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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO La política fiscal implementada en Ecuador y su relación con los modelos alternativos de desarrollo (2007-2012) Javier Alejandro Cuestas Caza [email protected] Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesora: Dra. Valeria Marina Valle Mayo de 2013
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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA
CIUDAD DE MÉXICO
La política fiscal implementada en Ecuador
y su relación con los modelos alternativos de desarrollo (2007-2012)
Javier Alejandro Cuestas Caza
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Administración Pública y Política Pública
Asesora: Dra. Valeria Marina Valle
Mayo de 2013
AGRADECIMIENTO
El presente trabajo fue posible gracias al apoyo de la Secretaria Nacional de Educación
Superior, Ciencia y Tecnología e Innovación (SENESCYT) de Ecuador, y al Consejo
nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) de México.
Un agradecimiento especial al personal administrativo del Tecnológico de Monterrey
Campus Ciudad de México por su amabilidad y paciencia. Un agradecimiento infinito a los
docentes de la Escuela de Gobierno y Política Pública por sus valiosos conocimientos.
Finalmente, a la Dra. Valeria Valle por su acertada asesoría. Mil gracias.
DEDICATORIA
Este trabajo está dedicado a todas las personas que me han apoyado desde que emprendí la
aventura de dejar mi país. A mis padres y a mi hermano, quienes siempre me han inspirado
a dar lo mejor y en especial a mi amada Gabi, por su apoyo incondicional que me sostuvo
todo este tiempo. Este logro también es tuyo.
1
RESUMEN EJECUTIVO
La política fiscal es un elemento clave en el fomento de la cohesión social. Por un
lado, provee de ingresos al Estado para el financiamiento del gasto público y por otro,
constituye una herramienta redistributiva en un contexto de justicia social. La presente
investigación analiza la experiencia ecuatoriana entre 2007-2012 a la luz de la adopción su
propio paradigma de desarrollo denominado Buen Vivir (Sumak Kawsay).
En el marco teórico de la presente tesina se presentan los dos paradigmas que han
normado las políticas públicas en Ecuador, antes y después de 2007. Por un lado, el
paradigma hegemónico del Consenso de Washington; y por otro lado, el Buen Vivir, un
paradigma emergente de corte postdesarrolista, que representa una forma ancestral de ser y
estar en el mundo, que promueve la justicia social y la instauración de una economía basada
en la equidad y en la solidaridad. En este mismo apartado se explica cómo el ascenso de la
izquierda al poder en 2007 permite la institucionalización del Buen Vivir, tanto en la nueva
Constitución de 2008, así como en la estrategia nacional denominada Plan Nacional para el
Buen Vivir 2009-2013 (PNBV), proceso liderado por comunidades epistémicas de
académicos y movimientos indígenas.
En el Capítulo I se analiza detalladamente las reformas que presenta el PNBV desde
varios niveles: ideológico, institucional y ético. En este apartado se explica cómo la
planificación nacional es recuperada por el Estado Fuerte a partir de 2007 y cómo a través
de la estrategia nacional se determinan los lineamientos, mecanismos y metas de las
políticas públicas, en especial aquellos relacionados con la política fiscal que persiguen un
nuevo modo de generación de riqueza y redistribución postpetrolera a mediano plazo.
En el Capítulo II se expone la situación actual de la política fiscal en Ecuador y
cómo desde 2007 esta se rige por la planificación nacional y los principios de equidad y
justicia social que promulga el Buen Vivir. En el mismo capítulo se analiza el principal
cambios técnico en materia de impuestos: la eficiencia institucional que se ha evidenciado
2
en el incremento sostenido de la recaudación y presión fiscal y en la disminución de costos
de operación en atención a los contribuyentes; y el principal cambio adaptativo: la
ciudadanía fiscal y la moral fiscal, que se relaciona directamente con la mejora en el
comportamiento de los ciudadanos en el pago de sus impuestos y la concientización que
este pago constituye una contribución solidaria a la sociedad, lo que ha permitido ubicar a
Ecuador cómo el único país de América Latina donde sus ciudadanos tiene una percepción
justa de la distribución de la riqueza.
Por otra parte, en este mismo capítulo se detallan dos de los desafíos a los que se
enfrenta el proyecto político del Buen Vivir en lo relacionado a la política tributaria.
Primero, el rediseño de impuestos directos y progresivos que busca cumplir con los
principios de equidad y progresividad redactados en la Constitución de 2008, pero que
todavía no logra llegar a los niveles esperados por el gobierno. A pesar de los avances y
reformas los impuestos indirectos siguen determinando el volumen de ingresos fiscales. El
segundo desafío está relacionado con los incentivos tributarios, los cuales siguen estando
dirigidos hacia los grupos empresariales grandes y no sobre las micro y pequeñas empresas,
quienes son el verdadero objetivo del sistema económico social y solidario que defiende el
Buen Vivir.
Finalmente, la bonanza de las arcas fiscales ecuatorianas no sólo ha permitido
financiar la fuerte inversión pública del último lustro, que ha desplazado notablemente a la
inversión privada, sino que también ha permitido financiar per se el proyecto político del
Buen Vivir. La sostenibilidad de este proyecto holístico y alterno a la hegemonía de
décadas pasadas dependerá en gran parte del manejo consiente y estratégico de las finanzas
públicas. Así pues, el presente trabajo aborda una de las variables clave de la política fiscal,
los impuestos, es su papel de redistribuidor de la riqueza y financiador de gasto.
3
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................. 1
ÍNDICE ........................................................................................................................ 3
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 4
MARCO TEÓRICO ...................................................................................................... 6
1. CONCEPTUALIZACIÓN DEL DESARROLLO ............................................... 6
1.1 DESARROLLO COMO LIBERTAD .................................................................... 9
2. PARADIGMA DOMINANTE: EL CONSENSO DE WASHINGTON ............ 10
3. PARADIGMA EMERGENTE: BUEN VIVIR ................................................. 16
3.1 ASCENSO DE LA IZQUIERDA: JUSTICIA E IGUALDAD .............................. 19
3.2 QUÉ ES EL BUEN VIVIR .................................................................................. 22
3.3 POLÍTICA FISCAL: REDISTRIBUCIÓN ........................................................... 29
MARCO METODOLÓGICO ..................................................................................... 30
CAPÍTULO I .............................................................................................................. 32
1. ANÁLISIS DEL PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR (PNBV) ......... 32
1.1 ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES........................................................ 32
1.2 NIVEL IDEOLÓGICO ........................................................................................ 34
1.3 NIVEL INSTITUCIONAL .................................................................................. 37
1.4 NIVEL ÉTICO .................................................................................................... 39
1.5 METAS DE LA POLÍTICA FISCAL EN EL PNBV ............................................ 40
CAPÍTULO II ............................................................................................................. 42
2. DESAFÍOS TÉCNICOS Y ADAPTATIVOS DE LA POLÍTICA FISCAL ...... 42
2.1 POLÍTICA FISCAL ............................................................................................ 43
2.1.1 Sector Público No Financiero (SPNF) ...................................................... 45
2.2 IMPUESTOS ....................................................................................................... 52
2.2.1 Situación de los impuestos en el Ecuador ................................................. 54
2.2.2 Cambio técnico: Eficiencia institucional .................................................. 61
2.2.3 Cambio adaptativo: ciudadanía fiscal y moral tributaria ........................... 64
2.2.4 Desafío técnico: rediseño de impuestos directos y progresivos ................. 69
2.2.5 Desafío técnico: incentivos tributarios ..................................................... 74
CONCLUSIONES ...................................................................................................... 77
Del paradigma emergente: El Buen Vivir ................................................................ 77
Del Plan Nacional para el Buen Vivir ...................................................................... 79
De la política fiscal y los impuestos ......................................................................... 80
De los cambios técnicos y adaptativos en la política fiscal ....................................... 82
De los desafíos para la política fiscal bajo el paradigma del Buen Vivir ................... 83
RECOMENDACIONES ............................................................................................. 85
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................ 87
ANEXOS .................................................................................................................... 87
4
INTRODUCCIÓN
Desde la década de los setenta con el surgimiento de la teoría del desarrollo humano
y en los ochenta con la teoría del desarrollo endógeno se ha comenzado a hablar de la
necesidad de un desarrollo alternativo que privilegie el componente social, en detrimento
del componente económico que reinó desde finales de la segunda guerra mundial y que
equiparó el concepto del desarrollo con el de crecimiento económico. Esta necesidad de
alternancia se ve representada en la actualidad por teorías postdesarrollistas, como el Buen
Vivir, la cual representa una postura cualitativamente superior al enfoque neoliberal del
Consenso de Washington1. Luego de décadas de ser pensados desde fuera a merced de
políticas condicionadas por los organismos financieros internacionales, varios países
andinos han regresado al ejercicio de pensarse a sí mismo. Junto con el giro político hacia
la izquierda han experimentado a la par cambios en sus estrategias de desarrollo en función
de sus intereses y realidades. El pensamiento único de la década de los noventa ha dejado
de ser exportable y como lo menciona Carvajal (2007) “repensar ese modelo, es pensar en
modelos alternativos”.
Ecuador, es uno de los ejemplos más interesantes de los últimos seis años a partir
del ascenso al poder de Rafael Correa, siendo el primer país de América Latina, aunque no
el único (caso de Bolivia con su Constitución de 2009) en diseñar e implementar desde sus
bases constitucionales, un proyecto declarado “de vida” (con bases intrínsecamente
políticas), llamado: Buen Vivir, una alternativa al modelo de desarrollo hegemónico que
fue replicado en la región andina por años. El paradigma emergente del Buen Vivir se ha
convertido en el ethos de toda la planificación nacional y de los proceso de implementación
de políticas pública entre 2007-2012. La presente investigación analiza la experiencia
ecuatoriana tomando como punto de partida el proyecto generado tras la reforma
1 En noviembre de 1989, el Instituto Internacional de Economía realizó la conferencia “Latin American Adjusment: How Much Has
Happened?”. En ella, John Williamson (profesor de dicho Instituto) presentó un resumen sobre las que él consideraba las principales
reformas que en Washington eran necesarias para restablecer el crecimiento económico de América Latina (Martínez y Soto, 2012, p.43).
Así nace el término “Consenso de Washington” para hacer referencia al decálogo de medidas de política económica que contenía las
medidas indispensables para el desarrollo en Latinoamérica, y que a inicios de los noventa eran compartidos por el establishment mundial
(Llistar, 2003).
5
constituyente de 2008, es decir, el Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) 2009-2013,
debido a que a éste están supeditadas todas las políticas públicas en Ecuador. Las
propuestas del PNBV, tal como lo menciona SENPLADES (2009) representan importantes
desafíos políticos y técnicos, así como innovaciones metodológicas e instrumentales.
Empero, el significado más profundo del Plan está en la ruptura conceptual que plantea per
se con el pensamiento de Washington y con las aproximaciones más dogmáticas del
concepto de desarrollo. Esta estrategia nacional de mediano plazo plantea la construcción
de una biopolis y tiene como desafío principal el concretar un nuevo modo de generación
de riqueza y redistribución postpetrolera (SENPLADES, 2009). Por tanto, para el análisis
particular se analizará la política fiscal, específicamente el papel de los impuestos en la
redistribución de la riqueza.
La pregunta que guía la presente investigación es: ¿cuáles son los cambios en la
política fiscal entre 2007-2012 en Ecuador a partir de la adopción del paradigma del Buen
Vivir como eje de la planificación nacional? El objetivo principal es describir los cambios
técnicos y adaptativos implementados en la política fiscal, es decir aquellos ligados a la
redistribución de la riqueza, para lo cual será necesario comparar las políticas diseñadas
antes y después de la adopción de la estrategia nacional del Buen Vivir. Por otra parte, los
objetivos específicos del presente trabajo son: analizar el papel del paradigma emergente
del Buen Vivir como eje rector de la planificación nacional y por ende de las decisiones de
política fiscal; conocer los elementos diferenciadores del Plan Nacional para el Buen Vivir
respecto de la planificación nacional anterior a 2007; presentar un diagnóstico de la
situación de los impuestos en el Ecuador entre 2007-2012; y, analizar los desafíos de
política fiscal, específicamente los relacionados con los impuestos, a la luz del
fortalecimiento del paradigma del Buen Vivir.
El desarrollo alternativo es un paradigma en construcción, por tanto, la
investigación busca aportar en este proceso, donde la literatura académica es novel en lo
que respecta al análisis a fondo de experiencias como la ecuatoriana y su paradigma
emergente del Buen Vivir, convirtiéndose en insumo de futuras investigaciones.
6
MARCO TEÓRICO
1. CONCEPTUALIZACIÓN DEL DESARROLLO
El concepto de desarrollo, como tal, empezó a utilizarse después de la Segunda
Guerra Mundial, es así que en la década de los cincuenta aparecieron los primeros estudios
específicamente con la llamada Teoría Económica del Desarrollo. Esta noción, tal como lo
explica Llistar (2009) fue equiparada con la de crecimiento económico y tenía dos objetivos
principales: modernizar y reproducir el modelo occidental. La predisposición de los países
menos desarrollados justificó la intervención de las Agencias de Cooperación y de las
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) del norte. La consolidación de Estados
Unidos como potencia y el control de los países periféricos2 había empezado.
Posteriormente, a inicios de la Guerra Fría intelectuales estadounidenses
desarrollaron la Teoría de la Modernización, donde se consideró que los países del Sur
debían evolucionar de la misma forma que lo hizo Europa y Estados Unidos, es decir hacia
una sociedad de consumo masivo. Así, se legitimó “la ayuda exterior, la inversión
extranjera y el comercio internacional” (Llistar, 2009, p.38). Empero, esta teoría contó con
una fuerte crítica conocida como la Teoría de la Dependencia, que fue ampliamente
aceptada por la comunidad académica latinoamericana entre los años cincuenta y sesenta.
Esta crítica planteó que “el subdesarrollo no es una fase previa del desarrollo, sino el
producto histórico del colonialismo y del imperialismo” (Baran citado en Llistar, 2009,
p.40). Esta teoría tenía tres corrientes, tal como lo señala Bustelo (citado en Llistar, 2009,
p.40): la propuesta de desconexión (específicamente del Norte) con un intercambio
solidario Sur-Sur; profundización del modelo de industrialización por sustitución de
importaciones; y la tesis del desarrollo dependiente, que afirma que la dependencia no
imposibilita el desarrollo, pero sí genera contradicciones y desigualdades.
2 El pensamiento Cepaliano de inicios de los cincuenta tiene como precursor al argentino Raúl Prebisch quien hace referencia a la
dualidad centro-periferia para explicar las relaciones internacionales. Este modelo explica que el subdesarrollo de la periferia es en buena
parte consecuencia del desarrollo del centro (Llistar, 2009, p.40).
7
Durante los años setenta emergió un enfoque, que ha sido de mucha influencia hasta
el día de hoy, el desarrollo humano. El objetivo de esta teoría, tal como lo señala Llistar
(2009) era lograr mayor equidad a partir de la satisfacción de las necesidades básicas de la
población. La influencia de esta corriente alcanzó incluso a organizaciones internacionales
como las Naciones Unidas, a través de su programa para el desarrollo (PNUD) (Llistar,
2009, p.42).
Llegada la década de los ochenta la noción del desarrollo surge como un proceso de
transformación social. Lo endógeno constituye una aproximación territorial del desarrollo
que rescata la soberanía sobre lo local. Es un enfoque eminentemente político que se centró
en el control y la administración de los recursos propios al mismo tiempo que se cubren las
necesidades locales (Llistar, 2009). En esta misma década se acuña el término “desarrollo
sustentable” en el Informe Brundtland: Our Common Future3, elaborado por distintas
naciones para las Naciones Unidas. Demostrando así que a la par del rescate de lo local,
también existía una preocupación por la ecología y la conservación de recursos naturales.
Por otro lado, entre los años ochenta y noventa surgió una corriente neoclásica
producto del debilitamiento de la Teoría Cepalina de la industrialización por sustitución de
importaciones. La corriente exponía ciertas reformas macroeconómicas que veían al sector
privado como el motor del proceso de inversión, y mediante el cual se justificó la
eliminación de subsidios y la apertura de los mercados a la competencia externa. El
conjunto de medidas se llegó a conocer con el nombre de Consenso de Washington,
término que en muchos rincones de Latinoamérica se convirtió en sinónimo de
neoliberalismo. El Consenso de Washington será analizado con detalle más adelante.
Luego de revisar el breve recorrido histórico del concepto del desarrollo no asombra
entonces que éste cuente con numerosa literatura y adaptaciones desde diferentes campos
de estudio, tales como: economía, sociología, ecología, entre otras. Sus interpretaciones han
sido variadas: en términos de riqueza y crecimiento (Smith, 1176; Mill, 1848); en términos
3 El informe completo puede ser revisado aquí: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/42/427
8
de modernización (Lewis, 1955; Rostow; 1962); en un contexto ambiental (Sachs, 1974;
Guimaraes; 1997); como desarrollo a escala humana (Streeten, 1989; Max Neef, 2003);
desde un enfoque endógeno (Kliksberg, 2000; Coraggio, 2004); como libertad (Sen, 2006)
entre las principales. Desarrollo es un concepto per se polisémico, no lineal y hasta
perverso (Carvajal, 2007; Silva-Colmenares, 2002; Latouche 2007). Rist (2002) explica el
desarrollo como una construcción de quien lo observa. Expone que dicha construcción
variará según el punto de vista del desarrollador y de las interrelaciones con otras personas
y con su entorno.
Concuerdo con Valcárcel (2006) cuando señala que siempre habrá tensión entre lo
que es y lo que debería ser el desarrollo, a quién beneficia o debería beneficiar, y a dónde
conduce o debería conducir. Es un concepto que ha pasado de un reduccionismo económico
a una etapa de adjetivaciones (humano, sustentable, sostenido, endógeno, territorial, etc.) y
que para varios autores ha concluido en hacer del desarrollo un cascarón vacío, es así que
desde hace varios años atrás hace ruido la idea del postdesarrollo, es decir una
deconstrucción del concepto mismo de desarrollo.
Escobar (2010, p.29) explica que el postdesarrollo se puede entender como un
cambio de imaginarios y significa la creación de un espacio/tiempo colectivo en el cual:
Se cuestione efectivamente la pre-eminencia del concepto de crecimiento
económico y éste como meta.
Se deconstruya la matriz cultural de donde proviene el desarrollo y su historicidad
(visión dominante europea de la modernidad).
• Se desarticula paulatinamente en la práctica el modelo de desarrollo basado en la
premisa de la modernización, la explotación de la naturaleza como ser no vivo, los
mercados, la exportación, y la acción individual.
• Se reconozca una multiplicidad de definiciones e intereses alrededor de las formas
de sustento, las relaciones sociales, y las prácticas económicas.
9
• Se diseñen políticas desde la relación entre grupos humanos y entre estos con la
naturaleza; es decir, que se proceda desde un principio de cosmovisiones
relacionales (como las que subyacen las cosmovisiones y prácticas de muchos
grupos indígenas, negros, y campesinos, y de las formas comunales de algunos gru-
pos urbanos, así como la ecología), en vez de la cosmovisión dualista que separa
seres vivientes de no vivientes, humano de lo no humano, individuo y comunidad.
El Buen Vivir, como se explicará más adelante, concuerda con varios de los
principios expuestos sobre el postdesarrollo. Por ahora me centraré en explicar brevemente
una de las perspectivas actuales (que considero se encuentra ontológicamente en el limbo,
entre desarrollo y postdesarrollo) planteada por Amartya Sen. Esto debido a que dentro del
PNBV y de la lógica de la política fiscal implementada, las ideas de Sen son utilizadas para
explicar la adopción del Buen Vivir como paradigma emergente.
1.1 DESARROLLO COMO LIBERTAD
Sen, filósofo indio, es uno de los reconocidos intelectuales en cuando al tema de
desarrollo. En su obra “Desarrollo y libertad” explica que el desarrollo puede pensarse
como un proceso de expansión de las libertades reales que disfrutan los individuos. Sen
(2006) menciona que el hecho de concentrar la atención en las libertades humanas
desentona con las visiones más clásicas del desarrollo, como el crecimiento del Producto
Interno Bruto, con el incremento de rentas personales, con la industrialización, etc. Para
Sen “la expansión de la libertad es el fin primordial y el medio principal del desarrollo”.
Señala que la utilidad de la riqueza (dinero) reside en las cosas que nos permite hacer, es
decir, en las libertades fundamentales que nos ayuda a conseguir. “El desarrollo tiene que
ocuparse más de mejorar la vida que llevamos y las libertades que disfrutamos” (Sen, 2006,
p.31).
Reconocer al desarrollo como un proceso que debe ser construido en perspectiva
humana (Carvajal, 2007; Max Neef, 2003), nos lleva a rescatar dos finalidades centrales,
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expresadas por Sen (2006) de la siguiente manera: primero, libertad de oportunidades en el
desarrollo de capacidades humanas individuales y colectivas; y, segundo, cobertura de
necesidades humanas fundamentales.
El propósito de satisfacer las necesidades básicas de todos requiere una distribución
justa y equitativa de la riqueza, que sólo se puede lograr cuando existe la más amplia
participación de todos en su producción. En tal sentido, es necesario entender que el Estado
no puede saberlo todo, pero tampoco el mercado es un recurso infalible. Fernández
Santillán (2011, p.420) sintetiza esta idea y argumenta que en esta nueva etapa hay que
plantear objetivos y responsabilidades de carácter social y nacional en el marco de la
globalización que involucren activamente a los sectores: público, privado y social.
