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SindicalesI I

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Estudios

2. DIAGNÓSTICO Y DEFICIENCIAS QUE HACEN NECESARIA UNA REFORMAINTEGRALElsistemaperuanodeseguridadsocialpadecedegravesde�icienciasrespectodecobertura, �inanciamiento, cuantıa y calidad de las prestaciones, gestion ysupervisiondelsistemaquehacennecesariaunareforma.Ellounidoalaausenciade informacion de calidad, y la falta de lineamientos de politicas en seguridadsocialexplicitadaspublicamente.A continuacion desarrollaremos las de�iciencias mas relevantes respecto de lossubsistemas de pensiones, salud, desempleo y riesgos de trabajo que hacennecesaria una reforma integral y permiten per�ilar el sentido que esta reformadeberıa deseguir.Seentiendequesonobjetivosdeunsistemadeseguridadsocialdotar de proteccion adecuada frente a contingencias sociales, generandomayorbienestar y mejores niveles de igualdad (componente solidario del�inanciamiento).2.1.PENSIONESRespectodelacoberturaenpensionessehadestacadolabajacuberturasubjetivafrentealosriesgosdevejez,asıtenemosquesolamenteun26%delaPEAestarıaaseguradoenalgunsistemapensionario,seaSPP,SNPoalgunotro.Solamenteel52% de la poblacion de 65 anos o mas cuenta con algun tipo de pensioncorrespondiendoentre losque tienen pension 47%al SNP, 40%aPension 65 y13%alSPP6.Lamayorıadetrabajadoresestana�iliadosalSPP(cercade5millonesy medio), sin embargo menos de la mitad cotiza de manera efectiva, lo cualafectaradirectamentelacuantıadelaspensiones.Conrelacionalacuantıadelaspensiones,enelcasodelSPPlapensionpromedioes alrededor de los S/. 980 mientras que en el caso del SNP de S/. 680.Explicandose la diferencia debido a que los trabajadores con mayores ingresossuelen estar a�iliados al SPP. En ambos sistemas la pension esta por debajo delestandar internacional del 45% de la remuneracion de referencia. Asimismo,existenestudiosquemuestran queconrentabilidadesefectivasdistintas(de3%,3.5%y4%)enelmedianoylargoplazolatasadereemplazodelSPPperuanoserıa la mas baja de Latinoamerica, en todos los casos muy por debajo del estandarinternacional del 45%. Asimismo, se muestran diferencias signi�icativas de lacuantıadelaspensionespormotivosdegenero.7DosfactoresqueafectanlacuantıadelaspensionesenelcasodelSPPsonelaltocosto administrativo (costo de las comisiones por administracion) y la bajadensidad de cotizaciones. El costode las comisiones por administracion del SPP

6InformacionestadısticaobtenidadeMesa-Lago,Carmelo(2016).“Sugerenciasparalare-reformade pensiones en el Peru”. Apuntes. Centro de Investigacion de la Universidad del Pacı�ico. Enadelanteharemosreferenciaaalgunasrecomendacionessenaladasenesteestudio.7Duran,FabioyPena,Hernan(2011).Determinantesde las tasasdereemplazodepensionesdecapitalizacionindividual:escenarioslatinoamericanoscomparados.CEPAL.DivisiondeDesarrolloSocial.

