INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

José Chanes NietoDirector

ISSN 0482-5209

Certificado de Ucitud de Título 2654

Certificado de Ucitud de Contenido 1697

Publicación periódica

Registro numero 102 l009

Características 21024 1801

Edición

Comité Editorial

© Revista de Administración Publica

Instituto Nacional de Administración Pública, A. C.

Km. 14.5 Carretera Ubre México-Toluca

Col. Palo Alto

Delegación Cuajimalpa, 05110 México, D.F.

Tels. 570 69 45 Y 570 71 40

Numero 84 Enero-Junio 1993

Impreso y hecho en en México

Los artículos que aparecen en esta obra sonresponsabilidad de tos autores y no expresannecesariamente el punto de vista del InstitutoNacional de Administración Públtca, A.C.

México, 1993

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.Sección Mexicana dellnsituto Internacional de Ciencias Administrativas

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Centro de Estudios de AdministraciónEstatal y MunicipalGustavo Martinez Cabañas

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Desarrollo y Formación PermanenteVíctor H. Alarcón Limón

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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLlCA,A.C.

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AlIredo NavarreteFrancisco Apodaca

Mario Cordera PastorGabino Fraga MagañaJorge GaxiolaJosé IturnagaAntonio Martínez BáezLorenzo Mayoral PardoAlfonso NoriegaManuel PalavaciniJesús Rodríguez y RodriguezAndrés Serra RojasCatalina Sierra CasasúsGustavo R. VelascoÁlvaro Rodríguez Reyes

CONSEJO DE HONOR

Gustavo Martínez Cabañas: Andrés Caso Lombardo:Luis Garcia Cárdenas: Ignacio Pichardo Pagaza

, .Indice

Presentación

Exposición crítica de enfoques estadounidenses para el análisisde las políticas púhlieasPedro H. Moreno Se/lazar

Hacia un enfoque amplio de política púhlieaFernando Bazua y Giovanna Valenti

Politieas Púhlieas: interrogantesOmar Guerrero

La evaluación lit: alternativas en el análisis de políticas publicasGonzalo Robles Tapia

Elementos teóricos para un análisis más integral de las políticaspúhlieasJosé Luis Méndez

Los desafíos que enfrenta el campo en MéxicoFelix Vélez

Ley Federal sobre metrología y normalizaciónLuis Guillermo Ibarra

7

9

25

83

89

107

123

137

La política pública de la desincorporación deentidadesparaestatalesÁ/varo Rebollo Lápe;

La política pública del Tratado de Libre ComercioJaime Zabludovsky

La evaluación de las polilicas púhlicas: prohlemas,metodologías, aportes y limitacionesMyriam Cardozo Brum

145

161

167

Presentación

ElSeminario Introducción a lasPolíti­cas Públicas: Desarrollo, Orientacio­nes, Alcances y Limitaciones, tealizadoen noviembre de 1992 por el InstitutoNacional de Administración Pública,fue una oportunidad para escuchar aestudiosos de! tema.

El INAP por vez primera convocó auna reflexión sobre las políticas públicascon e! propósito de contribuir a su escla­recimiento en nuestro medio. Al efecto seinvitó a especialistas en la materia paraprecisar su concepto, desenvolvimiento,posibilidades e inconvenientes.

En un mundo cada día más complejoy difícil de descifrar también lo son las

políticas públicas y las concepcionespara abordarlas, algunas, como lo ad­vierten quienes se acercan a ellas, sofis­ticadas, intraducibles al español, plaga­das de neologismos y barbarismos, ca­rentes de rigor y sencillez. Consecuen-

temente hacerlas accesibles es impos­tergable. El seminario hizo patente estaurgencia.

El origen y los diversos enfoquessobrepolíticas públicas fueron desarro­llados por Luis Aguilar ViIlanueva deEl Colegio de México, Pedro HumbertoMoreno y Fernando Bazúa de la Uni­versidad Autónoma Metropolitana ­Xochimilco y Omar Guerrero de laFacultad de Ciencias Políticas y Socia­les de la Universidad Nacional Autóno­ma de México, siendo moderadoraÉrika Doring también de esta institu­ción. La reflexión estuvo centrada en laactualidad de! análisis de políticas pú­blicas y en la necesidad y trascendenciade propiciar su estudio serio y sistemá­tico a fin de impedir que sea una modamás pronto sustituida por la que estéimperando en e! extranjero, especial­mente si es estadounidense. En esta se­sión se hizo hincapié en el significado,por oposición al gobierno abundante, degobernar por medio de políticas públi-

8 POLITICAS PúBLICAS

cas, en las diferentes y complementa­rias acepciones de lo público, en la per­tinencia de redescubrir el componentecostos y en los distintos enfoques depolítica pública con señalanúento desus aciertos y deficiencias. Igualmentese hizo énfasis en la dificultad de defirúrexactamente a la política pública, en losaspectos semánticos, en la confluenciamultidisciplinaria y en las perspectivasdesde diferentes materias.

Jonathan Molinet y Gonzalo RoblesTapia del Instituto Tecnológico Autó­nomo de México, José Luis Méndez deEl Colegio de México y Arturo Sánchezde la Facultad Latinoamericana de Es­tudios Sociales, moderando José Mejíadel Centro de Investigación y DocenciaEconómicas, analizaron el tema "DelAsunto Público a la Decisión Guberna­mental: Problemas de Política, Crite­rios, Alternativas y Diseño". Losponentes pusieron de relieve los dife­rentes criterios, las posibilidades y laseva luaciones considerados al diseñaruna política pública. Asinúsmo señala­ron que el análisis de políticas públicasresponde a las preguntas qué, cómo ycon qué se puede hacer que los costosen amplio sentido -políticos, econó­micos, sociales, administrativos-e- de lapuesta en práctica de las políticas públi­cas deben ser justipreciados. Ademáshicieron referencia a las limitaciones deeste análisis, al procedinúento para suevaluación con señalamiento de sus po­tencialidades y restricciones, asi comoa una posible definición de la políticapública. Finalizaron apuntando la im­portancia del diagnóstico en el análisis

de un asunto o problema público y en eldiseño de la política de esta naturaleza.

El tercer gran tema, moderado porLeonardo Curzio de la Urúversidad Ibe­roamericana, "La Acción Gubernamen­tal y su Evaluación", dio oporturúdad ala presentación de casos prácticos depolíticas instrumentadas por el gobier­no federal -privatización del ejido yregularización de la tenencia de la tie­rra, Ley Federal de Metrología y Nor­malización, desincorporación de enti­dades paraestatales, negociación deltratado tri lateral de libre comercio entreCanadá, Estados Unidos y México-.Los casos anteriores fueron expuestospor Hugo Contreras del Instituto Tec­nológico Autónomo de México, LuisGuillermo Ibarra de la Secretaría de Co­mercio y Fomento Industrial, ÁlvaroRebollo de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público y Jaime Zabludovskyde la Secretaria de Comercio y fomentoIndustrial. Myriam Cardozo Brun, delCentro de Investigación y DocenciaEconómicas presentó algunos métodospara la evaluación de políticas públicase hizo referencia a la evaluación practi­cada a la política descentralizadora delsector salud. José Luis Méndez presen­tó el recuento de los debates que tuvie­ron lugar durante el senúnario.

En este número de la Revista de Ad­ministración Pública se incluyen traba­jos sobre políticas públicas, algunospresentados durante el senúnario refe­rido, para propiciar la continuación delas reflexiones sobre el tema en nuestromedio.

Exposición Crítica de los EnfoquesEstadounidenses para el Análisis

de las Políticas Públicas

Pedro H. Moreno Salazar

Introducción

Me he propuesto hacer una reseña cri­tica del desarrollo del llamado publicpolicy analysis, sobre todo de los estu­dios elaborados en los Estados Unidos.Por supuesto que "ni están todos los queson, ni son todos los que están", por ellohe montado la reseña sobre la estructuralógica del esquema más usualmente di­fundido de la disciplina, el de las "fa­ses",

En mi caso no hubiera podido em­prender una tarea semejante hace unosaños pues he sido formado más en laescuela de la decisión. Lo que trato de

decir es que este trabajo me permitetener una visión más general e integradade los aportes en este locus en el queconvergen distintas teorías, métodos ytécnicas que permiten sintetizar nuestroconocimiento actual sobre la acción y ladecisión gubernamentales, de las trans­formaciones del aparato estatal y de laburocracia, de la relación Estado-socie­dad, etcétera.

1. Origen y desarrollo del"public policy analysis"

El interés por una d¡s~iplina que seocupara del estudio de las políticas (po­licíes) tomó un impulso definitivo conla proposición de Lerner y Lasswell en

lO POLiTICAS PúBLICAS

1951. 1 Esta iniciativa surgió de la con­fluencia, tanto de desafíos a la capaci­dad gubernamental estadounidense,como al grado de desarrollo alcanzadopor la llamada investigación de opera­ciones. A partir de este momento, quedóestablecido el marco dual característicoque acicatea la evolución de la "cienciade las políticas", a saber: el enfrenta­miento desigual a problemas de gobier­no cada vez más complejos por parte delos aparalos de Estado y el avance ver­tiginoso de lo que Dror ha llamado "dis­ciplinas de decisiones de dirección'}las que se han distinguido por su altaorientación y contenido normativo. Laformalización de este origen devino endos campos o vertientes para el desarro­llo de las policy sciences, por un lado el"conocimiento de la investigación enpolíticas" y por el otro el "conocimientoen análisis de políticas". El primero hatenido un fuerte influjo descriptivo, hahecho énfasis en los estudios empíricosde políticas, programas y proyectos pa­sados o en curso, en "políticas vivas",pues. El segundo se ha orientado a in­tentar prescribir para mejorar la formu­lación, la toma de decisiones, la adop­ción, operación y evaluación de la polí­tica. Ambos, como puede percibirse, sehan complementado en una operaciónmetodológica que ha descrito Mayntz

de forma magistral, como necesaria pa­rael avance de las ciencias sociales: "engeneral, es propio de la sociología undoble propósito gnoseológico semejan­te ya que trata de conocer lo general enlas experiencias de lo particular y, porotra parte, explicar lo particular sobre elfondo de lo general. Ambos propósitosgnoseológicos están ligados entre sí demanera Inseparablev.'

El campo de estudio de las políticaspúblicas se ha ido conformando poco apoco. Del interés por la decisión, comocategoría analítica en ciertos contextosmuy acotados de certidumbre, informa­ción total, marco de valores y preferen­cias de base individual y unívocas, se hapasado al estudio de los "momentos"predecisorios, post-decisorios y las de­cisiones con una nueva óptica. Con estaampliación o agregación analítica sehan abandonado, en algunas formula­ciones, las bases metodológicas y epis­temológicas que animaban o sosteníanlos antiguos modelos. El estudio mismode la decisión ha sido permeado ya porsupuestos más flexibles y los otros hansido abolidos por la poca utilidad prác­tica de los modelos de los que formabanparte. La pretensión de racionalidad nose ha abandonado, aunque el conceptose ha relativizado, 4 y se ha reconocido

1 Lemer, D. y Lasswell, H. Policy Sciences: Recents developments in scope and methods, Stanford UníversítyPress. Stenfoed, USA, 1951.

2 Oror, y. ~Aplicaciones del método de sistemas y técnicas cuantitativas en la formulación de políticas". enCampero, G.y Vidal H.Teoría generaldesistemas y administración pública, Universidad Centroamericana, CostaRica, 1977.

) Mayntz, R. SocioJogíode la organización, Alianza Universidad, 1977, España, pp. 64-65.

4 Fríedlend, E. lntroduction to me conceptofrationalityinpoííticalscience. General Leaming Press, Morristown,N.J., 1974.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓNPÚB~~ _ ___1_1

que en muy pocas situaciones reales seconsigue lo óptimo, se habla hoy desuboptimación, de "solución preferi­ble" o de elección satisfactoria.

Si conviniéramos con la tradiciónnorteamericana de dividir el proceso depolítica en elapas afirmaríamos que laetapa en donde más asiento real tuvo elparadigma racional fue en la de la for­mulación, con su fuerte base cuantirati­va, pero al no "...esperar solucionesóptimas con respecto a sistemas com­plejos'" se recurrió en mayor medida alanálisis de sistemas, el que ofrece pasarde la consideración de decisiones al deproblemas, al ser capaz de descubririnterrelaciones que no habían sido va­loradas y permitiendo la reformulacióndel problema.

Este paso a una visión más global delproceso de la "política" ha llevado alestudio sistemático de sus otras etapasy momentos, y a la reformulación delpropio momento decisorio. Desde elámbito de la investigación de operacio­nes y de la teoría de decisión y su con­cepción política implícita se trasladanlos marcos referenciales a las teoríaspolíticas intermedias pluralistas, elitis­tas y liberales para estudiar, describir y

normar los momentos prcdecisionales.Sin abandonar las unidades analíticasfundacionales (decisión, tiempo, alter­nativas, consecuencias, preferencias,ectétera), se da paso a otras como intere­ses, grupos, actores, conflicto, recursos,sistema político, agenda, problemas, im­plantación, evaluación, etcétera."

También emerge el estudio de la im­plantación y de la evaluación -a pos­teriori- ensanchándose la compren­sión de estos "momentos" de la política(paliey): la implantación gana terrenocomo campo distinto de reflexión ana­lítica, separable de la formulación y laevaluación."

Tres grandes enfoques de las políti­cas públicas son los que se han recono­cido con cierto valor paradigmático, asaber: el modelo racional, el incremen­talista y el llamado "mezcla de distintostipos de exploración" (mixed sean­ning)8 El primero es el modelo o enfo­que clásico de decisiones bajo unesquema o marco similar al qU8 nosofrece el del modelo de "hombre eco­nómico", se trata de un decisor quecuenta con información completa, cer­tidumbre lotal, una capacidad de cóm­puto capaz de asociar cada alternativa

s Dror, Y. Op.cit. p. 363.

6 Cfr. Cobb. R. YElderCH. Participación en Política A.mericana, Noema Editores,México, 1987, y Kingdon, J.,Agendas. Attemasives and Publie Poíícíes, Little Brown, USA, 1984.

7 Cfr., los excelentes estudios de Derthick, M. New Towns infTown, Washington,D.C. Urbao Institute, 1972;Pressman, J.y Wildavsky, A./mplemtntation, Universiryof California Press, 1973, y Bardach,E. The lmplemen­tanon Game, California Press, 1973.

I Seguimos de cerca el tratamiento hecho por Anderson, J. Public Policy síaking. Holt, Rinehart and wínsron,USA, 1975, cap. I.

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con las consecuencias respectivas y cal­cular los beneficios relacionados, as/como un conjunto de valores y propósi­tos claros y consistentemente jerarqui­zados para discriminar entre todas lasopciones. Debe aclararse que para deci­dir se consideran y computan todas lasopciones y se determinan as/ sus conse­cuencias.

El segundo enfoque es el incremen­tal que se basa en la consideración deque no se puede contar con informaciónperfecta o sea hay incertidumbre rele­vante y se tiene una capacidad limitadade cómputo. No se pretende arribar a unóptimo sino acercarse, mediante la re­definición por ensayo y error, a solucio­nes satisfactorias. El carácter de estemodelo más descriptivo y realista saltaa la vista, así como su filiación no indi­vidualista, sino "plural", de carácter eli­tista o democrático liberal.

El modelo de mezcla de distintas for­mas de exploración es una reacción antelos dos anteriormente mencionados. Secomparten las criticas al modelo racio­nal, pero también se señalan algunas almodelo incrementalista como la confir­mación y reforzamiento por el modelode la tendencia a que en las decisionesy la factura de la política se reflejen losintereses de los grupos más poderososy organizados, que no se exploren niexperimenten decisiones y políticas in­novadoras y, en fin, que alienten el con­servadurismo y el statu qua. De formarealista, además, podemos pensar en'¡bid. p. 13.

lO/bid, p.15

que no sólo existen pequeñas e incre­mentales decisiones, sino también deci­siones fundamentales, aunque puedenser pocas en relación con aquellas peroalimentan el contexto para que se reali­cen decisiones normales o incrementa­les.9 El enfoque de mixedscanningpre­tende ser un enfoque intermedio quesubsane o supla las deficiencias de óp­tica del "racionalista" y del incrementa­lista, pero utiliza a conveniencia cadauna de sus proposiciones y tesis, nopropone en estricto sentido postuladosdistintos a los mencionados. Alerta sísobre los efectos o impactos y las visio­nes apriorísticas de las decisiones, asícomo sobre las distintas capacidades delos decisores.

Los modelos arriba expuestos estánconstruidos con base en una unidadanalltica llamada decisión que si bienagrega o contiene a su vez algunos con­ceptos más, no agota la comprensión delfenómeno o "proceso de política" (po­licy). Se puede admitir la presencia in­cesante de "decisiones" a lo largo detodas las fases o etapas de la polltica,pero aquellas no explicarían todo lo queocurre en todo el sistemapolítico.10 So­bre todo si convenimos en que el "mo­mento" privilegiado de decisión es laformulación de la polltica.

Los enfoques para comprender yanalizar el proceso de la política públicaprovienen del análisis político, de laciencia jurídica, de la psicología y de laadministración y son la teoría de siste-

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mas, la teoría del grupo, la elitista, la delproceso funcional y la institucionalista,entre otros. Contri buyen con distintosénfasis a caracterizar a la política públi­ca no corno una mera operación intelec­tual, sino también como un juego deactores, con poder e intereses diversos,que se agrupan y cumplen papeles dis­tintivos (elitización), e intervienen enórdenes organizacional y jurídicamenteconformados. Las aproximaciones ofre­cidas por estos enfoques en cierto nivelson conjugables, aunque se pueden en­contrar contradicciones y fisuras, sólose señala ahora su alto grado de compa­tibilidad al aplicarse al contexto y larealidad norteamericanos.

El amalgamiento de modelos deciso­rios y perspectivas para el análisis depolíticas ha producido un esquema decorte interdisciplinario, fértil y con pre­tensiones normativas pero flexible paraajustarse a las "inmersiones en la reali­dad" del proceso de la politica pública.

Para los momentos predecisorios seestima necesario considerar la relaciónentre sociedad y gobierno, aquella inte­grada sobresalienternente por grupos deinterés y éste representado ante todo poruna élite. El valor primero del sistemapolítico es su estabilidad, por ello unavariable central y función principal delgobierno es el manejo del conflicto. II

La tecnología o el esquema de policyanalysis" disputas entre grupos socia­les, también para ellos y para las políti­cas iniciadas "internamentese constru­ye una propuesta práctica para su adop­ción y eventual formulación e implan­tación.

El concepto de agenda es fundamen­tal, pues constituye un referente obliga­do para establecer qué forma y quécontenido deberán reunir o reúnen dehecho los asuntos que están en la faseprevia a una toma de decisión y formu­lación. El tránsito de una necesidad auna demanda también es considerado.No todas las necesidades se transfor­man en demanda0;;, requieren en el ca­mino de un proceso de politización, deuna articulación de voluntades de quie­nes las perciben o padecen para exigirque se proporcione alivio o se dé solu­ción. [2 Esta articulación requiere ade­más de un mecanismo de iniciación, decomunicación, de propaganda, de fi­nanciamiento, etcétera, lo que permitiráextender el conflicto. Desde el inicio odurante su expansión pueden surgirotros grupos que luchen y compitan so­bre asuntos de procedimiento o sustan­ciales en relación con la distribución deposiciones o recursos. [3 El acceso a laagenda de los asuntos en disputa seexplicaría en síntesis por la vinculacióndel grupo demandante con el funciona-

1ICobb,R.YElder, Ch., op.cit.,p. 56. Debeadvertirse que estos autores critican las proposiciones iniciales acercade la naturaleza de un sistema polñíco, adoptadas por el Public Policy tradicional. En el transcurso de la exposiciónintentan demostrar que se pongaatención por los tomadores de decisiones en los procesos sociales que enfrentany detenninan los intereses de los encargados de la toma de decisiones políticas.

12 Anderson, 1., op. cít., p. 52.

Il Cobb, R.. YElder, Ch., cap. 5.

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rio decisor, por poseer más recursos quelos otros grupos, por una posición estra­tégica relativa en la estructura social yeconómica y por estar en algún grupode alta estima social.

El que un asunto logre colocarse enla agenda no significa que recibirá tra­tamiento y más concretamente solu­ción. La definición del asunto es rela­tiva, pudiéndose elaborar en forma con­junta, el grupo demandante con el go­bierno, o porel gobierno solo. Las dimen­siones para estructurar un asunto son elgrado de especificidad, esto es si esconcreto o abstracto su impacto, su re­levancia temporal, su complejidad y suprocedencia categórica, es decir, si tie­ne antecedentes y cuáles han sido lasvías para su tratamiento. 14 Se producenentonces proposiciones que vinculanestas dimensiones de estructuracióncon la expansión de un asunto, pues sesupone una constante redefinición delmismo. Así se explica que, por ejemplo,mientras un asunto combine más losaspectos concretos y abstractos para ex­ponerlos adecuadamente ganará en vi­sibilidad, ya que algo específico siem­pre está relacionado con un principiomás general, más vago.

Si la teoría tradicional del análisis depolfticas (policies) había hecho énfasisen los problemas de formulación -yenla decisión como núcleo analftico- esun tanto extraño que hayamos tocadocon cierta profundidad algunas de lasproposiciones teóricas que en ese mis­mo contexto se han producido sobre los141bid. p. 129Yss.

15lbid, cap. 11.

procesos predecisionales, pues desde laperspectiva del elitismo ese "ambientede tarea" de la decisión gubernamentales casi estático, se privilegia como ya semencionó el equilibrio y la estabilidad,estos propósitos son implacablementebuscados por las fuerzas plurales que enun régimen democrático operan. Pasanpor alto, sin embargo, la "inclinacióninherente" o "parcialidad" de cualquiersistema, por tanto no lo estudian en susorígenes, ni en su desenvolvimiento, nimenos cómo se va modificando o puedemodificar. La perspectiva de los autoresde las proposiciones que presentamos,eh cambio, acerca de la estructuraciónde la agenda permite enfocar el análisisde importantes procesos predecisorios,determinantes de los decisionales y lostipos de consecuencias que las polfticasproducirán. En las etapas predecisiona­les se evidencia la parcialidad sistémicaapuntada y la agenda de asuntos o tipode asuntos susceptibles de controversiapública y legítimos.

Relaciona además las cuestiones so­ciales y la "vitalidad del proceso guber­namental". En cuanto a la participaciónpopular, esta perspectiva permite laconsideración deinfluenciasno recono­cidas por el análisis tradicional en elproceso de formulación de políticas. Elcambio social recibe mejor tratamiento,en oposición a como lo hace la teoríapluralista-elitista que considera sólopolfticas y cambios incrementales pro­venientes del statu qua y acepta modi­ficaciones de ajuste con referencia acuestiones y po1fticasya tratadas. 15 Los

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procesos decisionales se han teorizadodesde una perspectiva cerrada, aunquepodemos percibir la presencia en la tra­dición estadounidense de ciertos mode­los que cuestionan algunos de sussupuestos centrales. De formulación depolíticas es de lo que mas se ha habladoen la teoría y en este escrito. 16 Sin em­bargo, continuaremos en el orden pre­visto la exposición de las proposicionesrelativas a esta clase de procesos. Lasteorías centrales que dan cuerpo al aná­lisis de política y hacen énfasis en elmomento decisional por excelencia queocurre en la etapa de formulación ya seexpusieron. Ahora nos referiremos a laformulación leniendo que optar por unesquema similar al propuesto por el mo­delo de mixed scanning que permiterescatar lo mejor de cada uno de losmodelos generales presentados, ade­mas de apreciar la contribución de losestudiosos de una manera más global.

Si continuamos con la proposiciónde que la política trata de dar respuestaa problemas, se convendrá que una vezque el problema se encuentra en laagenda institucional se le redefiniránuevamente para la eventual formula­ción de la política. Este proceso de ca­rácter más intergubernamental serealiza con una lógica opuesta a la defi­nición general y ambigua que para al-

canzar amplitud le imprimen los gruposo sectores sociales interesados. Se tratade descomponer y desarmar el proble­ma para poder observar y decidir quépartes se atacarán y cómo. Tal vez todoslos aspectos del mismo puedan ser aten­didos. Si se encuentra en el "orden deldía" de alguna dependencia significaque de una definición partidista -pre­valencia de intereses particulares- elproblema ha adquirido el estatuto de"público". La identificación de esta ca­racterística es crucial en el proceso dedefinición del problema. Sencillamentese proponen criterios de índole legal,política, económica y cultural para sucalificación o lo ~ue tiene un cariz de"interés general" para la sociedad ensu conjunto, o la percepción que éstatiene en el sentido de que el ~obierno

"tiene que y debe intervenir".' Las di­mensiones de esta nueva redefinición,una vez que se reconocieron sus ele­mentos componentes (relaciones entreactores sociales), sus antecedentes ocontextualización, sus consecuencias yefectos, se derivan del análisis de losaspectos gubernamentales tratables, es­tos son los aspectos legal, fiscal y finan­ciero, orftanizacional, administrativo ypolltico. 9 Al cribar así el problema su­fre una reducción considerable hacién­dolo manejable y con posibilidades(factibilidad y viabilidad) de encontrar

16 Enrealidadlo queacaparala atenciónde los teóricoses el conceptode decisión, Sfez nos ofrece unaexplicaciónde esta proclividaden algunasciencias sociales contemporáneas; cfr. La decisión, FCE,México, 1987.

17·No en el sentidomarxistade "tercero emergente".

18 Hirschman, A., por ejemplo, acuña un esquema dinámico bipolar que a partir del concepto económico ypsicológico de "decepción" explicaríael tránsito de 10 publicoa lo privadoy viceversa,cfr. Interés privado y acciónpública, FCE, México, 1986.

19 Aguilarvtllaaueva, L.F.,Notas de clase sobre políticas públicas, mimeo 1988.

16 POLtnCAS PúBLICAS

soluciones indentificables. Se com­prende ahora que se trata de varios te­rrenos en donde se deberán construiralternativas, generar criterios para laselección, proyectar los resultados delas alternativas, reunir la evidencia queapoye lo esperado y decidir. 20 Se tratatambién de varias decisiones resultan­tes de cada conjunto de alternativasconstruidas en los distintos aspectos enlos que el problema se descompuso.

La construcción de alternativas es unejercicio que primero consiste en listartodas las opciones o cursos de acciónimaginables para instigar a resolver elproblema y posteriormente hacer un es­tudio del conjunto de las mismas paramediante criterios pollticos, conceptua­les y lógicos tratar de disminuir, desimplificar su número. Se recomiendaincluir en la lista inicial la opción de "nohacer", dada la tasa de cambio del en­tomo que posiblemente llevaría a mili­gar los efectos y las causas del proble­ma, lo que haría inútil algunas de lasopciones-soluciones.é! Seleccionar loscriterios para la evaluación de las alter­nativas es el siguiente paso, esos crite­rios permitirán juzgar qué tanto sonútiles las consecuencias de las estrate­gias,22alternativas establecidas para lospropósitos perseguidos, los que son par­te de soluciones o mitigaciones al pro­blema. Entre estos criterios se deben

distinguir aquellos que evalúan valoresen sentido general y los que tienen quever con materias determinadas. Los cri­terios del primer tipo son: los conocidoscomo costo efectividad y costo benefi­cio que reportan o intentan dar cuentade la utilidad o beneficio de poner enjuego recursos; también aquí están in­cluidos los criterios de evaluación queapelan a valores tales como la equidad,la justicia y otros que se relacionan conun contexto político particular, porejemplo: mercado libre o control guber­namental.23 Los criterios técnicos se re­fieren a derechos legales, los establecidosde manera "positiva" por supuesto: a fac­tibilidad política, o cuáles son los apoyosy las oposicionesque generarían las alter­nativas y consecuencias que se están eva­luando; a la operación o implantación encuanto a la improvisación y vigor en lascondiciones del espacio presente de im­plantación, etcétera.

Proyectar los resultados o conse­cuencias de las opciones significa vercómo se comportan y cuáles son losprobables impactos reales de aquellosen el tiempo, bajo determinadas estruc­turas o esquemas que estilizadamentetratan el "desorden" y la comrlejidad desituaciones del mundo real. 2 Proyectarlas consecuencias sobre una Iógica demercado, de algún modelo de investiga­ción de operaciones o evolucionista o

200ardach. E.o Probiem-solving in rhepublic sector. mimeo, Uníversíty oC California al Berkeley, 1988.21 lbid, p. ,.

21 Estrategias en términos de una serie conectada de alternativas en el tiempo, cfr. SIMON H., El comportamientoadministra/OO, Aguilar.España 1975,p. 65.

23 Bardach, E, op. cit. pp. 9 Y ss.

24 ¡bid. pp. 13Y 14..

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político-organizacional. Otras formas oesquemas para proceder a esta tareapueden agruparse en tomo a la idea deuna revisión sistemática de posibles es­cenarios adversos o contraestrategias.PA continuación se deberán reunir losdatos para transformarlos en informa­ción que haya forjado evidencia o puedacrearse posteriormente, Dos propósitosanimarían esta parte de la formulación:primero, valorar las características querodean a la política en concreto y, se­gundo, valorar las políticas que han sidoconsideradas pues se tiene ya una histo­ria de las mismas. Todo lo anterior per­mitirá una proyección realista de losposibles resultados de la política. Seobtendrán después los beneficios o in­tercambios marginales que casi lleva­rán a que el momento de decidir, por elasesor, sea "automático". Bardach in­siste en señalar lo iterativo del procesode formulación, Una vez que se ha de­cidido,26 es decir elegida una de lasopciones se pasará al diseño de la polí­tica y del programa, al diseño de laimplantación. Elaborar el programa im­plica un compromiso fuerte de la de­pendencia púhlica o en su caso de todoun gobierno para atender problemas odemandas, significa que conocen, espe­ran y creen que las condicio- nes inicia­les que se prevé establecer, desataránacciones que acarrearán consecuencias

que mitigarán o resolverán las causas olas consecuencias del problema. El pro­grama es una hipótesis pero ya institu­cionalizada por el gobierno, esto esace~tada o "autorizada" en sus premi­sas. 7 Todavía en la etapa de formula­ción debe diseñarse la política y elprograma. La política conforme a unaextendida opinión de los teóricos esta­dounidenses es una hipótesis, donde pordefinición encontramos ciertas condi­ciones iniciales que de establecerse lle­varían a la realización de consecuenciasprcdichas.i'' En este diseño deben seña­larse actores y actos mediante los queaquéllos se comprometen a buscar lospropósitos deseados. Identificar susperspectivas, sus objetivos particularesmediante el programa y su sentido deurgencia, esto último desde la dohleperspectiva del programa mismo y delos intereses de los actores o ejecutores.Se preverán también los "productos" aobtener de cada una de las fases de laimplantación, por ello se precisarán losde tipo parcial y total, asimismo se di­señará el sistema de información, con­trol y evaluación para la operación de lapolítica.

La etapa de implantación había sidotambién poco estudiada, se tomaba co­mo una segregación de la etapa de for­mulación, en todo caso se adoptaron

as ídem y Mitrorf, 1. Dialectíc as Organízation: a dialectical approach to strategic planníng. en Creatíng adialecticalsocialscience. Mitrof y Masen.R. O. Reidel,Holland, 1981.

2() Recuérdese que la loma de decisiones ha sido conceptualizeda de manera general desde distintas perspectivas;se adviene aquí que nos enfrentamos pues a distintos "estilos" de tomar decisiones, esto es se habla en tono maspanicular. éstos son: negociación, persuacíón y comando. cfr. ANDERSON. J.• op. cit. p. 78.

27 Pressman.J. y Wildavsky. A.• op.cit. p. XV.

" lbid. p. XIV.

t8 POUnCAS PúBLICAS

ideas simplistas para su análisis sobretodo acerca de la burocracia, de su ac­cionar y del liderazgo político, tambiénacerca de la sociedad en su conjuntocomo de sus diversos grupos, sectoresy clases. Una "buena" formulación oconcepción de la acción gubernamentaltraerla como resultado una implanta­ción que asegurarla los resultados espe­rados. Ello llevó a no estudiar sistemáti­camente la operación, la participación,el compromiso, las perspectivas y los"juegos" que realizan y poseen los ac­tores burocráticos y sociales.F? La natu­raleza de la implantación es complejapues tiene que ver con la acción mismade actores sociales en transformación.Anallticamente puede ubicársela en elespacio que se encuentra entre las con­diciones iniciales y las consecuenciaspredichas. Se trata de la habilidad paraalcanzar las consecuencias después deque las condiciones iniciales han sidosatisfechas.30

Ello lleva a dudar sobre el supuestoautomatismo presente en ese intervalo,por lo que la implantación no dependesólo de las "condiciones iniciales" sinode otras intermedias. El proceso de im­plantación tiene que ser analizado comoel resultado de elaboración de tres "im­perativos": la consideración del propó­sito legal, la racionalidad instrumental

que anima alos burócratas yala expec-tación que despierta la acción concerta­da que exige consenso.P'La concepciónde la implementación como un conjun­to de juegos que involucran los esfuer­zos y acciones de actores semiautóno­mos es central para la comprensión deesta etapa. La descripción de los distin­tos tipos de juegos cotidianos en las"arenas" a las que acuden altos burócra­tas es esencial para extraer posterior­mente algunas prescripciones para eldiseño de la implantación exitosa.32

También se ha teorizado la implanta­ción desde los organismos operativos yla baja burocracia, sobre todo en lo quese refiere a políticas sociales y regula­torias, contradiciendo la perspectiva'tradicional de dirección y control jerár­quicos. 33 Se insiste en el estudio de losprocesos de la microimplantación, losdecisores y las organizaciones locales yúltimas en el proceso de la polltica.

Un esquema general para la implan­tación debe considerar o tratar de iden­tificar los factores que afectan la obten­ción de los objetivos establecidos o re­glamentados a través de todo el procesomismo. Estos factores pueden dividirseen lo relativo al tratamiento del proble­ma (disponibilidad de una teoría y tec­nologla válidos, la diversidad delcomportamiento del grupo-meta, etcé-

29 Cfr. Bardach.E.o op. cit.

JOPressrnan. J. y Wildavsky, A.o op. cit. p. XIV,

)1 Rein, M. Y Rabinovilz. F. "Implementalion: a Tbeoretícal perspectíve", citados por Mazmanian,. D. y SABA­TIER. P.• 1be Implementation of Public Policy: A framework of analysis, Polícy Srudíes Joumal, Vol. 8. No. 4,1980.

32Cfr. Bardach. E. Tbe Implementarion Game,op. cit.

J3 Cfr. Williams. W. y Elmore, R., Eds. SocialProgram lmplementation, New York: Acadernic Press, 1976, USA.

REVI~TA DE ADMINISTRACIÓN PúBLlC,\_ 19_.,"- -

tera); lo relacionado con la habilidad dela estructura organizacional formal paraoperar favorablemente la implantación(objetivos consistentes y claros, incor­poración de una teoría causal adecuada,los recursos financieros, reclutamientode los funcionarios ejecutores, etcétera)y el efecto neto de distintas variablespolíticas en el balance de apoyo y sosténde los objetivos establecidos (condicio­nes socioeconómicas, apoyo público,atención de los medios de difusión alproblema, etcétera). De la dirección dela variación de cada una de estas cate­gorías dependerán los resultados o pro­ductos dc las oficinas implantadoras, elacuerdo con la política de parte de lospresuntos beneficiarios o afectados, losactuales impactos de los productos y lospercibidos, lo que llevarla a un segui­miento con susceptibilidad de introdu­cir ajustes. 34

La etapa de evaluación es distingui­ble porque para estimar y juzgar acercadel impacto inmediato y mediato de unapolítica es lógicamente necesario que serefieran resultados parciales y totales alos objetivos y metas señalados. Se re­quiere del cumplimiento de al menos un"ciclo" para que la política pueda eva­luarse. Los productos de la política sedistinguen de los impactos de la misma.Éstos se relacionan con cambios másamplios habidos en el ambiente o en elsistema político general.35 Una siste­mática evaluación operaría sobre losefectos que la política tiene sobre el

34Mazmanian, D. YSabaücr. P. op. cit. pp.6 Y7.

3sAnderson. J., op. cít. p. 153.

problema que supuestamente mitigaríao solucionaría. Pero tiene otra dimen­sión como los efectos entre otros gruposy situaciones (externalidades),los efec­tos presentes y futuros, los costos direc­tos de la política, los costos indirectosexperimentados por la comunidad, et­cétera.

Los problemas de la evaluación vandesde la no jerarquizacion de los fineso multiplicidad de ellos, la confusiónentre causa y efecto, la difusión de losimpactos ha'lita la resistencia organiza­cional e individual a ser evaluados y lapresencia casi siempre de varios acto­res-evaluadores.

Recuperar la unidad del proceso dela política púhlica implica que aunqueanalíticamente diferenciables las etapasde formulación, instrumentación y eva­luación le pertenecen y se cumplen casisimultáneamente. El propio conceptode política es un corte arbitrario. Esmuy dificil afirmar que una política esenteramente nueva, es más preciso de­cir que muy pocas se acaban y casi todaso continúan inalteradas o sufrierontransformaciones y tienen precedentes.

20 Pot.mcxs PúBLICAS

2. Notas críticasal análisis estadounidense

de políticas públicas

El desarrollo del análisis de políticaspúblicas en Estados Unidos ha sido in­cesante. Del núcleo original de concep­tos al bagaje actual media una grandistancia. La revisión y actualización desus postulados ha sido constante. De losplanteamientos de tipo micro o atomís­tico de un inicio se ha pasado a propo­siciones más sistemáticas y relativas,aunque con una gran cautela pues no seabandona la visión intermedia, corto­placista y de racionalidad instrumental,las que son en realidad estrategias dedesarrollo naturales del enfoque.

Esta relativa apertura ha llevado a losestudiosos a aceptar las restriccionespropias del entorno organizacional, bu­rocrático y político para entender y pre­decir mejor la elaboración de instru­mentación de políticas. Sin embargo,pareciera que algunas de las nociones(premisas) de la disciplina están dema­siado atrapadas en el contexto político,económico y social estadounidense. Tales el caso de la. nociones de grupos deinterés, actores burocráticos, semiautó­nomos, gobiernos y comunidades loca­les opuestos al gobierno central o unpoder legislativo que participa en la re­definición y curso de las políticas yprogramas. Las proposiciones elabora­das con base en estas nociones en gene-

ral pareciera que desearan que otrasrealidades se ajustaran a ellas más queintentar explicar o describir fenómenospresentes en otras latitudes.

Los rasgos estructurales políticos,económicos, estatales y la dinámicapropia del sistema o la formación socialestadounidense no se explicitan, lo queno puede ocultar la influencia que ejer­cen sobre las nociones, postulados, es­quemas y proposiciones del análisis depolítica "a l'arnericain". Debe aclararseen descargo que una pretensión de estaíndole no corresponde a los objetivos deconocimiento de la pub/ic polícy.

La gestación de la política, por ejem­plo, se ha conceptualizado a partir de laconsideración de un contexto dado,donde una élite trabaja con una socie­

dad pasiva que confia en la decisión yacción gubernamental. Casi automáti­camente las necesidades se transformanen demandas que de no ser atendidasrestarían consensos y apoyos al sistema.

El gobierno se visualiza como unconjunto de funciones y fuerzas y suscontrapesos; posee un equilibrio inesta­ble y poca permeabilidad a fuerzas nue­vas. Se asume que la institucionaliza­ción de las relaciones políticas es casiplena, lo que lleva a no dar cabida y asentir como ajenos a ciertas reinvindi­caciones, problemas, fuerzas sociales,expresiones y canales de acceso a laagenda que no tengan precedentes o

REVISTA DE ADMINIST.RACIÓN PúBI;-_~C_A _ 21

referencia respecto al establishmento almodo de operar normal del sistema.

La relación entre Estado y sociedades la de elector-elegido. La otra parte,esto es la toma de decisiones, la formu­lación de la política y su operación sonconsideradas como tareas intraguber­namentales, como un quehacer de losexpertos.

La formulación y la implantación sehan estudiado mucho como una solaunidad, porque al formular -se ha creí­do- se está "mandando" la implanta­ción. Al agente estatal por excelencia,por otro lado, o sea a la burocracia se leminimizó al considerarla como instru­mento, de ahí las referencias en las teo­rías intermedias sociológicas y de laadministración pública a sus patologíaso disfunciones, por ello el privilegio yel cuidado puestos en la prescripcióndel momento decisorio o de formula­ción. Aquí encontramos otra vez laidentificación implícita con arquetipossociales, en este caso, el de la burocra­cia, forma superior de racionalización,como cuerpo eficiente por excelencia,como un hecho natural cn sociedadesmodernas capitalistas.

El nivel del análisis del enfoque depolíticas públicas es muy específico yse refiere al examen de cuestiones pun­tuales y programas correspondientespara atacarlas. Es por ello que repre­senta una herramienta formidable degobierno, en sentido amplio, tanto parala sociedad como para el aparato de laadministración pública; se trata de una

tecnología social poderosa igualmentepara el analista que para el tomador dedecisiones. Con el enfoque de políticases posible tanto la critica demoledora deun programa gubernamental, por reali­zarse, que de sus consecuencias y resul­tados, como de diseñar paso a pasodecisiones, acciones y omisiones enca­minadas a restituir consenso y legitimi­dad. Por supuesto que también suutilidad es amplia para los electorespuestos a elegir representantes, si éstospresentan programas a realizar y aqué­llos los exigen con más o menos detalle.

La característica técnica del enfoquede políticas públicas, por tanto, no im­plica de ninguna manera neutralidad,pues tanto el sujeto como el objeto deestudio se identifican con particularesactores sociales y políticos. Tambiénconviene matizar su potencial utilidad,con el reconocimiento de las caracterís­ticas propias que definen el panoramapolítico, económico, social e institucio­nal en el que los problemas públicos ysus políticas correspondientes se desa­rrollan, como ya se apuntó.

Un gobierno de corte autoritario,aunque modernizado, no acepta inicia­tivas amplias de la sociedad para reali­zar políticas, antes las impone; tampocoque haya una participación social real yplural en la formulación, implantacióny evaluación de las acciones guberna­mentales: ni menos que haya una rede­finición social de las políticas, porquesabemos que no las hay perfectas. Asi­mismo continuando con este ejemplo,un gobierno centralista no admite que

22 POLrnCAS PúBLICAS

otros gohiernen, sean los gohiernos co­rrespondientes a las demarcaciones po­líticas territoriales o los que hacen lasleyes o la sociedad. Tampoco un siste­ma político de este estilo alentará ladiscusión de programas, de solucionespara que los ciudadanos escojan entreéstos. Un gohierno autoritario tiende ainhibir la crítica derivada del análísis desus acciones y muy probahlemente asu­ma la convicción de que sólo sus diag­nósticos y sus soluciones de problemaspúblicos son los adecuados, auxiliadopor supuesto de "expertos".

De lo anterior podría desprenderse laidea de que el enfoque de políticas man­tiene un fuerte compromiso con el pen­samiento político liberal, lo que es ciertopero no del todo. Este compromiso, porotro lado, le ha acarreado problema. deaceptación y difusión en los medios inte­lectuales y gubernamentales.

Respecto de lo primero, es cierto quemucha. de la. proposiciones y nocionesprovienen de un medio intelectual decariz liberal y también de una prácticapolítica y gubernamental con esa orien­tación; sin embargo, la parte más for­malizada de la teoría decisional hatenido desarrollos en distintos mediospolíticos, económicos y sociales, a lo queDror llama disciplina. de dirección 36

Respecto de su rechazo, se producesobre todo porque la. prácticas socialesy gubernamentales en México no hansido de corte liberal, sino más hien detipo autoritario y corporativo, predomi-

~ror.Y. op. cit.

nantemente. Es muy dificil entoncesque amplios repertorios analíticos delenfoque de políticas públicas se apli­quen, pues no están dadas las condicio­nes previas que prevalecen en paísesdonde aquellos se originaron. De ahí lareiterada insistencia de repensar mu­chas de las nociones del enfoque paraadecuarlas a nuestro medio y hacer máspertinente el ejercicio profesional y máseficaces los programas. En ciertos sec­tores sociales existe además una marca­da suspicacia por la distancia que seobserva entre el discurso liberalizantedel gobierno y sus prácticas y accionescon fuertes resabios proteccionistas,impositivos y neocorporativos,

Empero, la apropiación y utilizacióncrecientes del enfoque de políticas pú­blicas propiciará, creemos, un mejorclima para que crezca el diálogo racio­nal entre sociedad y gobierno, pero tam­bién se generen mejores soluciones alos ingentes problemas sociales que pa­decemos.

Aparejadas a estas concepcionesmás de corte ingenieril se han desarro­llado otras visiones más o menos alter­nativas que introducen premisas onociones que, como ya se mencionó,han dado cuenta, por ejemplo, de situa­ciones y realidades no previstas ni ex­plicada. por las teorías sociales, políti­ca." y económicas de más peso en elámbito estadounidense.

El estudio de las políticas públicas yel desarrollo que la disciplina ha tenido

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 23

en los Estados Unidos ha despertado ungran interés en otros países porque ata­ca fenómenos cada vez más recurrentesy presentes de la acción gubernamentaly su relación con la sociedad. En nues­tro caso, pensamos no debiera desde­ñarse su análisis, como la discusióncrítica y seria de sus nociones y propo-

sictones generales y particulares quenos permitiera, a partir de ahí, un acu­ñamiento original de repertorios analí­ticos más pertinentes a los procesos his­tóricos y presentes de los paises capita­listas periféricos.

Hacia un Enfoque Amplio de PolíticaPública

Fernando Bazua y Giovana Valenti

Introducción

En la tradición del nuevo campo mul­tidisciplinario profesional de las cien­cias de política (paliey scieneies), enocasiones también llamado estudios depolítica (policy studies) o investigaciónde políticas (policy researeh), se asumenormalmente que se ocupa de coadyu­var a "la solución de problemas en elmarco del interés público", en las pala­bras finales de Harold Lasswell en supresentación del primer número de lafamosa revista Paliey Seieneies en1971.1 Debido a que las sociedades enque este nuevo campo emergió y se hadesarrollado hasta ahora, especialmen-

IVéaseLasswell(1992, pág. 117),

te Estados Unidos e Inglaterra, tienenconfiguración estatal liberal democráti­ca y, por tanto, el Estado responde sis­témicamente al interés público en tantointerés del "público ciudadano", es tam­bién normalmente asumido que tal so­lución de problemas se refiere funda­mentalmente a los problemas que tieneque enfrentar y resolver todo gobiernoen una sociedad democrática. De estamanera, se asume una casi identidadconceptual entre problemas públicos yproblemas gubernamentales.

Así, es en buena medida por el hechohistórico contingente de que tales socie­dades tienen su problema estatal bási­camente resuelto, que el poderoso ytrascendental movimiento intelectualde las ciencias de política, quizá el más

26 POLtnCAS PúBUCAS

Éste era de hecho el espíritu liberalcosmopolita y estratégico que flotabaen el ambiente de un buen número dedisciplinas de distinto tipo, especial­mente en la ciencia económica, y enamplios sectores sociales en la sociedadestadounidense de la inmediata posgue­rra. Probablemente por ello el impacto deeste movimiento intelectual fue tan pro­fundo, pues no sólo expresó tal espíritusino, además, si se nos permite la expre­sión, le troqueló su forma discursiva ra­cional más acabada hasta el momento.

pectiva ... global, en virtud de que lapoblación del mundo constituye una co­munidad en la que el destino de unosafecta a otros ... (y)... el futuro de losobjetivos fundamentales dependen deldesarrollo mundial en su conjunto'r'.

Por lo demás, originalmente la orien­tación de política, rhe policy orienta-tion; título del artículo fundacional de El que los gremios de analistas deLasswell escrito en 1951, no estaba re- política, de ingerúeros gubernamenta-ducida a las políticas gubernamentales les, hayan llegado a una conceptualiza-ni tenía tampoco una visión meramente ción que retrospectivamente puede sernacional. Por el contrario, explícita- considerada estrecha, en primer lugar,mente se asumió concernida con "los en buena parte es imputable como vi-problemas fundamentales del hombre mos a que tales gremios se desarrolla-en sociedad, más que con los tópicos del ron en un tipo de sociedad que tiene sumomento", por lo que "lo realmente problema estatal básicamente resuelto yimportante es que todos los recursos de en consecuencia, tal "involución go-nuestra ciencia social en expansión se biernista", dada la naturaleza democrá-encaucen hacia los conflictos básicos tica del sistema político de talesde nuestra civilización" con una "pers- sociedades, no parece haber sido sus-

tancialmente graver' pero en segundo2Véa5eLasswell(1mb, págs. 79-103), subrayados nuestros.

3 ,En~~.pa~e po~ en pa~lelo se hadesarrollado tul complejo proceso desocialización del conocimientoclenllfico tecmco.~lado~~(e al análisis de polñícas, que hapotenciado la capacidad socialdecontrolsobre el establecimiento burocrático en su conjWllO. En palabras de Aaron Wildavsky (1990 . XV)"monopolio del .. ha ido L.__ •• " • pago • sucoeocumento experto.; SI beche ameos por tal proceso. Sin embargo, junto con otrosf~ct~ ell~ parece estar generando un nuevo tipode problemas. pues "controles diseñados para asegurar quenmgun acto mcorrecto ocurra... (suelen)... volverdifícil hacercualquier cosa.

importante de la segunda mitad del si­glo, ha tendido a centrar su foco analí­tico en el proceso decisorio y depolíticas de las instituciones de gobier­no. Enconsecuencia, las policy scienciesaparecen como una mera "ingeniería gu­bernamental", como un discurso técnicocientífico de "problern solving in publicadministration" a escala nacional.

Aun así, en tales sociedades, el gremiode científicos de política, de ingenierosgubernamentales, no es el único que seocupa de los problemas de gobierno, nitodos los que se ocupan de éstos tiendena.reducir a ellos los problemas públicos,111 tampoco a reducir la atención sobreéstos a aquellos de escala nacional.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 27

lugar y mas importante para los efectosaquí perseguidos, la visión amplia de"los problemas fundamentales del hom­bre en sociedad" con una "perspectivaglobal", parece haber sido mantenida ydesarrollada en formas y grados diver­sos por otras disciplinas, otros gremios,otras corrientes intelectuales, tambiénde origen norteamericano. En nuestraopinión, ello es especialmente claro enel caso de la Teoría de la Elección Pú­blica (Public Choice Theory¡, de laTeoría de la Acción Colectiva (Collec­tive Action Theory], de la Teoría de laElección Racional (Rational ChoiceTheorys, de la Nueva Historia Econó­mica (New Economic History), de laNueva Teoría de las Instituciones (NewInstitutional Theory¡ y en general de lallamada Economía Política Moderna(New Political Economy}, que articula­das mas estrechamente a las ciencias depolítica permiten construir una perspec­tiva que nos gustaría denominar de in­geniería estatal, de genuina políticapública en sentido amplio.

Esto no parece especialmente rele­vante para la naciente comunidad me­xicana de estudiosos dc política públi­ca, por al menos dos razones: primero,porque es cada vez mas evidente a es­cala internacional que enfrentamos co­mo humanidad y como civilizaciónproblemas que incluso en el sentido mascoloquial son genuinos problemas pú­blicos mundiales (el amenazante aguje­ro en la capa estratosférica de ozono, elsobrecalentamiento del planeta, el ago­tamiento absoluto de muchos recursosnaturales indispensables para la vida y

la incertidumbre respecto al nuevo tipode orden político militar internacional,por sólo mencionar los que parecen serlos mas urgentes). Todo indica que nosólo son inadecuadas las políticas hastaahora diseñadas, sino mas grave aún,crecientemente lo es además el actualesquema internacional de institucionesde cooperación y de coordinación polí­tica y de políticas con que se enfrentantales problemas. En consecuencia, éstaque es una área de política pública in­ternacional de importancia practica yestratégica difícilmente exagerable, po­dría tender a quedar marginada si asu­miésemos una perspectiva estrecha,digamos, "gobiernista y nacionalista".Con lo que nuestra naciente comunidadde estudiosos de política pública tende­rla a autoexcluirse del movimiento in­ternacional que persigue la solución detales problemas públicos mundiales.

y segundo, y mas importante toda­vía, porque en relación con las socieda­des periféricas en general, y en particu­lar con la mexicana, no puede decirsede sus procesos sociohistóricos que hanconducido ya a la solución del problemaestatal de tales sociedades. Cualquiercosa puede asumirse menos que respon­den sistémicamente al interés público,al interés del público ciudadano. dadasu naturaleza autocrática o despótica,ya sea burocrático autoritaria o, comoen muchos casos, abiertamente totalita­ria. Por tanto, en ellas una importaciónmecánica de lo que parece una "involu­ción gobiernista" del movimiento de lasciencias de política, a diferencia de lassociedadés industriales organizadas co-

28 POLíTICAS PúBLICAS

mo Estado liberal democrático, sí puedegenerar sustancial daño a la sociedad.

En nuestro caso especialmente, defi­nir el campo discursivo de nuestra na­ciente comunidad intelectual, comopreocupado sólo por el problema de"eficientizar el aparato público", comosi las instituciones jurídicamente públi­cas efectivamente respondieran de ma­nera sistétnica al interés del públicociudadano, como si ya estuviese resuel­to en nuestro país el problema de lademocracia, implica correr el altísimoriesgo de coadyuvar a potenciar aúnmás los graves rasgos despóticos delpoder del que sistétnicamente está in­vestido el gobernante en tumo, con se­rio perjuicio de la capacidad de lasociedad mexicana para ejercer algúncontrol sobre aquél y en consecuencia,lesionando también el bienestar públicopresente y futuro.

Cualquiera que sea la opinión valo­rativa que tal peligro pueda merecer,que por supuesto en nuestro Caso esabsolutamente negativa, lo relevante esque una "eficientización" del aparatojurídicamente público así conseguida,no sólo no es ni la única posible ni laóptima incluso en el corto plazo, sinoademás ella no podría sino ser una es­pecie de "burbuja de eficiencia" guber­namental, en una configuración estatalque por bloquear sistémicarnente me­diante todo tipo de fraudes, legalizadoso ilegales, la generación del interés delpúblico ciudadano, condena a nuestrasociedad en el largo plazo a tener unnivel de eficiencia comparativa interna-

cional inferior al que nuestra situacióngeoeconómiea en el mundo actual exige.

Consideramos que tal peligro se re­duciría sustancialmente, al menos porlo que respecta a nuestra naciente co­munidad de cientistas de política, si enlugar de asutnir de partida una visiónestrecha, "gobiernista" y "nacionalista",asumimos una conceptualización am­plia "estatal" e "internacional" del cam­po multidisciplinario y profesional depolítica pública y una visión explícita­mente social de su sentido público, queimplican irremisiblemente asumir elin­declinable compromiso ideológico po­lítico originario de las ciencias depolítica con la democracia; es decir, enlugar de asumimos como "ingenierosgubernamentales" nos asumimoscomoingenieros públicos, como ingenierosdel interés del público ciudadano.

De esta manera, estamos concerni­dos no sólo con los "problemas de go­bierno" del gobernante en tumo, sinocon la dilucidación de las maneras óp­timas de tratamiento o resolución de losproblemas públicos de nuestra sociedad(los perciba o no el gobernante en tumoy convenga o no a sus intereses resol­verlos), de nuestra civilización y delmundo en su conjunto. Y en lo referentea nuestra sociedad, estaría en primerísi­mo lugar la disolución de los rasgosautocráticos del sistema político, puesimplican que sistémicamente es impo­sible la conformación del interés delpúblico ciudadano en una área de deci­siones públicas clave para la vida estataly el desarrollo: la relativa a las decisio-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA

nes políticas sobre quién gobierna.

Por lo demás, puesto que el despotis­mo buropolítico, entre otros males pú­blicos, genera el del infantilismo delciudadano típico en términos sociopolí­ticos y culturales, estamos convencidosque sólo con una perspectiva de tal cortecoadyuvaremos a construir en nuestropaís, en las sugerentes palabras finalesde Luis Aguilar en su estudio introduc­torio a El Estudio de las Políticas Públi­cas, "un Estado de gente grande"."