La forma de generación y redistribución de la riqueza ha estado irremediablemente
relacionada con el modelo de desarrollo implementado en cada país, por tanto, podría decir
a priori que las prioridades de qué necesidades satisfacer primero y las relaciones entre los
tres sectores, necesariamente también están determinadas por el modelo adoptado. A
continuación se exponen brevemente las características de los dos modelos contrastados: el
paradigma dominante, representado por el decálogo del Consenso de Washington y por otra
parte el paradigma emergente, representado por el Buen Vivir en Ecuador.
2. PARADIGMA DOMINANTE EN AMÉRICA LATINA: EL CONSENSO DE
WASHINGTON
La adopción del paradigma dominante del Consenso de Washington tuvo su origen
en la interpretación de la mayoría de los gobiernos latinoamericanos y de las instituciones
financieras internacionales de que el colapso de las economías de la década perdida de los
ochenta se debía al agotamiento de la estrategia anterior, es decir, al debilitamiento del
modelo de substitución de importaciones y de la industrialización promovida por el Estado.
Moreno-Brid, Pérez y Ruiz (2004) explican esta situación de la siguiente manera:
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La crisis económica de América Latina se percibió como consecuencia de las
distorsiones en la asignación de recursos, causadas por las políticas proteccionistas y
la persistente intervención del Estado en la esfera económica (…) se consideró que
el sector público era ineficiente y provocaba inflación, dados los déficit fiscales
resultantes de la baja carga tributaria combinada con un excesivo gasto público
(p.3).
En noviembre de 1989 los organismos financieros internacionales, la administración
política estadounidense y la banca privada transnacional, bajo un discurso hegemónico,
expusieron las medidas que consideraron significativas en materia de desarrollo, a los que
el economista John Williamson denominó como el Consenso de Washington. De los
aportes de Casilda (2002), Martínez y Soto (2012), Restrepo (2003) y Moreno-Brid, Pérez y
Ruiz (2004) se resume a continuación los 10 puntos originales del Consenso:
1. Disciplina presupuestaria (fiscal): El déficit público debía ser bajo y no podía
ser usado como instrumento anticíclico. Se debía asegurar la disciplina fiscal,
con un déficit operativo no mayor al 2% del PIB.
2. Reorientación del gasto público: entre la disyuntiva de aumentar los ingresos
fiscales o reducir el gasto público, se optó por la segunda. Cabe señalar que
según el propio Williamson (2003) y otros autores como Bustelo (2003), Casilda
(2002) y Martínez (2003) se buscó la reorientación de subsidios indiscriminados
hacia actividades como sanidad, enseñanza primaria e infraestructura. Sin
embargo, esto también significó tal como lo señala Vargas (2002) que las élites
ricas evitaran la redistribución por vía tributaria y de cierta manera restringía al
Estado de bienestar social.
3. Reforma tributaria (fiscal): la gran mayoría coincidió en que el método más
adecuado para incrementar el ingreso fiscal era mediante la ampliación de la
base gravable y de la moderación de las tasas marginales.
12
4. Liberación financiera: Las tasas de interés reales deben ser positivas para evitar
la fuga de capitales e incentivar el ahorro. Además debían ser determinadas por
el mercado.
5. El tipo de cambio: Las exportaciones debían ser el motor del crecimiento y
debían estimularse mediante un régimen flexible del tipo de cambio, es decir un
tipo de cambio real competitivo y estable.
6. Liberalización comercial: Se debía realizar una apertura comercial, en donde la
protección arancelaria sólo se justificaba en las industrias nacientes. La
liberalización del comercio exterior debía ser paulatina.
7. Apertura para la inversión extranjera directa: Se consideró que la entrada de
inversión extranjera no debía estar sujeta a restricciones, puesto que dicha
inversión podía aportar capital, tecnología y experiencia mediante la producción
de bienes necesarios en el mercado nacional o contribuyendo a nuevas
exportaciones.
8. Política de privatizaciones: para el logro de eficiencia era necesario privatizar
empresas públicas que promovería la competencia y ayudaría a reducir la
presión en el presupuesto del gobierno, a través del financiamiento con la venta
de dichas empresas.
9. Política desreguladora: Se debía eliminar las barreras de entrada y salida en los
mercados de trabajo y de productos para promover la competencia, dado que en
América Latina se hallaban las economías de mercado más reguladas del mundo
y que estaban principalmente gestionadas por administradores mal pagados y
fácilmente corruptibles.
10. Derechos de propiedad: Se debía garantizar firmemente los derechos de
propiedad (privada, claro está) especialmente del sector informal, para promover
el crecimiento.
Estas reformas realizadas en América Latina durante la crisis de la deuda a
principios de los años ochenta fueron nombradas como “las reformas de la primera
generación”. Su prioridad fue cambiar aspectos macroeconómicos para obtener estabilidad
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económica y aprovechar los volúmenes de intercambio comercial y el flujo de capital en
aumento (Pozas, 2006). En el cuadro 1 se muestra las diez políticas del Consenso de
Washington aplicadas por parte de los países del área andina en la primera generación.
Cuadro 1. Países andinos: aplicación del consenso de Washington
Fuente: Moncayo, E (2003, p.75).
Cumplidos los objetivos de estabilización de la crisis, los alcances e instrumentos de
estas reformas fueron objeto de revisión, con el fin de contar ya no sólo con las políticas
correctas sino con las instituciones correctas. Esta nueva ronda de reformas es conocida
como de segunda generación. Este Consenso de Washington “aumentado” fue el centro del
debate político durante la década de los noventa y el principio del siglo XXI (Pozas, 2006).
El aporte de Sachs (citado en Moreno-Brid, Pérez y Ruiz, 2004) resume a tres
aristas los objetivos del Consenso: 1) liberalización económica, 2) privatización de
empresas estatales y 3) reducción de la intervención estatal (en mercados de capitales y en
la economía en general) recortando el gasto en inversión. “De esta manera se conseguirían
los precios correctos, surgiría el clima propicio para la inversión extranjera y fluirían los
créditos de las instituciones multilaterales con sede en Washington” (Moncayo, 2003, p.2).
Empero, el pensamiento único de la década de los noventa tal como lo explica
Carvajal (2006) ha sido cuestionado debido que ha agravado ciertos problemas económicos,
políticos, sociales y ambientales; la pobreza y las desigualdades aumentaron durante la
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vigencia del decálogo de Washington y contribuyeron para convertir a América Latina en la
región más desigual del mundo. El fracaso de la receta radicó en el hecho de que se
concentró en solucionar temas heredados de la recesión de los ochenta y por tanto, no pudo
responder a las transformaciones y necesidades que para los noventa tenían los países
latinoamericanos. Las subsecuentes recesiones económicas y la extraordinaria
concentración del ingreso y de la inversión en pocas manos polarizaron la brecha entre
ricos y pobres, esto corresponde a lo que Revéiz (2004) denominó como la tragedia
neoliberal.
Es verdad que las reformas macroeconómicas aplicadas a la región en su conjunto
permitió un descenso de los niveles de inflación. Sin embargo, la estabilización de precios
no fue acompañada por una sólida reanimación de la actividad económica. Si consideramos
que las reformas del Consenso de Washington tenían como fin último el crecimiento
económico, el gráfico 1, aporte de Moncayo (2003) ejemplifica la eficacia de las mismas,
mediante una comparación longitudinal de los crecimientos del PIB entre 1991 y 2002 de
los países andinos.
Gráfico 1. Tasas de crecimiento anual del PIB de países andinos (1991-2002)
Fuente: Moncayo E (2003, p.80).
15
El gris desempeño de las reformas no sólo se reflejó en términos de crecimiento
económico sino también, en el deterioro de indicadores sociales. Acaso el más grave, el
aumento de la proporción de pobres en la región. En el gráfico 2, se presentan los
resultados de la CEPAL (2012) que evidencia que la década de los noventa fue la de mayor
porcentaje de pobres e indigentes en América Latina.
Gráfico 2. Evolución de la pobreza y de la indigencia en América Latina 1980-2012
Fuente: Elaboración propia con base en CEPAL (2012, p.15)
El propio Wiliamson (2002) señala que la culpa del fracaso del Consenso de
Washington se debió a tres situaciones: la forma en que se aplicaron las políticas; lo
incompleto de las reformas y que el paquete no incluyó mejoras a la distribución del
ingreso. Moreno-Brid, Pérez y Ruiz (2004, p.12) luego de analizar el fracaso del Consenso,
se preguntan cuáles son las alternativas de América Latina ante esta situación. Reconocen
las siguientes opciones: profundizar las reformas originales; seguir con el Consenso de
Washington Plus4 es decir, con diez políticas adicionales; adoptar una posición neo-
estructuralista que equilibre el intervencionismo del Estado; y finalmente, proponer una
4 Hace referencia al Consenso de Washington aumentado donde adicional a las diez políticas originales, según Martínez y Soto (2012) se
añaden: 11) reforma política legal; 12) instituciones reguladoras; 13) anticorrupción; 14) flexibilidad del mercado laboral; 15) acuerdo
con la Organización Mundial de Comercio; 16) Códigos y estándares financieros; 17) Apertura “prudente” de la cuenta de capita l; 18)
regímenes de tipo de cambio no intermediados; 19) redes de seguridad social; y 20) reducción de la pobreza.
16
nueva agenda de desarrollo delineada por la CEPAL. Nótese que también somos libres de
optar por: “ninguna de las anteriores”.
El paradigma ortodoxo de la década de los noventa y sus intentos por rescatarlo,
parecen haber fracasado. Es necesario un análisis sesudo de las realidades y necesidades
propias de los pueblos latinoamericanos que deriven en nuevos encauces sobre el
desarrollo. Me permitiría añadir una opción más a las propuestas de Moreno-Brid, Pérez y
Ruiz: El Buen Vivir. Éste es el representante del paradigma emergente que propone
Ecuador y que comparte muchas de las ideas de Sen, al entender al desarrollo como una
forma de mejorar la vida que llevamos, no a través de acumulación de riqueza, sino
mediante el desarrollo de capacidades individuales y colectivas y a través de la cobertura de
necesidades humanas fundamentales. Los principales elementos del Buen Vivir se exponen
a continuación.
3. PARADIGMA EMERGENTE AL DESARROLLO: BUEN VIVIR
A 30 años de la incursión del neoliberalismo, el retorno del debate sobre el
desarrollo se realiza en un escenario profundamente transformado (García 2009). En la
tragedia neoliberal los actores económicos y sociales han sido incapaces de generar los
equilibrios entre el darwinismo económico y la cultura y lo más importante, entre las
grandes potencias, frente a una nueva fase social de la globalización (Revéiz 2004).
El debate sobre los “modelos alternativos de desarrollo o al desarrollo” es
significativo y no es una preocupación única de las sociedades “periféricas”, sino de
aquellas que han encontrado cierto desencanto en los últimos años a los modelos clásicos5.
Tal es la retórica adaptativa que incluso Zhu Min, Subdirector Gerente del Fondo
Monetario Internacional (FMI) declaró en una entrevista, a las puertas del inicio del Foro
5 Dos ejemplos recientes constituyen la experiencia de los indignados (15-M) en España en 2011, como rechazo a un sistema político
oligárquico que no ha podido solucionar las altas tasas de desempleo y que no ha representado un contrapeso ante los abusos de poder de
la Banca Española; y, por otro lado, las protestas en Estados Unidos a la luz de la crisis de Wall Street, fruto de la explosión de la burbuja
inmobiliaria en 2008 que dejó en la calle a miles de ciudadanos y otros más sin trabajo.
17
Económico Mundial 2012 en Davos, Suiza que: “hallar nuevos modelos de desarrollo es
una tarea común tanto para los países desarrollados como para los que están en desarrollo
(...) las economías en distintas etapas de desarrollo necesitan buscar sus propios modelos
nuevos” (SpanishNews China, 2012).
Las instituciones financieras internacionales han estado acostumbradas a fijar el
tempo con el que se ejecutan las políticas económicas en los estados. Ahora, reconocen que
no existe un solo modelo y que cada país debe hallar el que mejor se acople a su realidad.
Entonces, hablar de países desarrollados y subdesarrollados tal como lo hace el Subdirector
Gerente del FMI es un ejercicio inútil si al mismo tiempo se reconoce que cada país es libre
de decidir sobre su modelo de desarrollo. En un contexto postmoderno los ejemplos ideales
(americanos, europeos o asiáticos) pasan a segundo plano, quizás y como benchmarks de
mejores prácticas. Boaventura de Sousa Santos (Citado en SENPLADES, 2009) sugiere
una traducción cultural para la construcción de una nueva sociedad, partiendo de
epistemologías diversas:
Ya no estamos hablando de crecimiento económico, ni del PIB; estamos hablando
de relaciones amplias entre los seres humanos, la naturaleza, la vida comunitaria, los
ancestros, el pasado y el futuro. Las alternativas las van construyendo y definiendo
los pueblos en los propios procesos de cambio. En estos, a su vez, ellos van
constituyéndose a sí mismos en sujetos del proceso socio transformador
introduciendo un nuevo paradigma de desarrollo: el Buen Vivir (p.32-33).
El maestro portugués de Sousa Santos es un crítico de la sociedad consumista en la
que vivimos y sus obras a menudo defienden una realidad postdesarrollista, en ocasiones
desde epistemologías del Sur. Es así, que su aporte intelectual para situar al Buen Vivir
como el paradigma emergente ha permitido reconocer que existe una alternativa holística
originaria de los pueblos andinos, que va mucho más allá de indicadores económicos.
18
Esto representa en palabras de Latouche (2007) una “subversión cognitiva”, un
asunto radical si consideramos que durante mucho tiempo las instituciones capitalistas
privilegiaron el componente económico en detrimento de los aspectos humanos, culturales
y ambientales que ahora tratan de recuperarse (Carvajal, 2007). Como lo explica Fernández
Santillán (2011) una concepción de desarrollo tiene que ir mucho más allá de la simple
acumulación.
Esto significa que el desarrollo como concepto, merece reubicarse a la par del
cambio de época que vivimos, en una categoría que supere cualitativamente el
reduccionismo económico del siglo pasado. Por décadas, la acumulación de riqueza ha sido
el fin mismo de los estados, siempre guiados por intereses particulares y utilitaristas que
han olvidado que la riqueza es apenas el medio para alcanzar algo más grande, la vida plena
de los ciudadanos, el Sumak Kawsay. En este contexto, Ibáñez (2010) menciona
brevemente tres de las corrientes que han aparecido en la realidad latinoamericana que
incorporan el paradigma del Buen Vivir, sea en sus constituciones o en el diseño de sus
planes y políticas. Conocidos como Sumak Kawsay en Ecuador, Suma Qamaña en Bolivia,
y Balu Wala en Centroamérica, los tres tienen una génesis indígena y provienen de las
lenguas de algunas culturas originarias de Abya Yala o “la tierra grande donde vivimos”
(Castoradis, citado en Ibáñez 2010).
El paradigma emergente del Buen Vivir no sólo es el resultado natural de una serie
de críticas al modelo hegemónico, sino también como se verá más adelante, el resultado de
un ejercicio de pensar fuera de la caja, en donde lo más importante ya no es la acumulación
de riqueza, sino el reconocimiento de elementos culturales, el respeto por la naturaleza y
sobre todo la solidaridad entre las personas que permitan construir, no la sociedad ideal,
sino una sociedad más justa.
Por otro lado, no se puede desconocer el hecho de que la cosmovisión
posdesarrollista del Buen Vivir a pesar de su origen indígena, ha sido transformado en un
proyecto política que determina en la actualidad el norte de las políticas públicas en el
19
Ecuador, esto a partir del ascenso de la izquierda al poder en 2007. En el siguiente apartado
se explica cómo esta transición democrática permitió que las ideas de justicia e igualdad
que defiende la izquierda, se plasmen en la planificación nacional y en la ejecución de
políticas, así como permitió la institucionalización del Sumak Kawsay en la Constitución de
2008 y en el Plan Nacional para el Buen Vivir.
3.1 ASCENSO DE LA IZQUIERDA: JUSTICIA E IGUALDAD
Natanson (2012) explica que una de las condiciones que allanó el camino del
ascenso de la izquierda en Sudamérica es el hecho de que Estados Unidos, dominado por
los desastres de Irak y Afganistan, decidió concentrarse en México y Centroamérica que
integran su área más directa de influencia, quitando su atención del sur. Como lo explica
Teodoro Petkoff (2005) esto habilitó un espacio de autonomía que antes no existía y creó
una condición de posibilidad clave para el ascenso de la nueva izquierda.
El ascenso de la izquierda en Sudamérica podría tener su origen según Natanson
(2012) en Caracas el 4 de febrero de 1992 cuando un joven militar venezolano asumía ante
las cámaras de televisión, su responsabilidad por el intento de golpe de estado, ese militar
era Hugo Chávez. Seis años después, en 1998, ganaría las elecciones presidenciales de
manera arrolladora convirtiéndose en el primer presidente de la nueva izquierda en llegar al
poder. A esta tendencia le seguirían Lula Da Silva en Brasil en el 2002, Néstor Kirchner en
Argentina en el 2003 y Tabaré Vázquez en 2004.
La llamada nueva izquierda (a la cual clasificaría en términos más precisos como de
primera6 y segunda generación) está representada a abril de 2013 por: Nicolás Maduro
7, en
Venezuela; Dilma Rousseff8 en Brasil; José Mujica
9, en Uruguay; Cristina Kirchner
10, en
6 La primera generación hace referencia a los primeros presidentes de izquierda que asumieron el poder en sus países, luego de años de
dominio de la derecha. Esta generación estaría representada por: Hugo Chávez (+), Néstor Kirchner (+),Luiz Inácio Lula Da Silva,
Tabaré Vázquez, Rafael Correa (primer mandato), Evo Morales (primer mandato), Daniel Ortega (primer mandato), Mauricio Funes, (El
Salvador) 7 Sucesor político de Hugo Chávez (+) y acérrimo defensor de éste último y de los ideales socialistas y bolivarianos que defendía. 8 Afiliada al Partido de los Trabajadores, su antecesor Luiz Inácio Lula Da Silva, también era miembro del mismo partido de izquierda.
20
Argentina; Evo Morales en Bolivia; Rafael Correa, en Ecuador; Daniel Ortega, en
Nicaragua; Mauricio Funes, en El Salvador. Estos gobiernos tienen al menos dos elementos
en común, como lo señala Arnson y otros (2009). Primero, una crítica a las reformas
económicas neoliberales impulsadas en los años ochenta y noventa. Segundo, un énfasis en
el papel del Estado como regulador de los mercados y garante del bienestar social.
Esta nueva izquierda ha sido objeto de críticas tal como lo expresa Quiroga (2010) en
cuanto al contenido y alcance de sus políticas públicas, connotadas por el estatismo, lo que
implica analizar si las mismas han superado los intentos de redistribución compensatoria,
propuestos por la vieja izquierda reformista. Varios autores incluso consideran a esta
izquierda como la ola neopopulista (Paramio, 2007; Fernández Santillán, 2011), en función
de las estrategias de movilización política y las políticas económicas implementadas
(Roberts, 2007). Las primeras se refieren a la capacidad para legitimar su poder a través de
la presencia mediática y la movilización de grupos sociales, y las segundas hacen referencia
a aquellas relacionadas con la reducción de la pobreza y redistribución de la riqueza.
Sin embargo, existen matices al hablar de los regímenes neopopulistas en
Sudamérica, en donde generalmente se hace una distinción para Venezuela, Bolivia y
Ecuador, a quiénes se los identifica como una versión actual del populismo clásico de
mediados del siglo anterior11
, o incluso como lo señala Arévalo (2008) como los
neopopulistas autoritarios. Independientemente de la clasificación que se pueda otorgar a
los gobiernos de la nueva izquierda queda claro que su ascenso ejemplifica lo que Natanson
(2012, p.31) decía al refereirse al fracaso del modelo neoliberal: “El epílogo de un
derrumbe largamente anunciado”.
9 Sucesor en el poder de Tabaré Vázquez, uno de los líderes del Frente Amplio de Uruguay, partido de izquierda.
10 Viuda del anterior presidente Néstor Kirchner (+), ambos de ideología de izquierda peronista.
11 La discusión alrededor del neopopulismo es variada. Autores como Abad (2012), Dockendorff y Kaiser (2009) señalan que en el caso
de Ecuador o deBolivia no se puede hablar del neopopulismo de “verdad” (neopopulismo neoliberal), ni del neopopulismo militar (como
en el caso de Venezuela). El estilo de Ecuador y Bolivia coincide con varios de los elementos del populismo clásico de mediados del
siglo anterior que mencionan Abad (2012) y Dockendorff y Kaiser (2009) como por ejemplo: el líder carismático, la retórica anti elitista
y que resalta la soberanía nacional, la relación directa entre líder y electorado, el carácter redistributivo, la concentración del poder
estatal, la movilización de arriba hacia abajo, y la disminución del mercado como asignador de recursos. Una de las adaptaciones más
recientes es la que hace De la Torre (2013) cuando habla del tecnopopulismo de Rafael Correa en Ecuador.
21
Este cambio de época trajo consigo un sinnúmero de cambios a nivel constitucional,
institucional y social. En el caso ecuatoriano, la izquierda a partir de 2007 abandera al Buen
Vivir como el elemento clave de la planificación nacional. Esta decisión va de la mano con
dos de los principios básicos que defiende la izquierda: igualdad y justicia social. Para el
filósofo italiano Norberto Bobbio (1996) las categorías de izquierda y derecha han
continuado ejerciendo tanta influencia sobre el pensamiento político debido a que la
política es inevitablemente una actividad de conflicto. Esto nos ayuda a entender por qué
las ideas revolucionarias del último gobierno no han sido del agrado de las élites de derecha
en Ecuador, acostumbradas a dominar el escenario político.