peruano resulta uno de los mas altos de Latinoamerica (1.97% de laremuneracion). La reforma del ano 2012 establecio que los nuevos a�iliadosingresarıan a un esquema de comision sobre fondo acumulado, que tambienresulta elevado y no determina una disminucion efectiva (1.21% del fondoacumulado al ano). El otro factor, es la baja densidad de las cotizaciones,determinadapor laestructuradelmercado laboralperuano,enparticularelaltonivel de informalidad laboral, de trabajo autonomo, y de trabajo familiar noremunerado,nocubiertosporlossistemaspensionarios.Yenelcasodelmercadolaboral formal la baja densidad de cotizaciones se explica por la alta rotacionlaboralyquelamayorıadetrabajadoresdependientesestansujetosacontrataciontemporal(dosdecadatrestrabajadoresdependientes).Un aspecto vinculado con la cuantıa de las pensiones es la desigualdad en losingresosgeneradaporcadasubsistema,asıtenemosqueestabrechasehavenidoincrementando.TalcomosenalaOlivera “Segun laEncuestaNacionaldeHogares(Enaho)en2007ladesigualdaddepensionesenelSPP–medidaconelcoe�icientede Gini- fue de 0,25 mientras que en el SNP fue de 0,20 y para el total depensionistas fue0,22.Encambio,en2013 ladesigualdaddepensionesenelSPPaumento hasta 0,45, mientras que en el SNP fue solo 0,21 y en el total depensionistas el Gini fue 0,27”8. Se destaca que esta tendencia podrıa continuardebido al mayor numero de a�iliados del SPP que se jubilaran en los proximosanos. Ello se explica por el diseno del SPP basado en cuentas de capitalizacionindividual y la relacion paralela que existe entre SNP y SPP, que reducesustancialmentelosmecanismosredistributivos.De�icienciasen lagestionafectan tanto alSNPcomoalSPP.Enel casodelSNPapesar de las mejoras que ha experimentado recientemente la O�icina deNormalizacion Previsional, que administra el sistema publico de pensiones(DecretoLeyNº19990),lademoraenelotorgamientodepensionessiguesiendoexcesiva.Ellosevinculaconquenoexisteunabasededatoscon�iabledeltotaldeaportaciones efectuadas por los asegurados, y son ellos muchas veces quienesdebendesustentarlosaportesefectuadosrespectodedeterminadosperıodosylacuantıadesusaportaciones.Estasituacionconduceaqueexistaunaaltacantidaddeprocesosjudicialesvinculadosconelreconocimientodederechospensionarios,constituyendo la mayoria de procesos que se tramitan en la vıa contenciosoadministrativa (Informe Defensorial Nº 135. Por un acceso justo y oportuno alderechoalapension:AportesparaunamejorgestiondelaONP).Un aspecto que afecta la gestion transparente y democratica de ambos sistemaspensionariosesquenielSNPatravesdelaONP,nielSPPmediantelasAFPcuentaconrepresentaciondelostrabajadoresoaseguradosensusorganosdedireccion.A pesar de que ambos sistemas se �inancian principalmente con aportes de lostrabajadores no existe representacion de estos en los organos directivos de losentes gestores de pensiones. Tampoco tienen representacion en las entidadessupervisores.Lareformadelano2012considerolaconformaciondeuncomitedeusuariosenlaSBS,sinembargoestanohasidoimplementadahastalafecha.

8Olivera, Javier (2016). “Evaluacion de una propuesta de sistema de pensionesmultipilar paraPeru”.Apuntes.CentrodeInvestigaciondelaUniversidaddelPacı�ico. Lima-Peru.

LaCEACRhasenaladocomode�icienciasde lossistemasdepensionesperuanos,queestosnocuentanconparticipaciondelosaseguradosensugestion.EnelcasodelSPPquenoexistelagarantıadeunapensionmınima,tampocoelotorgamientode una pension durante toda la contingencia y el �inanciamiento colectivo espracticamenteinexistente.2.2.SALUDEn lo que respecta a cobertura en salud, esta se ha ampliado de maneraconsiderablesobretodoporelcrecimientodelSeguroIntegraldeSalud(SIS),queconstituye el principal mecanismo de aseguramiento en el paıs, seguido por elSeguro Social de Salud (SSS), que es el segundo mecanismo de aseguramientorespectodealcancedecobertura.AdicionalmenteactuanlaSanidaddelasFuerzasArmadas y la Sanidad de las Fuerzas Policiales; ası como la asistencia privadamediante las Entidades Prestadoras de Salud (EPS), Companıas de Seguro,Entidades pre pagadas, entre otras. Con la dacion de la Ley de AseguramientoUniversal en Salud se han separado en distintas entidades la funcion deadministracion de fondos de la funcion de prestacion de servicios de salud. Laprimera recae en las denominadas IAFAS o Instituciones Administradoras deFondosdeAseguramientoenSalud.Segun cifras o�iciales de una poblacion cercana a los 31 millones y medio dehabitantes, el Peru cuenta con 26,347,179 personas aseguradas a IAFAS. Lamayoria esta asegurada al SIS (MINSA), algo mas de 16 millones y medio deasegurados.EnsegundolugaralSeguroSocialdeSalud(ESSALUD),quecuentaconcercade9millonesdeasegurados,yen tercer lugara lasEPSconalrededor de800milasegurados.Subsisteunacantidadimportantedeperuanossincoberturaensalud.El principal reto paraque se amplıe la cobertura en salud esta vinculado con elincrementodel�inanciamientoestatal.MientraselpromediodeinversionensaludpercapitaenAmericaLatinaesdeUS$486enelPeruse inviertemenosdeUS$300. El diseno de los regımenes subsidiados y semi contributivos requiere de�inanciamientoestatalprogresivoyconsistenteeneltiempo.Elgastoenserviciosen salud representa alrededor del 5% del PBI, mientras que el promedio de laregionesalrededordel6.6%.Sedebendeimplementarmecanismosadecuadosquecumplanconuna �inalidadredistributiva, evitando los subsidios cruzados que terminen bene�iciando a lossectores con mayores ingresos. Debemos recordar que entre las principalesbarreras para el acceso a la salud en el Peru, ademas de las barreras socioeconomicas estan las geogra�icas y culturales que requieren de sistemas con unmayoralcanceyequidad.Un aspecto especialmente preocupante para la con�iguracion de un sistema desaludredistributivoeselaltoniveldegastoprivadoenserviciosdesaludexistenteen el Peru. Ası tenemos que la composicion del gasto en salud es la siguiente:MINSA alrededor del 27.2%, EsSalud 26.7%, sector privado lucrativo 23.8% y

