido como su primera meta estratégica. Para apoyar las oficinas de Programas a fin que alcancen sus metas la planificación de ESA establece un marco gerencial que relaciona sus operaciones de programa, administración y gerencia. A través de una gerencia efectiva y una entrega de servicios que integra sus variados programas, ESA pretende demostrar un impacto positivo en el bienestar y derechos de los trabajadores lo que asegurará la confianza pública (en la institución), segunda meta estratégica de la agencia.

Las dos metas estratégicas antes mencionadas se definen por un período que cubre los próximos seis años, y se desarrollan en un plan detallado que contempla los resultados esperados, los que se indican generalmente bajo la fórmula de porcentajes de mayor cumplimiento de normas en los establecimientos inspeccionados por ESA. La estrategia a aplicar consiste básicamente en fiscalizar aquellas empresas donde existen bajos salarios y donde la información

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computacional y los antecedentes históricos han demostrado que se registran las infracciones más graves y numerosas. Sobre esa base se determinarán acciones a seguir especialmente en caso de infracciones reiteradas, las que contemplan previsiones de derivamiento al Procurador de Trabajo (Solicitor of Labor) para que deduzca acciones civiles o criminales, en su caso, e incluso para derivarlos a la Fuerza de Trabajo de Explotación de Trabajadores (Worker Exploitation Task Force). Estos programas se combinan con otros de corte educativo, dirigidos hacia trabajadores, abogados laboralistas, organizaciones comunitarias, empleadores y asociaciones de empleadores para difundir las disposiciones legales, especialmente las aplicadas por el Programa de Salarios y Jornadas.

La planificación estratégica de ESA pone en evidencia el estrecho relacionamiento en la implementación de sistemas y procedimientos que permiten una alianza con la "comunidad financiera" (fiscal) y otras oficinas del Departamento de Trabajo, todo lo cual apunta a procesar cualquier debilidad identificada. Particular énfasis tienen los programas de capacitación, especialmente con técnicas computarizadas, para cuyos efectos se llevan a cabo seminarios anuales con las mejores prácticas y últimas técnicas en el desarrollo de materiales de computación.

Resulta igualmente destacable que esta planificación estratégica tiene contemplada y definida la posibilidad de que factores externos clave puedan afectar la performance de la Agencia, atendida la complejidad de la economía de Estados Unidos, sobre cuya base se prevén algunos cambios posibles. Dentro de estos factores ESA identifica los siguientes: economía cambiante, que se traduce en la dificultad de alcanzar empleos con buenas remuneraciones o las brechas entre trabajadores, lo que supone estrategias para incrementar la asistencia, las actividades de extensión, educación y formación con una mayor focalización en contratistas y subcontratistas del nivel federal; cambios en la legislación y regulaciones; cambios en la actitud pública con relación a temas de raza, género y discapacidad; cooperación con el sector privado, grupos de interés y otros; información acumulada, y cambios demográficos.

Para los efectos de un mejor cumplimiento de las metas, se realiza un programa de consultas con otros actores, incluyendo trabajadores, empleadores y sus organizaciones, otras agencias federales o estatales, organizaciones profesionales, grupos de interés público y el Congreso. Las actividades con estos personeros contemplan programas de educación para empleadores cuando las violaciones pudieran tener su causa en ignorancia de disposiciones legales; seminarios y charlas a los más diferentes grupos; página Web en Internet que incluye regulaciones, comunicados de prensa y otras informaciones de interés y un servicio de asistencia en legislación laboral, interactivo (e-laws) diseñado para que empleadores y trabajadores se informen con mayor detalle de algunas legislaciones importantes.

En cuanto a la evaluación, se da cuenta que de acuerdo a la legislación federal de Estados Unidos, debe evaluarse el rendimiento en términos de resultados de programas y costos asociados, confrontándose las metas estratégicas y las metas del plan anual y el impacto que ellos están teniendo sobre los resultados. Estas evaluaciones se efectúan en forma interna y externa. Aún cuando ESA reconoce en su informe que no posee la expertise técnica para conducir evaluaciones formales o análisis de impacto, internas, en su lugar se efectúan informes periódicos que proporcionan antecedentes de cumplimiento comparados con el plan anual de desarrollo y diagnósticos anuales efectuados por directivos acerca del rendimiento del programa, a fin de identificar lo realizado y lo que no pudo alcanzarse. Sin perjuicio, se efectúa una evaluación de la calidad de los sistemas gerenciales y la consistencia de los programas para alcanzar las metas. La evaluación externa ha sido efectuada por la Oficina de Contabilidad General con diversas auditorías, así como por el Departamento de Trabajo de la Oficina del Inspector General, cuyos informes han servido de manera importante para la formulación del plan estratégico de ESA.

Concluye el plan estratégico señalando que sobre la base de su cumplimiento ESA deberá rendir cuentas tanto al Departamento de Trabajo, al Congreso y al público, reconociendo, sin embargo que el proceso de planificación estratégica y de gerencia continúa evolucionando y que subsisten

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desafíos adicionales para implementar cabalmente la legislación y para transformar completamente la agencia en una organización basada en la performance.

México. Un informe oficial49 deja constancia de tres grandes vertientes sobre prácticas novedosas en materia de inspección: Modernización del marco reglamentario, normalización para la regulación de seguridad e higiene y compromisos voluntarios para el cumplimiento de las normas de trabajo.

Como cuestión general, la política pública mexicana está orientada en estas materias a mejorar la calidad de los servicios para garantizar los derechos de los trabajadores, mejorar sus condiciones de trabajo y a la vez, elevar la productividad y competitividad de las empresas, mediante la orientación y asesoría respecto del eficaz cumplimiento de las normas laborales. A partir de la constatación del impacto del avance tecnológico sobre los procesos productivos se evidencia la necesidad de personal más capacitado y consciente de su labor de servicio, especialmente en materia de seguridad e higiene.

Los objetivos específicos de las medidas reglamentarias adoptadas a partir de 1995 se centraron en aumentar los niveles de calidad y cobertura de la actividad inspectiva, a través de la actualización del marco reglamentario, desarrollo de nuevos procedimientos para sistematizar las acciones de inspección, otorgar plena seguridad jurídica a los particulares, evitar la discrecionalidad en la labor de vigilancia y aplicación de normas, orientando la labor de inspección en mayor medida a la asesoría en los centros de trabajo y a la implantación de programas de apoyo que contribuyan a la generación y difusión de una cultura de cumplimiento voluntario de las normas y a la prevención de riesgos laborales.

Con fecha 21 de enero de 1997 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y Medio Ambiente de Trabajo, que unifica, simplifica, moderniza y facilita el cumplimiento de disposiciones de seguridad e higiene y medio ambiente laboral, refundiendo reglamentos dispersos que databan de los años 1934 a 1978. Merece destacarse el esfuerzo de reducir 1.353 preceptos anteriores a 168 artículos del nuevo reglamento. En el contenido del Reglamento de 1997 se incluyen disposiciones para proteger la salud de las

mujeres trabajadoras en estado de gestación o período de lactancia así como al producto de la concepción, estableciendo preceptos para cuidar la vida, salud y desarrollo físico y mental de los menores trabajadores. El Reglamento ratifica la facultad de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social para expedir, y en su caso, modificar las propias normas oficiales mexicanas en materia de seguridad e higiene, con el objeto de optimizar las disposiciones preventivas de los riesgos del trabajo.

En la línea de modernizar el marco reglamentario, con fecha 6 de julio de 1998 se publicó también en el Diario Oficial el Reglamento General para la Inspección y Aplicación de Sanciones para Violaciones a la Legislación Laboral, con vigencia a partir del 5 de agosto del mismo año. El informe destaca que este reglamento fue objeto de amplio consenso, tomándose puntos de vista de trabajadores, empresarios, instituciones académicas y autoridades.

Dentro de los principales elementos de la nueva normativa se destaca la simplificación de las regulaciones, procedimientos e imposición de sanciones que son realizadas por las autoridades federales y locales en sus respectivos ámbitos de competencia. Se privilegia la asesoría y orientación a particulares y se eliminan márgenes de discrecionalidad en las visitas, para cuyos efectos se establece un mecanismo de selección de los inspectores que harán las visitas de acuerdo a un sistema aleatorio computarizado, salvo en casos que requieran especialización como en el caso de diligencias sobre participación en las utilidades de las empresas, investigación de accidentes del trabajo y recipientes sujetos a presión generadores de vapor o calderas, entre otros. Este sistema se aplica también a la selección de los centros de trabajo a inspeccionar, determinado mediante turnos, todo lo cual es verificado por órganos de control interno (Contraloría Interna de la STPS) y eventualmente por las autoridades del trabajo, visitas que también se realizan en forma aleatoria.