Por su parte, Giddens (2003) explica que la igualdad es relevante para las
oportunidades vitales, el bienestar y la autoestima de las personas. Dado un nivel de
desigualdad a gran escala, éste terminará por producirá en general descontento y conflicto,
ya lo ejemplificamos con los tristes resultados del modelo hegemónico a finales de la
década de los noventa. Giddens complementa su criterio explicando que el gobierno debe
jugar un papel clave en el fomento de la justicia social. Esto significa que las herramientas
de política fiscal, en especial los impuestos deberían constituir un elemento clave para la
disminución de la desigualdad y el logro de la justicia social. En el caso ecuatoriano, el
papel del Estado fuerte a partir del ascenso de la izquierda en 2007, se enfoca en el
despliegue de reformas tributarias que privilegian la progresividad y la equidad. Como se
verá más adelante esto ha representado entre 2007-2012 una mejora en indicadores de
desigualdad per cápita; una disminución de la brecha entre ricos y pobres y una mejora en
la percepción de las personas que miran como más justa la redistribución actual de la
riqueza en el país.
No asombra entonces que guiados por estos principios y con un proyecto holístico
como el Buen Vivir aceptado por importantes grupos de interés, la izquierda en Ecuador
haya privilegiado en la planificación nacional a la redistribución de la riqueza. De ahí la
importancia de analizar la política fiscal a la luz del cambio de paradigma. A continuación
se explica en qué consiste exactamente el paradigma emergente del Buen Vivir.
22
3.2 QUÉ ES EL BUEN VIVIR
La aparición explícita del Buen Vivir en Ecuador tal como lo señala Cortez (2009)
tiene lugar en 2004 cuando la universidad intercultural Amawtay Wasi presenta su
proyecto: Aprender en la Sabiduría y el Buen Vivir. Sin embargo, existen varios hechos
significativos que colaboraron al aparecimiento del concepto. Por ejemplo el proyecto
político de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) de 1997,
en donde se habla de un modelo de vida o el aporte de Alberto Taxo (citado en Cortez,
2009) cuando considera una concepción runa12
de la economía.
A nivel regional, el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América
Latina (Fondo Indígena) presenta en 2005 el “Desarrollo con identidad” donde hace
referencia al concepto del Buen Vivir o Sumak Kawsay. Tal como lo menciona Niel (2011)
la determinación exacta del origen de este concepto filosófico de “Buen Vivir” es difícil
pero al menos está claro que surge de movimientos indígenas, políticos y universitarios y
de grupos de intelectuales.
Alberto Acosta, académico de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales es
uno de los pioneros y mayores referentes en cuanto a la literatura sobre el Buen Vivir.
Acosta (2008) explica que para entender lo que implica el Buen Vivir hay que comenzar
por recuperar la cosmovisión de los pueblos y nacionalidades indígenas. Aclara además,
que eso no significa negar la posibilidad para propiciar la modernización de la sociedad,
particularmente con la incorporación en la vida de muchos y valiosos avances tecnológicos
de la humanidad (Acosta, 2008). Buen Vivir es la traducción de la expresión Sumak
Kawsay proveniente de la lengua kichwa13
. Acosta y Martínez (2009) explican que en el
uso de esta expresión se pone un énfasis en la protección del medio ambiente y en el
despliegue de la solidaridad. Añaden que el Buen Vivir se edifica también desde las
12 Traducción al español: Ser humano 13
Lengua originaria de los pueblos indígenas de Ecuador.
23
demandas por la igualdad y la justicia social y desde el diálogo de los pueblos, de sus
culturas, de su modus vivendis y saberes.
Acertadamente Pablo Dávalos (2008), otro de los referentes ecuatorianos que aporta
con literatura sobre el tema, menciona que el “Buen Vivir” es otra de las colaboraciones de
los pueblos indígenas del Abya Yala, a los pueblos del mundo. En definitiva, interpreta al
Sumak Kawsay como la expresión de una forma ancestral de ser y estar en el mundo. El
Buen Vivir tiene que ver con otra forma de vida, con una serie de derechos y garantías
sociales, ambientales y económicas. Busca promover una relación cadenciosa entre los
seres humanos, individual y colectivamente, así como con la naturaleza. Busca erigir una
economía solidaria, al tiempo que se recuperan varias soberanías como concepto central de
la vida política del país (Acosta, 2010).
Me gustaría contrastar la siguiente afirmación de Jamie Peck (2012, p.9) cuando
señala lo siguiente: “En tanto, cuando el neoliberalismo caía temporalmente en 2008, ¿qué
había del otro lado del muro? ¿Había una alternativa expansiva con otro paradigma que
estaba tratando de aprovechar el momento? La respuesta es no”. Nótese el sentido
expansivo de la aseveración al referirse al hecho de que la alternativa debería tener las
mismas intenciones globales que el modelo neoliberal. Si bien es cierto que no se podía
hablar de un paradigma alterno con esas dimensiones, para 2008, el Sumak Kawsay dejaba
de ser sólo una cosmovisión indígena para convertirse en el espíritu de la nueva
constitución del Ecuador y de lo que vendría después con el despliegue de sus políticas
públicas.
Algunos podrían refutar este argumento señalando que Ecuador no es considerado
como un actor político relevante y por tanto difícilmente podría hacer expansivo el
paradigma del Buen Vivir, que de hecho años más tarde, en 2009, también se convierte en
el paradigma de la Constitución de Bolivia. Empero, no significa que la posibilidad de
convertirlo en un modelo regional haya desaparecido. A pesar de que las probabilidades
aun no nos favorezcan, es un paradigma en proceso de fortalecimiento, tal como en algún
24
momento fue el paradigma hegemónico. En este sentido concuerdo con Dávalos (2008)
cuando se aventura, sin importar las críticas que esto conlleva, a exponer lo siguiente:
Es probable que la academia, sobre todo aquella del norte, sonría condescendiente,
en el caso de que logre visibilizar al concepto del Buen Vivir, y que lo considere
como un hecho anecdótico de la política latinoamericana. Sin embargo, es al
momento la única alternativa al discurso neoliberal del desarrollo y el crecimiento
económico, porque la noción del Sumak Kawsay es la posibilidad de vincular al
hombre con la naturaleza desde una visión de respeto, porque es la oportunidad de
devolverle la ética a la convivencia humana, porque es necesario un nuevo contrato
social en el que puedan convivir la unidad en la diversidad, porque es la oportunidad
de oponerse la violencia del sistema (p.6).
Comparto la postura de Dávalos porque su afirmación es consistente en dos
aspectos. Primero, en que para muchos intelectuales de la política norteamericana
seguramente será extraño aceptar que las políticas públicas de la mayoría de países
sudamericanos, ya no se diseñan en Washington, lo que desde un punto de vista geopolítico
distorsiona la hegemonía norteamericana. Y segundo, suponiendo que pudiesen asimilarlo,
seguramente sería más extraño que pudiesen amalgamar la ideología capitalista con el
respeto por la naturaleza, la solidaridad y otros elementos éticos que nada tienen que ver
con la simple acumulación de la riqueza.
El mismo Peck (2012) al mencionar la aspiración de Polanyi acerca de construir una
economía multilateral, feminista, antropológica, geográfica, más humana, muy diferente de
la economía neoclásica, guarda la esperanza de que ese proyecto se dé algún día. Aunque
recalca que aún no existe, el hecho de que no lo conozca no significa que no exista. La
literatura referente a la alternativa del Buen Vivir, propuesta por Ecuador, es aún novel, por
tanto, la socialización del Buen Vivir a nivel regional sigue siendo una asignatura pendiente
y sin duda su divulgación ayudará a profundizar su discusión y fortalecimiento. Por ahora,
me centraré en presentar varios hechos que valen la pena analizar en Ecuador transcurridos
25
a partir de la adopción de este nuevo paradigma y que se han plasmado en el diseño e
implementación de sus políticas públicas. A continuación se explica cómo el Buen Vivir ha
sido institucionalizado en la planificación nacional de Ecuador.
3.2.1 El Buen Vivir como ethos de la planificación nacional
Ecuador, país sudamericano, megadiverso y pluricultural, ubicado en la mitad del
mundo, cuenta con casi 15 millones y medio de habitantes14
y con una larga lista de
decepciones políticas y económicas. Para un ecuatoriano sería difícil olvidar el
congelamiento bancario de 1999, donde miles de personas perdieron los ahorros de toda su
vida y donde la economía fue dolarizada para frenar la terrorífica devaluación del Sucre.
Quién olvidaría que en los diez años previos al ascenso de Rafael Correa al poder han
pasado por la presidencia al menos siete presidentes: cuatro interinos y tres derrocados; y
que antes de 2007 la planificación nacional estuvo dispersa e incomunicada entre las
instituciones y condicionada a exigencias externas.
En Ecuador, desde 2007 la planificación nacional ha sido centralizada en un Estado
fuerte que estratégicamente, y a través de un exhaustivo análisis, ha determinado un cambio
radical, no sólo de tipo ideológico sino también pragmático, en términos de reformas
organizacionales y legislativas. A continuación se presentan dos de las inclusiones del Buen
Vivir en la normativa de la gestión pública en Ecuador: el Buen Vivir en la nueva
Constitución de 2008 y el Buen Vivir en el Plan Nacional de Desarrollo.
3.2.1.1 El Buen Vivir en la Constitución de 2008
La principal decisión del Presidente Rafael Correa luego de su ascenso al poder en
2007 fue la propuesta de una nueva constitución. El 20 de octubre de 2008 entró en
vigencia la nueva Constitución Política del Ecuador, aprobada mediante referéndum por el
pueblo ecuatoriano el 28 de septiembre del mismo año (Ávila, 2010). La importancia
14
Fuente: INEC, enero 09 de 2013. Disponible en: http://www.inec.gob.ec/home/
26
política de la refundación del Estado emana del proyecto de país consagrado en la
Constitución. En ésta, el principio del buen vivir es el espíritu de la ordenación económica
y social. El Buen Vivir, dentro de la carta magma ocupa 99 de los 444 artículos redactados.
En el Título II, capítulo segundo (Derechos del Buen Vivir), se desarrollan 23 artículos; y
en Título VII (Régimen del Buen Vivir) se detallan 76 (Guevara, 2011).
Tal como lo señala Guevara (Op. cit) la actual constitución incluye modificaciones
integrales en temas tan vastos como salud, educación, equidad, entre otros, donde el único
beneficiario es el ser humano. Ello no niega que la economía capitalista sea acogida en la
Constitución, pero impide que las relaciones capitalistas globales determinen la lógica, la
dirección y el ritmo del desarrollo nacional. En lo referente al Plan Nacional de Desarrollo
el Art. 280 expone que:
Es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos
(...) y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar las
competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos
descentralizados (GAD)15
. (Constitución del Ecuador, 2008).
Los principios y guías establecidas en la Constitución del 2008 dan vida al Plan
Nacional para el Buen Vivir, como el instrumento al que se supeditan los proyectos,
programas, programación y ejecución del presupuesto del Estado y en general las políticas
públicas.
3.2.1.2 El Buen Vivir en el Plan Nacional de Desarrollo
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 tiene como predecesor al Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2010 que básicamente constituyó su base conceptual. La
actualización 2009-2013 recoge todos los elementos de la versión 2007-2010 y actualiza las
15
Según el artículo 28 del Código de Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización constituye la circunscripción
territorial que tiene un gobierno autónomo descentralizado para la promoción del desarrollo y la garantía del buen vivir, a través del
ejercicio de sus competencias.
27
metas para esos años. Por lo que en el presente trabajo se hará referencia al PNBV 2009-
2013 para los análisis pertinentes. SENPLADES (2009) expone que en el PNBV tiene
como objetivo de mediano plazo concretar un nuevo modo de generación de riqueza y re-
distribución post-petrolera. Para lo cual se establecen las siguientes doce estrategias de
cambio:
1. Democratización de los medios de producción, re-distribución de la riqueza y
diversificación de las formas de propiedad y de organización.
2. Transformación del patrón de especialización de la economía a través de la
sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir.
3. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones,
exportadores y destinos mundiales.
4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana.
5. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento en
ciencia, tecnología e innovación.
6. Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la información.
7. Cambio de la matriz energética.
8. Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconomía sostenible.
9. Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado
Constitucional de Derechos y Justicia.
10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento al
turismo comunitario.
11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización.
12. Poder ciudadano y protagonismo social.
Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo concreto y propone una lógica de
planificación a partir de los siguientes objetivos (SENPLADES, 2009):
Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial, en la
diversidad.
28
Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía.
Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la población.
Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un medio ambiente
sano y sustentable
Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el
mundo y la integración latinoamericana.
Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas
Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios públicos interculturales y de encuentro
común.
Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la
plurinacionalidad y la interculturalidad.
Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la participación pública y política.
Objetivo 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible.
Objetivo 12. Construir un Estado democrático para el Buen Vivir.
El profesor de la Universidad de Carolina del Norte, Arturo Escobar académico
reconocido en el tema del postdesarrollo, señala que el Plan Nacional del Buen Vivir es
novedoso y constituye la experiencia más avanzada de un paradigma que rompe
conceptualmente con el modelo hegemónico Empero, también es crítico al señalar que aún
presenta contradicciones en tanto la visión modernista del desarrollo siga definiendo las
políticas gubernamentales (2011, p.24).
Si bien es cierto que las propuestas que engloba el PNBV 2009-2013 representan
importantes desafíos políticos y técnicos, tales como: la construcción de una sociedad que
reconozca la unidad en la diversidad; la promoción de la igualdad, la integración; la
construcción de relaciones sociales y económicas en armonía con la naturaleza; la
edificación de una convivencia solidaria y cooperativa; y, la consolidación de un Estado
democrático, en la práctica la tarea no resultada nada sencilla.
29
La intención de aterrizar un paradigma postdesarrollista como el Buen Vivir en
políticas concretas que cumplan con los objetivos y lineamientos del PNBV seguirá siendo
un reto durante el Gobierno de Rafael Correa, en especial en lo relacionado a la política
fiscal, dada su importancia en la redistribución de la riqueza a través de los impuestos y la
generación de riqueza a través de inversión pública, que cómo se verá más adelante ha
desplazado la inversión extranjera. A continuación se exponen algunos breves elementos
teóricos que explican la relación de la política fiscal y la redistribución.
3.3 POLÍTICA FISCAL: REDISTRIBUCIÓN
Para Parsons (2007) la génesis de una política pública implica el reconocimiento de
un problema. EL PNBV ha identificado dos desafíos enormes: un nuevo modo de
generación de riqueza y un modo nuevo de redistribución postpetrolera. Dado que las
políticas públicas son el instrumento del cual se sirve el gobierno para desarrollar su acción
en un proceso participativo, entre los actores -favorecidos o afectados- el presente trabajo
se centra en el análisis de una las políticas vinculadas a estos desafíos: la política fiscal.
Horton y El-Ganainy (2009) explican que la política fiscal es el uso del gasto
público y la tributación para influir en la economía. Habitualmente los gobiernos la utilizan
para fomentar un crecimiento fuerte y sostenible y reducir la pobreza, como por ejemplo: a
través de subsidios o menores cargas tributarias a industrias específicas (generalmente
innovadoras), a pequeñas y medianas empresas nacientes; mediante inversión pública,
enfocada especialmente en infraestructura ocupando mano de obra de las mismas
localidades beneficiadas; o través de programas de inclusión social.
El papel de la política fiscal ha obtenido reconocimiento a raíz de la crisis
internacional. Los gobiernos han vuelto la mirada al respaldo de los sistemas financieros y
minimizar el impacto de la crisis en los grupos vulnerables. La política fiscal constituye un
elemento clave para fomentar la cohesión social: por un lado, suministra ingresos
importantes para el financiamiento del gasto público, y por otro, sirve como herramienta
30
redistributiva en el marco de justicia social. La Comisión Económica para América Latina y
el Caribe y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2012) resaltan
que en las dos últimas décadas, incluso durante la reciente crisis, la solidez de las finanzas
públicas en la región latinoamericana ha sido destacable y señala lo siguiente:
El nivel de deuda pública se ha reducido (desde un endeudamiento cercano al 80%
del PIB a principios de los años noventa a valores en torno al 30% en 2010) gracias,
en parte, al aumento de los ingresos fiscales. A su vez, los gastos públicos se han
tornado más eficaces desde la perspectiva del crecimiento, la reducción de la
pobreza y la redistribución del ingreso; tales son los casos de la inversión pública y
del gasto social, que también se han incrementado (p.16).
Queda claro que la importancia de la política fiscal radica en la capacidad del
gobierno para destinar (gasto/inversión pública) adecuadamente los recursos (impuestos)
que obtiene, sobre todo por el nivel de involucramiento de la sociedad, que al final de
cuentas financia al Estado y que a cambio espera recibir una contraparte. Las crisis de la
última década han servido para que los Estados pongan particular atención a las finanzas
públicas y al diseño de instrumentos efectivos que permitan reducir la brecha entre
necesidades ilimitadas y recursos limitados. En el siguiente apartado se presenta el marco
metodológico donde se justifica el tipo de investigación y la elección de Ecuador y la
variable fiscal como objeto de estudio.
MARCO METODOLÓGICO
La presente investigación es bibliográfica-documental dada la estrategia de
recolección de datos elegida, que se basa en fuentes de información, tales como libros y
artículos publicados en revistas indexadas, documentos oficiales emitidos por el Gobierno
de Ecuador y documentos de organismos internacionales. La técnica de triangulación de
fuentes permite una mayor validez en el desarrollo del presente trabajo.
31
La selección del elemento de estudio requirió de una investigación exploratoria previa
del universo latinoamericano, del cual se seleccionó a Ecuador. Dadas las siguientes
particularidades resultantes de la exploración: es el primer país latinoamericano en elaborar
una nueva constitución que incluye la concepción del Buen Vivir; es el primero de la región
en diseñar su estrategia nacional de desarrollo y sus políticas en base a la concepción del
Buen Vivir, como alternativa a los modelos neoliberales; el presidente Rafael Correa es el
primer presidente en permanecer en el poder por más de cinco años, luego de la tortuosa
historia de derrocamientos de la última década en Ecuador; el cambio de paradigma de
desarrollo coincide con el ascenso de la izquierda ecuatoriana a partir de 2007; por último,
se disponía de información gubernamental y no gubernamental actualizada.
Para la selección de la variable de análisis se tomó en cuenta su relación con los
aspectos de redistribución y generación de riqueza que prioriza el Plan Nacional para el
Buen Vivir y en función del limitante de tiempo con que se cuenta para la investigación. El
estudio de la política fiscal, en su enfoque redistributivo, se centró en la variable
impuestos. Es importante tener en cuenta que el proceso de análisis no siguió un esquema
rígido, es decir, el análisis fue resultado de lo que Rodríguez y Valldeoriola (2009)
denominan como "espiral de comprensión" "análisis cíclico" o "análisis en progreso". En
este proceso cada investigador debe desarrollar un análisis creativo más allá que uno
meramente técnico.
En la presente investigación, fue necesario relacionar variables a través de vínculos que
no se explica en la literatura de investigación tradicional. Por ejemplo a través de la
creación de categorías de análisis cualitativo en el análisis del Plan Nacional para el Buen
Vivir y de igual manera en los desafíos y cambios de la política fiscal en Ecuador. En los
siguientes dos capítulos se profundiza en el análisis del Plan Nacional para el Buen Vivir,
su relación con las políticas fiscales, así como los cambios y desafíos técnicos y adaptativos
en materia de impuestos presentes en Ecuador entre 2007-2012.
32
CAPÍTULO I
1. ANÁLISIS DEL PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR (PNBV)
Una parte fundamental del quehacer gubernamental se refiere al diseño,
implementación y evaluación de las políticas públicas. Las políticas públicas representan
soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos, que se desprenden de la
agenda pública. El Gobierno ecuatoriano en su intento por dejar atrás la gestión burocrática
tradicional ha adoptado herramientas que se alinean con the new public managment
orientada principalmente al logro de resultados. Winchester, experta de la CEPAL (2011)
señala que esta estrategia persigue la mejora de la eficiencia (presupuesto vs. resultados) y
eficacia (productos vs. resultados para la ciudadanía) a través de un proceso de aprendizaje
de las organizaciones que responden a mayores exigencias de accountability en relación a
los logros alcanzados.
El Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) 2009-2013 constituye un ejemplo de
buenas prácticas en la gestión gubernamental gracias al proceso mediante el cual fue
concebido y los cambios metodológicos que presenta, especialmente por el orden y visión
de país que establecen, ausentes antes de 2007. Empero, además de sus innovaciones
técnicas en la reestructuración del aparato estatal, el planteamiento de metas y la
designación de responsables, es importante señalar que el PNBV descansa en bases
ideológicas muy diferentes a las que se habían manejado antes de 2007.
1.1 ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES
Ecuador ha contado con veinte constituciones en toda su historia republicana.
Durante gran parte de esta historia la estrategia de desarrollo ha consistido en generar
riqueza mediante la exportación de bienes agrícolas o recursos naturales como el petróleo,
es decir, una estrategia primario exportadora netamente extractivista. Siendo la
Constitución el principal referente del proceso de formulación de la estrategia nacional, era
33
indispensable, antes de la construcción del PNBV, el reconocimiento de la planificación
nacional en la Carta Magna. La Constitución de 2008 cuenta con 444 artículos dentro de los
cuáles se encontró varios de los mandatos referentes a la planificación. Los artículos y su
explicación se detallan en el Anexo 1.