resto entre farmacias, sanidades y sectorprivado sin �inesde lucro.Laprincipalfuente de �inanciamiento de los servicios de salud son los hogares, destinandorecursossobretodoalacompradeserviciosdeprestadoresprivadosdesalud,lacompra de medicamentos en farmacias, el pago de tarifas en establecimientospublicosylaadquisiondepolizasdeseguros9.Sinembargo,apesardelcrecimientodelacobertura,sucalidadylasprestacionesqueseotorgan,variandeacuerdoaltipodeseguroconquesecuente,generandosigni�icativosnivelesdedesigualdadenlaatencionyprevencion.2.3.RIESGOSDETRABAJOEl Peru no cuenta con un sistema universal de riesgos de trabajo, sino con unseguro denominado Seguro Complementario por Trabajo de Riesgo (SCTR) quesolamenteconsideradeterminadasactividadesaseguradas,debiendoelempleadorelegir entre gestores publicos y privados de salud y pensiones, que a su vezsubcontratanconentidadesprestadoras.SeestimaqueelSCTRtieneactualmentealrededordeunmillonymediodeaseguradosrespectodelacoberturaensalud,es decir solamente el 18% de la PEA ocupada. Lamayorıa de los asegurados alSCTRenmateriadesaludestaenunaEPS,alrededorde¾partes,ysolamenteunacuartapartedelosa�iliadosestaenESSALUD.Por la con�iguracion segmentada de este subsistema con una diversidad degestoresyprestadorespublicosyprivados;asicomoporlacoexistenciadeentessupervisores (SBS y SUSALUD) se generan como inconvenientes la ausencia deinformacion con�iable y su�iciente, ası como de�iciencias de coordinacion en losprocesosdea�iliacion,acreditacion,reconocimientodederechosyprestaciones;loqueconduceasituacionesdedesproteccion.Ademasde la limitadacoberturadelSCTRysusegmentacionestesubsistemanocuentaconunaclara rectorıa, ası comonoexisteunaestrategia intersectorialdealcancenacionalsobreriesgosdetrabajo.Ellosemani�iestaenquerecientementese incremento la lista de actividades de riesgo cubiertas por el SCTR paraposteriormenteserderogadaestaampliacion.Las entidades gestoras, reguladoras y �iscalizadoras del SCTR, a diferencia de loqueocurreconotrospaısesdelaregionnocumplenconelprincipiodeunidaddela gestion, por no existir entidades gestoras especializadas y de giro unicosometidas a la �iscalizacion de una entidad publica, igualmente especializada.Respectodelasinstitucionesqueestablecenlaspolıticasacercadelaproteccionderiesgos laborales, participan almenos dosministerios: elMinisterio de Trabajo,

9Bertranou,Fabio,Casanova,LuisyCasalı,Pablo(2013).ElsistemadesaludenelPeru:situacionactual y estrategias para orientar la extension de la cobertura contributiva. OIT para los paısesandinos.

