Institucionalid ad y Polticas Pblicas para la niez-Ponencia presentada en el XX Congreso Panamericano de Niez y Adolescencia del IIN -23 al 25 de septiembre de 2009-

Yuri Emilio Buaiz Valera

INSTITUCIONALIDAD Y POLITICAS PBLICAS PARA LA NIEZ Y ADOLESCENCIA Yuri Emilio Buaiz Valera Quiz sea el momento de acudir a la cita con la infancia de veras y sus duendes de nunca. Mario Benedetti. DUENDES DE NUNCA I La promulgacin de la CDN y el proceso de adecuacin legislativa - compromisos, miedos y mitosLa Asamblea General de las Naciones Unidas promulg la Convencin sobre los Derechos del Nio CDN-, el 20 de noviembre de 1989. En este instrumento de Derecho Internacional se consagran los principios generales y particulares de proteccin integral a los nios y nias 1, y se reconocen los derechos a la supervivencia, desarrollo, participacin y proteccin especial de esta poblacin. La Convencin, ha conquistado la voluntad mundial al ser el texto jurdico-social de derechos humanos con mayores ratificaciones de los pases miembros de la ONU. La CDN ms que un cuerpo de normas (ms all de un reconocimiento de derechos universales para la niez), al contener mecanismos garantistas de aplicacin, cumplimiento y restitucin de derechos; se ha erigido en instrumento de planificacin, accin y evaluacin de las polticas pblicas de los pases, as como una gua del contenido programtico de estas polticas. A partir de la ratificacin interna que hacen los Estados parte de la CDN, se obligan tanto en el concierto internacional, como en la esfera nacional, a adoptar medidas de efectividad (mecanismos de garanta), de los derechos reconocidos en este instrumento. En el grupo de medidas de efectividad se encuentran las de adecuacin legislativa2. Este proceso de adecuacin legislativa resulta indito en la regin de Amrica Latina y el Caribe, por cuanto ha trado consigo1

Entendidos en el sentido en que lo hace el artculo 1 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, esto es, en el grupo general que comprende desde los 0 hasta los 18 aos.2

En el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la mayora de los convenios, pactos y acuerdos se caracterizan por contener una o varias clusulas que comprometen a los Estados parte a implementar acciones de efectividad de los derechos que reconocen, consagrando mecanismos generales de implementacin al interior de los pases y mecanismos particulares en cada una de las normas o artculos de esos textos internacionales. En los grupos de mecanismos generales se encuentran las adaptaciones legales y administrativas internas, y en las clusulas particulares, la implementacin de medidas sociales, educativas, culturales, institucionales, judiciales u otras. Estas clusulas, tanto las de carcter general (legislativas y administrativas), como las especficas son mejor conocidas con la denominacin de PROVIDENCIAS O MEDIDAS DE EFECTIVIDAD. Por tanto, las leyes internas de los pases deben sufrir transformaciones que permitan adecuarlo legalmente a los postulados, normas y principios que contienen los tratados internacionales. La Convencin sobre los Derechos del Nio CDN- en su artculo 4 establece que Los Estados Partes adoptarn todas las medidas administrativas, legislativas y de otra ndole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la Presente Convencin. Ello obliga a que la transformacin legal no sea slo un asunto enunciativo o alegrico, como sera por ejemplo el reconocimiento de derechos en un articulado, o la mencin de la proteccin integral sin mecanismos de efectividad que les sean propios a su materializacin o cumplimiento, o en todo caso, a su restitucin en caso de violacin.

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verdaderos movimientos sociales de reafirmacin interna de la propia Convencin, generado por la irrupcin de un nuevo paradigma jurdico-social, cuanto ms ideolgico, en el tratamiento de la niez y adolescencia, subvirtiendo la concepcin minorista de la niez y adolescencia que les conceba como objetos sociales de la verticalidad autoritaria de los adultos y de las instituciones, y no como sujetos sociales de derechos que ocupan un lugar activo en la sociedad, en su comunidad, en su familia y en su propio desarrollo.3 Pero tambin el proceso de adecuacin legal a la CDN y an ms el de adecuacin institucional e implementacin de las nuevas reglas de tratamiento de la niez; ha trado consigo conciencias, prcticas y sentimientos encontrados, propios de la naturaleza de la irrupcin de un nuevo paradigma filosfico, social, jurdico y, en fin, humanstico. En medio de esta irrupcin de los derechos humanos de los nios y nias, en la prctica cotidiana de madres y padres, autoridades pblicas, organizaciones privadas, maestras y maestros, entre otros; existen cuando menos grandes confusiones, especulaciones y mitos acerca de los derechos de los nios y nias. Algunos de estos mitos estn rodeados de ignorancia, otros de severas intenciones para descalificar los avances de la humanidad, y otros, quizs muchos mitos, provienen de miedos, sin duda severos miedos ante las transformaciones culturales, sociales e institucionales que conlleva la materializacin real de los derechos humanos de los nios. Si la proclamacin de la CDN y la difusin de los derechos que reconoce y consagra a los nios ha provocado tales sentimientos y prcticas encontradas, no es porque los trajo impresos en la letra misma de los derechos; sino porque la pasividad con que se aceptaba el tratamiento injusto y la aplicacin de los remedios de la doctrina de situacin irregular, no haba conseguido ser subvertida. La doctrina de Derechos Humanos consagrada en la CDN subvirti de forma radical la aceptacin generalizada de que los menores podan ser tratados de forma clasista, dividiendo a la niez entre los que pueden y tienen oportunidades, y los que no pueden y son excluidos, adems de la crueldad que los adultos quisiramos y con la discrecionalidad que las leyes y la cultura autorizaban, es decir, sin limitaciones, prohibiciones, ni reglas de derecho que determinaran la

Recordemos que antes de la promulgacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, prevaleca la consideracin minorista del nio como la ms clara y odiosa expresin de la Doctrina de la Situacin Irregular, en la que se sustenta el paradigma tutelar con un abordaje de la infancia bajo la percepcin de lastima, compasin, caridad y represin. Este paradigma tutelar divide a la infancia entre quienes tienen y pueden y los que no; sometindolos a un tratamiento diferencial, sometidos a la beneficiencia protectora los excluidos de oportunidades sociales, con una progresiva imposicin de reglas que criminalizan su situacin de pobreza, tomando como objeto de derecho las diversas situaciones de hecho adversas para responder con una especie de marcaje jurdico a la apropiacin del ser, atentando contra su condicin humana, al someterles a la institucionalizacin (lase internamiento y privacin de libertad), por causas estructurales asociadas a la exclusin, marginalidad y pobreza. Sern pues los confinados de la sociedad todos aquellos nios que al presentar ciertas caractersticas (que ms bien condiciones), sociales se les tutelar con la represin judicial e institucional, en nombre del amor, la compasin y la proteccin. En razn de la obligacin de adecuacin legislativa a la Convencin, no debera ninguna ley de un Estado parte contener normas que favorezcan la divisin social de la niez, o que establezcan la Adopcin por causas de pobreza de los padres, o la separacin del nio de su familia por estas mismas causas, o que afecten la participacin social o retrotraigan al omnmodo poder de los jueces frente a situaciones sociales de la niez o adolescencia, o la regresin a la incapacitacin social de la niez, entre otras.