Es evidente que la Constitución de 2008 coloca a la planificación y a las políticas
públicas como instrumentos para el logro de los objetivos del Buen Vivir y garantía de
derechos, fortaleciendo el rol del estado en la toma de decisiones (SENPLADES, 2009).
El artículo 280 de la Constitución, como se explicó en el marco teórico hace mención
directa al Plan Nacional de Desarrollo (PND) especificando su carácter normativo sobre las
políticas, programas, proyectos públicos e inversión pública.
En tanto, la Constitución de 1998 incluía ciertos artículos como el 254 y 255 donde
daba disposiciones generales sobre la planificación económica y social, la Constitución de
2008 en sus artículos 261, 275, 279 y 280 fortalece el sistema nacional de planificación
destacando tal como lo señala Grijalva (2009) el carácter participativo y el funcionamiento
en los distintos niveles de gobierno y ámbitos territoriales.
El Plan Nacional de Desarrollo se convierte en el plan obligatorio para el sector
público y referencial para los demás sectores de la economía. Varios de los críticos del
fortalecimiento del Estado han expresado que la Constitución redactada en Montecristi16
tiene varias imprecisiones técnicas y un exceso reglamentarista. En cambio, quienes
apoyaron y apoyan el proceso constituyente miran en este intervencionismo estatal los
instrumentos para conseguir que los mecanismos de mercado atiendan a objetivos sociales
y nacionales (Grijalva, 2009). En el cuadro 2 se resume la existencia de planificación
gubernamental antes y después de 2007.
16
Ciudad donde se reunió la Asamblea Nacional para la redacción de la Constitución de 2008.
34
Cuadro 2. Planificación Gubernamental
Plan Nacional de Desarrollo Antes de 2007 2007-2012
Existencia de un PND aprobado No existe Plan Nacional de Desarrollo 2007-
2010.
Plan Nacional para el Buen Vivir
(actualización de metas del PND
2007-2010)
PND a nivel constitucional No existe Art. 280 especifica que es el Plan
Nacional de Desarrollo y 7 artículos
más lo hacen mención.
Fuente: Elaboración propia con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, el PNBV 2009-2013, la Constitución de 1998 y la
Constitución de 2008.
A continuación se realiza una descripción de las principales características
implícitas y explícitas que presenta el PNBV y las diferencias de la política fiscal
implementadas, categorizando el análisis en los siguientes niveles: nivel ideológico, nivel
institucional y nivel ético.
1.2 NIVEL IDEOLÓGICO
Si bien la excelente organización del PNBV sobresale en función de la inexistencia
de una planificación gubernamental anterior, no se puede desconocer que el Buen Vivir ha
sido utilizado como instrumento político para renovar el pacto social a través de una
ideología posmoderna que destaca al privilegiar al hombre sobre al capital. El poder de las
reformas que promulga el Buen Vivir no está sólo en la superficie sino en los procesos que
subyacen a ellas. Como bien lo menciona Parsons (2007, p.176) “los problemas pueden
construirse y las agendas pueden establecerse en una dimensión invisible en un sentido
empírico, a través de creencias, valores, supuestos e ideologías”.
SENPLADES (2009, p.12) menciona que el plan no es la suma de los planes locales
ni sectoriales del Estado ecuatoriano. Sin embargo, las demandas y aspiraciones
territoriales fueron analizadas y aportaron a su construcción. Bajo esta aseveración es
35
importante analizar el hecho de que el PNBV si bien se enriquece de los aportes sectoriales
y locales, termina por ser una imposición (necesaria) dado que era matemáticamente
imposible incluir todos los temas de la agenda de todos los participantes. Más aun, era
imposible que todas las preferencias de los agentes se pudiesen representar en el PNBV, ya
lo demostró el premio Nobel de economía Kenneth Arrow (1950) en su paradoja de
imposibilidad para señalar que no se puede representar todos los intereses individuales en
una función de elección social, bajo ciertos criterios racionales17
. Al final del día, el
Gobierno es quién en última instancia decide sobre la agenda, las estrategias y la visión de
país que se refleja en el PNBV.
Antes de 2007, la carga ideológica del paradigma del hegemónico determinaba el
rumbo de las políticas públicas, entre ellas la política fiscal. Un ejemplo claro es la
Constitución de 1998 que establecía en su artículo 244 que dentro del sistema de economía
social de mercado le correspondía al Estado, entre otras cosas: mantener una política fiscal
disciplinada, cuidando que el endeudamiento público sea compatible con la capacidad de
pago del país. Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI, el país hasta antes de 2007
“usó la política fiscal como único mecanismo de ajuste en una economía dolarizada”
(SENPLADES, 2009, p.68).
Pero cómo es que el Buen Vivir logra determinar la agenda ideológica y enrumbarla
política fiscal hacia una redistribución de la riqueza más justa, enfocada en la equidad y la
cohesión social. Pues bien, son ciertamente las organizaciones indígenas y campesinas del
Ecuador18
las que introdujeron el término Sumak Kawsay como planteamiento central de
sus propuestas para los debates y redacción de la nueva constitución; y fue un grupo de
académicos19
los que secundaron la idea. En términos de Hass, ambos representan ejemplos
de comunidades epistémicas. A estos actores los unió “la convicción en la verdad de su
17
Dominio no restringido, eficiencia de Pareto, independencia de alternativas irrelevantes, ausencia de un dictador. 18
Fue la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) quien presentó a la sociedad ecuatoriana y, en particular, a
la Asamblea Constituyente, en octubre del 2007, al “buen vivir” como eje de su propuesta de nueva constitución. El subtítulo del
documento “Por un Estado Plurinacional, Unitario, Soberano, Incluyente, Equitativo y Laico” indicaba que se trata de una propuesta
política general donde el “Sumak Kawsay” era el principio central (Cortez, 2011). 19 Entre ellos el Presidente de la Asamblea Constituyente Eco. Alberto Acosta y el Ab. Norman Wray, miembro de la mesa siete de la
Asamblea Constituyente de Régimen de desarrollo.
36
modelo y el compromiso de traducir dicha verdad en políticas públicas, convencidos de que
así mejoraría el bienestar de los seres humanos” (Hass, citado en Pearson, 2007, p.203).
El movimiento político del presidente Rafael Correa, Alianza País, tuvo grandes
aliados para la aprobación de este proyecto, especialmente de los partidos de izquierda y
movimientos indígenas. Tal como lo señala Cortez (2011) la inserción del Sumak Kawsay
en el texto constitucional significó un proceso de negociación y confección de un discurso
político que buscó puntos en común, bajo una lógica de construcción de alianzas por parte
de varias organizaciones, instituciones y gremios que pugnaban por alternativas al proyecto
neoliberal y que después de casi 30 años, desde los gobiernos militares de los años 70,
devolvió al Estado el papel de planificador del desarrollo (Almeida, Carrasco, Pérez y
Maldonado, 2012, p.129). En el cuadro 3 se contrasta la carga ideológica del PNBV antes y
después de 2007.
Cuadro 3. Nivel Ideológico PNBV
Niveles Característica Antes de 2007 2007-2012
Nivel
ideológico
Paradigma
dominante de
desarrollo
Consenso de
Washington (2da
generación)
Sumak Kawsay (Buen Vivir)
Teoría del poder
Estado
Estado Mínimo Estado Fuerte
Ideología política Derecha Izquierda
Defensores del
paradigma de
desarrollo
Élites: agroexportadoras
y banqueros
Movimientos indígenas,
comunidades epistémicas
Construcción de
Agenda
Ejecutivo Participación ciudadana, todas
las Instituciones Estatales,
Presidencia.
Política fiscal Disciplinada al
paradigma dominante
Enfoque en la equidad y
cohesión social a través de la
redistribución de la riqueza.
Fuente: Elaboración propia con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, el PNBV 2009-2013, la Constitución de 1998 y la
Constitución de 2008.
37
Por otra parte, es importante señalar el gran desafío que existe en la socialización
del paradigma del Buen Vivir fuera de las comunidades epistémicas que lo generaron, es
decir hacia los ciudadanos de a pie. Bien lo demuestra la investigación realizada por el
Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Central del Ecuador en base a la
cual García (2012) analiza ciertos resultados. Por ejemplo, apenas el 6% de los encuestados
de la ciudad de Quito dijeron conocer “mucho” sobre el Buen Vivir y el 49% dijo saber
“algo”. Por otra parte, el 46% del total de participantes no sabía que el Buen Vivir es el
principio fundamental de la actual Constitución.
1.3 NIVEL INSTITUCIONAL
El PNBV se sustenta en un diagnóstico crítico de los aciertos y errores de los
procesos económicos, sociales y políticos de las últimas décadas en el Ecuador El Cuadro 4
presenta el proceso de cómo la estrategia nacional se despliega hacia instancias locales.
Cuadro 4. Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional
Fuente: Elaboración propia con base en SENPLADES (2009, p.11).
38
Como resultado del análisis diagnóstico y con una Constitución que consagra la
planificación nacional al Estado a través de instituciones y de un Plan Nacional se
determinaron los elementos iniciales para el diseño y construcción del PNBV.
Uno de los aspectos destacables del PNBV fue que se sustentó en el diseño de
agendas sectoriales, una por cada gabinete de la función ejecutiva. Para su construcción se
priorizó la inversión pública y se realizó una restructuración de los organismos estatales,
donde se creó Ministerios Coordinadores jerárquicamente por encima de los demás
ministerios. Además, sobresale la creación de la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo (SENPLADES) encargada entre otras cosas de verificar el cumplimiento de las
metas del PNBV y de aprobar el Plan Anual de Inversiones. El cambio estructural de las
instituciones del Estado y los instrumentos de planificación se pueden revisar en el Anexo
2. Como parte del proceso de articulación del Plan con la planificación institucional, las
entidades públicas a partir de 2007 realizan sus planes operativos institucionales en función
de los objetivos nacionales. Contrastando, durante el período de ajuste estructural a partir
de la segunda generación de medidas del Consenso de Washington, tal como lo menciona
SENPLADES (2009, p.354) “la primacía del mercado redujo el papel planificador del
Estado y dio lugar a la proliferación caótica de entidades públicas sin una clara
diferenciación funcional y sin mecanismos de coordinación efectiva”.
La estructura estatal era dispersa y fragmentada. Lejos de una reducción de la
cantidad de entidades estatales, tal como lo profesaba la ortodoxia neoliberal, existió un
crecimiento significativo de entidades que duplicaban y superponían funciones. “En esta
época proliferó la creación arbitraria de al menos 18 tipos de entidades públicas,
frecuentemente autónomas y con baja o ninguna coordinación con los ministerios y la
Presidencia” (Op. cit, p.354). Esta autonomía tuvo dos consecuencias: la discrecionalidad
de los ministerios y el debilitamiento de la Función Ejecutiva. Así, “se llegó a tener 119
consejos, comisiones, fondos, institutos y otros, además de 16 organismos de desarrollo
regional y 38 entidades autónomas” (Op. cit, p.354). Lo cambios efectuados a nivel
institucional en Ecuador antes y después de 2007 se sintetizan en el cuadro 5.
39
Cuadro 5. Nivel Institucional del PNBV
Característica Antes de 2007 2007-2012
Nivel
institucional
Teoría de Gestión del
Estado
Administración
tradicional
New Public Management
Objetivos de las
instituciones
gubernamentales
Independientes,
desconectados.
Superditados a los objetivos
nacionales del PNBV
Creación de Instituciones
Públicas
Indiscriminada,
sin planificación
Se crean Ministerios
Coordinadores y Secretarias de
Planificación y Administración
Pública.
Institución de
Planificación Fiscal
No existe SENPLADES coordina el
cumplimiento de metas fiscales
y se encarga del Plan Anual de
Inversiones.
Fuente: Elaboración propia con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, el PNBV 2009-2013, la Constitución de 1998 y la
Constitución de 2008.
1.4 NIVEL ÉTICO
Los grupos dominantes nunca se ausentaron de las instancias de decisión
institucional que aseguraban cierta coherencia a la agenda económica de los gobiernos de
turno en dirección al debilitamiento estatal, la desregulación económica y la protección de
sus particulares intereses (utilitarismo). En el modelo neoliberal la redistribución de la
riqueza quedó a cargo de las fuerzas del mercado y en última instancia de una política
social asistencialista. Un proyecto político responsable debe contener un conjunto de
orientaciones éticas, teóricas y hasta cierto grado, utópicas que permitan delimitar el
camino y la factibilidad de alcanzar los objetivos. “Estas orientaciones guían las grandes
decisiones dentro de las cuales operan los actores sociales, políticos y económicos y
permiten visualizar, en cada momento de la marcha, si se está o no en la ruta adecuada”
(SENPLADES, 2009, p.27). El PNBV no es la excepción.
40
Las orientaciones éticas que guían este Plan se fijan dentro de una concepción
igualitaria y democrática de la justicia que se expresa en cinco dimensiones y que no
existían cuando las fuerzas de mercado dominaban la esfera económica. La dimensión de la
justicia social y económica pone particular énfasis en la equidad de condiciones tal como lo
señala Wright (2006, p.3): “La justicia social y económica como base del ejercicio de las
libertades de todas y todos hace referencia a una sociedad justa, donde todas y cada una de
las personas gozan del mismo acceso a los medios materiales, sociales y culturales
necesarios para subsistir y llevar una vida satisfactoria que les permita autorrealizarse y
sentar las bases para el mutuo reconocimiento como iguales”. Además, del Sumak Kawsay,
estas dimensiones constituyen otro de los elementos originales del plan. En el cuadro 6 se
resume las características éticas presentes en el PNBV.
Cuadro 6. Nivel ético del PNBV
Niveles Característica Antes de 2007 2007-2012
Nivel ético Orientaciones
éticas
No existe Justicia social y económica; Justicia
democrática participativa; Justicia
intergeneracional e interpersonal;
Justicia transnacional; Justicia como
imparcialidad
Política Fiscal De corte
utilitarista.
Enfocada en la justicia social y
económica.
Fuente: Elaboración propia con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, el PNBV 2009-2013, la Constitución de 1998 y la
Constitución de 2008.
1.5 METAS DE LA POLÍTICA FISCAL EN EL PNBV
Como ya se explicó en el marco teórico el PNBV está constituido por 12 estrategias
y 12 objetivos nacionales. Cada objetivo nacional cuenta lineamientos, políticas y metas.
En el Anexo 3 se puede observar la lista completa de aquellos relacionados con la política
fiscal. A continuación, se presenta un resumen de los objetivos, políticas y metas con
énfasis en los referentes a impuestos.
41
Cuadro 7. Política fiscal en el PNBV
Objetivo Política Metas
1. Auspiciar la
igualdad,
cohesión e
integración social
y territorial en la
diversidad
1.1. Garantizar los derechos del Buen Vivir
para la superación de todas las
desigualdades (en especial salud, educación, alimentación, agua y vivienda).
1.1.5 Revertir la desigualdad económica,
al menos a niveles de 1995 al 2013.
1.4. Democratizar los medios de producción para generar condiciones y
oportunidades equitativas.
1.4.1 Reducir en un 22% el nivel de concentración de la tierra al 2013.
1.5. Asegurar la redistribución solidaria y
equitativa de la riqueza.
1.5.1 Aumentar al 15% la presión
tributaria al 2013. 1.5.2 Alcanzar al menos una participación
del 50% de los impuestos directos en el total de impuestos al 2013.
1.5.3 Aumentar en un 10% la
progresividad del IVA y del Impuesto a la Renta de Personas Naturales al 2013.
1.5.4 Aumentar en un 10% el efecto redistributivo del IVA y del Impuesto a la
Renta de Personas Naturales al 2013.
11. Establecer un
sistema
económico social,
solidario y
sostenible
11.1. Impulsar una economía endógena
para el Buen Vivir, sostenible y territorialmente equilibrada, que propenda
a la garantía de derechos y a la transformación, diversificación y
especialización productiva a partir del fomento a las diversas formas de
producción.
11.1.1 Reducir a 0,72 la concentración de
las exportaciones por producto al 2013.
11.12. Propender hacia la sostenibilidad macroeconómica fortaleciendo al sector
público en sus funciones económicas de planificación, redistribución, regulación y
control.
11.12.1 Reducir a la mitad el porcentaje de comercio de importaciones no
registrado al 2013. 11.12.2 Reducir a 1% el porcentaje de
comercio de exportaciones no registrado al 2013.
Fuente: Elaboración propia con base en PNBV.
Ramírez, Carrasco y Arias (2012, p.315) explican que las acciones que podrían
llevarse a cabo para cumplir con estas metas son: ampliar la base de contribuyentes;
fortalecer la cultura tributaria; aplicar y fortalecer mecanismos de penalización por evasión;
y generar mecanismos no tributarios de redistribución. En resumen, queda claro que el
PNVB descansa sobre dos pilares principales: uno ético que busca la justicia social; y otro
ideológico en el que subyace el Buen Vivir como paradigma de izquierda. De la mano del
fortalecimiento institucional actual, este plan ha desplegado políticas fiscales que buscan
cumplir con la redistribución que promulgan sus defensores. Así pues, el siguiente capítulo
se dedica a analizar con detalle los cambios y desafíos del sistema tributario en el último
lustro en Ecuador.
42
CAPÍTULO II
2. DESAFÍOS TÉCNICOS Y ADAPTATIVOS DE LA POLÍTICA FISCAL
Para analizar la política pública fiscal entre 2007-2012, dividiré el estudio en dos
categorías: cambios/desafíos técnicos y cambios/desafíos adaptativos. La clasificación está
basada en las ideas planteadas por Heifetz y Linsky (2002) en su obra “Leadership on the
line”. Los profesores de Harvard explican que el cambio/desafío técnico consiste en que la
gente (con autoridad) solucione los problemas mediante respuestas que conocen,
generalmente aplicando conocimientos que dominan. Por su parte, el cambio/desafío
adaptativo consiste en mudar los comportamientos más habituales o preferencias, para
aprender nuevas formas de proceder. Este tipo de cambio/desafío se da directamente en las
personas que tienen el problema (cuadro 8).
Cuadro 8. Cambios/desafíos técnicos y adaptativos
Fuente: Elaboración propia con base en Heifetz y Linsky (2002, p.14).
De esta manera, el presente análisis permitirá contrastar la realidad de las políticas
fiscales implementadas antes y después de 2007 haciendo particular enfoque en los cambios
más representativos y los desafíos a la luz de las propuestas de equidad y progresividad de
la constitución y el Plan Nacional del Buen Vivir. A continuación se exponen los resultados
más relevantes, alcanzados en materia de redistribución e igualdad, atribuidos a los cambios
en el sistema fiscal en Ecuador, así como su estructura de ingresos, gastos e inversión.
43
2.1 POLÍTICA FISCAL
Almeida et. al., (2012, p.154) señalan que hasta 2007 la política fiscal en Ecuador
era profundamente injusta dado que los ingresos públicos tenían tres síntomas de injustica:
1) Preasignaciones e inflexibilidades de los ingresos limitaron el diseño de política pública
y que beneficiaron a pocos sectores de la sociedad; 2) los excedentes de las empresas
públicas ingresaron mínimamente al Estado, lo cual restringió el financiamiento de las
obras de infraestructura; y 3) el sistema tributario se sustentó en impuestos regresivos
(IVA), exonerando al gran capital del impuesto a la renta y dejando espacio para la
evasión20
y elusión21
generalizadas.
A partir de 2007, el gobierno ecuatoriano emprende reformas estructurales a fin de
privilegiar el desarrollo sostenido y sustentable de su economía, dentro de un marco de
justicia social, tal como se señaló en el nivel ético del análisis del PNBV. Uno de los
indicadores de este proceso es la desigualdad del ingreso per cápita a nivel nacional,
medida a través del coeficiente de Gini. Entre diciembre de 2006 y diciembre de 2012 pasó
de 0,54 a 0,48. En el área urbana se redujo de 0,51 a 0,44, y en el área rural de 0,50 a 0,46
(gráfico 3).
Gráfico 3. Coeficiente de Gini 2006-2012
Fuente: Ministerio Coordinador de la Política Económica (2013, p.4).
20
La evasión fiscal hace referencia al uso de estrategias ilegales para para evitar el pago de impuestos (Hernández Vigeras, 2005). 21 La elusión de impuestos hace referencia al aprovechamiento de recursos permitidos por la misma ley (o sus vacíos) para conseguir la
mínima carga fiscal.
44
Asimismo, entre diciembre de 2006 y diciembre de 2012 se redujo la brecha entre el
ingreso del 10% más pobre y el 10% más rico de la población; mientras en el año 2006 el
10% más rico tenía una participación en el ingreso 36 veces mayor que el 10% más pobre,
en 2012 esta relación se redujo a 25, resultando así una mejora en la equidad de la
distribución del ingreso (gráfico 4).
Gráfico 4. Brecha entre ricos y pobres 2006-2012
Fuente: Elaboración propia con base en Ministerio Coordinador de la Política Económica (2013, p.4).
Tal como lo explican Almeida et. al (2012) la aprobación de la Constitución de
2008 marca un hito y un reto para la gestión integrada de la planificación y de las finanzas
públicas. En el artículo 283 establece lo siguiente: “El sistema económico es social y
solidario, reconoce al ser humano como sujeto y fin, propende a una relación dinámica y
equilibrada entre sociedad, Estado y mercado en armonía con la naturaleza, y tiene por
objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e
inmateriales que posibiliten el Buen Vivir”.
Por su parte el artículo 285 establece como objetivos específicos de la política
fiscal: el financiamiento de servicios, inversión y bienes públicos; la redistribución del
ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios adecuados; la generación de
incentivos para la inversión en los diferentes sectores de la economía y para la producción
de bienes y servicios socialmente deseables y ambientalmente aceptables.