quede�inelaspolıticasdetrabajodecenteyseguridadsocial,asıcomolapolıticadeseguridadysaludeneltrabajo;yelMinisteriodeSalud,quede�inelapolıticadeaseguramientoensaludylaorganizaciondelosserviciossanitarios.Auncuandoanivel normativo elMinisterio de Trabajo y Promocion del Empleo cuenta con lacompetencia“exclusivayexcluyente”enmateriaderectorıaydisenodepolıticassobreriesgosdetrabajo,laausenciadefortalezasinstitucionalesleimpideejercerefectivamente este rol. A diferencia de otros paıses no se cuenta con unviceministerioqueejerzademaneraefectivaesafuncion.Las funcionesde regulaciony supervisionestana cargode distintosactores.Asıtenemos que la regulacion y supervision de las empresas de seguros para lacoberturadeprestacioneseconomicasseencuentraacargode laSBS,ypara lasIAFAS como EsSalud y las EPS, la Superintendencia Nacional de Salud. Lasupervision y �iscalizacion del cumplimiento de los empleadores de susobligaciones respecto del SCTR como la obligacion de a�iliar a los trabajadores,aportar a las entidades gestoras y, sobre todo, implementar las medidas deprevenciondeaccidenteslaboralesyenfermedadesocupacionales,seencuentraacargo del Ministerio de Trabajo a traves de la SUNAFIL, y de los GobiernosRegionalesatravesdelasdireccionesregionalesdetrabajo.Enelcasodelasentidadesgestoras,SUSALUDestaencargadadelasupervisiony�iscalizacionaEsSalud,lasEPSylosestablecimientosdesalud;mientraslaSBSseencarga de las empresas de seguros. La ONP, por su parte, no se encuentrasupervisada por ninguna entidad. Adicionalmente, OSINERGMIN tambien regula,supervisaysancionaenmateriaderiesgoslaboralesenelsectorminerıayenergıa,loqueincrementalafragmentacionysegmentaciondeestasfunciones,yhacequelaregulacionseaextensaycomplejadecomprender.Laa�iliacionalSCTRseencuentradivididaendoscontratosdistintos:SCTRsalud,quepuedesuscribirseconunaEPSoEsSalud,yelSCTRpensiones,quecoberturalas prestaciones economicas a traves de la ONP o empresas de seguros, siendofacultativo del empleador escoger entre las cuatro combinaciones posibles.U� nicamentelaelecciondeEPSseencuentrasujetaaunconcurso.El diseno actual del SCTR fomenta la dispersion en la a�iliacionde las entidadesempleadoras, lo que no aporta mayor valor ni e�iciencia al sistema; por elcontrario,di�icultalagestiondelseguroylagestiondelasentidadesaseguradoras,entorpece el registro y la �iscalizacion de las empresas, e impide que lostrabajadores conozcan cual es su entidad aseguradora, con la consiguientedi�icultad de acceso a prestaciones de caracter fundamental a favor de lostrabajadores.La identi�icacion de los sujetos protegidos por el SCTR resulta insu�iciente yengorrosa.Ellistadodeactividadesdealtoriesgodelanexo5soloabarcaal5,3%detodaslasactividadeseconomicas.Enconsecuencia,elregistrodeaccidentesdetrabajomuestraqueaproximadamenteel75%decasosafectaatrabajadoresquenocuentanconelSCTR.