Una concepción amplia de políticapública, adecuada además a las condi­ciones históricas especificas de las so­ciedades periféricas, exige en nuestraopinión una recepción imaginativa ycreativa no sólo del estado actual de lasciencias de política, sino también delestado actual de las otras corrientes, dis­ciplinas y discursos, atrás mencionados,que bajo maneras lógicas y conceptualesdiversas, se ocupan de los "problemasfundamentales del hombre en sociedad",de los problemas públicos.

En este texto intentamos aportar al­gunos elementos teóricos y analíticospara una recepción de este tipo.

En la primera parte presentamos unaconceptualización del enfoque de polí­tica pública, que articula la dimensióntécnica de toda decisión pública con eldesarrollo, en tanto criterio general paradilucidar su racionalidad o funcionali­dad social.

'véase Aguilar (1992, pág. 74).

'Véase Smith (1983).

En la segunda parte intentamos po­ner a prueba tal conceptualización, ana­lizando el desarrollo de dos de los tresgrandes tipos de Estado en la segundamitad del siglo, con un modelo generalque vincula las características de la con­figuración estatal con las de la políticagubernamental estratégica y con el tipode desarrollo.

I. El enfoque de políticapública

l. Policy, Politics y Decision

La noción de policy tiene una largahistoria en la cultura occidental. Proba­blemente su primer uso más o menossistemático se llevó a cabo en el campode la ciencia económica, en la famosaInvestigación de la Naturaleza y Cau­sas de la Riqueza de las Naciones deAdam Smith, publicada en 1776.s

De origen, el uso de dicha nociónimplicaba llevar a cabo una distincióndiscursiva y por tanto cognoscitiva queterminaría siendo absolutamente cru­cial para la cultura y la civilización oc­cidentales: la distinción entre la discu­sión acerca de los fines u objetivos ge­nerales del Estado y la discusión acercade las maneras idóneas de alcanzarlos.La distinción que hoy hacemos entrediscurso político y discurso técnico. En­tre politics y policy. Entre "la" política

30

Se notará que estas distinciones sonpuramente modélicas o típicoideales ensentido weberíano'' y que en "la reali­dad" lo observable son discursos quecombinan en "portafolios" diversos ta­les tipos de discursos. Nada más natu­ral. Sin embargo estas distinciones hansido y son cruciales para el desenvolvi­miento sistémico de la cultura y la civi­lización occidentales. Lo que es espe­cialmente importante asumir en las so­ciedades periféricas como la nuestra.

La evolución intelectual occidentalde los últimos doscientos años, con todasu problemática y complejidad, ha refi­nado y profundizado de diversas formaslógicas y discursivas, por diversos itine­rarios disciplinarios, este conjunto dedistinciones y ha agregado aún otrasmás, también sumamente importantes,como por ejemplo la relativa a la distin­ción entre todos los tipos de discusioneso discursos mencionados y la discusiónacerca del sentido atribuible, desde de­terminadas concepciones generales delo humano, a los estados de cosas en elmundo o a su evolución y tendenciasprospectivas. Es la distinción que hoyhacemos entre discurso filosófico y to­dos los demás discursos. Entre filosofíay todo lo demás.

La orientación de política, la orienta­ción técnica hacia la solución de proble­mas en particular, ha sido decisiva en eldesarrollo de la ciencia económica, lamás "dura" hasta ahora de las cienciassociales. Ello ha marcado su estructuralógica, su estilo discursivo y el desen­

6yéase Aguilar(1988), el que en nuestra opiniónesel mejor texto en nuestra lenguasobreeste aspecto de la obrade Weber.

La siguiente distinción lógicamentepostulable, entre la discusión acerca delas causas de los fenótuenos sociales yla discusión acerca de los fines desea­bles del Estado, tendría que esperar unpoco más de un siglo, hastaMax Weber,para ser efectuada. Es la no menos tras­cendental distinción que hoy hacemosentre discurso cientlficosocial y discur­so ideológico político, entre socialscience e ideology andpolitlcs. Entre laciencia y la política.

y "las" pollticas O entre decisiones polí­ticasy decisionesde política. Entre po­lítica y técnica.

Buena parte de la brillante y funda­cional argumentación de Adam Smithsobre lo que posteriormente sería lla­mado el campo de la política económi­ca, reside precisamente en tal distin­ción. Puede incluso aseverarse queSmith efectúa, aunque menos clara­mente, una distinción adicional igual­mente trascedental: la distinción entrela discusión acerca de las causas de losfenómenos sociales y la discusión acer­ca de las maneras idóneas de alcanzardeterminados fines estatales o colecti­vos considerados dados o deseables. Ladistinción que hoy hacemos entre dis­curso cientfficosocial y discurso técni­cosocial. Entre social science y policysciences,entre scientificresearcñ y po­licy research. Entre investigación cien­tífico social e investigación de políti­ca(s). Entre ciencia social e ingenieríade política pública.

volvimiento de sus múltiples discipli­nas especializadas. La inmensa mayo­ría de las cuales versan precisamentesobre distintos aspectos de la política(policy) gubernamental, a la que en ge­neral se le llama pública porque se partesiempre del supuesto de existencia deun Estado democrático: política macro­económica, política fiscal, política co­mercial, política social, política mone­taria, por sólo mencionar algunas. Enbuena parte a esta larga tradición deorientación de política, es imputable loque Gordon Tullock llamó el "imperialis­mo de la teoría económica" sobre el testode las ciencias sociales.

En este contexto, puede aseverarseque el vocablo anglosajón policy, parael que aún no hemos podido produciruna traducción castellana adecuada," entérminos modélicos se refiere a la di­mensión técnica de toda decisión social,entendiendo por esta última toda deci­sión en la que el sujeto de la misma leasigne un sentido referido a la conductade otro(s), sea ésta pasada, presente oesperable'' y se trate de decisiones com­pletamente intencionales. El sujeto de­cisor puede ser un individuo, una orga-

nización o el Estado, nacional o mun­dial, como megaorganismo complejo"

En toda decisión, el decisor entrentaun contexto de restricciones externas,internas e intrínsecas que limitan elcampo de opciones, el análisis de lasmismas o su consistencia y efectos a lolargo del tiempo. Las primeras se refie­ren en general al ambiente del decisor(básicamente el estado de la tecnologíay los otros decisores con los que inte­ractúa), las segundas a sus limitacionescomparativas como tal (físicas, de re­cursos, de información, valorativas, decomputación cerebral, etcétera) y lasterceras a las características mismas delas decisiones en tanto actos de juicio(según el número de opciones, el núme­ro de criterios para analizarlas, las re­glas para optar, etcétera). 10

Adicionalmente, toda decisión con­tiene al menos dos grandes dimensioneso aspectos discursivos en tanto acto dejuicio, dado su contexto de restriccio­nes: por un lado, la definición de losfines u objetivos a perseguir en el corto,mediano o largo plazos, así como suordenación de preferencia y, por el otro,la definición de una ruta de acción o

'Generalmente se traduce por "polüícas", usando el plural para distinguirlo de "política" que se reserva parapolines. Peroello tienemuchos inconvenientes, porque al usarla misma palabra, no se explicaadecuadamente ladiferencia decamposdiscursivos y lógicos.

• Relamamos aquíel concepto deacción social de MaxWeber. Véase Weber(1969).

9 Aunqueno debe olvidarseque sólo los individoosefectivamente tomandecisiones, especialmente cuandosehablade decisiones de organizaciones o del Estado. Encuyo caso son ciertosindividuoslos que porsu posicióndeautoridad en laorganización oel Estadotomantales decisiones. dado el marconormativo vigentey lasrelacionesformales e infonnalesque los vinculan con el restodelos miembros de la organización o el Estado.

. 10Recientemente, Arrow y Raynaud (1986)hansistematizado el estadoactual dela teoría de lasdecisionessociales(SocialChoice7heory).con algunosresultados sobresalientes. Estateoría entiendepordecisiónsocial la que tienequeser tomada de común acuerdo pormásdedossujetos.Esportanto unpoco másrestringido su campoempíricode referencia que el de nuestro concepto.Sin embargo, ello no es aquírelevante.

32 POLfTlCAS PÚBLICAS

estrategia para alcanzarlos a lo largo deltiempo, así como la elucidación de lasrelaciones de causalidad entre los dis­tintos objetivos y de los distintos efec­tos esperables de su consecución. Laprimera puede ser denominada la di­mensión política, mientras la segunda ladimensión técnica. Es a esto a lo que nosreferimos antes: Policy designa la di­mensión técnica de toda decisión social,en tanto discursivamente distinta de ladimensión polltica. II Modélicamente,la dimensión técnica está concemidasobre todo con el cálculo prospectivoimplicado en la decisión, con lo queWeber llamó racionalidad formal;mientras que la dimensión política loestá sobre todo con la evaluación valo­rativa de la misma, con lo ~ue Weberllamó racionalidad material. 2

En el caso de las decisiones de auto­ridad (estatal o gubernamental), en todopar de coordenadas espacio- tempora­les, la dimensión política está en gene­ral referida a la reacción evaluatoriaesperable de los diferentes tipos de go­bernados que, dependiendo de las ca­racterísticas de la configuración estatalvigente, especialmente de las de su sis­tema político y de la cultura asociada aéste, pueden afectar o influir de diversas

maneras, en diversos momentos y condiferentes tipos de intereses y criterios,el diseño o la implantación de tales de­cisiones o imponerle costos diversos algobernante.

La política en tanto proceso social deproducción activa de la legitimidad y elconsenso acerca del orden estatal, delgobernante en tumo o de sus decisionesy acciones, según el caso, es por ellosiempre al menos un referente de lasdecisiones gubernamentales, aun en loscasos de Estados despóticos o autocrá­ticos, pues es improbable la permanen­cia de un gobierno con cero consensosocial acerca de su titular o sus decisio­nes y acciones. Pero es sólo en los Es­tados democráticos donde, por suscaracterlsticas sistémicas en tanto con­figuración estatal, la política en tal sen­tido (polirics) adquiere centralidadcausal y estratégica en el proceso detoma de decisiones gubernamentales,tanto en su dimensión política como enla técnica. En especial, esta está some­tida a imperativos de racionalidad (efi­ciencia y eficacia) tendencialmenteausentes en los Estados autocráticos,precisamente porque el gobernante entumo está de partida limitado por losderechos' individuales públicos (para

IIEnlamedida quedefmiruna ruta deacciónimplica "establecer laspremisas decísíoneles para decisionesfuluras"o más brevemente, "decidir sobre las decisiones" (Luhmann, 1978 Y 1979), puede establecerse cierta conexiónconceptual general entrepolicyy pianeacíón.

12La prilllCl'll dicerelación conel grado en que una organiUlción dispone y efectívamente usamedios decalculoen susdecisiones. Racionalidad formal es puesequivalente acalculabilidad. La segunda dice relación conel gradoen que los miembros de una organización usan criterios veloranvos para evaluar la gestión de la misma.Racionalidad metería! es puesequivalente a evaluatividad valoeeríva o axiológiea. véese Weber, op. cit., vol. 1,pipo 64 Y ss. Weber se refiere específicamente a una "gestión económica", pero 005 parece que ello puedeextrapolarse con sustanciales ganancias leóri~analilicas. a toda organización. incluida "la" sociedad en tantoconglomerado estatalmente organizado o sislema social.

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todos) estatuidos en el marco jurídico ytiene políticamente que responder antela ciudadanía por sus acciones, puestiene que pasar permanentemente por laevaluación y validación sociopolíticasde la opinión pública en un mercado decomunicación social libre y sobre todode elecciones genuinas y además estácontinuamente vigilada la legalidad desus decisiones y acciones por otros apa­ratos estatales, que a su vez respondenante el público ciudadano por la eficaciacon que efectúen tal vigilancia. 13

Esta centralidad de la política es al­tamente relevante tanto para el estudiopuramente científico (politológico) dela vida estatal, como para el estudiotécnico prescriptivo (de política) de losproblemas públicos en sociedades conestados de configuración estatal demo­crática, que por lo demás son aún vir­tualmente desconocidos para lainmensa mayoría de la población mun­dial, pues aproximadamente entre el 70Y80% de los países padece algún tipode autocracia (Tullock).14

Desde el inicio del movimiento inte­lectual de las ciencias de política en ladécada de los 50 en Estados Unidos, sepercibió en esta peculiaridad históricadel Estado liberal democrático la posi­bilidad de dos grandes campos discur-

sivos o de investigación, íntimamentearticulables: el estudio y dilucidaciónde la óptima opción de política frente aun problema específico de gobierno y elestudio de cómo y por qué los gobiernosresuelven sus problemas de política deuna manera y no de otra y con quéefectos para la sociedad. A la primeraocupación se le ha solido llamar análisisde política(s) (policy anaiysis] y a lasegunda estudios o investigaciones dela hechura e implantación o ejecuciónde la(s) política(s) (policymaking stu­dies or policy researchi.P En los térmi­nos del proyecto funcional de Laswell(op. cit.), conocimiento "en" y conoci­miento "de" el proceso de elaboracióno hechura de las políticas.

Aunque sin duda ambas ocupacionesintelectivas o discursivas son articula­bles, sin embargo no por ello lo son entodo momento y sobre todo no son in­sumas indispensables recíprocamente.De hecho constituyen maneras discur­sivas modélicarnente distintas de pro­ducir conocimiento útil para el públicociudadano: a) el policy analysis buscagenerar argumentos consistentes y con­vincentes sobre las maneras idóneas, lasposibilidades de política, para resolverproblemas considerables públicos, delas que puede disponer la autoridad (gu­bernamental, legislativa, judicial) o las

13 Por ello puede: aseverarse que sólo en la configuración estatal liberal democrática la racionalidad formal delEstado puede estar sístémicameme acotada por la racionalidad material de la scesedad. Véase Bazua y Valenti1992, en donde se trata ampliamente este punto.

14 Véase al respecto el importante texto de Tullock (1987), así como el ya clásico de Dahl (1971).

15 Véase Weimer y Vining (1992), que además establecen una conexión conceptual, en nuestra opinión muycorrecta y fecunda. entre poíicy researcñ y ciencias sociales.

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organizaciones del público ciudadanoen una coyuntura sociopolítica especí­fica: aquí la consideración acerca de lacoyuntura y la correlación de fuerzaspolíticas, el análisis politológico, es im­portante para dilucidar la factibilidaddiferencial de las opciones de política;el análisis de política es por ello unconocimiento técnico científico mástécnico que científico; b) el policyma­king srudy o policy research, busca encambio explicar causalmente las políti­cas, decisiones y acciones efectivamen­te tomadas por las autoridades estatales(gubernamentales, legislativas o judi­ciales), dilucidar su efecto público netopositivo o negativo y, eventualmente,proponer políticas alternativas; aquí elanálisis politológico es fundamentalpues la política en tanto proceso socio­político o micropolítico (si se trata deuna organización) es un elemento cau­sal central, aunque obviamente no elúnico, de las políticas, decisiones y ac­ciones que se busca explicar; el estudiodel proceso de política o la investiga­ción de política, es por ello un conoci­miento científico técnico más científicoque técnico.

Aunque en general el gremio de cien­tistas de política (diferenciado del de loscientistas políticos o politólogos) se haorientado sobre todo a los problemasconsiderados públicos tratables con po­lítica gubernamental, dejando en un se­gundo plano los tratables con políticalegislativa (en su dimensión constitu-

cional) o con política judicial, o querequerirían de una fuerte dosis de éstaspara elevar la probabilidad de ser re­sueltos, ello es en general imputable,como vimos, a que en las sociedadesindustriales, por tener configuracionesestatales liberal-democráticas en mayoro menor grado, el problema estatal estábásicamente resuelto. Esto es, que elmarco jurídico constitucional y el siste­ma político, en términos generales, sonadecuados para el ejercicio del gradomínimo necesario de control sociopolí­tico sobre el gobernante en turno, paraminimizar la probabilidad de abusossistemáticos por parte de éste del poderdel que está investido y, en consecuen­cia, para elevar la probabilidad de quesus políticas, decisiones y acciones seanfuncionales al interés del público ciuda­dano por el desarrollo general de lasociedad.

Sin embargo, aun en estas socieda­des liberal-democráticas es creciente laapreciación de que la solución de im­portantes problemas públicos exige irmás allá del campo decisional del ~bierno y asumir la indispensable modi­ficación cualitativa del orden constitu­cional o del sistema judicial, que limitael campo decisional. Tal es el caso, porejemplo, del grave problema público(incluso mundial, no sólo nacional),constituido por el déficit presupuestaldel gobierno de los Estados Unidos16 oel problema del marco constitucionalóptimo para la unificación económica y

16Al respecto véase Buchanan. Rowley )'Tollison (1987) y whne y Wildavsky (1989), en donde desde diferentesenfoques teóricoanalíticosse anali7.a la importancia estratégica de este problema.

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política europea17o el problema conexoal anterior de impedir que las fuerzaspolíticas y la ideología proteccionistaacaben con el GATI, precipitando a lahumanidad en un sombrío siglo XXI. 18

De esta manera,no existe fundamen­tación argumental para reducir el cam­po de aplicación del enfoque de polí­tica, dcl policy approach, únicamente alos problemas de gobierno, tratándosede decisiones de la autoridad jurídicapública.'?

Más bien, podría sostenerse que lafecundidad social y estratégica de esteenfoque reside en buena parte en asumirque su utilidad es de hecho cosechableen todo tipo de decisión social, cual­quiera sea el estatuto jurídico del deci­sor, pero sobre todo en las decisiones decarácter público y en relación con losproblemas considerados públicos.

El campo discursivo científico-téc­nico de política pública consistiría en elestudio sistemático de los problemaspúblicos (locales, citadinos, nacionaleso mundiales) y cn la dilucidación de losconjuntos de decisiones de carácter pú­blico (constitucionales, judiciales o gu­bcmamentales),2o de los que es esperable

la generación de una situación califica­ble como "solución" de tales proble­mas.

Lo que obliga a considerar con másdetenimiento el término "público".

2. Lo público

La noción de "público" y más aún elvocablo tienen una historia más larga ycompleja en la cultura occidental que lanoción de policy. En la época moderna,quizá el primer uso más o menos siste­mático de la noción, en su sentido gre­corromano clásico de "el público" entanto "pueblo" o conjunto de miembrosde la polis, se llevó a cabo precisamenteen la compleja lucha sociopoluica porestablecer los derechos individualesfrente al monarca, en la Europa feudalde los siglos XIII a XVII, que marcó eldespegue y el desarrollo de la civiliza­ción actual.

En la dimensión intelectual de dichoproceso, la literatura democrático reli­giosa de la segunda mitad del sigloXVI, particularmente despues de la ma-

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De tales ideas los emergentes movi­mientos revolucionarios modernos ex-

Por el contrario, en Vindiciae y en DeJure Regni, se defiende la muy modernatesis del origen social (contractual) delEstado, afirmando que "necesariamen­te, en un principio, los reyes fueronerigidos como tales por el pueblo", quees además "el padre de la ley y cierta­mente el autor de ella", por lo que ésta"es más poderosa que el rey y (en con­secuencia) el pueblo más poderoso quela ley"n

principio político de la soberanía delpúblico ciudadano, ya sea mediante ladecisión de reconocer otorgando explí­citamente su consentimiento al monar­ca en tumo o mediante la elección porvotación pública del gobernante. Si­multáneamente, Jean Bodin, en los seislibros de la República, desarrollaba lafamosa "teoría" de la soberanía absolutadel monarca, en tanto"derecho de im­poner leyes a los súbditos sin su consen­timiento",2' sentando las bases intelec­tuales del Estado autocrático que porcontingencias básicamente militaresterminaría predominando en el mundoeuropeo, salvo la notable excepción in­glesa, hasta bien entrado el siglo actual.

Es en los célebres textos Francoga­llia, del francés Francois Hotman, Vin­diciae contra Tyrannos, de a ut orincierto, y De Jure Regni apud Sc0105,

el escocés George Buchanan, lodos dela década de los 70 del siglo XVI, dondese postula por primera vez diáfanamen­le, contra el principio politico del "de­recho divino" y el de la tradición, el21Véase Bodin (1980).

22Citado en Arblaster (1991, pago 49). Subrayado nuestro. El uso del vocablo "padre" para designar la relaciónentre "publico ciudadano" (los "hermanos" iguales de partida, "pares") y la Ley (la "madre") que los "hace" igualesy les otorga derechos frente al que se hace pasar por "padre" (el tirano), pareciera significativa para una perspectivapsicoanalítica de la historia política. En este caso, podria indicar la re-vivencia colectiva del mito fundacional del"asesinatodel padre" (Freud),pero no parasaciar la culpa inconscienteadorandoal tótem <la "corona"o la famosa"silla" presidencial mexicana), como en lodo Estado autocrático, sino al revés, para emanciparse colectivamentede ella. Si esto no es descabellado, resultaría que la instauración histórica, en cualquier sociedad, del Estado basadoen los derechos individuales públicos. sería la condición sociosístémlca de posibilidad de la producción social deindividuos capaces de autocmanciparse de las cadenas psíquícas asociadas a su génesis como sujetos. Individuoscapaces de autoconfcrirse el derecho a inventar su deseo, liberándose del goce de "llenar su hueco" realizandoinconscientemente el deseo del otro "original".

Centrando los derechos "del públi­co" (el pueblo) en el derecho individualde creencia religiosa, dicha literaturaretomaba además la también clásicadistinción entre rey y tirano con base enel reconocimiento y salvaguarda de ta­les derechos por parte del gobernante ydepositaba en "el público" la responsa­bilidad de decidir cuándo un gobernan­te se convierte en tirano y de ponerremedio a tal degeneración del Estadocon los medios y de la fonna que fuerennecesarios.

sacre de San Bartolomé en París en1572, puede ser globalmente descritacomo la primera y verdadera "teoría dela resistencia civil" contra el Estado au­tocrático de la época, que contenía yabuena parte de los postulados liberal­democráticos que se desarrollarían enlos siglos siguientes.

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trajeron la lógica conclusión ideoló- gi­co- política, en palabras de la históricaActa de Renunciación de 1581 por laque los Estados Generales holandesesdeclararon su independencia del rey Fe­lipe TI de España argumentando preci­samente su persistente carácter tiránico,de que "los súbditos no son creados porDios para el beneficio del príncipe...Por el contrario, el príncipe es creadopara el beneficio de los súbditos".23

Gracias a sus fuentes religiosas, so­brc todo protestantes (calvinistas, hugo­notes y puritanos) y judías,24 a partir deentonces la tradición liberal democráti­ca moderna incorporó otro de los senti­dos clásicos de la noción y el vocablo"público", el de "bien común" o "bie­nestar colectivo", pero definido explíci­tamente en tanto agregación del bie­nestar de los individuos: éste debe ser

el alfa y el omega del Estado y en espe­cial del ejercicio gubernamental de losinmensos poderes necesariamente aso­ciados a su existencia; pero para queello pueda ser efectivamente así, la con­dición sine qua non es el establecimien­to de una ley (constitución) basada enlos derechos individuales en tanto dere­chos públicos (derechos individuales detodos los miembros de la polis) y sobretodo la subordinación irrestricta e in­condicional del gobernante a ella (im­perio de la Ley).

Puede aseverarse que la complejaevolución histórica de la estructura ló­gico-discursiva de esta ideología se hacentrado en la ampliación y profundiza­ción de los derechos individuales indis­pensables para la efectiva consecucióndel bienestar público en tanto bienestardel público ciudadano y, por lo tanto, en

23Véase Arblaster, op. cit. (Subrayados nuestros). Quizá el otro momentum histórico político decisivo para eldesarrollo de la centralidad de este sentido de la noción de publico en la cultura liberal democrática, fueprecisamente el de la guerra civil inglesa en la década de los 40 en el siglo siguiente, el siglo XVII. En los célebresdebates de Putney en 1647, llevados a cabo entre los levellers y los líderes militares Cromwell e Ireton una vezalcanzada la victoria militar sobre el ejército regio, los primeros plantearon explícitamente como centro del "nuevoorden" que debía ser construido, el tema que seria el eje del desenvolvimiento de dicha cultura política hastanuestros días: la indispensabilidad del derecho individual a la selección colectiva del gobernante y de los miembrosdel parlamento mediante sufragio, en tanto derecho individual publico, de todos los miembros del Estado, a efectode garantizar el bienestar común. Buena parte de dichos debates giró sobre todo en tomo de la definición delconcepto de "miembro del Estado" o en tomo a las condiciones que debían cumplir los titulares de tal derecho yaunque finalmente logró imponerse la posición Whig, que centraba tales condiciones en la propiedad de la tierra.lo relevante es que quedó estampada en el tejido cultural de occidente la idea técnico politice clave de lamodernidad: no puede haber bienestar público si los derechos individuales públicos no incluyen el de elecciónperiódica del gobernante en turno. Véase al respecto la importante obra de Woodhouse (1938) y la edición deWolfe (1944) de los manifiestos de los revolucionarios ingleses.

24 EI discurso religioso judío está construido sobre el irrestricto e inalienable derecho individual a 1:1 interpretaciónde los textos sagrados y a la formación de comunidades de interpretación y culto. Ello convierte al judaísmo en laprimera y casí única religión liberal. esto es, basada en la libertad individual de creencia y asociación rellgiosa.Ioque constituye al menos un antecedente histórico, si no un fundamento. por desgracia poco estudiado, de la culturapolitica moderna. A tal característica es atribuible, en especial. el que no se haya generado nunca una "iglesiajudía", en el sentido corporativo-burocrático que tal expresión tiene en la tradición occidental, por el predominiode la iglesia católica en los últimos diez siglos. El caso del tristemente celebre Sanhedrin del periodo inmedialoanterior a la destrucción de Jerusalén en el año 70 A.C., es sumamente especial porque es el único periodo de lamilenaria historia de la nación judía. hoy Israel, en que existió algo así.

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su incorporación a la Ley (políticas le­gislativas), así como, implícita o explí­citamente, en la dilucidación de lasestrategias de acción que el gobiernodeberla realizar para elevar la eficacia yeficiencia de tal consecución (políticasgubernamentales).

En el primer campo, quizás los ele­mentos más trascendentales han sidohasta ahora el desarrollo de la "teoría"de la separación y balance de los pode­res estatales (ejecutivo, legislativo y ju­dicial) y la "teoría" del voto del públicociudadano como mecanismo de selec­ción social periódica de los ocupantesde tales poderes estatales (democracia).Ambas han logrado generar políticasconstitucionales y legislativas que, másallá de grandes diferencias nacionales,en general han sido planteadas comoestratégicas para la consecución delhienestar púhlico porque implican pre­cisamente reducciones sistémicas de lasatribuciones y del poder de decisión delgobernante en tumo y sobre todo lavigilancia permanente de su ejercicio.

En el segundo campo, por su parte,quizás los elementos más trascendenta­les han sido hasta ahora, por un lado, loque podría englobarse bajo la denomi­nación de teorías acerca dela "interven­ción del Estado en la economía", que enlas últimas décadas han logrado especi­ficar con gran precisión modélica loscasos en que ella puede ser funcional albienestar público (teorías del "fracasodel mercado") y los casos en que no

(teorías del "fracaso del Estado"); y, porotro lado, las teorías acerca de las polí­ticas gubernamentales consideradas es­tratégicas también para el bienestarpúblico, pero para maximizarlas en ellargo plazo, para el desarrollo, sobretodo en materia fiscal y en materia co­mercial externa, que desde hace dossiglos, en los trabajos clásicos de Smith,Ricardo y Marx, especificaron diáfana­mente sus características básicas, sinque hasta el momento haya sido plan­teada una alternativa teórica y técnica­mente consistente. En especial, respec­to a la idoneidad estratégica de la polí­tica comercial librecambista.P Ambosgrupos de teorías han sido planteadoscomo fundamentaciones argumentalesde carácter estratégico para la consecu­ción del bienestar público, también por­que aspiran a reducir el poder delgobernante en tumo, como en el primercampo, pero en este caso mediante elacotamiento de su ámbito de discrecio­nalidad para declarar básicamente enmateria económica (que hasta ahora noha podido ser reducido vía políticas le­gislativas), mediante la dilucidación delas características consideradas comoestratégicas para garantizar la calidadde la gestión gubernamental en el largoplazo. Esto es, para garantizar la macro­rracionalidad (funcionalidad global) dela acción gubernamental respecto al de­sarrollo, cualquiera que sea el gober­nante en tumo.

Si el primer campo discursivo deproblemas ha sido tradicionalmente el

2.Svéase Bazua y Valcmi (l992b). en donde se analiza ampliamente esto.

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espacio en que se han desenvuelto fun­damentalmente la filosofía política y lapolitología modernas, el segundo lo hasido de la ciencia económica. Aunquetradicionalmente las interpenetracionesentre tales disciplinas han sido signifi­cativamente menos frecuentes y fecun­das de lo que el enfrentamiento de loscomplejos problemas públicos de lassociedades contemporáneas exige. Elintento reciente más sistemático y fe­cundo de articular ambos campos entomo de la noción de lo público, reto­mando la estructura lógico-metodológi­ca de la ciencia económica y sobre todosu fundamental orientación de políti­ca(s), su policy orientation; es el de laya mencionada Teoría de la ElecciónPública (Public Choice Theory), tam­bién denominada genéricamente Eco­nomía Política Moderna o AnálisisEconómico de la Política (EconomieAnalysis ofPolitics].

Puede entonces aseverarse que en lacultura polftica occidental (es decir, bá­sicamente en la tradición ideológica li­beral democrática y en aquellas de lasciencias sociales que se han especiali­zado en estudiar científico-técnicamen­te los problemas considerados públi­cos), el sentido del vocablo "público" serefiere a lo siguiente:

En primer lugar, a los miembros dela polis (Estado) en tanto público, encualquier par de coordenadas espacio­temporales.

En segundo lugar, al bienestar públi­co, en cualquier par de coordenadasespacio-temporales, en tanto agrega­ción del bienestar de los individuos y nocomo bienestar de alguna supuesta en­tidad (el "Estado", la "nación", la "co­lectividad", etcétera) metafísicamentedistinta y "superior" a los individuos.P

En tercer lugar, al bienestar públicoen tanto valor funcional y objetivo es­tratégico fundamental ("razón de ser")del Estado y sobre todo de la accióngubernamental. Lo que constituye, enesta cosmovisión, la única posible jus­tificación valorativa de la aceptaciónindividual de la autoridad estatal y elcriterio fundamental para evaluar valo­rativamente las acciones de las autori­dades estatales, en especial del gober­nante en tumo (es pues el criterio de laracionalidad material del Estado).

En cuarto lugar, a los derechos indi­viduales públicos ("de todos" los indi­viduos) que tienen que establecerseconstitucionalmente como la base mis­ma del Estado, si a lo que aspiran losmiembros del público ciudadano es amaximizar su bienestar indívidual y pú­blico (esto es, al desarrollo) en el largoplazo: básicamente, los derechos a lapropiedad individual, a la libertad deacción y expresión y a la propiedadcolectiva sobre el Estado mediante laselección periódica del gobernante odel resto de las autoridades estatalesmediante sufragio universal. Solo el es-

26Que es generalmente la forma en quese asume en todaslas configuraciones estatalesautocráticas o despóticas.yaseaensu variante totalitaria oen laautoritaria. Véaseel textoprecursorde Tullock(1987)acercadelaautocracia.

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tablecimiento constitucional de estosderechos individuales públicos, articu­lado a la noción de bienestar públicocomo "razón de ser" del Estado, produ­jo sociosistémicamente el "espacio pri­vado" como limite y sentido fundantesde la autoridad estatal, confiriéndole lanaturaleza de "poder público" y de ejedel "espacio público" y transformó alconjunto del proceso sociopolítico en"vida pública". La naturaleza pública delaautoridad existe sólo cuando y porqueexiste lo privado en tanto derechos in­dividuales universales."

En quinto lugar, "público" se refiereal Estado, en tanto Estado público, si ysólo si: a) está jurídicamente basado enlos derechos individuales públicos ytiene una estructura jurídico-institucio­nal que garantice la constitucionalidady legalidad de las decisiones estatales(separación tripartita del poder públi­co); b) se asume socialmente el bienes­tar público como el alfa y el omega dela existencia del Estado (cultura socio­política ciudadana); y e) el funciona­miento del sistema político efectiva-

mente opera sobre la base de la vigenciairrestricta de tales derechos individua­les públicos y especialmente el de pro­piedad colectiva sobre el Estado(democracia), de un mercado de comu­nicación social y político libre y de lavigilancia permanente de la acción gu­bernamental) por los poderes legislati­vo y judicial. Sólo de esta manera puedeel Estado ser público en el sentido pre­ciso de ser sistémicarnente propiedadcolectiva del público ciudadano. Adi­cionalmente, sólo con la construcciónde un Estado público puede una socie­dad llegar a una situación en la que sepuede decir que tiene su problema esta­tal básicamente resuelto.28

En sexto lugar, "público" se refiere alas políticas, decisiones y acciones delas autoridades estatales, en cualquierpar de coordenadas espacio-tempora­les, si y solo si: a) el Estado es efectiva­mente un Estado público (democrá­tico), caso en el cual los recursos eco­nómicos consumidos portales autorida­des son jurídicamente propiedad delpúblico ciudadano contribuyente, es-

27Exactamente al revés de como hasido planteado y vivido en la tradición ídeológico-poluíca autocrática de estesiglo, totalitaria o autoritaria, en la que lo privadoes asumidocomo negaciónantitética de lo público y. portanto,como "la fuente de (roas los males sociales" o "amenaza al bienestarcomún". Lo que ha "justificado" que enaquellos países en que ha predominado tal tradición, los supuestos "representantes de lo PÚblico" (en lodos loscasos. la burocracia), hayan construido configuraciones estatales no basadas en los derechosindividuales (totali­tarismo)o basadas en ellos sólo a medias (autoritarismo).21Así., los Estados totalitarios y autoritarios no serian Estados públicos sino Estados privados, porque por laproscripción de los derechos ind,ividuales en el primercaso o por su irregular establecimiento y sistemáticavioladón en el segundo, y dados los múhíples efectos queesto tiene en la fISiología de la configmaciórl estatal,en ellos sistémicamenteel Estado no puedeserpropiedad colectiva del publicociudadano. Más aún,puede decirseque en el primerono existe "espado péblíco" pues no existe el péblíco ciudadano,existe la masa de individuossindeftlChos. sébdnos o neoesclavos; y en el segundo, que aunqueexistiendo jurídicamente tal espacio, estásinembargomonopolizadoporel sujelO privadoque gobierna, lo que implicaque de facto tampocoexiste el püblicociOOadano en tantopropietario colectivo del Estado. Porello, puede aseverarseque lassociedades que aún vivenbajo la fénJlade Estados de cualesquiera de esa¡ dos tipos o en los que aún predominan sus rasgos, no tienensuproblemaCSlaIaI resuelto. Esto es, aunno son capaces de construir unaconfiguraciónestatal que sístémícamenteminimice la probabilidad de lesiones al bienestarpúblico por irracionalidades o abusos del gobernante en tumo.

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tando por ello reglamentado que su usoes para la consecución del bienestar pú­blico; b) la autoridad que haya adoptadotales políticas, decisiones o accionesargumenta en debate público tal adop­ción (da razones en público al públicociudadano y las discute),29y e) el públi­co ciudadano o la opinión pública, pre­dominantemente, consideran que algún"sentido público" les es atribuible. Estoes, que ciertamente se puede considerarque fueron adoptadas más para intentarresolver algún problema genuinamentepúblico, que para satisfacer los intere­ses privados del gobernante en tumo, desus empleados o de grupos especialesde interés o coaliciones redistributivasaliadas de a'l¡uél o del establecimientoburopolltico. o

El que efectivamente llegue a consi­derarsc que las políticas en cuestióntienen algún sentido público, por otrolado, no necesariamente implica quesean las más adecuadas (más social­mente racionales) para la solución de

los problemas que el gobernante o to­mador de decisiones dice querer resol­ver. Ni siquiera en el Estado público(liberal democrático) existe exorcismocontra las lesiones al bienestar públicopor error técnico en su consecución. Porlo demás, tampoco lo hay contra las queson producto de la infiltración de losintereses privados del gobernante, desus empleados o de las coaliciones, enel proceso de toma de decisiones esta­tales. La importancia histórica y estra­tégica del Estado público, sin embargo,reside sólo en que en él la probabilidadsistémica de ocurrencia de tales lesio­nes al bienestar público es significativa­mente menor, en frecuencia y gravedad,comparada con la que existe en cual­quier Estado autocrático o despótico, yasea totalitario o sólo autoritario.

De esta manera, las políticas, deci­siones y acciones estatales en general ygubernamentales en especial, no nece­sariamente son públicas ni necesaria­mente responden a los intereses del

29 Véase Aguilar (1986), en dondese plantea esta idea como eje del concepto de democraciay Majone (1989) endonde se desarrolla brillantemente lacentralidad delaargumentación públicaenel procesode adopcióndepolíticasy tomade decisiones.

lO Este esunode los pontosclaves quehanhecho célebreala teortadelaelección públicay en generala laeconomíapoJitica y la politologia modernas formadas en tomo a ella en las últimasdécadas. Véase Buchanan, Tollison yTullock (1980). El postuladoteóricobásico es que,8Wl en unEstadodemocrático,todos los agentesen la sociedad,sobre lodo los polüjcos, tienen una lógica estratégicamaxímizadora sólo de sus beneficios individuales (modelohomoeconomicus). Todos los gobernadosdemandan políticas a los gobernantes que, alterando los equilibriosdemercado (típicamente, mediante una concesión monopólica o un subsidio) y lesionando al consumidor o alcontribuyente y por tantoal bienestarpúblico, les confieranun beneficio que no obtendrían de airo modo (unarenta), Los gobernantes satisfacen tales demandas porque de esa manera maximizan sus probabilidades demantenerse en el establecimiento, en ese puesto o en otro. Ser político pues consiste en competir por organizar,parael propio beneficio, la satisfacción de los intereses rentistas de los múltiples grupos privados existentes,medianteel uso del podery los recursospúblicos. AlgutlO5 intelectualesperiféricoshan queridoconcluir de elloque tiene poco sentido la instauración del Estadoliberaldemocráticoen las sociedades como las nuestras,porqueen el fondo "00 hay diferenciacualitativa" con lo que sucede en nuestroscontextos autocráticos y que, en cambio,resultamás adecuadoa "nuestra realidad" luchar sólo por"buenas políticas públicas". Como si éstas pudieran.ser"beenes" y sobre todo "públicas", en el largo plazo, sin respeto irrestricto al voto del público ciudadano y sinimperiodela ley, esto es, sin Estado público.

42 POLtncAS PúBLICAS

público ciudadano, aun en el contextodel Estado público.é! Más aún,la natu­raleza o sentido público de la accióngubernamental, legislativa o judicialnunca puede considerarse dada, aun enun Estado liberal democrático. Sólopuede ser dilucidada permanentemente,en cada caso, en debate público.

En séptimo lugar, "público" se refie­re a la acción pública en tanto accióncolectiva32 del público ciudadano y nonecesariamente a la acción estatal, aunen el contexto del Estado público, comoacabamos de ver. Aunque, obvio, sólopuede haber normalmente acción públi­ca en un Estado púhlico.33 El ejemploparadigmático y fundamental de acciónpública es precisamente las eleccionesdemocráticas del gobernante, del con­greso o de la judicatura.

En octavo lugar, la expresión "pro­blemas públicos", en cualquier par de

coordenadas espacio-temporales, se re­fiere a los problemas de los que puedeargumentarse que afectan negativa­mente a todos los individuos o miem­bros de la Polis (local, nacional omundial, según el punto de vista), aunsi ni éstos ni las autoridades los perci­ben o intentan resolverlos. Esto es, si­tuaciones, fenómenos, estructuras oprocesos de los que puede considerarseque objetivamente dañan el potencialde desarrollo de la sociedad, porquerepresentan "costos netos para todos" oque su solución rendiría "beneficios ne­tos a todos" en el corto, mediano o largoplazos y, por tanto, implican que el bie­nestar público en el presente es menordel que habría en ausencia de ellos o delque puede haber en el futuro si efecti­vamente se resuelven.P' Por ejemplo, lacontaminación atmosférica de la ciudadde México o el amenazante agujero enla capa de ozono de la estratosfera delplaneta.

JI Exaeta men te al revés de las fantasias inducidas por las ideologías autocráticas o desponcas, que han presentandodesde tiempos inmemoriales al gobernante en lumo como intrínseca y altruistamente preocupado por el "bienestarcomún" o el desarrollo de "La Nación" (fantasía del "padre-déspota benevolente"). Por lo demás, en Jos Estadostotalitarios o en los autoritarios, especialmente en su variante periférica, las pclñíces. decisiones y accionesestatales. de manera sísrémíca, son ínusualmente públicas, como veremos adelante.

32En el sentido de acordada en este caso por el público ciudadano. Sobre los complejos problemas teóríco-précucosasociadosa la acción colectiva, véase Olson (1984, cap, 2), en donde el autor resume las tesis centrales desarrolladasen SU clásica obra 171~ LDgic nfCollective Actinn.asi como Hardin (1982\ P..J1 donde se presenta una buena revisiónde la discusión al respecto,

]] Quizli en el contexto mexicano noesté de más aseverar que la acción pública tampoco es la "acción de las masas",La eccién pública no tiene nada que ver con achcclonamíenros dirigidos y rituales de "masas" famélicas ymiserables precisamente por carecer en los hechos de derechos. Véase respecto al concepto de acción pública elexcelente reciente texto de Dréze y Sen (1989),

34La expresión correcta seria que implican una pérdida de bienestar público "presente neto" o costos "presentesnetos" para todos. indicando que en un huen número de casos, las situaciones o procesos calificables comoproblemas públicos pueden rendir también ciertos beneficios a todos en el corto plazo. Pero que éstos resultanmenores, si son comparados con los costos esperables medidosen un horizonte temporal de mediano o largo plazos.Un caso paradigmático, en nuestro país. es el de la célebre política de "defender el peso como perro", que aprincipios de la década pasadasohrevaluó el tipo de cambio confiriéndole beneficios en el corto plazo casi a lodos.pero que precipitó la crisis de la que aún no hemos salido.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 43

Es importante aquí no confundir losproblemas públicos con aquellos pro­blemas que los gobernados, grupalmen­te, convierten en prioridades para laacción estatal presionando a la autori­dad correspondiente a enfrentarlos.Aun en un Estado público, estos proble­mas de gobierno no necesariamente sonpúblicos, aunque los grupos se los pre­senten al gobernante "en el espacio pú­blico" baciendo uso de sus derechospolíticos. En efecto, puede tratarse deproblemas privados, esto es, sólo atin­gentes a los intereses privados de losdemandantes y no relaeionables argu­mentalmente de maneta positiva con elbienestar público o, peor aún, relacio­nables pero de manera negativa. Casoen el cual, estamos en presencia de in­tentos de instrumentar "en público" pa­ra beneficio privado (grupal) el poderde decisión o los recursos jurídicamentepúblicos, en perjuicio del bienestar pú­blico. La política en las sociedades con­temporáneas, incluso en las liberaldemocráticas, está plagada de estos ca­sos. Por ejemplo, las iracundas manifes­taciones recientes dc los agricultoresfranceses, que luchan por mantener elpoder monopólico que la tradición de lapolítica proteccionista en materia comer­cial externa les ha conferido hasta el pre­sente y cuya conservación supone una

sustancial carga negativa en el poten­cial de desarrollo de la sociedad france­sa.

La publicidad de los múltiples pro­blemas o de las políticas que los distin­tos grupos organizados de todo tipo ynaturaleza exigen a la autoridad queresuelva o que adopte, según el caso,aun en un Estado liberal democrático,sólo puede ser dilucidada, también, enel debate público acerca de los genuinosproblemas públicos. Lo cual resulta unproceso de alta complejidad en el Esta­do democrático, precisamente porquees realista partir del supuesto de quetodos los sujetos sociales intentan siem­pre recubrir argumentalmente sus inte­reses privados de algún sentido públicocuando demandan políticas a le autori­dad estatal y especialmente los buropo­líticos cuando las deciden e implan­tan.35 Sin embargo, de suyo cae que unasociedad puede percibir, enfrentar y re­gular normalmente sus problemas pú­blicos, si y sólo si se dota de un Estadopúblico, aunque éste no garantiza quelos perciba ni que los resuelva.

En noveno lugar, puede hablarseconsistentemente de interés público só­lo como interés del público ciudadanoy no como el supuesto "interés" de al-

JS Aun tratándose de resolver un genuino problema publico, tanto los buropoliticos como los diversos gruposespec~~les de Interés (rentistas) intentan siempreinfiltrar sus intereses privados en el diseñoo la implantación dela politiceal respecto. Lo quepuedereducir sustancialmente la idoneidad técnicade ésta (su racionalidad formal).Asumimosaquí.en principio, la universalidad del modelo horno economicus en tantomodelo de racionalidad dela acción individual. mencionada etrés (nota 30), que constituye uno de los núcleos teóricos duros de la cienciaeconómica y la clave de sus aplicaciones a la sociología, la politologia, la historia y la economía politice, queenglobamos como Pub/ic Choice. Los críticos de tal universalidad en los EEEUU. recientemente, han intentadofundar una nueva disciplina sobre supuestos axiomáticos diferentes, pero no claramente antitéticos: la socio-eco­norma. véanse al respecto los textos presentados en la Segunda Conferencia Internacional sobre Socio-Economía,editados por Coughlin (1991), así como el libro de Amital Etzioni (1988) que inició el movimiento.

44 POllnCAS PúBUCAS

guna entidad metafísicamente distinta y"superior" a los individuos (el "Estado",la "nación", la "colectividad", etcétera).El interés público sobre alguna de lasmúltiples y diversas materias o temasposibles sólo puede ser dilucidado: a)mediante votación del público ciudada­no; b) mediante votación de los órganosestatales genuinamente representativosde éste y sometidos periódicamente a suevaluación; e) mediante debate públicoen un sistema de comunicación sociallibre; o d) mediante argumentación conbaseen el fundamento constitucional delEstado, que es la situación cotidiana delgobernante en rumo. Deesta manera, elinterés público sólo puede producirse enel Estado liberal democratico"

Por último, pero no al último, puedetambién hablarse consistentemente debienes públicos y de males públicos, enel sentido preciso que la primera expre­sión tiene en la famosa teoría al respectodesarrollada en la ciencia económica en

las últimas cuatro décadas y que es de­cisiva para las teorías atrás menciona­das sobre "el fracaso del mercado" y el"fracaso del Estado" y en especial parael desarrollo del enfoque de políticapública.V

Desde el punto de vista de la cienciaeconómica, "bien"es todo aquello cuyoconsumo genera utilidad, mientras que,mutatis mutandis, puede sostenersetambién que "mal" es todo aquello quegenera desutilidad.38 Los bienes y losmales así defirtidos pueden ser públicoso privados. La diferencia estriba en sudivisibilidad: los bienes o los males pú­blicos no son divisibles, ya sea porqueel estado de la tecnología aplicable nolo perrrtite o porque su divisibilidad estan costosa que no es esperable que seefectúe, como ha señalado reciente­mente de Jasay39 y, por tanto, los indi­viduos los consumen colectivamente;rrtientras que los bienes o males priva­dos si son divisibles y, por tanto, los

36 De aro la trascendental importancia científico-técnica de la famosa "teoría ecooómíca de la democracia",integrada a la leona de la elección pública, que ha estudiado, entre otros aspectos, el de las reglas de votación ySUS respectivos efectos sistémicos.

37Veame los excelentes y recientes exámenes crñlcíos deTyler Cowen (1988) y de Anthony de Jasay (1989),sobrela teoría del fracasodel mercado y el problema de los bienespublicas, respectivamente.

31 Aunque el conceptode utilidad ha tendido a ser abandonado en recientes tratamientos teóricos en la cienciaeconómica (véase por ejemplo varían 1978), para los efectos aquí perseguidos no resultan relevantes lasargumentaciones en lasquetalabandono se basa. MIis problemático puederesultar el uso de lasexpresiones"bíee"y "mal" como equivalentes respectivamente de"utilidad" y "desutíhdad", puesaunque estamosacostumbrados ausarbi palabra "bien" sin ninguna connoeacíón valoraliva cuando n05 referimos a los "bienes económicos", alhablar también de "males económicos", puede inducir a pensar quese trata deunavaloración ideológicao moral,lo queseria uncrasoerror. El quese produzcan bienesy maleseconómicosnoestani bien ni malvalorativemenre.pues ello depende del punto devistaideológicoo psicológicocon el quese veancadaunodetalesbienesy majes.Nosotrosseguínemos considerando el sacarsela lotería como un bien económico,aunque nos contaran que elloconstituye un "beso del demonio" para unmonjetibetano radical. De la mismamanera, seguiríamos considerandocomo un maleconómicoel ser víctimade unrobo. a pesarde quenos contaran quepara alguienello le reporta unbeneficio"masoquista".

"De Juay. "1" cit.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 45

individuos los consumen individual­mente. Caso típico de bien público: laseguridad pública, esto es, cuando laprobabilidad que "consume" el habitan­te de cualquier colonia, ciudad o país,de ser ilegalmente violentado en su per­sona, en sus bienes o en sus derechospor los microdespotismos sociales (ladelincuencia), es considerablementebaja; ello constituye un bien económicoque todos consumen colectivamente.Casos típicos de mal público: uno, la yamencionada contaminación ambiental,que implica menos años de vida y ma­yor probabilidad de enfermedades paratodos; constituye un mal económicoque los individuos consumen tambiéncolectivamente; dos, la impunidad poli­ciaca (paradigmática en México), queimplica precisamente (in) seguridad pú­blica, esto es, alta probabilidad de servíctima de los microdespotismos socia­les y, pero aún, del despotismo institu­cionalizado en los aparatos represivosdel Estado; y tres, por ejemplo en nues­tro país, la depredación sistemática delos recursos públicos por parte de lasaún poderosas corruptocracias buropo­líticas mexicanas (entre otras cosas, pa­ra financiar las costosísimas campañaselectorales priístas), que constituye lite­ralmente un robo del que individual­mente todos los mexicanos somosvíctimas al mismo tiempo y que implicasustancialmente menor hienestar indivi­dual y públicodel que habría si en Méxicoexistiera un "Estado de derecho" que im­pusiera el imperio de la Ley.

Es importante observar que la natu­raleza pública de los bienes o males

públicos es completamente inde­pendiente de la percepción que de ellostengan los individuos que los consu­men. El que, por ejemplo, la inmensamayoría de la humanidad muy proba­

blemente no tenga idea del amenazanteagujero en la capa de ozono de la estra­tósfera del planeta, no es óbice para sucaracterización argumental como quizáel más grave mal público mundial. O elque la inmensa mayoría de los mexica­nos, quizá para no amargarse la vida,prefieran no saber del tamaño del robosistemático de sus impuestos del quehan sido y siguen siendo víctimas desdehace décadas para su caracterizacióncomo uno de los más sintomáticos ma­les públicos mexicanos.

No obstante, en términos generales,la percepción del público ciudadanoacerca de los males públicos que pade­ce, es sin duda una condición sine quanon,si bien no necesariamente suficien­te, para su anulación. Se requiere ade­más que sea capaz de generar políticaslegislativas,judiciales o gubernamenta­les, que a más de genuinamente públi­cas (que respondan al interés público),sean técnicamente adecuadas (raciona­les) y, de ser necesario, que sea tambiéncapaz de imponérselas al estableci­miento buropolitico.

En consecuencia, de suyo cae que sóloen contexto de Estado público puede unasociedad impedir que la producción demales públicos resulte catastrófica para elbienestar público, para su desarrollo.

46 PoLtnr..AS PúBliCAS

En nuestra opinión esta conceptuali­zación de ciencia económica, por unlado, recupera los elementos esencialesdel sentido de la noción de "público" enla cultura política occidental, pero porotro lado, posibilita un tratamientocientífico-técnico más fino y fecundode los problemas genuinamente públi­cos en las sociedades contemporáneasy, en consecuencia, resulta altamenterelevante para nuestra argumentaciónacerca de un enfoque amplio de políticapública.

3. Males públicosburopolíticos y desarrollo

El concepto de bienestar público puedeser precisado como el conjunto de bie­nes privados y públicos, menos el con­junto de los males públicos y privados,que los miembros de una sociedad pro­ducen y consumen, en cualquier par decoordenadas espacio temporales. Lahistoria conocida muestra que para ma­ximizar en el largo plazo el bienestarpúblico así entendido, el desarrollo, elbien público sistérnicamente funda-

mental es precisamente el estableci­miento constitucional de los derechosindividuales y en general la instaura­ción del Estado público, lo que en otraparte hemos denominado ModernidadJurídica y Modernidad Estatal, respec­tivamente.f? Precisamente porque talestablecimiento implicó un "marco ins­titucional" que permitió y croo incenti­vos sustanciales para maximizar elbienestar individual mediante la pro­ducción expansiva y el intercambio debienes privados, generando el mercado,y simultáneamente minimizó los tradi­cionales males públicos imputables alos abusos sistemáticos característicosdel gobernante "precapitalista", puedeincluso sostenerse que el capitalismoen tanto civilización es sistérnicamen­te producto del Estado público y no alrevés como ha sido predominante­mente asumido en las ciencias socia­les de la segunda mitad del siglo,aunque no es éste el espacio adecuadopara discutirlo.

La conexión sistémico-causal entreEstado público y desarrollo puede tam­bién precisarse con el concepto de malpúblico." Podemos clasificar los malespúblicos en sociales y estatales. Los pri-

40Véase: BaZlia YValenti (op. cit., 1992),asícomo los importantes textos deDouglas North (1984 y 1990),quemarcaron hilos claves en el desarrolle de las llamadasnuevahistoria económica y nuevaleona de las instituciones,respectivamente.

41&teconceptopermite precisar también el deproblema público.Enefecto, los problemas públicos son problemasporque constituyen males públicosnetos. Si a pesar de lo argumentado el lector considera mejor aplicada laexpresión "problema público".si se la refiere sólo a los problemas de los ciudadanos.ejerciendo sus derechospolñjcos, presentan en el espacio pUblico como prioridades para la acción estatal,sólo le pedimosentoncesquemconozcaque no todo problema públicoen ese sentidoes unmal públiconeto y que los problemas públicosmaspúblicosy portanto más dignos de ser atendidos porlaacciónestatalson precisamente los malespúblicos.Comono podernos imaginar unargumento adicionalporel que el lector pueda no estardeacuerdo con lo anterior, en loque sigueprocuraremos mantener este acuerdo.

REVISTA DE AnMINISlRACIÓN PúBLICA 47

meros son sólo generables por la agre­gación de las externalidades negativasde la conducta de los individuos o consu concurso (como en el caso de la con­taminación); y los segundos, en cambio,son sólo generables por las politicas, de­cisiones o acciones estatales, es¡eeial­mente las del gobierno en turno."

Interesan aquí estos últimos, porqueasumimos de partida la centralidad cau­sal de la acción estatal en la vida social,en la medida que estructura jurídica,sistema político y estilo institucionali­zado de gobierno (las tres grandes di­mensiones de toda configuraciónestatal), conforman el contexto socio­sistémico efectivo de la acción indivi­dual, organizacional O colectiva.Adicionalmente, nos centraremos enlos dos grandes grupos de males públi­cos estatales posibles en una sociedadcon economía mercantil generalizada(capitalista) y, en consecuencia, con unaconfiguración estatal al menos formal­mente pública o semipública, pues es elcaso relevante en términos de políticapública.

El primer grupo es el relacionado condeficiencias de la estructura jurídica, en

el sentido de que la legislación permiteo incentiva abusos sistemáticos por par­te de los miembros del establecimientoburopolitico (jueces, políticos-legisla­dores y burócratas-ejecutivos) del po­der del que están investidos, en contrade los derechos de individuos, de gru­pos específicos o del bienestar público.Tales deficiencias pueden ser de origen,esto es, haber estado presentes desde lainstauración de la Constitución del Es­tado en cuestión, o ser producto de de­cisiones legislativas posteriores, "post­constitucionales" (Buchanan), Porquebloquean de partida la producción delimperio de la ley y, en consecuencia, suefecto necesario es catastró- fico sobreel desarrollo en el largo plazo, a estetipo de deficiencias de la legislación lesdenominamos males públicos jurídicos.