45
Además, el artículo 286 explica que las finanzas públicas, en todos los niveles de
gobierno, se conducirán de forma sostenible, responsable y transparente y procurarán la
estabilidad económica. Especifica además que: los egresos permanentes se financiarán con
ingresos permanentes; y los egresos permanentes para salud, educación y justicia serán
prioritarios y, de manera excepcional, podrán ser financiados con ingresos no permanentes.
Con la expedición de la Constitución del 2008, se prohíbe la creación de preasignaciones22
y únicamente se permiten las que sean socialmente deseables como son las destinadas a
gobiernos autónomos descentralizados, salud, educación, ciencia y tecnología,
principalmente (Almeida et. al., 2012, p.129).
2.1.1 Sector Público No Financiero (SPNF)
Las finanzas públicas en Ecuador se establecen desde dos esferas de presupuestos:
el sector público no financiero (SPNF) y el presupuesto general del Estado (PE). El primero
contiene al segundo. El SPNF está compuesto por los ingresos y gastos de las empresas
públicas, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), los gobiernos autónomos
descentralizados (GAD) y el presupuesto general del Estado.
2.1.1.1 Ingresos del SPNF
Los ingresos del Sistema Público No Financiero (SPNF) entre 2007-2012 estuvieron
determinados principalmente por:
El incremento de ingresos tributarios provenientes de la creciente actividad
económica en el país; la mejora en la gestión administrativa del Servicio de Rentas
Internas la reducción de la evasión y elusión tributaria.
22
Un ejemplo claro se da entre 2005-2007, cuando se modifica la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos de
Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (LORETYF) en lo que respecta a la distribución y uso del Fondo de
Estabilización y Recompra de Deuda. Se establece un límite de gasto solo para el gasto corriente y no para el de inversión. Aunque el
Congreso aprobó las modificaciones, posteriormente volvió a preasignar el Fondo de Estabilización, lo que significó que dicho fondo se
convirtiera en uno de reparto y no de estabilización (Almeida et.al., 2009, p.126).
46
El incremento de los ingresos petroleros dado: el incremento del precio
internacional del crudo; al aumento de las inversiones en las empresas públicas; y,
al proceso de renegociación de contratos petroleros.
En tercer lugar gracias a la eliminación de preasignaciones a los ingresos.
Entre enero y octubre de 2012, el 72% de los ingresos del SPNF provino de ingresos
petroleros y tributarios (gráfico 5). Nótese la importancia que ha adquirido la recaudación
por impuestos en la actualidad, cercana proporcionalmente a lo que aporta el mayor recurso
natural del país.
Gráfico 5. Ingresos SPNF Tercer Trimestre 2012
Fuente: Banco Central del Ecuador (2013, p.103).
De cierta manera, la bonanza de las arcas públicas en Ecuador (equiparable a la
bonanza petrolera de los años setenta en la dictadura militar) no sólo ha permitido financiar
los proyectos de inversión, sino también, financiar al Buen Vivir como proyecto político.
Más adelante se ahondará en la participación de los ingresos dentro el Sistema Público No
financiero y como se ha convertido en una de las principales fuentes que sostiene el gasto e
inversión pública.
47
2.1.1.2 Gastos del SPNF
Antes de 2007, tal como lo señala Almeida et. al (2012, p.154) los gastos del Estado
sufrían de problemas estructurales, entre ellos: fondos de estabilización que perdieron sus
objetivos de compensar a generaciones futuras por la explotación de recursos no renovables
y se convirtieron en fondos de reparto; reglas fiscales que, dadas las inflexibilidades del
gasto terminaron reduciendo al mínimo la inversión pública; y un gasto público que
beneficiaba a determinados grupos sociales o económicos.
Hasta el año 2006, el nivel de inflexibilidad del gasto del Presupuesto General del
Estado era de cerca del 90.8%. Las inflexibilidades en el gasto originadas por las
preasignaciones legales, que difícilmente se podían dejar de cumplir, obedecían a proyectos
atados a determinadas fuentes de financiamiento como el pago del servicio de la deuda
pública o compensaciones de gasto (Almeida, 2009).
Entre el 1994 y 2006, el gasto corriente promedio representó el 76.2% del gasto
total; en tanto que para el período 2007-2011, el gasto corriente promedio fue de 69.3%.
Con respecto a la composición del gasto en el período de análisis, en promedio el 74.3% se
destinó a gasto corriente (20.4% del PIB) y el 25.7% a gastos de capital es decir, 7.4% del
PIB (Almeida et. al, 2012, p.139). Entre 2007-2011 existe una reducción del pago de
intereses de la deuda pública al 4% de gastos corrientes (1.1% del PIB) producto de los
procesos de restructuración y compra de la misma, mientras que entre 1999-2006
representó el 22% del total de gastos corrientes, es decir 3.9% del PIB. La falta de espacio
fiscal antes de 2007 sumado a las reglas macro-fiscales que condicionaron la inversión
pública al resultado global y/o primario del SPNF restringieron las oportunidades de
desarrollo futuro del país (Almeida et. al, 2012).
A partir de 2007 el gasto público se ha enfocado primordialmente en ser un
instrumento para la redistribución del ingreso, el cierre de brechas de equidad, y la creación
de infraestructura para el desarrollo económico, especialmente a través de la inversión
48
pública. En la Constitución de 2008 tal como se señaló anteriormente, el cambio de
paradigma también se refleja en el manejo fiscal estableciendo que con ingresos
permanentes se financiará gasto permanente. Esto implicó que los gastos corrientes se
financiarían exclusivamente con los ingresos tributarios. Por tanto, la inversión pública
pasó a ser financiada con ingresos no permanentes, es decir aquellos provenientes de
ingresos petroleros y/o de financiamiento público. Hasta el momento este modelo fiscal ha
sido sostenido, pero será necesario analizar posteriormente las condiciones para que lo siga
siendo.
Una actualización reciente elaborada por el Banco Central del Ecuador (2013) muestra
que durante el periodo enero-octubre de 2012, los gastos corrientes del SPNF constituyeron
el 67,1%, mientras que los gastos de capital e inversión representaron el 32,9% (gráfico 4).
Gráfico 4. Gastos SPNF Tercer Trimestre 2012
Fuente: Banco Central del Ecuador (2013, p.104).
Contrario a lo que se podría pensar respecto del Estado fuerte, con un gran poder
centralizado y mayores ministerios de control, el gasto de sueldos y salarios representa
apenas el 23,5% de los gastos del SPNF. Además, la reducción del pago de intereses es
evidente y es uno de los elementos que ha permitido que los fondos que antes se destinaban
al pago de deuda ahora puedan ser asignados a gasto de capital, específicamente inversión
pública.
49
2.1.1.3 Inversión Pública
El informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en
2011 mostró que Ecuador registró el más alto índice de inversión pública con el 14%, frente
al 13.3% de Bolivia, 8.6% de Panamá, 4.9% de México. Para 2012, según SENPLADES
(2013) el porcentaje de inversión pública respecto del PIB fue de 15% (gráfico 5). Se prevé
que para 2013 sea del 16.6% según SENPLADES (2013).
Gráfico 5. Inversión pública 2006-2012
Fuente: Elaboración propia con base en SENPLADES (2013).
En gobiernos anteriores la inversión pública se limitó a las posibilidades del ajuste
fiscal y la estabilización macroeconómica; así la salud, la educación, la cultura, el
ambiente, entre otros ámbitos, quedaron relegados al cumplimiento de los llamados
equilibrios macroeconómicos (SENPLADES, 2009). En la actualidad, el proceso de cambio
propuesto en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 está sustentando en una nueva
estrategia endógena de acumulación y redistribución para la satisfacción de las necesidades
básicas en el mediano plazo, que ya se había expuesto en el marco teórico. Este proceso se
50
ha planteado en cuatro fases de cuatro años cada una a través de las cuales se logre la
migración hacia una matriz productiva postpetrolera23
.
En el gráfico 6 se presenta la ejecución del Programa Anual de Inversiones de 2012.
Donde se evidencia que más del 70% de la inversión pública se destinó a sectores
estratégicos (hidroeléctricas, infraestructura vial, energías renovables) y desarrollo social y
talento humano (construcción de escuelas del milenio, programas de cobertura para
discapacitados a nivel nacional, becas para estudios de tercer y cuarto nivel en el
extranjero). En el Anexo 4 se detallan los proyectos presupuestados en 2012 y 2013.
Gráfico 6. Áreas de Inversión Pública 2012
Fuente: SENPLADES (2013, p.6).
Nota: Representa la inversión del Gobierno Central
A pesar del énfasis de la inversión pública en la construcción de una sociedad
postpetrolera, es inevitable considerar que ésta de cierta forma, ha desplazado a la inversión
extranjera directa (IED) y constituye una de las mayores preocupaciones para el sector
industrial. En el gráfico 7 se muestra la evolución de la IED y su porcentaje como
participación del PIB.
23
Para mayor detalle sobre la matriz productiva postpetrolera que propone Ecuador a 16 años se puede revisar la sección 5 del PNBV
2009-2013. Págs 91-98.
51
Gráfico 7. Inversión Extranjera Directa 2007-2012
Fuente: Elaboración propia con base en Banco Central del Ecuador (2013) y Cámara de Industrias y Producción (2013)
Nota: El valor para 2012 corresponde al tercer trimestre.
Vale la pena recordar que el artículo 339 de la Constitución de 2008 señala que el
Estado promoverá las inversiones nacionales y extranjeras, pero que otorgará prioridad a la
inversión nacional y que la IED será complementaria a ésta. Prioridad que se evidencia
claramente en los últimos 5 años. Bajo este escenario la meta 11.13.1 del PNBV de llegar al
3% de IED respecto del PIB parece un tanto lejana. El equilibrio entre inversión nacional y
extranjera sigue siendo una de las mayores asignaturas pendientes de las finanzas públicas
con miras al fortalecimiento de un sistema sostenible de gasto y redistribución, ante lo cual
el gobierno ha empezado a tomar ciertas medidas24
al respecto. No corresponde a la
delimitación del tema de investigación el análisis de estas medidas por lo cual no se ahonda
en ellas.
Siendo la política fiscal un área de estudio sumamente amplia, el trabajo se centra
en el análisis de una de las principales variables del Presupuesto General del Estado y por
ende del SPNF: los impuestos. Dentro de esta variable se explicará su situación actual,
24
A mayo de 2013, Ecuador ha puesto énfasis en la firma de un acuerdo comercial con la Unión Europea. Para mayor detalle se puede
revisar: http://elciudadano.gob.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=41501:tres-aspectos-se-pulen- Además ha iniciado
el trámite para ingresar en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Para mayor detalle se puede revisar:
http://www.elciudadano.gob.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=41791:ecuador-entra-a-mercosur-una-vez-que-
concrete-con-la-ue&catid=40:actualidad&Itemid=63
52
cuáles han sido los principales cambios técnicos y adaptativos implementados por la
administración actual y los desafíos pendientes en búsqueda de cumplir con los mandatos
constitucionales y los objetivos y metas del Plan Nacional para el Buen Vivir.
2.2 IMPUESTOS
Los impuestos representan la forma más directa en que la política fiscal actúa sobre
la distribución del ingreso. La preocupación de los gobiernos por aumentar la presión fiscal
(peyorativamente denominada “carga impositiva”) de los contribuyentes, no es algo nuevo,
pues mediante “un sistema de impuestos se logra en última instancia financiar el gasto
público” (CEPAL, 2010, p.63).
En función de su equidad se clasifican en: proporcionales (planos), progresivos o
regresivos. Un impuesto proporcional, es aquel en el que los agentes pagan el mismo
porcentaje de la base imponible, independientemente de su renta o riqueza (Krugman y
Wells, 2006). Un impuesto progresivo es aquél en que la tasa tributaria aumenta juntamente
con la base imponible, de tal manera que exige un mayor aporte mientras mayor sea el nivel
de renta o riqueza (Araneda, 1994). Un impuesto regresivo es aquel cuya tasa es fija o
uniforme; es decir que no crece según la cuantía del hecho gravado, pero que se expresa
porcentualmente respecto de éste (Díaz, 2012). La mayor parte de los impuestos
proporcionales, como los impuestos sobre las ventas, se consideran impuestos regresivos
(Spencer, 1993). Según el objeto de aplicación del impuesto se clasifican en: directos e
indirectos. Los impuestos directos se aplican a la riqueza y el ingreso por el solo hecho de
existir. En cambio los tributos indirectos los gravan en el proceso de su circulación
(Araneda, 1994). Visto de otra manera, los impuestos directos son aquellos en los que el
contribuyente recibe la carga del impuesto, siendo imposible trasladados a un tercero.
Existen dos principios básicos de la equidad tributaria: la equidad vertical, que
representa que dos personas con distinta capacidad contributiva, la de mayor capacidad
debe pagar proporcionalmente más impuestos; y la equidad horizontal, en donde dos
53
personas de similar capacidad contributiva deben ser gravadas de similar manera (Jorratt,
citado en CEPAL, 2010). Básicamente hace referencia a los impuestos progresivos y
regresivos. “Un sistema tributario que se basa en los impuestos indirectos tiende a ser
regresivo, pues los impuestos que pagan los pobres representan una porción mayor de su
ingreso que los impuestos que pagan los ricos” (Larrain y Sachs 2002, p.510).
Gómez-Sabaini y O’Farrell (2009) explican que los países de la región
latinoamericana se encuentran en un círculo vicioso de una habitual tributación regresiva
con recursos escasos. La desigualdad en la distribución del ingreso y las transferencias que
no corrigen, sino que aumentan la desigualdad han deslegitimado el papel redistribuidor del
gobierno. Como consecuencia de las recetas del modelo neoliberal se generó una presión
tributaria baja y un gasto público deficientemente orientado. CEPAL (2010) complementa
señalando que la recaudación y presión tributaria en América Latina no solamente es baja,
sino que las bases imponibles son pequeñas y están sesgadas hacia impuestos no
progresivos. A su vez, se observan menores niveles en la imposición a la renta de las
personas físicas, más deducciones y exoneraciones tributarias y estructuras concentradas en
impuestos indirectos.
Es necesario entonces entender la importancia de la política tributaria en la
estructura de ingresos de un país. Primero su influencia en la distribución primaria,
mediante la captura de fondos que se dedicarán al financiamiento de gasto público (salud,
educación, talento humano); y segundo su papel en la distribución secundaria, es decir su
influencia en la estructura de la distribución de rentas mediante un sistema de impuestos
progresivos. Empero, respecto de la implementación de reformas en dirección a una mayor
progresividad, las voces no se escuchan con tanta fuerza (CEPAL, 2010). Esto no significa
que se deba dejar de lado la potencialidad de la progresividad tributaria, dada la magnitud
de desigualdad presente en América Latina. Cualquier intento por dotar al sistema tributario
de un mayor impacto redistributivo requerirá de un rediseño del impuesto a la renta y de los
impuestos patrimoniales, a fin de obtener una mayor participación en la recaudación total y
un mayor grado de progresividad (Jorrat, citado en CEPAL, 2010).
54
2.2.1 Situación de los impuestos en el Ecuador
Si bien la mayor parte de atención sobre los impuestos se ha dirigido a su rol de
proveedor de ingresos, en los últimos años el tema de la equidad ha cobrado mayor
importancia. Este es un diagnóstico con el que ya se contaba desde 2007 en Ecuador, de ahí
que sus mandatos y tax planning pongan énfasis en la reducción de desigualdades a través
de un aparato estatal fuerte y eficiente. Se ha reforzado la capacidad de administración
tributaria a través del fortalecimiento institucional del Servicio de Rentas Internas (SRI),
además del aumento de la calidad de los servicios públicos y la puesta en marcha de
iniciativas para educación fiscal que promueven la moral fiscal. Los dos principios
constitucionales tributarios claves que determinan los cambios técnicos y adaptativos en
concordancia con el cambio de paradigma hacia el Sumak Kawsay se resume de lo expuesto
por Beltrán y Carrasco (2012) de la siguiente manera:
• La equidad: tiene en el marco de la Constitución una connotación de justicia con
responsabilidad social, además de que valora lo colectivo y lo individual. La
equidad contiene el tradicional principio tributario de igualdad en su clásico pos-
tulado horizontal y vertical, de igualdad entre iguales.
• La progresividad: apalanca la distribución de la riqueza y el sistema económico
social y solidario. Se debe mantener dentro de los límites constitucionales que
garantizan el derecho a la propiedad en todas sus formas y que son el fundamento
del principio de no confiscación en materia fiscal.
A continuación se presentan los principales resultados de recaudación y presión
fiscal en Ecuador a raíz del cambio de paradigma que se enfoca en la equidad y
progresividad.
2.2.1.1 Recaudación y presión fiscal
Diferentes estudios han demostrado que el nivel de recaudación potencial de los
países de la región latinoamericana es considerablemente más alto que la recaudación
55
efectiva (Perry y otros, 2006; Agosin, Barreix y Machado, 2005). Esto supone la existencia
de un margen para aumentar la capacidad redistributiva del Gobierno, pero también debe
tenerse en cuenta que, como señalan Musgrave y Musgrave (1992) un nivel alto de
imposición pero moderadamente progresivo, puede tener un impacto mayor sobre la
distribución de la renta que un nivel bajo de imposición pero con fuerte progresividad. La
brecha entre la recaudación efectiva y potencial se debe en gran medida a la brecha
existente en los impuestos directos, y más específicamente en el impuesto a la renta (Perry
y otros, 2006; Agosin, 2004; Gómez-Sabaini, 2006). Este valor medio de la brecha entre
carga tributaria potencial y efectiva esconde diferencias significativas entre países.
Ecuador, por ejemplo tiene posibilidades de incrementar la carga tributaria para hacerla
más compatible con su nivel de PIB per cápita (CEPAL, 2010).
Para 2012, la recaudación efectiva por impuestos se ubicó en USD 11,267 millones,
es decir 2.4 veces lo recaudado en 2006 (gráfico 7). La recaudación de 2012 financió el
41% de los gastos devengados del Estado.25
Gráfico 7. Recaudación y Presión Fiscal 2006-2012
Fuente: Elaboración propia con base en estadística de recaudación de SRI (2006-2012).
Nota: la presión fiscal no incluye las aportaciones a la contribución social e impuestos de administración regional.
25 Los gastos totales devengados a diciembre de 2012 fueron de 27.580 millones de dólares, según consta en la base de datos del
Ministerio de Finanzas http://bi.finanzas.gob.ec/ibmcognos/cgi-bin/cognos.cgi
56
Por otro lado, un indicio de avance del país en términos impositivos se percata en la
evolución de la presión fiscal26
. En 2012 fue del 15.2% lo que significa que la meta 1.5.1
del PNBV que se expuso en Cuadro 7 del Capítulo 1, se ha cumplido un año antes de lo
planificado. Además, como se puede apreciar en el gráfico 8 la evolución de los últimos
años de la presión fiscal de Ecuador supera la presión de México y Centroamérica y está
próxima a alcanzar los niveles de presión de la Comunidad Andina y de Mercosur.
Gráfico 8. Presión Fiscal Ecuador y Grupos Comerciales de América Latina
Fuente: Elaboración propia con base en Chiliquinga, Carrasco y Ramírez (2012, p.216).
Este avance recaudatorio del sistema tributario ecuatoriano se podría atribuir a
varios elementos, tales como: la eficiencia institucional, el incremento de la moral fiscal y
el rediseño de impuestos. Estos cambios se analizarán con detalle más adelante. Por ahora,
se complementa el diagnóstico de la situación de los impuestos presentando la composición
del sistema tributario en Ecuador.
26
La presión fiscal nacional se entiende como el valor recaudado por concepto de impuestos en términos porcentuales del PIB. Esta
presión se mide según el pago efectivo de impuestos y no según el monto nominal que figura en las proformas presupuestarias. De ahí, la
existencia de una relación inversamente proporcional con la evasión fiscal. A mayor evasión fiscal menor presión.
57
2.2.1.2 Composición y tipos de impuestos
En el caso ecuatoriano, el sistema de impuestos no sustenta su recaudación sobre las
personas naturales, sino sobre las empresas. En el gráfico 9 se muestra el porcentaje que
aportan a la recaudación total cada tipo de contribuyente.
Gráfico 9. Porcentaje de Recaudación por tipo de contribuyente
Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas multidimensionales SRI (2013a).
Pérez, Carrasco y Rivadeneira (2012) señalan tres motivos del por qué esta
estructura. Primero, debido a que las personas naturales en libre ejercicio han presentado
un bajo cumplimiento tributario y la informalidad brinda pocos incentivos para que los
ciudadanos se incluyan en el sistema. Segundo, debido a que la imposición a la renta de
personas naturales contribuye poco ya que sus rendimientos de capital están poco gravados
y cuentan con una serie de reducciones. Y tercero, debido a la matriz de acumulación que
existe en el país, donde el capital, la tecnología y en general los medios de producción,
están en propiedad de pocos grupos empresariales.
Pero la eficiencia de un sistema tributario no sólo se lo mide por los niveles de
presión fiscal y recaudación. En el actual sistema ecuatoriano la progresividad y la equidad
institucionalizadas en el artículo 300 de la Constitución de 2008 se han convertido en
indicadores adicionales de eficiencia y eficacia. Su cumplimiento se analizará más adelante.
58
Una vez presenta la composición de la recaudación por tipo de contribuyente, es
importante conocer cuáles son los impuestos vigentes en Ecuador a 2013. En el siguiente
cuadro se resumen aquellos que aparecen en el desglose de ingresos fiscales del SRI.