Existe un doble sistema recaudatorio: para las entidades gestoras publicas(EsSaludyONP), elente recaudadores SUNAT;parael casodel sistemaprivado(EPS y empresas de seguros), cada entidad gestiona la recaudacion de maneraindependientecon losempleadores,situacionquetieneunareducidae�icienciaysecompensaconlacancelaciondelcontratofrentealafaltadepago.Finalmente, el SCTR no incluye en su cobertura el pago del subsidio porincapacidad temporal a los trabajadores afectados por un siniestro laboral. Deacuerdo a la Ley N° 26790, Ley de Modernizacion de la Seguridad Social, lacobertura por incapacidad temporal es otorgada por EsSalud dentro de lacoberturadelRegimenContributivodelaSeguridadSocialenSalud,demodoquesecon�iguraunsubsidioentreambosseguros.2.4.DESEMPLEOEnelPerunoexisteunsegurodedesempleodealcancenacionalniestablecidodemanera obligatoria. Actualmente existe un fondo de cesantıa (denominadoCompensacion por Tiempo de Servicios - CTS) bajo administracion privada,gestionado por entidades �inancieras comoBancos, Cajas u otras, a eleccion deltrabajador.El�inanciamientoactualdelaCTSesacargodelempleadoryequivaleaalrededordeunaportedel9.78%de la remuneracionmensualcomputable.Seefectivizamediantedepositos semestralesen la entidad �inanciera elegidaporeltrabajador.Enelsistema�inancierohayalrededorde3.6millonesdecuentasdeCTSvigentescon un saldo conjunto de S/. 16,655 millones, segun estadısticas de laSuperintendenciadeBanca,SegurosyAFP(SBS).El90%delnumerototaldeestascuentasestaenbancos,el7%enlascajasmunicipales,el2%enlas�inancierasyel1% en las cajas rurales. Son tambien las entidades bancarias y las cajasmunicipales las que registran la mayor participacion en cuanto al monto totalacumulado:82%y15%,respectivamente.El principal cuestionamiento a este sistema es que cubre unicamente a lostrabajadores dependientes formales, teniendo un alcance limitado respecto deltotalde laPEA. Sinembargo, cualquier reformadebe serevaluada considerandoque no tenga un sentido regresivo respecto del nivel de aporte que realizan lasempresas.Ellodebidoaqueestesistemanotienetopessinoqueseincrementaenfunciondel tiempodeserviciosypermiteretirosanticipados.Otrade�icienciadeestesistemaesquehasidodisenadocomounmecanismodeahorroindividualsinefectoredistributivoalguno.3.LINEAMIENTOSDEUNAREFORMAINTEGRALDELASEGURIDADSOCIALLas observacionesmas reiteradas de la CEACR han incidido en destacar que losdiferentescomponentesdelsistemadeseguridadsocialperuanonocumplenconlosprincipioscomunesdelosconveniosinternacionalesdeseguridadsocialcomoson: i) la �inanciacion colectiva de las prestaciones; ii) la gestion democratica y

transparente de las instituciones de la seguridad social; iii) el abono de lasprestacionesdurantetodalacontingencia;y,iv)lagarantıadeunatasamınimadeprestaciones.Sehasenaladoasimismo,lanecesidaddequeelpaıscuenteconunaestrategianacionalparalaaplicacionintegraldelderechoalaseguridadsocial.Al respecto el informemas reciente de observaciones y recomendaciones de laCEACRrespectodelaaplicaciondelConvenio102OIT(2011),sehapronunciadosobre los principios basicos establecidos en los convenios internacionales, elmejoramiento del funcionamiento del sistema publico de pensiones, la luchacontra la evasion de la a�iliacion al sistemade seguridad social, y lasmedidas afavordelasmicroypequenasempresas.3.1.FinanciacióncolectivadelaseguridadsocialComo se ha senalado este principio preve que el costo de las prestaciones y losgastos de su administracion deberan �inanciarse colectivamente por medio decotizacionesode impuestos (parrafo1del artıculo71delConvenio),demaneraque el total de cotizaciones a cargo de los asalariados protegidos no deberaexcederdel50por cientodel totalde recursosdestinadosa laproteccionde losmismos(parrafo2delartıculo71).LaCEACRsenalaqueencontraposicionaesteprincipio,enelsistemaprivadodepensionesperuanosolo losaseguradoscontribuyena lascuentasindividualesdecapitalizacion. Asimismo, la �inanciacion de las primas del seguro de vejez,invalidezydesobrevivientes,ylosgastosdeadministracionsoloestanacargodelostrabajadoresa�iliadosalasAFP. Estudios recientes muestran la pertinencia de cambiar el modelo paralelo queexiste actualmente entre SNP y SPP y reemplazarlo por un esquema de pilaresmultiples que incida en mayor medida en el �inanciamiento colectivo de laspensiones, en especial las pensionesmınimas. La diferencias radican en el pesoqueseleotorgarıanalospilares�inanciadoscolectivamente(medianteimpuestosycontribuciones)respectodelpilar�inanciadoindividualmente.Paraellodeberıaconsiderarse el estandar establecido en el artıculo 71 del convenio 102 quedispone que el total de cotizaciones a cargo de los asalariados protegidos nodeberaexcederdel50porcientodeltotalderecursosdestinadosasuproteccion. Enestesentido,Oliverasenalaque“LapropuestadeimplementaciondeunnuevoSMP(SistemaMultipilardePensiones) consisteenreunirotraveza losa�iliadosdelSNPyelSPPenunsolosistemayreconocerlascontribucionesrealizadasporlos individuosa cualquierade los sistemasa �indeevaluarelderechoaobteneruna pension mınima. Con esta reforma, cualquier a�iliado podra obtener unapensionmınimasiemprequecumplaconalmenosveinteanosdeaportesobrelabasedeunsalariodealmenoselvalordeunaremuneracionmınimavital(RMV)”.Destacaqueelrequisitodeveinteanosparatenerunapensionmınimaesvalidoactualmente para los a�iliados del SNP, mientras que en el SPP no existe esteesquema. Por lo tanto, la reforma da la posibilidad a los a�iliados de menoresingresosdelSPPdeaccederaestagarantıa.Senalaqueserespetarıanlosbalances

