Integración centroamericana: un reto ante la coyuntura económica ...
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I) Introducción
En las últimas dos décadas, se havisto cómo los países en el mundohan ido abriendo progresivamentesus economías a la competencia in-ternacional y fomentando mayoresintercambios comerciales. Estosprocesos han implicado la reducciónde aranceles aduaneros, la elimina-ción de barreras no arancelarias, yuna menor utilización de cuotas deimportación y otros instrumentosde protección comercial. Tambiénhan implicado la negociación e im-plementación de acuerdos que fomentan el libre comercio.
Algunos países han buscado integrarsus economías aún más para competir conjuntamente de manera máseficiente en los mercados internacionales. A través de la integracióneconómica, los países logran beneficios que no pueden obtener de otramanera, entre los cuales cabe men
cionar: ampliación del mercado interno, creación o fortalecimiento deindustrias basadas en economías deescala, encadenamientos productivos regionales, creación de una zonamás atractiva para la inversión extranjera directa y un mayor peso enlos organismos internacionales.
Según datos de la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC)1, actualmente, existen 13 uniones aduaneras y acuerdos de integracióneconómica notificadas oficialmentea dicha Organización, involucrandoa más de 90 países. Dentro de estosacuerdos encontramos a la UniónEuropea, la Unión Aduanera de Africa del Sur (SACU), la ComunidadEconómica Euroasiática, el MercadoComún del Sur (MERCOSUR), el
Integración centroamericana:un reto ante la coyunturaeconómica internacional
Según datos de laOrganizaciónMundial delComercio (OMC),actualmente,existen 13 unionesaduaneras yacuerdos deintegracióneconómicanotificadasoficialmente adichaOrganización,involucrando amás de 90 países.
PARTE I
1. Base de Datos de Acuerdos ComercialesRegionales de la OMC. http://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByCrResult.aspx
Mercado Común Centroamericano(MCCA), entre otros. En el caso dela región, el MCCA fue notificadoel 4 de febrero de 1961.
La creciente participación de uniones aduaneras en el comercio mundial es un hecho manifiesto. El Entendimiento Relativo a la Interpre-tación del Artículo (Art.) XXIV delAcuerdo General sobre ArancelesAduaneros y Comercio de 1994 dela OMC reconoce que “...las unionesaduaneras y zonas de libre comerciohan crecido considerablemente ennúmero e importancia desde el establecimiento del GATT de 1947 yque abarcan actualmente unaproporción importante del comerciomundial”. A inicios de junio de esteaño, Rusia, Bielorrusia y Kazakstánanunciaron que suspenderían lasnegociaciones individuales que están realizando para adherirse a laOMC, ya que planifican hacerlo deforma conjunta como una UniónAduanera2.
Existen grandes diferencias en elgrado de evolución entre cada unade estas iniciativas; sin embargo, esde notar que a nivel mundial se estáhaciendo un trabajo importante poravanzar en esta dirección. Centroamérica también ha hecho esfuerzossignificativos por adelantar en suproceso de integración económica,incluyendo en la conformación deuna Unión Aduanera.
En el año 2000, El Salvador y Guatemala firmaron el Convenio Marcopara el Establecimiento de unaUnión Aduanera entre los Territorios
de la República de El Salvador y laRepública de Guatemala. Después,el resto de Centroamérica se sumóal proceso. En el año 2007, los cincopaíses firmaron el Convenio Marcopara el Establecimiento de la UniónAduanera Centroamericana y enenero del 2009, Guatemala y ElSalvador firmaron el Protocolo deModificación al Convenio Marcopara el Establecimiento de unaUnión Aduanera entre los Territoriosde la República de El Salvador y laRepública de Guatemala (el cualpara mayor facilidad llamaremos elProtocolo El Salvador – Guatemala).
Este proceso, a pesar de sus avancesy retrocesos, retos y debilidades, seha convertido en una herramientadeterminante para impulsar el desarrollo económico y social de laregión, especialmente en los últimosquince años. Ahora que Centroamérica está enfrentando desafíoscomo la crisis financiera internacional y el alza de los precios delpetróleo la integración económicase vuelve, más que nunca, de especial relevancia.