Cuadro 9. Clasificación de impuestos en Ecuador
IMPUESTO D/I P/R
Impuesto a la Renta Directo Progresivo
Impuesto Ingresos Extraordinarios Directo Progresivo
Impuesto al Valor Agregado Indirecto Regresivo
Impuesto a los Consumos Especiales Indirecto Regresivo
Impuesto Redimible Botellas Plásticas no Retornable
(Fomento Ambiental)
Indirecto Regresivo
Impuesto Ambiental Contaminación Vehicular (Fomento
Ambiental)
Directo Progresivo
Impuesto a los Vehículos Motorizados Directo Progresivo
Impuesto a la Salida de Divisas Directo Regresivo
Impuesto a los Activos en el Exterior Directo Regresivo
RISE (Régimen Impositivo Simplificado) Directo Progresivo
Regalías, patentes y utilidades de conservación minera Directo Progresivo
Tierras Rurales Directo Regresivo
Intereses por Mora Tributaria Directo Progresivo
Multas Tributarias Fiscales Directo Progresivo
Otros Ingresos* Directo N/A
Fuente: Elaboración propia con base en SRI (2013a).
*Clasificación otorgada por SRI en Chiliquinga, Carrasco y Ramírez (2012, p.212). No se especifica los componentes de
“otros ingresos”, por tanto no se clasifica como progresivo o regresivo.
Como se puede observar todos los impuestos directos son progresivos. Empero, no
todos los impuestos indirectos son regresivos. La diferencia entre el aporte de los ingresos
directos e indirectos al total de ingresos fiscales entre 2006-2012 se muestra a continuación.
59
Gráfico 10. Composición de ingresos fiscales 2006-2012
Fuente: Elaboración propia con base en Chiliquinga, Carrasco y Ramírez (2012, p.211).
Nota: Se añadió la clasificación para 2012. Los impuestos se agruparon en directos e indirectos según la Tabla 7 y los datos se obtuvieron
del Informe Anual SRI (2013a).
Si bien es cierto a partir de 2008 ha incrementado la recaudación por impuestos
directos, tal como privilegia la nueva Constitución, a 2012 los impuestos indirectos siguen
representando el mayor ingreso fiscal (55%). Cerca del 80% del aporte de los impuestos
directos proviene del Impuesto a la Renta y del Impuesto a la Salida de Capitales (gráfico
11).
Gráfico 11. Composición de ingresos indirectos 2012
Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas de recaudación SRI (2012).
60
Es necesario recordar que la meta 1.5.2 del PNBV busca alcanzar a 2013 al menos
una participación del 50% de los impuestos directos en el total de recaudación. Sin
embargo, como lo muestran las estadísticas el promedio de crecimiento porcentual de los
impuestos directos es apenas de 1 punto anual. Lograr un equilibrio entre impuestos
directos e indirectos que promulga la Constitución y el PNBV es uno de los principales
desafíos de la actual administración.
Por otro lado si se considera el criterio de equidad, la mayoría de ingresos aun
provienen de impuestos regresivos (65%), específicamente del Impuesto al Valor Agregado
(IVA), el cual es el principal rubro de recaudación de los ingresos tributarios. A pesar de
que su tarifa de 12% es una de las más bajas de la región. A 2012, el IVA aportó a las arcas
fiscales con cerca de 5.5 mil millones de dólares (gráfico 12).
Gráfico 12. Composición de ingresos regresivos 2012
Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas de recaudación SRI (2012).
61
Es evidente que la planificación nacional e implementación de acciones enfocadas
al aumento de impuestos directos y regresivos dan señales de avances, pero no a la
velocidad que se esperaba en un inicio. Ante este escenario, a continuación se analizan los
cambios que han permitido, al menos incrementar la recaudación y disminuir la elusión
fiscal, y los desafíos a los que se enfrenta el sistema tributario en su afán de cumplir con las
metas nacionales y con los principios constitucionales.
2.2.2 Cambio técnico: Eficiencia institucional
La estabilización económica luego del proceso de dolarización a raíz de la crisis del
99 y la creación del SRI en 1997 son dos de los acontecimientos que han impulsado varios
de los cambios en la gestión tributaria de Ecuador. Andino, Carrasco y Arteaga (2012)
también señalan otros elementos como: la vigencia de la Ley Orgánica de Responsabilidad,
Estabilización y Transparencia Fiscal en 2002 que incorporó elementos de planificación y
el mejoramiento de la gestión fiscal; y más recientemente, la aprobación de la Constitución
de 2008 y el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013que dirigieron sus planteamiento a
una economía equitativa y redistributiva.
La administración tributaria ecuatoriana entre 1997-2006 se enfocó en sistematizar
todos sus procesos sin considerar la madurez de los mismos. En cambio, desde 2007 el
proceso se ha caracterizado por la redefinición del rol preponderante de la administración
tributaria dentro de la gestión y el engranaje del Estado. “Se ha fortalecido a la institución
mediante reforzamiento técnico, humano y financiero, se han implementado reformas
legales encaminadas a mejorar la eficacia y la equidad del sistema tributario” (Andino,
Carrasco, Arteaga, 2012, p.369).
El Servicio de Rentas Internas (SRI) es la entidad técnica y autónoma que tiene la
responsabilidad de recaudar los tributos internos establecidos por Ley mediante la
aplicación de la normativa vigente (SRI, 2013c). El trabajo realizado entre 2007-2012 por
el SRI ha estado orientado a la generación de una cultura tributaria antes inexistente y ello
62
ha permitido adicionalmente, mejorar la actitud la sociedad hacia el pago de impuestos.
Andino, Carrasco, Arteaga (2012) explican que estas estrategias han repercutido en un
crecimiento de la recaudación, lo cual no solo ha permitido financiar poco más del 40% de
los gastos (corrientes) del gobierno central, sino hacer del sistema tributario una
herramienta para redistribuir la riqueza en el país.
Uno de los elementos clave de la eficiencia del SRI es la implementación desde
2011 del Modelo de Enfoque de Servicio al Ciudadano (gráfico 13), el cual ha permitido
optimizar recursos, disminuir costos implícitos y generar una mejora continua en el proceso
de servicio al contribuyente.
Gráfico 13. Modelo enfoque de servicio al ciudadano-SRI
Fuente: Informe Anual SRI (2013a).
En términos financieros, la optimización de los servicios a los contribuyentes ha
permitido generar un ahorro de aproximadamente USD 2’093.761 en el año 2012 tal como
se observa en el gráfico 14.
63
Gráfico 14. Número de transacciones vs. Tiempos promedio de espera
Fuente: Informe anual SRI (2013a)
El enfoque planteado por el SRI en los últimos años de “servir controlando y
controlar sirviendo” junto con su nueva estructura organizacional por procesos ha
permitido, tal como señala en su Informe de Gestión (2013a), la consecución de varios
objetivos, entre ellos: cumplimiento voluntario de declaraciones Impuesto a la Renta de
Personas Naturales del 80%; 93% de las declaraciones se hacen por Internet; recaudación
de Grandes Contribuyentes: 584 millones USD de deuda generada; 340 mil contribuyentes
capacitados en Cultura tributaria; modernización del portal web; y capacitación en Maestría
en la Administración Tributaria, gestionada por el Centro de Estudios Fiscales, a través de
convenios con universidades locales.
Cabe destacar el avance en la reducción de declaraciones de pérdida de los
ejercicios económicos por parte de las empresas privadas. Tal como se desprende del
cuadro 10, en 2006, seis de cada diez empresas declaraban pérdida (que implicaba la no
declaración de utilidades para los trabajadores y el no pago de impuesto a la renta). Para
2011, solamente dos de cada diez empresas declararon pérdida.
64
Cuadro 10. Declaración de Resultados contables 2006-2011
Periodo Fiscal Resultado Contable
Ganancia Pérdida
2006 39% 61%
2007 51% 49%
2010 81% 19%
2011 80% 20%
Fuente: Elaboración propia con base en Informe Anual SRI (2013a).
Si bien es cierto que este logro se le puede atribuir en gran medida a la mejora de la
gestión del SRI, hay que ser cautelosos, puesto que podría haber otros factores involucrados
tales como: el crecimiento de la renta de las empresas, dada la estabilidad política y
financiera; y, la gran inversión pública que el Gobierno desplegó en estos años donde se
adquirieron bienes y servicios a empresas del sector privado.
La administración tributaria en Ecuador, luego de un proceso de más de 15 años,
muestra signos de una verdadera transformación. La suma de cambios técnicos como: el
fortalecimiento del marco normativo regido por el Buen Vivir que privilegia la equidad y
progresividad; la evolución del modelo de gestión; el uso intensivo de la tecnología como
soporte a sus operaciones y control; la capacitación permanente de sus funcionarios y
trabajadores ha dado como resultado un cambio a gran escala que se denomina: Eficiencia
Institucional que tiene como resultado la disminución de costos de operación, la reducción
de la elusión fiscal (pérdidas) y el incremento de la recaudación y presión fiscal en los
últimos cinco años.
2.2.3 Cambio adaptativo: ciudadanía fiscal y moral tributaria
El nivel de cumplimiento impositivo constituye un elemento indispensable para el
análisis del impacto distributivo de la política tributaria. Si no se cumple con nuestras
obligaciones (lo que significa baja elusión y evasión) la recaudación y por ende la
65
redistribución no pueden sostenerse. Ahí radica la importancia de concientizar a las
personas sobre el papel que juega su contribución en las finanzas públicas. Como lo señala
Wendell Holmes (citado en Mankiw, 2009, p.156) “los impuestos son el precio que
pagamos por una sociedad civilizada”, es decir representan el costo de vivir en una
sociedad ordenada, incluyente y participativa. La concepción negativa que tienen los
impuestos como “carga” responde a un proceso histórico de dominación política reforzado
por el modelo neoliberal que buscó a toda costa reducir la participación del Estado como
garante de derechos y libertades (Ramírez y Carrasco, 2012).
Derivado del contrato social entre ciudadanos y Estado, es necesario reconsiderar la
concepción de los impuestos como parte de un pacto fiscal, que acepta las necesidades del
Gobierno de financiamiento y que recíprocamente cómo éste se compromete a cumplir su
rol redistributivo. Bien lo menciona el premio Nobel de Economía James Buchanan cuando
señala que los votantes apoyan la política del gasto, pero se oponen a la aplicación de
nuevos impuestos. Todos están de acuerdo que el gobierno provea mejores servicios de
salud, educación y seguridad, pero muy pocas personas están dispuestas a pagar la cuenta
con una fracción de su ingreso (Buchanan, citado en Pardinas, 2005, p.73).
Ergo, Resulta pertinente repensar el papel de los impuestos desde una perspectiva
crítica de la carga ideológica e histórica que tienen. En este sentido, desde la administración
tributaria surge la propuesta de superar la visión de los tributos como imposición o carga
fiscal para asumirlos como una “contribución solidaria” (Rivadeneira y Carrasco, 2012).
Para ello, se han puesto en marcha varios programas y proyectos orientados en esa
dirección.
El Programa Ciudadanía Fiscal 2011-2013 llevado a cabo por la Servicio de Rentas
Internas de Ecuador (SRI) propone la adopción de acciones y estrategias para infundir en la
sociedad ecuatoriana un cambio cultural que reconozca el papel solidario de las
contribuciones mediante la recaudación fiscal. Si bien, se lo podría considerar como un
66
cambio técnico, el cambio de paradigma en realidad se traslada a los ciudadanos que en
última instancia son quienes asimilan su papel de contribuyentes solidarios.
El cambio adaptativo de la concientización fiscal pasa al menos por dos etapas. Una,
en donde la ciudadanía entiende a los impuestos como una contribución como solidaria; y,
otra en donde su moral tributaria se fortalece y se refleja en la percepción que tienen sobre
la redistribución de la riqueza. En ambos casos, el cambio se vuelve a la vez desafío debido
a que se necesita sostener esta concientización en el tiempo.
La concepción de ciudadanía fiscal fue expuesta en el marco de la 45º Asamblea
General del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, como: “la conciencia
de las personas, grupos e instituciones acerca de su responsabilidad y compromiso en la
construcción de una sociedad cohesionada, democrática y justa, a través del ejercicio de
sus derechos y deberes fundamentales” (Solís y Carrasco, 2012, p.385). En esta
conceptualización subyace un componente ético fuerte que se relaciona con los principios
universales de justicia, equidad y libertad que defiende la Constitución y el Plan Nacional
para el Buen Vivir. Considera a los ciudadanos como protagonistas del nuevo orden
político y social hacia la búsqueda del Sumak Kawsay.
Por otro lado, Solís y Carrasco (2012) señalan que la moral tributaria está
involucrada en la mercantilización de la vida y del ser humano. Explican que siempre será
costoso, en términos de bienestar, pagar impuestos. Por tanto, renunciar al bienestar
individual (dinero) para aportar al bienestar colectivo (solidaridad) siempre será motivo de
dolor. Entender la moral tributaria como el centro del cumplimiento es entender el rol del
contribuyente en la construcción de una sociedad cohesionada, que cuenta con un marco
jurídico de reglas claras, las cuales permiten a la administración tributaria interactuar con
los diferentes grupos de interés de la sociedad y fomentar una cultura que promueva la
justicia social (cuadro 11).
67
Cuadro 11. La moral, el Estado y la administración tributaria
Fuente: Carrasco (citado en Solís y Carrasco, 2012, p.390).
Torgler (citado en Ramírez y Carrasco, 2012) considera que el cumplimiento en el
pago de impuestos tiene una relación positiva con la moral de pagarlos y es mayor si las
personas están conscientes que evadir puede tener daños sociales. Para evidenciar la
percepción de las personas respecto de pagar impuestos recurro a los informes de
Latinbarómetro de 2006 a 2011. Aquí se utiliza la escala del 1 al 10 para medir la opinión
de los ciudadanos respecto a la evasión de impuestos, siendo 1 igual a “nada justificable” y
10 igual a “totalmente justificable”.
Tal como lo indica el gráfico 15, Argentina, Uruguay y Chile son los únicos países
que logran una mejora sostenida en la moral fiscal de sus ciudadanos. En el caso
Ecuatoriano, la moral fiscal para 2011 es de 2.5 ligeramente superior a la media
latinoamericana.
68
Gráfico 15. Moral Fiscal
Fuente: Elaboración propia con base en Informes Latinbarómetro 2008, 2010, 2011.
Nota: Los informes utilizados son los únicos que presentan el indicador de moral fiscal. Se revisaron informes de 2006 a 2011.
Concuerdo con Solís y Carrasco (2012, p.393) cuando señalan lo siguiente: “Los
impuestos se convierten en un patrimonio de todos. Si es de todos, ¿por qué no vigilamos
que todos paguen lo que les corresponde? Dejemos la idea que evadir no hace mal a nadie,
solo al Estado. Evadir es robarles a las madres, a los ancianos, a los niños, a todos. Vivir de
la evasión, del rentismo (…) ocasiona que el resto viva mal”.
Por otro lado, si bien la mayoría de personas de los países de la región tienen un
nivel alto de moral fiscal también es necesario conocer se percepción respecto de la justicia
o injusticia en la distribución de ingresos de sus países. Los informes de Latinbarómetro de
2006-2011 permiten analizar esta variable que se presenta en el gráfico 16.
En ocho países de los 18 países analizados se encontró un aumento de la percepción
de injusticia en la distribución del ingreso, excepto el caso ecuatoriano. Ecuador es el único
en el que la percepción de las personas respecto de la justicia en la distribución de la
riqueza aumenta 20 puntos entre 2007-2011, prácticamente doblando el promedio
latinoamericano.
69
Gráfico 16. Cuán justa es la distribución de la riqueza
Fuente: Elaboración propia con base en Informes Latinbarómetro 2007, 2009, 2010, 2011.
Nota: Los informes utilizados son los únicos que presentan el indicador de “Cuán justa es la distribución de la riqueza”. Se revisaron
informes de 2006 a 2011. Los resultados presentan el promedio de las respuestas afirmativas por “justo” y “muy justo”.
La desvalorización de los impuestos y la captura del presupuesto estatal por grupos
privilegiados a través de las rigideces fiscales desencadenó en la pérdida de confianza en
las instituciones gubernamentales, que ahora trata de recuperarse. Se han cumplido 6 años
desde este nuevo pacto de convivencia, donde no se puede vivir bien si el resto vive mal,
donde se empieza a reconocer que los impuestos no son un mero instrumento fiscal de
planificación a largo plazo, sino también un mecanismo para la construcción de una
sociedad más justa. Entender su naturaleza solidaria, es entender el Buen Vivir.
2.2.4 Desafío técnico: rediseño de impuestos directos y progresivos
En el período 1994-2006, la política tributaria en el Ecuador estuvo encaminada a
reducir los impuestos directos a cambio de otras fuentes de recursos. Lo dicho se puede
evidenciar en dos hechos concretos: la instauración del Impuesto a la Circulación de
Capitales como reemplazo al impuesto a la renta en 1998; y, la elevación del IVA del 12%
al 14% a fines del primer semestre de 2001. Ambas medidas fueron derogadas al poco
tiempo de ser aplicadas por carecer de apoyo político. Ambas medidas eran altamente
regresivas, especialmente la eliminación del impuesto a la renta (Almeida y otros, 2012).
70
Por años se exoneró al gran capital del impuesto a la renta, para dar paso a los
impuestos al consumo que aquejan a las clases sociales con ingresos menores. Bien lo
señalan Pérez, Carrasco y Rivadeneira (2012) cuando explican que la desigualdad
reproduce mayor desigualdad. Los impuestos a la plusvalía, al patrimonio, las ganancias
excesivas, nunca se consolidaron como parte importante del sistema tributario en Ecuador,
dado que no era conveniente para las élites. El Estado había entregado la planificación
estatal al mercado y permitió la captura del gasto fiscal por parte de las élites mediante
incentivos tributarios mal focalizados.
Para 2008, el artículo 300 de la Constitución estable que el régimen tributario se
regirá por los principios de: generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad
administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria. Además
especificó la priorización de los impuestos directos y progresivos. Esto podría resultar
distorsionante en términos del tradicional crecimiento neoliberal, puesto que tal como lo
señala Agénor (citado en Viscarra, 2004) los impuestos directos utilizados para financiar el
gasto público distorsionan la asignación de recursos a través del impacto que tienen sobre el
ahorro y la inversión privada y en general, se prefiere gravar el consumo en lugar de los
rendimientos del trabajo (por sus efectos negativos sobre la oferta de trabajo), o los
rendimientos del capital físico (por sus efectos negativos en las tasas de inversión). Sin
embargo, como se ha explicado permanente en el presente trabajo, el cambio de paradigma
se reflejó también en la planificación e implementación de la política fiscal en Ecuador,
donde lo que se buscó fue cumplir con los principios de justicia y equidad.
Ahora bien, también es cierto que luego de 6 años del cambio de paradigma no han
logrado equilibrar la participación de impuestos directos y progresivos a los niveles que
esperaba el actual gobierno, aunque se rescata el intento por convertir a los existentes en
más “justos” 27.
27 Para Crowe (1944) un impuesto justo es aquel que cumple con tres condiciones: es establecido por un sistema legislativo
legítimo; es determinado por una causa justa; y garantiza una justa distribución del pago del impuesto entre la sociedad.
71
El sistema tributario ecuatoriano tal como se indicó anteriormente está recaudando,
en términos de volumen, más tributos por impuestos regresivos que por impuestos
progresivos, contrastando con los principios de justicia y la equidad tributaria que se
promulgan en la Constitución y en el PNBV. De ahí, que no asombre la cantidad de
reformas tributarias en los últimos años. Estas reformas se explicarán más adelante.
Con el regreso del Estado fuerte ha sido posible la flexibilidad en el rediseño de
impuestos considerado los cambios que sean necesarios para incrementar la recaudación. El
tratamiento desigual a los desiguales, como señala el principio básico de equidad, obliga a
que los agentes económicos contribuyan con el Estado de acuerdo a su capacidad de pago.
Esto implica que, ante una elevada concentración del ingreso de las empresas, se espera que
el pago de impuestos también esté concentrado sobre aquellos que acumulan la riqueza.
Un ejemplo interesante del poder del Estado para incrementar la recaudación y la
flexibilidad en el rediseño de impuestos constituye el Impuesto a la Salida de Divisas28
(ISD), de carácter directo y regresivo. Creado en 2008 con una tasa impositiva de 1%
gradualmente ha crecido hasta ubicarse en 5%. Pasó de aportar 31.4 millones de USD a los
ingresos fiscales en 2008 a 1,160 millones de USD en 2012. Después del Impuesto a la
Renta y del Impuesto al Valor Agregado (IVA) es en la actualidad el tercer impuesto de
mayor recaudación (gráfico 17).
Entre los años 2008-2010, entraron en vigencia nuevos impuestos como el impuesto
a la salida de divisas (ISD), el impuesto a los ingresos extraordinarios, el impuesto a las
tierras rurales, el impuesto a los activos en el exterior (IAE), cuya recaudación ha tenido un
repunte muy considerable, especialmente en el caso del ISD debido al incremento de su
cobertura y de su tarifa.
28 La tarifa del Impuesto a la Salida de Divisas, también denominado ISD, es del 5%. Están exentas as transferencias de hasta USD 1,000
acumulados en un período quincenal (1-15 de cada mes o del 16 al último día de cada mes), que no supongan la utilización de tarjetas de
crédito o débito (SRI, 2013d).
72
Gráfico 17. Comportamiento de impuestos 2006-2012
Fuente: Elaboración propia con base en Informes Anuales SRI 2006-2012.