En esta experiencia de modernización se institucionalizó además el mecanismo de las "Unidades de Verificación" privadas, como organismos auxiliares de fiscalización, facultándolos para emitir dictámenes sobre el

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cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas sobre seguridad e higiene, y sin perjuicio de las facultades de la Inspección del Trabajo. Establece además un mecanismo alterno consistente en el uso de formularios, exámenes o requerimientos que las autoridades envían a los centros de trabajo para que se proporcione información que puede ser comprobada mediante inspección.

Se establecen visitas ordinarias, caso en el cual los inspectores deben entregar citatorios en los centros de trabajo con a lo menos 24 horas de antelación a la visita, dejando constancia de los datos específicos del patrón, inspección de que se trata, con listado de documentos que se deberá exhibir, aspectos a revisar y disposiciones legales fundantes, y extraordinarias, que se realizan cuando las autoridades tienen conocimiento, por cualquier medio, de posibles irregularidades en los centros de trabajo. El inspector debe entregar al patrón o la persona que atienda la diligencia, además de una orden escrita, una guía que contenga los principales derechos y obligaciones del inspeccionado, al inicio de la visita, con el objeto de otorgar seguridad y certeza jurídica a los particulares y proporcionando mayor transparencia en la actividad inspectiva.

La segunda vertiente para mejorar la eficiencia de la Inspección del Trabajo se refiere al sistema de normalización para la regulación de la seguridad e higiene en el trabajo. Este sistema responde tanto a la necesidad de contar con un sistema de normas de contenido técnico, periódicamente actualizables, como a la tendencia mundial de conformar un sistema internacional de normalización más homogéneo como es el caso de las Normas ISO 9000 relativas a calidad total, seguridad e higiene industrial. Este sistema se consolidó en México con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, en vigor desde el 1º de julio de 1992 que también faculta a las dependencias federales para emitir y en su caso modificar sus propias normas oficiales, las que son objeto de amplias consultas previas a su aprobación y publicación y de revisión cada 5 años.

Por último, la tercera vertiente desarrollada por la Inspección del Trabajo de México se refiere a compromisos voluntarios para el adecuado cumplimiento de las normas

del trabajo. La STPS por conducto de la Dirección General de Seguridad e Higiene en el Trabajo y con el auxilio de la Inspección Federal del Trabajo implementó una campaña sobre "Patrones y Trabajadores responsables en Seguridad e Higiene en el Trabajo" con empresas que cuentan50 o más trabajadores. Esta campaña supone la realización de programas de orientación y asesoría para el cumplimiento de las normas en la materia y buscando la suscripción de compromisos voluntarios de parte de las empresas, determinando plazos para corregir las desviaciones que se detecten. Reposa sobre la filosofía explicitada de "romper con el arraigado concepto de persecución o fiscalización estricta de la autoridad y desarrollar en cambio una cultura del cumplimiento voluntario de las obligaciones en materia de trabajo que propicie el respeto de los derechos de los trabajadores, salvaguarde su vida y salud, evite pérdidas de horas hombre por incapacidades o ausencias y eleve la productividad y competitividad de las empresas".

Por último, merece especial mención que las actividades de la Dirección General de Inspección Federal del Trabajo están enmarcadas en el Plan Nacional de Desarrollo y que para esos efectos la Secretaría de Trabajo y Previsión Social 50 ha llevado a cabo un Programa Sectorial de Empleo, Capacitación y Defensa de los Derechos Laborales, de cinco años, que apunta, explícitamente a facilitar el crecimiento económico y el desempeño de los trabajadores y de las empresas, así como al desarrollo de un mejor ambiente laboral que permita evitar accidentes y enfermedades de trabajo, mediante el fortalecimiento de los procedimientos de inspección.

República Dominicana. Su principal artífice, Rafael Alburquerque,51 nos relata el oscuro diagnóstico anterior del Ministerio del Trabajo: con presupuesto reducido, instalaciones físicas inapropiadas, funcionarios mal pagados y sin mayor preparación, actuación limitada al ámbito urbano y circunscrita a la simple vigilancia de la ley y al control y contención del movimiento sindical. A lo anterior debía agregarse que la Ley sobre Servicio Civil y Carrera Administrativa dictada en 1992 tenía una aplicación gradual y aún no se regía para la Secretaría de Trabajo,

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cuyos funcionarios y empleados podían ser designados y removidos libremente Entre las causas de este diagnóstico menciona la incipiente industrialización de un país predominantemente rural, en que las relaciones laborales tenían poco peso social y a una legislación laboral anticuada de los años 50 que redujo la Administración del Trabajo a un rol contralor, resentido por empleadores y sindicatos.

Para enfrentar este proceso se llegó a la convicción que la modernización de la administración laboral requería antes que nada de un personal bien preparado y remunerado. Ante la escasez de recursos se dirigió toda la atención a la Inspección del Trabajo. Por un lado el nuevo Código del Trabajo aprobado en 1992 requirió la calidad de abogado para desempeñar la función de inspector de trabajo; por otro, se aplicó el Art. 7 del Convenio Nº 81 de la OIT que dispone que la contratación de los inspectores debe tomar únicamente en cuenta las aptitudes del candidato. Con estos elementos en la mano se pudo convencer a la Presidencia de la República de la necesidad de multiplicar por 3.5 el sueldo de los inspectores, dado que en caso contrario sería imposible que abogados ingresaran al servicio de inspección. Paralelamente se dispuso que el ingreso al servicio estuviera sujeto a concurso de mérito, evaluando la capacidad jurídica a través de una entidad académica prestigiada, la Asociación Dominicana de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social y sometiendo además a los candidatos a exámenes psicotécnicos de personalidad por analistas y psicólogos de la Oficina Nacional de Administración de Personal.

Complementariamente con las anteriores medidas, y conforme a la Ley Nº 14-91 de 1991, de Servicio Civil y Carrera Administrativa se dictó el Decreto Nº 75-99 de 24 de febrero de 1999, incorporando la Secretaría de Estado de Trabajo a la Carrera Administrativa y permitiendo a quienes ocupaban cargos permanentes su ingreso conforme a sus méritos, estableciendo preferencias según la antigüedad. Un exigente Instructivo contenido en resolución Nº 5 de 1999 determinó los requisitos para el ingreso. Resulta relevante que el acto en que los primeros 169 servidores públicos ingresaron a esta carrera oficialmente contara con la

presencia del Presidente de la República, sintomático de la importancia asignada a este proceso.52

Además se tomaron las siguientes acciones: - La creación de un "Libro de Visitas" que cada empresa debe tener y en la cual los inspectores dejan constancia de su actuación en formulario impreso, prenumerado en sus hojas y con interrogantes a ser respondidas, con copia para la Inspección. - Un plan anual de visitas ordinarias y regulares programadas por rama, lo que permitió fiscalizar sectores nunca antes visitados. - Establecimiento de un sistema de administración por objetivos, que permite recompensar semanalmente con una modesta prima al inspector que alcance los objetivos del plan de acción. - Implantación de sistema de turnos de trabajo en las dos localidades de mayor concentración de inspectores, limitando a un día a la semana la asistencia de un grupo de inspectores a la sede de la Secretaría de Trabajo. Ese día se atiende público y se recibe al final de jornada el plan de visitas del resto de la semana.

Agregándose a estas medidas el aumento del número de inspectores, se mejoró la supervisión y, dada la mayor capacidad y trato afable mostrado por el cuerpo inspector, mejoraron también las relaciones de la administración con los empleadores, desde que se hizo énfasis no en perseguir y sancionar sino en corregir para el futuro las irregularidades detectadas. Dada la renovación de los inspectores pudo ser posible destinar algunos a tareas de mediación en controversias evitando estallidos de pugnas laborales, registrándose muy pocas huelgas entre 1991-1996. La Inspección del Trabajo jugó un rol especial de vigilancia y mediación tanto de prevención de conflictos como de armonización de relaciones del trabajo en el ámbito de las empresas de zonas francas (maquiladoras), con una comisión ad-hoc tripartida para el examen de quejas y soluciones.