Dos ejemplos paradigmáticos deello, en nuestro país, son: a) la estipula­ción de la "confesión" como prueba ju­dicial suficiente de culpabilidad; ello hapermitido e incentivado que jueces ypolicías, mediante la degeneración des­pótica asociada al uso sistemático de latortura, hayan llenado de inocentes lascárceles del país y dejado libre a unabuena proporción de los delincuentes,

42yrátase, como en todos los casos, de una conceptualización típicoideal. Ciertamente, casi la totalidad de losprimeros pueden ser imputablesen última instancia a los segundos, como en el caso de la inseguridad públicamexicana: no sólo existen más microdéspotas sociales (delincuentes) por la proverbial corrupción y por tantoineficacia dejueces y policías, dadosel arcaísmojuridico-penal,la naturaleza despóüco-monopólica del sistemapolitice y la tradicional impunidad cuasi-absoluta del establecimientoburopolitico; sino que ademés, la inevitabledegeneracióndespóticadetales aparatos estatales,en talcontexto estatalnecesariamente inevitable,haincremen­tadosustancialmente el ejércitoglobaldedelincuentes.Porlo demás, laaltísimapredisposición judicial y policiacaa delinquircontraindividuos y gruposespecíficos que se oponen políticamentea la impunidad con que tradicio­nalmenteefectúael fraude electoralen nuestropaísel establecimientoburcpohüco, sobretodo en laultima décaday en provincia (lejos de la vista directa de la prensa),ha solido ser altamente funcional al mantenimientodelmonopolio político. ¿Puede imaginarse que sin respetoírresrrícto al voto del publico ciudadano,algúndia el poderjudicial y la policía mexicana imponganel imperiodela ley?

48 POLÍ11CAS PúBUCAS

como es públicamente sabido desde ha­ce mucho tiempo; b) la desprotecciónsistémica de los derechos individualespúblicos en materia política, en virtudde la estipulación, en nuestra opiniónanticonstitucional, de que la SupremaCorte de Justicia, máxima autoridad delsistema jurídico, no se ocupe de lasdemandas contra la ilegalidad de losprocesos e1ectoralcs;43loque ha permi­tido y fomentado que la pluripartidariahampa electoral, sin la molesta vigilan­cia potencial del poder judicial, hayaoperado más a sus anchas desde enton­ces, con grave perjuicio de la existenciamisma del imperio de la ley y del bie­nestarpúblico, con los múltiples efectosperniciosos de ello en virtualmente to­das las dimensiones de la vida estatal ysocial, dentro de los cuales interesa sub­rayar el incremento de la ya sistemáticaimpunidad del establecimiento buropo­lítico mexicano.f

El segundo grupo de males públicosestatales es el referente a lesiones albienestar público imputables a las polí­ticas, dccisiones y acciones propiamen­te gubernamentales; por ello les deno­minamos males públicos buropolíticoso de política; están relacionados con elgrupo anterior en la medida que impli-

can siempre el uso de atribuciones jurí­dicamente establecidas. Pero, aunqueello implica que la estructura jurídica esun elemento clave del contexto sistémi­ca en el que se mueve el gobernante enturno, que como vimos puede permitiro incentivar abusos por parte de éste, espreciso analizar también las posibleslesiones al bienestar público que todogobernante puede producir con su crite­rio decisional al usar atribuciones jurí­dicas que, en principio, resulte inimagi­nable que no pueda tener, que no puedanestar en su "espacio de política" (policyspaceJ. al menos dado el estado actual dela tecnología. Éste sería el caso precisa­mente, al menos, de las atribuciones enmateria criminal (que comparte con lajudicatura) para imponer el imperio de laley, en materia fiscal (que comparte ge­neralmente con el poder legislativo) y enmateria monetaria, comercial externa y

de ~Qmpcn:lílción 5OCial.4S

En este sentido son seis los malespúblicos más relevantes por su poten­cial catastrófico sobre eldesarrollo quepueden producir el gobernante en turnoen toda sociedad contemporánea:

A) Inexistencia o precariedad del im­perio de la ley, sobre todo por periodos

°Como es sabido,esto fue estipulado en la "reforma política" definalesde los 70. Pero hasta ese momento lajudicatura habia dimilido explícitamente .de cumplir con sus responsabilidades, negándose a atender talesdemandas. Dicha "reforme" la eximió de continuaren tal papel.

... Véase Bazúay Valenti (1992c), en donde se efectúa lU'I diagnóstico global dela configuración estatalmexicanacon base en el conceptode mal PÚblico buropolítico. '

"En cada uno de estos casos, es por el momento imposible "poner en automático" la toma de decisiones~bema~lal~ ~o judici~les en el primer caso), demanera que se reduzca a cero el polícy space.queno puedaIDterverur el cnteno decísioeet del gobernanteen tumo. Enconsecuencia, los males públicos que deello puedandesprenderse,no pueden ser abolidos sólo con nuevas leyes.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 49

largos, que generalmente implica dege­neración del aparato policiaco o del ju­dicial y "mercado negro" de "justicia".Éste es un mal público casi siempreperjudicial para el desarrollo, en buenaparte porque supone la instauración deldespotismo del poderoso o del rico y lacorrupción del gobernante, deterioran­do seriamente el fino y delicado tejidodel sistema social y, en consecuencia,afectando virtualmente todas las di­mensiones del bienestar público. Ade­más, implica que los impuestos que elciudadano paga para que exista imperiode la ley no tienen contrapartida. Pagapor algo que no recibe.

En consecuencia, el ciudadano co­mún pierde siempre cuando los "pode­rosos", por contar con la connivenciadel gobernante, violan impunemente laley.

B) Impuestos excesivos en compara­ción con los que se pagan en otras so­ciedades y con la calidad general del"servicio estado" en éstas. El "servicioestado" puede desagregarse en: provi­sión de derechos (Constitución), provi­sión dc seguridad jurídica y física(imperio de la ley), provisión de repre­sentación para la toma de decisiones

estatales (democracia) y provisión deracionalidad gubernamental. A mayorpublicidad del Estado, mayor calidad decada uno de estos servicios. Los im­puestos excesivos implican que el pú­blico ciudadano y contribuyente paga,por ser miembro de su Estado nacional,una cantidad "de más" (una renta) alestablecimiento buropolitico de su país,por encima de lo que pagan los ciuda­danos-contribuyentes por un "servicioestado" de similar calidad en otros pai­ses, o, pagando lo mismo, tal "servicio"es de menor calidad. Paga más por lomismo o, peor, por menos." En amboscasos se tiene en el presente menos bie­nestar individual y público del que setendría si no hubiese sido víctima de talcobro de más por parle del gobernan­te4 7 Se trata de un pago de más sincontrapartida, pues no se paga más pormás. Los impuestos excesivos son unmal público porque empobrecen al pú­blico ciudadano y, en consecuencia, de­terioran el bienestar público, el desarro­110, en el presente y en el futuro.

En consecuencia, el público ciudada­no pierde siempre cuando pagando losmismos impuestos que se pagan en otropaís, la calidad de los servicios querecibe de su Estado es sin embargo me-

46 O, como en el caso de inexistencia de imperio de la ley, literalmente paga por nada. O. peor aun. por exactamentelo contrario: un antiscrvicio.

47 Que este puede cobrar porque hasta ahora se ha mantenido una forma histórica de "relaciones Internacionales"en la que los Estados nacionales. basados en el monopolio de los medios de violencia. han podido además operarcomo monopolios territoriales para la provisión del "servicio Estado" a sus poblaciones. que a este respecto sonS\1.<;mercados cautivos, en la medida que el traslado a otro país. aun si es posible. suele ser inasumíbleruerne COSIOSO

para la gran mayoria de las personas. De ah.' la relevancia sintomática, para nuestro caso. de los millones demexicanos que anualmente arriesgan incluso su vida para internarse en los EEUU.

50 POLinCAS PúBLICAS

nor y peor aún si paga más.48 inflación alta o baja.

C) Inflación, sobre todo por periodoslargos. Colocamos este fenómeno aquí,porque sólo puede producirse por deci­siones de politica monetaria del gober­nante o con el concurso decisivo deéstas. Es un mal público porque: a) im­plica una expoliación de la sociedad porparte del gobierno, pero básicamente delos asalariados y, cuando no existe ple­na libertad de cambios, también de losahorradores (tenedores de bonos de ladeuda gubernamental interna), con loque casi todo el público ciudadano pier­de bienestar, razón por la que se le suelellamar "impuesto inflacionariov.'? b)empeora la distribución del ingreso ha­ciendo más ricos a los ricos y más po­bres a los pobres; y e) altera el equilibriornacroeconómico minimo necesario pa­ra la realización del potencial de desa­rrollo de la sociedad, con lo que sedeteriora el bienestar público futuro.

En consecuencia, el público ciudada­no pierde siempre cuando el gobernan­te, cualquiera sea su intención, genera

D) Déficit fiscal, sobre todo si suacumulación conduce a una situaciónde sobreendeudamiento gubernamentalinterno o sobre todo externo. Salvo co­yunturas o situaciones históricas muyespeciales, el déficit gubernamental esuna mal público neto porque implicaque el gobierno se está endeudando. Ladeuda gubernamental, interna o exter­na, es siempre una carga sobre los in­gresos futuros del público ciudadano ode su descendencia, salvo que los recur­sos que el gobierno pide prestados seanusados para producir más recursos quelos implicados en los compromisos depago contraídos y que tal excedente derecursos se use, cuando se obtenga, parareducir los im~uestos que paga el públi­co ciudadano. o Caso que no se ha pre­sentado nunca ni es esperable que sepresente, aun en contexto de Estadoliberal democrático. La forma usual, encambio, de al menos aminorar los pro­blemas de deuda acumulada, ha sido lade terminarincrementando los impues­tos más allá del valor presente dt\; la

48 Que es precisamente el caso de la inmensa mayoría de los ciudadanos contribuyentes mexicanos, aquellos cuyosingresos mensuales son menores a $5,000,000, puesaquí pagan impuestos que representan aproximadamente, enpromedio, el 25% de sus ingresos, mientras que en los EEUU sus "pares" de ingreso pagan porcentajessignificativamente menores o simplemente no pagan. Un análisis másdetallado, demostraría que también estánen ese caso varios estratos de ingresos superior, aún hoy.

49 Con independencia de que la inflación sea alta o baja. En caso de pasar de la primera a la segunda, de todasmaneras el PÚblico ciudadano sigue perdiendo, pero menos que antes, lo que suele generar la ilusión de que se"está bien", cuando sólo se está "menos mal que antes" (que no es lo mismo que el falso problema nominalista del"vaso medio lleno o medio vacío"). Por otro lado, si la inflación es mayor que el promedio de los paises avanzados,este impuesto inflacionario significa que se cae además en la situación de impuestos excesivos, si no se estaba ya,o que elJa empeora.

5(1 Véase al respecto la excelente colección de textos teóricos y analiticos sobre la forma que ha adoptado este graveproblema en los EEUU, editado por Buchanan et al. (1987, op. cir.)

___~R=EV.,I",S"~r,ADE ADMINISTRACiÓN PUBLICA _ 51

deuda original,51 como en la casi totali­dad de los paíscs avanzados o, mediantebrutal expoliación inflacionaria de lasociedad, como en el caso de los Esta­dos burocrático-autoritarios periféricoscomo el nuestro, En ambos casos, perosobre todo en este último. se tiene sig­nificativamente menos bienestar públi­co del que se tendría si el gobierno nose hubiese endeudado, El déficit fiscal,casi en todos los casos, es pues unalesión al bienestar público presente netoy al desarrollo,

En consecuencia, el ciudadano pierdesiempre cuando el gobierno gasta más delo que ingresa, cuando se endeuda,

E) El proteccionismo, sobre todocuando es permanente y generalizado esuna mal público porque, primero, permiteque los empresarios del país expolien alciudadano consumidor, cobrándole can­tidades de más sobre el precio que tienenlos productos en el mercado internacio­nal, k:....sionando su bienestar presente in­dividual y colectivo; por ello, dc hecho,las políticas proteccionistas implican queel gobernante les confiere a individuoso grupos especiales, facultades para im­poner "impuestos" al público consumi­dor, que, de nuevo, ptlga mas por lomismo o, peor, por menos (pues siendoconsumidor cautivo, generalmente los

productos, además de caros, son tam­bién de menor calidad); así, el protec­cionismo supone que, si no se estaba, secae en la situación de impuestos exce­sivos, con la diferencia de que en estecaso la renta va a dar, en principio, a losbolsillos del empresario "nacional", Se­gundo, porque empeora la distribucióndel ingreso, haciendo más ricos a losricos y más pobres a los pobres, igualque la inflación. Y por último, pero noal último, porque al impedir la compe­tencia externa, desactiva en el país elmecanismo sistémico de inducción deun elemento estratégico para el desarro­llo nacional: la innovación tecnológica.

En consecuencia, el ciudadano pier­de siempre cuando el gobierno cierralas puertas u obstaculiza la competenciaexterna.

F) Contubemios o colusiones buro­políticas. Éstas son un mal público por­que implican que el gobernante en turnoo sus empleados, abierta o soterrada­mente, están adoptando políticas, to­mando decisiones o efectuando accio­nes para generarle beneficios privadosa individuos o grupos especiales (em­presarios, burócratas sindicales, políti­cos) que necesariamente perjudican alciudadano, en su calidad de contribu­yente o en la de consumidor, y en con-

51Con lo que al público ciudadano "le sale más caro el caldo que las albóndigas" porque termina pagando más, entérminos de valor presente real. que lo que hubiera pagado si, en su momento, hubiese pagado mas impuestos paraevitar que el gobernante se endeudase o 10 hubiese obligado a efectuar cortes en su gasto para equilibrar elpresupuesto. Sobre todo si se trataba de endeudarse para financiar su exceso de gasto corriente. como elparadigmático caso mexicano de los 70 y 80.

52 POlITJCAS PúBLICAS

secuencia deterioran el bienestar públi­co presente neto.52 Las formas paradig­máticas de contubernio o colusión, aunen el contexto de un Estado democráti­CO,53 son: expoliación del contribuyen­te, ventas al gobierno a precios superio­res al de mercado, concesión de privile­gios o exenciones fiscales parciales ototales a grupos especiales y simple ro­bo de recursos públicos; expoliacióndel consumidor, provisión de concesio­nes monopólicas de todo tipo a gruposespeciales, protección de las empresasque violan las estipulaciones legalesacerea de las caracteristicas que debentener bienes y servicios y provisión deinformación privilegiada financiera obursátil relevante a individuos; expolia­ción de grupos especificos, provisión detodo tipo de apoyos politicos a dirigen­tes de organizaciones sociales, por ejem­plo sindicales, para que puedan robarseimpunemente las cuotas de los miem­bros. Lo relevante en todos los casos esque el gobernante abusa de los inmensospoderes de que está investido para, aliadocon alguien más normalmente de manera

encubierta, obtener rentas expoliando ala ciudadanía.54

En consecuencia, el público ciudadanopierdesiemprequeelgobernantese coludecon alguien, especialmente con gruposempresariales, sindicales o politicos.

Estos seis gtandes tipos de malespúblicos buropoliticos o de politica re­presentan fonnas diferentes que tieneen sus manos todo establecimiento bu­ropolitico para robar soterrada o sofis­ticadameme a la sociedad. Ya sea noproduciendo lo que el público ciudada­no le paga para que produzca (inexis­tencia del imperio de la ley); producién­dolo pero en cantidad o calidad compa­rativo-internacionales inferiores (im­puestos excesivos); expoliando a asala­riados y ahorradores (inflación); expo­liando la riqueza futura de todos (défi­cit-deuda); induciendo la expoliaciónde todos por unos cuantos (proteccio­nismo); o coludiéndose con algunos pa­ra expoliar a todos (contubernios buro­politicos).55

52&10es, lomandoen cuentalos costos esperablesen bienestar general en unhorizontetemporal X o comparandoel bienestar actual con el que habría en ausenciade tales políticas.

'lPucs como vimos atrás, es realista partir del supuesto de que lodos los sujetos organizados o no, demandanpoIilicasal gobemenre. en función de Jo que creenque son sus interesesprívados.,

S4 Todas estas fonnas son paradigmétíces de nuestro país. Sin embrago,la tecnologíade expoliación del públicociudadano. que hadesarrollado enlos últimos70 años el establecimiento buropolüíco mexicano,rebasa con mucho,porsupuesto.no sólo esta mera descripción tipicoideal.sino incluso la imaginación de la inmensa mayoría.

5.5En este contexto, el uso de la expresión "robo",como la de "mal publico", es independiente de los juicios devalorquepuedan merecerlas situacionesmodelisticasconsiderables. De la misma manera que "mal público" essimplemenle Wla desutilidad para lodos. producible dedistintas maneras, de "robo" se hablacuandoun individooo gropo de individua;violan las derechosde propiedad vigentesde airo u airas y se apoderan de pane o de lodossus bieneso perterenctes, auncuandoestos puedan no darsecuenca en el momentoy lo hagano no después, comoen el caso de fraude. Todos los males públicos buropolíticos modelizadosairasson en cal sentidomaneras de robaro de hacerfraude al públicociudadano porque lo hacen pagarmásporlo mismo, pormenos, pornada o, peoraún,por lo contrario (como en el casode la inseguridad pública).aunque porsu manera soterrada o sofisticada, en lassociedadc:s como la nuestra éste no se hayadado cuenta... aun.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 53

Puede afirmarse que cuando en unasociedad el establecimiento buropolíti­co produce todos estos males públicosde política durante un tiempo prolonga­do, lo que sólo es posible cuando exis­ten males públicos jurídicos graves, elEstado como tal se convierte en un malpúblico catastrófico. El país se precipitaen una situación de crisis económicasrecurrentes o de imposibilidad sistémi­ca de desarrollarse, de garantizar el in­cremento permanente del bienestarpúblico si se mantiene la misma confi­guración estatal, porque es el Estadomismo el que ha vuelto al país pobre omás pobre de lo que era antes, en térmi­nos absolutos o comparativos.

líticos analizados durante un largo pe­riodo y no haya llegado a crisis econó­micas recurrentes o a un empobreci­miento público absoluto o comparativo,esto es, que en cambio se haya desarro­llado. Nosotros no lo hemos encontra­do. Más bien, la evidencia disponibleparece confirmar la hipótesis generalque se deriva de esta conceptualizaciónteórico-analítica general, como vere­mos en seguida.

11. Estado, políticagubernamental estratégicay desarrollo en la segunda

mitad del siglo

Partimos de que en la segunda mitaddel siglo puede aseverarse que han exis­tido tres grandes tipos de Polis, de con­figuraciones estatales: el Estado LiberalDemocrático (ELD), que se ha desen­vuelto fundamentalmente en la, socie-

Nos interesa ahora dilucidar la fecundi­dad analítico-empírica de esta conexióncausal sistémica entre Estado público ydesarrollo, que consideramos muy im­portante para el enfoque amplio de po­lítica pública, observando los procesosnacionales acontecidos en la segundamitad del siglo desde una perspectivaglobal.P"

Esta teoría puede falsearse empírica­mente: habría que encontrar un caso depaís en que la sociedad haya sido vícti­ma de todos los males públicos buropo-56Estapartees un resultado preliminar de un proyecto más amplio sobreel problema,en laque estamos trabajandodesde hace varios años. Recientemente, Lal y Mytnr (1991) YGrindle y Tbomas (1991) publicaron los resultadosdeinvestigaciones que hanllegado aconclusiones similaresen varios aspectos a las nuestras.aunquecon diferentesenfoquesteéríco-enelüícos y metodologías. Nos hemosbeneficiadoconsiderablemente de ellas.

En tal virtud, puede precisarse la co­nexión causal sistémica entre Estadopúblico y desarrollo: el desarrollo sólopuede darse en sociedades capaces deorganizarse como Estado público, por­que sólo éste minimiza sistémicamentela probabilidad de que el establecimien­to buropolítico la expolie sistemática­mente o porque sólo en el Estadopúblico es esperable que la megarrentaburopolítica, la suma de todas las rentasasociadas a los males públicos buropo­líticos, no resulte catastrófica para elcrecimiento pennanentc del bienestarpúblico, del desarrollo.

54 POLÍTICAS PúBLICAS

dades industriales; el Estado Burocrá­tico Autoritario (EBA), que cristalizóbásicamente en las sociedades periféri­cas, "en desarrollo" o subdesarrolladas;y el Estado Burocrático Totalitario(EBl), que se presentó en las socieda­des llamadas "socialistas". El orden depresentación de los mismos es jerárqui­co y responde, en consonancia con laevidencia histórica, a su grado de publi­cidad, que además se correlaciona posi­tivamente con la capacidad de creci­miento autosostenido, de desarrollo,mostrada de 1945 a 1992.57

La hipótesis general es que tal corre­lación responde fundamentalmente a lacausalidad sistémica mencionada y, enespecial, a que a mayor carácter publicodel Estado, el espacio de política de laelite buropolitica (policy elite se le lIa-

ma usualmente, véase Grindle y Tho­mas, op. CiT.) en las áreas de la gestióngubernamental que son claves para eldesarrollo es menor. porque esta sustan­cialmente acotado por la percepción yaceptación publicas o predominante­mente mayoritarias, de que en talesarcas de política hay ciertos rasgos quetiene necesariamente toda decisión gu­bernamental para maximizar el bienes­tar publico en el largo plazo.5S Dada sudependencia sistémico-politica de laopinión del publico ciudadano, la elitetendera, por mera racionalidad estraté­gica, a no violentar tales rasgos a menosque sea estrictamente necesario, y. engeneral, a calcular con cuidado los efec­tos socialmente negativos de sus decisio­nes, sobre todo en taless área.,,;.59 De estamanera, lo que llamamos estilo institu­cionalizado de gobierno, materializado

57 Tomamos este periodo por facilidad de exposición, aunque sostenemos que los resultados no cambiaríansustancialmente si tomáramos el periodo 1500-1992 o incluso uno mayor. Véase Nonh (1984. op. cit.). en dondecon un modelo polhologico mas sencillo efectúa un análisis altamente fecundo de la causalidad del cambio en lahistoria económica.

58 No suponemos por ello que Jos miembros del público ciudadano se orienten por la persecución altruista delbienestar público. sino simplemente que su egoísmo es estratégico y sobre todo mínimamente ilustrado. lo que loslleva a no ser tontos: asumen que los abusos del gobernante los empobrecen a lodos. esto es, también a cada unode ellos individualmente considerados. En consecuencia. su proclividad a oponerse a tales abusos es sustancial­mente mayor que la que existe, por ejemplo, en las sociedades periféricas. Véase también la interesante discusiónsobre "el poder de las ideas publicas" en el proceso de hechura de las políticas en EEUU. que se efectúa en elvolumen editado por Roben B. Reich (1988) con ese titulo.

59 Grindle y Thomas (op. cít .• cap. 1), en nuestra opinión erróneamente. consideran que el comportamiento queellos observaron de parte de los tomadores de decisiones de los paises periféricos que estudiaron. no resultaexplicable con el modelo de racionalidad del hamo economicus desarrollado por la escuela de la elección publica:"si toda acción política se asume como emanada del deseo de capturar el Estado para beneficio personal... entonceshay poca hase para esperar diálogo razonado acerca del contenido de la política publica ... y se falla en tomar encuenta ... la posibilidad de que factores tales como el liderazgo. los valores y el enétísls técnico puedan imprimirlenuevas direcciones a la política publica" (traducción nuestra). Francamente no vemos cómo las conclusionespuedan desprenderse de la premisa. salvo suponiendo que todo aquel que tenga tal "deseo" es ipso Jacto tonto.insensible y sobre todo cortoplactsre. Lo que en cualquier caso no esta implicado en la premisa. Más bien alcontrario. Las formas empíricas que puede tomar el "deseo" son tan variadas y diversas como las de la "inteligencia"para "domar" las condiciones sistémicas y coyunturales en las que "desea realizar el deseo". De ahí la importanciade considerar retes condiciones sistémicas. Véase Opp (1989), en donde se presentan los resultados de unaimponante investigación empírica sobre la consistencia de la llamada Rational Choice Theory y se discuteampliamente el mencionado modclode racionalidad llegando a eonclu.siones considerablemente positivas.

REV¡STA DE AOMINISTRAClüN PUBLICA ss

en la política atingente a dichas areasque llamamos estratégica"), tiene unabaja capacidad potencial de generarcualquier combinación de los males pú­blicos señalados y cuando los genera lohace con gravedad baja, en huena parteporque está en "cuasi-automático". Enconsecuencia, tiene una alta probabili­dad de resultar socialmente macrorra­ciona!.

Adicionalmente, asumimos que da­do el carácter históricamente capitalistade la economía internacional, aunquehasta ahora no haya sido mundialmenteorgánica, todos los Estados enfrentanun imperativo exógeno de eficacia yeficiencia económica estratégica: ser almenos tan funcionales respecto al desa­rrollo, al incremento permanente delhienestar púhlico en sus territorios (losindicadores hahituales son el incremen­to del ingreso nacional, del ingreso porhabitante y del bienestar social), comolos demás o como sus principales "com­petidores" (según el caso y la coyuntu­ra), cualesquiera sea el origen y natu­raleza de lal compctcncia't", De no cum­plir con este imperativo al menos tanbien como el resto, esto es, en términos

comparativo-internacionales. tarde otemprano los Estados nacionales tien­den a entrar en crisis de magnitud, pro­fundidad e intensidad variables (segúnla coyuntura y el casoj.?' A mayor ca­rácter público del Estado, menor proba­bilidad dc crisis catastróficas, preci­samente porque la política guberna­mental estratégica tiende a estar en"cuasi-automático", Esto supone ade­más que, hasta ahora, las "ideas púhli­cas" que le han acotado en las socieda­des liberal democráticas, pueden serconsideradas técnicamente correctas,

Para dilucidar la situación diferen­cial de las sociedades periféricas y delas sociedades industriales en la actua­lidad (no nos ocuparemos aquí de lacrisis de las sociedades llamadas "so­cialistas")62 utilizaremos el siguienteitinerario lógico:

Primero, describimos las caracterís­ticas centrales del ELDy del EBA, asu­miendo un modelo general de Estado,según el cual éste puede ser pensado, encualquier par de coordenadas espacio­temporales, como una configuración detres dimensiones sistcmicamcnte inter-

60 Las formas practicas adoptadas por este imperativo económico exógeno. van desde la amenaza de conquistamilitar hasta la amenaza de perder algún grado de influencia diplomática, pasando por las no menos importantesde perder liderazgo tecnológico o mercados de IOdo tipo (internos o externos) o incluso población (emigrantes:votantes "con los pies"), en caso de quedarse económicamente atrás,

61 Esto e.s imputable a que ningún Estado puede escapar, a la larga, de la "prueba del ácido" de su mcgarracíonalídadrespecto al desarrollo: la comparación entre los precios en su territorio y los internacionales, tanto dc los productosde los tres grandes mercados (bienes y servicios, capitales y trabajo) como del comportamiento del nivel generalde precios, Deficiencias comparativas por largos periodos en ambos casos indican ineficacia e ineficiencia delEstado o de la gestión estatal y alta probabilidad de presencia de males públicos buropolúicos: al menos,proteccionismo y sobreendeudarníenro externo. Y este último necesariamente tiene limites temporales mas bien cortos.

62 Véase Bazua y valcnü (1992b, np. cit.).

56 PoLinCAS PúBLICAS

articuladas: la estructura jurídica, queestablece los derechos de los individuosmiembros de la sociedad y los del go­bernante en tumo, asi como los proce­dimientos para hacer valer los primeros,en caso de violación de los mismos; elsistema político, que designa el conjun­to de relaciones formales e informalesque, con base en la estructura jurídica,se establecen entre gobernante y gober­nados; y el estilo institucionalizado degobierno o de toma de decisiones de po­lítica gubernamental que, con base en lascaracterísticas del sistema político y lacultura sociopolítica que éste vuelve pre­dominante, se constituye en cada caso.

Segundo, describimos lo que llama­mos el modelo dc política gubernamen­tal estratégica que en términos genera­les fue efectivamente seguido en el pe­riodo dc referencia por los gobiernos detales sociedadcs.63 Se asume que lasáreas de política más significativas des­dc el punto de vista del desarrollo en ellargo plazo, son la política de comercioexterior o comercial, la política de fi­nanzas pública, o fiscal, la política in­dustrial y la política social (transferen­cias a individuos cuya situación econó­mica es considerada digna de ser mejo­rada con recursos públicos). La políticacomercial es clave porque define el tipode inserción en la dinámica económicainternacional; la política fiscal-moneta­ria, porque de clla depende central­mente la estabilidad macroeconómica;la política industrial, por su impacto enel perfil tecnológico y productivo del

aparato industrial, que a su vez es deci­sivo para el crecimiento económico enel largo plazo; y la política social, por­que de ella depende, dentro de ciertosmárgenes definidos por las otras, e! gra­do en que e! mejoramiento de la distri­bución individual y familiar del ingresoacompaña al crecimiento económico.

y tercero, efectuaremos algunas re­flexiones generales sobre el significadode la crisis que explotó en los 80 en la,sociedades periféricas y que aún no su­pera prácticamente ninguna de ellas (in­cluido México). Estas reflexionestratarán de mostrar por qué es importan­te el desarrollo de! enfoque amplio depolítica pública, sobre todo en paísescomo e! nuestro, y la indispensabilidadde ocuparse de los complejos proble­mas de la estructura jurídica y de! siste­ma político de las configuracionesestatales periféricas.

1. El estado liberaldemocrático (capitalismo

industrial)

El Estado liberal democrático, en tantomodelo o tipo de configuración estatal, sepuede describir de la siguiente manera:

A) Estructura Jurídica

Er esta dimensión, los rasgos funda­mentales de este tipo de Estado son:

635alvoCL<;OS especiales que tendrían que analizarse por separado.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 57

1) Consolidación del sistema consti­tucional basado en los tres grupos dederechos individuales públicos, que ca­racterizan al occidente moderno: dere­cho a la propiedad individual, derechoa la libertad de acción; expresión y aso­ciación y derecho a la elección periódi­ca del gobernante, de los miembros delpoder legislativo o de los miembros delpoder judicial.

2) Establecimiento y consolidaciónde la división de poderes y de mecanis­mos de control de la constitucionalidadde las decisiones y acciones guberna­mentales y estatales en general.

Estos dos grandes rasgos de la es­tructura jurídica, especialmente el se­gundo que conduce al imperio de la ley,elevan la probabilidad de que el funcio­namiento general del Estado resultefuncional al desarrollo, aunque por sísolos no lo aseguran.

B) Sistema Político

Sobre la base de los dos rasgos ante­riores, los que caracterizan a esta di­mensión son cuatro fundamentalmente:

1) Consolidación de la democraciaen tanto mecanismo de selección socialgenuina del gobernante en tumo, delCongreso o de la judicatura (respeto feti­chista del voto del público ciudadano).

2) Consolidación de un mercado so­ciocomunicacional competitivo y libre,en el que el negocio genuino consiste enla publicitación permanente de infor­mación confiable sobre los asuntos irn-

portantes públicos, especialmente lagestión gubernamental en general (in­dependencia sistémica de las empresasmediáticas respecto del gobernante entumo). Esto produce y garantiza la exis­tencia de debate público, minimiza lasecreción buropolítica, en particular so­bre el manejo de los recursos públicosy los contubernios buroempresariales ypone a disposición del ciudadano losinsumos intelectuales mínimos necesa­rios para la formación de juicios argu­mentales sobre el estado de cosas en elmundo en general.

3) Consolidación de un mercado po­lítico competitivo, libre y "justo" (fairplay), basado en la igualdad de condi­ciones y oportunidades de las organiza­ciones o individuos oferentes deproyectos de gobierno al público. Estogenera, por un lado, el desarrollo decompetencia sociopolítica genuina im­pidiendo los monopolios permanentes,porque obliga a la "clase política" adepender absolutamente, en último tér­mino, de la opinión del público; y por elotro, convierte a la profesión politica enuna profesión abierta (con bajas "barre­ras de entrada"), elevando la calidadpromedio de sus exponentes típicos.Adicionalmente, sobre la base de la vi­gilancia permanente de la legalidad detodas las decisiones jurídicamente pú­blicas y de sus tomadores, los distintosgrupos de políticos dedican buena partede su tiempo a vigilarse mutuamente, loque reduce sistémicamente la probabili­dad de violentar el imperio de la ley porel establecimiento buropolítico.

58 POLÍTICAS PúBl.ICAS

4) Normalidad de la alternancia de su­jetos y organizaciones políticas diversosen la ocupación del poder estatal. Estoinduce el desarrollo exponencial de la cul­tura política ciudadana, basada en la des­mitificación del "totem estatal" y susmodernos "hechiceros", las buropolíticas;en la dignidad personal frente a la autori­dad y en laabsoluta primacía valorativa delindividuo y del público sobre el Estado y,en especial, sobre el gobernante en tumo.

Estos cuatro rasgos sistémicopolíti­cos conducen, en grados diversos segúnel caso, a la existencia permanente deun importante nivel de control sociopo­lítico; 1) sobre la efectiva produccióndel imperio de la ley y la legalidad de laacción gubernamental en general; 2) so­bre el comportamiento de la "clase" bu­ropolítica y los grupos de grandesempresarios, así como sobre sus contu­bernios; 3) sobre la calidad de los ser­vicios proveídos por el gobierno y engeneral sobre la calidad de la gestióngubernamental; y 4) implícitamente,sobre el tamaño absoluto y relativo delas megarrenras buropolítica y gra­nempresarial.

Consideradas en su articulación sis­témica, la dimensión anterior y ésta,suponen un mayor grado de probabili­dad comparativa de que el funciona­miento general dcl Estado sea funcionalal desarrollo en el largo plazo. Sobretodo en comparación con la probabili­dad que existe cuando no se dan estoscuatro rasgos en el sistema político. Sinembargo, tampoco lo aseguran.

C) Estilo institucionalizado de go­bierno o de toma de decisiones guber­namentales (policymaking style).

En relación con los rasgos principalesde esta dimensión, puede aseverarse quecon base en las características de las di­mensiones anteriores, sonengeneral tres:

1) Desarrollo y consolidación de unacultura de gobierno cuyo núcleo está entorno de la preocupación del gobernan­te en turno por la opinión del público,acerca de los problemas o áreas de lavida nacional a los que dedica su aten­ción, así como acerca de si los efectospúblicos netos imputables comparativao prospectivamente a sus decisionesson o no positivos. En especial en lasáreas estratégicas mencionadas.

2) Desarrollo y consolidación de untipo de microrracionalidad buropolíticatípica que, en virtud de lo anterior, in­corpora .como condicionante funda­mental la racionalidad técnico-cientí­fica en el proceso de toma de decisio­nes, especialmente en las áreas estraté­gicas. Esto acota sustancialmente lainfluencia decisional de la racionalidadideológico-política de los buropolíticosy sobre todo su racionalidad meramenteeconómica, pero no las anula.

3) Desarrollo y consolidación de unatradición de análisis técnico-científicoen materia de problemas de gobierno ytoma de decisiones, en especial en elárea económica, que eleva la probabili­dad de que se tomen decisiones y adop­ten políticas gubernamentales consis­tentes y en general funcionales respecto

REVI5TA DE ADMINISTRACIÓN PúnLIC"A'----_~_ 59

al desarrollo en el largo plazo.

Estos tres rasgos, en grados diversossegún el caso, conducen: 1) a garantizarel núeleo de la funcionalidad de la ac­ción gubernamental para el desarrolloeconómico y sociopolftico en general:la provisión eficaz del servicio estatalbásico imperio de la ley; 2) a elevar laprobabilidad de tal funcionalidad en elresto de las áreas de política del gobier­no, especialmente en la económica, a lolargo del tiempo y con relativa inde­pendencia del ocupante coyuntural delpoder ejecutivo; 3) en consecuencia, areducir la probabilidad de la producciónde cualquier combinación catastróficade los males públicos buropoliticos a lolargo del tiempo.

En suma,las características de la Po­lis liberal democrática, en tanto tipo deconfiguración estatal, implican de par­tida que la toma de decisiones estatales,jurídicamente públicas, especialmentelas gubernamentales, tiende a ser per­manentemente macrorracional respectoal incremento del bienestar público enel largo plazo, porque habiendo Estadopúblico, se produce sistémicarnente go­bierno y no sólo gobernante en turno.

Veamos ahora si esto ha sido efecti­vamente así, analizando lo que llama­mos modelo de política gubernamentalestratégica que en general les es impu­table haber seguido, en lo que va de lasegunda mitad del siglo, a las socieda­des con configuraciones estatales liberaldemocráticas. Le denominamos "modelocentral" por la circunstancia histórica de

que tales sociedades pueden ser consi­deradas como el "centro" del sistemaeconómico internacional, en el sentidopreciso de que sus economía, no sóloconstituyen juntas un porcentaje muyconsiderable del producto mundial, si­no que en ella, se generan los impulsosdinámicos fundamentales de la civiliza­ción capitalista contemporánea.

Nuestro objetivo aquí es mostrar có­.no este modelo responde, fundamen­talmente, a la lógica sistémica de laPolis liberal democrática. Tal modelose describe en el Cuadro 1 de la siguien­te pagina.

En esta descripción modelística ge­neral, la conceptualización estratégicade las políticas idóneas para el desarro­llo esta centrada en la convicción libre­cambista en materia de política comer­cial, en la convicción acerca dé la indis­pensabilidad de la salud financiera pú­blica y en la convicción de que el acti­vismo industrial del gobierno debía serlimitado. Lo que convierte a las políti­cas correspondientes en el eje dinámicode todo el modelo, pues una vez asumi­das, el resto de las áreas de políticagubernamental quedan sustancialmenteacotadas.

La primera estuvo de inicio condi­cionado por la percepción pública gene­ralizada o predominante: a) de que la"protección del productor", en si mis­ma, implica la "desprotccción del con­sumidor", esto es, de que implica "ren­tas monopólicas" para algunos, pagadaspor todos y, en consecuencia, difícil-

60 POUnCAS PúBUCAS

mente puede ayudar al bienestar públi­co, salvo casos especiales, dentro de losque no puede estar la "protección per­manente" (economía cerrada); b) de quelas políticas aperturistas de economíaabierta o semiabierta, eran las adecua­das para el desarrollo, en buena partepor la consideración retrospectiva deque la "economía cerrada" había contri­buido en buena medida al desencadena­miento de dos grandes guerras en unascuantas décadas; y c) de que el "librecomercio mundial", además de estimu­lar el desarrollo universal, podía ser la

base material de la paz internacional,transformando a los "enemigos geomi­litares" en competidores o socios co­merciales. Vieja convicción de políticaestratégica defendida por Adam Smith,David Ricardo, 1000 Stuart Mill e inclu­so por Carlos Marx.

En concordancia con estas "ideas pú­blicas" liberal democráticas y cosmo­politas, las élites buropolíticas de losEstados liberal democráticos produje­ron, después de la segunda guerra mun­dial, un nuevo sistema internacional de

Cuadro 1

Características del Modelo Central de Política Gubernamental Estratégica paraalcanzar el desarrollo

Desarrollo = Economía Abierta + Industria exportadora + Salud FinancieraPública + Equidad Social

Donde:1) El signo (=) quiere decir "se alcanza con".2) Cada uno dc los argumentos de la función define el objetivo general explícito

de política y los medios básicos de cada una de las cuatro políticas que aquí seconsideran claves:

Politica comercial: tendencia al libre cambio comercial y financiero y uso deprotección comercial de manera selectiva y coyuntural, para inducir la eficienciacomparativa general de la economía nacional, especialmente de la industria.

Políticaindustrial: intervenciones gubernamentales acotadas por el objetivo decorregir "fallas de mercado" interno y por el imperativo de salud financierapública.

Políticafinanciera: regulación monetaria no inflacionaria y control permanentesobre el déficit fiscal, para garantizar estabilidad macroeconómica en el corto ylargo plazos.

Políticasocial: transferencias de recursos públicos genuinos (no inflacionarios)a individuos o familias, con acotaciones y especificaciones claras de selectividady con reducido intermediarismo corporativo, para garantizar una distribución delingreso considerable adecuada.

REVISTA DE ADMINISTRAOÓN PúBLICA 61

ción y el empobrecimiento de grandessectores de la población; y b) de que lapolítica fiscal no inflacionaria resultabala adecuada para el bienestar público,en buena parte por la consideración re­trospectiva del importante impacto dela inflación en la terrible experiencia deentreguerras.

Así, ha habido desde entonces unaconstante preocupación pública al res­pecto que, en términos generales, haacotado sustancialmente tanto el espa­cio de política en la política social, ha­ciendo que la transferencia de recursospúblicos a individuos y familias sea máso menos paralela al crecinúento del pro­ducto, la productividad o los ingresostributarios y, sobre todo, con la menorintermediación corporativa posible (ca­si todo mundo entiende que a mayorintermediación mayor gasto y menorbeneficio para los que se busca benefi­ciar), como el espacio de política en lapolítica industrial "empresarial" (pro­ducción de bienes o servicios), limitán­dola en general a los bienes y serviciosgenuinamente públicos o haciéndolamuy selectiva en caso de los bienesprivados y, sobre todo, respetuosa delimperativo de salud financiera pública.

Las características de la configura­ción estatal del ELD Yel modelo centralde política gubernamental estratégica,tendieron pues a generar:

instituciones pluriestatales de regula­ción económica (BM, FMI YGATI) Yse protagonizó la liberalización comer­cial más importante de la historia cono­cida.

Por lo que se refiere a la convicciónacerca de lo indispensable de la saludfinanciera pública, ella estuvo tambiénde partida condicionada por la percep­ción pública predominante: a) de la in­trínseca peligrosidad pública del déficity el sobreendeudamiento gubernamen­tales, porque implican siempre infla-

64 Porello no puede sorprender que la creaciónde la Comunidad EconómicaEuropea haya enfrentado tanpocaresistencia sociopolitíca "nacional-proteccionista". El mencionado caso de los agricultores franceses es más bienla excepción. Una resistencia de naturaleza completamente distinta es la del pueblodanés contra la unificaciónpoliticay monetaria.

En consecuencia, la aceptación so­ciopolítica de las medidas proteccionis­tas en general siempre estuvo condicio­nada a que fuesen "temporales" y a loscompromisos de reinversión de las ren­tas implicadas de parte de sus "benefi­ciarios". Explícitamente, pues, laconcesión de "protección contra lacompetencia externa" ha tendido siem­pre a ser vista, eh estas sociedades, co­mo un instrumento coyuntural paraelevar la capacidad competitiva inter­na- cional futura de la economía nacio­nal, en plazos prestablecidos.P"

Por ello, la política industrial tendióa basarse en una conceptualización de"promoción eficiente" de la producciónindustrial, básicamente mediante ins­trumentos financieros y regulatorios y,en especial, mediante proyectos decoinversión gobierno-empresas en in­vestigación y desarrollo (R&D).

62 POl.mCAS PúBUCAS

Primero, una estructura sistémica defuertes restricciones politicoeconómi­cas al comportamiento maximizadorburopolitico, empresarial y proletariotípicos, por la que sus ingresos tendie­ron a depender más del crecimiento, anivel micro y macro, de la productivi­dad y eficiencia comparativas de la eco­nomía, del progreso cicntíficotécnico(incluida la tecnología administrativa yde relaciones industriales), que de ren­tas mono u oligopólicas, permanentes ocoyunturales. Esto es, una estructura derestricciones que efectivamente impi­dió la producción de cualquier combi­nación catastrófica de los males públi­cos buropoliticos y, en consecuencia, elque las eventuales rentas buropolítica yempresarial detuvieran el crecimientodel potencial productivo de la sociedad.

En el caso de renta' monopólicasinternacionales, ellas fueron productoprecisamente de la mayor eficienciacomparativa nacional o de alianzastransnacionales que la suponían y noimplicaron una disminución del poten­cial de crecimiento económico nacio­nal, sino más bien al contrario.

Segundo, en el contexto del Estadodemocrático y de la economía abierta osemiabierta mencionados, cuatro ele­mentos se volvieron necesariamente es­tratégicos para el conjunto del esta­blecimiento buropolítico y empresarial,de cara al mantenimiento o incrementode sus ingresos: 1) La consolidación deuna cultura proletario-sindical produc­tivista y políticamente autónoma. 2) Laconsolidación de un sistema de bienes-

tar social que, en buena parte con recur­sos públicos, satisficiera grados míni­mos de eficacia y eficiencia. 3) El desa­rrollo de un sistema de negociacionespolíticoeconómicas para flexibilizar 1y2, hacia el alza o la baja según la coyun­tura económica, manteniendo el creci­miento económico nacional concompetitividad internacional. 4) La in­versión permanente en investigación ydesarrollo.

En suma, en el contexto del Estadodemocrático y de la economía abierta,el establecimiento estatal tuvo, por es­tricta racionalidad teleológica, políticay económica, que armar y mantener,permanentemente, un proyecto nacio­nal de legitimidad sociopolítica demo­crática, en lomo de la macroeficienciacomparativa de la economía nacionalen el contexto internacional.

y tercero, con base en los dos ele­mentos anteriores, las sociedades que sedieron este tipo de Polis, tendieron aprotagonizar una trayectoria de creci­miento autosostenido (en el ahorro in­terno de la economía), no inflacionario(por el equilibrio de las finanzas púhli­cas), con orientación manufacturera yexportadora (dada la política industrialy comercial) y con la mejor distribuciónfactorial, familiar y personal del ingresoconocida. O mejor: por ser capaces dedarse este tipo de Polis, tales sociedadesse volvieron "avanzadas" o avanzaronaún más desde 1945... respecto a otrasque no se lo dieron.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA _______ --ºl

2. El Estado burocráticoautoritario (capitalismo

periférico)

La denominación de "periférico" res­ponde en primer lugar a la circunstanciahistórica de que en las sociedades en elque este tipo de Polis se ha constituido,por estar en la periferia de la civiliza­ción capitalista, ésta llegó a ellas "deafuera". El desarrollo moderno de estassociedades fue de partida exógenamen­te inducido. Y en segundo lugar, a quepese al poderoso magnetismo interna­cional tanto del Estado liberal democrá­tico occidental como del Estadoburocrático totalitario oriental, en gene­ral los Estados nacionales de tales so­ciedades periféricas no adoptaronninguno de los dos modelos de políticagubernamental estratégica para el desa­rrollo promovidos por aquellos, perotampoco crearon, construyeron o dcli­nearon un modelo alternativo explícitopropiamente dicho. Más bien tendierona comportarse en tal materia de manerapragmática y muy diferenciada, sobretodo en el periodo que estamos tomando(1945-1992).

Sin embargo, se puede considerarque los establecimientos buropolfticosperiféricos tendieron a pensar estratégi­camente el desarrollo socioeconómicode sus países con un modelo de políticaque contenía al menos dos elementosbásicos: el estatismo industrial y el so-

breproteccionismo comercial (econo­mía cerrada), sobre todo en AméricaLatina, que por sus características his­tóricas específicas, puede ser conside­rada paradigma en la época del Estadoperiférico y de tal "estilo" de desarrollo.

También en este caso, como veremosen seguida, la lógica estratégica de tal"estilo" dc desarrollo e industrializa­ción se remite a las características sisté­micas del tipo de Estado que en generalse construyó en tales sociedades perifé­ncas.

El Estado burocrático autoritario, entanto modelo o tipo de configuraciónestatal, se puede describir de la siguien­te manera:

A) Estructura Jurídica, los rasgossobresalientes de esta dimensión de laconfiguración estatal periférica, sondos:

1) Instauración parcial del orden ju­rídico moderno. Por razones diversassegún el caso, en estas sociedades sehan establecido limitaciones o condi­cionamientos formales e informales alderecho universal a la propiedad indivi­dual, asignándole al gobierno, implícitao explicítamente, poderes discreciona­les para "reconocerlo" o para "regular"su ejercicio. Especialmente respecto ala propiedad individual de la tierra. Elloha conducido a la débil consolidaciónsocial del sistema de derechos de pro­piedad característico de las sociedadesmodernas, que en general puede serconsiderado macroeficiente desde elpunto de vista del desarrollo. En virtud

64 POLmeAS PúBLICAS

de tales poderes discrecionales, particu­larmente en la economía agraria, crucialpara el desarrollo en estas sociedades,se consolidó y mantuvo el "latifundis­mo" nacional y extranjero, así como losmonopolios gubernamentales sobre as­pectos claves de su funcionamiento,bloqueando el proceso de moderniza­ción económica y sobre todo sociocul­tural del mundo agrario.

2) Inexistencia formal o funcional de ladivisión de poderes ysobre todode controlsobre la constitucionalidad de los actosestatales. Tanto por el inmensopoderjuri­dico del gobernante en tumo implicadoenel rasgo anterior, como por los rasgos delsistema político, que veremos en seguida,este decisivoaspecto de la eslI1Ictura jurídi­ca del EstadoPÚblico es virtualmente ine­xisrenteen estas sociedades.

Estos dos rasgos, por sí solos, impli­can un carácter públicosustancialmentebajo del Estado, o implican la presenciade males públicos y jurídicos en la es­tructura constitucional.

B) Sisrema Político. Sobre la base delo anterior, los rasgos fundamentales deesta dimensión, estrechamente articula­dos entre sí, son básicamente cuatro:

1) Consolidación de un sistema polí­tico basado en grados diversos, según elcaso, en el monopolio del estableci­miento buropolitico sobre el conjuntodel aparato estatal y gubernamental, da­do el poder del que está investido elgobernante en tumo. Este monopolio sehace valer mediante todo tipo de meca­nismos extralegales, ilegales o violen-

tos, confiriéndole un lugar especial algran empresariado nacional y extranje­ro en el usufructo del mismo. El públicociudadano no está de Jacto, aunque nonecesariamente de jure, constituido co­mo propietario colectivo del Estado.

2) Inexistencia virtual de competen­cia sociopolítica e interburopolítica li­bre y pública. La tendencia a lairrelevancia del público ciudadano en latoma de decisiones políticas, lleva a quela eventual competencia inierburopoli­tica tienda a su vez a ser normalmentecruenta en un gran número de casos,pues la detentación del monopolio polí­tico sobre el Estado "paga altos dividen­dos".

3) Anormalidad de la alternancia pe­riódica y pacífica en el poder constitu­cional de distintas organizacionespolíticas. Normalidad de la dictadura engran número de casos.

4) Inexistencia virtual de cultura so­ciopolítica y ciudadana modernas, demercado sociocomunicacional Iihre ysobre todo de mercado político de pro­yectos de gobierno abierto y plural. E.,­to es, virtual indefensión política einformativa del ciudadano frente al go­bernante en tumo y cultura sociopolíti­ca típica sin valoración significativa dela dignidad ciudadana y sobre todo del"imperio de la ley" e indiferencia o ig­norancia de la peligrosidad potencialintrínseca del Estado y el gobierno.

Los cuatro rasgos anteriores condu­cen, en grados diversos según el caso, auna considerablemente baja capacidad

REVISTA DE ADMlNlSTRACIÓN PÚOLlCA 65

sistémica de la ciudadama para ejercerel control sociopolítico: 1) sobre laefectiva producción del imperio de laley y la legalidad de la acción guberna­mental en general; 2) sobre el presu­puesto gubernamental, sobre el com­portamiento de la "clase" buropoliticay sobre sus contubernios con los gruposgranempresariales nacionales y ex­tranjeros; 3) sobre la calidad del servi­cio Estado y en general sobre la calidadde la gestión guhernamental; 4) en con­secuencia, sobre el tamaño absoluto yrelativo dc las rentas buropolitica y gra­nempresarial y, en especial, sobre susrespectivas trayectorias de crecimiento.

C) Estilo institucionalizado de go­bierno o de toma de decisiones guber­namentales (policymaking style].

Dada. las características de la. dos di­mensiones anteriores, le.. rasgos centralesde esta dimensión del EBA son cuatro:

1) Consolidación de una mentalidady una práctica de gobierno estatistas yautoritarias, en las que la burocraciagubernamental tiende a asumirse, porvirtud del carácter monopólico del sis­tema político, como "representante delEstado y la nación", a predominar sobrelos segmentos judicial y legislativo delestablecimiento buropolitico y a "inter­venir", con escasos límites, en todos losaspectos de la vida social. La domina­ción burocrática socialmente incontro­lada así organizada, marca la vida delEstado, del gobierno y de la sociedad.

2) Arraigo de una tradición técnica yadministrativa de gobierno, de diseño e

implantación de políticas y de prácticasgerenciales, nucleada en los interesesrentistas y de ascenso del buropolúicotípico. En consecuencia, 11cortoplacis­ta" y con tendencia a ignorar o despre­ciar no sólo el bienestar público presen­te neto sino también el análisis cienufi­co-técnico de los problemas de gobier­no, así como criterios elementales deeficiencia y eficacia tanto a nivel microcomo a nivel macro. Esto es imputable,básicamente, al irrelevante peso de laopinión de la ciudadanía sobre la ido­neidad, consistencia y efectos de laspolíticas, decisiones y acciones guber­namentales, dado el carácter rnonopóli­co del sistema político y las considera­bles dificultades para la organizaciónde la protesta sociopolitica, implicadastanto en la cultura sociopolítica típicacomo en la proclividad del establecí­miento estatal a la violencia, atrás men­cionadas.

3) Rohustecimiento de una microrra­cionalidad buropolítica típica, que en sudimensión económica tiende a ser"de­predadora", dada la inexistencia virtualde restricciones sistémicas al rentismosobre todo burocrático, por las caracte­rísticas rnonopólicas del sistema políti­co, la cultura sociopolítica típica y losincentivos implícitos en la mentalidadde gobierno estatista.

4) Adopción y consolidación de unaretórica nacionalista y sobre todo esta­tista como marco ideológico de referen­cia dc todas las políticas, decisiones yacciones gubernamentales, que presen­ta el siempre inocultahle y nunca supe-

66 POLmeAS PúBLICAS

rado atraso socioeconómico nacional,como producto de expoliaciones histó­ricas por parte de "hegemonías interna­cionales", por parte de sectores"rapaces" internoso como simple "acu­mulación"de "rezagos" históricos, a suvez imputados al ambiente internacio­nal siempre "poco propicio" por su na­turaleza capitalista e imperialista. Seasigna, en consecuencia, al Estado "na­cional" la tarea fundamental de "prote­ger a la nación" de los múltiples "peli­gros" externos e internos que la ace­chan, para garantizar su "efectivo" de­sarrollo por una vía que defienda el"interés nacional" y los intereses de "lasgrandes mayorías".

Una serie de operaciones ideológicasinstauran además el monopolio socio­psicológico del gobernante en tumo so­bre "lo público", complementando sumonopolio sistémicopolítico sobre elEstado, y peor, aún, volviéndolo impu­ne: primero, la debilidad sociopoliticade la "sociedad civil", hace que la re­presentación de "la nación" por el Esta­do se convierta en identidad: el Estadoes la nación, pues ésta sólo puede hablarpor aquél (componente estatista); se­gundo, la misma debilidad conduceademás a la identificación entre "Esta­do" y "gobierno", con exclusión de lasotras autoridades estatales (pues son de­corativas), y del "gobierno" con el gober­nante: la nación, el Estado y el gobiernosólo existen en tanto referentes discursi­vos del gobernante en tumo, que funcionacomo propietario privado del Estado(componente burocrático y patrimonia­lista); tercero, se identifica "lo privado"

con ganancia individual y "lo público"con ganancia "social", pero no comoincremento de la agregación de las ga­nancias individuales de los miembrosde la sociedad, sino como metafísica­mente distinta de ellas; y cuarto, seidentifica "lo gubernamental" con "lopúblico", con "ganancia social", pero sedeja al gobernante la decisión acerca deen qué puede consistir tal ganancia "so­cial", volviendo sistémica la fantasíapremoderna del "padre-déspota bene­volente".

No sorprendentemente el instrumen­to central para la obtención de todo tipode "ganancias sociales", en esta visión,es la intervención "del Estado" en laeconomía, en especial mediante la pro­ducción y provisión gubernamentalesde bienes y servicios privados presun­tamente vitales para el desarrollo nacio­nal (industria estatal o paraestatal) ymediante la protección permanente delempresariado "nacionalista", de la "in­justa y desleal" injerencia de capitalesextranjeros y sobre todo de la compe­tencia de bienes y servicios producidosen el exterior (economía cerrada).