Otro de los impuestos creados recientemente es el Impuesto Redimible a las
Botellas Plásticas29
, pionero en la región por tratar de promover el reciclaje, ya que graba
con 0,02 centavos de dólar a las botellas no retornables, pero es devuelto en el mismo valor
por cada botella reciclada. Este impuesto vigente desde 2012, a pesar de ser presentado
como no recaudador ha generado 14.9 millones USD en su primer año. Sin embargo,
siendo estrictamente técnicos no se puede desconocer que el impuesto es de tipo indirecto y
regresivo. El gobierno ha tratado de justificarlo señalando que los ingresos que generen
servirán para la generación de empleo a recicladores (Andino, Carrasco y Arteaga, 2012).
De igual manera, el Impuesto ambiental a la contaminación vehicular de carácter
directo y progresivo fue creado en 2012, este impuesto aumenta su base imponible mientras
mayor sea la antigüedad de los vehículos y aumenta la imposición específica mientras
mayor el cilindraje. Sus ingresos son destinados al mejoramiento de los combustibles (SRI,
2013e).
29
El impuesto redimible a las botellas plásticas y el impuesto ambiental a la contaminación vehicular están dentro de la categoría de
Impuestos de Fomento Ambiental en el detalle de ingresos del SRI.
73
Andino, Carrasco y Arteaga, (2012, p.382) exponen otras acciones de política
tributaria implementadas desde 2007:
Incremento de las tasas de interés de mora tributaria (directo, progresivo) en un
36%, así como las multas por infracciones tributarias.
Incorporación de dos tramos adicionales en las tarifas existentes en las tablas de
liquidación del impuesto a la renta (directo, progresivo) global de las personas
naturales, y del impuesto a la propiedad de vehículos (directo, progresivo).
La creación de la Unidad Especializada de Control a Grandes Contribuyentes,
encargada del control, al menos una vez cada tres años de los 200 contribuyentes
más grandes del país que concentran aproximadamente la mitad de la recaudación
anual total.
Ecuador ha realizado 21 reformas tributarias desde 1997, año en el que se crea la
nueva administración tributaria. Desde entonces se ha modificado el Código Tributario, la
Ley de Régimen Tributario Interno y otras leyes que regulan la imposición interna (Carpio
y Carrasco, 2012:292). Once reformas se realizan entre 1997 y 2001 y diez en el periodo
del actual gobierno, 2007-2012. El detalle de reformas se adjunta en el Anexo 5. Además, a
partir de enero de 2013 entró en vigencia la Décima Reforma Tributaria. Esta señala que los
recursos generados de la aplicación de la Ley de Redistribución del Gasto Social serán
utilizados para financiar el aumento del Bono de Desarrollo Humano30
(BDH) de USD 35 a
USD 50. La principal fuente de financiamiento del incremento provendrá de las utilidades
de los bancos privados, según la ley.
En 6 años de Gobierno la recaudación tributaria se incrementó notablemente lo que
ha generado al Fisco en el 2012 más de USD 11,000 millones para financiera el
Presupuesto General del Estado. Desde el punto de vista teórico si consideramos que la
30
Beneficio monetario mensual de USD 50 que está condicionado al cumplimiento de requisitos establecidos por el Viceministerio de
Aseguramiento y Movilidad Social, y que lo reciben los representantes de los núcleos familiares (madres) que se encuentran bajo la línea
de pobreza establecida por el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social de acuerdo a los resultados obtenidos del Registro Social
(Programa de Protección Social, 2013).
74
mejor forma de redistribuir la riqueza es a través de tributos, es un cambio positivo. Pero
del otro lado de la moneda, existe aún la necesidad de alcanzar los niveles de progresividad
y redistribución que promulgan las metas del PNBV 2009-2013. De ahí, la importancia de
entender que es un desafío el rediseño de impuestos progresivos y directos que se acoplen
paulatinamente a las condiciones de la economía tanto como un proceso técnico (gobierno),
como adaptativo (sociedad).
2.2.5 Desafío técnico: incentivos tributarios
Existe una problemática detrás de los incentivos tributarios, que al final del día se
convierten en gasto tributario, es decir aquellos ingresos que el Fisco deja de percibir. En
2007 el gasto tributario representó el 4.3% del PIB (Buenaño, 2010) y en 2011 representó
USD 3,649 millones es decir el 5.5% del PIB (cuadro 12). En el Anexo 6 se resumen los
principales incentivos tributarios en Ecuador a 2012.
Cuadro 12. Gasto Tributario 2011
Fuente: Centro de Estudios Fiscales (2012, p.11)
Al ser muy específicos, contribuyen a romper el principio de generalidad,
especialmente las deducciones por leyes especiales, que obedecen a sectores muy concretos
y ocasionan la ruptura de la equidad horizontal. Además, le restan progresividad a la
imposición directa e inciden en un menor nivel de contribución del impuesto. “Es injusto
75
que los incentivos tributarios estén en manos de los que más riqueza acumulan” Pérez,
Carrasco y Rivadeneira (2012:289).
El 93.3% del gasto tributario del IVA de 2011correspondió a bienes y servicios
gravados con tarifa 0%, es decir exentos de este impuesto (Centro de Estudios Fiscales,
2012). Según lo expuesto por el mismo Centro de Estudios Fiscales este gasto tributario
hubiese servido para financiar: el 97% de los gastos de salud y educación del Presupuesto
General del Estado de 2012; 1.65 veces el gasto en energía y vialidad del Presupuesto
General del Estado de 2012; 7.3 veces el Crédito del Bono de Desarrollo Humano; 8 veces
los créditos del Banco del Estado a Gobiernos Descentralizados; y 24 veces la inversión en
justicia.
El 75% del sacrificio fiscal del Impuesto a la Renta (empresarial) de 2011 se
destinó a 2,278 grandes empresas que generaron 861,523 empleos. Mientras que apenas el
3% del sacrificio fiscal se destinó a 63,285 microempresas que generaron 73,479 empleos
(gráfico 18). Vale la pena señalar que son las micro y pequeñas empresas el target del
desarrollo industrial a mediano plazo en el país según el PNBV en su lucha por instaurar
una economía social y solidaria.
Gráfico 18. Gasto Tributario IR Empresas 2011
Fuente: Centro de Estudios Fiscales (2012, p.16)
76
Por otro lado, si se analiza el gasto tributario referente al Impuesto a la Renta de
personas naturales se observa que el 20% de la población más rica sigue concentrando el
99% del sacrificio fiscal (gráfico 19). Dando muestras claras de que aún está pendiente la
creación de mecanismo más eficientes de asignación de incentivos tributarios a personas
naturales.
Gráfico 19. Gasto Tributario IR Personas Naturales 2011
Fuente: Centro de Estudios Fiscales (2012, p.18)
Según lo señalado por Pérez, Carrasco y Rivadeneira (2012) antes de 2007 existía
un estado corporativista que permitió la captura del gasto fiscal por parte de las élites me-
diante incentivos tributarios mal focalizados. Sin embargo, a 2012, la crítica sobre los
incentivos mal focalizados persiste.
El desafío de dirigir adecuadamente los incentivos fiscales es una tarea sin concluir
para la actual administración, si en realidad se desea incrementar la recaudación y al mismo
tiempo fomentar adecuadamente la micro, pequeña y mediana empresa, que constituyen
fuentes importantes de empleo y que son el centro de la economía popular y solidaria que
se defiende en la Constitución y en el PNBV.
77
CONCLUSIONES
El presente trabajo empezó con la siguiente pregunta: ¿cuáles fueron los cambios
en la política fiscal entre 2007-2012 en Ecuador a partir de la adopción del paradigma del
Buen Vivir como eje de la planificación nacional? Luego del análisis a profundidad de la
experiencia ecuatoriana se puede responder a esta interrogante de la siguiente manera:
Se encontraron dos cambios principales. El primero de tipo técnico, corresponde al
conjunto de mejoras en la estructura y funcionamiento institucional que permitieron que el
Servicio de Rentas Internas registre entre 2007-2012 un incremento significativo en la
recaudación y presión fiscal, así como la generación de ahorro en costos gracias a su
modelo por procesos y a su eficiencia en tiempos de atención. Y el segundo, de tipo
adaptativo reflejado directamente en la mejora de la moral tributaria de los ciudadanos que
perciben a la realidad ecuatoriana como la más justa de la región, en términos de
distribución de la riqueza. Cabe reconocer que este avance ha sido posible gracias al
proceso educativo emprendido por el Servicio de Rentas Internas y el cuál a su vez se
convierte en un desafío si se analiza como un proyecto sostenible a largo plazo.
A continuación se desglosarán las conclusiones por cada uno de los objetivos de
investigación planteados.
Del paradigma emergente: El Buen Vivir
El paradigma emergente a la hegemonía de las recetas neoliberales en Ecuador, ha
sido representado por el Buen Vivir y constituye la experiencia más avanzada en la región,
en donde el Sumak Kawsay pasó de ser la cosmovisión de pueblos indígenas a convertirse
en un proyecto político y ethos de las reformas constitucionales y de la planificación
nacional. El Buen Vivir, desde 2007, ha sido el eje longitudinal sobre el que se diseñan e
implementan las políticas públicas en todos los niveles gubernamentales, incluida la
política fiscal.
78
El Buen vivir, ontológicamente se podría clasificar como postdesarrollista dado que
cuestiona al crecimiento económico como fin último y propone una deconstrucción de la
matriz cultural. Rompe conceptualmente con las premisas de la explotación de la naturaleza
como ser no vivo, privilegia al ser humano por encima de las prácticas mercantilistas
tradicionales y a la colectividad sobre los intereses individuales. Sus bases éticas y
filosóficas se basan en la justicia social y la búsqueda de la equidad. Empero, si bien el
Buen Vivir hace ruido respecto de su cambio paradigmático, también es cierto que una vez
que aterriza en la implementación de políticas concretas no logra desapegarse
completamente de los fines de crecimiento económico y modernización. A nivel
ideológico, el Buen Vivir guía la planificación nacional en un nivel postdesarrollista, pero a
nivel pragmático aún guarda elementos desarrollistas.
La base ideológica de la política fiscal implementada en Ecuador entre 2007-2012
concuerda con al menos tres de los principios que busca el Sumak Kawsay: respeto,
igualdad y solidaridad. Respeto del ser humano por encima del capital, igualdad de
capacidades a través de la satisfacción de necesidades básicas; y solidaridad a través de una
redistribución justa de la riqueza. Esta influencia ideológica, desborda las medidas del
paradigma hegemónico de Washington que por décadas normaron las finanzas públicas en
el país y que ahora miran expectantes los aportes trascendentales de los gobiernos de
izquierda en la región.
Vale destacar uno de los hallazgos del análisis de la política fiscal y su relación con
el paradigma del Buen Vivir, y es que la bonanza actual de las finanzas ecuatorianas no
sólo ha permitido financiar el gasto y la fuerte inversión pública, sino, implícitamente,
también ha financiado el proyecto político del Buen Vivir.
Por otro lado, las críticas respecto del paradigma del Buen Vivir en realidad han
sido pocas, no así las críticas respecto de las decisiones y el comportamiento político del
gobierno ecuatoriano, específicamente de la figura del Presidente, al que se ha tildado de
79
autoritario. Este calificativo tiene su origen en los pesos y contrapesos resultantes de la
transición democrática de 2007. Ante, la falta de una oposición real, los medios de
comunicación y ciertos grupos de interés (banqueros y empresarios) se convirtieron en el
contrapeso del gobierno de Rafael Correa, con los cuáles en reiteradas ocasiones ha tenido
enfrentamientos, incluso de tipo legal. Sin embargo, esta tensión entorno al Presidente no
tiene por qué ser vinculada con el proyecto de país que defiende el Buen Vivir. Vale la pena
recordar que el PNBV 2009-2013 menciona reiteradamente la búsqueda de la cohesión, el
acceso a la participación pública y política, la garantía de derechos y justicia y la
construcción de un Estado democrático y plural. Objetivos que en la práctica se están
cumpliendo, lejos de la tensión entre gobierno y grupos de interés.
Del Plan Nacional para el Buen Vivir
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 es el documento gubernamental que
dicta los lineamientos estratégicos de las políticas públicas en Ecuador, articula los
mecanismos y metas estatales alrededor de una visión de país orientada en el Sumak
Kawsay, dentro de éstas constan varias referentes a la política fiscal. La política 1.5 recalca
la necesidad de asegurar la redistribución solidaria y equitativa de la riqueza, para lo cual
alcanzar al menos el 50% de impuestos directos a 2013 es un imperativo.
Antes de 2007 no existe evidencia un Plan Nacional de Desarrollo, la planificación
y la política fiscal estaban condicionadas a mandatos externos (Consenso de Washington)
en la búsqueda de ajustes macroeconómicos.
A nivel ideológico, el PNBV se fundamenta en los principios de justicia y cohesión
social que defiende el Buen Vivir. Las creencias y valores aceptados a través del Sumak
Kawsay pertenecen a comunidades epistémicas de académicos y movimientos indígenas
que presionaron para su inclusión en la redacción de la nueva constitución. El estado
mínimo fue superado por el Estado Fuerte, luego del ascenso de la izquierda al poder. El
80
PNBV fue por primera vez en la historia, construido bajo un diagnóstico exhaustivo y la
participación total de las instituciones gubernamentales y de la ciudadanía.
A nivel institucional, el PNBV establece mejoras en la forma de organización y
control estatal. La gestión del estado se agrupa alrededor de la New Public Managment que
tiene un particular interés en la eficiencia. Todos los objetivos de las instituciones
gubernamentales quedan superdidatos al PNBV, marcando una diferencia abismal con
administraciones anteriores en donde los objetivos estaban dispersos. Se crea la Secretaria
Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) encargada de controlar el
cumplimiento de metas, incluso las fiscales, así como de determinar el Plan Anual de
Inversiones.
A nivel ético, el PNBV se enfoca en la justicia en varias dimensiones: social,
económica, intergeneracional, transnacional, democrática participativa. Estas orientaciones
éticas no existen antes del 2007, en donde la planificación de la política fiscal tenía un corte
utilitarista que beneficiaba a ciertos grupos de interés.
De la política fiscal y los impuestos
Ecuador en la actualidad afronta un nuevo boom petrolero que le ha permitido, al
igual que al gobierno militar de los setenta, expandir considerablemente el tamaño del
Estado, mediante inversiones en infraestructura y servicios públicos. Sin embargo, a
diferencia de los setenta, donde se relajó la presión fiscal y se incurrió en déficits
presupuestarios, la presente administración ha puesto particular énfasis en el incremento de
ingresos provenientes de impuestos, al mismo tiempo que ha reducido notablemente la
deuda externa.
La política fiscal planteada desde el 2007 está superditada al PNBV e
implícitamente a los principios ideológicos del Sumak Kawsay. Constituye un elemento
clave para fomentar la cohesión social a través del financiamiento del gasto público y como
81
herramienta redistributiva en el contexto de la justicia social. Antes del actual gobierno no
existía una vinculación directa entre planificación y presupuestación. Éstas respondían a
factores coyunturales y a intereses particulares.
Antes de 2007 la inversión pública estaba subordinada a las reglas macro-fiscales
resultado del Sistema Público No Financiero lo que restringió las oportunidades de
desarrollo futuro del país. A partir de 2007, el gasto público pasa a ser el instrumento para
la redistribución del ingreso y la creación de infraestructura para el desarrollo económico,
especialmente a través de la inversión pública en áreas consideradas estratégicas como:
cambio de la matriz productiva, desarrollo social y talento humano; seguridad; patrimonio y
política económica. Para 2012, la inversión pública representa el 15.3% del PIB, una de las
más altas de la región.
En los últimos cinco años, la recaudación y presión fiscal crecieron sosteniblemente.
Además, se ha puesto particular énfasis en dos principios declarados en la constitución:
equidad y progresividad. La reforma fiscal a partir de 2007 eliminó preasignaciones que
provocaban inflexibilidad del gasto en el Presupuesto General del Estado. Para 2012, la
recaudación alcanzó 11.4 mil millones, es decir 2.4 veces lo recaudado en 2006. Esto
permitió el financiamiento de aproximadamente el 42% del Presupuesto General de Estado
de 2012.
En Ecuador el sistema de recaudación está sustentado en las personas jurídicas. En
2012, el 92% de recaudación procedió de las empresas.
Durante el periodo 2007-2012 se realizaron diez reformas fiscales y se crearon al
menos siete nuevos impuestos, muchos de ellos directos y otros tantos indirectos, pero
progresivos. El impuesto a la Salida de Divisas es uno de los ejemplos más claros de esta
política, puesto que este impuesto directo que graba con el 5% a las transacciones
realizadas fuera del país se ha convertido a 2012, en el tercer principal rubro de ingresos
fiscales, 10% del total, en apenas en cuatro años.
82
El rediseño de impuestos se ha centrado en el Impuesto a la Renta, en especial de las
grandes corporaciones. La presión tributaria da señales de un incremento en los impuestos
directos (Impuesto a la Renta, Impuesto a la Salida de Divisas). Las mejoras de las finanzas
públicas y de las condiciones de vida de la población en Ecuador, en el último lustro, se
debe principalmente a la estabilidad institucional y política y a una fuerte voluntad para
aplicar los cambios necesarios en beneficio del país. Se ha fortalecido la equidad fiscal, la
progresividad y la redistribución en el manejo de los ingresos y gastos públicos.
De los cambios técnicos y adaptativos en la política fiscal
Como ya se explicó al inicio de las conclusiones, existen dos tipos de cambios
importantes en Ecuador entre 2007-2012 en la política fiscal, específicamente en lo
referente a impuestos: cambios técnicos y cambios adaptativos. Éstos son el resultado del
cambio de paradigma del modelo de planificación del desarrollo nacional con la llegada del
Eco. Rafael Correa al poder.
Uno de los principales cambios, de tipo adaptativo, fue el reconocimiento y
socialización de dos conceptos claves: ciudadanía fiscal y moral tributaria. Ambos se
asimilan por la sociedad y representan una concepción distinta del papel de los impuestos.
Constituyen el compromiso de los individuos en la construcción de una sociedad más justa
a través del entendimiento de que al pagar adecuadamente sus impuestos están realizando
una contribución solidaria que forma parte de un pacto fiscal. Este cambio se refleja en la
reducción de evasión y elusión fiscal.
El cambio adaptativo se da directamente en las personas, sean naturales o jurídicas.
Existen varios indicadores que evidencia el cambio de éstas desde 2007; por ejemplo, en
2006 el 61% de las empresas declaraba pérdida y en 2011 apenas lo hizo el 20%. Ecuador
es el país de América Latina con la mejor percepción de sus ciudadanos sobre la
distribución de la riqueza (43%) y la confianza en el gobierno (63%). La percepción de los
83
ciudadanos sobre el pago de impuestos mejoró entre 1.4 puntos entre 2008 (3.1) y 2011
(2.5). Este cambio adaptativo empezó a través de la concientización y control del Servicio
de Rentas Internas y es una tarea permanente de su gestión.
El cambio técnico más relevante entre 2007-2012 ha sido la mejora de la eficiencia
institucional, representada por un conjunto de mejoras técnicas. El Servicio de Rentas
internas, organismo central encargado de la gestión tributaria evidencia un cambio en el
modelo de gestión orientado hacia la calidad del servicio, así como, una preocupación
constante por la capacitación de su personal y la incorporación intensiva de tecnología a fin
de facilitar los procesos a los contribuyentes; además, de su constante acercamiento a otras
instituciones gubernamentales y a la ciudadanía en general. No asombra entonces el hecho
de que la presión fiscal haya pasado de 11.2% en 2006 a 15.2% en 2012; o, de que entre
2010 a 2012 el SRI haya generado un ahorro de más de 2 millones de dólares por mejora en
sus tiempos de atención.
De los desafíos para la política fiscal bajo el paradigma del Buen Vivir
Adicional a los cambios, se identificaron dos desafíos técnicos. El primero
relacionado con el rediseño de impuestos directos y progresivos a fin de cumplir los
principios de equidad y progresividad establece la Constitución de 2008. Tarea que ha
mostrado importante avances pero que, a pesar de las reformas y creación de nuevos
impuestos, todavía no logra alcanzar las metas establecidas en el PNBV 2009-2013. Y,
segundo el desafío de los incentivos tributarios, mismos que durante 2007-2012 han
representado importantes mermas a los ingresos del fisco y no han logrado encajar en el
target de las micro y pequeñas empresas, quienes son el núcleo del sistema económico
social y solidario que busca construir a través del Buen Vivir.
Los ingresos fiscales a 2012, aun depende en su mayoría (55%) de impuestos
indirectos, esencialmente del Impuesto al Valor Agregado. A pesar de que en los últimos
años la participación de impuestos indirectos ha caído en diez puntos porcentuales, 65% en
84
2006 (signo de una mejora en la equidad del sistema impositivo) también es evidente la
dificultad futura para cumplir con la meta 1.5.2 del PNBV de alcanzar para 2013, al menos
el 50% de participación de impuestos directos.
En seis años de Gobierno la recaudación tributaria se incrementó notablemente lo
que ha generado al Fisco en el 2012 más de USD 11,000 millones para financiar el
Presupuesto General del Estado. Desde el punto de vista teórico si consideramos que la
mejor forma de redistribuir la riqueza es a través de tributos, es un cambio positivo. Pero
del otro lado de la moneda, existe aún la necesidad de alcanzar los niveles de progresividad
y redistribución que promulgan las metas del PNBV 2009-2013. De ahí, la importancia de
entender que es un desafío el rediseño de impuestos progresivos y directos que se acoplen
paulatinamente a las condiciones de la economía tanto como un proceso técnico (gobierno),
como adaptativo (sociedad).