FUSADES considera necesario estudiar los últimos avances logrados,los planes a futuro, y los nuevosretos para determinar que tan cercaestamos de alcanzar una UniónAduanera Centroamericana.
El siguiente análisis se dividirá endos partes. En la Parte I, se haráuna revisión de las bases jurídicasdel proceso de Unión Aduanera ysu evolución, identificando los principales desafíos que enfrentan lospaíses para conformar un territorioaduanero común. En la Parte II, seanalizarán los últimos instrumentossuscritos en materia de Unión Adua
FUSADESconsideranecesario estudiarlos últimosavances logrados,los planes a futuro,y los nuevos retospara determinarque tan cercaestamos dealcanzar unaUnión AduaneraCentroamericana.
2. Washington Trade Daily, Volumen 18,Número 123, lunes 22 de junio del 2009.
nera a la luz de esos desafíos y cómopueden conducir a que Centroamérica responda de mejor manera alentorno regional e internacional.
II) Del perfeccionamiento de laZona de Libre Comercio alproceso de Unión Aduanera
Las bases para la conformación dela Unión Aduanera Centroamericanase pueden encontrar en el TratadoGeneral de Integración EconómicaCentroamericana, suscrito el 13 dediciembre de 1960, donde se fija elcompromiso de los Estados contratantes de constituir una Unión Aduanera entre sus territorios.
Posteriormente, el concepto y marcolegal para la conformación de estaUnión Aduanera es desarrollado conmás detalle en el Protocolo al Trata-do General de Integración Económi-ca Centroamericana (conocido comoel Protocolo de Guatemala), suscritoel 29 de octubre de 1993.
El Protocolo de Guatemala
El Protocolo primero manda a lospaíses a perfeccionar la zona de librecomercio para todos los bienes originarios, indicando la necesidad deeliminar todas las barreras arancelarias y no arancelarias. Después lededica una sección completa al temade la Unión Aduanera, reiterando elcompromiso de los países de constituir una Unión Aduanera y establece como propósito el “…dar libertadde tránsito a las mercancías independientemente del origen de las mismas, previa nacionalización en al
guno de los Estados Miembros, delos productos procedentes de terceros países”3.
Además, establece la necesidad deaplicar procedimientos aduanerosuniformes y de armonizar, de formagradual y flexible, aquellas políticasen materia de impuestos, tasas yotros cobros que puedan afectar elcomercio de la región.
Perfeccionamientode la Zona de Libre Comercio
Con base en el Protocolo de Guatemala durante los años 90, los paísesse dedicaron primero al perfeccionamiento de la zona de libre comercio y crearon mucha de la normativaregional que hoy existe, como elReglamento Centroamericano sobreMedidas de Salvaguardia, el Reglamento Centroamericano sobre Prácticas Desleales de Comercio, y elReglamento Centroamericano deMedidas de Normalización, Metrología y Procedimientos de Autoriza-ción.
Mucha de esta normativa fue creadao actualizada para implementar, deforma regional, varios de los Acuerdos de la Ronda Uruguay de laOMC. Esta etapa ha sido sumamentevaliosa para el fortalecimiento delcomercio intrarregional, siendo losempresarios regionales beneficiariosimportantes del entramado legal queles ha abierto más oportunidades denegocios en la región con la consiguiente generación de empleos.
Inicios del procesode Unión Aduanera
Al comienzo del nuevo milenio, seven los primeros esfuerzos centro
Las bases para laconformación dela Unión AduaneraCentroamericanase puedenencontrar en elTratado Generalde IntegraciónEconómicaCentroamericana,suscrito el 13 dediciembre de1960, donde sefija el compromisode los Estadoscontratantes deconstituir unaUnión Aduaneraentre susterritorios.