Con la aceptación social generaliza­da de esta ideología nacionalestatista,sumada a las anteriores característicasdel Estado burocrático autoritario, laciudadanía queda indemne frente al go­bernante en tumo. El establecimientoburopolíríco y granempresarial obtienelas condiciones ideales para realizarcon éxito su "afán de rentas" sin obstá­culo interno alguno: las "ideas públi­cas" asociadas a tal aceptación genera-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 67

lizada, lejos de acotar su espacio depolítica lo hacen cuasi-infinito, porquepara el creyente en esta ideología estácancelada la posibilidad de preguntarseacerca del carácter público de la accióngubernamental y, sobre todo, porqueprecisamente por ello, la sociedad ten­derá a importar cualquier efecto negati­vo de la acción gubernamental siempre"al exterior". En consecuecia, en esamedida, los costos sociopolíticos inter­nos, para el gobernante en tumo, de laproducción de males públicos buropo­líticos eventualmente catastróficos,tienden a ser inexistentes.

Las cuatro características anterioresconducen: 1) a dotar de un caráctererrá­tico y aleatorio al núcleo de la raciona­lidad social dc la acción gubernamental.Esto es, implican la no producción delimperio de la ley ("mercado negro" dejusticia, atropellos militar-policiacossistemáticos pero selectivos de "oposi­tores políticos" en sus bienes o en suspersonas, criminalidad policiaca orga­nizada, colusiones extra e ilegales entreburopollticos y empresarios, etcétera);2) a elevar la probabilidad de irraciona­lidad de la acción gubernamental envirtualmente todas las áreas de políticaa lo largo del tiempo, con relativa inde­pendencia del gobernante en tumo, da­das la microrracionalidad buropolíticatípica, la cultura técnico-administrativade gobierno y el predominio de la ideo­logía nacionalestatista; y 3) en especial,conducen a elevar la probabilidad deque se produzcan todas las combinacio­nes posibles de los males públicos a lolargo del tiempo y, por tanto, de que el

volumen global de las rentas buropoli­ricas y granempresariales, adquierauna dinámica expansiva y catastrófica.

En suma, cn la antípoda del Estadoliberal democrático, las característicasdel Estado burocrático autoritario, es­pecialmente las de su estilo institucio­nalizado de gobierno, implican que latoma de decisiones estatales tiende a serpennancntemente macroirracional parael incremento del bienestar público en ellargo plazo. Porque no habiendo Estadopúblico, no se produce sistémicamentegobierno, sino sólo gobernante en tumo.

Veamos ahora si esto ha sido efecti­vamente así, analizando lo que llama­mos modelo de política gubernamentalestratégica que en general les es impu­table haber seguido a las sociedades conconfiguraciones estatales burocráticoautoritarias, hasta la irrupción de la cri­sis financiera periférica de los 80. NUes­tro objetivo aquí es mostrar en quémedida este modelo responde funda­mentalmente a la lógica sistémica de taltipo de configuración estatal. Tal mode­lo se describe en el Cuadro 2 de la si­guiente página.

En esta descripción general del mo­delo, la conceptualización estratégicade las políticas idóneas para el desarro­llo, en la antipoda del modelo central,está centrada en la convicción estatistaendogámica tanto en materia de políticacomercial (proteccionismo generaliza­do) como en materia de política indus­trial (activismo gubernamental indiscri­minado). Es notoria además la ausencia

68

CUADRO 2

Características del Modelo Periférico de Política Gubernamental Estratégica parael Desarrollo

Desarrollo = Economía Cerrada + Estatismo Industrial

Endogámico + Igualdad Social

Donde:1) El signo (=) quiere decir: "se alcanza con".2) Cada uno de los argumentos de la función define el objetivo general explícito

de política y los medios básicos de cada una de las políticas que aquí se consideranclaves:

Polltica comercial: proteccionismo indiscriminado y permanente para generarun "mercado cerrado" que sea la base de una "industria nacional".

Política industrial: intervenciones generalizadas para inducir la constituciónde una "industria nacional" volcada hacia el mercado interno que "sustituyaimportaciones".

Política social: transferencias indiscriminadas de recursos públicos a indivi­duos o familias, pero con máxima intermediación burocrático-corporativa, para"compensar" a los "desfavorecidos por el mercado" y avanzar hacia la "igualdadsocial".

de una consideración significativa acer­ca de la indispensabilidad estratégica dela salud financiera pública. Lo que con­vierte a las políticas correspondientes enel eje dinámico de todo el modelo, puesuna vez asumidas, el resto de las áreas depolítica gubernamental quedan sustan­cialmente definidas.

Consideramos innecesario discutir elque este modelo de política guberna­mental, basado en tal convicción esta­tista endogámica, haya conducido a la

catástrofe financiera externa periféricaque explotó en agosto de 1982, pues aestas alturas resulta evidente que, I.ennuestros términos, efectivamente pro­dujo combinaciones en cada caso dife­rentes de al menos los siguientes malespúblicos buropolíticos: precariedad delimperio de la ley, impuestos excesivos,inflación, proteccionismo y sobreen­deudamiento gubernamental.f

Nos parece más relevante discutirpor qué las élites periféricas adoptaron

65 Ciertamente puede decirse que en la génesis de tal catástrofe financiera jugaron algún papel elementoscoyunturalesinternacionales, como el incremento sustancialde la tasa de interésy el relajamiento de las políticascrediticiasde las principalesegencías de fmanciamiento, privadas y gubernamentales, sobre todo en los 70. Peronoes menos cierto que tales factores. junto a otros,nopueden sertraidos acolación másquecomocircunstancias008dyuvanles,perono propiamente como factorescausales.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 69

tal modelo y sobre todo, por que losostuvieron aun a pesar de las innume­rables evidencias de que no conducía anada que pudiera ser calificado como"desarrollo nacional".

En términos generales, se ha tendidoa considerar, sobre todo en los ambien­tes intelectuales latinoamericanos, queesta convicción estatista de los tomado­res de decisiones respondía a una genui­na pretensión político-estratégica degenerar un "desarrollo capitalista autó­nomo" que fuese la base de una vidanacional "independiente, soberana yjusta". Sin embargo, existen algunosrasgos dccisionales de los gobernantesperiféricos que permiten dudar seria­mente de que haya sido así.

En materia comercial e industrial,por ejemplo, fue muy inusual la formu­lación dc planes o estrategias de indus­trialización de mediano o largo plazos,que se definieran las áreas y los tiemposde la protección contra la competenciaexterna, asi como los compromisos dereinversión de los monopolistas benefi­ciados con la misma. En los casos excep­cionales en que se formularon talesplanes o estrategia" o fueron mera' ex­presiones de "buenos deseos" sin mayorconsistencia técnica o no se implantaronni nunca se evaluaron públicamente.

Por otro lado, la célebre "industriali­zación sustitutiva"pcriféricase concen­tró en la casi totalidad de los casos enlos bienes de consumo finales (más fá­ciles, de menor riesgo comparativo ysobre todo más rentables en el corto

plazo), aun despues de saturar esta fasedel proceso de industrialización. Demanera adicional, en virtualmente to­dos los casos, las "estrategias de indus­trialización" se caracterizaron por elhecho de que después de un cierto pe­riodo inicial en que pudo haber sidotécnicamente deseable la protección, elestablecimiento buropolítico no sólo lamantuvo sino además la incrementó yla volvió permanente, eliminando conello el estimulo sistémico rnicroeconó­mico para la inversión en investigacióny desarrollo tecnológico y, en conse­cuencia, haciendo que el crecimientoeconómico fuese aún más precario y"dependiente" del exterior.

Así mismo, virtualmente todas lasempresas "públicas" periféricas creadaspresuntamente para garantizar la conso­lidación de la industria "nacional", ter­minaron siendo "productoras" dedéficit público. y cuando como resulta­do agregado inevitable de todo lo ante­rior se produjeron desequilibriosfinancieros estratégicamente graves, enlugar de corregir el rumbo, las elitesburopolíticas optaron por generar pau­pcrizaciones intlacionarias de la socie­dad y por el sobreendeudamiento gu­bernamental que finalmente condujo ala famosa crisis financiera externa delos 80.

¿Es entonces posible atribuir retros­pectivamente a las burocracias periféri­cas alguna genuina pretensión estraté­gica de generar algo que tuviera que vercon el "desarrollo nacional?" ... Cuandono presentaron públicamente ni clabo-

70 POLíTICAS PÚBLICAS

raron ningún tipo de estrategia consis­tente de largo plazo; confirieron merca­dos cautivos y megarrentas monopólicasindiscriminadamente al capital nacionaly sobre todo extranjero, precisamente enlas areas menos estratégicas para el desa­rrollonacional (bienes de consumo final),permitiendo la expoliación del públicoconsumidor y deteriorando gravementeel bienestar público; contra toda indica­ción ya no digamos de la ciencia econó­mica sino incluso del sentido común,volvieron tales megarrentas permanen­tes; expoliaron directamente al públicocontribuyente mediante todo tipo de de­pre- daciones de las empres.....s y el erariopúblicos y, peor aún, generaron expolia­ciones inflacionarias de sus ya empobre­cidassociedades y sobreendeudaron a suspaises conduciéndolos a la crisis de pa­gos externos más catastrófica de la his­toria conocida.

Nosotros pensamos que no es posibleatribuirles ninguna pretensión dc "desa­rrollo nacional"66 salvo imputándoles si­multáneamente un alto grado de igno­rancia científico-técnica, lo que no esplausible, Al menos desde finales de lossesenta hubo evidencias empíricas inne­gables de que el proteccionismo genera­lizado combinado con el estatismo indus­trial indiscriminado no estaba llevandopor ningún camino que condujera a don­de se decía que se queria llegar. ¿Por quéentonces en virtualmente casi todos loscasos se mantuvo el rumbo en la direc-

ción que condujo a la crisis financieraexterna que se inició en agosto de 1982con el "hundimiento" del paradigmáti­co "milagro mexicano", después de locual un centenar y medio de países arri­baron a situaciones similares?

En la vasta literatura al respecto seha solido hacer énfasis en dos aspectosdel problema: a) el carácter erróneo osocialmente irracional de las políticas,decisiones y acciones tomadas con baseen dicho modelo de políticas, explican­do teórica o analíticamente las razonesde por qué deben ser consideradas irra­cionales y no repetibles sin costos gra­ves para el bienestar público. Ello conel propósito de fundamentar recomen­daciones alternativas de política y pre­sumiblemente mejores (más eficaces yeficientes respecto al desarrollo); y b) lafuncionalidad de tal estilo decisionalpara los intereses empresariales, espe­cialmente los extranjeros, explicandosus consecuencias como efectos nece­sarios de tal funcionalidad y atribuyen­do ésta al supuestamente histórico"carácter de clase" del Estado.

En el primer caso, han brillado natu­ralmente los economistas, dada su tra­dicional, potente y fecunda orientaciónde política. Al segundo han sido engeneral proclives los politólogospropen­sos a explicar los procesos decisionales ysus resultados por la, "relaciones de po­der" y los sociólogos que privilegian las

l\6 A diferencia del caso ~I E.slado burocrético totalitario, en el que, a pesar de no ser un Estado público, si se lepuede imputar al establecimiento burocrático tal pretensión estratégica, aunque con una conceptualización deldesarrollo cualitativamente heterogénea (oriental), que terminó conduciendo también a una crisis catastrófica.aunque de causalidad distinta.

REVISTADE f..DMINISTRACIÓN PÚBLICA 71

explicaciones estructurales generales.

En nuestra opinión, estos enfoqueshan puesto poca atención en la conexiónsistémica entre estructuras estatales, ló­gica de los tomadores de decisiones yprocesos decisionales, imponiéndolecon ello costos a sus explicaciones oprescripciones técnicas. En el primero,de hecho no se explica por qué se toma­ron las decisiones que condujeron a lacrisis. Se está más interesado en sugerirmedidas o acciones para resolver losproblemas, que en explicar por qué hapasado lo que ha pasado, más allá de lasconsecuencias económicas de las deci­siones que hicieron que pasara lo queefectivamente pasó. Por ser un enfoquemás de ingeniería gubernamental eco­nómica subordina la explicación com­prensiva de la génesis de los problemasdel presente a las exigencias técnico yprácticas de su solución económica, enel sentido estrecho. El costo en esteC8..'ID, consiste en el riesgo de producirun conocimiento causal parcial de lasdimensiones técnicamente relevantesdel problema, con grave perjuicio de lafecundidad de las sugerencias de políti­ca en el largo plazo. En particular, pordescuidar la causalidad sistémica de lacrisis (el bajo o negativo carácter públi­co del Estado), se suele caer en la fan­tasía de que para resolverla bastacambiar la política económica, dejandobásicamente intacto el carácter burocrá­tico autoritario del Estado6 7

y en el segundo, el enfoque cstruc-

tural generalizador se suele pasar poralto el hecho de que lo que sucedió estambién y sobre todo producto de deci­siones, no reducibles tout court a lasestructuras. En consecuencia, el costoen este caso es que las hipótesis causa­les suelen resultar insuficientess com­prensivamente y, en consecuencia,aunque por lo general no se tienen pre­tensiones técnicogubcrnarnentales, ellousualmente dificulta cualquier intentode tomarlas como insumo en el procesode diseño de estrategias de solución delos problemas, en el proceso de formu­lación y diseño de políticas.

Por razones distintas ninguno de losdos enfoques nos permite analizar lalógica estratégica que le es imputable altomador de decisiones cuyas accionesgeneraron el macroproblema históricoque se quiere explicar o resolver, ni tam­poco la medida en ,;ue ella fue la respues­ta racionala su contexto sistérnicoestatal.

Esto es, ninguno de los dos enfoquespermite dilucidar hasta qué punto es talcontexto sistémicoestatal el elementoexplicativo central del macroproblerna,ni hasta qué punto constituye en sí mis­mo el genuino problema a resolver.

En camhio, una perspectiva ampliade política pública parece responderadecuadamente a éstos y otros interro­gantes. Nos centraremos, por economíade espacio, en el proteccionismo y elestatismo industrial.

67 Quees precisamente el caso. ennuestra opinión. de la tecnoburocracía internacional del BM YPMI.por lo menoshasta hace unos pocos años. Y. por supuesto. también el de los "tecnócratas" periféricos que creen que es.indispensable "más mercado en laeconomíaperoningunoen lapolítica" y que.pordesgracia.pasanpor"liberales".

72 POLÍTICAS PúBLICAS

Nuestro punto de partida es que laspolíticas proteccionista, y el "empresa­rismo gubernamental", ejes del modeloperiférico e instrumento central de la lla­mada politica de industrialización susti­tutiva, en los hechos garantizaron laacumulación de gigantesca, renta' em­presariales monopólicas a lo largo de to­do elperiodode 1946a 1982 yen muchoscasos hasta la fecha, en particular para elempresariado extranjero, que casi por de­finición de inicio era y es el que menosnecesita la protección y los precios sub­sidiados de la, empresas estatales, paradesarrollar sus procesos industriales'".

Es importante subrayar que en ningúnmomento de este periodo de supuesta"alianza industrializadora" buroempre­sarial, las elites buropoliticas exigieroncompromisos estratégicos de inversiónde la, gigantesca' rentas así obtenidaspor el emprcsariado, Y tampoco huboformulaciones indicativas al respecto.69

En consecuencia, como vimos, dificil­mente puede hablarse de que tales elitesse comportaron de conformidad con al­gún proyecto estratégico de desarrollonacional.

De la misma manera, también dificil­mente puede hablarse de errores genui­nos de politica, en el sentido de efectosnegativos de las decisiones que el toma-

dor de las misma" por alguna deficien­cia técnica, de informacióno de criterioestratégico, no previó ni calculó. Peroaun si se aceptase que fueron erroresgenuinos, quedaría por explicar la sor­prendente persistencia de los mismos almenos hasta 1982 y en muchos casoshasta la fecha.

Tampoco creemos que pueda teneraquí alguna utilidad analítica el énfasisen la "naturaleza imperialista" del siste­ma mundial, pues como vimos los orga­nismos pluriestatales de regulacióneconómica internacional, creados porlas potencias "imperialistas", han pro­movido precisamente el otro modelo depolítica y no éste.

En nuestra linea de análisis, la hipó­tesis más plausible es la siguiente:

1) Los macrocfectos estratégicos ne­gativos de las decisiones relativas almantenimiento de la economía cerraday del estatismo industrial, así como de suindisolublemente asociada ruta de endeu­damiento púhlico creciente, previstos ono, no resultaban relevantes para los de­cisores buropolíticos, porque quedabanfuera del horizonte temporal de su lógicaestratégica, dado su contexto sistémi­coestatal y sociopolitico de impunidadesmúltiples y cuasiabsolutas, Especialmen-

68 Uncasoparadigmático.ennuestropaís, deeste ripode rentas monopólicas pagadasporel ccosumidor.cuyaconcesiónburopolitlcafue otorgadaen evidente contradicción con el discurso gubcmamerual e inclusocon la legislación.es elde la Ford y la General Elcctric. EsL.'L" trajeron al país productos completamente estandarizados y a pesarde ello lasautoridades las consideraron como "industrias nacientes" que debían obligatoriamente ser protegidas en aras deldesarrollo nacional. Lo mas significativoes que talsobreprorcccion se mantiene hastala fecha.

69Salvoquil,a enelgunos casos, enlos ühimoeeñosdel período(demasiado tarde pues) Yenellenguaje h.i~rburocrálicoy obtuso que siempretuvo la"plareaclón" periférica. Esroes. másconpropósitos de"lucimiento técnico" del planeador.presumihlemente pamincrementar su poderen el "sistema", que de planear efectivamente el desarrollo.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 73

te en el caso del sobrecndeudamientogubernamental externo.

2) La concesión de rentas rnonopóli­cas mediante sobreprotección y subsi­dios, así como el estatismo industrialresultaron para cada nueva élite quellegaba al poder un mecanismo más queidóneo: a) En primer lugar para obtenerpermanentemente rentas corruptócra­tas extraidas a los empresarios benefi­ciados o directamente de la "adminis­tración" de las empresas "públicas"; b)En segundo lugar para mantener perma­nentemente incorporado al empresaria­do y a los diversos grupos políticos enel "sistema patrimonial-clientelista deexpoliación del público consumidor ocontribuyente; c) En tercer lugar paraalimentar permanentemente en tal pú­blico la fantasía ideológica nacionales­tatista "made in Horne = desarrollo" y,en consecuencia, el mito de la "indus­trialización nacional.P

negativos de tal esquema en el nivelpresente de bienestar público, no fueroncontabilizados como costos para el go­bernante en turno, simplemente porqueno eran socialmente percibidos. Dadaslas culturas socioeconó- mica y socio­política implicadas en la ideologia na­cionalestatista, los expoliados no dabanseña alguna de percibir ni su expolia­ción pública ni sobre todo a sus expo­liadores. En segundo lugar a que losefectos negativos del déficit y el sobre­endeudamiento crecientes en el bienes­tar público futuro tampoco fueroncontabilizados como costos para los go­bernantes, precisamente porque los gi­gantescos pasivos gubernamentalesexternos e internos que se iban generan­do no serian nunca pagados por ellos,los expoliadores, sino por los expolia­dos, por la ciudadanía en el futuro. Cosaque ésta tampoco daba seña alguna depercibir.

En tercer lugar a que la indefensióndel público por el hechizo nacionalesta­tista implicaba la invisibilidad social ypor tanto la impunidad de la depreda­ción buropolítica del bienestar nacionalpresente y futuro. Además, los gober­nantes podían esperar que en caso deque los depredados protestaran al llegar"la hora de pagar la factura", no lo ha-

La extraordinaria permanencia, en lainmensa mayoría de los Estados perifé­neos, dc las macrodecisiones de políti­ca gubernamental relativas al manteni­miento del esquema"economia cerrada +estatismo industrial", a pesar de que ellogeneraba déficit público y endeudamien­to externo crecientes, puede pucs impu­tarse, en primer lugar, a que los efectos

XMito porquese efcct '" .. dosc" l .. , . uo comlen, os mgresos externos futuros de la nación, ampliando su de ndencíat~~~~c~ del exterior y profundizando el peso estructural del capital extranjero Por el primer elemento fuecuas,' le ICla. y podar l?Sde01rrn;. dos, perdiócrecientemente su carácter "nacional", en el ~nlido dadoa esta expresiónpor a menciona I elogia.

74 POLíTICAS PúBUCAS

rían tanto contra ellos, sino contra algún"chivo expiatorio" oportunamente pre­construido por los hechiceros de talideología71. Tratose casi siempre, pues,de una depredación de la sociedad concosto sociopolitico presente neto ten­diente a cero para los depredadores.

Así, los gobernantes periféricos sehan comportado en consecuencia conextrema racionalidad al maximizar losmúltiples y sustanciales beneficios pri­vados inmediatos, económicos y políti­cos, que la economía cerrada y elestatismo industrial les reportaron, dadala coyuntura internacional de abundan­cia relativa de crédito y sobre todo elcontexto sistémico estatal en que se mo­vieron. Tanto por las impunidades múl­tiples propias de la configuraciónestatal periférica, como por las caracte­rísticas socioculturales de la sociedadque ha soportado tal configuración porignorancia, indiferencia o aceptacióninteresada.

Entalescondiciones,hubiesesido irra­cionalpara el buropolíticoperiféricotípicoactuar de una manera distinta a la depre-

dación cortoplacista del indemne ciuda­dano consumidor o contribuyente.72

Ello explica que las macrodecisionesde política gubernamental relativas almantenimiento del esquema, "econo­mía cerrada + estatismo industrial +déficit público y endeudamiento exter­no crecientes" dejaran de tomarse sólohasta que apareció el único elementoque podía pararlas en seco: el elementoexterno, el cancelamiento del créditointernacional y la exigencia perentoriade "cambiar para pagar", cuando la bolade nieve del sobreendeudamiento exter­no chocó finalmente con el muro de larealidad mundial.

De esta manera, lo que denomina­mos determinantes sistémico-sociopo­líticos del "estilo de desarrollo perifé­rico", esto es, las racionalidades estra­tégicas que los tomadores de decisionescasi necesariamente adoptan en el con­texto del Estado burocrático autoritario,en nuestra opinión explican central­mente de manera más consistente y sa­tisfactoria, por qué asumieron talmodelo de políticas o por qué lo sostu-

11 Cosa que efectivamente ha sucedido desde 1982 hasta el presente en virtualmente todos los paises periféricos."Chivosexpíatorios" han sido naturalmente elementos exógenos al Estado y al gobierno: una supuesta "crisismundial". la ideología neoliberal supuestamente "enemiga delos sectores poputeresr.fes políticas "imperialistas"del FMI,el BM y demás.que precisamente exigen a los gobiernosperiféricosacabarcon el prorecciomsmo y conlosdéficitquegeneran el sobreendeudamiento gubernamental. Eldiscurso presuntamente criticode laasí llamada'izquierda", en todaspartesexige, en cambio,quepermanezcan: cuestionaal gobiernopor"dejarse imponer" talespolüíces, pues considera a tales organismos'como los "enemigosexternos" causantes de la crisis o utílizadores dela misma para los "ímereses imperialistas" y, por deftnición,en perjuiciode"losintereses nacionalesy populares".Enparalelo, salvo sonados casas, los depredadores gozan de plena salud, disfrutan de la inmensa riqueza asíacumulada e incluso continúan expoliando,adecuadamente "protegidas" de la percepción del PÚblico ciudadanopoi' el inmensopoderhechicerode la ideología nacícealestansta.

n Sóloestadisw modernoshubieran podido,quizá, resistirlatentación deenriquecerse entanoprimas coedicíones.Sin embargo,el anlimodernismo cultural asociadoa la ideologia nacíonalestansta y las impunidades múltiples delgobernanle en turno en el Estadoburocrático autoritario, vuelven altamente improbable el surgimientodetal tipodeburopolitico.

75REVISTA DE ADMINISTRACIÓN f.9BLlCA .sx.

vieron literalmente hasta el último se­gundo posible, así como por qué tal"estilo" ha tenido un carácter exponen­cialmente ineficiente y finalmente ca­tastrófico para dichas sociedades.

Así, puede concluirse que las carac­terísticas de la configuración estatal delEBA Ydel modelo periférico de políticagubernamental estratégica, tendieron agenerar:

Primero, una estructura sistémica denulas restricciones políticoeconómicasal comportamiento rentista buropolíticoy empresarial, por la que sus ingresosdependieron no del crecimiento a nivelmicro y macro de la productividad yeficiencia comparativas de la econo­mía, del progreso científico técnico, si­no de rentas mono u oligopólicas per­manentes concedidas por decisiones depolítica mantenidas a lo largo del tiem­po. Esto es, una estructura de restriccio­nes que efectivamente indujo laproducción de prácticamente todas lascombinaciones catastróficas de los ma­les públicos buropoliticos y, en conse­cuencia, el que las megarrentasburopolítica y empresarial adquirieranuna dinámica que pauperizó a la socie­dad y bloqueó su desarrollo. El Estadomismo terminó convirtiéndose en unmal público, en un Estado literalmenteantimoderno.

Segundo, por el contexto situacionalde Estado autoritario y economía cerra-

da, el establecimiento estatal pudo de­sarrollar una racionalidad socialmentedepredadora que, adecuadamente encu­bierta bajo un "proyecto nacional" delegitimidad estatista, implicó la cre­ciente macroineficiencia comparativade la economía nacional en el contextointernacional y condujo directamente ala crisis financiera externa de la que aúnhoy, después de 10 años, prácticamenteninguno de los países periféricos ha lo­grado salir, aunque la situación generalhaya sido en los últimos años bastantemenos grave en muchos casos.

y tercero, con base en los dos ele­mentos anteriores, las sociedades quevivieron bajo este tipo de Polis, tendie­ron a protagonizar una trayectoria decrecimiento precario y dependiente (delahorro externo), marcado por pauperi­zaciones inflacionarias de la sociedad(por el desequilibrio permanente de lasfinanzas públicas), con estrangula­miento externo cuasi-permanente (porla inexistencia de orientación exporta­dora, dada la política industrial y co­mercial) y con la peor distribuciónfactorial, familiar y personal del in­greso conocida. O mejor: por ser inca­paces de sacarse de encima un Estadoprivado y depredador, antimoderno, yde darse una Polis, pública, liberal de­mocrática, tales sociedades se volvie­ron "atrasadas" o se atrasaron aún másdesde 1945... respecto de las que sí sela dieron.

76 PoünCAS PúBLICAS

3. A manera de conclusión:breves reflexiones sobrelos problemas públicos

actuales de las sociedadesperiféricas

El análisis anterior parece confirmarnuestra tesis teórica general que postulala conexión causal sistémica entre elcarácter estatal público y la minimiza­ción de la probabilidad de producciónde combinaciones catastróficas de losmales públicos buropoliticos y desarro­llo en el largo plazo. El Estado liberaldemocrático sería así el "marco institu­cional", la "máquina estatal", la tecno­logía de organización del Estado máspoderosa de la historia conocida paraincrementar sistémicamente el bienes­tar público y el "problema del desarro­llo" en las sociedades periféricas,especialmente en las latinoamericanas,no sería un problema "económico" de"falta" de capital, de "falta" de recursoso de cualquier otra "falta" de naturaleza"económica". La falta genuina, relevan­te y decisiva estratégicamente, el pro­blema público central, sería precisa­mente la falta de esa "máquina estatal"o, en los pocos casos donde puede con­siderarse que existe, la falta de carácterpúblico de la misma comparativamenteindispensable en el mundo actual. To­das las demás "faltas", sin duda existen­tes e incluso dramáticamente reales, sonlas distintas formas en que los costos

socioeconómicos y culturales de aque­lla se han acumulado a lo largo de dé­cadas y lo seguirán haciendo en lasmismas o distintas formas mientras ellapersista. Por ello, modernización es elproceso sociopolítico de asumir la faltay resolverla disolviendo la antimoder­nidad estatal e instaurando el Estadopúblico, la Polis liberal democrática.

Esto implica que la ideología econo­micista, tecnocrática, es tan negativa ypeligrosa para el bienestar público co­mo la nacionalestatista, pues instaurauna fantasía sustituta: "nada de lo queha sucedido en el mundo en desarrolloa partir de 1982, hubiera sucedido si losgobernantes hubiesen aplicado políti­cas económicas correctas". Ergo, "te­niendo polilicas económicas correctas,no importa que el Estado siga siendoautocrático".

Tratase pues de otra forma de la mis­ma "lógica del amo" precapitalista quese resiste a morir, a asumir la vieja tesisde los levellers ingleses, según la cualla única garantía posible de la perma­nencia del "bienestar común" es el de­recho individual público a elegirperiódicamente a los ocupantes de lospoderes estatales... aunque ahora noso­tros, hijos de nuestro tiempo, sepamosque tal garantía es ciertamente incom­pleta e insuficiente, pero no por ellomenos decisiva.

En consecuencia, aunque desde1982 el grueso de los gobiernos perifé­ricos están exógenamente intervenidosy obligados a pagar su sobreendeuda-

REVISTA DE ADMlNJSTRACIÓN PúBLICA 77

miento, no es en absoluto esperable quela crisis histórica de desarrollo se re­suelva, como hasta ahora lo han preten­dido el FMI y el BM, sólo con "nuevasy mejores" pohticas gubernamentales,salvo si puede argumentarse que impli­can un incremento en el carácter públi­co sistémico del Estado o la aboliciónde la impunidad y discrecionalidad delgobernante, la disolución de la antimo­dernidad estatal y el avance hacia Polisliberal democrática. Criterio generalque de partida permite considerar conextremo escepticismo estratégico loscada vez menos casos en los que la"racionalización" de las políticas gu­bernamentales, sobre todo en materiamacroeconómica, coexiste con la man­tención de los atavismos despóticos enmateria política, en especial en lo refe­rente a la violentación sistémica de losderechos del ciudadano a decidir quiéngobierna, así se trate del orden munici­pal, del orden estatal o del federal. Co­mo todo indica que sigue siendo el casomexicano aún hoy ..

Si por "maquiavelismos periféricos"de la élite gobernante, el costo públicode una presunta "modernización" delestilo y la ¡y::.tica gubernamental es elbloqueo de la instauración del ciudada­no como propietario colectivo real delEstado, de la instauración de la demo­cracia, tarde o temprano se descubriráque los beneficios así conseguidos, enel caso en que los hubiese, serán conmucho rebasados por la acumulación de

los múltiples efectos negativos de talcosto inicial, en el mediano plazo oincluso antes. Sólo la pretensión de con­tinuar cosechando "mientras se pueda",mediante algún cambio del modelo depolíticas, los beneficios privados sisté­micamente asociados a la antimodemi­dad estatal y la indefensión perceptivadel ciudadano, así como la permisivi­dad externa, podrían explicar tal sincre­tismo técnico-político.

Por ello nos parece que un enfoqueestrecho de política pública no es ade­cuado a la complejidad que reviste elproblema del desarrollo en las socieda­des periféricas y en especial en Latinoa­mérica7 3 Precisamente porque en ellasel problema estatal dista mucho de estarresuelto, los gobernantes disponen decampo de maniobra suficiente paratransformar un. tal ingeniería guberna­mental en el medio idóneo para encubrirante la ciudadanía todo tipo de cambiostécnicos"gatopardistas" y bajo formasnuevas, seguir infringiendo lesiones albienestar público presente neto en con­diciones de "estabilidad política". En elcorto plazo es posible que así puedagenerarse, como en nuestro caso, unaracionalización incluso profunda de di­versos aspectos importantes de la poli­tica gubernamental tradicional. Sinembargo, en ausencia de Estado liberaldemocrático, o de un salto relevante enel grado comparativo de carácter públi­co estatal, según elcaso, tales "avances"tienden a ser en el mejor de los casos

7JAunque esta ergumenracíóe tambiénpuede sostenerse consísrentememe, en sus rasgos esenciales, en el caso delas sociedades Iiberal-democráticos. Véase al respecto el excelente texto de Wagnerel. al 1991.

78 POLtnCAS PúBUCAS

coyunturales y aun si resultaren sustan­ciales en el mediano plazo el saldo neto,como dijimos; será negativo o sustan­cialmente menos positivo del que seríasi no se mantuvieran los atavismos des­póticos en materia política.

Un enfoque estrecho de política pú­blica, por su propia naturaleza e inclusocon la mejor intención de sus cultivado­res por promover la eficiencia guberna­mental, tendería pues a apoyar ysumarse a las fantasías de la ideologíanacionalestatista o de la economicista.Más aún, podria convertirse rápida­mente en el guante de seda de la manodepredadora tradicional pues tendería a"olvidar" que en el mundo periférico,poco, muy poco se puede hacer real­mente, si el ciudadano no asume quepor la peligrosidad potencial que tienepara su bienestar individual y colectivotodo gobernante, la condición sine quanonde su desarrollo es su propia instau­ración como Estado liberal democráti­co. No primariamente por juicio devalor, sino simplemente por interés eco­nómico individual, pero ilustrado y es­tratégico.

Sin embargo, si bien la democraciapuede argumentarse como el quid proquodel incremento permanente del bie­nestar individual y público precisamen­te por su potencialidad sistémicoeconómica, ello no significa que conello sea esperable ipsolacto que se ac­ceda a una trayectoria de desarrollo. Enparticular, no es esperable que puedaresolver en el corto plazo el grave pro­blema de que las "ideas públicas" aso-

ciadas al poderoso hechizo de la ideo­logía nacionalestatista, que validaron ladepredación buropolítica que condujo ala crisis, en muchos casos siguen predo­minando. Lo que vuelve improbahleque tal depredación desaparezca. Desdeel punto de vista del bienestar púhlicopresenteneto, una "izquierda" naciona­lestatista tiende a ser, por su propianaturaleza, significativamente más ne­gativa que una derecha autoritaria peroracional en materia de política econó­mica estratégica.

Tampoco la instauración de la demo­cracia puede resolver ipsolacto el gra­vísimo problema público, complemen­tario del anterior, que constituye la tra­dición cultural depredadora de los bu­ropolíticos periféricos. La producciónsociopolítica de una clase política moder­na, no es esperahle sino en décadas. Aun­que puede acortarse sustancialmente concastigos públicos ejemplares.

Por otro lado, es de considerarse consumo cuidado, el que iniciar un "tránsi­to a la democracia", desde un Estadoautocrático, totalitario o autoritario, sinen paralelo adoptar una política econó­mica estratégica macrorracional, puederesultar catastrófico y lo inverso no ne­cesariamente, como muestran mutatismutandis los paradigmáticos casos de lahoy ex URSS, por un lado, y el caso deChina y el nuestro, por el otro.

Asi mismo, después de décadas dedespotismo burocrático autoritario lasestructuras constitucionales y legislati­vas en general pueden considerarse en

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 79

sí mismas males públicos jurídicos. Di­fícilmente puede esperarse la generaciónsistémica de carácter público estatal, demaerorracionalidad gubernamental y, enconsecuencia, de desarrollo manteniendointactas tales estructuras.

En el contexto de una sociedad hiper­pauperizada, violentamente divididasociopolíticamente e indemne a su per­cepción, como buena parte de las socie­dades latinoamericanas, todo lo anteriorplantea graves problemas técnicos y so­ciopolíticos.

En consecuencia, la extrema comple­jidad del macroproblema del desarrolloen las sociedades periféricas, convoca auna combinación inédita de saber técni­co, cultura sociopolítica moderna y luci­dez política estratégica. Se trata en verdadde la invención histórica de formas sin­gulares y factibles de Estado liberal de­mocrático. Máxime en un horizonteprospectivo mundial marcado por unainédita internacionalización orgánica devirtualmente todas las dimensiones de lavida social. Esto es, por la creciente natu­raleza pública mundial de "los problemasfundamentales del hombre en nuestra ci­vilización", como diría Lasswell.

Tal extrema complejidad exige,creemos, unenfoque amplio de políticapública que, desde el punto de vista delpúblico ciudadano, sea capaz de pro­veerlo con las herramientas técnicas ne­cesarias para resolver políticamente losproblemas constitucionales y legislati­vos, los sistérnicopolíticos, los socio-

culturales y los propiamente guberna­mentales, implicados en la disoluciónde la antimodemidad estatal. Los culti­vadores de tal enfoque lo harían, tam­bién, no primariamente por juicios devalor, sino por Ser "gente grande", porinterés económico individual, pero ilus­trado y estratégico. Incluso habríamosquizá algunos pocos que lo haríamosademás por instinto puramente estético.

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Los autores son investigadores de laUAM Y desean mencionar que buenaparte de este trabajo fue elaborado du­rante su estancia como Research Fe­llows 91-92 en The Harry. S. TrumanInstitute for the advancement 01' peace,the Hevrew University 01' Jerusalern,Israel.

Políticas Públicas: Interrogantes

Omar Guerrero

El cultivo dc las políticas públicas, hoyen día con gran desarrollo en México,invitan a la elaboración de reflexionesy, más allá incluso, al planteamiento deinterrogaciones sobre su concepto, fun­ción y futuro.

¿Cuál es el conceptoestricto de las políticas

públicas?

Las políticas públicas, por lo general,han sido destacadas como un campo delsaber que denota un significado pluri­disciplinario. En muchos aspectos, laconvergencia en su seno del análisis desistemas, la investigación de operacio­nes, la cibernética y las ciencias socia­les aplicadas, otorgan a las políticaspúblicas un significado de articulación,cobertura y congruencia pluridiscipli­nario, ciertamente difícil. Además, en el

entendido que esta compleja combina­ción de saberes comprenden disciplinassujetas al debate, la selección de temas,aspectos o enfoques de estas ciencias yconocimientos sugiere la aplicación deuna selección tácitamente arbitraria; yriesgosa ...

Quizá esto explique por qué, gra­dualmente, las políticas públicas hanpropendido a convertirse gradualmenteen una disciplina especializada o, másbien, en una ciencia social especializa­da, como la sociología. la ciencia polí­tica y la administración púhlica. En estesentido, en la medida en que es en losEstados Unidos donde su cultivo es masintenso y que la tónica del desarrollo delas ciencias sociales ha sido la vía de laespecialización, es posible que las polí­ticas públicas gradualmente se transfor­men, de pluridisciplina, en especialidady. como las ciencias sociales, perfeccio-

84 POLmeAS PúBLICAS

y con el apoyo del derecho administra­tivo, la actividad del gobierno ha sidoabordada en la normalidad que forja laexperiencia histórica, por un lado, y lanormativa actual que estimula y cuidala ley vigente.

Quizá la diferencia específica de lasCiencias de las Políticas sea, ante laCiencia de la Administración, el tipoconcreto de actividad de gobierno a quese orienta, y que como explaya Fro­hock, es estimular la cooperación socialo desestirnular el conflicto. Esta propo­sición, que hice en un artículo publica­do recientemente, parte del principioque el gobierno no sólo se desempeñaante escenarios nonnados y normales,como dicta el espíritu del Estado dederecho y tiene como misión la admi­nistración pública perpetuar, sino anteescenarios caracterizados por la com­plcjidad, la incertidumbre, los riesgos ylas contingencias. Garcia Pelayo ha ex­plicado que, en contraste al mundo or­denado y pacífico donde se desen­vuelve la administración pública, puessu vocación es estimular la concordia,la previsión y la continuidad, la política(Polities) se desenvuelve en los frago­res dc la competencia, en el combate delos opuestos.

Si, como sabemos, el gobierno espolítica y es administración... y es Po­licy, opera por tanto dentro de escena­riosinestables,inciertos, imprevisibles,para los cuales los instrumentos de laplanificación resultan estrechos. Si al­gún valor tienen las políticas públicases, precisamente, producir conocimien-

tos y métodos de acción para que losgobiernos se desenvuelvan con resulta­dos crecientes de calidad, dentro de es­tos escenarios.

¿Flujo O cauce?

Aquí hemos optado pondefinir a la po­lítica pública como un tipo de actividaddel gobierno, aquella que se encaminaa estimular la colaboración social o in­hibir el conflictoj Sin embargo, estric­tamente quien propone esta aproxi­mación conceptual se refiere, textual­mente, al "patrón de conducta" del go­bierno, es decir, el trazo por el que cortela acción, más o además, de la acciónmisma. Es el cauce que determina yorienta el curso a seguir por la actividadgubernamental. Hay que recordar, amodo de ejemplo, que Dye se refiere alo que el gobierno opta por hacer, o nohacer, es decir, el acto de elegir más quela elección hecha y en curso.

Éste, en mi opinión, constituye unproblema epistemológico fundamentalpara la política pública, pues orientadasólo al cauce o la elección del cauce,traslapa sus aportes con la teoría de la,decisiones y, más en lo general, con lateoría del comportamiento administra­tivo propuesta por Herbert Simon desde1944, cuando apareció su artículo "LosProverbios de la Administración". Deser así, las políticas públicas quedaríanencerradas dentro de uno de sus variosafluentes, la teoría de las decisiones,con soslayo de los demás.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN ?úBLlCA_

ne SUS asociaciones académicas, su cu­rricula universitaria, sus perfiles de de­sempeño profesional, sus revistas, susdiccionarios, sus idiomas, sus profeso­res, sus alumnos...

¿Políticas públicas?

Otro problema central es la palabra Po­lítica misma, que 'procede del ingléscomo Policy. Hay que recordar que paralos anglófonos la voz Poluics es lo queWeber definiría como la dirección delEstado o el esfuerzo de inf1uir en quienlo dirige. En contraste, Policy evoca,según Fred Frohock, el patrón de accióngubernamental que estimula la coope­ración social o desestimula el conf1icto;o como lo refiere Thomas Dye, Policyes lo que el gobierno opta por hacer o nohacer. Es evidente, además que Politicses elobjeto de la Ciencia Política y Policyde la Ciencia de las Políticas. Por tanto,cuando en español escribimos Política,como traducción del inglés, a qué nosreferimos: ¿a Politics o Policy?

Tanto Lasswell, como Dror, en anti­guos trabajos -ya publicados en espa­ñol por Luis Aguilar- advierten de lanecesidad de cuidar el término y el con­cepto Policy.

¿Qué es la política pública?

Arriba nos hemos referido a dos de­finiciones de politica pública. Hay más,

muchas mas, tantas como los enfoquesque destacan discrecionalmente algúnaspecto de la política pública. y sinembargo, tratándose de un campo delsaber, sea como pluridisciplina o disci­plina individual, su cultivo debe con­gregar un interés común de losacadémicos y profesionales dedicadosa ella. Por tanto, debe entrañanun obje­to, campo o estudio definido.o al menosrelativamente definido.

Ese objeto o materia es, según mu­chos de sus tratadistas, ,el gobierno,-Ymás en concreto, un aspecto del gobier­no: su acción, pues el espíritu vital delas politicas públicas es perfeccionaresta acción, hacerla más racional. Porello, se han establecido centros de in­vestigación y desarrollo de metapoliti­cas, es decir, de "las políticas de laspolíticas", y desenvuelto una variedadde técnicas de control, evaluación y di­rección; amén de complejas metodolo­gías para su elaboración y análisis.

y sin embargo, en las politicas públi­cas todo es gobierno, pero en gobiernono todo es políticas públicas. La cues­tión es, en efecto, que no resulta claro.en qué aspectos la acción del gobiernoha dejado de ser un campo de interésinherente a la Ciencia de la Administra­ción, y cuando lo empieza a ser, inhe­rentemente, de las Ciencias de lasPolitieas. Aquella tiene mas de 200años de cultivar a la actividad del go­bierno como su objeto o materia deestudio, por cierto de manera aplicada.

86 POÜIlCAS PúnLICAS

,¿Privada, la política?

El padre mismo de las políticas públi­cas, Harold Lasswcll, las imaginó comoun medio para mejorar al gobierno, ysin embargo distingue a las políticaspúblicas y las políticas privadas. Segúnlo expresa, las corporaciones privadas yaun los individuos tienen políticas, esdecir, Policies. Si fuera de tal modo, lanoción misma habría perdido toda sig­nificación, pues como afirmaba AdamSmith hace muchos años, la diferenciaen Inglaterra entre la Pollee y la Policy,es que la primera se refería a la admi­nistración de la ciudad como congrega­ción cívica, en tanto que la Policyera elarte del gobierno, el conocimiento delas reglas, principios y máximas desti­nadas al buen gobierno.

No hay que olvidar que para los angló­fonos Polity significa, literalmente, régi­men o Constitución política, y Policy elcurso de acción colectiva referente a lamisma. Ambas son inherentes a la ciuda­danía, a lapolítica comooficio de civilidadde los miembros del Estado, y por tantoPolicyno puede referirse a lo privado.

¿Quiénes fundaron a laspolíticas públicas?

Es aceptado, por méritos propios,que Lasswell fundó a las políticas pú-

blicas. Méritos similares se ofrecen aLindblorn y Oror. Pero, dentro de lanoción misma de las políticas públicas,en el sentido que las cultivan estos au­tores y sus discípulos, existen preceden­tes históricos apenas pincelados en lostextos modernos del tema. En muchosaspectos, las políticas públicas ofrecenun asombroso acto académico de res­tauración o reanimación de antiguasdisciplinas, que se creían sepultadas oestaban olvidadas. Pero de esto no tra­taremos, mejor llamaremos la atenciónsobre antecedentes mas próximos.

Nos referimos a la teoría de la políti­ca pública que, desde 1926 y hasta me­diados de los cincuenta se constituyó enlos Estados Unidos como principal in­tento de ruptura epistemológica, frentea la dicotomía política- administración.Precursores de la administración públi­ca estadounidense, como Leonard Whi­te, Marshall Oimock y John Gaus,además de John Pffifner, y mas recien­temente Félix Nigro e Ira Sharkansky,están cultivando a la política públicadesde entonces y de manera continua.En muchos sentidos, sus contribucionesadelantan las ideas de Lasswell, pero seciñen a la administración pública y ca­recen de un prospecto pluridisciplina­no,

Falta, dentro de la actual tradición dela política pública, ofrecer un lugar aestos autores y, más en lo general, otor­

gar a la administración pública el reco­nocimiento que merece como nutriente

__ REVISTA DE APMINISTRACIÓN J:>ÜBUCA

de su estudio. Al respecto hay avancessignificativos, pues cultivadores de unoy otros campos están lahorando en te­rrenos comunes, de modo que BarryBozeman está trabajando las relacionesentre la gerencia púhlica y el análisis depolíticas; W. Rhodes, por su lado, yMyung Park, por el suy.o, se han aden­trado en el terreno de los vínculos entreadministración púhlica y política públi­ca; y Arnold Meltsner, finalmente, haprofundizado sobre el papel de los ana­listas de polilieas en la hurocracia, re­cordándonos que la primera contribu­ción de Yehezkel Oror al tema, sobrelos analistas de políticas, se referia a suprofcsionalización como funcionariosdel gohierno.

¿Y el aporteIberoamericano?

Finalmente un comentario relativo a lascontrihuciones iberoamericanas al cul­tivo de las políticas públicas, pues aun­que la disciplina es anglosajona, yprincipalmente estadounidense, no de­bemos soslayar los trabajos muy desta­cados de académicos y profesionales denuestro subcontincnte.

En primer lugar, hay que suhrayar elpapel desempeñado por Luis Aguilarpara animar el estudio de las políticaspúblicas en México, tanto en la catedra,como por medio de la imprenta. Sureciente obra sobre el tema es ya un

libro indispensable para quienes deseanenterarse de las políticas públicas. Hayque mencionar el papel actual delITAM, con su diplomado y su Maestríaen Políticas Públicas, así como el delColegio Nacional en Ciencias Políticasy sus dos cursos sobre Política Guber­namental, en colaboración con el INAP;Y la UAM-Xoehimilco y sus contribu­ciones docentes muy significativas.

No podemos omitir los trabajos pre­cursores de Samuel Schmitt, que produ­jeron la edición de la obra de YehezkelOrar por el Fondo de Cultura Económi­ca; y ellihro de José Galván Escobedotitulado Introduccián al Análisis de Po­liricas Públicas, aún sin salir de la im­prenta.

En otros países destaca el Programade Gestión Gubernamental y PolíticasPúblicas desenvuelto en la Escuda Na­cional dIO Administración Pública deBrasilia, único en su género, y que hadotado a Brasil de la primera genera­ción de hacedores de políticas dentro desu servicio civil de carrera, a pesar delas limitaciones a que se ha enfrentado.Hay que resaltar el papel de HéctorCoutinho, cuya pasantía en la EscuelaNacional de Administración francesa setradujo en la institución de aquella otraEscuela y la formación del mencionadoPrograma, y su propia tesis de posgradosohre estos significativos hechos.

No podernos olvidar el Curso de AltaGerencia previsto para los servidorespúblicos de carrera argentinos, dentrode los programas de formación del

88 POLÍTICAS PúBUCAS

IN AP de aquel pais, y h. trabajos simi­

lares que se han realizado en la EscuelaGraduada de Administración Públicade Puerto Rico.

Finalmente, debemos mencionar elCurso de Políticas Públicas organizadopor el Ccntro Latinoamericano de Ad­ministración Púhlica verificado en San­ta Cruz de la Sierra, Bolivia, y quecongregó a una gran cantidad de cate­dráticos iberoamericanos selecciona­dos para introducir y fortalecer los

cursos sobre el tema en sus respectivos

paises; además del programa de moder­nización curricular en la región, y entrecuyos objetos destaca el proyecto deintroducción de materias y seminariossobre politicas públicas, y en el cual hetenido el honor de participar.

El cultivo de las políticas públicas esprometedor en México, pero en la me­dida en que no seamos simples transmi­sores de los progresos de otros países,sino protagonistas del avance.

La evaluación de alternativasen el análisis de políticas públicas

Gonzalo Robles Tapia

Introducción I

La evaluación de políticas públicasdentro del enfoque racionalista es elprincipal tema que trataré en la presenteponencia, al término de la cual esperohaber comunicado la gran importanciay potencial que a mi juicio tiene en lapráctica actual del análisis de políticas.

En el desarrollo que sigue -una vezresumido y contrastado el enfoque ra­cionalista y especificados nuestros pun­tos de partida- situaremos el paso dela evaluación dentro del proceso racio-

nalista de análisis de políticas; a conti­nuación describiremos los tipos de cri­terios de evaluación y haremos algunosseñalamientos sobre la generación dealternativas.

Después, repasaremos con gran de­tenimiento en qué consiste la evalua­ción, qué son los modelos y cómo losutilizamos para predecir impactos dealternativas de política para resolverproblemas públicos, en función de latécnica de modelado a que se recurra.En seguida, abordaremos brevementela complejidad de la selección de alter­nativas.

Para terminar la exposición, haremosreferencia a algunas limitaciones de es-

IEI autor agradeceal Instituto NacionaldeAdministración Públicapor su amableinvitaciónpara participaren esteSeminario de Políticas Públicas y. por otro lado, al Lic. ósear Margáin y al Profr. Janathan Molinet por suscomentarios. sugerenciasy discusionessobrelas primeras versionesde este documento. Porsupuesto,el productofinal es de mi exclusiva responsabilidad.

90 POLfnCAS PÚBLICAS

En contraste, el enfoque racionalistapropone que se puede mejorar la tomade decisiones a partir de un análisiscomprensivo y cuantitativo (en lo posi­ble) de los factores que afectan la deci­sión dentro de un medio ambienterestrictivo.5 Como el objetivo es decidiróptimamente en estas circunstancias, esdecir, hacer mejor política pública, elmétodo para analizar propuestas de po-

El enfoque incrementalista describeel proceso político y considera que losproductos del análisis de políticas ayu­dan al tomador de decisiones más afortalecer su posición negociadora en elmarco de un complejo juego de fuerzaspolíticas, que como elemento de tomade decisiones. Por tanto, el grado deviabilidad política de propuestas es de­tertninante para la adopción de políticasque, como resultantes de la negocia­ción, son (ligera o marginalmente) in­creme males a las ya existentes. En con­clusión, el contenido de las políticas esrelevante por su impacto en el procesode transacción política, es decir, en lainfluencia que pueda tener para afectarel resultado, aunque no represente enbuena medida la acción pública que sedecida implantar."

el esfuerzo reconciliador de la "explo­ración mixta".

El enfoque racionalistapara el análisis de políticas

Dentro de la primera corriente se en­cuentran dos enfoques además del ra­cionalista. Para fines expositivos,comenzaremos por describir el incre­mentalista, que surgió en respuesta aaquél, sintetizaremos el enfoque quemás nos ocupa y cerraremos esbozando

'Véase Henry (1992). pp. 294-2%.

3 Henry clasifica los modelos descriptivos de esta otra corriente en: de élite/masa. de grupos, de sistemas.institucionalista. neo-institucionalista, y de "corrientes y ventanas" (op. cit., p. 288). Considero que este último esdepanicular interés. por lo que recomiendo se consulte la síntesis dfel propio Henry (pp. 292-294) o su desarrollooriginal en: JohnW. Kingdon. 1984. Agendas. Allernatives,and Public Policies. Boston: Líttle. Brown aOO Co.

'Véanse Quade (1988). pp. 29-31, YAguilar (1992b), pp. 46-55

5Véase House y Shull (1988), pp. 148-149.

Dicho enfoque se sitúa en la corrien­te de pensamiento que se centra en losproductos o efectos de política pública,es decir, en las políticas mismas? adiferencia de la orientada a describirinteracciones de actores o elementosque intervienen en el proceso de defini­ción de polñicas.!

Entrando en materia, considero conve­niente primero situar en su contexto alenfoque racionalista dentro de la litera­tura del área para explicar la elabora­ción de políticas públicas y la toma dedecisiones.

ta aplicación del método racionalista y,en conclusión de todo lo anterior, deli­nearé dos de las tareas fundamentalesque en mi opinión debemos realizar enMéxico para la evolución de esta jovenárea de las políticas públicas.

lítica resulta de particular importancia.Por ello, este enfoque hace énfasis en elprocedimiento para llegar a mejorescontenidos de políticas. Incluso se hanllegado a delinear las características deuna "metapolítica", esto es, de una "po­lítica para hacer políticas" que contengareglas prescriptivas de análisis y dcci-.. 6

sion.

Por último, se ha propuesto un tercerenfoque de toma de decisiones quemezcla o combina elementos de los ex­tremos representados por los dos mode­los precedentes. La llamada "explora­ción mixta" C'mixed scanning"] consis­te en un monitoreo general del sistemapara localizar áreas críticas y un análisisdetallado de las áreas que lo ameritan."Más recientemente se ha llamado a esteenfoque "administración, planeación otoma de decisiones estratégica". debidoa que, para hacer avanzar a organizacio­nes individuales en su conjunto dentrodel medio ambiente que las rodea, eladministrador proactivo debe sintetizarrecursos incrementalistas y racionalis­tas en la toma de decisiones.s

Con lo anterior simplemente he pre­tendido introducir los diversos enfo­ques para que, a partir de ellos y sobreuna hase común de entendimiento al

respecto, pueda enunciar ahora los pun­tos de partida de esta ponencia.

Los tres puntos de partida

En primer lugar, quiero hacer énfasis enel aspecto práctico del análisis de laspolíticas públicas. Sin duda, reconozcode inmenso valor la contribución deinvestigaciones que realicemos paradescribir elementos y modelar sus rela­ciones dentro del proceso de elabora­ción de políticas públicas y toma dedecisiones en nuestro pais. Sin embar­go, creo que por lo pronto esto será unejercicio de mediano y largo plazos parael ámbito académico de México quecrecientemente se interesa en el área.

Por tanto, el aspecto que más me preo­cupa es el de la formación de cuadros deprofesionalescapaces de mejorar los con­tenidos, los productos de las políticas pú­blicas. Me parece particularmente crucialcontar con este tipo de personas en elcontexto del actual esfuerzo del país paraavanzar hacia la modernidad en los diver­sos frentes de acción pública y, comoparte de esto, hacer más eficiente al Esta­do en la satisfacción de las demandas dela sociedad.f

6Sohrc la propuesta de Y. Dror véase a Aguilar (1992a), pp. 57-58, Ypara una discusión sobre lo planteado en estepárrafo consúltesc Henry, op. cít., pp. 296·306.