Adicionalmente, cambió el ambiente que tan gráficamente describe Alburquerque existente en marzo de 1991, con sillas y escritorios desvencijados, gavetas de muebles desaparecidas, archivos de metal inservibles,

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paredes y pisos mugrientos, vendedores ambulantes de comida en pasillos y oficinas, una mesa enorme de caoba donde se agolpaban los inspectores y allí en conjunto atendías a cientos de personas hablando o protestando en alta voz y al mismo tiempo, agitando sus papeles, carencia de aire acondicionado en un país de altas temperaturas, carencia de automóviles…"

Se logró con la Secretaría de Obras Públicas la remodelación de la planta física, y el mejoramiento de las condiciones del ambiente de trabajo con recursos de la propia Secretaría, colaboración técnica de OIT y de algunos Ministerios de gobiernos extranjeros. Dada la escasez de recursos se obtuvo una autorización para traspasar de la colectoría de Rentas Internas a la Secretaría de Trabajo la distribución y venta de los distintos formularios laborales para empresas, unificados en uno sólo, el que aumentó su valor de US$0.03 a US$2 al año. A lo anterior se agregó una norma reglamentaria por la cual el trabajador quedaba eximido de la carga de la prueba de todos aquellos hechos que debían ser documentados por el empleador, lo que incentivó las empresas a adquirir los impresos. Sin que estos recursos fuesen cuantiosos, permitieron ciertos ingresos adicionales para cambios mínimos indispensables para la mejoría del ambiente de trabajo: Tres años después todas las dependencias de la sede central y representación local de Santiago contaban con aire acondicionado, cada inspector recibe en su escritorio al empleador y/o al trabajador, salones y oficinas remodelados, muebles nuevos, servicios computacionales incorporados y la capital de la República unida en Red con Santiago. Como consecuencia, se han agilizado los trabajos, los servicios son mejores y más eficientes, se ejerce un control efectivo de la documentación y las certificaciones solicitadas se expiden con rapidez. Menciona también Alburquerque en forma especial que "se despertó en la mayoría de los empleados su vocación de servicio y el orgullo de ejercer sus atribuciones con eficiencia".

Conviene también citar de esta experiencia lo que se menciona como "un poderoso obstáculo constituido por una burocracia acostumbrada a una intervención continua y hasta irritante en el contexto de la relación de trabajo y que repetía

inconscientemente un mismo ritual de largos años en el servicio ofrecido a empleadores y trabajadores". Para estos efectos se eliminaron algunos trámites sindicales como enviar un inspector a toda asamblea sindical, y muy especialmente a la constitutiva y también la sanción de nulidad en caso de su omisión, aplicándose al efecto el principio de la libertad sindical reconocido por el Convenio Nº 87 de OIT, con lo cual se obtuvo un gran número de horas y días hábiles de los inspectores para otras tareas. Igual procedimiento se adoptó con los reglamentos internos y convenios colectivos de trabajo que ahora simplemente se registran como mera formalidad de publicidad dejándose el control de su legalidad a los Tribunales del Trabajo. Otra modificación en las funciones se intentó al eliminar la intervención de la inspección en el caso de suspensiones de relaciones laborales. Alburquerque reconoce sin embargo que esta medida falló porque los trabajadores se resisten a suscribir la suspensión y porque en los casos excepcionales en que ha ocurrido se han podido comprobar abusos e intentos de fraude. Dentro de las medidas adoptadas se menciona como muy importante la de dejar sin efecto el carácter obligatorio que tenía la conciliación administrativa para plantear demandas ante los tribunales del trabajo, lo que se señala ha sido resistido por el sector empresarial, por aumentar la litigiosidad y por el encarecimiento de los costos que implican los juicios. Finalmente se tomaron una serie de medidas administrativas para minimizar trámites burocráticos repetidos durante largo tiempo, tales como copias innecesarias, papel continuo para muchos formularios legales (para facilitar a las empresas su uso por computadoras); servicio permanente en las horas laborables para información telefónica, fusión de una variedad de documentos utilizadas por las empresas en uno solo; plazo máximo de treinta días para despachar y resolver cualquier solicitud, y agilización general de los trámites creando una mística de dar respuesta a los problemas con rapidez.

Venezuela. En este caso se introdujeron principios de planificación estratégica a partir de la definición de una misión ministerial. Respecto de la Inspección del Trabajo se parte del objetivo de reformular el servicio hacia la orientación, asesoramiento y prevención. Como estrategias se mencionan la creación de

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un servicio único de inspección, selección de personal profesional multidisciplinario mediante concurso de oposición; programas de capacitación y adiestramiento del personal, planificación de la inspección sobre la base de prioridades.

Estos objetivos y estrategias fueron además trazados en el marco de una modernización mayor de desconcentración ministerial definiendo un nivel central normativo, responsable de la elaboración de políticas, planificación y control apoyado por un nivel regional ejecutor, encargado entre otras de la función de inspección.

En el marco del proceso de

modernización de los servicios de inspección se menciona la profesionalización de los servicios de inspección, operando para efectos del ingreso un concurso de oposición. Este concurso partió con la definición del perfil de los candidatos, elaboración de un reglamento de ingreso publicado en la Gaceta Oficial, seguido de un concurso de oposición propiamente tal, con aviso en la prensa, preselección sobre la base de credenciales, selección de los mejores calificados en curso de formación básica en seguridad social, derecho del trabajo e higiene y seguridad

industrial (Universidad de Carabobo e Instituto Tecnológico del Trabajo y Seguridad Industrial -IUTSI- de 5 semanas de duración), posteriormente la selección prosiguió a cargo de los jefes de unidades del servicio único de inspección, debiendo agregarse que el jurado calificador estuvo finalmente compuesto por representantes de la Universidad de Carabobo, de la IUTSI y del Ministerio del Trabajo (uno por institución). El proceso fue acompañado de programas de entrenamiento y formación, con un curso básico de cinco semanas otorgado en centros universitarios y cursos de higiene y seguridad de 6 semanas, teórico y práctico otorgado por especialistas del instituto de Higiene y Seguridad Industrial de España. Mejoraron además la planta física y el mobiliario así como equipos esenciales de trabajo, especialmente en zonas críticas como la Zona Occidental y Metropolitana. Al mismo tiempo mejoraron los sistemas estadísticos, considerados como herramientas de trabajo de especial importancia para la toma de decisiones y se estableció un programa computacional para mejorar las definiciones de actuación coherentes con los requerimientos nacionales. Esto se complementa con sistemas telefónicos gratuitos de consulta (líneas 800).

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Capítulo IV

SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO FORZOSO

La OIT ha recogido en un trascendental documento denominado "Declaración de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, 1998" un elenco de convenios fundamentales a ser respetados por la comunidad de naciones. Este documento fue aprobado por unanimidad por la Conferencia de la OIT y ha recibido un importante respaldo al ser reiterados sus principios en los numerosos documentos, protocolos y declaraciones suscritas en el ámbito de la región americana.

El conjunto de convenios que la Declaración de OIT de 1998 consagra como fundamentales son los siguientes: Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de asociación, 1948 (Nº 87); Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1947 (Nº 98); Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (Nº 29); Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (Nº 105); Convenio sobre la edad mínima para trabajar, 1973 (Nº 138); Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº 182); Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (Nº 100), y Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (Nº 111).

Si bien muchos aspectos de estos convenios son abordados a través de procedimientos de fiscalización, existen dificultades para tipificar las conductas sancionadas, las que muchas veces corresponden a competencias judiciales, o de organismos cuasi judiciales, o a competencias compartidas, en que muchas veces el rol de la Inspección del Trabajo como institución aparece limitado, como es el caso de denuncias sobre violación de los derechos colectivos del trabajo. Respecto de las denuncias sobre discriminación, éstas resultan también muy difíciles de configurar y acreditar.

Sin embargo, existen experiencias interesantes sobre fiscalización acerca del trabajo forzoso y de trabajo infantil que han sido destacadas en numerosos informes de OIT, que se han implementado en Brasil y que se desarrollan a continuación.

Respecto del trabajo forzoso, en medio de crecientes denuncias en Brasil, en 1972 el Obispo de Sao Félix do Araguaia, Monseñor Pedro Casaldáliga, se pronunció en Carta Pastoral sobre la existencia de trabajadores de su Diócesis sometidos a trabajos forzosos, con lo cual esta realidad adquirió una certificación moral incontestable.53

Transcurridas casi dos décadas, nuevas denuncias alcanzaron importante divulgación en la prensa. Tales denuncias eran vehiculizadas a través de diversas entidades como representaciones de trabajadores, la Orden de Abogados de Brasil y organismos internacionales como OIT y la propia ONU, hecho que abrió el espacio suficiente para que las propias víctimas también denunciasen por sí o a través de sus familiares la situación que les afligía.