3. Art. 15 del Protocolo de Guatemala.
americanos para la construcción deuna Unión Aduanera, con la suscrip-ción del Convenio Marco para elEstablecimiento de una Unión A-duanera entre los Territorios de laRepública de El Salvador y la Repú-blica de Guatemala. Dicho documento fue ratificado por ambos países y entró en vigencia en el 2002.Posteriormente, Honduras y Nicaragua y después Costa Rica se sumaron al esfuerzo.
El trabajo bajo esta nueva iniciativaha dado grandes frutos. El últimoreporte de la Secretaría de Integra-ción Económica Centroamericana(SIECA) sobre la Unión Aduanerainforma que:
• Entre el 2006 y el 2008, se moder-nizó el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA)y su Reglamento (RECAUCA),eliminándose las principales referencias a la legislación nacionalde cada país.
• En el 2006 también se suscribióel Convenio de Asistencia Mutuay Cooperación Técnica entre lasAdministraciones Tributarias yAduaneras de Centro América yel Convenio de Compatibilizaciónde los Sistemas Tributarios de losEstados parte de la Unión Aduanera Centroamericana.
• En materia de armonización dereglamentos técnicos y facilitacióndel comercio, se han suscrito cercade 30 Reglamentos Técnicos Centroamericanos, los cuales han sidonotificados de forma conjunta enla OMC. Estos reglamentos cubren bienes como productos farmacéuticos, alimentos y bebidasprocesadas, productos higiénicos
y cosméticos, y contemplan procedimientos para agilizar el proceso de registros dentro de laregión.
No obstante estos notables avances,Centroamérica aún no ha logradola consolidación de la Unión Aduanera. ¿Cuáles han sido los principales desafíos que no han permitidola conformación de la Unión Aduanera? ¿Qué debe hacer la región pa-ra poder avanzar en esta impostergable tarea?
Entre los retos más mencionadospor reconocidos analistas, funcionarios gubernamentales, académicos y actores económicos de la re-gión se encuentran: i) La falta devisión común entre los cinco paísessobre los alcances de una UniónAduanera; ii) La necesidad de superar los nacionalismo y de reconocer un mayor grado de supranacionalidad; iii) El fortalecimiento dela institucionalidad centroamericanay, iv) Un debido seguimiento a loscompromisos pactados. A continua-ción analizaremos cómo el procesode Unión Aduanera ha ido abordando estos desafíos.
III Retos para la conformaciónde la Unión Aduanera
A. Visión común sobre los alcances de la Unión Aduanera.
Uno de los primeros retos que hanenfrentado los arquitectos de laUnión Aduanera Centroamericanaha sido delimitar los alcances de lamisma, es decir, acordar unadefinición de lo que constituye unaUnión Aduanera, para después poder pactar las acciones necesariaspara su establecimiento.
Entre los retos másmencionados porreconocidosanalistas,funcionariosgubernamentales,académicos yactoreseconómicos de laregión seencuentran: i) Lafalta de visióncomún entre loscinco países sobrelos alcances deuna UniónAduanera; ii) Lanecesidad desuperar losnacionalismo y dereconocer unmayor grado desupranacionalidad;iii) Elfortalecimiento dela institucionalidadcentroamericana y,iv) Un debidoseguimiento a loscompromisospactados. Acontinuaciónanalizaremos cómoel proceso deUnión Aduanera haido abordandoestos desafíos.
Como se ha señalado, el Protocolode Guatemala menciona como requisitos: 1. Un territorio aduanerocomún donde se da libertad de tránsito a las mercancías independientemente de su origen, previainternación en un Estado Parte; 2.Contar con un servicio aduanero“común” y, 3. La armonización deaquellas políticas en materia de impuestos que puedan afectar el comercio de la región.