7Para una descripción general de enfoque véase Aguilar (1992b), pp.55-56; para una detallada, refiérase al articuloen que fue propuesto por A. Etzioni que aparece en esta segunda antología de Aguilar, pp. 265-282; Ypara unadescripción más operacional. consutrese House y Shull, op. cít., pp. 151-152.

'Basado en Henry, op. cít.. pp. 306-308. Este autor reconoce por cierto que la planeación estratégica es sobre todouna fonna de implementar política pública (p. 308).

~<;ta es una de las principales preocupaciones del ITAM que lo han llevado a ofrecer la Maestría en PolíticasPúblicas y a promover docencia e investigación en el área.

92 POLtTlCAS PúBLICAS

Como se mencionóantes, la corrien­te a la que corresponde el enfoque ra­cionalista es la que provee el marco másadecuado para especificar cómo debe(así, planteado en forma prescriptiva)proceder un analista para lograr produ­cir "buena" política pública. Dentro deesta línea; el enfoque incrementalistahace patente la necesidad de habilida­des negociadoras del tomador de deci­siones y, por otro lado, el de adminis­tración estratégica destaca requeri­mientos de visión y capacidad sintetiza­

dora. Pero, como no es de sorprender,el enfoque racionalista es el que másénfasis pone en la preparación analíticapara elaborar y decidir sobre las políti­

ca. públicas.

Así, en segundo lugar, quiero con­centrarme en el método racionalisia. Elincrementalismo y las derivaciones dela "estrategia mixta" tienen, sin duda, sulugar en la investigación para el casomexicano, pero me parece que el para­

digma racionalista ha cobrado gran im­portancia en la gestión pública actualdebido a las formaciones y ascenso de

las nuevas generaciones de servidorespúblicos. Por lo anterior, vale la penaconocer el método con algo de detalles

y mencionar algunas dc las limitacionesmás significativa. dcl enfoque raciona­lista. Además, en mi opinión dicho en-

foque muestra en particular un méritomuy relevante: promueve la proactivi­dad analítica para obtener resultados

prácticos.

En tercer lugar, me concentraré en laevaluación ex-ante de las políticas pú­blicas. Para la toma de decisiones y parael diseño de políticas se requiere comoinsumo una cuidadosa evaluación delos resultados de cada curso de acciónbajo distintos escenarios, por lo que sehace necesaria la utilización de herra­mientas evaluatorias antes (de ahí ex­ante) de la implantación de las políticas.Por la importancia de la aplicación deeste herramental para lograr efectividaden la práctica, les daremos partícularatención.

En suma, en lo que resta de estaponencia nos centraremos en la aplica­ción práctica del método racionalistapara la evaluación ex-ante de políticaspúblicas

El proceso racional deanálisis de las políticas

A lo largo del proceso de análisis depolíticas públicas se genera informa­ción de calidad para la toma de decisio­nes gubernamentales. En este procesoel analista formula alternativas y reco­lecta evidencia para proporcionar con­sejo fundamentado al que decide la.

93REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA ---''''

políticas (llamado el "cliente" en la lite­ratura)!".

seable del mundo y de sus causas ycomplicaciones.

El objetivo es que este tomador dedecisiones del sector público sea másefectivo en su gestión, es decir, que losimpactos o consecuencias de los cursosde acción que seleccione logren aliviaren su implantación los problemas públi­cos. Éstos se definen como aquellas situa­ciones o estados del mundo que gruposde la sociedad o servidores públicos per­ciben como indeseables; esta definicióndestaca la oportunidad de acción públicapara elevar el bienestar social.

Existe un buen número de propues­

tas en la literatura para describir lospasos del proceso. 11 En forma simpli­

ficada éste puede presentarse de la si­guiente manera:

PRIMER PASO: Definición delpro­blema. Ésta consiste en la identificaciónde las caracterlsticas del estado inde-

SEGUNDO PASO: Especificaciónde criterios de evaluación. A partir dela definición del problema se hacen ex­plícitas las metas (objetivos globales delargo plazo), los objetivos derivados delas metas (estados concretos y específi­cos del mundo) y así los criterios deevaluación (dimensiones específicascon las que se evaluarán las alternativasde política). Los criterios son todas lasreglas, medidas, estándares y atributosde las alternativas que habrán de guiarla toma de decisiones en la selecciónentre políticas, ya que miden el gradoen que cada una de ellas cumple con losobjetivos planteados. 12

TERCER PASO: Eliminación de al­ternativasde acción. 13 Las alternativasson todas las acciones públicas que seformulan para aliviar el problema (esto

IOpara fines de esta ponencia, el "cliente" se define como el tomador de tiempo de decisiones del sector publicoque contrata los servicios del analista de polüices públicas para la producción de reportes de diagnóstico yrecomendaciones que kle sean útiles para lograr una gestión efectiva. El término se ha utilizado especialmente enel contexto norteamericano para referirse a la clientela de los servicios de consultoría qie ofrecen empresas deconsultoría, academices. "think tanks" (o centros de análisis de política pública) y otras instituciones de investi­gación de política. Dicha clientela no se limita al gobierno (de cualquier nivel), sino que también incluye aasociaciones de grupos, cámaras de industrias, sindicatos, etcétera. que aunque no toman las decisiones públicas,si las influyen mediante la negociación apoyada en estos análisis y en el "lobbyíng" (rcabíldeo") que se da en elproceso político de definición de políticas. 1..1 relación del analista con el cliente le plantea al primero interrogantessobre aspectos de metodología. comunicación y comportamiento ético. (Basado en Weimer y Vining (1992), p.12)Para el caso de México se ha advenido en los últimos años un crecimiento de la oferta de los servicios deconsultarla relacionados con política pública, pero dcbio señalar que son necesarios estudios al respecto paradocumentarlo.

IIToda la discusión que sigue sobre el proceso y sus pasos es una síntesis de las definiciones, planteamientos ypropuesta" que se hacen en Bardach (1992), Patton y Snwicki (1986), especialmente cap. 2; Quade, op. cit.,especialmente cap. 4; Stokey y Zechauser (1978), especialmente ceps. 1 y 15; YWeimer y Vinning, op. cit., cap. 8.

12Basado en Patton y Sawicki, op. cit.• pp. 139~ 140.13La gran mayoría de los autores sigue este orden, Bardach, en contraste, propone inicialmente construiralternativas y Juego seleccionar criterios (aunque reconoce que el orden no es forzoso) con el objeto de incentivarla generación de una buena gama de opciones top. cu.í.

94 POLlnCAS PúBLICAS

es, resolverlo al menos en parte). Típi­camente involucra generación y mani­pulación de politic as y, por cierto,siempre se debe formular la opción sta­tu qua, ya que sirve de caso base paracomparar los diversos impactos de lasotras alternativas.

CUARTO PASO: Evaluación de po­luicas attemativas. El objeto de este pasocrucial es proyectar, auxiliándose de mo­delo de evaluacion; los resultados, im­pactos o consecuencias de las accionespropuestas bajo distintos escenarios.

QUINTO PASO: Selección de alter­nativas. En este paso se presenta y seanaliza la forma en que las alternativasconsideradas cumplen con cada uno delos objetivos planteados, medido esto através del respectivo resultado para ca­da uno de los criterios, Cuando no hayclaro predominio de una alternativa, esnecesario que el tomador de decisionesdefina los llamados "trade-offs" (o in­tercambios de una cosa por otra) entreobjetivos, lo que es bastante difícil einvolucra valores personales.

El proceso descrito anteriormente esiterativo, ya que en la práctica se vanhaciendo aproximaciones a medida quese recolecta y procesa mayor cantidad

de información. Por cierto que, ademásde la recopilación de datos, es muy im­portante la comunicación efectiva diri­gida al tomador (o tomadores) de deci­siones, tanto verbal como escrita, tantotextual como gráfica, relativa al procesoseguido específicamente para cada ca­so:1410s problemas, las alternativas po­sibles, los criterios para evaluarlas, susconsecuencias proyectadas, el cumpli­miento de objetivos, etcétera. 15

Posterior a la toma de decisiones, quebien puede involucrar a varios actores ypara los cuales hay que emprender unproceso de convencimiento para su adop­ción,vendría la implantación (después deun diseño detallado de la política) y, unavez emprendida, la evaluación ex-post dela politica. Estos aspectos, sin embargo,escapan a los alcances propuestos al prin­cipio de esta ponencia.

A continuación trataremos con ma­yor detalle los pasos señalados de esteproceso, excepto el primero. Por estoúltimo, supondremos que el problemapúblico ha logrado ser estructurado enun grado razonable como para formularmetas y objetivos de acción guberna­mental. Cabe agregar que, debido alcarácter iterativo del proceso, la defini-

l4para un tratamiento sobre el papel de la adecuada comunicación en el proceso de análisis de políticas públicasse recomienda Patton y Sawicki, op. cit., cap. 3 especialmente pp. 71-97; Y Weimer y Vining, op. cit., cap. 8,especialmente pp. 237-241.

15 La mayoría de los autores acepta o favorece que el analista haga recomendaciones directas a su clientefundememadas en la invcsrigacion efectuada. Entre los relativamente escépticos se encuentra Quudc, quienconsidera que el analista debe proveer la mayor cantidad de evidencia lo mas objetiva posible y tener muchocuidado en la formulación de recomendaciones para que el cliente pueda lomar decisiones después de ponderar élmismo dicha evidencio. (op. cit.. especialmente pp. 58-63).

" "__R~YISTADE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -----"-- ~

ción del problema se puede (y debe) irrefinando continuamente en los pasossubsecuentes.

Tipos de criterios ygeneración de alternativas

Antes de la evaluación de alternati­vas debemos contar con los criterios ycon las opciones de politica propuestaspara corregir los problemas"

La especificación de criterios'" pro­viene de la formulación de metas. Éstasson los objetivos globales y de largoplazo relacionados con los problemas encuanto a que representan las percepcio­nes de lo que debe ser la labor públicapara resolver las situaciones indesea­bies. Engeneral, esta labor debe procurarel incremento en el bienestar social, netode los costos asociados con cada política.

Ahora bien, a partir de las metas sedefinen los objetivos, que son intencio­nes de acción pública más específicasque las metas en lo referente a tiempo,espacio y población objetivo. Así, loscriterios indican las diversas dimensio­nes de dichos objetivos que interesanpara evaluar las alternativas; es decir, laselección de criterios es un paso crucialpara la operacionalización de la evalua­ción de políticas, la cual consiste enpoder comparar alternativas bajo las

mismas reglas. Éstas incluyen: "costo,beneficio, efectividad, riesgo, viabili­dad política, facilidad administrativa,legalidad, incertidumbre, equidad,tiempo de realización". 17

El último nivel de operacionaliza­ción es la selección de medidas (cuan­titativas en lo posible) asociadas concada criterio y para las distintas dimen­siones a evaluar.

Hasta el momento hemos dicho quelos criterios sirven para evaluar el gradocon que cada alternativa cumple los ob­jetivos planteados, en función de los re­sultados que obtiene de las proyeccionesde resultados. Ahora es necesario plan­tear en qué ámbitos aplican los criterios.

Se han propuesto cuatro categoríascomplementarias de criterios. 18 La pri­mera, llamada de viabilidad técnica,mide la efectividad real para el logro delos propósitos de los resultados de laejecución de las políticas. Por ejemplo,cn el caso de ciertas política, anticonta­minantes, la pregunta sería si en reali­dad se reduce (en forma significativa)la generación de ozono, sin incrementarlos niveles de otros contaminantes.

En un segundo grupo se encuentra lafactibilidad financiera y económica.Aquí interesa, por un lado, la forma enque puede financiarse una política, in­cluyendo obviamente los recursos Iis­cales que hay que destinarle, y por otro,

16La siguiente discusión sobre los criterios está basada en Pauon y Sawicki. op. cit.. cap. 5.

17 Tomado de Pnrton y Sawicki, op. cit.. p. 140.

IH ídem.pp. 156-167.

96 POlmeAS PúBLICAS

el grado de eficiencia económica conque se puede lograr esa polftica. Espe­cíficamente, se trata de criterios de cos­to-beneficio financiero y económico ensus diversas variantes.

En tercer lugar, se encuentra la via­bilidad política de las alternativas. Lapreocupación es si los grupos de poderrelevantes harán posible una implanta­ción exitosa de la política o la bloquea­rán. Por otro lado, es importante consi­derar si el marco legal permite las ac­ciones o si será necesario promover ini­ciativa. de reforma de Ley.

Por último, y no menos importante,es necesario considerar la operabilidadadministrativa para determinar si real­mente es ejecutable la política con losrecursos humanos y materiales, capaci­dad organizativa de la burocracia ycompromiso institucional disponiblespara tal efecto, y de acuerdo con lasáreas de competencia legales estableci­das para la ejecución de políticas en losdiversos sectores.

En cuanto a la. alternativas que ha­brán de formularse y evaluarse, cabedestacar que hay ciertos tipos que nodebe olvidarse incluir. Uno de ellos esel del caso hase, es decir el de "noacción" o statu qua. Lo que se hace esproyectar el estado del mundo con lastendencias actuales, en la ausencia deintervención pública correctiva de pro­blemas. Para fines de comparación, estaalternativa es particularmente útil, por­que permite medir la contribución decada una de la. otra. políticas en cada

uno de los criterios con respecto al casode inercia actual.

Tampoco hay que descartar expe­riencias previas, aunque hayan sido enotro lugar o contexto, para resolver pro­blemas similares, ajustándolas por lasfallas que mostraron en su ejecución.

De igual manera, deben considerarselas alternativas que los mismos actoresinvolucrados en el problema proponenpara resolverlo, así como -en un espíriruincrementalista-políticas incrementa­les distintas (en uno o varios aspectosrelevantes) a las que están en marcha.

Por último, sobra decir que debe es­perarse que las alternativas que con pre­cisión se formularon y que se van aevaluar puedan cumplir razonablemen­te con los criterios planteados. De locontrario, es claro que no son opcionesrealmente relevantes y que su evalua­ción probablemente costará más en tér­minos de tiempo y otros recursos de loque pueda beneficiar en la toma de de­cisiones. La combinación de polfticasno mutuamente excluyentes en "paque­tes" o estrategias puede ayudar en estoscasos, o al menos, enriquecer tambiénla lista de políticas.

Evaluación de políticasy los modelos

El contexto del método racionalista esobtener la mejor alternativa (maximizarlo deseable o minimizar lo indeseable)

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . .. _--'ll

para resolver un problema dado bajo lasrestricciones del contexto. En una pala­bra, se trata de optimar. Es evidenteque, para saber cuál es la alternativamás apropiada, el paso de la evaluaciónes crucial. 19

La tarea de la evaluación consiste enpredecir el estado del mundo bajo elescenario de la implantación de una al­ternativa de política.

La forma más usual de proceder es laconstrucción de modelos para predecirlas consecuencias o impactos de cadapolítica.20 Los modelos son abstraccio­nes o representaciones simplificadasque describen las relaciones entre lasvariables más relevanles que interac­túan en el mundo real. Sus resultadossirven para prescribir cursos de acción(recordemos que los modelos normati­vos parten de la descripción de causasy consecuencias).

que arrojen resultados." En una pala­bra, los modelos deben ser prácticos,manejando por tanto sólo lo esencial yestructural a un nivel apropiado de de­talle para dar respuestas útiles.

Para hacer manejables los modelos, esnecesario hacer supuestos sobre los tiposde relaciones entre las variables relevan­tes para predecir, y entre éstas y los pará­metros básicos del contexto. El ejerciciode especificar estas interrelaciones con­tribuye a la mejor comprensión de lasituación del problema y posiblemente ala formulación de nuevas soluciones. E.,decir, los modelos pueden proporcionarretroalimentación respecto a las concep­ciones o ideas iniciales de los participan­tes en el proceso de análisis de políticas.Además, sobre esta línea, otro beneficiode la construcción de modelos es queéstos ayudan a comunicar el razonarnien­te para recomendar políticas, porque ha­cen explícita la conexión entre cursos deacción alternativos1los respectivos im­pactos resultantes.i

No es objeto de esta ponencia repa~ar

las ventajas y limitaciones de los rnode­los23. Por otro lado. aunque tampoco espropósito entrar en detalle en las técni­cas de modelado, creo que vale la penadescribir sus caractcrísitcas generalesen cuatro grandes categorías. en fun-

19 La discusión general que se presenta a continuación es UIUl suucs¡s de Panony Suwicki, (l1J. cít., C<lp. 7; Quudc.op. cit.. caps. 9, 10Y 11; YStokey y Zeckhauser. op. cít.. cap. 2.

20 La finalidad es de modelar la resolución de problemas, en contraste con el propósito cienufico elemodelar parndesarrollar y probar rconas.

21 Aquí nos referimos básicamente al procesamiento enla computadora y aí postcríor <ln:ilisis de resultados.

22 Planteamientos bnsodos en Quade, op. cit.. pp. 146-147.

2J Para una discusión al respecto puede consultar-se, por ejemplo. Stokcy y Zeckhnuscr. (IV cu.. pp. 19-2 L Y engeneral. Quede. (¡p. cit.. cap. 9.

98, _ POl,TnCAS PlJBUCAS

ción de su enfoque para resolución deproblemasr'" uso de cálculo, uso de ex­perimentación, uso de representacióngráfica o fisica, y modelado implícito.Como podrá apreciarse, no todos losmodelos son cuantitativos o se basan enrelaciones explícitas entre los elemen­tos del medio ambiente en que se im­plantarán las políticas.

La primera categoría incluye las téc­nicas de modelado de siluacionesgene­rales por medio de expresiones mate­máticas que describen las relaciones en­tre variahles. Por tanto, en estos mode­los ana líricos la, proyecciones de losresultados de las alternativa, se obtie­nen mediante el uso del cálculo. Dentrode esta categoría se agrupa un buennúmero de técnicas cuantitativas, inclu­yendo entre ella, métodos de investif'ciónde operaciones y de cconometna.I .

Cabe destacar la importancia en lapráctica del análisis costo-beneficio co­mo criterio para determinar eficienciaen el uso de recursos, ya sea desde elpunto de vista financiero -basado en

flujos de caja- o desde el económico,basado en hcneficios y costos para laeconomía en su conjunto y que incluyeaquellos que no están reflejados en losmercados en los beneficios y costos pri­vados.26 Las medidas que comúnmentese calculan son el valor presente neto, latasa interna de rendimiento y la razónbcncñcio-costo-?y cada una de ellas tieneregla, para decidir si un proyecto es efi­ciente porque los beneficios sociales sonmayores a los costos sociales y cuáles hayque emprender en caso de satisfacer estaprimera condición. El valor presente neto-que es la diferencia entre el valor pre­sente28 de los beneficios y el de los cos­tos- es la medida que ofrece mayorconsistencia práctica en el ordenamientode alternativa, de inversión.é?

Como generalmente existe otra meta,además de la eficiencia, que con fre­cuencia es la equidad, entonces en loposible debe utilizarse un costo-benefi­cio "modificado" con pesos distributi­vos asignados a los respectivos costos ybeneficios de los grupos de la sociedadsobre los que recaen. Por supuesto, es

24 Esta clasificación y su descripción en las paginas siguientes es una síntesis de las propuestas de Quudc, (lp. cit.pp. l4R-152. en forma predominante. as¡ como de Stokcy y Zcckhauscr. np. cit.. ClIp. 2; Nagcl (1990). pp. 431-433,Ylvcrson (19R5), en gCllerul.

2.'\Véase c1lihrn de lvcrson, (lIJ. cit.. para descripciones de In aplicación, apoyada con ejemplos. de un buen numerode estas técnicas cuantitativas para resolución de problemas de administración publica en paises en desarrollo.

26 A las diferencias curre los beneficios (1 costos privados Y l{l~ sociales se les conoce COIllU "cxtcmalldades".

27 Adicionalmente se pude mencionar la del "periodo de recuperación". Estn medida. sin embargo. C.ISti!W enespecial a los proyectos de I..rga mudurncion en favor de los de 111.IS inmcdiam recuperación de 1.1 inversión. Estoúltimo puede causar inconslslendas con el valor presente neto.

28 El valor presente consiste en ];1 expresión precisamente en valor actual de unidades monetarias que ocurren endistintos momentos del tiempo.

291....1 tasa interna de rcndimicn« y la razón beneficio-costo pueden mostrar inconsistencias con el valor presenteneto. el cual, correctamente calculado. es siempre confiable para ordenar proyectos en función de su eficiencia.

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difícil y controvertida la asignación dcestos pesos, que está basada en valorespcrsonales.é?

Ahora bien, cuando los impactos dela otra meta son igualmente cuantifica­bles pero -a diferencia de los casosanteriores- no son expresables en uni­dades monetarias, entonces se utiliza elanálisis cosco-efectividad. Éstc no nosdice, a difcrcncia del costo-beneficio, siun proyecto debe realizarse o no, sino sicumple esa otra mcta en la forma máseficiente.'! Aplicaciones de costo-efecti­vidad dc gran actualidad son las evalua­ciones de políticas dc protección delmedio ambiente y dc programas sociales.

Otros métodos analíticos para situa­ciones generales son: la programaciónlineal (para la optimación en la asigna­ción dc recursos escasos partiendo demodelos matemáticos lineales), la pro­gramación dinámica (para la optima­ción en problemas no lineales), la teoríade colas (para soluciones analíticas dereducción dc tiempos dc espera), la teo­ria de juegos (para optimar en situacio­nes de conflicto), la tcoria de redes(para determinar secuencias y rutas crí­ticas más convenientes), y la estimaciónde coeficientes de la recta de regresión atravéss de mínimos cuadrados o por máxi­ma verosimilitud, estimadores con loscuales se pueden pronosticar estadística----- ~~_._- - --_ .._._-_._--

mente valores futuros de variables dcinterés.

La segunda categoría de técnicas sir­ve para modelar situaciones particula­res por medio del uso dc la experimen­tación. Aquí podernos identificar dosdivisiones. En una de ellas se hacenesfuerzos para cuantificar resultados apartir de representaciones numéricasdel proceso real, es decir, se generansimulaciones del mundo. Dentro de estegrupo pueden destacarse simulacionesde juegos, de colas, el análisis de sensi­bilidad -dondc discrecionalmente semueven variables relevantes corres­pondiendo a escenarios del contex­to- y el análisis de riesgo, que es unmétodo mucho más poderoso, aunquerequiere de más información.

Expliquemos brevemente este ultimométodo: cn el análisis dc riesgo se realizauna simulación -llamada "Monte Car­lo" - para obtener la distribución deprobabilidad de una variable, Así puedengenerarse, por ejemplo, distribuciones decada uno de los valores presentes netosdc proyectos alternativos. En cada co­rrida de esta simulación se obtiene unresultado de proyecto cn forma aleato­ria. Lo anterior es una forma de incor­porar riesgo (esto es, incertidumbre qucse puede mcdir) al análisis costo-bcnc­ficio. 32

so Véase al respecto Gramlích (1990), cap. 7, Por cierro que este libro constituye un excelente texto introductorioa la teoría y la practica del análisis de costo-beneficio en cl contexto de las politicas públicas. vense House y Shull.op. cit., cap. 3, para una discusión general sobre la aplicación de costo-beneficio en el análisis de polúicns publicas.

JI Buena parte de 1:1 discusión anterior esta besada en el planteamiento csqucmúlÍ\:n sobre los metodos de solución(o evaluación) que se presentan en wcimcr y vfning. op. cit., pp. 218-222.

32 Para una discusión mris nTnplia con ejemplos sobre la aplicación de ¡l1l¡ilisis (k riesgo en el ¡l1l¡ilisls d...· polili<."aspúblicas véase Housc y Shull, ofl. cit., cap. 4.

100 POLmeAS PúOLlCAS

Por último, la cuarta categoría es ladel "modelado implícito ", Aqui se en­cuentran los modelos "mentales" o"conceptuales", que son conceptos quese mantienen en la mente de analistas ytomadores de decisión y que ayudan enla predicción no cuantitativa del com-

Por tanto, la utilidad de estos árbolesde decisión es que ilustran el resultadotinal de cada cadena de decisiones en unambiente incierto (es decir, de cada es­cenario terminal), de tal manera que seaposible identificar las mejores alterna­tivas. Cabe destacar que la forma dedeterminar el valor que el tomador dedecisiones dará a un beneficio moneta­rio incierto depende de su actitud res­pecto al riesgo, i.e. si es adverso, neutralo amante del ricsgo.l"

resumen el proceso de toma de decisio­nes en un ambiente de incertidumbre.Esta última consiste en enfrentar múlti­ples estados del mundo posibles y mu­tuamente excluyentes que se derivan decada una de las elecciones de políticaque se va efectuando a lo largo delproceso. Como información se requiereestimar la. probabilidades de ocurren­cia de todos los estados o escenariosrelevantes, así como los impactos (be­neficios netos) de cada una de las con­secuencia. que resultan de la combina­ción (en secuencia) de decisiones sobrecursos de acción y de eventos aleatorios(fuera del control del tomador de deci­siones, pero previstos).

Cabe destacar en esta categoría losdiagramas llamados "árboles" en elanálisis ~~ ~t?~_~~~~ne> Est{)~esque~~~33 Véase Quudc. (lp. cít., cap. 11. en especial pp. 201-202.

3~ Para una explicación con ejemplos de aplicaciones de an:ilisis de dl..~cisiún en el contexto de poluicas públicasvéase House y Shull. op. cir.. cap. 5; lvcrscn. ()¡>. cít.• cap. 5; Panon y Sawicki. o¡J. Ót.. pp. J J3-118 Y241-246; YStokey y Zcckhauscr. (IV en.. cap. 12.

La segunda división contiene las téc­nicas de experimentación que involu­cran seres humanos que actúan enrepresentaciones de situaciones realesde interacción y toma de decisiones pú­blicas, llamados "juegos operaciona­les".33 Una de sus grandes ventaja. esque incorpora aspectos intangibles ­obviamente no cuantificables, pero degran importancia práctica-tales comoel juicio o el sentido común de los acto­res. Estos modelos cualitativos se utili­zan en la academia, por ejemplo encursos de negociación, pero su uso en lapráctica del análisis público -más alládel "¡,tú que harías si estuvieras en sulugar?"- es muy raro hasta donde ten­go conocimiento, posiblemente por ladisponibilidad de información y lascondiciones de organización que se re­quieren para su aplicación.

En la tercera categoría rodemos in­eluir las técnicas de modelado que inte­gran en representaciones gráficas ofísicas los elementos relevantes quecomponen el contextode implantación dela. políticas. Por ejemplo, un diagrama deflujo esquematiza gráficamente un pro­ceso con la secuencia de pasos que loeonforrnan. En ocasiones una maqueta uotra representación física pueden ser deutilidad para visualizar dicho contexto enla toma de decisiones.

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portamicnto que mostrarán individuosu organizaciones.P La forma más sen­cilla de estos modelos es la de la, ana­logías o metáforas. Otro ejemplo es ladescripción de escenarios ("scenariowriting"¡ -csto es, de las condicionesy consecuencias de la ejecución de po­líticas públicas- ya que son modelosmentales expresados verbalmente.

Yen tercer lugar, puede mencionarseel llamado "proceso Dclphi", que con­siste en obtener, en forma iterativa yretroalirnentadora, los juicios o estima­ciones refinadas de un grupo de exper­tos acerca de interrogantes relevantespara la toma de decisiones, idealmenteprocurando llegar a un consenso. Enrealidad se trata de un método para apro­vechar la intuición de los expertos o per­sona' conocedora, de la naturaleza de losproblemas y la, posibles soluciones.é"

De la exposición precedente -queno ha pretendido ser exhaustiva- re­salta el amplio campo de opciones dis­ponibles para evaluar alternativas depolítica. Es importante destacar que lastécnicas de modelado mencionadas nonecesariamente se excluyen unas aotras en la práctica; de hecho, en varioscasos modelos de una categoría incor­poran elementos de otras. Por tanto, las

categorías anteriores nos han servidopara entender los modelos, pero no pre­tenden ser una clasificación definitiva.

Es importante señalar además que lapráctica del análisis de políticas públi­cas exige la utilización de más de unmodelo en un momento dado. Esto noes nada nuevo: por definición, todo mo­delo loma en cuenta un número limitadode elementos de la realidad. A veces, laaplicación de modelos cuantitativos noes posible o no es suficiente por la com­plejidad de los problemas a resolver.Por ejemplo, los modelos analíticos enmuchas ocasiones no pueden repre­sentar suficientemente el contexto or­ganizacional, político y social en que seimplantan las politicas37y para lo cualse puede recurrir, para complementar­los, a modelos no cuantitativos. En for­ma similar, estos modelos no cuantita­tivos con mucha frecuencia requierende la generación de información cuan­titativa para alimentarlos. Así cabe te­ner presente la importancia de lacombinación de modelos, en la medidade lo posible, para lograr una adecuadaevaluación de alternativas de política.38

Sin embargo, el ambiente de trabajodel sector público se caracteriza encualquier lado por grandes limitaciones

35 Ésta es la utilidad de estos modelos según Stokey y Zcckhauser. op. cir.. pp. l l- 12. quienes los llaman"conceptuales" a diferencia de Quede. op. cít., pp. 150-152. quien los denomina "mentales" o "de juicio"(rjudgmental models").

36 Para una descripción más amplia de todos estos modelos conceptuales o "mentales" véase Quade. op. cu.. cap.11. En Peuon }' Sawicki. "p. cir., pp. 220-222, se propone una versión (abreviada) del "proceso Dclphi" másadecuada a las necesidades del sector público, como parte de las "técnicas de pronóstico intuitivo".

31 Paráfrasis de Quede. op. cit .. p. 191.

38/dem. p. 142. Por cierro que la combinación de métodos ayuda a evitar 1:1 utilización slsrcnuiticn de las mismasherramientas pma todos los problemas. sin tomar realmente en cuenta sus distintas naturalezas.

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de tiempo, información, recursos finan­cieros, humanos y materiales. Por tanto,no es posible, en general, utilizar méto­dos complejos que normalmente sepueden aplicar para la investigación encondiciones menos apremiantes. Es porello que se han comenzadoa proponerparael análisis de política versiones de los mé­todos referidos arriba y que secaracterizanpor la posibilidad de su rápida aplicación,pero sin sacrificio de la solidez teóricarequerida para tomar efectiva' decisionesde política. A estos métodos de análisis seles ha denominado "básicos" (researchedmerhods) que requieren mayores recursospara dar resultados.39

mos entonces a continuación a describirbrevemente el proceso de selección.

Selección de alternativas

Una vez que hemos proyectado los re­sultados, impactos o consecuencias decada política para cada uno de los crite­rios especificados, nos enfrentamos a latarea de seleccionar o elegir la alterna­tiva que mejor cumpla con el conjuntode los criterios y, por tanto, con losobjetivos y meras.4 1

Cuando existe una alternativa domi­nante en todos los criterios, es decir, queen cada uno de ellos es superior a lasdemás, en realidad no hay problema: eltomador de decisiones (racional) optarápor ella.

Para terminar, es indispensable hacermención del gran apoyo que actualmenteofrecen las computadoras y paquetes es­pecializados de software en la práctica dela evaluación de políticas, especialmentecuando se maneja un gran número devariables o demasiada información, porejemplo, para las simulacioncs/'''

Pero en los muy frecuentes casos enque las alternativas no muestran predo­minio porque son superiores al resto

Así, como se señaló en un inicio, la 1 de los crisólo en a gunos e os cntenos, ento'/;-evaluación es el paso previo para poder ces nos enfrentamos a un problema derealizar la comparación de las alternati- trade-offs.42 Este consiste en definirva, de política; esto con el propósito de cuáles son los intercambios entre unosseleccionar la más apropiada de acuer- y otros atributos de las alternativas 'y ado con los objetivos trazados, Procede- ...

39Estas propuestasy definicionesprovienen de Panco y Sawicki, op.cit.. cap. l. Este libro describe métodos básicospara todos J(lS pasos del análisis de políticas públicas. desde definición del problema basta evaluación ex-pro?depolitices. En el capitulo 7 se describen dichos métodos para la evaluación ex-unte de ahenunivas depohticu.

40 Véase Quede. op. cu.. pp. 149-150 Ycap. 10. especialmente pp. 179-181. p<lm una discusión sobre el papel delas computadoras en clanalisis de decisiones publicas y los alcances y limitaciones de los llamados "urodelos decomputadoras" .

41 La díscur..ión siguiente sobre la selección entre alternativas se besa en Bardach. OfJ. cít.; Palian y Snwicki, op.cít.• cap. 8; Quade, op. cít., cap. 12; y Stokey y Zeckhauser, op. cu.. caps, 3 y 8.

42Nonna lmcnte en la practica se establecen márgenes de error (o'flexibihdad) pnra considerar los resultados dela evaluación. en reconocimiento de que toda estimación -tanto cuantitativa como cualitetiva-c-, es Imperfecta.Esto debe hacerse sólo con el coosentirniemo del cliente. ya 5e<O¡ antes o después de la evaluación.

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qué tasa deben efectuarse dichos inter­cambios. Claramente, de lo que se trataes dc formular una regla descriptiva deelección (o decisión).

Reconozcamos por lo pronto que es­te problema derivado de la propiedad de"atributos múltiple" de las políticas al­ternativas merece un tratamiento parti­cular que no cabe en esta presentación.Su complejidad nos lleva a tratar dedefinir la "función de utilidad" de untomador de decisiones "racional",43 esdecir, a hacer un esfuerzo por modelarsus preferencias (y valores) con respec­to a cada atributo, tomando en cuenta suactitud respecto al riesgo.

A partir de esto último se podríanasignar ponderaciones de importanciarelativa a cada uno de los criterios -co­rno calificadores de los atributos de lasalternativas- y así clasificar (o, comose le llama, dar un ranking)a las alter­nativa" de acuerdo con sus resultados.Un procedimiento propuesto en la lite­ratura que involucra la resolución detrade-offs es el de "alternativas equiva­lentes". que consiste en reducir todoslos resultados de cada alternativa a unsolo criterio cuantificable, por ejemplo,en términos monetarios.

Existen además otras complicacio­nes. Por ejemplo, las decisiones se to­man en la práctica por un grupo deservidores públicos más que por unasola persona. El conmcto entre raciona-

lidad individual y colectiva o los arre­glox institucionales que fragmentan latoma de decisiones conducen a incon­sistencias o a la especificación de crite­rios múltiples conflictivos.

Algunas limitacionesdel método racionalista

Los temas de la evaluación y la se­lección de alternativas ya nos han intro­ducido a las limitaciones prácticas de laaplicación del método racionalista en elanálisis de políticas públicas.

Podemos destacar que los individuostie¡¡.en capacidades limitadas para ma­nejar tanta información y que ésta es depor si costosa de obtener, porque hayque invertir tiempo y recursos (huma­nos, materiales y financieros) para ello.En muchas ocasiones, incluso no es po­sible obtener los datos requeridos. Portodo lo anterior. se tiende a simplificaren la práctica pública y, por ejemplo, secorre el riesgo de no definir apropiada­mente los problemas. Cabe agregar quelos juicios de valor individuales afectanconstantemente el proceso; que los mé­todos de evaluación no necesariamenteson los más apropiados en cada caso; yque, en opinión de muchos, los interesespolíticos desempeñan un papel más im­portante de 10 que se rcconocc.t"

4J Esto implica, por ejemplo, que existe trnnsiüvidnd en sus preferencias y. por tanto. quc se pueden obtenerordenamientos consistentes de criterios.

44Basado en House y Shull, op. cít., pp. 148-149.

104 POLlTlCAS PÚBLICAS

Por otro lado, si tomamos en cuentaque en la literatura de políticas públicasel incrementalísmo fue una respuesta alracionalismo.P entonces podríamosadicionar a la lista muchos otros cues­tionamientos que se le han hecho a ésteúltimo enfoque en cuanto a su efectivi­dad. Por ejemplo, que ignora el papel delos "emprendedores de política"; que notoma en cuenta el factor humano de lasorganizaciones; y que se equivoca ensus predicciones, por ejemplo de loscostos de planes gubernarnentales.é''

En realidad, el enfoque racionalistacada vez se ha hecho mas complejo paraconsiderar la factibilidad política y admi­nistrativa como parte de un proceso evo­lutivo hacia la labor multidisciplinaria.FPor supuesto que el trabajo y la experien­cia recientes han ayudado a mejorar lapráctica en diversos a'pectos.48

Conclusión

conclusión considero, primero: que esurgente que continuemos en el estudiode la práctica de las políticas públicasen México para entender que y cómofunciona en nuestro contexto. Para ello,los enfoques desarrollados en la litera­tura son punto de partida obligado, perome atrae la idea de llegar a formulacio­nes propia, para la realidad mexicanaque, además, sean ampliamente difun­didas y debatidas.

Yen segundo lugar, que es indispen­sable que impulsemos la superación deesta práctica, pasando del plano des­criptivo al prescriptivo y proponiendomejores métodos de trabajo (por ejem­plo, en lo que respecta a modelos deevaluación de alternativas) que lleven amejores políticas y, así, a mejores nive­les de bienestar de nuestra población.Para ello, croo que en estos esfuerzos unenfoque racionalista interdisciplinariotendrá un papel protagónico.

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En todo caso, las evaluaciones sobrelos distintos enfoques corresponden a lapráctica de otros países, muy en espe­cial dc los Estados Unidos. Por tanto, en

4' Véase Aguijar (l992b) pp. 42.56.

4ó Basado en Hcnry, op. cit., pp. 304-305.

41 Véase el planteamiento de Nagel. op. cit., pp. 425-426, quien precisamente lo atribuye el) buena medida a unmayor trabajo interdisciplinario. Por cierto que Parten y Sawicki, op. cít., incorporan los elementos administrativoy político desde la definición de criterios, como se ha hecho aqui siguiendo su metodología. Por su parte, Quade,op. cit., ha destacado varios de estos elementos en su amílisis de sistemas en el ámbito de las politices públicas.Véase también Bobrow y Drysek (1987), pp- 189-190.

48El mencionado articulo de Nagcl en la nota anterior provee una interesante discusión sobre las evaluaciones delos análisis mismos de políticas.

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Elementos Teóricos para un Análisis másIntegral de las Políticas Públicas

(con referencia a algunas investigacionesconcretas)

JoséLuis Méndez

Introducción

Este trabajo tiene varios objetivos. Unoes contribuir a una mayor precisión ana­lítica en el campo de las políticas públi­cas. Para esto se busca desarrollar elobjeto de estudio de este campo -laspolíticas públicas- como "variable de­pendiente", es decir, como un conceptocuyo contenido especifico varia a lolargo de una o varias dimensiones.

Un segundo objetivo es mostrar, convarios ejemplos de investigaciones con-

cretas, cómo esta escala ha servido parael análisis de algunas políticas públicasy para la fundamentación empírica deciertos enfoques teóricos, más específi­camente del que he llamado "enfoqueecológico".

La primera parte de este ensayo de­sarrolla una escala de pollticas públicasque va de una polltica pasiva a unaactiva y presenta cinco enfoques recien­tes para el estudio de las pollticas públi­cas en relación con dicha escala,especialmente el ecológico. Lasegundaparte presenta brevemente la naturalezay metodología de algunos análisis que

lOS Potrrtcas PúBLICAS

han usado la escala o el enfoque abajodescritos para la explicación de las po­líticas públicas. Finalmente se ofrecenalgunas conclusiones, en las que se ar­gumenta a favor de una visión más de­sagregada y precisa del Estado y suspoliticas.

I. Variables dependientese independientes

en el estudiode las políticas públicas

A mi parecer, el campo de estudio de laspolíticas públicas ha estado avanzando"desequilibradarnente", es decir, con una"pierna" bien desarrollada -la del estu­dio de lascausas de las políticas- y nnamucho más pequeña y subdesarrollada-la del estudio del comportamiento ensí de estas políticas.

De esta forma, si bien existen variosenfoques para explicar a las políticaspúblicas, estas últimas no han sidousualmente vistas como variables de­pendientes de una manera explícita osistemática. Una definición más clarade dichas escalas es una tarea ambiciosapero urgente. Sin dicha definición esmuy difícil comparar (y por lo tantoexplicar) las políticas públicas a Jolargo

de diferentes paises; periodos y áreas depolítica pública.

Esta primera sección presenta unaversión parcial de un articulo que desa­rrolla una escala de variación de laspolíticas públicas como variables de­pendientes y que vincula dicha escala alas escalas de variación de algunas va­riables independientes l. En otras pala­bras, como lo muestra el cuadro 1,señala la predicción o "rango de predic­ción" de cinco enfoques en relación conuna escala de variación de las políticaspúblicas como variables dependientes.Este cuadro se explicará más detallada­mente en la siguiente página.

l. A. Hacia una deflnicién de laspolíticas públicas como variables de­pendientes. El desarrollo de las políti­cas públicas como variables depen­dientes es una tarea compleja, que re­quiere una discusión más amplia de laque puedo ofrecer aquí (ver Méndez1993). Me limitaré entonces a presentaruna serie de elementos que consideronecesarios para desarrollar una escalade variación de las políticas públicascomo variables dependientes.

Acercarnos a un listado de los ele­mentos básicos de una política públicaimplica considerar lo que la hace una"política" y lo que la hace "pública". Eltipo de escala que me interesa explorar

I Véase José Luis Méndez. "Las políticas péblíces como variables dependientes; hacía un análisis mas integral delaspolíticas públicas". número especial sobre administración pública deForo Internacional, enero-marzo de 1993.Ellectorencontrani en este artéculc un desarrollo mas amplio delas ideas deesta primera sección, asi como algunasadvertencias en tomo a dichas ideas.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Cuadro 1

ALGUNOS ANALISIS RECIENTES PARA EL ANALISIS DE LASPOLITICAS PUBLICAS y SUS PREDICCIONES

Predicciones sobreel tipode política pública

Enfoques

MACROENFOQUESEstatistaPluralistaENFOQUES DE ALCANCE MEDIOEstilosNacionales

Estilo estatistaEstilopluralista

Arenas de políticaArena distributivaArenaredistributivaArena regulatoria

Arena mayoritariaEcológicoCoalición+Crisis+SoluciónCrisis + solución oCrisis + coaliciónCrisiso coalición osolución

PolíticaPasiva

xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

xxxxxxxxxxxxx

x

x

x

NOTA: "x" indica el lugar en que las políticas públicas tenderían a situarse en la escaladeacuerdo a cadaenfoque.

inicialmente me inclina a concentrar­me por el momento en la política pú­blica como "política" (para más, verMéndez 1993).

A mi parecer, una política públicatcndría, como "política", cuando me­nos seis elementos básicos, a saber: 1)el problema, 2) el diagnóstico, 3) lasolución, 4) la estrategia, 5) los recur­sos y 6) la ejecución. En general, todapolítica pública se relaciona con unproblema percibido o presentado comopúblico. Por otro lado, las políticas pú­blicas implican un diagnóstico (aunquesea político) de cuando menos algunas

de las causas del problema y algunasde las medidas que lo pudiesen "resol­ver" o mitigar. Este diagnóstico estádetrás de dos de los otros elementos delas políticas públicas: la solución y laestrategia. Así, tales políticas implicanuno o varios objetivos globales, que seconsideran o se presentan como la "so­lución" al problema, así como una es­trategia o programa de acción dirigido,al menos en términos políticos, a alcan­zar dichos objetivos generales; esta es­trategia está constituida por un paquetede acciones relacionadas y general­mente con un cierto orden temporal.Las políticas pública, también impli-

\10 Potrrtcas PúnLlCAS

can la distribución de ciertos "recur­SOS", con el fin de ejecutar las accionespropuestas poda estrategia.

La escala que propongo incluirá trespuntos o tipos de polltica pública: "ac­tiva", "semi-activa" y "pasiva".

El punto más alto, el de una polfticapública "activa", se podría definir "heu­rísticamente" como aquél en el que:

1) La legitimidad del problema esalta para la mayoría de los funcionariospúblicos "normativos' (staffj.la mayo­ría de los funcionarios públicos "ope­rativos" y la mayoría de los grupossociales relacionados con el problema.En este punto de la escala el problemasería considerado un problema dentrola agenda inmediata o "decisoria" (esdecir, que requiere una acción inme­diata por parte del Estado) (Kingdon1984:4). También implicaría una defi­nición del problema clara y legítima.

2) Los supuestos del diagnóstico de­trás de la definición de la naturaleza otipo de problema, y detrás de la rela­ción del problema con una solución yestrategia específicas, son claros y le­gítimos para la mayoría dentro de cadauno de los tres tipos de actores arribaindicados.

3) La solución al problema es claray legítima. Además, dicha solución esbien conocida por la mayoría dentro decada uno de los tres tipos de actores.Este último aspecto se podría opera-

cionalizar vía la existencia o no de un"plan" formal. De hacerse así, este pun­to de la escala implicarla por ejemplola publicación y distribución de un"plan" formal donde se presenta y jus­tifica la solución propuesta,

4) La estrategia propuesta es tam­bién clara, legítima y bien conocida porlos actores. Este punto de la escalaimplicaría la publicación y distribuciónde un "programa" estatal formal. Ade­más, esta estrategia prevé un nivelcomparativamente alto en: a) la coor­dinación de los actores estatales y so­ciales involucrados en la política; b) elnúmero o la importancia de las accio­nes estratégicas y e) la publicidad con­seguida para estas acciones en losmedios de comunicación. El grado decoordinación se podría operacionali­zar con base en el funcionamiento o node instancias formales de coordinacióno un cuestionario; el nivel de acción sepodría especificar con base en los pun­tos 5) y 6) que se describen a continua­ción. El grado de publicidad se podríaespecificar con el número de notas pu­blicitarias en los medios.

5) Los recursos organizacionales,presupuestales y legales son adecuadoso suficientes para la ejecución del nivelde acción previsto por la estrategia.Este punto de la escala implicaría que:la(s) organización(es) encargada(s) dela política pública se encuentram) enesferas gubernamentales comparativa­mente altas o autónomas, tiene(n) a lamayoría de sus instancias inferiores di­rectamente bajo su mando (es decir,éstas no están desconcentradas o des-

~~--"~~-REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA

centralizadas), que los recursos presu­puesta les asignados son suficientes pa­ra ejecutar la estrategia propuesta (ypor lo tanto son comparativamente al­tos) y que la política y laorganizaciónestán sustentadas en leyes o decretospropios y específicos.

6) La ejecución de la serie de accio­nes programada por la estrategia esllevada a cabo de una manera cercanaa la prevista, Por ejemplo, los recursosson gastados y sus receptores realizanlas actividades encomendadas.

El punto intermedio de la escala, elde una política pública "semi-activa",se podría definir "heurísticamente" co­mo aquél en el que:

1) La legitimidad del problema esmediana (esto es, el problema es con­siderado un problema en la agenda gu­bernamental o sistémica, mas no en la"decisoria") (Kingdon 1984:4); la defi­nición del tipo del problema es un pococonfusa y no del todo legitima paravarios de los actores al interior de cadauno de los tres tipos de actores ya indi­cados.

2) Los supuestos del diagnóstico de­trás de la definición de la naturaleza otipo de problema, y detrás de la rela­ción del problema con una solución yestrategia específica, no son del todoclaros y legítimos.

3) La solución propuesta por la po­lítica no es del todo clara, legítima yconocida.

4) La estrategia propuesta tampocoes del todo clara, legítima y bien cono­cida. La estrategia prevé sólo una ciertacoordinación entre los actores involu­crados en la política, un nivel de acciónque se consideraría como intermedio ouna cierta búsqueda de publicidad paraestas acciones.

5) Los recursos organizacionales,presupuestales y legales se encuentransólo al nivel intermedio de acción pre­visto por la estrategia.

6) La ejecución del grado interme­dio de acción propuesto por la estrate­gia es llevada a cabo de la maneraprevista.

Elpunto más bajo de la escala, el deuna política pública "pasiva", se podríadefinir "heurísticamente" como aquélen el que:

1) La legitimidad del problema esbaja (esto es, el problema está situadoal último de la agenda gubernamental);la definición del tipo del problema esconfusa y poco legítima para muchosactores.

2) Los supuestos del diagnóstico de­trás de la definición de la naturaleza otipo de problema, y detrás de la relacióndel problema con una solución y estrate­gia específicas, son confusos y poco le­gítimos para muchos de los actores.

3) La solución propuesta por la po­lítica es confusa, poco legítima y pococonocida para muchos de los actores

112

(esto último tiende a implicar la difu­sión de la política vía declaracionespúblicas más que la publicación de un"plan" formal).

4) La estrategia propuesla tambiénes confusa, poco legítima y poco cono­cida para muchos dc los actores (estoúltimo tiende a implicar una estrategiadifundida vía oral más que vía la publi­cación de un "programa" formal). Laestrategia implica niveles comparati­vamente bajos de coordinación, accióny publicidad.

5) Los recursos organizacionales,presupuestales y legales son sólo sufi­cientes para la ejecución del nivel deacción previsto por la estrategia. Estopodría implicar que la(s) organiza­cióntes) encargada(s) de la política pú­blica se encuentra(n) en esferas bajas,tiene(n) poca autoridad, cuentan conrecursos presupuestales sólo al bajo ni­vel de acción previsto y no están basa­das en leyes o decretos específicos queles den un sustento legal amplio.

6) La ejecución del bajo grado deacción propuesto por la estrategia esllevada a cabo de una manera cercanaa la prevista (aunque también se podríaesperar que no fuese llevada a cabo).

I,B. El enfoque ecológico, Una vezdefinida una escala de variación de lapolítica pública como variable depen­diente, es mucho más fácil establecerel vínculo de nuestro objeto de estudiocon diversos enfoques. Los enfoquespara el estudio de las políticas públicasse pueden dividir en dos grandes gru-

pos. Por un lado, los que he llamado"macro-enfoques", que resaltan algúntipo predominante de relaciones socia­les para explicar la naturaleza de laspolíticas públicas. Los enfoques del se­gundo grupo se pueden denominar "en­foques de alcance medio" y argumen­tan que la naturaleza de las políticasvariará de acuerdo con algún factorespecifico. Aunque no tienen que versecomo necesariamente excluyentes(Frceman 1986), a partir de los supues­tos de estos enfoques es posible dedu­cir diferentes predicciones respecto alas políticas públicas.

El cuadro 1 presenta una visión pa­norámica de la relación entre la políticapública como variable dependiente ydiversos enfoques y variables inde­pendientes. Por limitaciones de espa­cio no puedo aquí explicar cada uno deestos enfoques y sus predicciones res­pecto a las políticas públicas. No mequeda más que remitir de nuevo al lec­tor al artículo ya mencionado (Méndez1993). En este ensayo me voy a limitara explicar el enfoque ecológico, ya queéste tiene una relación mas directa conalgunos de los ejemplos que usaré paramostrar la utilidad de la escala de va­riación aquí propuesta.

En general, el enfoque ecológicoconsidera los efectos del tipo de medioambiente o contexto coyuntural en laspolíticas públicas. Esta referencia almedio ambiente fue lo que me llevó adenominarlo "ecológico". El argumen­to básico es que ciertas coyunturas con­ducirán a ciertos tipos de políticaspúblicas, independientemente de si la-

__----"RfVISTA DE A.Q_MINISTRACIÓN PÚBLICA 113

les políticas se encuentran en contextoscultural-institucionales o en sectoresde política pública diferentes. Sin em­bargo, como las anteriores, esta co­rriente ha sido desarrollada de diferen­tes maneras.

Un primer ejemplo de este enfoquesería Hampson, quien argumenta que,en contextos de "normalidad", los ac­tores no tienen incentivos para coope­rar con políticas activas, ya que éstasimplican una mayor coordinación queafectaría sus intereses particulares oinmediatos. Sin emhargo, cuando se dauna crisis que amenaza el statu qua,surge un interés gcncralízado entre losactores por programas de acción direc­ta y coordinada dirigidos a solucionartal crisis. En estos contextos -se indi­ca- el Estado goza de una ampliaautonomía y los actores cooperan conprogramas de largo plazo o de interéscomún. Así, habrá una tendencia a laemergencia de políticas públicas demediano o largo plazo que implicaránuna mayorcoordinación entre actores,Con todo, después del "choque" inicial,y una vez que se ha respondido al mis­mo con la formulación de una políticaactiva, la sensación de crisis tenderá adisminuir (o a convertirse en una nueva"formalidad") y los actores tenderánnuevamente a defender sus interesesparticulares (Harnpson 1986). La polí­tica pública será menos activa, aunque,hasándome en lo dicho por Peters yHogwood (1985 :246), en mi opiniónraramente volverá al punto de partidaal mismo ritmo con que llegó a la cús-

pide. Esto porque para ese entonces losintereses y organizaciones creadas pa­ra implantar la política pueden haber"cavado" un nicho en la estructura bu­rocrática. El planteamiento general deHampson es similar al de los autoresque han estudiado el "ciclo de aten­ción" de las políticas púhlicas (Downs1972; Peters y Hogwood 1985). Esteciclo se reforzaría: si lo que se analizaes un periodo específico de gobierno,ya que un gobernante suele establecer.sus nuevos programas a principios ymediados de su administración, bajan­do el ritmo de crecimiento de los mis­mos hacia el final del gobierno.

Un segundo grupo de autores en estamisma linea de investigación va másallá en tanto que indica que la relaciónentre una crisis y las políticas públicasno es "mecánica". Si no hay una coali­ción capaz de organizar una respuesta,una crisis no tiene por qué conducirnecesariamente a políticas más activas(Gourevitch 1986; Gitlel 1990).

Kingdon (1984) por otra parte ela­bora un modelo todavía más complejo.A partir de su análisis sobre el procesode formación de la agenda pública,hicn se podría deducir que una políticapública activa sólo surgirá cuando unacrisis, una solución a la misma y unacoalición política sean explícitamenteligadas por un "empresario político".Cuando sólo uno o dos de estos proce­sos existan la política tenderá a sermenos activa.

Si retomamos los planteamientos deHampson, Downs, Petcrs y Hogwood

114 Pot.tncxs PúBLICAS

y Kingdon en tomo a las políticas pú­blicas, diríamos que estas pueden se­guir una curva en forma de campana,que en mi opinión, por las razones yaindicadas, quedaría sin embargo abier­ta del lado derecho. Esta evolución sepuede observar en la gráfica l.

arriba descritos pueden ser usados, enesta sección presentaré brevemente al­gunos ejemplos de investigaciones quelos han utilizado.

Los diversos elementos para el de­sarrollo de la escala aquí propuesta sur-

GRAFlCAI

po a

e,i v

e aa

po p

as

ea

va

Normalidad Crisis,Coalición,Solución

Nueva Normalidad

Fuente: Basado en Hampson (1986), Downs (1972), Peters y Hogwood (1985) y Kingdon (1984).

Il, La escala de variación yalgunos análisis de política

pública

A fin de dar una mejor idea de cómo laescala de variación o el enfoque teórico

gieron en gran medida de una inves­tigación comparativa de políticas defomento industrial en Nuevo León(1985-1991) y Pennsylvania (1979­1987) que actualmente me encuentrodesarrollando/. Esta investigación bus­ca argumentar que en los dos estadosarriba indicados se dio en ciertos añosuna transición de una política de fo­mento industrial "pasiva" a una "aeti-

2 J.L Méndez. Publkpoliclesand organlutions roreconomicdevelopment in NuevoLeón,Méxko(1985-1991)ond .....MyIv.nla, UnJIeds..... (1979-19117) (Proyectode tesís dedoctomdopara laUnivelSidadde Pinsbuzgh), 1991(mlmeot, Y"PoütK:as públicas para el desarrollo inckl'llriaI en Nuevo León y Pmnsylvania, 1979-1991", ponenciapcaalblda enel XVD Congreso Internacional de LASA, LosÁngeles. septiembre 24~27, 1992.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . ~~l_l~

va". Ésta implicó el reconocimiento deuna crisis económica como problemapúblico, la elaboración y difusión deplanes y programas de acciones para"resolver" dicho problema, así como elsurgimiento de nuevas organizacionesy la asignación y ejercicio de mayoresrecursos prcsupuestales para ejecutartales planes y programas.