Finalmente, en lo que respecta a los incentivos tributarios en Ecuador, estos be-
nefician a contribuyentes de mayor nivel de ingreso. En 2011 el 75% de gasto tributario del
Impuesto a la Renta fue acaparado por empresas grandes. Esto significa que las políticas de
incentivo no se están enfocando al fomento de la pequeña y mediana empresa, fuentes
importantes de empleo en el país y que en la actualidad son el centro de la economía
popular y solidaria que promulga el PNBV.
85
RECOMENDACIONES
La eliminación de la rigidez fiscal en Ecuador, específicamente de las
preasignaciones, constituyó un paso importante para la democratización del gasto. Sin
embargo, es indispensable que las autoridades elaboren perspectivas a futuro que puedan
sostener los volúmenes del gasto social y la inversión pública. El gobierno ecuatoriano
deberá establecer mecanismos para evitar un proceso acumulativo y excesivo de deuda,
especialmente con países como China. La prospectiva estratégica podría otorgar insumos
para la construcción de escenarios a largo plazo.
Existen factores sociales que no se pueden controlar, pero sobre los cuáles se puede
influenciar positivamente, como por ejemplo el compromiso de los ciudadanos. La
construcción de la ciudadanía fiscal deberá ser un trabajo constante del Gobierno Central,
que podría aprovechar la confianza existente en la administración pública para poner en
práctica algunas opciones permanentes como: programas de concientización que socialicen
el papel de la tributación en la equidad social; mecanismos que transparenten el uso y
efectividad de los recursos provenientes de los impuestos; promoción de mecanismos
ciudadanos para la construcción de presupuestos participativos.
Una de las tareas pendientes para el actual gobierno es la revisión de los incentivos
tributarios que siguen siendo distorsionantes e inequitativos y siguen beneficiando a pocos
grupos del sector privado. Estos incentivos se han traducido en gasto tributario para las
arcas fiscales en montos considerables. La constitución de 2008 y el PNBV plantean un
esquema económico, cimentado en una economía popular y solidaria, que se apoye en
procesos de transformación científica tecnológica y educativa. En este sentido los
incentivos tributarios deberían estar enfocados a cumplir este propósito.
Sin desconocer que el actual gobierno ha sido fiel a sus propuestas en el PNBV,
también es cierto que no debería descuidar la Inversión Extranjera Directa (IED) que ha
constituido una de las principales críticas del sector industrial. Tomando en cuenta que la
86
transición hacia la economía del Buen Vivir podría tomar generaciones, pensar en los
mecanismos que logren un equilibrio entre la IED y la inversión pública es uno de los
principales retos para los próximos 4 años de gobierno si consideramos que la actual
bonanza que vive Ecuador, no durará para siempre.
Hasta el momento el modelo fiscal ha sido sostenido. La pregunta sigue es ¿hasta
cuándo? Si bien la fuerte inversión pública ha sido financiada principalmente con ingresos
petroleros, mientras que los gastos de sueldos han sido financiados con ingresos tributarios,
vale la pena cuestionarse ¿cuáles son las opciones a corto plazo con las que cuenta el
gobierno ecuatoriano ante una posible caída del precio del petróleo o ante una recesión de
la economía que se traduzca en una disminución de la recaudación fiscal? Vale la pena
recordar que los ingresos petroleros y no petroleros no solo están financiando al gasto e
inversión pública, sino que están financiando al proyecto político del Buen Vivir ¿sin los
fondos suficientes para invertir, sería posible sostener la credibilidad del Sumak Kawsay?
Por otra parte, para futuras investigaciones sería recomendable analizar a detalle la
variable de gasto público conjuntamente con la variable de impuestos, para contar con un
panorama más completo del comportamiento de las finanzas públicas. Además, sería
recomendable contrastar cómo un paradigma postdesarrollista como el Buen Vivir aterriza
en políticas públicas inevitablemente desarrollistas ¿es posible esta combinación? ¿el nivel
filosófico posmoderno del Buen Vivir se puede manejar en un nivel diferente al de la
implementación de políticas públicas? ¿es posible no politizar al Buen Vivir?
Finalmente, considerando que el proyecto político del Buen Vivir tiene un horizonte
de al menos diez años más para cumplir con su objetivo de construir una biopolis
postpetrolera, es importante cuestionarse ¿qué pasaría con el paradigma del Buen Vivir
luego de que Rafael Correa deje el poder en 2017? ¿un regreso de la derecha al poder
respetaría este proyecto de país a largo plazo o regresaríamos a la hegemonía de décadas
pasadas? La interrogante no es fácil de responder pero aporta para futuras discusiones.
87
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96
ANEXOS
ANEXO 1. Artículo de la Constitución de 2008 referentes a la planificación estatal
ARTÍCULO BREVE DESCRIPCIÓN
141 La Función Ejecutiva está integrada por la Presidencia y otros organismos necesarios para cumplir las
atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales y planes
que se creen para ejecutarlas.
147 Explica que son atribuciones y deberes del Presidente, además de los que determine la ley, en el numeral 4
presentar al Consejo Nacional de Planificación la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo para su
aprobación.
148 Explica que el Presidente de la República podrá disolver la Asamblea Nacional cuando a su juicio, de
forma reiterada e injustificada, ésta obstruyese la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.
261 Señala en su numeral 4 que el Estado central tendrá competencias exclusivas sobre: la planificación
nacional.
275 Dispone que el régimen de desarrollo, sostenible y dinámico garantiza la realización del buen vivir, del
Sumak Kawsay y que el Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los
derechos y la consecución de los objetivos. Además menciona que la planificación propiciará la equidad
social y territorial, promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y
transparente.
279 Dispone que el sistema nacional descentralizado de planificación participativa organizará la planificación
para el desarrollo. Estará conformado por un Consejo Nacional de Planificación, con participación
ciudadana y será presidido por el Presidente de la República.
293 La formulación y la ejecución del Presupuesto General del Estado se sujetarán al Plan Nacional de
Desarrollo.
297 Todo programa financiado con recursos públicos tendrá objetivos, metas y un plazo predeterminado para
ser evaluado, en el marco de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.
340 Señala que el sistema nacional de inclusión y equidad social se articulará al Plan Nacional de Desarrollo.
352 El sistema de educación superior estará articulado al sistema nacional de educación y al Plan Nacional de
Desarrollo
Fuente: Elaboración propia con base en la Constitución de Ecuador 2008.
ANEXO 2. Cambio estructural e instrumentos de planificación
Fuente: SENPLADES (2009, p.355)
97
ANEXO 3. Política Fiscal en el PNBV
Objetivo Política Lineamientos Metas
1. Auspiciar la
igualdad, cohesión
e integración social
y territorial en la
diversidad
1.1. Garantizar los derechos del
Buen Vivir para la superación de
todas las desigualdades (en
especial salud, educación,
alimentación, agua y vivienda).
a) Ampliar la cobertura y acceso de los servicios públicos de salud y educación para toda la
población, mejorando la infraestructura física y la provisión de equipamiento, a la vez que se
eliminen barreras de ingreso a grupos de atención prioritaria, mujeres, pueblos y
nacionalidades.
b) Impulsar la prestación de servicios de salud sobre la base de principios de bioética y
suficiencia, con enfoque de género, intercultural e intergeneracional.
c) Impulsar el acceso seguro y permanente a alimentos sanos, suficientes y nutritivos,
preferentemente producidos a nivel local, en correspondencia con sus diversas identidades y
tradiciones culturales, promoviendo la educación para la nutrición y la soberanía alimentaria.
d) Universalizar el acceso a agua segura para sus diversos usos como derecho humano,
respetando las prelaciones establecidas en la Constitución.
e) Diseñar y poner en marcha mecanismos para la condonación a las usuarias y usuarios en
extrema pobreza de las deudas de agua de consumo humano que hayan contraído hasta la
entrada en vigencia de la Constitución.
f) Establecer mecanismos financieros y no financieros para adquisición de vivienda, con énfasis
en población de los quintiles de ingresos más bajos, mujeres jefas de hogar, pueblos y
nacionalidades, jóvenes, migrantes y sus familias, personas de la tercera edad y personas
discapacitadas.
g) Ampliar la cobertura del subsidio público para la construcción, adquisición y mejoramiento de
vivienda incorporando criterios de asignación territoriales y sociales en función al déficit
cualitativo y cuantitativo actual.
h) Asignar prioritaria y progresivamente recursos públicos para propender al acceso universal y
gratuito a la educación y a los servicios de salud en función de criterios poblacionales,
territoriales y de equidad social.
1.1.1 Aumentar a 71% el
porcentaje de hogares cuya
vivienda es propia al 2013.
1.1.2 Alcanzar el 98% de matrícula
en educación básica al 2013.
1.1.3 Incrementar a 66.5% la
matrícula de adolescentes en
bachillerato para el 2013.
1.1.4 Aumentar a 8 la calificación
de la población con respecto a su
satisfacción con la vida al 2013.
1.1.5 Revertir la desigualdad
económica, al menos a niveles de
1995 al 2013.
1.4. Democratizar los medios de
producción para generar
condiciones y oportunidades
equitativas.
a) Desprivatizar los servicios de agua a través de la terminación o renegociación de los contratos
de delegación de estos servicios a empresas privadas, de acuerdo con los resultados de
auditorías integrales.
b) Diseñar y aplicar programas públicos dirigidos a promover el acceso equitativo a la tierra, en
particular para las mujeres rurales diversas, garantizando la propiedad en sus distintas formas
para erradicar la concentración y el latifundio, tomando en consideración las particularidades
de las áreas protegidas cuando así lo amerite.
c) Aplicar mecanismos de regulación del uso y acceso a tierras, a fin de que cumplan con la
función social y ambiental y fortalecer el control y sanción a la concentración, latifundio y
tráfico de tierras.
d) Fortalecer los mecanismos de control, para garantizar la conservación de la propiedad e
identidad de las tierras comunitarias de las comunidades, pueblos y nacionalidades, evitando su
desplazamiento.
e) Impulsar programas de titulación y regularización de la tenencia de la tierra, con
consideraciones de género, para asegurar la legalización de la propiedad, la posesión o el
usufructo, según los casos, en un esquema que fortalezca diversas formas de propiedad y de
acceso.
f) Fomentar la reagrupación parcelaria de minifundios a través de incentivos a la asociatividad.
g) Otorgar financiamiento para la adquisición de tierras a las organizaciones de la economía
popular y solidaria, en el marco de formas colectivas de propiedad.
1.4.1 Reducir en un 22% el nivel
de concentración de la tierra al
2013.
1.4.2 Reducir en 10% la
concentración del acceso al crédito
al 2013.
98
Fuente: Elaboración propia con base en SENPLADES (2009)
h) Generar mecanismos de apoyo financiero y no-financiero que promuevan el ahorro y faciliten
el acceso al capital productivo, creando líneas especiales y oportunidades de financiamiento
para mujeres del área urbana y rural, para pequeñas y medianas productoras y productores así
como para iniciativas asociativas.
i) Desprivatizar la infraestructura de apoyo a la producción que es propiedad del Estado, en base
a auditorias orientadas a recuperar y fortalecer el control público.
j) Fomentar asistencia técnica, capacitación y procesos adecuados de transferencia de ciencia,
tecnología y conocimientos ancestrales, para la innovación y el mejoramiento de los procesos
productivos, con la activa participación de los diversos actores incluyendo a las universidades e
institutos técnicos.
1.5. Asegurar la redistribución
solidaria y equitativa de la
riqueza.
a) Ampliar la base de contribuyentes, con énfasis en la recaudación de tributos no regresivos
fundamentados en el principio de justicia distributiva.
b) Fortalecer la cultura tributaria del país, a través de la difusión del uso de los recursos
recaudados en inversión pública.
c) Aplicar y fortalecer mecanismos de control y penalización severa al contrabando y la evasión
tributaria, particularmente de las personas naturales y jurídicas generadoras de grandes
ingresos y utilidades.
d) Generar mecanismos no tributarios de redistribución que sean aplicados de forma diferenciada
según los ingresos y niveles de consumo de bienes y servicios.
e) Promover incentivos monetarios y no monetarios para las iniciativas productivas y comerciales
que impulsen la redistribución solidaria y equitativa de la riqueza.
f) Generar mecanismos públicos de control que aseguren el pago oportuno y justo de salarios y
utilidades a los trabajadores y trabajadoras.
g) Fortalecer y ampliar las formas de propiedad pública, cooperativa, asociativa y comunitaria,
como medio para democratizar el acceso a las riquezas y a su generación.
1.5.1 Aumentar al 15% la presión
tributaria al 2013.
1.5.2 Alcanzar al menos una
participación del 50% de los
impuestos directos en el total de
impuestos al 2013.
1.5.3 Aumentar en un 10% la
progresividad del IVA y del
Impuesto a la Renta de Personas
Naturales al 2013.
1.5.4 Aumentar en un 10% el
efecto redistributivo del IVA y del
Impuesto a la Renta de Personas
Naturales al 2013.
11. Establecer un
sistema económico
social, solidario y
sostenible
11.12. Propender hacia la
sostenibilidad macroeconómica
fortaleciendo al sector público
en sus funciones económicas de
planificación, redistribución,
regulación y control.
a) Impulsar una adecuada distribución y re-distribución del ingreso y de la riqueza nacional.
b) Asignar recursos presupuestarios a los sectores de la salud, la educación, la educación superior
y la investigación, ciencia, tecnología e innovación, de acuerdo a la Constitución.
c) Incentivar la productividad sistémica, procurando crear condiciones de producción favorables a
la economía endógena para el Buen Vivir.
d) Fortalecer el sector público como uno de los actores de la economía, y consolidar sus
capacidades de respuesta frente a situaciones de crisis y vulnerabilidad.
e) Fomentar la inversión pública para potenciar las capacidades y oportunidades, así como para la
economía endógena para el Buen Vivir en el corto, mediano y largo plazo.
f) Impulsar acciones intersectoriales que aporten al mantenimiento de la estabilidad económica,
entendida como el máximo nivel de producción y empleo sostenibles en el tiempo.
g) Implementar una política tributaria y arancelaria orientada a proteger y promover la producción
nacional, la redistribución de la riqueza, los ingresos y la responsabilidad ambiental.
h) Fortalecer los mecanismos para un manejo equilibrado y transparente de las finanzas públicas.
i) Impulsar políticas de alivio presupuestario de la deuda externa, en aplicación de los resultados
de las auditorias integrales, especialmente en lo relativo a deudas ilegítimas.
11.12.3 Incrementar al 8,1% la
participación de la inversión con
respecto al Producto Interno Bruto
nominal en el 2013.
99
ANEXO 4. Proyectos de Inversión Pública presupuestados 2012-2013
ÁREAS PROYECTOS 2012
Sectores Estratégicos Coca Codo Sinclair (Hidroeléctrica)
Sopladora (Hidroeléctrica)
Toachi Pilatón (Hidroeléctrica)
Mazar Dudas (Hidroeléctrica)
Villonaco (Eólica)
Vialiadad a nivel nacional
Sigtierras (Ordenamiento territorial)
Desarrollo Social y Talento Humano Desarrollo infantil
Nutricón y alimentación escolar
Protección para niños y adolescentes
Becas de Cuarto Nivel
Prometeo (Repatriación de investigadores)
Escuelas del Milenio
Textos Escolares
Seguridad Infraestructura y equipos para Seguridad
Infraestructura y equipos para Justicia
Centros de Rehabilitación Social
ÁREAS PROYECTOS 2013
Sectores Estratégicos Refinería del Pacífico
Metro de Quito
Universidad Regional Amazónica IKIAM
Ciudad del Conocimiento YACHAY
Tranvía de Cuenca
Coca Codo Sinclair (Hidroeléctrica)
Vialidad, puentes e infraestructura.
Desarrollo Social y Talento Humano Misión Solidaria Manuela Espejo
Telemedicina y teleeducación
Fuente: Elaboración propia con base en SENPLADES (2011; 2013)
100
ANEXO 5. Reformas tributarias 2002-2012
Año Acontecimiento tributario
2002 Aprobación de la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia
Fiscal
2007-2008 Ley reformatoria de la Equidad Tributaria
Cambios en las reglas del pago de IR, IVA e ICE
Progresividad en el impuesto de herencias (tasa máxima 35%)
Creación de los impuestos a la Salida de Divisas y de las Tierras Rurales
Deducibilidad de gastos personales* hasta 50% de ingresos gravados o
1,3 veces la fracción básica.
Exoneración sobre décimo tercero y décimo cuarto, e ingresos por becas,
indemnizaciones y bonificaciones.
Aumento de alícuotas del IR de Personas Naturales con tasas del 5% al
35% en 8 tramos de base imponible.
Eliminación de ICE a la telefonía fija y celular.
Exoneración del IVA en compras públicas y ciertos servicios públicos.
Introducción del RISE (Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano) y
el impuesto a ingresos extraordinarios.
2009 Exoneración del IR para los dividendos de personas naturales percibidos
en el país.
Incremento de la tarifa del ISD del 1% a 2%.
2010 Régimen de tributación para las empresas de prestación de servicios de la
exploración y explotación de hidrocarburos, can tarifa del 25% y normas
anti-elusión
Eliminación del gravamen a actividad petrolera
Emisión del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones.
Exoneración del IR a ingresos obtenidos por fideicomisos mercantiles.
Reducción de tarifa IR sociedades del 25% a 22%.
Disminución de 10 puntos porcentuales en la tarifa del IR, para ope-
radores y administradores de zonas de desarrollo económico (ZEDE).
2011 Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado.
Creación del Impuesto No Redimible a las Botellas Plásticas No Re-
tornables.
Incremento tarifa de ICE de 2% a 5%.
Creación de crédito para el Impuesto a Tierras Rurales por implemen-
tación de programas de reforestación.
Creación de Impuesto Presuntivo Único sobre el Sector Bananero.
Impuesto Ambiental a la Contaminación Vehicular.
Cambio e incremento de la tarifa del ICE en cigarrillos y bebidas
alcohólicas, de ad-valorem a específica.
Presunción de ISD en todo pago efectuado desde el exterior, y en
exportaciones cuyas divisas no retornan al país.
Límite a la deducibilidad de gastos relacionados con la adquisición, uso y
propiedad de vehículo con avalúo superior a los USD 35.000.
Asignación y compensación del IVA para el sector público.
Exoneración de ISD en la repatriación de dividendos.
Crédito tributario de ISD en IR hasta por 5 años.
2012 Ley de redistribución del Gasto Social
Fuente: Elaboración propia con base en Chiliquinga, Carrasco y Ramírez (2012)
101
ANEXO 6. Incentivos Tributarios
Fuente: Centro de Estudios Fiscales (2012)
102
Los Incentivos Tributarios del Código de La Producción
Al cabo de un año de vigencia del Código de la Producción, Comercio e Inversiones Ecuatoriano (COPCI),
expedido en diciembre del 2010, el sector empresarial ecuatoriano ya podrá aplicar los beneficios e incentivos
tributarios del COPCI en su declaración de impuesto a la renta del ejercicio fiscal 2011. Recordemos que el
COPCI incluye los siguientes beneficios para la inversión y fomento de la producción en el Ecuador:
Reducción de la tarifa de Impuesto a la Renta para todas las sociedades al 24% en el año 2011, 23% en el
2012 y 22% del 2013 en adelante,
• Deducciones adicionales para el cálculo del impuesto a la renta, para medianas empresas31
• Exoneración del anticipo de Impuesto a la Renta para sociedades nuevas,
• Beneficios por apertura de capital social de las empresas a sus trabajadores,
• Incentivos fiscales específicos para Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDEs),
• Exoneración del Impuesto a la Salida de Divisas (5%) a las operaciones de financiamiento exterior.
Además, al listado de gastos deducibles contemplado en la Ley de Régimen Tributario Interno y su
reglamento, se agregan beneficios para medianas empresas, desde el 2011:
Deducción durante 5 años del 100% adicional de los siguientes gastos, marcando límites:
• Capacitación técnica dirigida a investigación, desarrollo e innovación tecnológica, que mejore la
productividad,
• Mejora de la productividad a través de:
o asistencia técnica en el desarrollo de productos (estudios de mercado…).
o asistencia tecnológica (servicios profesionales para diseñar productos, procesos, empaques,
desarrollo de software y otros servicios de desarrollo empresarial.
• Gastos de viaje y promoción comercial para acceder a mercados internacionales,
• Depreciación y amortización sobre maquinarias, equipos y tecnologías destinadas a obtener una
producción más limpia, o mecanismos de generación de energía renovable o de reducción del
impacto ambiental de la actividad productiva y la reducción de gases de efecto invernadero
Las sociedades constituidas a partir de la vigencia del COPCI y las sociedades nuevas constituidas por
sociedades existentes, con el objeto de realizar inversiones nuevas y productivas, se exoneran del pago del
Impuesto a la Renta durante cinco años, contados desde el primer año en que se generen ingresos atribuibles a
la nueva inversión.
A fin de promocionar el desarrollo agrícola y productivo, se redujo 10 puntos de la tarifa de Impuesto a la
Renta para sociedades sobre el monto reinvertido en activos productivos, entendidos por tales:
• maquinarias o equipos nuevos.
• activos para riego, material vegetativo, plántulas y todo insumo vegetal para producción agrícola,
forestal, ganadera y de floricultura.
• bienes relacionados con la investigación y tecnología que mejoren la productividad, generen
diversificación productiva e incrementen el empleo.
Fuente: Almeida (2012)
31
Definidas en el propio COPCI, como aquellas que tengan entre 50 y 199 trabajadores y ventas brutas anuales entre un millón y cinco
millones de US dólares.