Obviamente, se trata de un tema que

aparece completamente apartado de las realidades y prácticas normales y cotidianas de un país que en otros ámbitos está marcado por la modernidad, las nuevas tecnologías y el desarrollo, lo que ha relegado la discusión de estas materias dentro de la agenda de preocupaciones de la sociedad, salvo episodios esporádicos que aparecen destacados en la prensa.

De este modo el debate sobre la cuestión del trabajo forzoso se concentra dentro del gobierno federal, de algunas representaciones de trabajadores, de algunas representaciones parlamentarias y de la Iglesia Católica. La sociedad apenas revela su condolencia cuando estos episodios alcanzan cierta relevancia en la prensa. En parte, ese distanciamiento puede ser explicado por ser el trabajo forzoso poco común o normalmente concentrado en áreas rurales de la Región Amazónica. Esa región, que incluye el Norte y parte de la región Centro-oeste del Brasil, se caracteriza por su gran extensión territorial, menor población y por la dificultad de acceso a sus áreas rurales debido a los escasos caminos. Factores como éstos facilitan el sometimiento de trabajadores trasladados hasta estos lugares donde son mantenidos aislados y bajo vigilancia armada.

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Condiciones como la prisión por deudas, promesas engañosas en cuanto a condiciones de trabajo y salario y otras violencias ya constaban en las primeras denuncias y pasaron a caracterizar una “nueva forma de esclavitud”.54 Hasta el día de hoy la “contratación” de estos trabajadores es realizada por intermediarios conocidos como “gatos”, a veces dependientes de dueños de haciendas que se encargan de efectuar los contratos y proveer el transporte.55

Atendidas los crecientes requerimientos nacionales e internacionales para una intervención del Estado, tal demanda se centró en el Ministerio de Trabajo en orden a desarrollar acciones gubernamentales inmediatas y eficaces ante estas denuncias. Desde luego quedó en evidencia que no correspondía otorgar el mismo tratamiento a incumplimientos rutinarios que a este tipo de infracción, así como la necesidad de acumular experiencias y preparar la Institución para actuar frente a las denuncias de trabajo forzoso. Por otro lado se tornó común el uso de la denominación “trabajo forzoso” para calificar otras situaciones de condiciones de trabajo, que, si bien impropias, no podían quedar tipificadas como trabajo forzoso, lo que acarreó una cierta confusión en la interpretación correcta de la realidad encontrada. En esta fase el Ministerio del Trabajo dictó una instrucción con el objeto de actualizar los procedimientos de fiscalización en trabajo rural y orientar sobre el trabajo forzoso.56 En esta trayectoria seguirían gradualmente, otras medidas de control e inclusión de otros Ministerios y entidades, en la represión al trabajo forzoso, sin perjuicio que la responsabilidad de operacionalización se mantuvo a cargo de la Secretaría de Fiscalización del Ministerio del Trabajo.57

Siempre dentro de las acciones gubernamentales, en 1995 fue creado también el Grupo Ejecutivo de Represión al Trabajo Forzoso, GERTRAF, para “implementar acciones articuladas entre las diversas áreas de gobierno una vez que, más allá del contenido esencialmente laboral, el tema del trabajo esclavo, infantil o degradante envuelve aspectos sociales, económicos, criminales y ambientales, entre otros”.58 Este Grupo quedó subordinado a la Cámara de Política Social del Consejo de Gobierno y coordinado por el Ministerio de Trabajo con representantes de

los Ministerios de Justicia, Medio Ambiente, Recursos Hídricos y de la Amazona Legal, de Agricultura y Abastecimiento y de Industria, Comercio y Turismo.

En 1995 se instituyó59 el Grupo Especial de Fiscalización Móvil, coordinado por la Secretaría de Fiscalización y dotado de mecanismos apropiados para agregar mayor agilidad y control. El instrumento considera la necesidad de “centralizar el comando para diagnosticar y dimensionar el problema; garantizar un padrón de procedimientos y la supervisión directa de los casos inspeccionados, asegurar el sigilo absoluto en la tramitación de las denuncias y dejar la fiscalización local libre de presiones y amenazas”.60 La forma de gestión se tradujo en un progreso en los resultados de actuación de fiscalización, que pasó a seguir una lógica más estratégica de acción, mucho más ágil y segura y cuya concepción no es el de una estructura permanente. Cuenta apenas con cuatro coordinadores para las diversas regiones, nominados por Decreto Ministerial, sin que signifique la creación de cargos en la estructura del Ministerio. Todos los componentes del GM son Auditores Fiscalizadores del Trabajo (AFT) ubicados en las Delegaciones Regionales, donde permanecen a disposición para entrar en acción en cualquier momento en que haya una denuncia de trabajo forzoso o degradante. Cumplen actividades de planificación y ejecución de acciones fiscalizadoras bajo el control directo de la Secretaría de Inspección del Trabajo (SIT) y cuentan con el apoyo de la Policía Federal que los acompañan en las fiscalizaciones.

La formación de los equipos para cada acción en terreno queda a cargo de los coordinadores que procuran considerar factores de eficiencia, como aptitud y disponibilidad de las personas para ese tipo de actividad que ofrece mas riesgos. Normalmente los AFT reciben una orden de servicio expedida directamente por la SIT, prerrogativa prevista en los reglamentos de la Inspección del Trabajo (RIT), para participar en la operación por tratarse de localidades distintas de aquellas en que residen o tienen su ubicación funcional.

El Grupo Móvil está orientado hacia la planificación y ejecución de las operaciones dentro de un padrón de procedimientos

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capaces de reducir los riesgos propios a que se exponen los inspectores y trabajadores y también crear alternativas para situaciones nuevas o no previstas. Las etapas de operación contemplan: - Denuncia. En esta fase, cabe al coordinador regional tramitar lo más rápidamente posible las informaciones relativas a la actualidad, origen, veracidad y finalmente las condiciones de viabilidad para atender el caso. - Planificación. A partir del análisis de la denuncia, compete al Coordinador Regional formular un plan de acción que se somete a la consideración de la Coordinación Nacional. El plan debe incluir la definición de la operación y el establecimiento de contacto con la Policía Federal para acompañar los inspectores del trabajo; solicitud a las Delegaciones Regionales para que faciliten transporte en condiciones adecuadas para este tipo de acción; facilidades de pasajes y viáticos para el personal involucrado; solicitud de permiso para que los inspectores conduzcan los vehículos si fuere necesario; solicitud de recursos para gastos como combustible, materiales y servicios de terceros, solicitud de material de expediente, máquinas fotográficas y filmadoras, mapas, materiales de primeros auxilios, herramientas y motosierras; elección de ciudad que sirva de centro de acción, definición de fecha y lugar de encuentro de todos los participantes.

Queda a cargo de la Secretaría de Fiscalización, después de aprobar el plan enviado por la Coordinación Regional, adoptar providencias en el sentido de liberar agentes de inspección ubicados en las Delegaciones Regionales, establecer contactos con la Policía Federal y proveer los recursos financieros y materiales para realizar el cometido.

Gran parte del éxito de la acción reside en la clara definición de roles a ser adoptados por cada uno de los componentes del equipo, razón por la cual cabe al Coordinador trazar un plan de operaciones después que el equipo se reúne. El tema de seguridad queda a cargo de los miembros de la Policía Federal y los temas ligados a las formas de traslado, acción en

terreno y disciplina son discutidas y acordadas por el equipo.

La fiscalización está orientada en el sentido de formular informes bien circunstanciados, enriquecidos con fotos, filmes, grabaciones de relatos, testimonios y todo lo que fuere considerado relevante como medio de prueba para procedimientos en otras instancias. En esta fase de acción lo más importante es la identificación de los trabajadores que deseen salir del local y retornar a sus municipios o lugares de origen. En el caso de haber omisión de socorro, acción de violencia flagrante contra trabajadores o porte ilegal de armas por parte de los denominados "gatos" (enganchadores), gerentes o hacendados, éstos serán conducidos a la Prefectura de Policía local.

Como resultados puede mencionarse que entre los años 1995 a 2000, el número alcanzado por la acción del Grupo Móvil fue del orden de 157.693 trabajadores, habiendo sido liberados 1.999, por efecto de estas operaciones. Las actividades económicas donde hay registros de mayor incidencia de trabajo forzoso son las carbonerías, las actividades de corte de forraje, zafra y plantaciones de café y caña de azúcar.