Algunas corrientes de pensamientoen la región han considerado quepara llegar a una Unión Aduaneraserá necesario, de forma gradual yprogresiva, la eliminación de lospuestos intrafronterizos. Mientrasse llega a ese momento, los EstadosParte deberían fortalecer las aduanasperiféricas, crear aduanas yuxtapuestas o conjuntas, y avanzar enla armonización de la normativaaduanera. También se requeriría laarmonización al 100% del arancelexterno común y la adopción de unapolítica comercial externa común,incluyendo en las negociaciones in-ternacionales y en la implementa-ción de medidas de defensa comercial. Para poder llegar a esto, eventualmente los controles aduanerosy para-aduaneros que tradicionalmente se hacen en los puestos intrafronterizos serían trasladados a otrospuntos dentro de los territorios delos Estados Parte, ya sea en las aduanas periféricas o en los mercadosinternos. Este es el caso, por ejemplo, de la aplicación de medidassanitarias y fitosanitarias.
Sin embargo, debido a la sensibilidad en temas relacionados con laprotección a la salud y seguridadde la ciudadanía, varios sectores dela región han manifestado su
preocupación por la eliminación depuestos intrafronterizos, lo cual podría afectar los esfuerzos regionalesen materia protección del patrimonio sanitario, combate a la trata depersonas, al narcotráfico, al crimenorganizado, al contrabando y latriangulación, entre otros.
Además, existen dos temas adicionales que han creado inquietudes.En primer lugar, en las aduanasintrafronterizas se cobran otros impuestos que no son aranceles aduaneros, como el Impuesto al ValorAgregado (IVA) y algunos impuestos específicos y por ello existepreocupación sobre una posible pérdida en la recaudación fiscal al trasladar estos cobros a otro punto alinterior de los Estados.
El otro tema que ha causado bastante discusión es sobre la forma derecaudar y distribuir los arancelesaduaneros, ya que en otros modelosde uniones aduaneras, todos losingresos arancelarios van a un fondocomún en beneficio del territorioaduanero común. Sin embargo, enpaíses donde los ingresos del Estadoaun dependen en una importantemedida de los aranceles, este tipode propuesta causa mucho escepticismo y preocupación.
En razón de lo anterior existen otrascorrientes en la región que consideran que no es conveniente ni necesario eliminar los puestos intrafronterizos, pero si coinciden con laimportancia de fortalecer las aduanas periféricas, a fin que productosno originarios provenientes de terceros países realicen todos los trámites aduaneros en el primer puestode entrada, se incorporen al territorio
Algunascorrientes depensamiento enla región hanconsiderado quepara llegar a unaUnión Aduaneraserá necesario,de forma gradualy progresiva, laeliminación de lospuestosintrafronterizos.
aduanero común cobrando origencentroamericano, y ya no vuelvana realizar trámites aduaneros al pasarpor las aduanas intrafronterizas.
Sin embargo, esta corriente prevéque durante la etapa de Unión Aduanera, los puestos aduaneros intrafronterizos necesariamente no tendrán que desaparecer, sino que masbien se conviertan en centros decontrol y facilitación, a fin de cumplir otras funciones necesarias, comoser: controles para-aduanales parala aplicación de medidas sanitariasy fitosanitarias, verificación de requisitos técnicos o de calidad, rea-lización de trámites migratorios yen el caso del comercio interregional, cobro de IVA a las exportaciones y de ciertos impuestos internosa la importaciones. Consideran quela eliminación de los puestos intrafronterizos es una etapa a quemar,en el mercado común.
La Unión Europea
En el caso de la Unión Europea, do-cumentos oficiales indican que elTratado de Roma, el cual entró envigor el 1 de enero de 1958 y creóla Comunidad Económica Europeaprevé la conformación de una UniónAduanera. Entre las medidas mássignificativas que se tomaron paraese fin se encuentran:
• “La supresión de todos los derechos de aduana y las restriccionesentre los Estados miembros;
• La creación de un arancel aduane
ro común (AAC), aplicable entoda la Comunidad Europea a lasmercancías procedentes de terceros países (los ingresos obtenidosforman parte de los recursos propios de la Comunidad);
• La política comercial común comocomponente externo de la UniónAduanera (la Comunidad se expre-sa con una sola voz a nivel internacional).4”
Además dichos documentos señalanque no fue hasta la entrada en vigen-cia del mercado único en 1993, quese eliminaron todos los controlesperiódicos en las fronteras y los trá-mites aduaneros. De ese modo, lasaduanas de los Estados Miembrosperdieron su función de recopila-ción de datos estadísticos y de recau-dación de los impuestos especialesy el IVA.