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consideracin de los nios como personas humanas y sujetos sociales, iguales en lo social y en los derechos. Siendo la CDN el mentor ideolgico de tal subversin del status jurdico y social del tratamiento de la niez, evidentemente deba provocar las reacciones descritas, pero si ello hizo este instrumento internacional, cuanto ms lo ha multiplicado la promulgacin de leyes internas en los pases que han adecuado su normativa sobre niez, a los principios, postulados y normas de aquel instrumento internacional, obedeciendo al compromiso establecido en su artculo 4 que ordena tomar todas las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otra ndole apropiadas para dar efectividad a los derechos de los nios. II Las adecuaciones legislativas, las polticas pblicas y la prctica institucional

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Las adecuaciones legislativas: Como antes se ha indicado, la CDN consagra los principios

generales y particulares de proteccin integral a los nios y nias, y reconoce los derechos a la supervivencia, desarrollo, participacin y proteccin especial de esta poblacin, comprometiendo a los estados parte a dictar y ejecutar no slo medidas legislativas sino tambin administrativas, institucionales, sociales, y todas aquellas de cualquier ndole necesarias para la efectividad de los derechos de los nios. As, la adecuacin legislativa, obliga a los pases a que se revise detallada y conscientemente cualquier propuesta legal para que sea coherente con los principios internacionales de la doctrina de proteccin integral, esto es, que desarrolle los mecanismos garantistas, que no legalice instituciones que pertenecan a la tutela minoril de la doctrina de situacin irregular, o que no renuncie a principios de derechos humanos, o los vulnere de alguna forma en el discurrir de las normas legales internas. Toda actividad legislativa en materia de derechos humanos debe estar signada por el respeto a los postulados del instrumento o convenio internacional que les da origen, en razn de los compromisos internacionales derivados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Se consagran por ello en las constituciones polticas ms avanzadas del mundo, clusulas de inmutabilidad que prohben, por cualquiera medio, menoscabar o retrogradar derechos humanos ya acordados por la Nacin. De manera que se destacan entre los lmites del poder constituyente y del poder legislativo constituido, el derivado de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, que constituyen lmites sustanciales en cualquier reforma o cambio legal, sea parcial o total. Estos lmites sustanciales se comportan a su vez como mandato de la comunidad internacional que comprometen al Estado a constitucionalizar los derechos que han reconocido internacionalmente, y a no menoscabarlos en futuras reformas legales o constitucionales. As mismo, es indudable que el marco de los Derechos Humanos por ser dinmico y social, forma parte de la organizacin de las sociedades, y con ellas, del Estado social de Derecho y de Justicia. Tambin ese dinamismo posee una caracterstica singular, que consiste en que bajo 4

ninguna forma se pueden cambiar los principios y postulados en aras de restringir derechos a las personas. Por tanto, los derechos humanos slo se modifican con el objeto de ampliarlos, no de restringirlos. De tal forma que no existen lmites en su ampliacin pero si prohibiciones en su retraccin legal o constitucional. En consecuencia, la ampliacin de un rgimen legal de derechos humanos puede entenderse en una doble orientacin: en primer lugar, con el fin de asegurar el reconocimiento de un derecho no consagrado y en segundo trmino, para garantizar su cumplimiento4. La CDN expresa el contenido del principio de adecuacin en todo el recorrido de sus normas, de forma particular en cada derecho reconocido universalmente, aunque de manera general asegura el umbral de este principio, en el primer prrafo de su artculo 4, por lo que podramos afirmar que la adecuacin legislativa a la CDN se convierte as en una especie de principio de los principios, toda vez que no se trata de cualquier adaptacin legal, sino de una que respete las bases y fuentes internacionales de la doctrina de derechos humanos de los nios. Las adecuaciones legales constituyen as un principio estrechamente relacionado al carcter progresivo de los derechos humanos. 2. Prioridad y efectividad: Bajo esta premisa, y siempre en el marco de la variedad de medidas de efectividad -garantas- que se desarrollan en todas y cada una de las normas de la CDN; entendemos que la motivacin garantista si bien concibe como importante la adecuacin legal, no la asume como determinante para la materializacin de los derechos en las polticas pblicas. Por tal razn, otros principios y medidas se desarrollan en el contexto de la Doctrina de proteccin integral, por lo que el principio de efectividad trasciende las adecuaciones legislativas y compromete a las transformaciones institucionales, mientras que el principio de prioridad absoluta, contenido en el mismo artculo 4 de la CDN, consagra obligaciones particulares de polticas y gestin pblica para los nios. En efecto, el artculo 4 de la CDN, expresa que: ...En lo que respecta a los derechos econmicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarn esas medidas hasta el mximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperacin internacional El principio contenido en esta norma orienta de forma preclara que los Derechos humanos de los nios y nias deben ser atendidos con prioridad absoluta. Ello significa que el Estado4

El Instituto Interamericano de Derechos Humanos junto a otras organizaciones publicaron una gua que ampla sobre el dinamismo de los Derechos Humanos. Ver Derechos Humanos de las Mujeres: Paso a paso. San Jos, 1997.

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debe adoptar medidas hasta el mximo de los recursos para propender a la proteccin integral y, de ser necesario, recurrir a la cooperacin internacional. Que los derechos de nios y adolescentes sean atendidos con prioridad absoluta no es nicamente que se les d preferencia en la formulacin de las polticas pblicas, sino tambin prioridad en el destino de los recursos pblicos, preferencia absoluta en atencin y socorro en cualquier circunstancia y en proteccin preferente frente a situaciones de violacin o negacin de derechos, y que tambin se castigue y sancionen preferentemente estas violaciones. La citada disposicin que consagra la Prioridad Absoluta es de particular inters para transformar la conducta institucional de los gobiernos respecto a la planificacin social, puesto que invierte el orden jerrquico o de preeminencia de los asuntos de Estado y de gobierno, al colocar en primer lugar las medidas referidas al cumplimiento de los derechos sociales, econmicos y culturales de los nios, nias y adolescentes, sin que valga como excusa motivaciones de carcter presupuestario, emergentes o circunstanciales que tradicionalmente se han utilizado para evadir responsabilidades en el cumplimiento de los derechos humanos. En un sentido prctico de las polticas pblicas, significa que para su diseo, aprobacin y ejecucin, primero y en primer lugar debe estar presente el anlisis de la situacin de los nios, la aplicacin de polticas, incluyendo acciones, planes, programas y presupuestos hacia esta poblacin, dirigidos a la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales, antes que otro sector social, pero si acaso no fueren suficientes los recursos nacionales para la aplicacin de las medidas que impone el principio de prioridad absoluta, tambin con prioridad se debe recurrir a la cooperacin internacional, lo que en la prctica de la poltica de solicitud de cooperacin significara colocar en primer plano de la ayuda a los nios, antes que los compromisos derivados de otras acciones del Estado. 3. Los cambios institucionales son transformacin poltica del Estado