La acción represiva ha sido marca distintiva del trabajo del Grupo. Sin duda, en casos como el de trabajo forzoso, la fiscalización perdería su significado en caso que no estuviese movilizada para utilizar todas las atribuciones de policía administrativa, si fuesen necesarias.

El Grupo Móvil también se distingue por la capacidad de generar resultados sin alterar la estructura física de la institución. Los cuidados con el análisis de las denuncias y la planificación, agilidad y sigilo, están directamente ligados a la eficiencia de la acción. Las tácticas definidas para la operación son decisivas para la constatación de las condiciones y liberación de trabajadores cuando correspondiera. Finalmente, a partir del informe o en caso de infracción flagrante, la actividad fiscalizadora puede desembocar en penas para los infractores, caracterizándose de esa forma, como una acción eficaz.

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Capítulo V

SOBRE FISCALIZACION DE TRABAJO INFANTIL

Como anticipamos, en Brasil se ha desarrollado igualmente una experiencia que ha sido destacada en informes de OIT, relativa al trabajo infantil.

En efecto, y a partir de evaluaciones de OIT, de 16.09% del universo infantil y adolescente ejercía algún tipo de actividad. Se afirmaba que éste era uno de los mayores índices de América Latina y el mayor entre los países de MERCOSUR.61 En razón de la magnitud del problema, Brasil fue el primer país de América Latina en ser elegido para la implementación, en 1992, del Programa Internacional de Eliminación del Trabajo Infantil –IPEC, desarrollado por OIT.

El trabajo infantil en Brasil, principalmente en sus áreas rurales, pasó a integrar el debate de la sociedad civil, a partir de las denuncias de dicha práctica en carbonerías, industrias del calzado o referidas a explotación de niños en caña de azúcar. Poco tiempo después, y a través de mapas ad-hoc realizados a través de la fiscalización ministerial se identificaron también otros focos de explotación de niños y adolescentes.

El texto constitucional de 1988 fijó la edad mínima para el trabajo en 14 años, límite que subió a 16 años a partir del año 2000, lo que agregó para efectos de cobertura legal un gran contingente de jóvenes en fase etárea de 15 a 16 años. Este contingente fue nuevamente modificado en el 2001, al ser ratificado el Convenio N° 182 de OIT, sobre prohibición de las peores formas de trabajo infantil, sobre cuya base y conclusiones de una comisión tripartita el ministerio amplió el espectro de la fiscalización para las actividades prohibidas para menores de 18 años. Actualmente, una resolución ministerial individualiza 82 tipos de trabajo que, en razón de su naturaleza o modo de ejecución implican resultados perjudiciales a la salud, a la seguridad y a la moral de niños y adolescentes y que por tanto quedan prohibidas.

El problema del trabajo infantil en Brasil pasó claramente a formar parte de la agenda institucional del Gobierno en la década de los

90, aún cuando antes ya había sido centro de profundos debates, desde la época que antecedió la Constitución de 1988, y en la cual el concepto de ciudadanía estaba en la orden del día y en que los derechos de los niños pasaron a ganar un peso sin precedentes. Al mismo tiempo el tema tenía un gran espacio de discusión en el ámbito de organizaciones internacionales o en organizaciones no gubernamentales (ONG).

Son muchos los factores señalados como causa del trabajo infantil en Brasil. Sin embargo hay consenso en que la pobreza es la que tiene mayor incidencia. Con todo, existen importantes estudios que coincidiendo en que ésta sea la causa principal, determinan que no es la única determinante y que operan también las denominadas causas subjetivas.62 Conviene subrayar que ante este escenario se hace necesario procesar el perjuicio que el trabajo precoz trae consigo sobre la salud física, síquica y social de estos niños, condicionándolos a un ciclo de pobreza que se transfiere para las generaciones siguientes.63

La gravedad y proporción de las denuncias impulsaron al Gobierno a tomar medidas efectivas de combate al trabajo infantil y de movilización de la sociedad y atendida su gran complejidad y causas múltiples las acciones gubernamentales tenían que orientar políticas con estrategia y acciones que implicasen a los diferentes órganos competentes en el gobierno y la asociación con otras entidades.

La cuestión pasó a ser tratada dentro del ámbito de los derechos humanos y los ministerios de las áreas sociales pasaron a incorporar acciones que contribuyesen al combate al trabajo infantil en sus planes de acción. Sin embargo la responsabilidad mayor, con las acciones más efectivas, le correspondería al Ministerio de Trabajo, y, posteriormente, en acción conjunta, con el Ministerio de Previsión y Asistencia Social.

El Ministerio de Trabajo de Brasil ha desarrollado las estrategias de gobierno basado en dos ejes:

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- Políticas generales de desarrollo económico y social que tienen impacto sobre el bienestar de los niños. - Políticas específicas de combate al trabajo infantil.64

La preocupación del gobierno residía en desarrollar acciones y programas en el área social integrados y sistémicos, incluyendo las áreas de trabajo, educación, salud, cultura, derechos humanos y previsión social.

En estas diferentes áreas se destacan un sinnúmero de iniciativas, transformados en planes y programas gubernamentales. En el área de trabajo, se desarrolló un diagnóstico preliminar de los focos de trabajo infantil y de adolescentes en Brasil, planificado y desarrollado por la fiscalización del trabajo. No obstante, lo interesante del conjunto de las iniciativas reside en que se abordó el tema desde una perspectiva multicausal, buscando atacar el problema desde esa perspectiva.

De allí entonces que en el área de educación se encuentren los programas del libro didáctico, del transporte escolar, de salud escolar, de aceleración del aprendizaje, de alfabetización de jóvenes y adultos, “todo niño al colegio”, educación profesional básica y el plan de valorización del libro didáctico, todos los cuales apuntan a desarrollar el factor pedagógico como un medio para que el niño o adolescente no abandone sus estudios o los recupere y termine.

En el área de trabajo, empleo e ingreso, destacan también los programas de generación de empleo e ingreso y el de calificación profesional (Ministerio de Trabajo y Empleo) y de fortalecimiento de la agricultura familiar (a cargo del Ministerio de Agricultura).

En otras áreas pueden mencionarse los siguientes programas: En Salud: el Programa de Prevención de Ofensas en el Trabajo del Niño y del Adolescente; en el de Asistencia Social y Sistema de Protección Social: El Programa Brasil Niño Ciudadano y el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI), y en el área de Justicia y Derechos Humanos: el Programa Nacional de Derechos Humanos.

Es interesante que a esta iniciativa de Gobierno se han agregado algunos programas no gubernamentales como los de la Empresa Amiga del Niño de la Asociación Brasilera de Fabricantes de Juguetes, el Instituto pro-Niño creado por empresarios de la Industria de

Calzado y con participación del Sindicato de Zapateros (en Sao Paulo) y la Asociación Brasileña Multiprofesional de Protección de la Infancia y de la Adolescencia.

Por último, este conjunto de programas está también apoyado por una fuerte cooperación internacional entre los cuales destacamos el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (vinculado a OIT, tiene un Comité directivo, con representación de Gobierno, empleadores y ONG), plan de acción adoptado por la Declaración sobre la Sobrevivencia, Protección y Desarrollo del Niño. La mayoría de los programas cuentan con apoyo de UNICEF, OIT y UNESCO.

La dimensión social del trabajo infantil llevó el problema a ser considerado como prioridad del Gobierno. Con esa concepción, fue incluido como una de las acciones específicas del Plan Plurianual 2000/2003 del Programa “Avanza Brasil” de la Presidencia de la República, en el ámbito del Programa de Erradicación del Trabajo Infantil cuyas acciones son desarrolladas por el Ministerio de Trabajo y Empleo con el Ministerio de Previsión y Asistencia Social. Las acciones del MTE producen los insumos necesarios para atender los demás programas, en especial los de asistencia al niño y de promoción social de las familias: Fiscalización; mapas de focos de trabajo infantil por municipio; estudios e investigaciones sobre trabajo infantil y su impacto; edición y distribución de publicaciones institucionales sobre el trabajo infantil; promoción de eventos para sensibilización de la sociedad, y campaña nacional que refuerce la importancia del combate al trabajo infantil. Vale la pena subrayar que las acciones en el ámbito de la previsión social están orientadas a la distribución de becas o subsidios para las familias que retiran sus niños del trabajo y los mantuvieren en el colegio en forma integral.