Así, en Nuevo León la administra­ción de Jorge Treviño (1985-1991) co­menzó a formu lar y ejecutar unapolítica industrial activa a partir de1985. Esta política se diferenció clara­mente de la política más bien pasivaseguida por el gobernador anterior. Enotra parte he descrito con mayor detallela evolución de esta política activa(Méndez 1992). Aquí sólo mencionaréalgunas de las principales acciones lo­madas por Treviño, como:

1) la publicación en 1986 del primer

plan estatal en la historia del estado, el

Plan Nuevo León;

2) la creación de una variedad deorganizaciones para el fomento indus­trial como a) FOMICRO, un fideicomi­so dirigido a fomentar el desarrollo de lasmicrocmpresas; b) El Consejo Regionalde Financiamiento, dirigido a coordinary facilitar el otorgamiento de créditos alas empresas; e) PROMOFfN, un fidei­comiso para promover la agro-industria;y d) PROEXPORT, un fideicomiso parafomentar la inversión extranjera y la.exportaciones en el estado;

3) cl aumento hasta un cierto punto delos recursos para el fomento industrial.

En los últimos años del sexenio elnivel de activismo de la política indus­trial parace haberse reducido, a juzgarpor la importancia dada a este proble­ma en la agenda gubcmamental, la can­tidad de recursos asignada, etcétera.Sin embargo, no puede decirse que lapolítica se haya convertido de nuevo enuna política pasiva.

La emergencia de una política in­dustrial activa parece haberse debidosobre todo a la confluencia de tres fac­tores: 1) la percepción por parte de laadministración de Treviño de una fuer­te crisis económica; 2) la existencia deuna "coalición desarrollista"; y 3) laemergencia de "soluciones" a la crisisque alcanzaron un consenso a nivellocal. A su vez, bien puede decirse queel desarrollo de estos elementos y laliga entre ellos se debió en importantemedida a una suerte de "empresariopolítico" local.

Un fenómeno muy semejante se dioen el estado norteamericano de Penn­sylvania. En este estado, el gobernadorThornburgh (1979-1982; 1983-1987)comenzó también a formulary ejecutaruna política industrial activa a par­tir de 1979. Hacia 1984-1985 estapolítica llegó también a diferen­ciarse claramente de la política me­nos activa del gobernador anterior.Una descripción más detallada deesta política puede encontrarsetambién en el trabajo ya menciona­do (Méndez 1992), por lo que melimitaré a mencionar sólo algunasde las principales acciones tomadaspor Thornburgh, como:

116 POLmeAS PúBLICAS

1) la publicación en 1981 del primerplan estatal en la historia del estado,denominada Opciones para Penn­sylvania;

2) la creación o revitalización de unavariedad de organizaciones para el fo­mento industrial como a) el Consejo dePlaneación Estatal, dirigido a la pla­neación del desarrollo; b) el Comité deDesarrollo Económico, dirigido a coor­dinar y facilitar la atención a los proble­mas del desarrollo; e) la Autoridad dePennsylvania para el Desarrollo Indus­trial, que canaliza créditos para la indus­tria; d) la Sociedad Ben Franklin, quecoordina y facilita el desarrollo de pe­queñas empresas y tecnología avanzada;

3) el aumento hasta un cierto puntode los recursos para el fomento indus­

trial.

En fonna parecida a Nuevo León, enlos últimos años de cada uno de los dosperiodos del gobernador Thornburgh, elnivel de activismo de la política indus­trial parece haberse reducido, a juzgarpor la importancia dada a este problemaen la agenda gubernamental, la cantidadde recursos asignada, etcétera. Sin em­bargo, la política industrial tampoco re­gresó a los niveles más bajos de antes.

En Pennsylvania esta política tam­bién parece haberse debido sobre todoa la confluencia de los tres factores yamencionados: 1) la percepción por par­te de la administración de Thornburghde una fuerte crisis económica; 2) laexistencia de una "coalición desarro­llista"; y 3) la emergencia de solucio-

nes que alcanzaron un consenso a nivellocal. Como en Nuevo León, tambiénhay un acuerdo entre la mayoría de losparticipantes y observadores de estapolítica respecto a que la emergenciade estos factores y la liga entre ellos sedebió en importante medida a una suer­te de "empresario político" local.

Esta investigación sigue la lógicacientífica del llamado "diseño de casosmás diferentes" o "comparación remo­ta" (Teune y Przeworski 1972; Duver­ger 1983). Este diseño busca funda­mentar empíricamente una relacióncausal entre una o varias variables in­dependientes (causas) y una variabledependiente (efecto), vía la compara­ción de casos que sólo tienen en comúnla presencia de ciertas causas y efectosmuy específicos, siendo diferentes en

todo lo demás. Bajo esta lógica se pue­

de decir que si dos Casos sólo tienen encomún la presencia de alguna variableindependiente (o variables) y una va­riable dependiente en particular peroson diferentes en todo lo demás, ~s

altamente probable que exista una re­lación causal entre ambas variables (esdecir, que ese factor causal sea la causaprincipal del hecho que se busca expli­car), ya que es muy poco probable queelcomportamiento diferente en una Va­riable independiente (por ejemplo dife­rentes culturas, grados de desarrolloeconómico, etcétera) lleve a un mismocomportamiento en la variable depen­diente (por ejemplo el surgimiento deun mismo tipo de política pública).

Es asi que, al comparar Nuevo Leóny Pennsylvanía, esta investigación bus-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 117

ca fundamentar empíricamente el en­foque ecológico. Esto porque en dosestados bastante diferentes se dio, porun lado, la confluencia de una percep­ción de crisis, de soluciones para esacrisis y de una coalición política, y, porel otro, el paso de una política pasiva auna activa y luego a una semi-activa.

Es interesante notar asimismo queen ambos estados las organizacionesencargadas dc la política fueron entida­des descentralizadas del gobierno esta­tal (fideicomisos, "partnerships?oconsejos semi-públicos). En ambos ca­sos, los actores decisivos parecen ha­ber sido el Estado y los empresarios, laparticipación del movimiento obrerofue bastante menor. Además, en amboscasos se decidió abandonar una estra­tegia basada en la industria pesada(acercra) cn favor dc la promoción dela pequeña empresa, la tecnología o lasexportaciones. Finalmente, en térmi­nos generales los porcentajes de laspartidas industriales fueron similares alo largo de casi todos los años estudia­dos. No puedo proporcionar aquí unaexplicación fundamentada de estas se­mejanzas. Baste mencionar que el en­foque de "arenas de política" podríaofrecer buenas pistas (ver Méndez1993).

Otra investigación que sigue un di­seño de investigación de "casos másdiferentes" es la de Hampson (1986),ya que este autor estudia la política

energética en México (fines de los se­tenta) y Canadá (principios de losochenta). Él señala que, como respues­ta a crecientes crisis nacionales, losgobiernos de estos dos países formula­ron nuevas políticas energéticas dirigi­das a controlar la situación económicaya garantizar la sobrevivencia del sis­tema económico y político. En amboscasos, nuevos planes energéticos iden­tificaron ciertos cambios para atacarlas crisis. También se buscó cambiar lagestión de la política energética, en unintento deliberado para cambiar las re­glas del juego en esta área. Sin embar­go, los beneficios de las reformasfueron de corto plazo en los dos países,tanto porque grupos de presión se re­sistieron al cambio como porque laevolución del escenario internacionalafectó negativamente las estrategiasadoptadas. Como puede verse, Harnp­son trata también de explicar el surgi­miento de una política (energética)activa con base en una versión un ~oco

mas simple del modelo ecológico .

Un tercer ejemplo de una investiga­ción que estudia el surgimiento de unapolítica pública activa es la de Ojeda(1976; 1986). De hecho, hasta ciertopunto la escala arriba desarrollada par­tió del trabajo de este autor, sohrc todoen lo referente al nivel de "actividad"de una politiea. Ojeda estudia el pasoen México de una política exterior "pa­siva" a una "activa" a partir de los anos

l El que tanto Hampson como yo hayamos encontrado semejanzas Importantes entre las políticas puhlic?~ dedos estados diferentes. no significa que no haya diferencias importantes en algunos aspectos de estas pohtlcas(ver por ejemplo Méndez 1992).

118 POlmeAS PúBLICAS

setenta. En este sentido, describe cómoen ciertos momentos hay un incremen­to notable en el número de giras ymisiones internacionales, así como derecepciones de delegaciones extranje­ras, relaciones y sedes diplomáticas enel exterior. nuevas y diferentes inicia­tivasinternacionales, entre otras Cosas.Otros investigadores han utilizado elconcepto de política "activa", tanto en

el área de política exterior como enotras áreas (véase Orcen 1977; Shapira1978; Pellieer 1980; y Mátlar 1991).Esta investigación está utilizando undiseño de casos más semejantes, ya quese están estudiando dos casos de polí­tica pública que se dan en tiempos di­ferentes pero en un contexto que entérminos generales es muy parecido(por tratarse del mismo país).

Comentarios finales

Para terminar sólo quisiera hacer algu­nas consideraciones generales en tomoa la agenda de investigación sobre elEstado y las polfticas públicas, así co­mo sobre una de las investigacionesaquí descritas.

La recomendación teórica principalde este trabajo es que debemos ser másprecisos al analizar el Estado. Esto se

puede conseguir si tomamos mas encuenta el hecho de que un mismo Esta­do puede tener diferentes tipos de po­líticas públicas, para lo cual debemosver a estas últimas como "variables" yno sólo como conceptos. Asimismo, sinos movemos de la etapa de los con­ceptos a las de las variables en lo refe­rente a nuestro objeto de estudio,debemos hacer lo mismo en cuanto alos instrumentos con que estudiamosdicho objeto. Es decir, debemos pasarde macro-enfoques que buscan expli­carlo todo con un planteamiento básicoa enfoques de alcance medio (ver Mer­ton 1957). En este sentido no creo quedebamos seguir discutiendosi un macro­enfoque o el otro es el "mejor", sinocómo los enfoques de alcance medio sepueden complementar en la explicaciónde casos concretos de politicus.

Dichos enfoques de alcance medionos podrian ayudar a "hilar más tino"en cuando menos dos áreas. Primero,nos podrían orientar hacia clasificacio­nes más precisas de los tipos de politi­ca. Segundo, con hase en estas clasifi­caciones, la investigación podría orien­tarse a esclarecer las causas o condicio­nes principales que eslarian detrás dela emergencia de cada tipo (lo cual,siguiendo a Weber, sería lo mismo quedecir cómo podemos arribar, de asídesearlo, a algunos de ellos).

En ciertosentido, pareceria que es estoprecisamente lo queautores como Evans,Rueschemeyer y Skocpol (1985:14), uOszlak y O'Donnel (1984:376), hanpropuesto para la agenda futura de lasciencias sociales. Dado que para ellos

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 119

el grado de "autonomía" dentro de losEstados tiene una distribución desigualen tiempo y espacio, no favorecen unavisión de Estados "fuertes" y "débiles"sino una que vea dicha autonomía enfunción de sectores o momentos espe­cificas. Este consejo sin embargo no hasido muy tomado en cuenta hasta ahoraen el debate teórico nacional e interna­cional.

Por supuesto la discusión en tomo aldesarrollo tanto de las variables depen­dientes como de las independientes enlas ciencias sociales no estará exenta dedificultades y discrepancias concep­tuales y metodológicas. Este trabajosolamente ha esbozado una clasifica­ción "heurística" de tipos de políticapública de acuerdo con un criterio queen mi opinión, y la de otros autores queimplícitamente lo han utilizado, esconceptualmente útil. El objetivo hasido facilitar la comparación de polüi­cas públicas a lo largo dc diferentesperiodos, países o tipos de políticas.

Por otro lado, el debate sigue siendointenso en tomo a qué variables inde­pendientes (culturales, "ecológicas",etcétera) debernos considerar, cómodebemos definirlas y qué estrategiasmetodológicas debemos utilizar paradiferenciar sus "pesos causales" relati­vos. A este respecto, este trabajo se haconcentrado en presentar algunos en­foques que han llamado la atenciónrecientemente, especialmente uno deellos (el ecológico) y reseñar algunasinvestigaciones que han buscado fun­damentar empíricamente a este últimoenfoque. Esto no implica sin embargo

que éste o los otros enfoques mencio­nados en el cuadro 1 sean los únicosimportantes.

Por ultimo, qmsIera hacer un co­mentario con referencia a la investiga­

ción que actualmente me encuentrodesarrollando. En este sentido., hayque destacar que si bien la política in­

dustrial a nivel de estados como Nuevo

León y Pennsylvania no ha sido crucial

en términos de gasto, ha adquirido re­levancia por el alto nivel de importan­

cia y activismo que dicha política ha

adquirido en esos estados. Por lo tanto,

el papel del Estado sub-nacional en laformulación y ejecución de ésta y otras

políticas no debe dejar de considerarse

si se quiere tener una visión adecuadade las relaciones entre ámbitos de go­

bierno en nuestro país. Esto máxime

cuando es probable que algunos esta­dos mexicanos y estadounidenses au­

menten significativamente el activis­

mo de sus políticas industriales, como

consecuencia de la mayor apertura ycompetencia externas.

Al decir esto obviamente no pretendonegar el centralismo que aún existe enMéxico. Simplemente se quiere ofrecerun contrapunto a la visión tradicionaldelas relaciones intergubernamentales ennuestro país, la cual en mi opinión hatendido a subestimar la importancia delos estados sub-nacionales en la formu­lación o ejecución de muchas políticaspúblicas (ver Méndcz 1991b).

120 PoünCAS PúBLICAS

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Los desafíos que enfrenta el campoen México

FélLt Vélez 1

l. Descripción del sector

/./ Tierra y población

En México estalló un conflicto arma­do en 1910, uno de sus determinantesfundamentales fue la lucha por la tierra.Si bien es cierto que en el porfiriatohubo un gran crecimiento económico,no se pucde negar que existió una granconcentración de la tierra. En esa épocala economía mexicana era predominan-

ternente agraria y comercial. Aproxi­madamente 10.8 de los 15.2 millones dehabitantes 2 del país obtenían su ingresode las activídades que forman parte delsector primario.

En 1990, según el censo de ese año,23.2 millones de los 81.1 millones'' demexicanos vivían en el campo. Se pue­de ver que, pese a que el país es cadavez más urbano, la población que viveen el campo ha crecido considerable­mente. Es el doble de la existente alfinalizar la primera década de este siglo.Como el tamaño del país es el mismo,en la actualidad la presión demográfica

I Agradezco enormemente a Gloria Rubio por su colaboración en la realización de este trabajo. Sin su apoyo nohubiera hahido nada. Debe ser considerada coautora del ensayo.

2 Nacional Financiera. S.N.C., La Economía Mf!xicana en Cifras, 1990, página 22.

3 INEGI, XI Censo General de Población y Vivienda, 1992. En la población rural se incluye a aquellos habitantesque viven en localidades de menos de 2,500 habitantes. siempre y cuando no sean cabeceras municipales. Porsupuesto. dicha definición es objeto de controversia.

124 POLmCAS PúBLICAS

1.2 Importancia relativa del sectorprimario

En cuanto al producto interno bruto,en 1910 la agricultura, ganaderla, silvi­cultura y pesca representaban el 27.7%8del total nacional. Dicha participaciónse ha reducido a lo largo de este siglo,el año pasado fue 7.5 por ciento. Aun­que la disminución es dramática, la par­ticipación sigue siendo alta cuando secompara con las tasas observadas en lospaises industrializados. Por ejemplo, enEstados Unidos es de aproximadamentedel 3 por ciento.

de 10 hectáreas por agricultor. En Eu­ropa, la densidad es cercana a 15 hectá­reas por persona, lo que equivale a 2veces y media la densidad prevalecienteen México.

¿Por qué disminuye la importanciarelativa de la agricultura y otras activi­dades primarias en el proceso de desa­rrollo? La respuesta se encuentra en laelasticidad del ingreso de la demandapor alimentos y en el cambio tecnológi­co. Por un lado, en la medida que elingreso por habitante de un pais crece,el gasto en alimentos crece a un ritmomenor. La proporción en que aumentael ingreso de los habitantes es mayor a

La población económicamente acti­va (PEA) del sector, representó aproxi­madamente 20% del total al inicio delos noventa." En números redondos, 5millones de los 25 millones de mexica­nos que integraban la PEA ese año,conformaban la fuerza de trabajo rural.Por consiguiente, por cada persona ocu­pada en el sector primario, existían 6hectáreas de tierra arable.

Dicha densidad es alta cuando secompara con la existente en los EstadosUnidos de América, país en que a cadagranjero le corresponden cerca de 200hectáreas." Es, en cambio, similar a lade países como Japón, Corea del Sur yTaiwán, donde la densidad es de menos

.. INEGI. AtlasEjidal Nacional, 1991.

5 Comisión Nacional del Agua.

61NEGI. XI Censo General de Poblacióny Vivienda, 1992.

7 Encuesta Nacional deProductividad Agropecuaria, documentointerno ITAM, 1991.

'1NEG1;Estadísticas Históricasde México, 1985.

México es un país con una superficiede 195 millones de hectáreas' De esetotal, se estima que sólo 30 millonestienen potencial agropecuario. Hay quetomar en cuenta que la mitad del terri­torio nacional es desértico y que existengrandes cordilleras y serranías en variasregiones del pals. De la tierra arable,sólo 4 millones de hectáreas'[ cuentancon infraestructura de riego. Se calculaque la superficie irrigada puede crecer,en el mejor de los casos, en dos millonesde hectáreas más.

sobre la tierra arable es mayor que alinicio de la Revolución.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA t25

la proporción del incremento del gastodestinado a la satisfacción de necesida­des básicas.

Por otro, el cambio tecnológico esuna fuerza que propicia que se reduzcanlos costos medios de producción. Paraun cierto nivel de producción, si loscostos se reducen y existe competencia,el precio del producto final baja. En estecaso se reduce el precio de los alimen­tos, por lo que para un nivel de produc­ción, el ingreso generado en el sectorprimario cae.

La conjunción de los dos efectosmencionados, ha propiciado que la agri­cultura y otras actividades colateralespierdan importancia relativa en las eco­nomías del mundo. La mexicana no esexcepción, sin embargo el peso relativodel sector primario sigue siendo relati­vamente alto, ante todo en términos deempleo generado.

1.3 Productividad del trabajo ruraly pobreza

Aunque el campo genera mucho tra­bajo, la mayor parte de dichos empleosestán remunerados inadecuadamente.El campo genera 7 centavos de cadapeso del valor de la producción nacio­nal, pero emplea a uno de cada 5 inte­grantes de la fuerza de trabajo. Porconsiguiente, la productividad mediapor hombre ocupado en la actividad, es

9Levy• Santiago; Praverry Allevlaiion in Mex;('o, 1991.

menos de la mitad del promedio de laeconomía.

Dicha cifra implica también, que enmuchos casos, la productividad del tra­bajo es incluso reducida. Lo que es máspreponderante, el nivel de vida es sus­tancialmente menor al promedio de laeconomía.

De acuerdo a la Encuesta IngresoGasto de los Hogares de 1989, el ingre­so promedio en el campo es el 25.6%del que se registra en las ciudades. Loanterior no debe causar extrañeza con­siderando la baja productividad de lamano de obra y el menor nivel educati­vo de la población campesina. SantiagoLevy estima que de lOO individuos queviven en la pobreza extrema 76 radicanen el campo.?

1.4 Pobreza rural y urbanización

Por las razones mencionadas, un ma­yor nivel de desarrollo implicará un ma­yor nivel de urbanización. No es viable,con la limitación de tierra existente, eli­minar la pobreza rural sin que disminu­ya considerablemente la participaciónde la población que vive en el campo enel total nacional.

La perspectiva de un México aúnmás urbano, preocupa a muchas perso­nas. Surgen predicciones catastróficasde una macrocefalia aún más dañina, enciudades como Monterrey, Guadalaja­ra, y por supuesto la ciudad de México.

126 POlmeAS PúBLICAS

Afortunadamente, las cifras censalesindican que las ciudades medias son lasque están creciendo más rápido, específi­camente las que tienen una población delOO mil a 500mil habitantes. 10 Endichasciudades no existen los costos de un ta­maño reducido, ni los costos de conges­tionamientoque se presentan en ciudadesmayores. Su disminución es, por ende,adecuada para lograr el desarrollo econó­mico.

Hay además un problema de excesi­va dispersión de la población, que oca­siona conflictos serios a la estrategia dedesarrollo. El número de localidadesque no rebasan los 2,500 habitantes re­presentó el 98.4% del total en 1990.11

El costo de proveerservicios a comu­nidades aisladas con pocos habitanteses muy elevado, también se complica yencarece el abasto de productos bási­cos. La mayor opción para tales estratosde la población, y para el país en suconjunto, es migrar hacia asentamien­tos más grandes. Sólo así esas personaspueden aspirar a elevar su nivel de vidaen forma permanente.

Para tener una visión global de laproducción del sector agropecuario enMéxico, es conveniente ubicar la posi­ción de nuestro país en el mundo. Lasuperficie arable total del planeta es de1,478,190,000 hectáreas, de las cualesen México se concentran 24,710,000,

IOINEGI. XI Censo Geeeral de Población y Vivienda.

11 INEOI, XI Censo General de Población y Vivienda.

12 FAO. Anuario de Producción 1991.

que representan el 1.67% del total mun­dial.

El siguiente cuadro muestra el nivelde producción agropecuario de Méxicoen relación con el del mundo. En laprimera columna se indica cuál fue laparticipación del volumen de produc­ción nacional en el total mundial. 12

Se puede aprecial que en legumbressecas (por ejemplo haba y frijol) y frutasse registran las lasas de participaciónmás elevadas. En contrapartida, en elrubro de raíces y tubérculos (papas, na­bos), la contribución de México al totalproducido mundialmente es mínima.

PRODUCCION AGRícOLA EN1991

(miles de toneladas métricas)

% Total Mundial México

Cereales 1.22 1'883,889 23.056

OIClllgiJlOlS&S 0.56 76,603 42.

HOI1aliZll5 1.07 452,336 4,840

Fru.. 2.76 348,140 9,605

Raicesj

Tubérculos 0.20 576,644 1,127

Legumbressecas 2.77 59,902 1,661

Fumto:: fAO.lJlforme Anual. 1991.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 127

Finalmente, el análisis regional delas tendencias de producción en los úl­timos 5 años (1986-1991) indica que losestados de Jalisco y Veracruz son losque más contribuyen al valor agregadototal de la producción agropecuaria na­cional. Sonora, el Bajío y Sinaloa sonimportantes pues disponen de una in­fraestructura de riego relativamentegrande.

La distribución regional de los prin­cipales cultivos es la siguiente: En maíz,por mucho el más importante, los prin­cipales estados productores son, en or­den de importancia: Jalisco, México,Chiapas, Puebla y Veracruz; en arrozdestacan Sinaloa y Campeche, míentrasque en trigo, son importantes Sonora yGuanajuato. En cuanto al sorgo, la pro­ducción de Tamaulipas es muy signifi­cativa. En frijol, Zacatecas aportaalrededor de la tercera parte de la cose­cha nacional.

estados en que se ubica la Sierra Tara­humara (Chihuahua y Durango), en Oa­xaca, Michoacán y Chiapas.

1.5 La necesidad de una mayoreficiencia en el sector primario

Que México se vuelva progresiva­mente un país más urbano, no implicaque la agricultura y la ganadería nopuedan elevar sus niveles de eficienciaproductiva. Ello es posible y además unimperativo por las condiciones de mar­ginación existentes en el ámbito rural.

Sin eficiencia no será posible garan­tizar mayores niveles de íngreso a lasfamilias campesinas. Dicho sea de pa­so, el gobierno estima que al menos dosmillones de campesinos13 carecen detierra en la actualidad. Son los llamadosjornaleros que, junto con sus familias,representan el sector más pobre de entrelos pobres de México.

El concepto de eficiencia económi­ca implica al menos dos cosas: 1) pro­ducir la mayor cantidad posible de unbien con la menor cantidad de insumosy 2) seleccionar los cultivos e insumos,tomando en cuenta sus precios, de ma­nera que la diferencia entre ingresos ycostos sea la más grande posible.

En la producción de café destacanChiapas, Veracruz, Puebla, Oaxaca yGuerrero. En caña de azúcar, Veracruz,Jalisco, San Luis Potosi y Morelos, Enmateria de tabaco, Nayarit y en la pro­ducción de plátano, Chiapas, Tabasco yColima. Este último estado tiene el li­dcrazgo nacional en la producción delimón.

Una agenda de eficiencia económi-La ganadería es importante en prác- ca, puede ser también una de equidad

ticamente todo el territorio nacional. social. Sólo con la elevación de la pro-Destacan los estados fronterizos del duc~ividad del trabajo y la tierra, esNorte y los del SUreste. La silvicultura posible garantizar crecimiento econó-se lleva a cabo principalmente en los mico sostenido en el sector, y en forma

IlSalinas deOortarí, Carlos;Primer Informe deGobierno, 1989.

128 Poi.rncxs PúBUCAS

asociada, mayores ingresos de naturale­za permanente a la población rural.

Sin embargo, alguien podría pregun­tar: ¿Puede implicar la eficiencia unamenor ocupación de mano de obra cam­pesina? La respuesta depende de lascircunstancias.

La eficiencia proprcia inversionesrentables que traen aparejadas innova­ciones tecnológicas. Ese es el caminomás viable para lograr el crecimientoeconómico. El cambio tecnológico pue­de favorecer o no la contratación demano de obra, dependiendo de sus ca­racterísticas. En algunos casos ahorratierra, en otros trabajo, y en un tercertipo, capital.

En México, la productividad de lamano de obra campesina es sumamentebaja, incluso en actividades que por suspeculiaridades son intensivas en manode obra. En consecuencia, lo más pro­bable es que en muchos casos se reduz­ca el empleo por hectárea, como resul­tado de la modernización agraria.

Se podría sostener que por ocasionartal desplazamiento, la tecnologia nueva

es una fuerza tiránica, atentatoria delbienestar campesino. Sin embargo,cuando se ve la economla en su conjun­to, la implicación puede ser otra, si elexcedente de mano de obra ubicada enel campo se traslada a otros sectores yregiones de la economia, donde su pro­ductividad sea mayor.

Aqul puede surgir otra crítica: ¿Quétal si en los próximos años, se combinauna expulsión del campesinado de laszonas agrlcolas, con tendencias recesi­vas en el resto de la economia? La res­puesta más sincera es reconocer q~e

existen riesgos asociados a un escenarioeconómico con esas características.Hay una apuesta impllcita en tomo alfuturo. Sin embargo, lo más probable esque la economia mejore.

Los cambios estructurales realizados alo largo de la última década, permitencontarcon una economía mucho más aptapara crecer. Sobre todo en un ambientede inflación reducida, como el que co­mienza a registrarse en México, sustitu­yendo a dos décadas de crecimientodesbocado del nivel general de precios,

Si la economía crece más en los pró­ximos años, será posible que la indus­tria y los servicios absorban productiva­mente a la mano de obra que provengadel campo. En ese sentido, las politicasde alivio a la pobreza extrema ruraldeben tener un importante componenteeducativo. Sólo así, se hará menos do­loroso el proceso de proletarización delos campesinos, aunque en muchos ca­sos, el choque con la gran ciudad sigasiendo brutal.

¿Cómo puede aumentar la eficienciaeconómica en la actividad agropecua­ria? La respuesta depende de factoresinstitucionales, jurídicos y programáti­cos. En la siguiente sección se abordalo que concierne a la estructura de de­rechos de propiedad en la actividad.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA .__ .. 129

11. Marco institucional dela actividad agropecuaria

2.1 Formasexisrentes de exploraciónde la tierra

Cuatro son las formas de propiedadde la tierra existentes en México: lapropiedad privada, conocida constitu­cionalmente como pequeña propiedad;la propiedad ejidal; la comunal; y final­mente, los terrenos nacionales y bal­díos.

Lapropiedad de la tierra en los ejidoses colectiva, sin embargo su uso puedeser individual o colectivo. La mayoríade los ejidos están, al menos en parte,parcelados. Los que se trabajan en for­ma colectiva son los menos. Existe unainstancia intermedia, son los ejidos queaunque originalmente funcionaban co­lectivamente, ahora se trabajan en pe­queños grupos, independiente entre sí.

Otra forma de tenencia de la tierra esla comunal. Jurídicamente es muy simi­lar a la tierra ejidal, la diferencia pri­mordial obedece a razones históricas.Las comunidades se derivan de los cal­pullis indios, mientras que los ejidos seoriginaron en España, como terrenos delas villas y aldeas.

Hasta 1992, en los ejidos y en lascomunidades, existió una serie de res­tricciones a las transacciones con la tie­rra. Desde la Revolución, estuvieronprohibidos los contratos de asociación,aparceria, compraventa y arrendamien­to. La tierra fue en ese lapso inembar­gable e imprescriptible.

Existen también terrenos baldíos,son aquellas tierras que no tienen dere­chos de propiedad excluyentes, gene­ralmente selváticas. Cuando pasan a serpropiedad del Estado, se convierten enterrenos nacionales, constituyendo uncuarto tipo de propiedad agraria.

Aproximadamente la mitad de la tie­rra total en México es ejidal y comunal.Los ejidatarios representan el 60 porciento de la población económicamenteactiva en el campo, 3.1 millones deproductores rurales. 14 La pequeña pro­piedad abarca cerca del 40% de la tierratotal. El resto del territorio se distribuyeentre asentamientos urbanos (6 porciento) y terrenos nacionales (otro tan­to).15

2.2 Cambios principales en el marcolegalagrario

Ante la complejidad de los proble­mas del campo: pobreza, baja producti­vidad, falta de inversión e incerti­dumbre jurídica, se hizo evidente la ne­cesidad de realizar reformas estructura-

141NEG1• Atlas Ejidal Nacional. 1991.

l' La participación de cada forma de tenencia en el total nacional no se conoce con exactitud. Las cifr~s. aquíreferidas son estimaciones de la SARH. Los datos del censo agrícola ejidal, efectuado en 1991, permüimn unconocimiento más certero. Por el momento, no se han publicado.

130 POLíTICAS PúBLICAS

les. El año de 1992 pasará a la historiaagraria mexicana como un parteaguas.En él, el llamado Constituyente Perma­nente aprobó la reforma constitucionalmás radical en materia agraria desde lapromulgación de la Constitución de1917. Los cambios legales repercutirándecisivamente sobre la eficiencia, lapreservación del medio ambiente y laequidad en el sector primario.

Las reformas al artfculo 27 constitu­cional y la fortnulación de la nueva LeyAgraria, tuvieron como objetivos: 1)

alentar la capitalización del campo; 2)

introducir relaciones de libre mercadoen el agro; 3) expulsar a la burocraciade la vida ejidal; y 4) lograr una mayoreficiencia en la producción.

El nuevo marco jurídico incorporauna serie de modificaciones al sraruquopreexistente:

a) Terminación del reparro de tie­rras: Se derogó el derecho de los nú­cleos de población sin tierra a serdotados de ella. El gobierno federal yano tiene la obligación de afectar propie­dades inmediatas al núcleo solicitantepara dotarlo de tierras.

b) Rango constitucional del ejido yde la propiedad comunal: Además dereconocérseles constitucionalmente,ahora se permite a los ejidos la libreasociación, el arrendamiento.Ia aparee-

ría, la venta de tierras entre ejidatariosy la posibilidad de que por su libredecisión, puedan transfortnar su formade tenencia en propiedad privada.

e) Seguridad jurídica a la renenciade la rierra: Desaparecen las restriccio­nes para que los pequeños propietariospromuevan recursos legales, incluyen­do el juicio de amparo, en defensa de supropiedad.

d) Límites a la tenencia de la tierraa nivel estaral: Para los individuos semantienen los Iírnnites que estaban vi­gentes a nivel federal. Sin embargo, suobservancia será vigilada a nivel esta­tal. Por consiguiente, para efectos prác­ticos, el límite es de 1()() hectáreas deriego o su equivalentel'' en cada estadode la República.

e) Tratamiento flexible a los exce­dentes de la pequeña propiedad: Seotorga un plazo de un año para que lospropietarios de predios que rebasen loslimites legales, fraccionen y subastenlos excedentes sin ser afectados. Elp~cedimiento administrativo quedó bajojurisdicción de los gobiernos estatales.

f) Respeto a los límites aplicables enganadería, en situaciones en que dichaactividad se combina con la agricultu­ra: Ahora se respetan los coeficientesde agostadero iniciales, cuando se reali­zan mejoras a la tierra. Con la condiciónde que el alimento producido en el pre­dio se emplee, mayoritariamente, paraalimentar el ganado.

1'Los limites estipulados son: 100hectáreas de riego; 200 hectáreas de temporal; 400 hectáreasdeagostadero u100 hoctároas de bosque.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 131

g) Eliminación de prohibiciones a laparticipación de sociedades mercanti­les en el campo: Las sociedades poracciones podrán poseer o administrarexplotaciones agrícolas. El límite esta­blecido a la sociedad es de 2,500 hectá­reas de riego o sus equivalentes. Elnúmero de socios debe garantizar queno se rebasen los límites agrarios esta­blccidos para individuos.

h) Justicia Agraria Independiente:El Ejecutivo perdió la capacidad de serjuez en los litigios agrarios. Se estipulóla creación de trihuna les agrarios comoórganos federales dotados de plena ju­risdicción y autonomía para dictar susfallos.

2.2.I Impacto en eficiencia y equidad

¿Cómo inciden en el campo las mo­dificaciones a la Constitución y las dis­posiciones de la nueva Ley Agraria?

La legislación anterior, en su búsquedade justicia social, propició el surgimientode una burocracia excesiva, corrupción,baja productividad y deterioro del medioambiente. El nuevo mareo jurídico pre­tende dar respuesta a los prohlemas men­cionados, sin que se agrave la desigual­dad social en el campo.

La redefinición de los derechos depropiedad busca introducir relacionesde mercado, como mecanismo funda­mental de asignación de recursos en elcampo. Un mercado eficiente, en unentorno institucional adecuado, podríagarantizar un mayor crecimiento eco­nómico en la actividad, sin que se pre-

senten procesos perversos de concen­tración de la tierra y el ingreso.

No toda concentración de tierras esindeseahle. Incluso es conveniente unaoperación mas grande cuando existeneconomías de escala. Sin embargo, latierrase puede concentrar en forma so­cialmente inaceptable, cuando no existeuna base institucional adecuada y sufi­ciente. Tal es el caso de México.

Si no se renuevan las instituciones defomento agropecuario y no se dinamizala inversión en infraestructura agrope­cuaria, transporte y comunicaciones,existe el riesgo de que la tierra se con­centre. Dicho sea de paso, la tierra yaestá bastante concentrada.

Por cllado de la oferta, un campesinopobre tiene incentivos a vender su tierraen condiciones de infortunio. Por ejem­plo, cuando la cosecha es escasa, comoresultado de situaciones climatológicasinadecuadas, y en forma asociada, parapagar deudas. En zonas temporalerasdichos predicamentos son habituales.

En un mercado lihre de tierra, dichasventas se pueden realizar sin riesgos. Sila situación que enfrenta el campesino es

apremiante, estaca dispuesto a recibir unprecio relativamente bajo por su tierra.

Por el lado de los compradores, eldesempeño imperfecto de los mercadosde crédito, asistencia técnica y asegura­miento generan una demanda por tierra,mayor a la que existirta con fines mera­mente tecnológicos.

132 POLtnCAS PúBLICAS

En palabras sencillas, algunas perso­nas compran tierra porque de lo contra­rio no les presta el banco, no tienenacceso a tecnologías modernas o nopueden asegurar su cosecha. Nóteseque en estos casos, el agricultor no ad­quiere la tierra para incrementar la efi­ciencia de su operación. En cambio, loscostos de equidad son evidentes.

¿Por qué se rehusan los bancos co­merciales, los tecnólogos y las asegura­doras a prestar sus servicios a loscampesinos pobres con viabilidad pro­ductiva? Porque existen costos de trans­ac- ción en la prestación de dichosservicios, asociados al entorno físico yal marco jurídico.

Como se menciona más arriba, ladispersión de la población rural es muygrande. El acceso a muchas comunida­des es complicado por la compleja oro­grafía del territorio nacional. Además,los campesinos pobres tienen poca tie­rra y producen poco. En tales condicio­nes, no son atendidos por los interme­diarios financieros y los proveedores detecnología. No ofrecen SIL~ servicios enesas condiciones porque no les resultarentable, a pesar de que sus clientes po­tenciales tienen viabilidad productiva.

Sí ocasiona en cambio, por un lado,la concentración del recurso y por otro,que crezca el número de campesinos sintierra. En consecuencia, el mercadopuede ocasionar que el tamaño prome­dio de las parcelas en la economía nosea el óptimo y se incremente el númerode desposeídos.

El precio de mercado de la tierrarefleja usos no agropecuarios. Porejemplo: 1) obtención de poder; 2) bús­queda de status; 3) protección contra lainflación; 4) refugio fiscal; 5) recrea­ción. La existencia de estos determinan­tes de su demanda ocasiona que el preciode la tierra sea mayor al que prevaleceríasi sólo sirviera para la agricultura.

A ese precio los campesinos pobresno pueden comprar tierra. En cambio,como se mencionó, pueden deshacersede ella en situaciones adversas. La evi­dencia económica mundial muestramuchos casos en que la existencia si­multánea de un mercado libre de tierrae instituciones insuficientes, propicia laconcentración del factor.

2.2.2 Impacto en seguridadjurídica

Sin duda alguna, uno de los proble­mas más graves del campo mexicano esla situación de incertidumbre jurídica,que se ha reflejado en falta de inversióny baja productividad. Antes de las refor­mas, existía una disposición constku­cional que hacía que los predios priva­dos mayores de 100 hectáreas de riego(o su equivalente) fueran afectables.Era la forma en que el gobierno cumplíacon su obligación de dotar de tierra alcampesino sin ella.

Por razones políticas, después del go­bierno de Miguel Alemán, níngún presi­dente descalificó una petición de tierra.Tuvo lugar una acumulación de 34 milexpedientes pendientes de resolución oejecución, que amparan cerca de 17 mi-

REVISTA DE ADMINISTR.A.CIÓN PÚBLICA 133

llones de hectáreas e incluyen a más de600 mil campesinos solicitantes.

La existencia de procedimientosagrarios abiertos desalentó la acumula­ción de capital en el campo. Los agri­cultores, ante la posibilidad de unaafectación a su propiedad, invirtieronpoco. Hubieran acumulado más capitalen un escenario de certidumhrejurídica.

Otra de las desventajas que generó elreparto agrario fue el minifundismo. Noen todos los casos unpredio pequeño esineficiente. Sin embargo, es muy dificilque un funcionario público sepa cuáldebe ser la dimensión óptima de unpredio por región, cultivo y tipo de tec­nología. El mercado, cuando funcionaadecuadamente, lo hace mucho mejor.

Hoy, el proceso de dotación de tie­rras está concluido. Sin embargo, la ter­

minación del reparto genera costos de

corto plazo: habrá de indemnizar aaquellos campesinos que han adquiridoderechos sobre la tierra pero todavía nola reciben. De igual manera, es evidentela necesidad de actualizar el padrón

agrario lo cual implicará resolver dispu­tas sobre tierras y así poder definir ytitular los derechos de propiedad.

2.2.3 Impacto en autonomía y libertadejidal

La libertad de elección de transac­ciones con la tierra es básica para lograr

una eficiente asignación de recursos. Lalegislación anterior prohibía las transac­ciones de uso y enajenación de la tierraen ejidos y comunidades; se prohibíanlos contratos de compraventa, asocia­ción, renta, aparcería y la contratación

de mano de obra. Ahora al haber unamayor libertad es factible un incremen­to en la productividad derivado de lamás conveniente administración de losfactores empleados en el campo.

Dentro del marco de una mayor li­bertad de acción cabe destacar que lareforma autoriza a los ejidatarios la ob­tención del dominio pleno de sus parce­las, esto es, optar por la propiedadprivada. Por mayoría de dos terceras par­tes, la asamblea ejidal puede modificar elrégimen de la propiedad de la tierra.

La descapitalización es otro serio pro­blema que enfrenta el agro. El ejido erainembargable, marginando al ejidatariodel crédito comercial. Su financiamientose limitaba a la poco eficiente banca es­

tatal de fomento, lo cual se prestaba a todotipo de manejos venales y manipulaciónpolitica. En una palabra, corrupción.

La nueva legislación elimina lainembargabilidad de la tierra ejidal. Yapuede servir de garantía de pago. Paraevitar una pérdida generalizada de tie­rra por falta de pago, se adoptó un es­quema de anticrisis. Consiste en que elbancotoma la tierra del campesino rno-

134 Poirncxs PúBLICAS

roso durante un tiempo determinado pa­ra cobrarse la deuda. Lo puede hacerrentándola a un tercero o trabajándoladirectamente. Cuando termina de co­brarse el adeudo, el banco le devuelvela parcela al ejidatario.

Los ejidos se integran por el comisa­riado ejidal, el consejo de vigilancia yla asamblea. Uno de los objetivos de lasreformas fue la expulsión de la burocra­cia de la vida ejidal, por lo cual la nuevaley refuerza el poder de decisión de losejidatarios mediante el fortalecimientode las facultades de la asamblea y elconsejo de vigilancia. Así es posibleevitar los abusos del comisariado.

Anteriormente, la Secretaría de laReforma Agraria tenía facultades lega­les para intervenir en la elección deautoridades en los ejidos. Ahora no, losejidatarios pueden votar legalmente sinla intromisión de terceros.

Al respecto, un ejemplo de los efectos

de los aspectos positivos de la nueva le­

gislación es el del ejido Paraíso. Paraíso

es un centro ejidal, históricamente signi­

ficativo, pues es la tierra de Lucio Caba­ñas, el ya fallecido guerrillero. Ahí, los

ejidatarios habían padecido por década.

los estragos de un eacicazgo ejidal ligadoa la. autoridades estatales y federales. En

la primavera de 1992, la situación cam­

bió. Por primera vez la elección del 1:0­misariado fue secreta y libre. Perdió elcacique y se democratizó el ejido.

Se establece la operación de los eji­dos de acuerdo con un reglamento quelibremente adopten los ejidatarios. En­tre las facultades que se concede a laasamblea se encuentran: autorizar a unejidatario para que adopte el dominiopleno sobre sus parcelas (propiedad pri­vada); autorizar la aportación de las tie­rras de uso común a una sociedadmercantil y decidir la desaparición detodo el ejido. Para que se entienda me­jor, aprobar la propiedad privada de latierra que formaba parte del ejido.

Hay que remarcar que no se puedenesperar efectos espectaculares deriva­dos de la nueva legislación en el cortoplazo. La desconfianza largamente in­eubada en el campo retardará su impac­to. Además, existe el riesgo de que seconcentre la tierra debido a las imper­fecciones del mercado de capitales y eldesigual acceso a los insumos. Lo quesí es un hecho, es que el esquema ante­rior ya no funcionaba.

Algunas de las ventaja. de las modi­ficaciones realizadas a la Constituciónya la Ley Agraria, son: la mayor liber­tad que se otorga a los productores y lacertidumbre jurídica que permitirá unaumento de la inversión y la eficienciaagrana ..

Las ganancias en productividad se­rán heterogéneas. Las reformas noconstituyen un antídoto contra la pobre­za extrema. Para elevar la productivi­dad del sector, será necesaria la parti­cipación del Estado a través del créditode fomento bien dirigido, inversiones

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 13S

en riego, comunicaciones, capital hu­mano y asistencia técnica.

Para disminuir lapobreza extrema delos campesinos en regiones sin viabili­dad productiva, se debe privilegiar laayuda alimenticia, educativa y sanita­ria. Dicha ayuda implica canalizar sub-

sidios que eleven la productividad deltrabajo y, en formaderivada,su ingreso.El problema es que los subsidios nosiempre llegan a quienes verdadera­mente los necesitan.

Ley Federal sobre Metrologíay Normalización

Luis Guillermo [barra

• Introduccióndencias de la administración pública fe­deral de acuerdo a sus respectivas atri­buciones.

El dla 1"de julio de 1992 fue publicadaen el Diario Oficial de la Federación laLey Federal sobre Metrología y Norma­lización. Esta ley fue elaborada por laUnidad de Desregulación Económica yla Subsecretaría de Industria e Inver­sión Extranjera de la SECOFI.

La nueva Ley Federal sobre Metro­logía y Normalización cuenta con as­pectos radicalmente distintos a suantecesora. Es importante destacar quela aplicación de esta ley ya no es exclu­siva de la SECOFI sino que su aplica­ción y vigilancia compete a las depen-

Problemática de lanormatividad en México

La reforma de la LFMN, en materia denormalización, fue motivada principal­mente por las siguientes razones:

lo. Diferentes dependencias tienencompetencia para regular los mismosprocesos, productos, servicios o mate­rias.

20. La expedición de normas por par­te de las dependencias de la administra­ción pública federal no estaba sujeta areglas claras. Cada dependencia tenía

La Política Pública de la desincorporaciónde Entidades Paraestatales

Álvaro Rebollo López

"El punto central en la reforma delEstado es resolver, a favor del pueblo.el dilema entre propiedad que atendero justicia que dispersar; entre un Esta­do más propietario o un Estado más

justo. "

Carlos Salinas de GortariPrimer Informe de Gobierno

1. Génesis de laprivatización en México

Antes de 1982,el Estado mexicano tuvonumerosos motivos para el creciínientode su participación en el sector paraes­tatal, entre otros:

-Administrar empresas que, deacuerdo con el mandato constitucional,contribuyeran a dar estabilidad a la eco­nomía nacional, así como a promover eldesarrollo.

-Controlar la explotación de ciertosrecursos naturales, los cuales en algúnmomento fueron considerados como in­dustrias estratégicas para la nación.

-Conservar fuentes de trabajo, pormedio de adquirir empresas, simple­mente para evitar sus quiebras y salvar­las del cierre definitivo.

-Desarrollar proyectos a gran esca­la y plantas productivas, bajo el princi­pio de que el gobierno es más empren­dedor que el sector privado y que puedeser también más confiable.

146 POLfllCAS PúBLICAS

-Facilitar la administración de los"monopolios naturales" que repre­sentaban importantes economías de es­cala.

Principales Objetivos de laDesincorporación de Entidades

Paraestatales

A) Fortalecimiento de las finanzas pú­blicas.

B) Eliminación de gastos y subsidioseconómica y socialmente injustifi­cados.

C) Incremento de productividad en laeconomia por medio de asignar lastareas de producción al sector pri­vado, a efecto de alcanzar una nue­va estrategia para la reconversiónindustrial y abrir mercados a lacompetencia internacional.

D) Mejoramiento de la eficiencia delsector público por la reducción deltamaño de laestructura del gobierno.

II. Objetivos del proceso dedesincorporación

en México

El proceso de desincorporación de en­tidades paraestatales forma parte de unconjunto de acciones tendientes a lamodernización no sólo de la economíasino de la sociedad mexicana en su con­junto, con el fin de incorporar al país alos camhios que se gestan tanto a nivelnacional como mundial.

El proyecto de modernización se inicióa finalesde 1982,después del estallamien­lo de la recesión económica más severaque ha afectado al México moderno.

El origen de esta crisis estuvo rela­cionado con el funcionamiento globalde la economía mexicana, tanto en suámbito interno como externo, ambosíntimamente relacionados. Hasta 1982,México se caracterizaba por ser unaeconomía cerrada en términos de co­mercio internacional que tendía preci­pitadamente hacia la rnonoexportaciónde los hidrocarburos, y que por lo mis­mo tenía que adaptarse a los preciosestablecidos internacionalmente, lo quele generaba una gran vulnerabilidad ensu crecimiento. Si bien el país habíagozado de un proceso de industrializa­ción y contaba con una actividad manu­facturera interna de relativa importan­cia, ésta carecía de la capacidad parapenetrar en los mercados internaciona­les debido a que la articulación generalde la economía no lo permitía: por unalto nivel de protección y sus respecti­vos mercados cautivos, lo que ademasse reflejaba en la baja calidad de losproductos fabricados; una excesiva re­gulación de las actividades productivasy sobrevaluación de la moneda produc­to de las condiciones rnacroeconómicasimperantes.

Además de las condiciones que sepresentaban en el aparato productivo, elllamado "boom" petrolero había gene­rado que la presencia de la actividadestatal en la economía se expandiera endistintos ámbitos, muchas veces de for-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 147

ma pOCO planeada y organizada, gene­rándose duplicidad de actividades e ine­ficiencias. Uno de los reflejos delfuncionamiento estatal consistió en elaumento dc la deuda externa sobre todoen 1980 y 1981, la elevación del déficitpúblico y su consiguiente impacto enemisión mondaría e inflación.

El contexto internacional fue determi­nante; la elevación de la, tasas de interésinternacionales, que presionaron sobre ladeuda externa y sus intereses, así como ladisminución del precio de los hidrocarbu­ros, que reducen una fuente valiosa derecursos para el país, se conjugaron conla, rigideces estructurales de México yocasionaron el proceso de estrangula­miento de nuestra economía.

Ante este panorama, la sociedad me­xicana demandó un cambio, se diagnos­ticaron adecuadamente las causas denuestro estancamiento, se implantaronsoluciones que cambiaron nuestra, con­diciones globalmente, pam poder insertara la economía nacional en el dinámicocambio mundialque se avecinaba.

Los programas de gobierno, aunquenominalmente distintos, son la expre­sión de un proceso común. Entre lasprincipales políticas implantadas se en­cuentran: a) El control de las finanzaspública, y la reforma fiscal; b) El con­trol de los precios y otra, variables cla­ves de la economía, en las distintasconcertaciones que ha tenido el pacto deestabilidad y crecimiento económico, yanteriormente en el pacto de solidaridadeconómica; e) La desincorporación de

entidades no prioritarias ni estratégicas;d) La admisión en el GATI Yla apertu­ra comercial; e) El proceso de desregu­lación de la economía.

Entre los objetivos más importantesplanteados desde el inicio de la presenteadministración destacan, en materiaeconómica, el saneamiento de las finan­zas públicas así como la renegociaciónde la deuda externa. En este sentido, elavance es significativo, en marzo de1990 el paquete financiero que consi­guió negociar el país implicó una reduc­ción dc aproximadamente 21,500millones de dólares con respecto al sal­do de diciembre de 1988.

En el transcurso del presente año to­dos los recursos provenientes de las de­sincorporaciones han sido transferidosal fondo de contingencia, creado a fina­les de 1990, con la finalidad de enfren­tar posibles "shocks" inesperados a lapolítica económica del gobierno mexi­cano y cuyos recursos son manejadosindependientemente de los captadospor la Tesorería de la Federación.

Por instrucciones del Presidente dela República, se amortizaron importan­tes montos de la deuda pública interna,con los que se cancelaron pasivos delgobierno federal con el Banco de Méxi­co; además la operación permitió incor­porar a las reservas internacionales losrecursos en dólares que se encontrabanen el fondo. De la mencionada amorti­zación, el 66.4% provenía de la ventade Teléfonos de México, el31.1 %de laventa de instituciones bancarias, el

148 Pot.rncxs PúBLICAS

0.6% de la venta de empresas y el 1.9%de los interes generados en el fondo.

La liquidación de este pasivo en ladeuda interna brota permitió una reduc­ción aproximada del 12% de la misma,que tendrá como consecuencia un aho­rro en los intereses que paga el gobiernofederal de casi 3.2 billones de pesosanuales, lo cual profundiza las medidasde saneamiento financiero del sectorpúblico emprendidas por la presente ad­ministración.

Los resultados obtenidos confirmanla eficacia de la estrategia. La inllaciónse ha reducido, al tiempo que se recu­pera el crecimiento económico en for­ma gradual y sostenida. El productomantiene un crecimiento superior al dela población, por cuarto año consecuti­vo. El crecimiento promedio anual en­tre 1989 Y 1992 será de 3.6 por ciento,después de un periodo de crisis y estan­camiento. La inflación por su parte,muestra su nivel más bajo en 20 años.En el último trimestre de 1987 la infla­ción anualizada alcanzó cifras cercanasal 200 por ciento. A partir de abril de1992, la inflación mensual es inferior al1 por ciento y se espera un crecimientode precios cercano al ll por ciento du­rante el año.

México muestra los resultados fisca­les más favorables en el transcurso delpresente siglo. En 1992 el superávit fi­nanciero del sector público, aquel queincluye los intereses totales, repre­sentará el 3.4 por ciento del PIB. Alcierre de 1988 presentó un déficit del 12

por ciento del PIB. Aun si se excluyenlos ingresos extraordinarios por la ventade la participación de Teléfonos de Mé­xico y los bancos comerciales enajena­dos, el déficit financiero resultante seriade 0.4 por ciento del PIB.

El presupuesto federal muestra des­de 1992 un superávit financiero para elsector público, aun excluyendo los in­gresos extraordinarios por las desincor­poraciones. El superávit financieropresupuestal será positivo por segundoaño consecutivo. Ello ha sido posiblegracias al aumento de los ingresos y alcontrol del gasto público.

Por su parte, en materia social, elgobierno ha fomentado y participadocon la población más afectada en pro­gramas que están logrando mejorar losniveles sociales de la mayoría margina­da en el territorio nacional, como es elprograma nacional de Solidaridad; la am­pliación de la vida democrática en el país,se consolida como un rellejo de la voca­ción plural que priva en el país, a pesar(ela recesión económica de la década pasa­da. Además se han promovido los intere­ses de México en el exterior, síntoma delos cambios globales que se han dado enel interior del país.

La administración presidida por elLic. Carlos Salinas de Gortari estable­ció dentro de sus programas prioritarioscontinuar con el proceso de desincorpo­ración de entidades paraestatales. Con­sideró que un Estado extenso y dispersotermina siendo un Estado débil. La des­incorporación responde así a un princi-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 149

pio de fidelidad con el carácter nacionaly nacionalista del Estado. "El puntocentral en la reforma del Estado es re­solver, a favor del pueblo, el dilemaentre propiedad que atender o justiciaque dispersar; entre un Estado más pro­pietario o un Estado más justo" (Primerinforme de gobierno).

III. Marco jurídicodel proceso

de desincorporación

El sustento normativo y jurídico delproceso de dcsincorporación de entida­des paracstatales parte de la propiaConstitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos.

Los artículos 25 y 28 constituciona­les reformados en 1983, señalan lasáreas estratégicas y se establecen loslineamientos para que el Estado, en par­ticipación con los sectores social y pri­vado, impulse y organice las activida­des prioritarias del desarrollo.

El artículo 28 constitucional estable­ce lo siguiente: "No constituirán mo­nopolios las funciones que el Estadoejerza de maneta exclusiva en las áreasestratégicas a las que se refiere esteprecepto: acuñación de moneda; co­rreos, telégrafos, radiotelegrafía y la co­municación via satélite; emisión debilletes por medio de un solo banco,organismo descentralizado del gobier­no federal; petróleo y los dcmás hidro-

carburos; petroquímica básica; minera­les radioactivos y generación de energianuclear; electricidad, ferrocarriles y lasactividades que expresamente señalenlas leyes que expida el Congreso de laUnión."

Ante la problemática de la empresapública resultó indispensable moder­nizar el sistema jurídico que regula sugestión, adecuándolo a las condicionesimperantes en el pais. Para ello era ne­cesario que las empresas públicas con­taran con un estatuto legal que lasregulara con el propósito de promoverel desarrollo integral de la nación.

Es así como surge la Ley Federal delas Entidades Paraestatales promulgadaen mayo de 1985 y orientada a señalarlas premisas fundamentales que regulanlas relaciones entre el sector central yparaestatal, en un marco de mayor au­tonomía de gestión.

Posteriormente, en uso de su facultadreglamentaria el Presidente de la Repú­blica expidió el Reglamento de la LeyFederal de Entidades Paraestatales, pu­blicado en enero de 1990, que abarca laconstitución. organización, funciona­miento, control y extinción de las enti­dades paraestatales.

Las bases de organización de la ad­ministración pública federal, centrali­zada y paraestatal se establecen en laLey Orgánica de la Administración Pú­blica Federal, de conformidad con lopreceptuado por el articulo 90 constitu­cional.

150

El proceso de enajenación de entida­

des paraestatales, además de funda­

mentarse en las leyes y reglamentos

antes mencionados, debe apegarse a la

Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos. En particular, el ar­

ticulo 134 constitucional señala que elproceso de enajenación debe llevarse a

cabo invariablemente a través dc licita­

ciones públicas a fin de asegurar lasmejores condiciones de venta para el

Estado en cuanto a precio, oportunidady demás circunstancias pertinentes.