En el marco del relacionamiento entre ambos principios: la efectividad, (entendidas las garantas como obligacin del Estado), y la prioridad absoluta (entendida como garanta primaria especfica para transformar la poltica pblica y las instituciones del estado), resulta obvio que el deber de prestacin de los derechos sociales, econmicos y culturales est relacionado a los mecanismos con que cuenta el Estado para su satisfaccin, en donde no tiene cabida seguirlos confiando a la discrecionalidad que ha funcionado de manera perversa para excusar la supresin progresiva (y sistemtica), de estos derechos. Entenderlos como simples servicios sociales que se dejan a la discrecionalidad del Estado, o a los favores de asistencia social, o sacrificarlos por las situaciones de crisis que atraviesan los pases, negociando estos derechos en el mercado, constituye otra perversin para justificar su negacin sistemtica. La afirmacin de Ferrajoli5 es as un significativo5

Ferrajoli, Luigi. Derechos y Garantas: La Ley del ms dbil.

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aporte si queremos analizar las realidades institucionales de nuestros pases desde una perspectiva crtica y propositiva, a la luz del principio de prioridad absoluta, cuando expresa que .los problemas suscitados por los derechos sociales son sobre todo de carcter econmico y poltico: tanto porque estos derechos, a diferencia de otros, tienen un coste elevado, aunque seguramente no mayor que el de su tutela en la formas paternalistas, y clientelares de prestacin, como porque, de hecho, a falta de adecuados mecanismos de garanta, su satisfaccin ha quedado confiada en los sistemas de welfare a una onerosa y compleja ineficacia. 4. Adecuacin Institucional y polticas Pblicas en el modelo reactivo de derechos: mediacin poltica y burocrtica que por sus enormes espacios de discrecionalidad constituye la fuente principal de despilfarros, costes y, sobre todo,

La enumeracin de las medidas o providencias para la efectividad de los derechos se desprende, como antes he dicho, de todos y cada uno de los artculos de la CDN, aunque ms all de tales medidas y tambin de ellas- se desprende un contexto programtico y de gestin transformadora dirigido a las polticas pblicas, que es decir sin ambages dirigido a las estructuras fundamentales de la gestin toda del Estado. Es as como entiendo que si bien en las ulteriores adecuaciones legislativas a la CDN llevadas a cabo en la mayora de los pases de Amrica Latina y El Caribe se desarrolla una nueva institucionalidad, que en los ms de los casos, est representada por estructuras orgnicas y dinmicas de naturaleza pblica que se concretan en Sistemas Nacionales de Proteccin, stos por s mismos ( me arriesgo a ser irreverente), no representan ni podrn representar el absoluto de los cambios que se derivaran de una fiel expresin y aplicacin poltica de los derechos humanos de los nios, puesto que estos entraan una transformacin sustancial de los modelos de Estado y no slo la insercin de una nueva estructura en un modelo de estado viejo o el acoplamiento, de una forma pblica especializada para nios, en una estructura de gestin pblica de Estado con una visin, una dogmtica, una prctica poltica, y en fin, una organizacin supraestatal contraria a la justicia social y a la equidad. Ciertamente, en la Regin de Amrica Latina y El Caribe se reportan avances significativos en la adaptacin de las leyes internas de los pases a la Convencin sobre Derechos del Nio. Un apretado resumen de las caractersticas de estas adecuaciones, indica que: 1. Han trado consigo una nueva institucionalidad, ya que normativamente desarrollan: Estructuras orgnicas y dinmicas de naturaleza pblica: SISTEMAS NACIONALES DE PROTECCION A LA NIEZ Y ADOLESCENCIA Constituyen un Sistema de Control y restitucin de Derechos de los Nios 7

Se trata de una institucionalidad reactiva que no supone necesariamente la remocin de las bases estructurales del Estado. 2. Las adecuaciones institucionales tienden a agotarse en nuevos Sistemas de Proteccin, sin entraar una transformacin sustancial del Estado y su gestin pblica. 3. Pretenden sustituir y/o cambiar al Estado, insertando instituciones nuevas en un Estado viejo, y en ese contexto, la prctica institucional de los nuevos modelos proyecta que la autonoma sea entendida como estructura no integrada al Estado, con serias contradicciones con la estructura fundada en los poderes ya instituidos con antelacin. 4. La nueva Institucionalidad de Proteccin restituye derechos pero no determina las garantas de prestacin de derechos desde el nivel estructural, por lo cual no compromete sustancialmente a la poltica pblica. 5. Ejecutan acciones que tienden a influir de forma temporal y poco sostenible en las relaciones de Estado-Sociedad-Nios, y por tanto, no produce cambios estructurales en esta relacin 6. En lo estrictamente penal, en aquellos pases en donde se ha adecuado la legislacin penal para adolescentes en conflicto con la ley, no supone ms que un sistema de reaccin que protege al adolescente sus derechos en el proceso y en la ejecucin de las sanciones. Por ello, el sistema penal no tiene carcter de prevencin primaria. La pedagoga aplicada al conflicto social es un posteriori. Esta caracterizacin general del proceso de institucionalizacin de las instancias de niez en la Regin da cuenta del desarrollo de una visin minscula de la Proteccin Integral de la niez por cuanto no consigue alcanzar de esa forma las transformaciones poltico-institucionales, toda vez que stas (que se desprenden de la ideologa de la CDN), van ms all de un sistema de control y restitucin de derechos, comprometiendo su exigibilidad, y en fin, la posibilidad de no dejar justificacin alguna, ni posibilidad de negacin ninguna al Estado frente a la exigencia de su garanta o cumplimiento de manera sistemtica y permanente, lo que indica sustancial e irremediablemente la superacin de una estructura orgnica del Estado sustitutiva/reactiva de derechos por una constitutiva/activa de stos que se debe comenzar a disear polticamente sobre la base de una estructura de gestin pblica de los derechos humanos en todos los sectores de organizacin supraestatal (poderes legislativos, ejecutivo, judicial, ciudadano, entre otros), que adems de la posibilidad de control por parte de un rgano de naturaleza pblica, se constituyan en s mismos en mecanismos de cumplimiento. De all que la cultura institucional resultara afectada por las transformaciones sustanciales en la gobernabilidad (representada al menos por el binomio estructuracin/legitimidad social) y gobernacin (representada al menos por el binomio toma de decisin/eficacia), de las democracias. Garca Mndez6 ha expresado que La verdadera revolucin cultural de la CIDN radica precisamente en el hecho de haber alterado sensiblemente el carcter del vnculo que6

Ob. Cit.