Como acciones de la Inspección del Trabajo respecto del trabajo infantil deberíamos anotar que a partir de 1995, se crearon las Comisiones Estaduales de Combate al Trabajo Infantil, posteriormente transformados en Núcleos de Combate al Trabajo Infantil y actualmente en Grupos Especiales de Combate al Trabajo Infantil y Protección al Adolescente (GECTIPA). Estas estructuras fueron creadas para actuar en el

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ámbito de las Delegaciones Regionales del Trabajo.

El Ministerio del Trabajo, a través de los referidos Grupos Especiales, más directamente implicados en el tema, busca planificar sus acciones con elementos de una estrategia global, entendiéndose por tal la articulación de políticas, programas y acciones gubernamentales de los tres niveles de gobierno: Federal, estadual y municipal, agregándose la importante participación social.

Estos grupos fueron dispuestos para la elaboración de un Diagnóstico Preliminar de los Focos de Trabajo del Niño y del Adolescente, cuyo objetivo principal era la identificación de los focos existentes para orientar y reforzar las acciones de combate al trabajo infantil. Trabajaron en ese diagnóstico los equipos de fiscalización de todas las Delegaciones Regionales de Trabajo.

En 1997, los núcleos estaduales ligados a la Secretaría de Fiscalización del Trabajo (SEFIT), concentraban sus actividades en la actualización del diagnóstico publicado en 1996, en la fiscalización de aquellas actividades donde fueron constatadas las formas más intolerables de utilización de mano de obra infantil y en la participación activa de actividades de formación de red (nacional o estadual) de protección al niño, al adolescente y a sus familias.

En 1996, las Secretarías de Fiscalización y de Asistencia Social iniciaron operaciones conjuntas en las carbonerías del Mato Grosso do Sul, las plantaciones de caña de azúcar en Pernambuco y en la región de cultivo de cáñamo (sisal) en Bahía.

En los Estados, ya en el año 1997, hubo un avance considerable en el trabajo realizado por los núcleos, tornándolos en referencia en el proceso de movilización y desarrollo de asociaciones y formación de red para la prevención y erradicación del trabajo infantil.

Aún con resultados distantes del objetivo de erradicación del trabajo infantil, deberíamos anotar que el programa PETI, a través de sus comisiones estaduales y municipales, proporcionó las becas necesarias para alejar los niños del trabajo y mantenerlos en el colegio. Sólo en el año 2000 fueron concedidos cerca de 400 mil becas en diversas ciudades del país, cambiando la realidad y calidad de vida de niños y familias beneficiadas.65

Como sistema de control e información se implementó otro sistema especial, de Apoyo en el Combate al Trabajo Infantil (ACTI), con el objeto de administrar informaciones de los GECTIPAS sobre las acciones sobre trabajo infantil.

Se trata de un programa de auxilio computacional, desarrollado por un equipo de auditores fiscalizadores de la Secretaría de Inspección del Trabajo y destinado a constituirse en herramienta de planificación, evaluación retroalimentadora y especialmente de transparencia de los procesos y resultados de acciones exclusivas de la Inspección del Trabajo y de aquellas realizadas con concurso de otros agentes públicos o de la sociedad civil. De fácil aplicación e instalación simple, está dividido en tres módulos, cada uno en diferentes niveles de gerencia de las acciones de los GECTIPAS. Programa "amigable", en poco tiempo acostumbra al fiscalizador con la acción informática. Este programa se basa en un banco de datos, accesible vía red y alimentado por los propios Grupos a medida que desarrollan más acciones e investigaciones que pueden ser realizadas utilizando los criterios de las Investigaciones Nacionales por Muestras de Datos o por los criterios del Ministerio de Trabajo y Empleo.

Son más de 40 tablas de investigación, proporcionando análisis de diferentes perspectivas y una gran variedad de análisis gráficos, tanto sintéticas como analíticas tornándolo un elemento fundamental para los Auditores Fiscales y GECTIPAS.

En el primer módulo, el programa ACTI es presentado como una herramienta de análisis de datos pertinente al trabajo infantil, siendo utilizado como una fuente de información a los Coordinadores y Subcoordinadores de los GECTPAS, en la elaboración de la planificación de las acciones fiscalizadoras. Permite la investigación de la informalidad en cualquier fase etárea, además de verificar la eficacia de las acciones, a través de su evolución histórica. El auditor puede valerse de herramientas como la división por fases etáreas, sexo y criterios de ocupación y por perfil, como frecuencia escolar, remuneración e informalidad, entre otros factores.

En el segundo módulo se busca evitar la burocracia de los Grupos Especiales, además de dar visibilidad a las acciones fiscalizadoras

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realizadas en sectores donde SEFIT no registra. Este módulo también procura promover una mejor interacción entre el MTE y sus asociados gubernamentales y no gubernamentales, a través de herramientas de envío y recepción de informaciones.

El programa ACTI también registra las acciones de fiscalización en el sector informal y dirige los casos que sobrepasan la competencia del MTE hacia los organismos competentes.

Dentro de sus funciones, destácase incluir, alterar o excluir las acciones fiscalizadoras, educativas y proporcionar señales para los usuarios del sistema. En las acciones fiscalizadoras son incluidos los datos genéricos de acción, tales como lugar, fecha y empleador y datos específicos de los trabajadores, que después son enviados a otros organismos o instituciones que tengan competencia compartida o relacionada en función de sus facultades o de proyectos especiales de acción en este ámbito. Una acción fiscalizadora es incluida en ACTI cuando ella no puede ser registrada en SEFIT, dada la inexistencia del empleador definido y cuando, a pesar de estar en el sistema convencional, ella contiene casos de niños y adolescentes que no tuvieran sus casos totalmente resueltos y demanden la concurrencia de otros organismos, con el fin de proveer una solución más integral al trabajador alcanzado por la fiscalización.

Al finalizar la acción fiscalizadora debe indicarse a cuales otras unidades el caso deberá ser derivado. Los informes con todos los datos de los trabajadores indicados pueden ser dirigidos a los organismos relacionados y, en caso que no fueran efectivamente enviados, éste quedará registrado como en suspenso en GECTIPA y registrado negativamente para la estadística interinstitucional.

Un resumen de actividades ejecutadas por el Grupo en el mes respectivo, puede ser también fácilmente gerenciado a través de este programa, indicando los recursos aplicados, las acciones organizadas, la cantidad de denuncias y la cantidad de reuniones técnicas realizadas.

En el tercer módulo, los inspectores aprenderán a utilizar el sistema ACTI como una herramienta general que permite el acompañamiento cuantitativo y cualitativo de las acciones de combate al trabajo infantil, desde el nivel físico hasta el nivel nacional.

Finalmente, este sistema auxilia a los GECTIPA acompañando los resultados cuantitativos y cualitativos de la fiscalización, evaluando el nivel de los asociados y redireccionando, corrigiendo o reforzando las estrategias ya trazadas. Este acompañamiento puede ser hecho a través de tablas y gráficos, verificándose el número de acciones alcanzadas, sus indicadores, acciones o sin aplicación de resolución de infracción o derivamientos.

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CONCLUSIONES

A modo de reflexiones finales se aprecia que la Inspección del Trabajo, inserta dentro del sistema de Administración del Trabajo no ha perdido vigencia ni actualidad y que, por el contrario sigue constituyendo un factor esencial de humanización de las relaciones de trabajo, de la búsqueda de "trabajo decente". Sin embargo, debe modernizar su quehacer a partir de un reenfoque de su misión, adecuada a las bipolaridades de un mundo tecnologizado, por una parte, y a una "antigua economía" que subsiste, en los países de la Región, particularmente en los menos desarrollados.

En esta perspectiva, debería ciertamente continuar el desarrollo de las experiencias de modernización, a partir de las realidades de los diferentes países, partiendo desde las bases de un Convenio Nº 81 cuya vigencia sin duda se mantiene, como estatutos apropiados, carrera funcionaria, número adecuado de inspectores, normas claras sobre actuación en las visitas a terreno y procedimientos transparentes pero dando cuenta de una realidad en proceso de cambio, con realidades económicas que siguen ancladas en procesos tradicionales de producción y con una emergente transformación derivada de la tecnología y apertura de mercados.

Igualmente resultan importantes los mecanismos de consulta que para la Administración del Trabajo consulta el Convenio Nº 150, que aplicados a la Inspección del Trabajo debieran significar una mayor participación y, en consecuencia, ingerencia y responsabilidad, de los actores sociales, empleadores y organizaciones sindicales, en las normas y procedimientos de la Inspección del Trabajo.