Cabe precisar que existen procedi­

mientos para la venta de empresas esta­

blecidos por la Comisión Intersecreta­

rial de Gasto Financiamienlo (cuerpocolegiado inlegrado por la. secretarías

de Hacienda y Crédito Público, Progra­

mación y Presupuesto, Contraloría Gene­ral de la Federación, Comercio y

Fomento Industrial, Trabajo y Previsión

Social, asi como por el Banco de Méxi­co). Estos procedimientos regulan laenajenación a título oneroso en favor de

los sectores social o privado dc los títulos

del gobierno fcdcral (septiembre de1990).

Es asf como el gobierno ha realizado

una inlensa revisión de los preceptos

legales, ha modificado algunas leyes y

ha actualizado por medio de reformas yadiciones algunas leyes anteriores y que

siguen permaneciendo vigentes, tales

como la Ley General de SociedadesMercantiles.

IV. Estrategia dedesincorporación

Ésta se inicia con los planteamientos yanálisis de empresas y organismos quedependen de cada secretaria, basándoseen los criterios de: rentabilidad, subsi­dios, actividad económica, estructurasectorial, financiera, laboral y de rees­tructuración financiera e industrial.Posteriormente se presentan las pro­puestas de desincorporación a los cuer­pos colegiados de decisión.

V. Técnicas y métodospara desincorporar por

la vía de la venta(enajenación de empresas

paraestatales)

Los procedimientos para la venta deempresas paraestatales en nuestro paísevolucionaron con base en las experien­cias obtenidas y responden a la estruc­tura, funciones y marco jurídico de laadministración pública, a las necesida­des de la coordinación por parte de laSecretaría de Hacienda y Crédito Públi­co, a las modalidades particulares delpropio sector paraestatal y a la. prácti­cas y necesidades con que se ha mani-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 151

festado la participación de los sectoressocial y privado en el proceso.

Estructura del proceso de venta deempresas

Descripción General

La Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico tiene la responsabilidad decoordinar, supervisar y ejecutar la ventade empresas paraestatales.

Con el objeto de fortalecer las accio­nes del gobierno federal para la ventade entidades paraestatales, por acuerdodel Presidente de la República se creóla Unidad de Dcsincorporación al iniciodel año de 1990. Esta unidad está inte­grada por el Coordinador General, elSubcoordinador General, cuatro direc­ciones generales, ocho direcciones deárea y por el personal de apoyo.

A continuación se describen breve­mente los procedimientos generales uti­lizados en la enajenación de entidadesparaestalcs. (Ver gráfica del proceso).

Procedimientos para la enajenaciónde entidades paraestatales

1. Propuesta de la dependencia coor­dinadora:

El procedimiento se inicia formal­mente cuando: la Secretaría de Progra­mación y Presupuesto, a propuesta de lacoordinadora de sector correspondien­te, obtendría el acuerdo del ejecutivofederal para proceder a la enajenaciónde la participación estatal de referencia,comunicándolo a la propia coordinado-

ra de sector y a la Secretaría de Hacien­da y Crédito Público.

2. Acuerdo de la Comisión Intersecre­tarial Gasto Financiamiento para ladesincorporación,

Para efectos de lo anterior las pro­puestas que en ejercicio de sus atribu­ciones legales formulaba la Secretariade Programación y Presupuesto paraliquidar, extinguir, transferir a los esta­dos y municipios, enajenar la participa­ción estatal y fusionar entidades para­estatales, se basaban en los dictámenesde la Comisión Intersecretarial GastoFinanciamiento.

3. Oficio de la Secretaría de Progra­mación y Presupuesto a la Secreta­ria de Hacienda y Crédito Público.

En relación con el comunicado porparte de la Secretaría de Programacióny Presupuesto a la Secretaría de Hacien­da y Crédito Público (punto 1) solicita­ba a ésta designar a la sociedad nacionalde crédito que fungiría como agenteencargado de la enajenación.

La Secretaria de Hacienda y CréditoPúblico mantendría, a partir de estepunto y a lo largo de todo el proceso, lafacultad de coordinar, supervisar y eje­cutar la venta de las empresas propues­tas para tal efecto, siendo la responsableúnica del desarrollo del mismo.

La Secretaria de Hacienda y CréditoPúblico por conducto de la Unidad deDcsincorporación, designa al bancoagente. La decisión sobre el banco queen particular llevará la venta está en

152 POLiTICAS PúBLICAS

función de su experiencia y sus cargasde trabajo.

La Unidad de Desincorporación encoordinación con el banco agente dise­ñarán los lineamientos generales parainstrumentar la venta, como lo es elprospecto de venta, monto del depósito,etcétera, una vez que éstos han sidoaprobados por la Unidad de Desincor­potación, podrán fundirse por el bancode acuerdo a las bases de venta y elcalendario autorizado entre aquellos in­teresados con derecho a recihirla, sien­do éste el único facullado legalmentepara proporcionar información a los in­teresados.

El banco designado promoverá porconducto de la Secretaría de Hacienday Crédito Público y del enlace corres­pondiente de la coordinadora de sectoruna reunión con los niveles directivosde la empresa sujeta a enajenación paraexponer las características del procesoy definir los requerimientos de informa­ción necesarios.

4. Perfil informativo y prospecto des­criptivo

Esta primera información permite albanco elaborar dos documentos: el perfilinformativo y el proyecto descriptivo.

El perfil informativo es un documen­to reducido en el que se incluyen losaspectos generales de la empresa res­pecto a su naturaleza, estructura accio­naria y administrativa y principalmentedatos de la operación y financieros dela empresa. Simultáneamente publica

en los diarios de mayor circulación na­cional una convocatoria en la que seinforma a los interesados que la empre­sa está en venta y que pueden obteneresta información preliminar y la. basesque regirán el proceso de venta.

El segundo documento es el prospec­to descriptivo, en el que se incluyentodas las características que para unaoperación de compraventa es necesarioconocer de la empresa, entre otros: es­tados financieros auditados y dictami­nados por los auditores externos de laempresa, el informe del comisario de laSecretaría de la Contraloría General dela Federación, sintesis o copias de loscontratos de crédito, laborales y otradocumentación importante o relevantede la empresa, así como una serie deanexos que incluyen documentación talcomo:

1. Acta constitutiva;

2. Escrituras de terrenos y facturas deeqUIpos;

3. Información sobre patentes ymarcas;

4. Información sobre proceso de pro­ducción, productos finales, materiasprimas, bienes intermedios y otros insu­mos;

5. Contratos colectivos e individualesde trabajo;

6. Perfil del personal (antigüedad, esco­laridad y currícula de los directivos);

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 153

7. Contratos con clientes, instituciones,comerciales o individuales;

8. Relación de proveedores de equipo,procesos, servicios e insumos;

9. Canales de distribución y estrategiade mercadotecnia incluyendo políticade precios y descuentos;

lO. Pasivos incluidos en la licitaciónincluyendo el laboral contingente;

11. Juicios y demandas pendientes;

12. Estados financieros dictaminados(cinco años);

13. Avalúos vigentes de plantas, edifi­cios, viviendas y terrenos;

14. Especificaciones sobre activos y pa­sivos circulantes y en su caso de capitalcontable;

15. Planos relevantes de las plantas;

16. Comprobantes del cumplimiento deobligaciones fiscales, del IMSS, INFO­NAVIT, seguros, etcétera.

Se tuvo especial cuidado que en elprospecto descriptivo no se revelarandatos que se consideraban confidencia­les o relacionados con la estrategia co­mercial o de producción de la empresa,para evitar que los posibles comprado­res o competidores obtuvieran dicha in­formación en detrimento y perjuicio dela empresa sujeta al proceso.

El prospecto descriptivo constituyela postura oficial del vendedor, de ahi la

importancia de la fidelidad con que re­fleje la situación real de la empresa,toda vez que no sólo constituye la basepara la evaluación del inversionista sinoque delimita los alcances de las respon­sabilidades del propio gobierno federalcomo vendedor.

Para recibir el prospecto se exige, enla mayoría de los casos, un depósitocuya magnitud varia de acuerdo al ta­maño de la empresa. También se re­quiere una carta de confidencialidad enla que se estipula que la informaciónrecibida no se va a divulgar. Adicional­mente, los interesados serán invitados arealizar una visita técnica a la empresa.

5. Bases

Éstas son elaboradas por el bancoagente debidamente sancionadas y au­torizadas por la Secretaria de Hacienday Crédito Público, por conducto de laUnidad de Desincorporación, mediantelas cuales se instrumenta la venta, cons­tituyen el marco jurídico en el que sedesarrolla el proceso de venta y son decarácter obligatorio para los participan­tes en el mismo.

6. La convocatoria de venta

E.~ el documento que elabora el ban­co agente cuyo contenido requiere de laautorización de la Secretaría de Hacien­da y Crédito Público, por conducto dcla Unidad de Desincorporación, y de laComisión Nacional de Valores (para supublicación). Una vez autorizado pro­cede a su publicación en los periódicosde mayor circulación nacional y local,

154 Por.trtcss PúBUCAS

así como en revistas especializadas delramo.

A los inversionistas interesados en elproceso de venta se les invita a enviaral banco agente una carta de intenciónen la que manifiesten de manera oficialsu interés en adquirir la participaciónaccionaría o activos en venta.

La convocatoria pública marca for­malmente el inicio del proceso de venta,sujeto en sus fechas al calendario y a lasbases de la venta aprobadas previamen­te por la Unidad de Desincorporacion.

7. Evaluación técnico-financiera

El banco agente, contando con lainformación recabada de la empresa,realiza un estudio minucioso denomi­nadoevaluación técnico-financiera, en­tre los métodos que utiliza están: valorpresente y de flujos futuros, valor con­table, valor de liquidación y valor demercado. Todo este análisis da comoresultado un valor mínimo de referen­cia, el cual se puede tomar como baseya que es un indicador del precio de laempresa y con él se pueden efectuarcomparaciones para poder evaluar lasofertas recibidas; sin embargo, con ellono se quiere decir que ése deba ser elprecio de venta de la empresa ya quepuede venderse a un valor distinto, de­pendiendo dc las condiciones del mer­cado, pudiendo ser este precio superioral que resultó.

Se trata de uno de los documentos yelementos más importantes del procesoy se consideró que los bancos cuentan

con expertos nacionales e internaciona­les para realizar esta evaluación dentrode los mejores criterios de rentabilidady eficiencia.

8. Recepción, homologación de ofer­tas

El banco agente recibe las posturasde compra conforme a los lineamientoscontenidos en las bases de venta. Seentregan en sobre cerrado de maneraindividual. Este acto se realiza con lamayor transparencia, en presencia de unnotario público, de representantes de laSecretaría de Hacienda y Crédito Públi­co, de la Secretaria de la Contraloria yde Representantes de la empresa tene­dora de las acciones.

Derechos de terceros

Éste es un punto importante a tratar.La sociedad nacional de crédito vigilaráen el transcurso del proceso el respeto alos derechos que existían a favor deterceros, en adición a los que se estable­cen en la Ley General de SociedadesMercantiles, que podían estar estableci­dos en los estatutos mismos de la socie­dad. Asimismo, el sector social represen­tado por los trabajadores organizados dela empresa y de conformidad al articulo32de la Ley Federalde Entidades Paraes­tatales tiene derecho de preferencia paralaadquisiciónen igualdadde condicionesy respetando los términos de las leyes yestatutos correspondientes.

9. Autorización y resolución de venta

La Secretaria de Haclenda y CréditoPúblico expide oficios de autorización y

REVISTA DE ADMlNISTRAOÓN PúBLICA 155

resolución de venta en favor de la ofertaque garantice la, mejores condicionesde venta para el Estado, igualmente loenvía al banco agente para que procedaa la formalización legal de la venta.

10. Formalización de la compraventa

Se acuerda entre los representanteslegalmente autorizados del vendedor ydel comprador cuáles seran los térmi­nos de la venta. Posteriormente con lasucripción del respectivo contrato decompraventa se formalizara la opera­ción, pactándose dentro del clausuladodel contrato todas las obligaciones yderechos, tanto del vendedor como delcomprador. Después el comprador rea­liza una auditoría de compra, que some­te a la consideración de la Secretaría deHacienda y Crédito Público quien de­termina previo análisis la procedenciade sus reclamaciones y, en su caso, au­toriza el reembolso correspondiente,con ello se constituye la etapa final dclproceso.

11. Entero a la Tesorería de la Federa­ción

La Tesorería de la Federación es elórgano interno de la Secretaria de Ha­cienda y Crédito Público por medio delcual se depositan los ingresos del Esta­do, obtenidos por diferentes conceptostales como: impuestos, derechos, mul­tas, recargos, venta de empresas, etcé­tera.

12. Recomendación banco agente

Acto seguido se procede por partedel banco agente a la homologación de

las ofertas recibidas con el objeto deanalizar cada una de ellas y poder dcter­minar cuál representa un mayor benefi­cio para el Estado, en monto ofertado ycondiciones de pago, así como los pro­yectos del comprador con respecto a laempresa.

El banco agente presentara su reco­mendación a la Secretaría de Hacienday Crédito Público sobre la propuestaque garantiza las mejores condicionesde venta para el Estado.

Cuando las propuestas se encuentrenpor debajo del precio mínimo de refe­rencia o sólo una esté por encima, perosiendo ésta poco favorable para el Esta­do, se procederá a efectuar otra licita­ción. Si la propuesta se sitúa por encimadel precio mínimo de referencia se pro­cede a asignar la empresa.

En general se licitan hasta en tresocasiones y de no obtenerse resultadosfavorables se procede, con autorizaciónexpresa de la Comisión IntersecretarialGasto Financiamiento, a negociar conel (los) interesado(s).

En todo caso la Secretaría de Hacien­da y Crédito Público presentará el casoa la Comisión Intersecrctarial Gasto Fi­nanciamiento para definir la acción aseguir.

Una vez ya resuelto el caso, la Comi­sión Intersecretarial Gasto Financia­miento emitirá un dictamen en dondeplasmará su decisión respecto a si selicita nuevamente la empresa, se asignaa aquel grupo cuya propuesta repre-

1S6 POltnaS PúBLICAS

senta mayores beneficios para el Estadoo se cambia el proceso de venta por elde liquidación de la empresa.

En resumen tiene como función pri­mordialla recepción y custodia del fon­do del erario federal, así como tambiénse encarga de los egresos propios delEstado. Cabe mencionar que una vezformalizada la operación el banco agen­te deposita los recursos obtenidos en laTesorería de la Federación.

13. Desincorporación

Una vez agotados todos los procedi­mientos anteriores, la Secretaría de Ha­cienda y Crédito Público enviaba elfiniquito acompañado de toda la docu­mentación legal del proceso, a la Secre­taría de Programación y Presupuesto,para la desincorporación formal de laentidad del padrón de entidades paraes­tatales; a su vez se notifica a la Secreta­ría de la Contraloría General de la Fede­ración para que de acuerdo con sus atri­buciones dé fe de la transparencia ylegalidad del proceso concluido, que­dando con ello cerrado el expediente decada entidad.

14. Integración del libru blanco

Una vez que el proceso de enajena­ción ha concluido, el banco agente tienela responsabilidad de elaborar el deno­minado "libro blanco" que consiste enla recopilación de todos los documentosoficiales relacionados con el proceso deventa. El Coordinador General de laUnidad de Desincorporación envía co­pias a la Presidencia de la República, a

las secretarías de Programación y Pre­supuesto, antes de su extinción, y de laContraloría General de la Federación ya la coordinadora sectorial, a la Conta­duría Mayor de Hacienda de la H. Cá­mara de Diputados, y conserva unejemplar adicional en la Unidad a sucargo.

VI. Auditoría del procesode venta y evaluación de

los mecanismos de controly supervisión del mismo

I. Dictamen del auditor externo de­signado por la SECOGEF.

11. Informe del comisario al consejo deadministración de la entidad.

111. Auditoría de venta solicitada por elbanco agente a la SECOGEF.

IV. Revisión y, en su caso, autorizaciónde la SHCP de las reclamacionespresentadas por el comprador como

resultado de la auditoría de compra.

V. Revisión del proceso de venta, des­de su inicio hasta su conclusión, porparte de la SECOGEF y de la Con­taduría Mayor de Hacienda.

VII. Conclusiones

Evaluación del efecto de la enajena­ción.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 157

Al inicio de la presente administra­ción se plantearon dos objetivos bási­cos: crecimiento económico y conso­lidación de la estabilidad de precios.Para tal efecto, se estableció como li­neamiento fundamental la moderniza­ción económica.

Uno de los aspectos más relevantesde esta modernización es, como se hadescrito anteriormente, la moderniza­ción del Estado mexicano.

El avance en materia de desincorpo­ración es considerable: en 1982 el Esta­do contaba con más de 1100 empresasy a la fecha esta cifra se reduce a 221.Adicionalmente, durante 1982 el Esta­do participaba en 45 ramas de actividadeconómica y actualmente su interven­ción se ha concentrado en 27 ramas.

Otro de los efectos del proceso dedesincorporación se observa a nivel delsaneamiento de las finanzas públicas.La privatización de empresas ha gene­rado que el gasto de gobierno por con­cepto de transferencias disminuyasignificativamente.

En cuanto a la participación en elproducto interno bruto de las empresasque dejaron de formar parte del sectorpúblico puede afirmarse que el efectono ha sido significativo. El PIB de laempresa pública con respecto al PIBnacional fue de 14.3% durante 1982 yen 1990 esta participación fue de 12.7%A pesar de que el Estado participa me­nos de manera directa en la economía,

en el primer trimestre de este año lainversión privada ha mostrado un fuertedinamismo ya que aumentó a nivelessuperiores del 13% en términos reales,señalando los resultados del cambio es­tructural que ha tenido lugar en Méxicopor su programa económico.

Por lo que respecta al proceso deenajenación de empresas en particular,puede mencionarse que en algunos ca­sos la evaluación de sus repercusionesse complica debido al poco tiempo quetienen las entidades privatizadas. Noobstante, puede mencionarse que dichoproceso ha generado, a nivel de la em­presa, los siguientes efectos: aumentoen la inversión, aumento en la capitali­zación de la empresa, integración hori­zontal y vertical de las empresas,avance tecnológico, aumento en el usode la capacidad instalada, mejoramien­to de las condiciones y prestaciones delos trabajadores, penetración en merca­dos internacionales, entre otras.

Los recursos que se han captado porconcepto de venta de paraestatales sehan canalizado a renglones prioritarios,se han utilizado para financiar progra­mas gubernamentales como el Prona­sol, la desincorporación ha contribuidoa los propósitos de modernización de laindustria y al ejercicio adecuado y efi­caz de la rectoría del Estado.

Los grandes objetivos planteadospor la presente administración se estáncumpliendo, la economía está crecien­do y el aumento en los precios se hareducido considerablemente. Durante

t58 POLmeAS PúBUCAS

1982 la tasa de crecimiento del produc­lo fue de 0.6% con una inflación del98.8 %; el año pasado la economía en suconjunto creció 3.9% y los precios alconsumidor aumentaron un 29.9%; enel primer semestre de este año la tasa decrecimiento del PIB fue de 4.8 % Y lainflación acumulada a septiembre erade únicamente 11.9%

En el transcurso de los últimos cua­tro años la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, por conducto de laUnidad de Desincorporación, ha con­cluido 200 procesos que incluyen a em­presas de participación estatal mayo­ritaria, minoritaria y venta de activos,generando recursos que ascienden amás de 26.7 billones de pesos en térmi­nos nominales.

Actualmente se encuentran incluidasen el proceso de desincorporación, víaventa, grandes empresas cuya enajena­ción reviste ciertas complejidades. Noobstante, la experiencia adquirida en loscasos más sencillos ha establecido lasbases para llevar a cabo eficientementeestos procesos.

Finalmente se puede afirmar que laexperiencia mexicana a la enajenaciónde entidades paraestatales ha sido satis­factoria dentro del marco internacional.Contamos con un Estado que se en­cuentra no sólo concentrado en lo bási­co, sino que se consolida y cumple susobligaciones constitucionales colocan­do en primer término el desarrollo na­cional para generar condiciones de vidapara los habitantes del país.

REVISTA DEADMINISTRA5=IÓN PÚBl,t~ .~

RESUMEN

EL PROCESO DE DESINCORPORACION DE ENTIDADESPARAESTATALES POR LA VIA DE VENTA

I INICIO DEL RECEPCION DEL LIBROPROCESO BLANCO POR PARTE

1DE LAS AREAS

CORRESPONDIENTES:SECOGEFY

CONTADURIA MAYORPROPUESTA DE DE HACIENDA DE LA H.

LA DEPENDENCIA CAMARA DECOORDINADORA DIPUTADOS

IDICTAMEN DE

LAC.I.G.F.

1 INTEGRACION DELLIBRO BLANCO

ACUERDO PARADESINCORPORACION

RESOLUCION

1

DESINCORPORACION

DESIGNACION DELBANCO AGENTE FORMALlZACION

jDE LA

COMPRAVENTA

LINEAMIENTOSDE VENTA AUTORIZACION

l Y RESOLUCIONDE VENTA

PERFIL BASICODE LA EMPRESA

I EVALUACION RECEPCION YTECNICO HOMOLOGACION

PROSPECTO DE FINANCIERA r- DE OFERTAS

VENTA -

La política pública del Tratado de LibreComercio

Jaime Zabludovsky

La exposición se compone de dos par­tes:

l. El Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte (TLC) comoparte de la política económica ac­tual.

2. El proceso interno de organizacióndel sector público y del sector pri­vado para la negociación, y su im­portancia para la administración ylas políticas públicas.

El TLC en la políticaeconómica actual

El TLC es el siguiente paso lógico delo que ha ocurrido en México durante

los últimos años. Es un esfuerzo quecontinúa y profundiza el cambio estruc­tural quc estamos viviendo. La diferen­

cia entre este proceso y las medidaspasadas radica en que el TLC no es uncambio unilateral. El TLC permite unareciprocidad en este esfuerzo interno decambio, ya que al mismo tiempo quenos transforruamos, Estados Unidos y

Canadá nos otorgan acceso a sus mer­cados y adoptan medidas que fortalecenlos esfuerzos de México.

Durante la década de los ochenta, elgobierno mexicano inició un movi­miento hacia la liberalización, la desre­gulación y la modernización. El casomás ilustrativo de este proceso es laliberalización del mercado de bienes,que comenzó en 1983.

162 POLÍTICAS PúBLICAS

Para ejemplificar lo anterior mencio­naré algunos indicadores. A fin de1982, la economía mexicana estaba to­talmente cerrada al comercio exterior.Por un lado, todas las importacionesestaban sujetas al requisito de permisoprevio, trámite administrativo y buro­crático que se realizaba ante la SECO­FI. Dicho trámite, que representaba unpermiso para importar en condicionesrnonopólicas, era de carácter discrecio­nal, y en aIgunos casos, fuente de co­rrupción. Por otro lado, los aranceleseran muy elevados, en algunos casos de100%. La protección arancelaria, conlas señales que daba la política econó­mica, provocó que la producción nacio­nal se enfocara hacia el mercado internoy que se descuidaran las exportaciones;resultaba más rentable vender en elmercado nacional.

Uno de los objetivos de la aperturaes resolver los problemas de falta decompetitividad. La apertura elimina lospermisos y promueve mecanismos mástransparentes y generales para la impor­tación. Mediante la reducción de aran­celes se abaratan los costos de produc­ción, lo que permite a los empresariosmexicanos obtener acceso a materiasprimas y bienes de capital de calidad aprecios internacionales. Por ello, ade­más de reducir el arancel máximo de100% a 20%, actualmente sólo el2% delos productos está sujeto a permisosprevios.

El éxito de la política de apertura serefleja en un aumento en las exportacio­nes de productos no petroleros. Éstas

pasaron de 3 mil millones a 20 milmillones de dólares. México, que era unpaís casi monoexportador, se transfor­mó y ahora dos terceras partes de susexportaciones son de productos no pe­troleros.

El Tratado es un instrumento que ledará continuidad a la política comercialde México, cuyo objetivo final es llegara ser una economía totalmente abierta.Por ejemplo, a partir de la entrada envigor del TLC y en el transcurso de 10años, se eliminarán los permisos pre­vios, por lo menos respecto de EstadosUnidos y Canadá, países que adquierenalrededor del 70% ó 75% de nuestrasexportaciones.

Además, a través del Tratado obte­nemos reciprocidad. Es decir, EstadosUnidos y Canadá realizan esfuerzos si­milares en la eliminación de sus arance­les y barreras no arancelarias a lasexportaciones mexicanas. Esto es muyimportante porque hace 10 años tenía­mos poco conocimiento de los proble­mas de acceso al mercado estadoulii­dense. Desde entonces el sector indus­trial mexicano ha comenzado a exportary lo ha hecho con tal éxito que actual­mente somos el tercer socio comercialde Estados Unidos, después de Canadáy Japón. El comercio con nuestro veci­no del norte suma 70 mil millones dedólares y en muchos productos manu­facturados somos los principales pro­veedores del mercado estadounidense.Sin embargo, al mismo tiempo que elproductor mexicano descubrió los be­neficios de acceder al mercado de ex-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 163

portacion más grande del mundo, seenfrentó a los problemas derivados dela competencia internacional, las barre­ras arancelarias y no arancelarias al co­mercio. El Tratado elimina esos pro­blemas. Establece reglas claras que, amediano y largo plazo, le brindan certi­dumbre a los productores de los trespaíses.

A continuación presentaré algunosejemplos de cómo con el Tratado seresuelven algunos de estos problemas yse obtiene reciprocidad. Uno de los sec­tores de la economía mexicana con ma­yor potencial de crecimiento y cuyosproductos han alcanzado competitivi­dad internacional es el de la confección.Esta industria ha logrado exportar, perono ha alcanzado los niveles óptimos deinversión debido a que sus exportacio­nes enfrentan dos tipos de problemas alacceder al mercado estadounidense. Elprimero son los aranceles elevados queEstados Unidos aplica a los productostextiles. Para ciertos productos el arancelsupera el 30%, lo que hace prohibitiva laexportación. El segundo son la, cuota, deimportación que aplica ese pais. Éstasprovocan una gran incertidumbre en elproductor, pues dependen de una serie devariables sobre la, que el productor notiene control.

El Tratado suprime esa incertidum­

bre para la toma de decisiones por fac­

tores que no están ligados a la actividad

empresarial. A partir del primer día en

que entre en vigor el TLC, todas lascuotas para las exportaciones mexiea-

nas desaparecerán y el máximo arancelserá de 20%, mismo que se eliminará enel transcurso de diez años. Esto signifi­

ca que el productor sólo tendrá quepreocuparse de elaborar un producto

bueno y competitivo, ya que el acceso

al mercado de Estados Unidos será

irrestricto,

El Tratado complementa el esfuerzode cambio estructural interno al propor­cionar a las exportaciones mexicanas deproductos agrícolas acceso a un merca­do atractivo pero altamente protegido.En el sector agropecuario se han reali­zado, a nivel nacional, esfuerzos muyimportantes de reconversión. En estesentido, la modificación al artículo 27de la Constitución que da viabilidad yseguridad a la inversión productiva enel campo.

En lo referente a la inversión, es im­portante subrayar que México poseeuna economía en desarrollo. El ahorrointerno no es suficiente para financiaruna tasa de crecimiento como la quenecesitamos paradarmejores oportuni­dades de empleo a nuestra población.Por ello, la presente administración hatomado medidas para hacer de Méxicoun lugar atractivo para la inversión na­cional y extranjera. Por ejemplo, el Re­glamento de Inversiones Extranjerasengeneral, y el TLC en particular, respon­den a la creciente competencia en losmercados financieros internacionales yofrecen un marco de reglas claras ypermanentes para atraer inversionistasy generar oportunidades de inversión.

164 POLmeAS PúBLICAS

En materia de servicios financierosel Tratado viene a reforzar el proceso deliberalización que se inició con la priva­tización de la banca. El TLC contiene laposibilidad de que, después de un perio­do de transición, intermediarios inter­nacionales comiencen a participar en elmercado financiero mexicano.

En 10 que se refiere a la propiedadintelectual, la legislación sobre este te­ma, aprobada por el Congreso en 1991,reconoce que la piratería disminuye losincentivos para el desarrollo tecnológi­co y cultural, por lo que establece unrégimen claro para la protección deobras literarias, marcas e invenciones,entre otras. En este caso, el TLC tam­bién complementa los esfuerzos nacio­nales al establecer una serie dedisciplinas para sancionar la piratería yasegurar los derechos de propiedad in­telectual.

Así, el Tratado ofrece un conjunto dereglas estables y previsibles para orde­nar y encauzar la relación comercialexistente entre los países. A través deeste instrumento juridico, aumentaránlas oportunidades para la exportación yla inversión, lograremos una mayorcompetitividad, nuestra economia sefortalecerá y se generarán más y mejo­res empleos, lo que en última instanciaes el objetivo final de la política econó­mica. El TLC, sin embargo, no debeconsiderarse como un proyecto aislado,ya que es la continuación de un procesode apertura que se ha llevado a cabo

especialmente durante la administra­ción del Presidente Salinas.

El proceso de negociacióndel TLC en la sociedad

mexicana y laadministración pública

Si bien es cierto que el país ya estabaencaminado hacia una apertura comer­cial antes de la negociación del Tratado,también es cierto que el presentar unpaquete integral y comprensivo requi­rió de un gran esfuerzo por parte de todala sociedad. Las experiencias derivadasdel PECE, en términos de concertaciónentre el Estado y la sociedad civil, fueun ejercicio importante que facilitó elproceso de consulta con los diferentessectores, antes y durante el proceso denegociación del Tratado.

El TLC implicó la negociación demuchas cosas al mismo tiempo. Llisdistintas dependencias del gobierno secoordinaron con sus expertos para con­formar el equipo negociador. El Presi­dente instruyó al secretario Serra Puchey al equipo negociador para que inicia­ran elproceso de consulta con lossectoresproductivos de México un año antes delinicio de la negociación trilateral. La ne­gociación formal entre los tres países co­menzó el 12 de junio de 1991.

Los trabajos preparativos y los quese llevaron a cabo durante la negocia­ción se realizaron por conducto del

REViSTA Df: ADMINISTRACJPN PÚBLICA

Consejo Asesor del TLC, la ComisiónInterseeretarial y la Coordinadora deOrganizaciones Empresariales de Co­mercio Exterior (COECE). El ConsejoAsesor del Tratado, presidido por elsecretario Serra Puehe, está integradopor representantes del sector laboral,empresarial, agropecuario y académi­co. La Comisión Intérsecretarial delTLC, a cargo del doctor Herminio Blan­co, cuenta con la presencia de variasentidades de la administración pública,entre ellas la Secretaria de RelacionesExteriores, que mantiene informado alresto del sector público del proceso denegociación. Finalmente, la COECE hasido el vínculo del sector privado con elsector público desdc los trabajos prepa­ratorios de la negociación del Tratado.

Durante la etapa para preparar la ne­gociación del Tratado la COECE creóISO grupos de asesoría, equivalente aun equipo de 1200 empresarios, pararealizar diagnósticos sectoriales. De es­ta manera, para el 12 de junio de 1991,fecha de inicio de la negociación, ya

contaba con monografías de 140 secto­res importantes. A partir de ese momen­to, el sector productivo mexicano sereorganizó en 18 mesas de trabajo quecorrespondieron a los 18 grupos de ne­gociación designados para el Tratado.Mediante el llamado "cuarto de aliado"el gobierno y el sector productivo com­partieron información técnica y discu­tieron las opciones para resolver losproblemas planteados en la negocia­ción.

Independientemente de los logrosdel Tratado como instrumento quetraerá grandes oportunidades de in­versión y empleo, es importante des­tacar el esfuerzo y trabajo conjuntoentre el sector público y el sector pri­vado. El éxito de esta importante ne­gociación se debió a la asesoría ycolaboración del sector privado. Des­de el punto de vista de la administra­ción pública, esta experiencia reflejauna de las grandes aportaciones de lapresente administración: la concerta­ción.

La Evaluación de las Políticas Públicas:problemas, metodologías, aportes y

limitaciones

Myrialll Cardozo Brum

l. Necesidad de laevaluación

Las políticas constituyen productos delos procesos de toma de posición delEstado frente a determinadas problemá­ticas. Las mismas se componen de de­cisiones, acciones y omisiones de losorganismos gubernamentales responsa­bles.

Los procesos de decisión implican laselección entre diferentes políticas oprogramas de aquellos que se ajustenmejor a los objetivos perseguidos conbase en los criterios definidos. Para ha-

cer la selección es necesario evaluar lasalternativas de acuerdo con sus resulta­dos previstos. Si sólo existiera una po­sible solución, esta será evaluada frentea la alternativa de "no hacer nada", demanera de elegir la mejor o más acep­table también en este caso.

Las acciones y omisiones del Estadoprovocan consecuencias en la sociedad.Pueden resolver, disminuir, aumentar ono afectar al problema que les dio ori­gen. Para saberlo y retroalimentar elproceso decisorio es necesario evaluarlos efectos provocados, planeados o no.

En el primer caso hablamos de eva­luación a priori o ex-ame, en el segun­do de evaluación a posteriori o ex-post.En ambos casos la evaluación implicará

!68 POLiTlCAS PúBLICAS

una comparación y un juicio valorativofinal.

La búsqueda de la eficiencia en losprocesos decisorios dio inicio a los es­tudios estadounidenses de pub/ic policyanalysis que, como la mayoría de losmétodos cuantitativos aplicados a la ad­ministración se desenvolvieron poste­riormente a la segunda guerra mundial.Más tarde, nuevos autores cuestionaronla pertinencia de este enfoque, aportan­do a la evaluación elementos políticosburocráticos o análisis de sistemas. Detodas maneras la evaluación cuantitati­va continuó siendo preponderante enEstados Unidos. A pesar de ellos sedesarrollaron algunos esfuerzos por in­tegrar enfoques como los de Allison oSteimbruner.

La tendencia latina (franceses, mexi­canos y sudamericanos) ha puesto másénfasis en la revisión a posteriori delimpacto de la política aplicada y la bús­queda de explicaciones las mismas.

2. Lógicas, criterios yobjetivos!

El esfuerzo consciente para que las de­cisiones cumplan con sus objetivos par­te ya sea de la racionalidad técnica o dela política. La racionalidad técnica pre­domina en los estudios de factibilidad yen los análisis para la toma de decisio-

hes de carácter cuantitativo. Laraciona­lidad política predomina en las decisio­nes y análisis de carácter cualitativo.

Los estudios de factibilidad indican laposibilidad técnica que lleva a cabo unproyecto (por ejemplo, un estudio de in­geniería para la construcción de una em­presa) de acuerdo con las característicasdel contexto en que se desarrollaría.

Los análisis cuantitativos paralatomade decisiones incluyen fundamentalmen­te variables económico-financieras paraevaluar, desde este punto de vista, el gra­do de conveniencia de ejecutar un pro­yecto que ya se demostró es factible.

En cambio, en la racionalidad políti­ca se analizan tanto el logro de objetivospolíticos (consenso, poder político, et­cétera), como los costos inherentes delas acciones a instrumentarse, Entre es­tos costos deben apuntarse aquellos re­lacionados con los compromisos oalianzas políticas. La comparación en­tre logros y costos políticos da comoresultado el grado de viabilidad de unarespuesta.

Cualquier decisión relevante dentrodel sector público amerita un análisis enestos dos planos. De la misma manera,el estudio de los resultados obtenidossólo se puede explicar y evaluar inte­gralmente atendiendo a ambos, pues enla práctica estas dos racionalidades secomplementan o compiten hasta con­cretarse en acciones especificas.

I Cardozo. Myriam. "Caracterización de las Técnicas de Evaluación de las Acciones de Organización PUblicas",en Administración Pública. Economía y Finanzas. E. Ortíz (Comp.), elDE A.C.-North American Economics andPinance As....ociaríon, México. 1990.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 169---,---

Gran parte de los estudios y modelosde evaluación técnica provienen de unenfoque de administración privada. Es­ta administración persigue como obje­tivo fundamental el logro de la rentabi­lidad máxima. Si bien esto puede pare­cer demasiado esquemático, pues ve­mos empresas privadas que renuncian aeste objetivo para desplazar un compe­tidor o maximizar su crecimiento, estosólo se realiza en el corto o medianoplazos, pues se persigue como objetivofinal la obtención de mayores gananciasen el largo plazo. Las organizacionesdel sector público se plantean el logrode objetivos diferentes. Aquí no sólo nohay posibilidad de una esquematización(salvo que pensemos en objetivos tangenerales como la reproducción del sis­tema), sino que se presenta un escenariocomplejo donde compiten objetivosmúltiples, la mayor parte de las vecescontradictorios entre si. Por lo tanto,ninguna evaluación podrá ser integral yapropiada si no se elarifiean y jerarqui­zan en cada caso los objetivos organi­zacionales. Seis tipos de objetivospueden identificarse, sin pretender lapresentación de un listado exhaustivo:

a) Objetivos microeconámicos y finan­cieros. Un ejemplo de ellos podríaubicarse en la, empresas pública,que, si bien no buscanmaximizarsusutilidades, si persiguen la autosufi­ciencia financiera o ausencia de losllamados "números rojos."

b) Comribucion al logro de objetivosmacroeconomicos; como es el casode la producción de un articulo ex-

portable que, al generar divisas parael país colabora al logro del equilibriode la balanza comercial y de pagos.

e) Objetivos tecnolágicos. Los máscomunes en este campo son el de­sarrollo de tecnologia de punta enun área de producción estratégicapara el Estado o de una tecnologiaintensiva en mano de obra quecoadyuve al logro de los objetivosde empleo para hacer un uso racio­nal de los recursos humanos dispo­nibles en el pais.

d) Objetivos sociales, relativos al bie­nestar de la comunidad en sus as­pectos fundamentales comoempleo, vivienda, salud, educa­ción, transporte, etcétera.

e) Objetivos de equidad en la distribu­ción de los logros totales aleanza­dos en materia económica y social,referida tanto a la apropiación reali­zada por los diferentes grupos oclases sociales que componen la so­ciedad, como a la realizada por loshabitantes de distintas áreas geo­gráficas.

t) Objetivos políticos, relativos a labúsqueda de consenso y legitima­ción para mantener el sistema eco­nómico y político vigente.

Esta lista, no necesariamente ex­haustiva, de objetivos tan diferentes delplanteado para las empresas privadasinduce inmediatamente a pensar que loscriterios y técnicas de evaluación em­pleados en la administración públicatambién deberian diferir.

170 POLiTlCAS PÚBLICAS

Estos criterios se refieren fundamen­talmente a aquellos casos en que la me­dición cuantitativa es posible. Corres­ponde aclarar, siguiendo a Hofstéde,que esto sucede en un mínimo de casoscuando trabajamos con organismos pú­blicos o no lucrativos en general.

Si el criterio de eficiencia lo aplica­mos con exclusividad al área de produc­ción de una empresa, se tendrá unarelación que mide la cantidad de artícu­los o servicios producidos en relacióncon el volumen de insumas empleados.Esto es lo que se denomina criterio deproductividad.

Por otra parte, se convendrá en con­siderar efectiva una medida cuyo im­pacto global produzca un resultadopositivo en la realidad independiente deque aquél formara o no parte del conjuntode finalidades perseguidas de acuerdocon la planeación organizacional.

Hofstéde2 plantea desde un enfoquede control de gestión una tipología deevaluación de acuerdo con cuatro ca­racterísticas de las actividades desarro­lladas: 1) grado de claridad de losobjetivos, 2) posibilidad de medir losresultados obtenidos, 3) grado de cono­cimiento que se tiene respecto de lasconsecuencias de una intervención en lagestión y 4) el carácter de repetitivo ono de la actividad desempeñada. Del

Se calificarán de eficaces las accio- análisis de algunas de las posibles com-nes que alcanzan los objetivos sin hacer binaciones de respuestas llega a la se-ninguna medición sobre los costos en lección de seis situaciones a las cualesellos implicados. aplica también sus tipos distintos de

2HofslOOe, Gen, "Management Control ofPublic and No!COfProfit Actlvüíes", Intemarional Instüute for AppliedSystemsAnalysis, Austria. 1980.

Se considerará eficiente en el sectorpúblico el logro del conjunto de objeti­vos perseguidos con los mismos costoseconómicos, sociales y políticos. En elsector privado, al reducirse el conjuntode objetivos, esta definición se simpli­fica a la búsqueda de rentabilidad.

Entre los criterios más comúnmenteutilizados figuran: eficiencia, eficacia,efectividad y productividad. Ampliosdebates han tratado de definirlos. Prin­cipalmente, el concepto de eficienciaamerita una redefinición al ser traslada­do del ámbito privado al público.

Las acciones estatales tendientes allogro de objetivos necesitan, para serllevadas a la práctica, la utilización o elconsumo de recursos (económicos, fi­nancieros, materiales, humanos, de in­formación, etcétera). La correctaasignación de los mismos de acuerdocon las prioridades establecidas en lajerarquización de finalidades persegui­das permitirá en su ejecución, un im­pacto sobre el problema que se intentaresolver. Evaluar estas variables impli­ca definir algunos criterios que permi­tan comparar diferentes proyectos paratomar una decisión que seleccione elmejor o las diferentes gestiones de or­ganizaciones similares o la misma orga­nización en sus gestiones referidas aperiodos distintos.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA .__~ ------l1l

control. Sólo cuando los objetivos sonclaros y los resultados medibles es vá­lido pensar en una evaluación cuantita­tiva. Esto se da en los controles queHofstéde llama "de rutina", "por exper­tos", "por medio de pruebas" e "intuiti­vo". En cambio, el control "a criterio"lo plantcaha como el ajustado a situa­ciones de objetivos claros pero con re­sultados no mcdibles, y el "controlpolítico" cuando aún los primeros sonambiguos. Estas dos evaluaciones sonde carácter estrictamente cualitativas yfundamentadas en criterios personales,subjetivos.

Gran parte de la actividad estatal caeen el último caso donde los conflictosde interés, la falta de claridad en lasrelaciones medios-fines y la turbulenciadel contexto provocan confusión en losobjetivos perseguidos, cuestión que im­posibilita la aplicación de las técnicasque se detallan y hacen imprescindibleel "control político".

3. Reconceptualización delcriterio de eficiencia?

El criterio de eficiencia ha sido enuncia­do de manera muy sintética, pero suaplicación a la actividad del sector pú-

blico amerita su revisión teórica pararecuperar la complejidad relativa delmismo,

Etzioni," desde un enfoque socioló­gico del estudio de los sistemas organi­zacionales en general, define la eficien­cia como el monto de los recursos em­pleados para lograr una unidad de pro­ducción. O sea, que la eficienciaaumenta al decrecer los costos o recur­sos empleados. Dicho autor señala queun excesivo énfasis en la eficiencia eco­nómica puede limitar la amplitud de laevaluación de las actividades de la or­ganización por la dificultad de la men­surabilidad en otros campos, situaciónque se agrava si la organización no tieneuna producción material.

Por su parte, Jorge Barcnstein'' haceun estudio del tema desde un enfoqueestructural-funcionalista. Plantea que elresultado neto de los intercambios entrela organización y el sistema de ordenmayor, dan contenido a la eficiencia, yen este resultado se refleja el grado enque el sistema resuelve los imperativosfuncionales. Estableciendo relacioneslógicas ente estos últimos atirma que laeficiencia depende directamente del 10­gro de objetivos, y de las funciones deintegración y mantenimiento y se vin­cula de manera inversa con la funciónadaptativa.

J Cerdozo, Myriam y Moreno. Pedro. "Eficiencia y Evaluación de la Gestión de las Organizaciones", Serie MaterialDocente No. 4. Administración Pública. CIDE A.C.• México. 1983.

4 Etzioni, Amitai. Organizaciones. ed. Uthea, México. 1972.

s Barenstein, Jorge, Estructura de las Organizaciones ed. Macchi, Argentina. 1975.

172 PüLmeAS PúBLICAS

Evan'' propone medidas concretaspara evaluar la eficiencia en distintostipos de organizaciones, partiendo tam­bién de un enfoque sistemático del pro­blema.

Nos habla de cuatro procesos sistémi­cos que se producen en toda organizaciónal vincularse ésta con su contexto.

Se trata de los procesos de: insumas,transformaciones, producción y retro­alimentación, que combinados dan lu­gar a ratios especificos para distintostipos de organizaciones (negocios, edu­cativos, de salud, religiosas, etcétera).

Georgopoulus y Tanernbaurn7 criti­can la posibilidad de elaborar ratiosdeeficiencia válidos para cualquier clasede organización y se proponen derivar­los del análisis especifico de cada unade ellas, lo que intentan a partir de untrabajo de investigación empírica en unescenario industrial. Afirman que el cri­terio ha sido equivocadamente tratadocomo sinónimo de productividad o ren­tabilidad y proponen una definiciónmás amplia: el alcance que una organi­zación tenga de sus objetivos, sin inha­bilitar sus medios y recursos, y sincolocar una indebida presión sobre susmiembros.

Simon.! desde el positivismo lógico,marca un hito en esta discusión desde la

perspectiva de la toma de decisioneseficiencias, o sea, en el marco de lo quellamamos evaluación a priori.

Él plantea que una alternativa de de­cisión es eficiente si logra los resultadosmáximo posibles con costos de oportu­nidad determinados, o si logra un niveldado de resultados con los menores cos­tos de oportunidad posibles. En su tra­bajo de 1947 y aplicando el concepto aorganizaciones lucrativas plantea que:"El criterio de eficiencia dicta, en talesorganizaciones, la elección de aquellaalternativa, entre todas las que disponeel individuo, que proporcione mayorrendimiento neto (en dinero) a la orga­nización",

Consideramos que las razones desimplicidad didáctica hicieron que co­menzara su análisis de la eficiencia apartir de su aplicación en organizacio­nes de negocios, sin embargo, no dejóde advertir que existen organizacionesque persiguen objetivos diferentes, conmayores dificultades de medición. En­tre ellas se ubica justamente el conjuntode organizaciones pertenecientes alsector público y la evaluación de laspolíticas públicas, en cuyas decisionesdebe combinarse una lógica técnica yuna política. De ahi la importancia deampliar y redefinir el concepto de efi­ciencia para estas organizaciones, cues-

6 Evan, Wtlliam, " Organisation Theory and Organisation Efectiveness: an Exploratory Analysis", mimeo,Universidad de Pennsylvanía, EVA. 1973.

7 Georgopoulos, B. y Tanembaum, A. + "A Study of Organisational Btectlvcness" en A. Etzioni (ed.) Readíng 011Modern Organisarions. Prentíce Hall Inc., N. Jersey. 1959.

8 Simón. Herbert. el. al .. Administración Pública. ed, Letras, México. 1968.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 173

tión sugerida en Simon, a través de lanecesidad de relacionar logro de objeti­vos de toda clase con costos de todaíndole asociados para la consecución delos primeros.

equidad fuesen favorables, en principiopodrían incluirse en los beneficios delprograma, y en la medida en que fuesendesfavorables podrían incluirse en loscostos".

Por último, para resaltar los aspectospolíticos que una definición tan generalcomo la de Simon incluye, correspondeseñalar los peligros de olvidar estos as­pectos al hacer análisis costo-beneficio.Nos habla de una racionalidad políticaque es necesario combinar con la racio­nalidad técnica, cuyo objetivo funda­mental es el logro de consenso, de apoyoy poder político y cuyos costos son, porejemplo, los acuerdos y compromisos en­tre grupos, partidos, etcétera.

En resumen, a partir de la idea deSimon, podemos hablar tanto de efi­ciencia económico-financiera (general­mente considerada "la eficiencia"),social o política y, sobre todo, al tratarorganizaciones públicas y evaluar polí­ticas públicas, que persiguen objetivosmúltiples, referimos a un concepto deeficiencia amplio, similar al explicitadopor Weisbrod, en que se incluyan todoslos logros de objetivos y todos los cos­tos implicados para ello, cualquiera seasu naturaleza.

En el marco restringido de este tipode organizaciones públicas convienerevisar algunos autores que aclaren aúnmás este planteamiento de Simon.

Musto." por ejemplo, propone que laeficiencia no puede reducirse exclusi­vamente a un concepto económico sinoque consiste en "...valorar las conse­cuencias sociales positivas y negativas,cotejando las unas con las otras, y lomaruna decisión por aquella alternativa deacción que prometa la máxima utilidadsocial neta".

Esta misma idea de eficiencia comocriterio pluridimensional aparece enWeisbrod1o a propósito de resaltar elobjetivo de la equidad distributiva de lasiguiente manera: "la distinción entreeficiencia y equidad resulta a menudoútil en el terreno analítico, pero, sinembargo, arbitraria. Si la eficiencia seconcibe en términos generales como al­go mensurable por la diferencia entretodas las ventajas (beneficios) y todaslas desventajas (costos) de un progra­ma, los efectos de equidad o los efectosdistributivos de un programa de gastospodrían contemplarse como un subcon-junto de los efectos de la gran eficien-cia... En la medida en que los efectos de

9 Muste, Stefan , Análisis de Eficiencia. ed. Tecno, España, 1975.

10 Weisbrod, O.A., "Derivaciónde un conjunto implícito de ponderacionesgubernamentales para las clases deingreso", en Layard, Richard (comp.) Análisis Costo-Beneficio, ed.FCE, México, 1978.

174 POLÍTICAS PúBLICAS

4. Evaluación para laforrnulación de políticas

La evaluación a priori, de carácter téc­nico y sobre todo cuantitativo se enmar­ca en el Modelo 1 o Racional de Allí­son. 1I Él mismo acepta la existencia deuna racionalidad ilimitada que le permi­te tener en cuenta todas sus consecuen­cias y que, suponiendo que las organi­zaciones se comportan en bloque comosi fueran individuos, puede seleccionarsiempre la solución óptima para el pro­blema planteado.

Siguiendo los planteos de Dror,12 seidentifican distintos niveles en la for­mulación de políticas:

1) La determinación de los objetivossociales, en que el análisis cuantita­tivo provee elementos para la me­dición del ordenamiento de laspreferencias individuales y discutela posibilidad de agregarlas en unafunción de bienestar social dentrode una sociedad pluralista. Para elloes necesario medir sus intensidadesrelativas y hacer comparaciones in­terpersonales para lo que se empleala teoría de la utilidad subyacenteen los análisis económicos de corteneoclásico. Un fuerte cuestiona­miento a la posibilidad de efectuar

estas mediciones está planteado enel conocido "Teorema General dela Posibilidad" de Arrow, donde sedemuestra la imposibilidad de res­petar en esta agregación los cincopostulados y dos axiomas que ga­rantizarían un funcionamiento de­mocrático.

En este nivel, el análisis cuantitati­vo queda relegado por el enfoquepolítico y organizacional que faci­lita la comprensión de los proble­mas de poder y negociación quepermiten llegar a un acuerdo sobrelos objetivos sociales.

2) La definición de megapolíticas o"políticas maestras" que determi­nan las características más ampliascon las que pretende alcanzar losobjetivos propuestos (ejemplo:cambios incrementales vs. trans­formaciones profundas y rápidas) yque tampoco constituyen un campoprivilegiado por el análisis cuanti­tativo.

3) La determinación de políticas espe­cíficas por áreas, en que el juegopolítico-burocrático sigue siendodominante.

4) El análisis de proyectos especificascon los que se sustentan las políti­cas anteriores. Por tratarse de deci­siones públicas concretas constitu­yen el mayor espacio de aplicaciónde las técnicas cuantitativas. Su uti-

1I Allison.Oreham, Essence ofírecision. Explaining ofCuban Missile Crisis. Little, Brown and Co., Boston. 1971.

12 Dror, Yeheskel, Aplicaciones del Mirado de Sistemas}' Técnicas Cuantitativas en la Formulación de Políticasen G. Campero y H. Vidal (comp.), Teoría General de Sistemas y Administración Pública. Universidad Cenrroa­merieana, CostaRica, 1971.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 175._------

lizaciónse enmarca bajo el concep­to de racionalidad y eficiencia, re­definidos a nivel del sector público,pero propios de la adecuación delos "medios a fines" aunque estosúltimos resulten múltiples y, a me­nudo, contradictorios entre si. Sinembargo, será requisito indispensa­ble de la aplicación de técnicascuantitativas el tener objetivos cla­ramente definidos y jerarquizados.También es importante resaltar quela eficiencia en este nivel sólo ayu­dará a la resolución de la cuestiónproblemática que desencadenó lapolítica, si los anteriores tres nive­les han sido adecuadamente defini­dos. Si no fuera así, la eficiencia enla evaluación de proyectos contri­buiná al logro de resultados distin­tos de los formulados en losobjetivos, megapo1íticas o políticasespecíficas.

Considero que no hay riesgo en ase­gurar que es en este último nivel dondese han aplicado más técnicas cuantitati­vas y donde sus aportaciones han sidomás útiles en términos de introducciónde orden, eliminación de contradiccio­nes, sistematización de la información,estructuración de los problemas, etcé­tera.

Responden a este enfoque los si­guientes métodos de evaluación: árbo­les de decisión, análisis financiero,análisis costo-eficacia, análisis de cos­to-beneficio y teoria de juegos. Tam­bién algunos métodos útiles paragenerar datos para la evaluación como

las ecuaciones en diferencias, la teoríade colas, los modelos de simulación olas cadenas de Markov y finalmentemétodos que al optimizar la asignaciónde recursos pueden complementar laevaluación realizada como la progra­mación lineal, entera y dinámica.

Cualesquiera de ellos trabaja con da­tos estimados respecto de la situaciónfutura que pueda presentarse.

a) Arboles de decisión

Esta técnica no es específica del sec­tor público. Los requisitos para poderaplicarla son:

-Clarificar los objetivos persegui­dos y sus jerarquías.

- Identificar el conjunto de alterna­tivas (proyectos) disponibles paraalcanzar los anteriores.

- Conocer los eventos no controla­bles que podrían acontecer.

-Calcular la probabilidad de pre­sentarse de cada uno de los even­tos anteriores.

- Identificarlasconsecuenciasdecadaunade la, combinacionesdealterna­tivas y eventos no controlables.

- Valorar cada combinación ante­rior.

- Aplicar un criterio predefinido deselección.

Las alternativas y eventos se grafi-

176 Pot.rrtces PúBLICAS

can en forma de árbol, de ahí su deno­minación y se aplica el criterio del valoresperado para seleccionar el proyectoque maximice los beneficios netos es­perados.

Se puede aplicar a la decisión deampliar o no una infraestructura cuyoresultado (beneficio o pérdida) varía se­gún los distintos niveles posibles dedemanda que reciba la misma, a loscuales es posible aplicarle una distribu­ción de probabilidad, ejemplo: incorpo­ración de un servicio nuevo en unhospital.

b) Análisis financiero

El análisis financiero se basa en losflujos de ingresos y egresos de cajaprovocados por el proyecto en análisis.Utiliza herramientas estadísticas comola estimación probabilística, matemáti­cas financieras para la actualización deflujo que ocurren en diferentes perio­dos, análisis económicos, psicológicos,etcétera, para la determinación de lastasas de actualización y confía en laposibilidad de seleccionar siempre elmejor proyecto de acuerdo con un cri­terio predefinido (mayor valor actualneto positivo, máxima tasa interna derendimiento superior al costo de capital,etcétera). Cubre exclusivamente el ob­jetivo de máxima rentabilidad para laorganización, dejando fuera las restan­tes facetas que se hallan presentes en elsector público.

e) Análisis Costo-Efieacia

Los análisis costo-eficacia permiten

comparar proyectos alternativos quepersiguen un mismo objetivo, general­mente de carácter social como podríaser mejorar el nivel de alimentación dela población. A menudo debido a lasdificultades para medir de manera di­recta este tipo de variables, se utilizanindicadores indirectos como por ejem­plo la población cubierta por los nuevosproyectos de alimentación que combi­nados mediante cocientes (C/E) con susrespectivos costos arrojan un indicadorúnico para cada proyecto. Con criteriooptimizador, como en el análisis finan­ciero, se seleccionará el que tiene elmenor ratio.