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histricamente ha imperado en la relacin de los adultos y el Estado con la infancia: la discrecionalidad absoluta amparada en la idea de la incapacidad total.. Sobre esta afirmacin es legtimo entender que la alteracin de las relaciones del Estado con respecto a la Infancia no se materializa sin acciones sustantivas sobre la propia estructura del Estado, tomando como proyeccin programtica los derechos de los nios, y desarrollando -desde la variedad de medidas que encierra cada derecho particular- las transformaciones necesarias para que el derecho sea efectivo. Guendel7, por su parte, ha planteado que Los procesos culturales e institucionales de configuracin de una nueva realidad social implican cambios incrementales de largo plazo. En Amrica Latina y El Caribe, estos cambios en materia de niez y adolescencia han pugnado con inconvenientes y perjudiciales dilaciones, pues si bien la Regin ha iniciado un proceso de adecuacin institucional que tiene como caracterstica comn la transformacin de las viejas estructuras de atencin y tratamiento tutelar de la niez y adolescencia para ser sustituida por una institucionalidad sistmica de proteccin integral, este proceso ha tenido en la regin particularidades comunes a todos los pases, y ha distinguido tambin caractersticas singulares a cada pas. Entre las particularidades comunes se evidencian: A. Una marcada pugna entre el desmantelamiento (desestructuracin), de las estructuras administrativas y judiciales de atencin propias de la doctrina de la situacin irregular, tales como juzgados de menores, programas de atencin final, institucionalizacin de nios por violacin de sus derechos, y la construccin de los modelos de proteccin integral que privilegian la restitucin de derechos, los mandatos de proteccin universal dirigidos a la incidencia en la poltica pblica, y la atencin no fragmentada de la niez y adolescencia. Esta particularidad comn que denominaremos como la pugna poltico-institucional en el proceso de adecuacin sustancial del Estado para la garanta de los derechos a nios y adolescentes, trasciende a la mera consideracin de efecto, para comportarse como caracterstica necesaria y predecible por la naturaleza propia de los cambios que propone la doctrina de proteccin integral. De tal manera, que resultara errtico determinar que la pugna entre la transformacin estructural y el continuismo de la atencin tutelar, es una consecuencia o efecto, puesto que es un elemento caracterstico propio a todo proceso de transformacin. B. Los esfuerzos de instauracin del modelo de proteccin integral e incluso de instancias ya conformadas, coexisten con viejas estructuras del Estado y con instancias administrativas, modelos y conductas institucionales que no le son propias al modelo de proteccin integral, obstaculizando peligrosamente el desarrollo adecuado y pleno de las acciones y polticas de proteccin a los derechos de nios y adolescentes. El ejemplo ms evidente de esta situacin se observa en el7

GUENDEL, Ludwig. La Poltica de la Poltica Pblica y los Derechos de la Niez y la Adolescencia: En bsqueda de un programa de transformacin de las instituciones sociales., p. 114

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desempeo de programas y servicios tutelares que focalizan la atencin en el nio como problema, y que lejos de restituir derechos, son un factor adicional de nuevas violaciones de estos derechos. Otro ejemplo lo constituye la organizacin y la prctica de las medidas administrativas de proteccin y restitucin de derechos, que por lo general, son decididas en el marco de la concepcin tutelar, ordenando restituciones de derechos aplicacin de aquellos programas tutelares. C. La poca comprensin de que la aprobacin y entrada en vigencia del marco legal de de la proteccin en s proteccin integral, constituye una condicin subjetiva, no determinante que se caracterizan por el aislamiento familiar, el secuestro social y familiar del nio, la institucionalizacin de nios de calle y, en fin, por la orden de

misma; ha desarrollado un inmediatismo legalista que culmina en el juzgamiento y condena de la ley como ineficaz. En la medida en que la condicin subjetiva de la ley no logra materializar en la realidad institucional (entre otros, por los factores antes descritos en los puntos a y b), en esa misma medida se afianza una concepcin legalista fundada en el mito de la ley como condicin determinante para la proteccin de los derechos de los nios, y por tanto, conduce al determinismo legal de la ineficacia normativa. Esta concepcin est alimentada por la corriente jurdica positivista que pretende conceptualizar las leyes de nios como un marco exclusivamente jurdico, obviando que la singularidad de estas leyes estriba en el marco social e institucional que proyecta, solo realizable bajo otras premisas y no exclusivamente las de ndole legal. En otros trminos, las normas jurdicas de las leyes de proteccin de la niez, no se bastan o concluyen en su ciencia propia, ni se cumplen o dejan de cumplir con la sola condicin jurdica que describe la norma, puesto que de cada una de ellas se expresa claramente el cumplimiento de condiciones institucionales y sociales, las cuales son consustanciales a la norma misma. Esta caracterstica del estado actual de la implementacin legal e institucional de la proteccin integral en Amrica Latina y El Caribe, ha desatado la furia reformista al acusar a la ley como incapaz de resolver la situacin de la niez, condicionando tal solucin a la derogatoria o reforma de la ley, y por lo general, volviendo a las consideraciones minoristas de la legislacin. En sntesis, una interpretacin restringida del tema atinente a las transformaciones institucionales se conforma con expresar que los sistemas de proteccin de nios constituyen la garanta de los derechos colectivos, los difusos (a la supervivencia, al desarrollo y a la participacin), o los derechos individualmente considerados cuando han sido amenazados o violados, En esta idea restringida la nueva institucionalidad especializada en la proteccin de los nios se encarga de proponer acciones en polticas pblicas, por lo general en forma aislada del resto de los rganos pblicos, controlar su ejecucin, restituir derechos cuando se han violado, o hacer cesar amenazas de violacin. Si bien ello representa un importante avance para el equilibrio en la exigencia de los derechos de los nios, para el control de la discrecionalidad y arbitrariedad; lucir siempre como una institucionalidad reactiva porque no supone de manera alguna la remocin de las bases estructurales del Estado en cuanto ellas constituyan arbitrariedad y en cuanto permitan, justifiquen y practiquen una concepcin y 10

desenvolvimiento poltico del Estado y sus instituciones que favorecen la desigualdad y la exclusin de la poblacin mayoritaria de nios. Lo contrario, supone una organizacin institucional del Estado capaz de generar condiciones y practicar la administracin de la igualdad como categora poltica de los derechos humanos inherente e inmanente al propio Estado y no exclusivamente a la posibilidad de control y restitucin de un rgano de naturaleza pblica. Por lo dems, esta visin satisface a las estructuras de injusticia social, y tiende a agotar a los propios Sistemas Nacionales de Proteccin, por cuanto no actan sobre las causas estructurales de la violacin/incumplimiento de los derechos humanos de nias, nios y adolescentes. 5. Polticas Pblicas e institucionalidad para un modelo constitutivo/activo de derechos:

El contexto normativo del reconocimiento de los derechos de los nios en la CDN y dems instrumentos internacionales; conlleva expresamente un derecho general que se explica tambin en los principios de prioridad absoluta e inters superior del nio, cual es el derecho a demandar las transformaciones poltico-institucionales que permitan la efectividad de los derechos reconocidos legal y constitucionalmente. Que es este un derecho poltico, no cabe duda, toda vez que entraa y compromete las relaciones mismas del Estado en cuanto estructura de satisfaccin de derechos, respecto de los nios y del resto de la sociedad. Si se ha dicho insistentemente que la CDN constituye un proyecto de sociedad, nueva, justa, con base en la dignidad humana de los nios. Abstraernos de la importancia que la Convencin atribuye a las transformaciones poltico-institucionales como estrategia para la conquista de esa sociedad que proyecta, constituira por lo menos un desconocimiento de la proyeccin poltica de los derechos humanos, y cuanto ms representara la conservacin y esttica de las relaciones sociales inequitativas que han existido y en la que los nios y las mujeres han ocupado una especie de afirmacin real, declarada y desarrollada, de la injusticia. En esta idea que me he permitido conceptuar no cabe su entendimiento como alternativa poltica, sino ms bien como parte constitutiva de los derechos polticos expresados y determinados en el principio de no discriminacin e igualdad del artculo 2 de la Convencin. Supone as este derecho la posibilidad de desarrollar desde si y con amplitud la ciudadana activa (ms apropiadamente podra serlo la persona activa), en cuanto elemento fundamental y realizador de la concepcin del nio como sujeto pleno de derechos. Por tanto, las adecuaciones sustanciales en los ordenes administrativos, presupuestarios, de planificacin social, de servicios pblicos, de la organizacin y estructura de la administracin de justicia, la respuesta institucional a los requerimientos de la niez, el aparato policial e incluso de aqullos asuntos declarados tradicionalmente como de seguridad y soberana de Estado, la 11

distribucin y redistribucin de la riqueza nacional; no slo encuentran una limitacin de derecho en el principio del inters superior del nio, sino que estn ordenados a transformarse sustancialmente para dar respuesta a la satisfaccin de los derechos de los nios. El derecho a la transformacin poltico-institucional es intrnseco al proyecto de igualdad y justicia social de la CDN, como lo explica en su artculo 4 al consagrar el principio de efectividad que compromete el cambio en la conducta del Estado, puesto que cuando obliga a la toma de decisiones polticas, administrativas, institucionales, sociales, econmicas o de cualquier otra ndole para que sean efectivos los derechos de los nios; est obligando a la transformacin del Estado, de manera que estas decisiones no sean slo producto del control restitutorio de los derechos, sino ms bien de su efectividad cumplida en la estructura orgnica del Estado. El principio de efectividad orienta entonces el deber de prestacin que asume el Estado al afirmar los derechos sociales, econmicos y culturales, entendidos como garantas para la supervivencia y el desarrollo de los nios, por lo que antes que enumerar y en todo caso explicar cules son las transformaciones institucionales, insisto en que resulta ms relevante y urgente entender y explicar la razn de ser de stas transformaciones en el plano poltico-institucional como presupuesto constitutivo e indispensable de la proteccin integral de los nios. Alterar el orden tradicional de la poltica de Estado, por ejemplo, en materia comunicacional, importa el establecimiento de protocolos y guas de actuacin permanente en cada informacin, programacin, actuacin pblica comunicacional de los personeros y personajes que le representan, fijar las condiciones de la programacin dirigida a los nios, formar de manera crtica la actitud de todos los ciudadanos acerca de la educacin informal de los medios de comunicacin, entre otras medidas. Un claro ejemplo lo constituye el artculo 6, numeral 2, relacionado con los artculos 27 y 32 de la CDN. En ellos -y de ellos- se desprende que el Estado es quien se debe transformar como obligacin para garantizar la supervivencia y el desarrollo creando condiciones apropiadas para que los padres y/o representantes cumplan sus obligaciones primarias de manutencin y calidad de vida de los nios, pero deben confluir otras estrategias institucionales estructurales y apropiadas en la poltica educativa del Estado que protejan a los nios contra el trabajo u otra forma de explotacin econmica. En el articulado triangular que he colocado como ejemplo (6, 27, 32 de la CDN); nada se puede exigir a los padres si el Estado no ha sido capaz de garantizar las mnimas condiciones a las familias para que cumpla su funcin social, as como no bastara con sancionar al patrono explotador si las condiciones sociales, si la poltica educativa del Estado no garantiza la inclusin, la permanencia y la calidad en la Escuela8. En este mismo ejemplo, vale analizar el alcance del8

Sin pretender ser funcionalista en el anlisis social, la carencia de condiciones socio-econmicas y culturales en las familias junto a la falta de constancia, cuando no ausencia, en polticas de universalizacin de la Educacin, constituyen parte de las razones multifactoriales para la explotacin econmica de los

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Sistema de Proteccin de Nios, restituyendo el derecho mientras las relaciones de EstadoIndustria-Nios-Escuela, permanecen inclumes. En los dos anteriores ejemplos, cabe preguntarse si los sistemas de proteccin de la niez son suficientes para garantizar que todos estos factores de violacin de derechos humanos sean debidamente alterados al interior de las polticas pblicas y de las instituciones en general? o Es el Estado el sistema de Proteccin de los Nios? Si nuestras respuestas las ceimos y enfocamos exclusivamente a los sistemas de proteccin como imagen de las transformaciones institucionales requeridas para la proteccin integral, incurrimos en el grave error de creerlo garante primario de los derechos humanos de los nios y de las familias. Si, por el contrario, ampliando nuestro entendimiento acerca de la proteccin integral, la visin abarca lo ancho, largo y hondo del asunto, las transformaciones institucionales imponen la transformacin poltica del Estado. La autonoma de los sistemas de proteccin de la niez, no les abstrae de su naturaleza y responsabilidad pblica, pero tampoco les hace parte nica, absoluta y suficiente en la proteccin de los derechos de los nios, menos an en su absoluta garanta. Los sistemas de proteccin funcionan como estructuras integradas al Estado, para el control de ste en el cumplimiento y restitucin de los Derechos. Por ejemplo, en Venezuela, Repblica Dominicana, Ecuador, Brasil, y recientemente en la Ley de Proteccin a la Niez y Adolescencia de El Salvador, entre otros pases; los Consejos de Nios, Nias y Adolescentes son entes de carcter deliberativo, consultivo y contralor, pero adems son de naturaleza pblica, es decir, que forman parte de la organizacin del Estado, y sus actos de ndole administrativo, son asimilables a los actos pblicos del resto del Estado. Sus funcionarios responden administrativa, civil y penalmente de acuerdo a las reglas de responsabilidad en las funciones pblicas. Al contrario de lo que se afirma publica y reiteradamente, los Consejos de Derechos no elaboran la poltica Pblica sobre niez y adolescencia. Esta la disea y ejecuta el estado a travs de los rganos de gobierno, mientras el gobierno del Sistema de Proteccin, la controla y evala. As, Los Consejos de Derechos en forma general en estos pases: a) b) c) Disean los planes y lineamientos del sistema de proteccin integral a nios y Establecen directrices (lase bien: directrices), a seguir por los programas de Conocen, evalan y opinan sobre los planes nacionales, estadales o municipales de adolescentes; proteccin, entidades de atencin y Defensoras de Nios; carcter intersectorial que elaboran los rganos competentes ( conocen, evalan y opinan, es decir, es una funcin de control para evitar desviacin, no es una funcin de ejecucin); d) efectan el seguimiento y control de aquellas polticas y acciones pblicas nacionales, estadales o municipales referidas a nios y adolescentes. Como se evidencia de esta lectura, en muchos pases de la regin, los cuerpos deliberativos de proteccin de derechos humanos de nios, nias y adolescentes no tienen disposicin directa sobrenios.