En cuanto a la misión de control de la Inspección del Trabajo, ciertamente continuará el debate entre sus aspectos pedagógicos y sancionatorios, sobre lo cual no podemos sino coincidir que la represión no tiene significado por sí misma sino como instrumento para la obtención de un fin que en nuestro campo, se traduce en el cumplimiento de la legislación laboral, y por esa vía, en una contribución a los valores de equidad y paz social. Por ende, debieran continuar profundizándose todos los mecanismos de difusión de la legislación

laboral y normas que las complementen, pero, sin perjuicio, el Estado debiera igualmente tener preparados dispositivos para acciones enérgicas en caso de violaciones graves a derechos humanos laborales fundamentales, tales como el de trabajo forzoso o dispositivos basados en coordinación de equipos o redes interministeriales, como en el caso del trabajo infantil, especialmente en sus peores formas.

La Inspección del Trabajo debiera además adaptarse a estrategias de acción en ambientes de diversidad e incertidumbres, para cuyos efectos la planificación estratégica otorga un instrumental extremadamente importante. Esto debiera ejecutarse a los más diferentes niveles, a partir de la identificación de los siguientes factores: - Cómo se planifica, implementa y evalúa cada acción. - Elementos que impulsan la toma de decisión en los diferentes escenarios (cadena lógica más eficiente). - Modalidades de operación ante la complejidad y diversidad de las relaciones laborales actuales. - Medidas simples a tomar que reflejen resultados positivos de acción eficaz inmediata, sin grandes alteraciones en las estructuras funcionales. - Medidas más complejas necesarias que se reflejen en una efectividad de acción y que generen credibilidad del servicio para el conjunto de políticas públicas y ante la comunidad.

Dependiendo de los recursos de cada país, es posible introducir además apoyos tecnológicos, especialmente de tipo informático. Sin embargo, debería tenerse presente que los planes informáticos se construyen a partir de procesos de planificación estratégica previamente diseñados de los cuales los primeros son instrumentos aplicados. Lo mismo cabe agregar respecto de procedimientos y técnicas de difusión en el ámbito externo del servicio.

Los recursos humanos de la Inspección del Trabajo, resultando indispensables para el buen éxito de la misión de estos servicios debieran por tanto ser contratados sobre bases permanentes, con concursos públicos, de modo que no interfieran en su quehacer los cambios

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políticos que afecten eventualmente a las jefaturas. Una adecuada política de desarrollo de los recursos humanos hacia el interior de los servicios, naturalmente debiera incluir mecanismos de capacitación y formación permanente en todos los niveles, especialmente de los inspectores.

Inspectores adecuadamente remunerados, con incentivos por desempeño basados en su mayor productividad, pueden además dar mayores garantías de probidad en el sistema, tanto a empleadores como a trabajadores, y de profesionalismo en su actuar.

Sistemas de información permanente, con adecuados sistemas de estadísticas, datos recogidos además en los restantes servicios del Estado, e igualmente información proporcionada por entidades privadas, prioridades mencionadas por los actores sociales, muestreos, consultas con ciudadanos pueden colaborar para una mayor eficiencia en el quehacer institucional.

Por último, resulta importante desarrollar una concepción que incluya el desarrollo de redes sinérgicas, cambiando el concepto tradicional de las jerarquías, articulando las políticas económicas con las sociales y abordando con realismo el diseño de las políticas públicas, su desarrollo y evolución, con cuadros profesionalizados y con una muy activa auscultación de la sociedad civil, con la cual debe interactuar. Todos estos conceptos cobran particular fuerza en un servicio como el de la Inspección del Trabajo, vinculada de manera privilegiada con empresarios, trabajadores y sus organizaciones, y con la realidad de las fábricas, talleres, así como con la "nueva economía" y de esta forma contribuir eficientemente a los objetivos de un desarrollo económico sustentado en el cumplimiento de normas básicas del trabajo.

En síntesis pueden ser formuladas las siguientes conclusiones y sugerencias a la consideración de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo: - Existe consenso en la vigencia y actualidad de la Inspección del Trabajo como órgano y como función en tanto institución destinada a ser garante del orden público laboral. Sin embargo, los modelos de inspección y sus grados de desarrollo varían entre todos los países, adaptados a su historia, geografía y nivel de desarrollo socio económico.

- Se requiere el permanente ajuste y modernización de este instituto según los tipos de desarrollo económico y modos de producción que alcancen los países. - Se sugiere la conveniencia de establecer y/o mejorar los mecanismos de consulta y participación de los actores sociales en los procesos de diseño, puesta en marcha y evaluación de normativas y planes de fiscalización y especialmente en los planes de su modernización. - Aparece cada vez más importante la actividad de prevención en lugar de actividades reactivas. La difusión de la normativa laboral y de seguridad social, que hoy día se facilita con los avances en telecomunicaciones (Internet y otros) puede jugar un papel destacado para estos efectos. - Debiera buscarse el justo equilibrio entre las facultades sancionadoras y las actividades pedagógicas de los inspectores, conforme a las distintas realidades nacionales o regionales. Para estos efectos debieran actualizarse procedimientos y manuales de inspección. - Los procesos de modernización suponen métodos de planificación estratégica, sobre la base de administración por objetivos. Esto supone una adecuada identificación de la misión, visión y funciones asignadas a la institución, de los objetivos y metas específicas, y de una evaluación permanente de los resultados alcanzados, en períodos razonables de referencia. Vincular incentivos remuneracionales con objetivos estratégicos pudieran ser instrumentos adecuados para planificar y priorizar adecuadamente las áreas de mayor importancia a fiscalizar. - Se sugiere el desarrollo de un nuevo y más eficiente relacionamiento institucional con las demás instituciones públicas y privadas relacionadas con la fiscalización laboral. - La informática y la nueva tecnología debieran incorporarse a los procesos de modernización de la administración laboral. Sin embargo, los planes informáticos reposan sobre la base de las definiciones del plan general que adopte la institución. - Resulta de fundamental importancia para los procesos de modernización de la Inspección del Trabajo el desarrollo de sus recursos humanos, para lo cual debe ponerse particular énfasis en los mecanismos de selección de sus integrantes, adecuado entrenamiento inicial y formación permanente,

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garantía de carrera funcionaria con estabilidad en el cargo, remuneraciones que incorporen incentivos de productividad y otras políticas que garanticen un cuadro permanente y eficiente.

Notas 1 Tokman, Víctor E. y Martínez, Daniel: "La agenda laboral en la globalización: Eficiencia económica con progreso social". OIT, 1999. 2 Tokman y Martínez. Op. Citada. 3 Von Richthofen, Wolfgang. "Nouvelles strategies de prévention pour l’inspection du travail". Documento Nº56. OIT. Ginebra, 1998. 4 Oficina Internacional del Trabajo. "La Inspección del Trabajo". 1986; Bureau International du Travail "L'inspection du travail", 1999. 5 Ley de 22 de junio de 1982, "Para proteger la salud física y moral de los aprendices y otros obreros" empleados en fábricas de hilados y tejidos. OIT. "L'inspection du travail". Op. Citada. 6 OIT. "L'inspection du travail". Op. Citada. 7 Wallin Michel. "Orígenes y perspectivas de la Administración del Trabajo". OIT, Ginebra, Revista Internacional del Trabajo. Vol.80 Nº 1. Julio, 1969. 8 Valticós, Nicolás. "Derecho Internacional del Trabajo", Madrid, 1977. 9 De la Cueva Mario, "Derecho Mexicano del Trabajo". Tomo II, México, 1967. Pág. 877. 10 Wallin, Michel. Op. Citada. 11 Morgado, Emilio. “El nuevo marco económico, jurídico y social de la Administración Laboral y de los Ministerios del Trabajo". OIT. Volumen 51. Santiago, 1997. 12 Martínez, Daniel. "Administración Laboral y Ministerios del Trabajo en el Siglo XXI". Pág. 161 y sgts. 13 La Inspección del Trabajo se organiza en Argentina en 1912, con la ley 8.999. Anteriormente el control lo cumplía la policía (descanso dominical). 14 OEA. Página Web: www.oas.org. 15 Daza, José Luis, “El MERCOSUR y la Inspección del Trabajo”. El Mercado Común del Sur: MERCOSUR. Estudio de caso sobre una experiencia de integración económica. OIT. 1997. 16 Compa, Lance. "Labor Rights and Labor Standards in International Trade". Journal Law & Policy in International Business. Volume 25, Issue 1, 1993. Georgetown University Law Center 17 Ciudad, Adolfo, "Las Normas Laborales y el Proceso de Integración en las Américas". OIT, Lima, 2001.