El método costo-eficacia tiene la li­mitación de que no permite compararproyectos que persigan objetivos dife­rentes o múltiples.

d) Análisis Costo-Beneficio

El análisis costo-beneficio pretenderesolver el problema anterior. Se tratade una técnica que consiste en la homo­geneización por medio de una unidad demedida común como las unidades rno­netarias, de los costos y beneficios detoda índole (financieros, económicos,sociales, distributivos, etcétera) relati­vos de cada proyecto. Con criterio, unavez más, de optimación se selecciona laalternativa que presente el mayor bene­ficio neto positivo.

Formalmente cs un análisis similar alfinanciero pero sustancialmente difieredebido a: 1) que hay costos y beneficiosque no coinciden con egresos e ingresosde caja, por ejemplo, contaminación

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 177

ambiental; 2) que la tasa de actualiza­ción social puede diferir de la tasa deinterés del mercado o el costo de capitalpara la organización y 3) los efectos querepercuten sobre diferentes grupos pue­den ponderarse de manera diferente debi­do a los objetivos de equidad redis­tributiva que puedan estar presentes.

La aplicación del método ha sidomuy criticada debido a: 1) dificultadesy arbitrariedades en la cuantificación debeneficios y costos cuando no existevalorización en el mercado y se adjudi­can los denominados precios sombra;2) subjetividad y falta de criterios clarospara determinar la tasa de actualizaciónsocial y los coeficientes de pondera­ción, 3) tendencia a incluir en el análisissólo las variables más fáciles de cuanti­ficar (económicas y financieras) a pesarde su objetivomanifiesto; y 4) excesivaconfianza en que un complicado análi­sis, inaccesible para muchos de los in­teresados y basado en cuantificacionesmuy discutibles, puede conducir a unaselección óptima.

e) Teoría de juegos

La teoria de juegos permite analizarsituaciones en que se enfrentan intere­ses en conflicto (al igual que en losjuegos de estrategia) y las decisiones setoman en condiciones de incertidum­bre, debido a las dificultades para enlis­tar las alternativas y adjudicarlesprobabilidades a los eventos no contro­lables. Las mismas Se basan en el crite­rio de MINIMAX o MAXIMIN, queimplica minimizar las pérdidas máxi-

mas esperadas o maximizar los benefi­cios mínimos esperados.

Existen intentos por aplicar la teoríade juegos en análisis de políticas públi­cas, cuando éstas implican tomar deci­siones en economía, administración ycomportamiento social. Sin embargo,las mayores aplicaciones se han realiza­do en el campo de la política, por ejem­plo para definir estrategias electorales.Las dificultades con las que se encuen­tra su aplicación radican en que, gene­ralmente, la realidad no se comporta deacuerdo con los juegos más sencillosque son los que suelen desarrollarse enlos manuales que exponen el tema (jue­gos de sólo dos personas en conflicto,en que una de ellas gana lo que otrapierde o "suma cero" y número finito deestrategias a considerar) ya que el le­vantar cualquiera de estos tres supues­tos implica una complicación matemá­tica muy superior a la que suelen mane­jar los analistas de políticas públicas.

Existen también una serie de técni­cas cuantitativas, que aquí le denomina­mos de apoyo debido a que no son en simétodos para tomar decisiones relati­vas a la selección de proyectos o alter­nativas de políticas pero que puedenservir como herramientas que permitenalimentar los modelos anteriores. Entre

. estas técnicas podemos citar las ecua­ciones en diferencias, la teoría de colas,los modelos de simulacióny las cadenasde Markov, mismas que describiremosde manera muy breve.

Las ECUACIONES EN D1FEREN-

178 PQ!J:rICAS PúBLICAS

CIAS se utilizan para estimar compor­tamientos futuros a partir de series dis­cretas en que, generalmente el tiempoes la variahlc indcpendicnte. Ejemplo:puede calcularse el consumo de un bienen un año cualquiera, conociendo elcorrespondiente a años anteriores, loscuales se encuentran ligados por unaecuación. Constituye también la base delas matcmáticas financieras que se uti­lizan para la actualización de los flujosde distintos periodos en el análisis fi­nanciero y costo-beneficio.

La TEORíA DE COLAS permiteanalizar situaciones en las que las per­sonas que demandan un servicio (porejemplo: servicios médicos en los hos­pitales) están sometidos a un proceso deespera, que se materializa en las "co­las", mismas que podrían eliminarsedisponiéndose de mayores recursos.Permite trahajar con modelos determi­nísticos o probabilísticos y su utilidadradica en facilitar la comparación entrelos recursos adicionales que serian ne­cesarios para evitar las "colas" y eltiempo ahorrado por los usuarios.

Los MODELOS DE SIMULACIÓNse componen de un conjunto de relacio­nes matemáticas que representan sim­plificadamente una realidad, lo quepermite por ejemplo: prohar las res­puestas del modelo a las distintas alter­nativas dc decisión consideradas, lo queen el medio social generalmente no esfactible de ser realizado o resulta muycostoso.

Las CADENAS DE MARKOV per-

miten anticipar un estado futuro a partirdel estado actual, independientementede otros anteriores. Considerar el con­junto de estados posibles, sus posibili­dades iniciales y una matriz de transi­ción que permita, por ejemplo: estimarla probabilidad de que los enfermoshospitalizados sanen o se mueran, asícomo la probabilidad de que los sanosenfermen y así determinar si los recur­sos disponibles en el hospital serán su­ficientes para atender la demanda deservicios.

Finalmente, los modelos de progra­mación lineal, entera y no lineal si bienno son estrictamente técnicas cuantita­tivas de evaluación de proyectos, sonmuy utilizados para realizar combina­ciones eficientes de los mismos cuandoéstos han sido evaluados positivamentey son factibles de ser realizados en par­te. En estos casos se trata de maximizarel beneficio social neto, sujeto a todaslas restricciones de índole técnica, fi­nanciera, redistributiva o incluso políti­ca, en la medida en que éstas puedan sercuantificadas, por ejemplo: mejorar th.­mes de carreteras maximizando el be­neficio social neto total y sujeto a ladisponibilidad de recursos.

Esto exige tener una gran precisiónen la cuantificación de los parámetros,lo cual es dificil de lograr pero puedeser resuelto en parte mediante la incor­poración del análisis de sensibilidad.

Un enfoque cuantitativo pero no op­timizador, diferente de los anteriorespodemos encontrarlo en los métodos de

__"R"E~!STADE ADMINISTR~9IÓN PÜOlJCA 179

análisis multicritcrio, fundamental­mente el ELECTRA, desarrollado porlos franceses como reacción por las crí­ticas realizadas al análisis costo-benefi­cio. Puede decirse quc es una formaelaborada de trahajar con resultados deencuestas de opinión. 13

Este método también considera obje­tivos múltiples, ineluso aquellos de ca­rácter más cualitativo como el grado desimpatía provocado por un proyecto. To­dos los proyectos se ordenan con base encada objetivo de acuerdo con una escalapredeterminada, evitando la evaluacióncon fundamento en la adjudicación devalores y la homogeneización hecha deacuerdo con un sistema de unidades co­munes.

Los pesos que se atribuyen a cadacriterio son negociados por los gruposde afectados participantes o sus repre­sentantes. La selección se realiza aban­donando la optimacion, mediante laaplicación de criterios de satisfacciónde condiciones mínima: aquellos quepresentan los mejores puntajes en lamayoría de los objetivos, sin tener, almismo tiempo, fuertes oposiciones. Asíse llega a la selección de un pequeñonúmero de los proyectos analizados(sólo en extremo puede ser un proyectoúnico) mediante la simulación cuanti­tativa del regateo social. Sobre este pe­queño subconjunto se llevará adelanteun proceso de negociación real, que amenudo acaha en una decisión política.

A pesar de la consideración de ele­mentas cualitativos en el métodoELECTRA existen formas de evaluar ydiseñar políticas totalmente diferentes alas anteriores, como la formulada desdeel incrementalismo de Lindblom 14 y losanálisis organizacionales de Sjrnon,March y Cyert que corresponden a losmodelos II y III de Allison,

El modelo IJ se basa en el análisis delproceso organizacional, pone el énfasispara explicar una decisión en los con­juntos de programas vigentes en las or­ganizaciones en las que fue tomada,parte de una idca de racionalidad indi­vidual limitada, que tiende a ser susti­tuida por una racionalidad organizacio­nal y por el intento dealcanzar nivelessatisfactorios en lugar de tratar de opti­mizar. En cambio, el modelo III desa­rrolla un enfoque basado en el procesopolítico, profundizando el análisis delos elementos de poder, inl1uencia, in­tereses en conflicto, etcétera, que sehallan presentes en toda negociación yplantea un cambio incremental de polí­ticas por considerar imposible y, no ne­cesariamente deseable, el análisisoptimizador del modelo 1.

Tratando dc equilibrar la aportaciónde los enfoques, reconocemos en estactapa de evaluación la presencia delanálisis técnico de comparación de lasalternativas a través de sus consecuen­cias previstas, pero también percibimos

D Cardozo, Myriam. Etposidón di' Mhodos de Evaluación /la tradicionales, Serie Mntcriul Docente No. 9.Administración Publica. CIDE A.e .. Mcxíco. 19R6.

14Lindblom, Charles. "Ibc Scícncc of Muddling Through" en Pubtíc Adminisrration Rerit'II', Vol. 19. EUA, 1959,

t80 POLíTICAS PúBLICAS

las presiones de los grupos de interés,las negociaciones con ellos y entre sec­tores burocráúcos con opiniones diver­gentes, que responden a los enfoques IIy I1I, ya citados.

Al respecto Roth y Wilsonl 5 despuésde descomponer este proceso en el es­tudio de las metas (radicales o reformis­tas), los actos y los resultados, clasificala toma de decisiones de políticas enmarginales y racionales. Las primerastendrían al carácter de respuestas polí­ticas a necesidades y demandas inme­diatas y en las segundas es donde sepodrían emplear técnicas optimizado­ras. Sin embargo, plantea una serie delimitaciones para la elaboración de es­tas respuestas racionales (de tiempo,capacidad intelectual, criterios de satis­facción, políticas, etcétera). Finalmen­te, caracteriza la elaboración de

politicas a partir de quien (funcionariospúblicos, burócratas, grupos de inte­rés), cómo (formal o informalmente) ydónde (en la élite, en ésta, pero connegociación cerrada, o en negociaciónabierta con gran número de participan­tes) se elaboran las políticas. Su análisisconj~ga asf la lógica de las poJitícas

msrgineies que persiguen el aumentode la legitimidad de gobierno con la delas políticas racionales cuya' finalidad~ opumar el bienestar social medianteIncrementos en eficiencia y equidad

distributiva.

Por su parte, Anderson 16 analiza laforma en que se identifican y definenlos mismos problemas en áreas diferen­tes (legal, económica, política, etc.), yen distintos paises (EEUU, Francia, In­glaterra, etcétera) y sus consecuentesdiferentes soluciones, que permiten en­riquecer con el conocimiento de las ex­periencias de otros países, la toma dedecisiones interna. Le interesa tambiénel planteo de las lógicas técnicas y po­líticas ya presentadas por Roth, ahoraen el contexto de la formación de losformuladores de políticas porque consi­dera que son encaradas desde discipli­nas y posturas distintas que los planesde estudio no se preocupan por integrar{estudios puros, racionales y normati­vos de tomas de decisiones políticas vs.

estudios comprensivos de políticas po­sitivas, con énfasis en equidad. En losprimeros se usan técnicas históricamen­te descontextualizadas y en los segun­dos se estudia /ústoria y se desconocenlos problemas actuales).

La perspectiva de estudios interna­

cionales comparados reaparece en unaponencia de Micha/ski y Ergas17 y sefundamentan sus ventajas por: 1) con­sid~tar más alternativas o medir mejorsu Impacto, 2) considerar metodologíasnuevas y 3) identificar las instituciones

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA _

encargadas de la evaluación, sus rela­ciones entre ellas y vinculación con elpúblico. Reaparecen también las doslógicas ya planteadas (técnica y políti­ca) ahora expresadas en términos deracionalidad en el uso de los recursospara el logro de rentabilidad y de incre­mentos en el control democratico paraobtener legitmidad. Analiza también, laimprescindible necesidad del estudiodel impacto de políticas nacionales enotros países integrantes de un mismoorganismo internacional (OCDE,GATI, FMI, etcétera), las ventajas dela transparencia y las dificultades paracomparar datos.

Resulta también interesante un aná­lisis de Wildavsky'f en que define elconcepto de eficiencia y sus distintostipos y revisa a la luz de los mismos, tresmétodos concretos (análisis costo-be­neficio, análisis de sistemas y presu­puestos por programas), dos de loscuales están fuertemente emparentadoscon la evaluación a priori en políticaspúblicas. Respecto del análisis costo­beneficio opina que no es la panaceaque se ha considerado. Para fundamen­tarlo revisa: 1) Los supuestos económi­cos y políticos implícitos en este tipo deanálisis; 2) Los límites de su utilidad y3) Su fundamentación en el conceptodeeficiencia mixta. En relación con el aná­lisis de sistemas plantea su falla de cla­ridad para ser diferenciado de lainvestigación de operaciones, su difi­cultad para ser enseñado por basarse enla creatividad sin reglas ni principios

fijos, Ysu interés relevante en la revi­sión del conjunto de objetivos persegui­dos. Intenta describir las sucesivasaproximaciones que componen este ti­po de estudios que caracteriza de sub­optimizadores.

Nuevamente Drorretoma el tema, enel articulo citado, analizando el gradode utilidad de los métodos cuantitativospara la formulación de políticas. En­cuentra que éste es muy limitado parapolíticas amplias y más apropiado enproyectos y áreas muy específicas, Pos­tula de mayor utilidad los métodos desistemas que reconocen la alta comple­jidad y la interconexión de los proble­mas a considerar en políticas. Proponecomo más urgentes para los paises endesarrollo, la modificación de los siste­mas mismos que formulan políticas y sufuncionamiento, más que el empleo derecursos para mejorar decisiones con­cretas. Estudia los requisitos necesariospara llevarlo a cabo, destacando la for­mación de recursos humanos con enfo­que multidisciplinario,

El trabajo de Roth y Wilson, ya cita­do, también encara la forma en que selleva a cabo la elaboración de politicasen los paises del Tercer Mundo entre losque se presentan varios casos sujetos acomparación que incluyen a México. Aéste se le caracteriza como un sistemadominado por una elite que diseña po­líticas originadas en canales formales(iniciativa presidencial, de comisionesad hoe,muchas veces bajo la influencia

18 Wildavsky, A., "The revolr against the masses", Pub/k Administranon Revíew No. 26, EVA. diciembre 1966.

182 ____'-PO"'LiJJc:::~S PtJfi"'-I~~__ _ __ _ _

de los empresarios) e informales (peti­ciones secundarias, generadas de abajoa arriba y que, a menudo, involucran larelación patrón-cliente); una amplia in­jerencia del Estado en la economia pormedio de la, empresas pública, (situa­ción quc ha cambiado aceleradamenteen los ullimos años posteriores al traba­jo que se revisa) y que le facilita implan­tar políticas por conducto de ellas, y unproceso jerárquico de elaboración depolíticas con escasa participación de lasmasas y un fuerte poder concentrado enel ejecutivo tanto a nivel nacional comoestatal.

Consideran que la diversidad de in­fluencias explica la poca cornpatibili­dad de las políticas mexicanas, que seestán realizando esfuerzos importantesde racionalización pero que, rara veces,los programa, gubernamentales son real­mente aplicados.

El documento de üPS-CpSSI9 nosaporta una propuesta técnica del proce­so de diseño de políticas. Incluye elanálisis de la viabilidad politica tratan­do de anticipar las reacciones que pro­vocaría en cada grupo de intereses,incluyendo las reacciones externas alpaís, plantea en consecuencia la forma­lización de dos tipos de política" lareservada y la pública y los documentosque habrán de incluirse: 1) de orienta­ción y conducción; 2) técnico-adminis­trativo; y 3) de formalización jurídica.

Se especifican los contenidos a presen­tar en cada uno de ellos.

Mario Fernandez.é? retoma el plan­teo de Roth refiriéndose a la políticasocial para analizar sus componentestécnicos y políticos. Concluye haciendoénfasis en los últimos y centrando suanálisis en las decisiones que confor­man el proceso, para lo cual resalta laimportancia de la información. En rela­ción con la institucionalidad de la infor­mación de políticas sociales distinguetres aspectos:

- La estructura del sistema politico

- Las características del procesopolítico

- Las propiedades de los recursoshumanos

Dentro del primer aspecto destaca elinsuficiente grado de descentralizaciónen América Latina, la, limitaciones en laparticipación, organización y concentra­ción social y la necesidad de interrelacio­nar los sectores.

En cuanto a las características delproceso político plantea su inestabili­dad, falta de capacidad para combinaradaptación y flexibilidad y las caracte­risticas de los proyectos nacionales yestilos o planes de desarrollo.

En el úllimo punto plantea la falta de

19 OPS~CPPS. "Formulación de Politices de Salud". Organización Panamericana de la Salud - Centro Panameri­cano de Planificación de la Salud. Chile. 1975.

20 Feméndcz, Mario. "Aspectos institucionales en la formulación de poluicas de salud", en Políticas de Salud enAmérica Latina. Gomcz, D. (ed.). CLAD·DPS. Venezuela, 19R8.

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continuidad política para desarrollar unservicio civil de carrera, la carencia demodernización en los sistemas dc reclu­tamiento, organización de funciones yevaluación, disminución en cantidad ycalidad de la capacitación y baja remu­neración de la burocracia.

En conclusión, esta es una etapa me­todológicamente dificil pero en la queexiste una gran riqueza de propuestas enlas que se conjugan disciplinas muy di­versas. Podemos encontrar amilisis pre­dominantemente políticos para definiruna función de bienestar social en que sedeterminan los objetivos a perseguir porel Estado y sus jerarquías, de manerageneralmente implícita. También el aná­lisis polltico clarifica la selección de me­gapolíticas, al facilitar la comprensión delos problemas de poder y negociación.

En el análisis de proyectos específi­cos, por tratarse de decisiones públicasconcretas, además de los aportes yamencionados, surgen con una enormefuerza racionalizadora la utilización demétodos cuantitativos provenientes dela teoría de las decisiones, la investiga­ción de operaciones, el análisis finan­ciero, etcétera. Entre los más conocidosfiguran: los árboles de decisión, los aná­lisis costo-eficacia, costo-beneficio, losmétodos de. análisis multicriterio comoel ELECTRA, la programación lineal,entera y dinámica, la teoría de juegos yuna serie de técnicas cuantitativas deapoyo a las anteriores como las ecua­ciones en diferencias, la teoría de colas,los modelos de simulación y las cadenasde Markov.

Todos los métodos antes señaladosse proponen adecuar los "medios" a los"fines" de manera de incrementar laracionalidad y eficiencia del sector pú­blico para el logro de sus múltiples ob­jetivos, a menudo contradictorios entresi, mediante la introducción de orden,eliminación de contradicciones, siste­matización de la información, estructu­ración de los problemas, etcétera. Tenerclaros los objetivos perseguidos y susjerarquías así como el conjunto de pro­yectos alternativos para alcanzarlos, esun prerrequisito de la aplicación decualquiera de los métodos cuantitativosde la evalución.

Existen también propuestas, comolas planteadas en el libro de CLAD­OPS ya citado, para medir cuantitativa­mente las respuestas políticas que losafectados por una nueva política públi­ca pudieran presentar. Incluyen la iden­tificación de los grupos impactados, susprincipales caracteristicas y estrategias,coincidencias y conflictos con el Esta­do, actitud frente al tema, disponibili­dad de recursos y capacidad deinfluencia.

Un elemento de carácter políticofundamental a tener en cuenta es la ne­cesidad de contextualizar cualquiera delos análisis anteriores en el marco delrégimen vigente en el país en estudio,puesto que muchos planteamientos es­tadounidenses como el de Lindhlom su­ponen que existe un funcionamientodemocrático que permite a cualquiergrupo expresar su opinión, lo cual nosiempre ocurre en América Latina.

184 POLtTICAS PúBLICAS

5. Evaluación de efectos delas políticas aplicadas

La mayor parte de los métodos cuanti­tativos citados para hacer evaluación deproyectos (análisis costo-eficacia, cos­to-beneficio, método ELEcrRA) pue­den adaptarse también para evaluarresultados sustituyendo lo que anteseran previsiones sobre costos y benefi­cios por los datos históricos realmenteobtenidos. Sin embargo, aquí se pierdeya la filosofía optimizadora del análisiscosto-eficacia o costo-beneficio porquegeneralmente sólo tenemos un proyectorealizado y no hay alternativas con quécomparar.

La mayor parte dc las evaluacionescuantitativas de resultados consisten enmecanismos de medición dc la eficien­cia alcanzada. Se basan en la meta pro­gramada y se limitan a medir en quéporcentaje fuc lograda. Las técnicas es­tadísticas, por su parte, permiten dartratamiento cuantitativo a las evalua­ciones realizadas mediante encuestasde opinión.

Algunos mecanismos específicos decarácter cuantitativo quc intentan haceruna medición más amplia del impacto oefectividad alcanzada serían los análisisde excedentes de productividad, los ba­lances sociales y los estudios cuasicx­perimentalcs a los que nos referimos acontinuación:

a) Análisis de Excedentes de Pro­ductividad

Como su nombre lo indica, el méto­do fue creado para analizar la evoluciónde la productividad deuna organizacióna través del tiempo y la forma en queésta es generada y apropiada por losdiferentes grupos que se vinculan a ella(clientes o usuarios, proveedores, traba­jadores, accionistas, etcétera), y se ba­san en los estados económico-finan­cieros de una organización, correspon­dientes a, por lo menos, dos ejercicioscontables consecutivos.

El método permite, entre otras cosas,elarificar las transferencias que, a travésdel sistema de precios y tarifas, las em­presas públicas realizan hacia el sectorprivado; utilizar los análisis para pla­near el excedente que se desea generary cómo se va a distribuir; y finalmente,lo que puede ser de mayor interés en laevaluación de política económica, per­mite trabajar todos estos aspectos revi­sados, no sólo a nivel de empresasindividuales, sino de toda una rama deproducción.

b) Balances sociales

El balance social tiene por objetivocomplementar la información presenta­da por el balance económico-financierotradicional, agregando información,cuantitativa o cualitativa sobre los es­fuerzos realizados y los logros obteni­dos en el campo social.

Es un documento periódico, general­mente anual, que se elabora dc manera

• REVISTA DE AOMINISiRACIÓN PÚBLICA

voluntaria en países en que la concien­cia de la responsabilidad social de lasorganizaciones ha crecido (Alemania,España, etcétera) y que ha llegado avolverse obligatorio en algunas legisla­ciones como la francesa.

Los balances sociales constituyenestrictamente un sistema de informa­ción basado en un conjunto de indica­dores, que posteriormente permitirán larealización de una evaluación. Los da­tos incorporados con estos indicadorestienen por objetivo medir el impacto ydifieren según el interés primordial decada país u organismo que lo aplica.Suelen estar relacionados con:

- Situación de los trabajadores alinterior de la organización en re­lación con: remuneración, capaci­tación, ausentismo, condicionesde trabajo, etcétera.

- Grado de conformidad de los gru­pos externos relacionados con laorganización de manera volunta­tia (proveedores, consumidores,etcétera) o involuntaria (vecinosque pueden, por ejemplo resultarafectados por la contaminaciónprovocada por una empresa).

-Intentos de medición del impactoglobal logrado por la organiza­ción en su comunidad (ejemplo,cambio cn los patrones de consu­mo alimentario, en las conductashigiénicas, etcétera),

El valor del balance social no se debeal uso exclusivo de indicadores cuanti­tativos sino al enriquecimiento de éstoscon información cualitativa que permi­ta una mejor comprensión del procesosujeto a evaluación. La utilidad de losindicadores cuantitativos estandariza­dos consiste en la posibilidad de hacercomparaciones entre organizaciones si­milares, perdiendo la riqueza de susdiferencias.

e) Estudios euasiexperimentales

Consisten en una adecuación de losestudios experimentales a las cienciassociales. Se aplican cuando es posiblecontar con poblaciones sujetas a la po­lítica que se pretende evaluar (casos) yotras, similares en todas las restantes ca­racterística" pero a la, que no se ha apli­cado la política anterior (controles). Si lacondición de similitud anterior es grande(cosa difícil de lograr en el campo social)podría pensarse que es muy probable quelas diferencia, hallada, en los resultadosde los dos tipos de poblaciones se debena la presencia o ausencia de la política.Sin embargo, hay que ser muy cuidado­sos para deslindar otra, variables funda­mentalmente contextuales, que puedanestar afectando los rcsuhados."

Es útil combinar dichos trabajos conanálisis "antes-después" de los dos tiposde poblaciones de manera de compararlas evoluciones de ambos y no correr elriesgo de que los resultados finales di­ferentes provengan de situaciones ini­ciales también diferentes.

21Wcis. Carel. Investigación evaluativa. ed. Trillas. México. 1975.

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Estos estudios se están utilizandomucho para la medición del impacto deprogramas de-vacunación, nutrición, al­fabetización, etcétera.

En el marco de enfoques de énfasismás explicativo encontramos:

Bobe22 analiza dos grandes temas: larelación entre la evaluación de políticasy la investigación en ciencias sociales yla inserción administrativa del proceso.

Plantea que evaluar una política esponer en evidencia los efectos directose indirectos (o la ausencia de efectos)de una acción sobre ciertas variables ogrupos. Para ello se necesita una teoríao esquema que se prueba el> el estudioevaluativo.

La evaluación teórica necesita de laelaboración de modelos sociales com­plejos, a menudo limitados por el res­tringido avance de las ciencias sociales.

Propone conducir a la vez una eva­luación externa e interna para aprove­char las ventajas de cada una: indepen­dencia de criterio en la primera y accesoa la información en la segunda.

Plantea el problema del frecuente re­chazo de la evaluación por quienes hanparticipado en la política evaluada ypropone se les integre desde el momen­to de formular el plan de evaluación, alaplicarlo y utilizar los resultados preli­minares como instrumento de diálogo conlos actores de la polüica y con las pobla-

ciones afectadas o sus representantes.

En conclusión, concibe la metodolo­gía de evaluación como un instrumentode diálogo social.

En relación con la inserción adminis­trativa del proceso de evaluación plan­tea la necesidad de que sus responsablestengan la libertad de aplicar la metodo­logía que les parezca más pertinente yevaluar la misma y sus resultados.

Para el autor todas la. metodología.(correlaciones, experiencias, cortestransversales, estudios longitudinales,etc.) son aceptables en la medida en quesean adaptados al objeto de estudio, alsistema de información disponible y a lanaturaleza y tipode hipótesis explicativa.

Sus conclusiones incluyen: que laevaluación se vuelve contractual, impli­ca el acuerdo de distintas instituciones(secretarias) y la participación de losejecutores de la política, y por lo tanto,debe analizar las modificaciones de la.conductas de los actores y no sólo esta­blecer relaciones "causa-efecto", sinotener en cuenta las numerosas interac­ciones que se desarrollan en el camposocial, incluyendo los efectos perversosde la política y los esquemas de repre­sentación de los agentes del Estado queimplantan o evalúan la política.

Franco analiza el problema de losindicadores sociales y de la evaluaciónrealizada con base en ellos. En relacióncon los primeros plantea los problemas

12 Bobe.B.. Comentario a la ponencia "Les McthodesdeL'évatuarion" de Algcmar, R.• Coloquio "L 'évaluationdes poliliques". Pans. diciembre. 1983.

187

de: obtener la información que necesi­tan como insumo, la fidelidad de losindicadores diseñados y la imposibili­dad de homogeneizar las variables so­ciales para efectuar comparaciones deresultados.

En relación con la evaluación mis­ma, identifica el problema de definir susobjetivos específicos y analiza el estadoincipiente de las técnicas disponibles.

Nioche23 clasifica los tipos de eva­luación en:

- Evaluación de medios, que rela­ciona éstos con los objetivos per­seguidos.

- Evaluación de realizaciones, quecompara éstas con los efectos pre­vistos y lo no previstos.

- Evaluación de eficiencia, que vin­cula todos los efectos provocadoscon los medios utilizados paraello.

- Evaluación de satisfacción, dondelos efectos logrados se relacionancon los problemas, necesidades yaspiraciones de la población,

Visualiza distintos tipos de obstáculospara el desarrollo dc la evaluación depolítica, públicas de orden socio-políti­co, metodológico y administrativo.

ñata los estudios econométricos, los es­tudios de caso y la cuasiexpcrimenta­ción,

Finalmente, plantea que el análisis depolíticas se compone de elementos polí­ticos y técnicos, y ambos han de ser teni­dos en cuenta al momento de evaluar.

Sloan y Tedin24 realizan un estudioen 20 países en que buscan entender losresultados alcanzados con las políticascon base en dos variables explicativas:tipo de régimen (democrático, burocrá­tico, autoritario, comunista, tradicionalautoritario y en transición) y número deaños que este lleva en el poder (menosde un año, de 1 alll años, de 5 a 9, de 10a 20 y de 21 en adelante). Los resultadoscorrelacionados con las variables expli­cativas son: 1) El desempeño económi­co a nivel nacional (producto internohruto -PIB- inflación); 2) La pro­ducción agrícola; 3) El gasto militar; 4)La deuda externa (deuda externa percápita y la razón de servicio anual de ladeuda), exportación anual de hienes yservicios para cada país; 5) El desem­peño social a nivel nacional.

Logran demostrar la utilidad de lasvariables explicativas que otros autoreshabían descartado al sacar conclusionescomo, por ejemplo, que los mejores PIBcorresponden a los régimenes burocrá­tico-auroritarios.

Los doctores Fernando BustamentcEntre la, mctodología, disponibles se­23 Niocbc. Jean P.. "De I'évaluaüoe ti l'analíse des politiques publiques", Revista Francesa de Ciencias PolíticasNo. 2. Francia, febrero. 19R2.

24 Sloan, J. y Tcdin. K., "The conscqucnces of rcgime rype for public pollcy ourputs", Comparative PolísicalStudies. mimen, 1987.

188 POLITICAS PúBUCAS

- Corno variable dependiente.

- Corno producto de una estructurade clases sociales (Marx).

- Corno proceso (Lindblom, Dror,Wildavsky, etcétera).

Gastón Oxman, en el libro citado deCLAD-OPS, se refiere a los principalesactores que realizan evaluación (la mis­ma organización ejecutadora, el minis­terio o secretaria al que pertenece, lacomunidad o usuarios del servicio, los.proveedores de financiamiento, etcéte­ra) y enlista las razones que mueven acada uno de ellos para realizarla.

- Corno producto del estado.

Plantea que las politicas han sidoanalizadas desde cuatro vertientes:

Anderson, en su s~undo trabajo ci­tado, analiza las implicaciones y su­puestos de la investigación evaluadoraen políticas. Considera que las premisasde la evaluación deberían ser totalmen­te explicitadas, debido a que la mismase hace desde distintos enfoques ideo­lógicos y, por lo tanto, cada quién plan­tea distintas posturas (modelos, valores,opiniones) a analizar. Los problemas seresuelven de diferentes maneras segúnlos contextos y enfoques, las políticasson distintas y, por lo tanto, tiene queserlo la evaluación. Por esto, el conjun­to de indicadores a emplear en la eva­luación debe responder a los objetivosde las políticas.

y Carlos Portales también plantean lavinculación de evaluación de políticasde salud y tipo de régimen en ellibro deCLAD-OPS.

Brachet, por su parte, se refiere bre­vemente, aunque de manera muy inte­resante a la evaluación que puedehacerse de la política de planificaciónfamiliar en México cuestionándose silos resultadosalcanzados hayan sido pro­vocados por la política correspondiente.La conclusión general del trabajo es quelosprogramas oficialesnocrearonlascon­diciones pero llegaron en el momentooportuno y aceleraronel proceso.

Finalmente, se hace referencia a es­fuerzos concretos de elaboración de in­dicadores. Uno es el de Cardozo 2S

quien intenta resumir el conjunto deelementos a tener en cuenta en la eva­luación de una organización que persi­gue objetivos sociales. Así pretendeplantear indicadores tanto para las va­riables financieras y económicas cornopara las sociales y politicas. Plantea losindicadores financieros y de productivi­dad que resultan clásicos y cuyos datosse obtienen casi en su totalidad de losestados financieros (balance y estado deresultados) e indicadores de carácterglobal y especificos del sector público,corno puede ser el grado de dependen­cia de las transferencias del gobiernofederal. Agrega indicadores de impactoeconómico, psicosocial y politico, losque desglosa según los grupos que afee-

________________ tan (empresa misma, su personal, clien-2SCerdozo. Myriam, "Diseñode indicadores deevaluación", México, rnimemo. 1987.

_________--'EEVISTA DE ADMlNISTRAOÓN PúBLICA 189

6. Ejemplo de aplicaciónde un estudio

cuasiexperimental-"

La politica de descentralización de ser­vicios de salud se puso en marcha enMéxico mediante la expedición de unaserie de decretos presidenciales, los pri­meros de los cuales están fechados el 30de agosto de 1983 y el 18 de marzo de1984.

tes reales y potenciales, proveedores).

El doctor Oxman, ya citado, hacetambién una lista de los principales in­dicadores para los apartados de: políticasanitaria, sociales y económicos deprestación de atención en salud, de co­bertura de atención primaria y de estadode salud.

Los objetivos expresos de este pro­ceso han sido: 1) redistribuir las com­petencias sanitarias entre la federacióny los estados, regresando a estos últi­mos determinadas competencias; y 2)aumentar la eficiencia y la racionalidadoperativa, conformando sistemas de sa­lud estatales que acercaran los procesosde toma de decisiones al lugar donde segeneran los problemas, evitaran omi­siones, duplicidades, etcétera.

Para hacer viable el proceso anteriorfue necesario introducir una serie dereformas jurídicas y elaborar mecanis­mos de planeación ad hoc.

La ejecución de esta politica permi­tió que 14 de los 31 estados del paíspasaran a funcionar de manera descen­tralizada conformando sistemas estata-les de salud mediante la integración delos servicios a cargo de la Secretaría delramo, del Programa de Solidaridad

26Cardozo. Myriam, "Análisis de la política descentralizadora en el sector salud", Dívisón de AdministraciónPública, cms A.C.,mimeo. octubre, 1992.

En síntesis, la mayor parte de lasevaluaciones de resultados sociales sehace aplicando el criterio de eficaciapara comparar las metas alcanzadas conlas planteadas mediante un conjunto deindicadores que pueden integrarse enun documento denominado balance so­cial. Este documento complementa lainformación económico-financiera delbalance tradicional con datos cuantita­tivos o información cualitativa sobrelos esfuerzos realizados y los logrosobtenidos en el campo social.

Tambiíen se pueden utilizar encues­tas de opinión para la evaluación deresultados.

Finalmente, un estudio más afinado,puede implicar un diseño de investiga­ción cuasiexperimental que ya fue co­mentado. Estos estudios contienenvariables que no se pueden controlartotalmente; sin embargo, eon concien­cia y buen manejo de estos problemas,constituyen una buena metodología deevaluación de resultados.

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IMSS-COPLAMAR y de los gobiernosestales dirigidos todos a poblaciónabierta. A partir de 1987 no ha habidonuevas incorporaciones de estados alproceso, si bien la planeación habíaplanteado su total generalización para1986. En el presente sexenio el nuevo"Plan Nacional de Desarrollo 1989­1994" Y el nuevo "Programa Nacionalde Salud 1990-1994" mantienen la es­trategia, sin que hasta el presente seanvisibles los esfuerzos por llevar a cabosu implantación.

Los criterios que explican los casosdescentralizados son, fundamental­mente, la cobertura amplia de los servi­cios y los bajos costos de homologaciónsalarial, seguidos de la abundancia derecursos locales, la situación política y lacapacidad de gestión, antes que las nece­sidades de salud de sus poblaciones.

Las características con que se desa­rrolló el proceso establecieron un con­junto de restricciones (de presupuesto,propiedad de bienes muebles e inmue­bles, etcétera) que dificultan la posibi­lidad de tipificarlo conceptualmentecomo una verdadera "descentraliza­ción". La dependencia financiera seagravó incluso en los años 1985-1987en que los porcentajes de aportación delos gobiernos estatales y las cuotas derecuperación, que constituyen las fuen­tes en que el manejo de recursos esindependiente de la federación, tendie­ron a disminuir su participación en elpresupuesto, contrario a la previsión rea­lizada.

Considero necesario hacer investiga­ción en el tema para, desde una perspec­tiva interdisciplinaria, explicar elproceso desarrollado y, en ese contexto,realizar la evaluación de los resultadoslogrados.

Existen muchos documentos de laSecretaría de Salud que realizan evalua­ciones parciales del proceso: cuantifi­can la disponibilidad relativa derecursos humanos, materiales y finan­cieros, la cobertura potencial de los ser­vicios, algunos incluyen varios indica­dores de la situación de salud de lapoblación como mortalidad general,mortalidad infantil y esperanza de vidaal nacer, etcétera.

Estas evaluaciones plantean una se­rie de problemas:

10. La no inclusión de los mismos in­dicadores en las evaluaciones refe­ridos a diferentes momentos y lainconsistencia de los datos reporta­dos, dificultan la posibilidad deanalizar tendencias.

20. Las modificaciones encontradas enlos indicadores pueden provenir decausas distintas a la descentraliza­ción misma, como puede ser la ma­yor disponibilidad de recursos enlugar de una toma de decisiones quehaga más eficiente y equitativa sudistribución.

30. Las comparaciones que a menudose realizan entre los datos reporta­dos por los estados descentraliza­dos y no descentralizados pueden

REVIstA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA 191

estar mostrando situaciones dife­renciales anteriores al proceso dedescentralización como sucede conla cobertura de servicios.

40. Es muy difícil evaluar los efectosque el proceso tiene sobre la situa­ción de salud de la población en tancorto plazo, pero si es posible ana­lizar el impacto de la descentraliza­ción en la cantidad, calidad,accesibilidad y distribución de laoferta de servicios.

50. Es necesario que las evaluacionesque se realicen se hagan dentro deun marco teórico que considere lasdeterminantes sociales, económi­cas, políticas y culturales que afec­tan los resultados.

60. Conviene realizar estudios compa­rados de las experiencias de las di­ferentes entidades federativas ypaíses latinoamericanos de manerade recuperar los puntos fuertes decada proceso para retroalimentar elproceso decisorio.

Para resolver los problemas plantea­dos por las evaluaciones instituciona­les, se procedió a comparar lasevoluaciones de recursos disponibles,servicios brindados y estado epidemio­lógico de la población IOn una muestrade estados descentralizados (Tlaxcala,Querétaro y Nuevo León) con un grupode control compuesto por estados nodescentralizados (Chiapas y Zacate­cas). la información fue obtenida defuentes estadisticas, entrevistas a in­fonnantcs-clave y encuestass a usuarios.

Las principales opiniones que se des­prenden de la evaluación preliminar delos datos obtenidos, incluyen:

Los estados descentralizados sonmás pequeños pero su territorio estádoblemente poblado, teniendo menosproblemas de población dispersa y me­jores comunicaciones. Son estados másindustrializados y económicamentemás productivos, lo que se traduce enmejores niveles de educación y dispo­nibilidad de servicios en sus viviendas.Es de esperar, por lo tanto, que la situa­ción de salud de sus poblaciones seamejor aún desde antes de desarrollarseel proceso de descentralización. Al in­terior del grupo de estados descentrali­zados destaca Nuevo León por sumayor desarrollado económico y so­cial. Entre los no descentralizadosChiapas tienen una situación social mu­cho más grave que la de Zacatecas y unapoblación 2.5 veces mayor que atender,dispersa y con profundas diferenciasculturales debido a los grupos étnicosque lo habitan.

El proceso de descentralización pre­veía un incremento relativo de las apor­taciones de índole eslatal al financia­miento de los servicios de salud. Sinembargo, no se hizo una reforma a lalegislación fiscal que le permitiera a losestados contar con mayores recursospropios. Es así que los estados descen­tralizados mostraron aun en 1987 unamayor dependencia de recursos federa­les, ya que además, iniciaron este pro­ceso en plena crisis económica del país,lo que afectó a las tres entidades fcde-

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rativas incluidas en el estudio de mane­ra más fuerte que al promedio nacional,sobre todo en el caso de Tlaxcala. En1989 el porcentaje de aportación fede­ral al presupuesto disminuye en formaconsiderable desconociéndose el datoen años posteriores, en los que se repor­ta en los tres estados, una disminuciónen sus presupuestos per cápita en pre­cios constantes. En el caso de NuevoLeón en que este proceso de sustitucióngradual de fuentes federales fue másfuerte, el periodo 1985-1991 deja undeterioro de aproximadamente un 40%en su presupuesto per cápita. Ésta es laprimera consecuencia negativa de ladescentralización para un estado queasumió una responsabilidad crecienteen el financiamiento de la salud sin quefiscalmente pudiera obtener recursosadicionales y todo esto a pesar de quees el estado más rico de los incluidos enel estudio y cuyo producto interno su­frió menos en el periodo.

Las limitaciones financieras provo­can a su vez restricciones en el adecua­do crecimiento de los recursos físicos yhumanos, situación que se presenta cla­ramente en el caso de Nuevo León. Encambio, Querétaro parte de presupues­tos per cápita muy bajos en 1985-1987y presenta en 1991 un incremento enprecios constantes de aproximadamen­te 50% con respecto de 1985, en buenaparte mediante la duplicación de la par­te financiada mediante cuotas de recu­peración, muy superior a la de los otrosdos estados. Esto le permite presentar elcrecimiento más equilibrado de los tresestados estudiados en recursos físicos y

humanos, sin que los usarios lleguen amanifestar fuertes críticas debido alprecio de los servicios.

Como ya fuera comentado, es en lascaracterísticas de los servicios (cober­tura, utilización, accesibilidad, produc­tividad, calidad y equidad) donde sedeberían notar, en el corto plazo, losbeneficios de una administración des­centralizada cuya gestión se apega a unmayor conocimiento de la realidad eco­nómica, social y cultural del estado y delos servicios de salud y permite tomardecisiones que ataquen los problemasde manera más rápida.

Los mayores incrementos en recur­sos financieros, físicos y humanos enlos estados descentralizados, al compa­rarlos con el grupo de control, deberíanservir para reforzar aún más los resulta­dos de la gestión, permitiendo incre­mentos en cobertura, utilización ycalidad que, a mediano plazo, incidie­ran en las condiciones de salud de suspoblaciones. Sin embargo, salvo en ca­lidad donde la situación se percibe porlos usuarios de manera muy similar, encobertura y productividad médica, losindicadores favorecen a los estados queno se han descentralizado.

Los datos disponibles muestran a Za­catecas como el estado que presentamayores incrementos en sus indicado­res de salud pero con recursos restringi­dos, sobre todo en unidades de segundonivel, que provocan altísismos índicesde ocupación hospitalaria. Probable­mente, sus esfuerzos en capacitación le

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han permitido mantener una calidadmedianamente aceptable a pesar de losenormes aumentos en productividadmédica. En cambio, en Nuevo León, lafalta de recursos financieros para cons­truir unidades de segundo nivel, reper­cute en un notorio incremento en laocupación hospitalaria y esto a su vezprovoca las fuertes criticas expresadaspor los usarios en cuanto a la calidad delservicio. Los mayores incrementos enrecursos reportados por Querétaro encomparación con Tlaxcala y NuevoLeón, le permiten ser mejor calilicadopor sus usuarios en términos de calidad.Finalmente, la accesibilidad favorece alos estados descentralizados corno Nue­vo León y Tlaxcala, debido a sus con­diciones económicas y geográficas,pero esto era así desde antes de iniciarseel periodo dedescentralización y no hayinformación que permita medir su evo­lución.

Es importante señalar que, a pesar dela importancia ,:ue se le reconoce a lamedición de la equidad en la distribu­ción de servicios que permita ofrecermas a las pohlaciones más necesitadas,no fue posible ahondar en cstc tema yaque se carece de información estadísti­ca al respecto, a que las autoridadesestatales se limitan a decir que mejorópero no lo fundamentan y, finalmente,a que hacer un estudio de campo pararelevar la información implicaría dispo­ner de una magnitud de recursos que nose tuvieron.

Finalmente, como también se men­cionara antes, no se espera encontrar un

impacto inmediato de la descentraliza­ción en las condiciones de salud de lapoblación, y es posible que las evolu­ciones encontradas y más confiables,que favorecen mucho a Tlaxcala, sedeban a otras causas corno la evoluciónsocioeconómica y cultural de la pobla­ción en periodos relativamente largos(este estado tiene el mejor crecimientode su PIB en 1970-1988 entre los esta­dos en estudio, superando fuertementeel promedio nacional, además de la me­joria en los servicios que efectivarnentereporta).

En resumen, percibimos, buenasevoluciones en servicios de estados co­mo Querétaro y Tlaxcala en que su de­pedencia de recursos federales hacemuy cuestionable el hablar de una ver­dadera descentralización. Tenemostambién un estado como Nuevo León,en que el proccso se ha llevado a lapráctica en forma más real, que mantie­ne aun indicadores relativamente accp­tables, debido a que fueron muysuperiores en el pasado pero que fueronsometidos a un fuerte proceso de dcte­rioro en el periodo en estudio,

Porotro lado, encontramos un estadono descentralizado como Zacatecas,que aunque aún no alcanza buenos ni­veles de salud, muestra avances muyimportantes en relación con sus mini­mos recursos, indicando que existen ca­minos alternativos para mejorar lagestión, a pesar de que sus autoridadesconsideran que la descentralización se­ria la panacea que resolveria todos susproblemas pendientes.

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Todo lo anterior confirma la hipóte­sis de que las evaluaciones instituciona­les disponibles en que se muestra lasuperioridad de los resultados descen­tralizados comparando sólo situacionesfinales, no son suficientes para emitirun juicio valorativo sobre el proceso,que evaluado en términos de evolucio­nes no muestra una clara incidencia dela descentralización sobre los resulta­dos alcanzados.

Un breve análisis de los problemasque han dificultado el éxito de la des­centralización de servicios de salud apoblación abierta, debe incluir entreotros:

a) Recursos financieros. La cnsiseconómica por la que ha atravesado elpaís y las correspondientes decisionesde austeridad en el gasto público, pro­vocaron una reducción del gasto reallotal y per cápita de la Secretaría deSalud que afectó a todos los estados. Através de los convenios únicos de desa­rrollo (CUO), los recursos aplicados ensalud en relación con el presupuestoestatal ejercido pasaron de 6.8% en1984 a 2.1 % en 1988. Más drásticamen­te, si se comparan los recursos CUO conel gasto total de inversión de los servi­cios descentralizados que pasaron del77.4% en 1984 al 10.5% en 1988, se veun impacto mayor que el que presentanlas restantes entidades federativas enque la disminución fue de 56.3% a16.9%.

La aportación estatal y las cuotas derecuperación sociales, aunque en gene-

ral crecieron, no tuvieron peso suficien­te para revertir este proceso.

Los recursos disponibles fueron in­suficientes para enfrentar los rezagosdel sector agravado por la complejanormatividad administrativa que difi­culta el ejercicio del presupuesto.

b) Recursos humanos. Uno de losprincipales problemas planteados en losdocumentos elaborados por la OPS, esla falta de capacitación de los recursoshumanos disponibles en los estados pa­ra absorber las tareas correspondientesa una administración descentralizada.Al respecto se han hecho esfuerzos im­portantes pero aún no suficientes.

En algunos estados se señala que losprocesos de homologación del personalque pertenecía a la Secretaría de Saludy al Instituto Mexicano del Seguro So­cial realizados a nivel salarial han deja­do descontentos que pueden volversecriticos en cualquier momento puestoque mantienen importantes diferenciasen términos de prestaciones.

La limitación de plazas y las vacan­tes diflciles de reemplazar dejadas pormédicos residentes y directivos del Pro­grama IMSS-COPLAMAR, tambiénhan provocado fuertes dificultades.

Ningún estado ha podido siquieraacercarse al número de promotores desalud por mil habitantes que la normatécnica del modelo determina en 0.333y muchas veces sus plazas se han llena­do con personal médico y paramédico.

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e) Recursos materiales. Si bien hayautoridades en algunos estados queplantean que la falta de transferencia dela propiedad de los bienes muebles einmuebles no les afectan en su gestión,otros documentos reportan problemasimportantes como la indefinición en laresponsabilidad de conservación ymantenimiento dc los mismos o la faltade pago al 1MSS por las instalacionestransferidas. A éstos se suman dificul­tades en materia de abastecimiento, al­macenamiento y conservación deinsurnos médicos y otros suministros.

d) Aspectos políticos. El proceso denegociación con los gobiernos dc losestados enfrentó serios problemas enrelación con la falta de voluntad políticapara asumir la responsabilidad de losservicios de salud a población abierta,fundamentados cn la escasez de recur­sos o en la opinión dc que el IMSSdebería continuar con sus esfuerzos enel medio rural. A menudo las autorida­des estatales sienten que el gobiernofederal, de manera centralizada, decidiósu descentralización debido a las difi­cultadcs económicas presentes y estolimita su motivación y entusiasmo paralidcrear el proceso, En reuniones reali­zadas durante 1987 y 1988, los gober­nadores hablan mayoritariamente de unsaldo positivo en el proceso y la necesidadde continuarlo, pero demandaban una ver­dadera descentralización de los recursos,personal mejor preparado y apoyo del go­bierno federal para inversión.

También se han producido a nivel delos estados nuevos centralismos reacios

a delegar el poder hacia los municipiosy fortalecer a los SILOS.

La creación del Programa Nacionalde Solidaridad en el presente sexenio yla posterior definición de la Secretariade Desarrollo Social, han permitido algobierno federal canalizar fondos, fun­damentalmente para obras de in Iraes­tructura en salud, que escapan al controlestatal.

Por su parte, la población es muchomás sensible a sentir este impacto queel de un aspecto tan abstracto para ella,como la descentralización, general­mente desconocida pero aplicada en unperiodo en que los efectos obtenidosson considerados desfavorables por unaparte sustantiva de los usuarios.

En relación con las perspectivas delproceso, hay que considerar que el"Programa Nacional de Salud 1990­1994", plantea seis estrategias entre lasque se inscriben fundamentalmente dosreferidas altcma de estudio: descentra­lización dc los servicios de salud y for­talecimiento de los sistemas locales desalud (SILOS). Asimismo, entre las li­neas de acción que tienen por objetivocontinuar y consolidar los avances cnmateria de descentralización y fortale­cer los SILOS, se encuentran:

-Reforzar el carácter normativo yde control del nivel central de la SSA, através de los sistemas de programación­presupuestacion, evaluación, control einformación.

-Homogeneizar la prestación de los

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servicios de salud en cada entidad fede­rativa.

-Descentralizar los recursos huma­nos, físicos y financieros, orientados ala prestación de los servicios de saludpara la población abierta,

-Ampliar y fortalecer en el cortoplazo la participación de los gobiernosestatales en la coordinación programa­tica del sistema y en la administracióny operación de los servicios integradosde salud para población abierta.

En opinión de las autoridades fede­rales entrevistadas se desconoce si exis­te voluntad politíca para continuar conel proceso de descentralización y en lade las autoridades estatales, Tlaxcala,Nuevo León y Zacatecas se muestranfavorahles a su continuación; mientrasque Qucrétaro considera que la descen­tralización no ha sido real y Chiapas quesería perjudicial para su estado.

Si bien la SSA, con apoyo de la Or­ganización Panamericana para la Salud(OPS) a través de programas comoOperación Impacto, han realizado acti­vidades tendientes a apoyar a los esta­dos descentralizados y a consolidar losSILOS, se continúa desde 1987 con 14estados descentr-alizados y el resto des­concentrados, situacióndesigualquenopensamos se mantenga indefinidamen­te. Creemos que es probable que en losdos años del periodo presidencial querestan se adopten nuevas decisiones en

este campo y para ello es muy impor­tante contar con evaluaciones de avan­ces bien fundamentadas que recuperenno sólo las situaciones finales compara­tivas en materia de recursos, servicios ysituaciones de salud entre estados des­centralizados y no descentralizados, si­no como ya hemos fundamentado, susevoluciones durante el periodo en quehan estado sujetas a modalidades admi­nistrativas diferentes, incorporandoopiniones sobre aspectos cualitativosde dificil medición, e integrando esteconjunto dentro de un contexto de va­riables que inciden en el proceso: eco­nómicas, culturales, políticas, geográfi­cas, etcétera.

El último documento de la SSA ana­liza los estados en que podría continuar­se el proceso de descentralización es de1987.27 En él se analizaba una propues­ta de cinco estados a descentralizar en1987 (Aguascalientes, Chihuahua, Du­rango, Quintana Roo y Zacatecas) ycuatro en 1988 (Baja California Norte,Hidalgo, Tamaulipas y Yucatán). Deesta propuesta, como ya se comentó,sólo se concretaron los casos de Aguas­calientes y Quintana Roo en 1987. Ate­niéndonos a los criterios allí planteados(voluntad política y financiera del go­bierno, reducido costo, amplia cobertu­ra y capacidad de gestión estatal), muysimilares a los empleados en la selec­ción de los 14 primeros estados someti­dos al proceso, consideramos que de losrestantes tres propuestos en 1987 el es-

27 SSA.. "Consolidación de la estrategia dedescentrnli~ción 1987-19.88. ~tados a .~sce~tralizar". Subsec~~riade Ptaneacíon. Dirección General de Descentralización y Modernización Administrativa y de Planeeción yPresupuesto. 3 de marzo de 1987.

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tado con mayores posibilidades es Za­catecas por su voluntad política, impul­so al desarrollo social, capacidad degestión y bajo costo dc descentraliza­ción. Chihuahua y Durango tienen pro­blemas de cobertura y ameritarían unreordenamiento dc sus servicios.

En el grupo propuesto para 1988, lasmayores posibilidades serían para Hi­dalgo, propuesto como candidato alproceso desde 1985 y desconociéndoselas razones precisas de su postergación(probablemente sus fuertes costos dehomologación salarial) y Baja Califor­nia Norte que presenta mejores condi­ciones de cobertura que Yucatán ymenores costos que Tamaulipas.

Dada la situación económica y polí­tica, el proceso de descentralización seconsidera irreversible, aunque de por síno garantice una gestión más eficiente.Tampoco pueden mantenerse de mane­ra indefinida dos grupos de entidadesfederativas con diferentes niveles deautonomía y criterios de asignación derecursos por parte de la federación. Porestas razones y, en el marco de la pre­sente investigación, se recomienda:

a) Generalizar a todas las entidadesfederativas el proceso de descentraliza­ción homogeneizando así sus formas deadministración y relación con el Centro.

b) Profundizar y consolidar el avan­ce de la descentralización desde los es­tados hacia los municipios y SILOS.

c) Terminar de descentralizar real­mente a los 14 estados que iniciaran el

proceso. Para ello es necesario:

- Modificar la legislación tributaria demanera que los estados puedan con­tar con mayores recursos propios.

- Adjudicar las aportaciones fede­rales bajo la forma de subsidio yen proporción a los esfuerzos rea­lizados por los gobiernos estatalesya las necesidades de salud de suspoblaciones.

- Transferir la propiedad de los bie­nes muebles e inmuebles entrega­dos a los SESAs en calidad decomodato.

d) Desarrollar programas de capaci­tación y adiestramiento de personal enáreas administrativas y de la salud, asícomo formación de promotores, a nivelregional y en función de sus necesida­des, de manera de mejorar la producti­vidad y calidad de los servicios.

7. Conclusiones

Los métodos matemáticos de evalua­ción son una herramienta importantepara el desarrollo del proceso si se co­nocen bien sus aportaciones pero tam­bien sus supuestos y limitaciones. Sinembargo, siempre resultarán impoten­tes para considerar la complejidad de lagestión de políticas públicas por lo queresulta fundamental su complementa­ción con enfoques de carácter explica­tivo.

LaRevlm de Administración Públicanúmero 84PoIfticas Públicas,

se terminó de imprimir en el mesde mayo de 1993.porWlnko Impresor.s, S.A. d. C.V.,la edición en tiro de 1000 ejemplares

estuvo al cuidado delComité Editorial deIINAP.