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las polticas, programas y servicios del Estado, sino disposicin de control y evaluacin. Y ello es absolutamente legtimo por cuanto se trata propiamente de un sistema de vigilancia, control y equilibrio de las acciones pblicas, pero ello no significa determinacin en su diseo, ni en su aprobacin, ni en su ejecucin. Controlan las acciones del Estado, por tanto proponen polticas pblicas, hacen seguimiento y las evalan, y, en todo caso, exigen administrativa o judicialmente su cumplimiento, pero no sustituyen al Estado en su funcin poltica. La proliferacin de Programas de atencin (sin desdear su importancia), para casos individuales y con alto contenido asistencial, en detrimento de las polticas sociales es una muestra palpable de que la poltica pblica toma una direccin contraria a la pretensin transformadora de la realidad que imprime la CDN, puesto que creer en que los programas de atencin individualizada resolvern las violaciones estructurales de derechos universales, e insistir en la sola creacin de estos, olvidando las polticas pblicas, su control y seguimiento, podra ser parte del problema y no de la solucin, en razn de que: i. La mayor creacin y existencia de necesidad de programas de atencin individualizada, refleja una errada idea de la proteccin integral, puesto que la atencin final es slo la respuesta a la violacin de derechos existente; ii. La percepcin de la mayor necesidad de programas, revela una realidad que no slo es la de la existencia de ms nios violados en sus derechos, sino la ausencia de polticas para prevenir estas violaciones, iii. La percepcin de la necesidad de programas puede estar revelando que la masificacin de la atencin es un avance a la solucin de la problemtica de la infancia, cuando en realidad la mayor existencia de programas es slo consecuencia del verdadero problema y de las verdaderas causas. iv. La percepcin de la atencin especial e individualizada de nios reporta la visin del nio como un problema, y no delimita que el nio en estas circunstancias es la manifestacin del problema mismo. Un ejemplo de ello, es la masificacin de programas de atencin de nios de la calle. v. Conduce a la visin de las instituciones totales, aquellas que pretenden abarcar toda la atencin al nio, incluyendo la de los programas bsicos. Por tanto, 6. Lneas de accin para la transformacin institucional

El esfuerzo de adecuacin institucional est obligado a trascender la minscula (por minscula y restringida, equivocada), nocin de satisfaccin de derechos exclusivamente a travs de la institucionalidad de los sistemas de proteccin y nicamente por va de stas instancias o modelos institucionales de control y restitucin. Se trata de cambios en la estructura orgnica de planificacin, gestin y ejecucin, a cargo del Estado como un todo del poder pblico y social. Para transformar sustancialmente la sustitucin/reaccin de derechos representada por la visin minscula de las 14

instancias de proteccin, esos cambios en plural- deben estar apuntados a la refundacin del Estado para la conformacin de la estructura constitutiva/activa de derechos, lo cual compromete la gestin pblica en la afirmacin, realizacin e implementacin de los derechos de los nios9 , con severas implicaciones principalmente en el orden de la estructuracin y concepcin del modelo de Estado que gestiona los asuntos pblicos para la satisfaccin de las necesidades reales10. Se trata, en otras palabras, de iniciar un proceso de cambios estructurales del modelo en que ha sido fundado y desarrollado el Estado, puesto que las causas de la insatisfaccin de los derechos humanos de los nios tienen su explicacin en la injusticia social que ha sido congnito a modelos polticos de Estado esencialmente injustos y generadores de desigualdad. Tambin se requiere apuntar a una visin mayscula de estos cambios que supere el remozamiento y la redecoracin de sus instancias, profundizando en las contradicciones existentes entre la estructura del Estado y los derechos humanos, as por ejemplo, entre la toma de decisiones y las oportunidades de participacin de los nios en ellas; o profundizando en las contradicciones existentes entre los modelos de planificacin y asignacin presupuestaria y la satisfaccin de las necesidades reales de los nios; o entre las formas de gestin pblica de un Ministerio de Familia o de Desarrollo Social, o de un Ministerio de Educacin y la satisfaccin de estas necesidades; o la ms aparentemente invisible, pero permanente contradiccin, entre las estructuras y formas de gobierno y de gobernabilidad que asumen los rganos legislativos en referencia a los derechos humanos de los nios. Corresponde al Estado constitutivo/activo de derechos, la absoluta consideracin preeminente de los nios y nias en todas y cada una de sus estructuras de poder, desde la significacin y relevancia para la garanta primaria de los derechos sociales (representada en la restriccin a la toma de decisiones), por va de mecanismos internos inherentes a los poderes pblicos, pasando por un sistema de responsabilidad administrativa en la ejecucin de las polticas pblicas, hasta en lo poltico, e igualdad en lo social. Respecto a las transformaciones culturales e institucionales sin duda que corresponde a la sociedad entera, pero el Estado y las polticas que deciden su organizacin, gestin y funcionamiento deben emprender acciones para alterar positivamente la imagen acerca de la realidad, las vivencias y el mundo de los nios; se trata de liderar desde el Estado los cambios cognoscitivos y culturales9

la

generacin de una estructura poltico-econmica que de razn sistemtica y permanente de libertad

Baratta, Alessandro, La Niez como Arqueologa del Futuro En la misma obra, -en una acepcin que comparto- Baratta entiende como reales las necesidades dentro del contexto de una teora histrico-dinmica, explicando que son aquellas que deben satisfacerse en una sociedad, atendiendo especialmente a que su cumplimiento o no redundan en la manifestacin de la justicia social. En ese sentido, su incumplimiento revela de manera clara la violencia estructural, es decir, la representada por el Estado al existir disonancia de las opciones productivas y distributivas con relacin a las necesidades.10