acumuladosenlascuentasindividualesdecadaa�iliadodelSPPhastaelmomentodelareforma,locualayudaalegitimarlapropuesta.EsnecesariomencionarquesibienactualmenteseexigeenelSNPveinteanosdeaportacionparaaccederaunapension mınima, segun el convenio 102 el requisito de anos de aportacionrequeridoesde15anos.ElestudiodeOliveramuestraqueelactualdisenodelsistemadepensionesvaaexperimentaraltosnivelesdedesigualdadenlaspensionesydeudaactuarial.“Losresultados de la simulacion de un nuevo SMP revelan que es posible reducir ladeudaactuarialylosnivelesdedesigualdaddelaspensionessinafectarelniveldebienestarglobaldelosa�iliados.Incluso,sielanalisisdebienestaresneutrala ladesigualdad (esdecir, si no existe aversion a esta), se encuentra queun sistemamultipilaresmejorqueelactual”10.3.2.PrincipiodeadministracióndemocráticadelsistemadeseguridadsocialEste principio implica que, cuando la administracion del sistema de seguridadsocial no este garantizada por una institucion reglamentada por las autoridadespublicasoporundepartamentogubernamental responsableanteelParlamento,los representantes de las personas protegidas deben participar en suadministracion o estar asociados a ella, con caracter consultivo (parrafo 1 delartıculo72delConvenio).La CEACR observa que en el SPP no existe la posibilidad de que los a�iliadosparticipen en la gestion de las AFP. En lo que respecta a la participacion de laspersonasprotegidas en la administracionde los segurosde salud la situacion seasemejaaloqueocurreenelambitodelaparticipaciondelosbene�iciariosenelsistemanacionaldepensiones.La CEACR ha solicitado al Gobierno que tenga a bien estudiar la posibilidad deestablecermecanismosmediante loscuales losrepresentantesde losaseguradospuedan participar en la administracion de dichas empresas o estar asociados aellas, con caracter consultivo. Ello, sin perjuiciode losmecanismos de vigilanciaciudadana que los gobiernos regionales o locales puedan implantaroportunamente,paraasıarmonizarsulegislacionconelparrafo1delartıculo72delConvenio.AlrespectoCarmeloMesaLagohadestacadoque“Lostrabajadoressonduenosdelosfondosdepensionesperonotienenparticipacionalgunaensuadministraciony tampocopuedenrealizarvigilanciasobreellos.Las re-reformasdeArgentinayChile introdujeroncomitesquemonitorean la implementaciondedicha reforma;en Chile estos comites emiten informes anuales evaluando sus avances yproblemas y proponiendo medidas para enfrentarlos. La Comision Presidencialrecomendocrearundirectorioconparticipaciondelostrabajadores”11.SenalaqueenelPerusehapropuestolapresenciadeunrepresentantedelosa�iliadosenel

10Olivera,Javier(2016).Opcit.11MesaLago,Carmelo(2016)Op.Cit.