18 McGuiness, Michael Joseph. "The Landscape of Labor Law Enforcement in North America: an Examination of Mexico's Labor Regulatory Policy and Practice". The International Law Journal of Georgetown University Law Center.Volume 29, Nº 3. 1998. 19 Lecuyer, Normad. "Les nouvelles administrations du travail. Des acteurs du dévelopement". OIT. 2000. 20 Benadon, Marc. "Les relations du travail et l’emploi telles qu’elles sont refletées dans les différents pays". Documento N° 56. OIT. Ginebra, 1998. 21 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Argentina. "Sistema Integrado de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social". Noviembre, 1996. 22 "La Legislación Laboral de Canadá, Estados Unidos de América y México. Informe Preliminar al Consejo Ministerial - ACLAN". 23 Galín, Pedro. "La Inspección del Trabajo. Tendencia histórica y reformas recientes". Revista Derecho del Trabajo, año LIX, Nº 5, mayo 1999. 24 Galín, Pedro. Op.citada. 25 Gonçalves, Vera Olimpia, Secretaria de Inspección del Trabajo de Brasil. Entrevista en Revista "O Elo", marzo, 1999. 26 Sobre el perfil preventivo de la inspección la Conferencia de OIT se ha pronunciado reiteradas veces en las numerosas normas internacionales, especialmente en el Art. 3 del Convenio Nº 81, Art. 6, párrafo 1 del Convenio Nº 129, y sus respectivas recomendaciones Nº 81 y 133. 27 Courdouan, Jean. "Nouvelles stratégies de prevention pour l’inspection du travail". OIT Nº 56, Ginebra, 1998. 28 Von Richthofen, Wolfgang. "Nouvelles strategies de prévention pour l’inspection du travail". Documento Nº 56. OIT. Ginebra, 1998. 29 Derrien, Jean Maurice; Xirau, Daniel y Cano, André "Labour Inspection Systems and Labour Inspectors Training Policies", 1993. International Seminar on the Training of Labour Inspectors. Lyon, 1992. 30 OIT. "L'Inspection du Travail". Op. Citada, Pág. Nº 39. 31 Birdsall, Nancy y De la Torre, Augusto. "Economic Policies for Social Equity in Latin America", 2001. Washington Contentius. Carnegie Endowment for International Peace and Inter-American Dialogue. (www.ceip.org) (www.thedialogue.org). 32 Argentina: www.trabajo.gov.ar; Brasil: www.mtb.gov.br; Canadá: www.hrdc-drhc.gc.ca; Chile: www.mintrab.gob.cl; Colombia: www.sinpro.gov.co/mintrabajo/; Estados Unidos: www.dol.gov; México: www.stps.gob.mx Perú: www.mtps.gob.pe; Uruguay: www.mtss.gub.uy.

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33 Chile. Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1967, Estatuto Orgánico de la Dirección del Trabajo de Chile. México. Ley Federal del Trabajo, Arts. 541 y siguientes. 34 Stefanescu, Raúl, Rolón, Marcelo y Muñoz, Mariano. “La Reforma Laboral. Ley 25.250 comentada". Editorial Atlántida, 2001. Art. 25. de la Ley 25.250. 35 Decreto con Fuerza de Ley 2 de 1967. 36 MTE. www.mte.gov.br/sit/perfil/implantaçao. Programa de Transformaçao de MTE.: Desenvolvimento dos Auditores Fiscais do Trabalho -Documento de referencia- MTE, junio 2000. 37 Somavía, Juan. Memoria del Director General. Actividades de la OIT 1998-1999. Conferencia Internacional del Trabajo 88ª Reunión. Ginebra, 2000. 38 Kliksberg, Bernardo. ¿Cómo modernizar el Estado y formar gerentes sociales para la acción? Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ¿De burócratas a gerentes?. Washington, 1999. Páginas 433 y siguientes. 39 Farías, Vilma. Desigualdad en América Latina. El debate postergado (Desigualdade na América Latina – el debate adiado), 2000. 40 FGTS. Este fondo tiene por objeto proveer al trabajador que pierde su empleo de una determinada prestación social que le cubre la cesantía. 41 Brasil. Programa de Transformación del Ministerio de Trabajo y Empleo: desarrollo de los auditores inspectores del trabajo. www.mte.gov.br/sit/perfil/implantaçao. 42 Brasil. Ley 8.630/93 de Modernización de los Puertos. 43 OIT. "Examen de las memorias anuales con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, Capítulo II". Ginebra, marzo del 2000. 44 Commission de la santé et de la securité du travail - CSST. "Rapport Annuel d'Activités, 1997". 45 CSST. "Pour comprendre le regime québecois de santé et de la securité du travail”, 1998. 46 Gobierno de Chile. Dirección del Trabajo, Memoria 1999. 47 www.dol.gov. Employment Standards Administration. History of ESA. 48 United States Department of Labor. Employment Standards Administration. Strategic Plan FY 1999-FY 2004. www.dol.gov. 49 Blanes Casas, Joaquín, Director General de la Inspección Federal de Trabajo, Informe sobre "Prácticas Mexicanas novedosas en materia de Inspección del Trabajo". Presentado en Reunión del Grupo II de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, Costa Rica, abril 2001.

50 Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Informe de Labores 1998-1999. México.1999. 51 Alburquerque, Rafael F. (ex-Secretario de Trabajo de la República Dominicana) "La Modernización de un Ministerio del Trabajo". Jornadas Internacionales "Diálogo Social y Desarrollo". Ediciones del Ministerio del Trabajo. Caracas, 1998. 52 OIT, Proyecto MATAC, "Memoria de los trabajos realizados para la Modernización de la Secretaría de Estado de Trabajo". República Dominicana. 2000. 53 Martins, José de Souza. "Reproduçao do capital na frente pioneira e o renascimento da escravidao no Brasil". Tempo Social, Sao Paulo. USP. Vol. 6. 1995. 54 Martins, José de Sousa; Op. Citada. 55 OIT. "Alto al Trabajo Forzoso". 2001. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. (Páginas Nº 26 y sgts.) 56 MTB. Secretaría de Fiscalización del Trabajo y de la Secretaría de Seguridad y Salud en el Trabajo. Instrucción Normativa Intersectorial N° 1, marzo de 1994, sobre Procedimientos de fiscalización en el tratamiento del trabajo forzoso rural. 57 MTB. Decreto N° 1.538 de 27.06.95 que creó el Grupo Ejecutivo de Represión al Trabajo Forzoso (GERTRAF). Con posterioridad se dictaron otros decretos, reglamentos y reconocimientos de la autoridad pública para enfrentar el tema a través de los mecanismos de Inspección del Trabajo. Pueden mencionarse el Decreto Nº 1982 de 14.08.96 y la Resolución N° 101 de 1996. El documento de la Presidencia de la República "Una Estrategia de Desarrollo Social" de 1996 y el Programa Nacional de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia del mismo año se inscriben en esa estrategia. 58 OIT. Alto al trabajo forzoso. Op. Citada. 59 Brasil. Ministerio de Trabajo. Decreto N° 549 de 1995. 60 Brasil. MTE. SEFIT. Informe de Gestión de la Secretaría de Fiscalización, 1997. 61 Fundación Abrinq. "Trabajo Infantil en los países del MERCOSUR: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay", de OIT, volumen N° 74, 1995. En su desarrollo histórico, a partir del Siglo XVI hasta casi finales del Siglo XIX los niños negros e indígenas eran incorporados al trabajo de sus padres desde los 7 u 8 años y luego de esa edad se les consideraba adultos. La inmigración de fines del Siglo XIX trajo fuerza de trabajo para el cultivo de café y las industrias en que tanto mujeres como niños trabajaban en tejidos en las ciudades con salarios mucho menores.

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62 Según Alexim, “La cultura brasileña de que ‘el trabajo ennoblece al hombre’, aliada a bajo ingreso familiar y falta de actividades complementarias en los colegios como deporte y esparcimiento, contribuyen a agravar el cuadro”. Op. Citada. 63 Es interesante la evolución cultural del concepto trabajo como innoble o inferior en la Colonia, como contraposición a la vagancia hacia

fines del Sigo XIX y en la búsqueda de proteger al menor, pero sin cuestionar el trabajo infantil, en la primera mitad del Siglo XX. Op. Citada. 64 Paiva, Paulo. Discurso como Ministro de Trabajo de Brasil. Conferencia de Oslo sobre trabajo infantil. 1997. 65 MTB. Informes ministeriales: SINAIT, N° 33, 2001.

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