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acerca de la niez. Por cuanto es reconocido suficientemente que la imagen de la niez es en gran medida una construccin social y cultural11 se hace imprescindible (e inaplazable), que el Estado, comprometido como se encuentra en la regin con la CDN, asuma la toma de providencias polticas para lograr los cambios necesarios en la percepcin del nio como sujeto social, acreedor de derechos que le son inalienables. As, la poltica para los cambios de percepcin cultural y social, deben ser instrumento de carcter permanente en el sector educacin, comunicacin, salud, justicia, planificacin social, entre otros. El cambio cultural al que me refiero debe iniciarse al interior de los hombres y mujeres que representan, actan y obligan al Estado, desde los propios gobernantes polticos (Presidente, Gobernadores, Alcaldes, Legisladores), hasta los responsables tcnicos y planificadores, puesto que muchos de los funcionarios de gobierno no slo se convierten en un obstculo para la realizacin de los derechos humanos de los nios, sino en agentes de su propia violacin. En cuanto a la participacin de los nios y nias, tambin corresponde al Estado constitutivo/activo de derechos, animar la utopa abriendo el camino de la participacin de los nios en la toma de decisiones, lo que supone una refundacin del Estado de los adultos y la alteracin de una cultura institucional de autoritarismo que se representa y materializa con el slo hecho de decidir por ellos y sin ellos. No basta con aceptar la participacin, que ya sera bueno, es necesario que se impulse el ejercicio de los derechos de participacin, por cuantos medios sea posible, que es an mejor. En esta nueva perspectiva de un Estado constitutivo/activo de derechos humanos, adems de alterarse el modelo institucional, se subvierte el orden en que se colocan tradicionalmente la importancia de las personas ( ms all de los ciudadanos), como eje del Estado social de Derechos. El Estado pasa a ocupar as la obligacin de prestacin de los derechos a la supervivencia, desarrollo y participacin de los nios a que est destinado por las normas de la Convencin Internacional sobre los Derechos de los Nios. Tambin resulta obvio que las funciones de control, evaluacin o restitucin de derechos que deben cumplir las instancias de los sistemas de proteccin de la niez, ocuparn su tiempo, su espacio, su actuacin en general, en la prctica de la vigilancia y accin sustitutiva/reactiva que les corresponde, pero adems, se disminuye su ocupacin, su clientela y, por ende, su burocracia. Cualquier anlisis no tan avezado de las funciones de control, evaluacin o restitucin de derechos, ya sean colectivos, difusos o individualmente considerados, que le es asignado a las instancias especializadas de proteccin de los nios, concluir en su importancia para atender situaciones emergentes, o para accionar al estado en el cumplimiento de los derechos, o para definir la atencin individualizada del problema social, representado en uno o ms nios, pero tambin concluir en que ello deja inclumes las relaciones intrnsecas en que se mueve la sociedad respecto a los nios.11

Sheridan Bartlett, y otros. Ciudades para los Nios, pg. 17

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As, por ejemplo, cada medida de proteccin individualizada dictada a favor de un nio o nia (en casos de proteccin especial contra el maltrato, la explotacin, etc), va a engrosar la deuda que tiene el Estado con las polticas sociales, a ms medidas de proteccin se tengan, por ejemplo, en un Municipio, cantn o parroquia, indudablemente ms falencias hay en la poltica pblica de esa localidad. Si bien es importante la atencin individualizada del nio desprotegido o violentado en sus derechos, si bien la calidad de esta atencin restitutoria de derechos est indicada precisamente por el respeto a sus derechos humanos, la integracin a una familia, a la escuela, etc., segn el caso, tambin es cierto que estas medidas no pueden convertirse en la gua usual del diccionario de la proteccin, por cuanto representan la atencin final (individual y personal), de un conflicto de carcter estructural y social que se disminuir ( hasta su mnima expresin) no contando la cantidad de medidas de proteccin dictadas, sino la capacidad y calidad de las polticas pblicas para superar el conflicto social que da origen a su repitencia y permanencia en la vida de muchos nios y nias. Resulta as imprescindible que el Estado constitutivo/activo de derechos supere tambin las prcticas de restitucin de derechos individuales por va de la accin forzada de rganos administrativos o judiciales, segn sean los casos. Si bien, en la organizacin de las transformaciones institucionales estas formas deben permanecer como mecanismos de garanta de derechos, son slo secundarios (de hecho, en la doctrina moderna de los derechos humanos, la restitucin y la sancin, son garantas secundarias), el Estado social de derechos debe profundizar en mecanismos y formas permanentes de autorregulacin o autocomposicin administrativa (voluntaria y hasta natural), que reduzcan al mximo la aplicacin forzada de la restitucin. El Estado social de Derechos debe ser capaz de avizorar por si mismo estas situaciones e impedir su materializacin. Ello es posible en la concepcin de la poltica pblica de proteccin especial como elemento integrante de la poltica general de proteccin integral. En todo caso, los programas de proteccin especial dirigidos a la atencin individualizada como restitutoria de derechos, responden a las lneas de la poltica pblica de proteccin de la niez, de tal suerte que la dimensin que a sta ltima se le de en la estructura y en la planificacin del Estado, definir la dimensin de la proteccin. La mayor dificultad por la que atraviesan los programas de proteccin ha consistido en la separacin (aislamiento), que de ellos se ha hecho de la planificacin general de la proteccin integral, como si fuesen absolutamente independientes, y como si la atencin individualizada de los conflictos de violacin o amenaza de derechos de los nios, estuviese conceptualmente abstrada de la poltica pblica. Esto es, as como deben existir lneas y planes de y para las polticas universales, deben existir para las polticas especiales. En ello tambin se empea la idea que estamos planteando del estado constitutivo/activo de derechos humanos, por cuanto el alcance de las transformaciones institucionales estara orientado igualmente a producirse al interior de la propia conceptualizacin de la poltica pblica, incluyendo en stas la poltica de proteccin especial, que

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adems de atender a los excluidos, los incluya en el goce efectivo de sus derechos como persona humana12. Por tanto, podremos decir que en la Regin de ALC, desde la proclamacin de la CDN y comenzando por Brasil en 1989; se han iniciado dos grandes fases del proceso de transformacin para la garanta efectiva de los derechos humanos de la niez: - Las adecuaciones legislativas, y - Las adecuaciones institucionales Por todo lo expresado en este ensayo en relacin a la segunda fase, y adems de las lneas de accin generales que se han descrito anteriormente, se precisa de acciones elementales para que las adecuaciones institucionales logren el cometido de ser garanta expresada en polticas pblicas. En tales acciones, se deben contener bsicamente las siguientes:

1. Evaluacin de los Sistemas de Proteccin13 que con el uso de metodologa cualitativa ycuantitativa tenga como objetivo central la determinacin de los principales aciertos, obstculos y avances en la creacin, funcionamiento y resultados de los rganos, instituciones y entidades que lo conforman. Dicha Evaluacin permitir arribar a un anlisis del estado situacional de los respectivos sistemas de proteccin por pas, a travs de, por lo menos, los siguientes indicadores.

a. Indicadores de polticas pblicas y estructuras que reflejen la informacin cuantitativay descripcin cualitativa de las polticas pblicas para la garanta de los derechos de los nios, nias y adolescentes, as como la estructuracin de cada rgano, entidad o institucin y sus recursos para responder a estas polticas.

b. Indicadores de procesos. Que medirn el tipo y forma de los servicios de acuerdo condeterminados estndares de calidad, especialmente en los programas de atencin

c. Indicadores de procedimientos y gestin, que describirn las caractersticas y ladinmica de los procesos, los grados de cumplimiento de las metas, y por tanto, la verificacin de los objetivos de las diversas instituciones y rganos, en funcin de las atribuciones que tengan establecidas.

d. Indicadores de impacto o resultado. Que midan la incidencia de polticas y programasen la poblacin total, o en la del grupo poblacional objetivo.