Comite de Inversiones de lasAFP (Delgadoy Fuertes2010). Como senalamos lareformaperuanade2012estipulolaformaciondeunacomisionconparticipaciondirecta ciudadana, sin embargo, esta no se ha consituido hasta la fecha. En laactualidadlacomisiondereformacreadaporelMinisteriodeEconomıayFinanzasnoincluyeunmecanismodeparticipacionciudadananiunavalidacionodiscusionpublicaensuprocesamiento.3.3.Principiodegarantíadeprestacionesmínimas.LaCEACRhasenaladoqueelestablecimientodeprogramasdepensionesmınimasgarantizadasdeberıa iracompanadodeladeterminaciondeunumbraldepobrezaodeunmınimodesubsistencia,asıcomodelaumentode laspensionesmınimasporencimadeesteparametro.Por ello, ha expresado su preocupacion por el hecho de que los regımenes deseguridad social, que han sido naturalmente concebidos para proporcionarprestaciones adecuadas, se hayan desvirtuado, en muchos paıses en desarrollo,hastaelpuntodequeelniveldelasprestacionesquesebrindanestapordebajodel umbral de pobreza, pudiendose considerar, en esos casos, que el Estado nocumpleconsusresponsabilidadesLaCEACRha solicitadoalGobiernoperuanoque informe lasmedidasquepreveadoptarparahacerextensivoelprogramaPension65atodaslasregionesdelpaısası como los pormenores de su implantacion y los progresos que se vayanrealizando en esa esfera. Asimismo, que tenga a bien informar cual es elmontomınimodecadamodalidaddepensionresenadaencomparacionconlosmınimosestablecidosenelConvenio102yquepreciselamaneraenquedichosmontosseactualizan.Al respecto Mesa Lago12propone que en el sistema uni�icado se otorgue a losasegurados en el segundo pilar contributivo una pensionmınima con requisitosuniformes.A�indeevitardesincentivosalaa�iliacionycontribucion,laPension65debe sermuy inferior a la pensionmınima contributiva y esta, a su vez,muchomenor a la pension promedio del sistema. Debe estimarse el costo �iscal de lanuevapensionmınima.3.4.PrincipiodeotorgamientodeprestacionesdurantetodalacontingenciaLasprestacionesdevejezgestionadasenelmarcodel sistemadeadministracionprivadasecalculansobrelabasedelcapitaldelquedisponecadaaseguradoensucuenta individualdecapitalizacion.Cuandoseagotael capitalacumuladoenunacuenta, el derecho a una pension puede dejar de existir y el asegurado quesuperase la esperanza de vida promedio podrıa quedarse sin su unica fuente deingresos (modalidad de retiro programado del SPP). La CEACR senala que unasituacion semejante no se ajusta al principio establecido por los convenios

12MesaLago,Carmelo.Op.Cit.

internacionales segun el cual las prestaciones deben de pagarse durante toda lacontingencia,garantizandounatasamınima.CarmeloMesaLago,destacaquelaComisiondeReformaenChilepropusoeliminarlamodalidadderetiroprogramadodebidoaquenogarantizabaunapensionhastaelfallecimiento.PropuestasvinculadasconelotorgamientodepensioneshastaelfallecimientoylamejoradesucuantıasonelaumentodelacompetenciamediantelacreaciondeunaAFPpublica,hacermasasequibleytransparenteelaccesoa lainformacion,aumentarlarentabilidaddelfondo,generarahorro�iscaluni�icandolos sistemas y trasladar al empleador el costo de la comision por incapacidad,sobrevivenciaygastosdesepelio.3.5. Necesidad de contar con una Estrategia Nacional para la aplicaciónintegraldelderechoalaSeguridadSocialEs necesario destacar la recomendacion hecha por la CEACR al Estado peruanorespecto de contar con una “Estrategia nacional para la aplicacion integral delderecho a la seguridad social”, esta herramienta de polıtica publica permitirıa medir de manera mas objetiva los avances en materia de seguridad social(cobertura, �inanciamiento, prestaciones, supervision, entre otros aspectos). Unavance en este sentido es el Proyecto de Polıtica Nacional de Seguridad Socialaprobado por el Consejo Nacional de Trabajo y Promocion del Empleo que seencuentrapendientedeaprobacionaniveldeConsejodeMinistros.Mesa Lago ha destacado que el dialogo social con amplia participacion de lossectores relevantes debe preceder a la reforma. Las reformas de Argentina yBolivianolohicieron,restandolegitimidadalproceso.Porelcontrario,ladeChilede 2008 tuvo amplia participacion social y 90%de sus recomendaciones fueronaprobadas en debate por el Congreso y la segunda re-reforma, realizada por laComision Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, conto con veinticincomiembrosquerepresentabanatodoslossectoresrelevantesdelpaıs, incluyendosieteexpertosinternacionales.Vinculadoconelloserıatambienmuyutilefectuarunaencuestadeproteccion social, yapracticada envariospaısesde la region, lacualdarıacifrasprecisassobremuchasvariablesimportantesypermitirıaconocerlos diversos puntos de vista de la poblacion en aspectos clave de la reforma.Asimismo,senalalaimportanciadetenerunaSuperintendenciadePensionescon�inanciamientoquegaranticeautonomıa13.4.CONCLUSIONESYRECOMENDACIONESElderechoa laseguridadsocialdebeserconcebidodemaneraintegralyentodasucomplejidad.Entantoderechosubjetivoqueimplicalagarantıadeunconjuntodeprestaciones sociales (derechos y obligaciones), y comoderechoobjetivoquerequieredeunsistemainstitucionalizadoderesponsabilidadestatalsustentadoenunconjuntodevalores(sistemabasadoenprincipios).