Un importante y reciente ejemplo de autocontrol y regulacin de Derechos Humanos, desde el punto de vista del deber ser lo instituye actualmente la nueva Constitucin Poltica del Ecuador que, adems de crear un Sistema de Proteccin de Derechos Humanos, de carcter autnomo, ha consagrado los Consejos de Igualdad que siendo parte de la funcin ejecutiva estn encargados de la vigencia de los derechos constitucionales y de tratados internacionales, con atribuciones en la formulacin, transversalizacin, observancia, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas en materias especficas 13 En el ao 2007 Repblica Dominicana ha finalizado el anlisis del estado de implementacin del sistema de proteccin de la niez y Adolescencia que utiliz una metodologa avanzada de estndares de derechos humanos para el comportamiento de la institucin nacional de `proteccin, y arroj informacin estratgica para la planificacin y acciones en los prximos aos. La Oficina de UNICEF en este pas brind asistencia tcnica para el diseo metodolgico y ejecucin del referido anlisis organizacional.

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2. Pasar de sistemas focales de atencin y proteccin a sistemas integrales de proteccin:ello significa que debe incluirse (dnde la ley no lo haya previsto), normas de integracin de los sistemas de proteccin a la toma de decisiones en polticas pblicas nacionales, provinciales, departamentales o estadales, y locales (municipales, parroquiales). Este aspecto resulta relevante para la consolidacin real de las instancias de proteccin, de tal forma que no slo se destinen al control de la poltica pblica, sino a la toma de decisiones y el rumbo de stas en trminos de equidad e inclusin social de la niez.

3. Vinculado a lo anterior se precisa de la insercin de la proteccin de la niez yadolescencia en el sistema pblico de los servicios sociales, en el marco de las polticas de equidad y en especial en todas aquellas dirigidas a proteger la permanencia y/o inclusin familiar, la rehabilitacin de los que son vctimas de explotacin, abuso, violencia, discriminacin, conflictos armados y exclusin escolar. 4. Anlisis particular de las polticas pblicas dirigidas a las familias, con el objeto de determinar la mayor o menor incidencia que tienen en los factores determinantes de las condiciones de desagregacin familiar, tales como educacin, empleo, vivienda, acceso a servicios sociales, en particular la seguridad social, salud y, agua potable, entre otros . En este mismo marco, analizar la participacin de los sistemas de proteccin y de las familias en los niveles locales y comunitarios para la determinacin y ejecucin participativa de estas polticas.

5. Difundir y luchar por la inclusin de los rganos deliberativos de proteccin a la niez yadolescencia (por ejemplo los Consejos de Niez en Venezuela, Ecuador, Repblica Dominicana, etc), como parte integrante de las propuestas y deliberaciones presupuestarias de los parlamentos u rganos legislativos.

6. Revisin de las responsabilidades de las polticas judiciales en materia de proteccin dederechos a nios, nias y adolescentes en general, y en materia de diseo y ejecucin de polticas y programas dirigidos a adolescentes en conflicto con la ley penal, de tal suerte que integren al sistema de proteccin en el diseo y control de stos.

7. Revisin de las normas y mtodos de rendicin de cuentas de los rganos ejecutivosdel sector pblico (ministerios, secretaras, Alcaldas), para iniciar un proceso de inclusin de la rendicin pblica de cuentas en materia de niez y adolescencia, en donde no exista.

8. Revisin particular de las polticas intersectoriales de Educacin, Salud, Desarrollo Socialy Familia, con atencin de las medidas de efectividad contenidas en la CDN y a la participacin social en su diseo y control. En definitiva, las transformaciones institucionales que parten del enfoque de la proteccin integral a la niez, imponen tanto una visin cuanto una modelacin sustancial no slo de los rganos especializados de proteccin, sino principalmente de las estructuras y factores de poder pblico, como nica va de materializar la utopa posible que nace de la CDN, esto es, como camino para 19

poder trascender las instituciones contractivas y pasar a la construccin de instituciones activas de derechos. Todo ello, sin duda, tiene que ver con la legitimidad de las democracias, no en trminos de derecho constitucional, sino fundamentalmente en trminos de legitimidad social. BIBLIOGRAFIA: BARATTA, Alessandro. LA NIEZ COMO ARQUEOLOGIA DEL FUTURO. El Derecho y Los Chicos, Compiladora Mara del Carmen Bianchi. Espacio Editorial, Argentina, 1995 CARCIOFFI, Ricardo y BECCARIA Luis. AMERICA LATINA Y EL GASTO SOCIAL. UNICEF, Libros. Bogota, Colombia, 1995. FERRAJOLI, Luigi. DERECHOS Y GARANTIAS, La Ley del ms dbil. Editorial Trotta. Madrid, Espaa, 1999. GARCIA Mndez, Emilio. LA DIMENSION POLITICA DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LA NIEZ Y LA ADOLESCENCIA: Notas para la Construccin de una Modesta Utopa. Trabajo mimeografiado. 2002. GARCIA Mndez, Emilio. POLITICA SOCIAL PARA LA INFANCIA BAJO LA DOCTRINA DE PROTECION INTEGRAL. UNICEF . 2001 GUENDEL, Ludwig. POLITICAS PUBLICAS Y DERECHOS HUMANOS. Documento mimeografiado, 2003. INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS. Derechos Humanos de las Mujeres: Paso a paso. San Jos, Costa Rica. 1997. KALUF, Cecilia y MAURAS Marta. REGRESO A CASA. La Familia y las Polticas Pblicas. UNICEF, Editorial Santillana, 1998. ORGANIZACIN de las Naciones Unidas. Convencin sobre los Derechos del Nio, promulgada el 20 de noviembre de 1989. Publicacin Unicef-Venezuela. Caracas, 1999. PACHECO de Klle Sandra. EL NUEVO DERECHO DE LA NIEZ Y ADOLESCENCIA. UNICEF.2001 SHERIDAN Bartlett, Roger Hart, David Satterhwait, Ximena de la Barra y Alfredo Missair. CIUDADES PARA LOS NIOS. Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales de Espaa y Comit Espaol de UNICEF. 2001 UNICEF. IV seminario Latinoamericano sobre Niez y Adolescencia. Bolivia, 1996. UNICEF, Costa Rica. DERECHOS DE LA NIEZ Y LA ADOLESCENCIA, Antologa. Compiladores Mauricio Gonzalez Oviedo y Elieth Vargas Ulate. San Jos de Costa Rica, 2001

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