13MesaLago,Carmelo.Op.Cit.

Las normas internacionales sobre seguridad social forman parte del bloque deconstitucionalidad y tienen como objeto otorgar proteccion social y reforzar lacohesion social, mediante la aplicacion de principios como la solidaridad social,a�iliacion obligatoria, distribucion de riesgos, �inanciacion colectiva, mınimogarantizado, control por autoridades publicas, administracion participativa,dialogosocial,yresponsabilidadgeneraldelEstado.El sistema de seguridad social peruano tiene de�iciencias que requieren sersuperadas mediante una reforma integral. No existe una polıtica publica deseguridad social de alcance nacional y largo plazo, tampoco una estrategia deimplementacion con objetivos cuanti�icables y medibles. El rol rector y lainstitucionalidadde laseguridadsocialnoestanclaramentede�inidos.Unprimerobjetivoesconsensuarunapolıticanacionaldeseguridadsocial, lacualdebeserproducto del dialogo social. En este sentido, una propuesta de reforma debe desurgirdeunampliodialogosocialyciudadano,elcualdotarademayorlegitimidada las iniciativas de reforma. Ası la CEACR ha recomendado al Estado peruanocontar con una “Estrategia nacional para la aplicacion integral del derecho a laseguridadsocial”.EnelcasodelosSistemasdePensiones,serequiereimplementarlaparticipacionde los asegurados en la gestion de los mismos. Respecto de la cobertura esnecesario construir un piso de proteccion social, para ello es fundamentalfortalecer Pension 65 en su alcance y cuantıa (pilar 0 o no contributivo) y demanera complementaria establecer una pension mınima contributiva. Laspropuestas mas recientes coinciden en la necesidad de reemplazar el modeloparalelo por uno uni�icado en el pilar contributivo con �inanciamiento colectivo(pilar1osolidario).Lasnormasinternacionalesrati�icadasporelPerurequierenque el pilar contributivo considere la responsabilidad publica en su gestion y�inanciamiento.Tambienexistecoincidenciarespectode laexistenciadeun pilarcomplementariodecapitalizacionindividual.Respectodelossistemasdesalud,estaaunpendientealcanzarlauniversalidadenmejorescondicionesdeaccesoeigualdad.AuncuandoelalcancesubjetivodelSISydel Seguro Social de Salud seha incrementadodemanera considerable (sobretodoelSIS),elgastoprivadoensaludesmuysigin�icativo(sobretodoelgastodefamilias).Serequiereunamayorinversionestatalenelaccesoaprotecciondelasalud, tanto en la fase preventiva como reparatoria, y que este �inanciamientotengaunefectorealmenteredistributivo. Enmateriaderiesgosdetrabajo,serequieresuperar la fragmentaciony faltadecoordinacion adecuada entre los distintos actores, tanto a nivel de recaudacion,gestion, otorgamiento de prestaciones y reconocimiento de derechos, comosupervision. Es necesario conformar un sistema universal de prevencion yproteccion ante riesgosde trabajo.Mantenerun seguroque solamente reconoceproteccionfrenteariesgosdetrabajoendeterminadasactividadeseconomicas(yquenosonlasqueregistranmayoresnivelesdesiniestralidad)generade�icienciasenelaccesoasıcomodistorsioneseconomicasydegestion.

ElPeruno cuenta conun seguropordesempleoen sentidoestricto, sino conunfondodecesantıaparalostrabajadoresdelsectorprivadoyenmenormedidaparalostrabajadorespublicos.EstesistemadenominadodeCompensacionporTiempodeServicios(CTS),tienecomoprincipalcuestionamientoquecubreunicamentealostrabajadoresdependientesformales.EsimportantetenerenconsideracionquelaimplementaciondeunsegurodedesempleoenelPeru,nodeberıa serregresivorespecto de la CTS y considerar mecanismos de ampliacion de cobertura,�inanciamientocolectivo,yresponsabilidadestatalen lagestiony�inanciamientodeacuerdoalosestandaresinternacionales.