Es por ello que en el Tratado de laUnión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, se es-tablece en su Art. B el objetivo de“…promover un progreso econó-mico y social equilibrado y sostenible, principalmente mediante lacreación de un espacio sin fronterasinteriores, el fortalecimiento de lacohesión económica y social y elestablecimiento de una unión econó-mica y monetaria que implicará, ensu momento, una moneda única,conforme a las disposiciones delpresente Tratado”.
La OMC
En el caso de la OMC, el AcuerdoGeneral sobre Aranceles Aduanerosy Comercio de 1994, dispone en suArt. XXIV, párrafo 8.a que para losefectos de aplicación de dicho
4. Glosario de la Unión Europea. http://eu-ropa.eu/scadplus/glossary/customs_union_es.htm
En el caso de laUniónEuropea... nofue hasta laentrada envigencia delmercado únicoen 1993, quese eliminarontodos loscontrolesperiódicos enlas fronteras ylos trámitesaduaneros.
Acuerdo, se entenderá por UniónAduanera la substitución de dos omás territorios aduaneros por un so-lo territorio aduanero, de tal formaque los aranceles aduaneros y demásreglamentaciones comerciales restrictivas, excepto aquellas que seconsideren necesarias para salvaguardar asuntos como la salud y laseguridad nacional, sean eliminadosa lo esencial del comercio dentrode la Unión Aduanera, o por lo menos, a lo esencial del comercio originario dentro del territorio aduanero común. Además requiere quetodos los Estados Partes de unaunión aduanera apliquen al comercio de terceros países arancelesaduaneros y otras reglamentacionescomerciales idénticas.
Ahora bien, esta definición no espara definir qué elementos conforman una Unión Aduanera, sino queen el caso de la OMC, sirve paradeterminar si un país miembro estaapartándose del principio básico dela no discriminación, al formar partede un esquema de este tipo, y consecuentemente brindando a sus socios ventajas más favorables de lasque le otorga al resto de socios enla OMC.
B. El reto de una mayorSupranacionalidad
Para llegar a un territorio aduanerocomún, los países centroamericanostendrán que depositar cada vez másconfianza y poderes en la supranacionalidad, tanto en los procesoscomo en las instituciones.
Este tema es analizado con mayorprofundidad en el Boletín de Estudios Legales de FUSADES No. 80de agosto de 2007, “La base supra
nacional de la Integración Económi-ca Centroamericana”, donde se estudia la sentencia pronunciada porla Sala de lo Constitucional de laCorte Suprema de Justicia el 8 dediciembre de 2006 sobre los procesos acumulados de inconstitucionalidad interpuestos frente a distintosacuerdos y resoluciones de órganosregionales.
En dicho Boletín se manifiesta que“Para comprender en su justa di-mensión la sentencia de la Sala delo Constitucional, se debe comprender que ésta ha sido emitida superando la concepción tradicional desoberanía que ha girado sobre laspremisas de supremacía, unidad eindivisibilidad del Estado, y ahorafrente al fenómeno de la globaliza-ción, tal como lo hace en su interpre-tación la Sala, la noción de soberaníase actualiza en relación a la apuntadaconcepción, para lograr enfocarladentro de un entorno multinacionalen constante dinamismo, promoviendo la creación de un derechotransnacional derivado de pactos oacuerdos jurídicamente válidos suscritos entre los organismos internacionales o los Estados”.
En ese sentido, Centroamérica haavanzado considerablemente en desarrollar legislación comunitaria yórganos supranacionales encargadosde la adopción y seguimiento deesta normativa. Sin embargo, parapoder llegar a un estadio mayor enla integración, se requerirá la cesiónde soberanía adicional y depositaruna mayor confianza en las autoridades de otros países centroamericanos, y eso es desafiante.
Como ejemplo, para poder otorgarlibertad de tránsito a las mercancías
Para llegar a unterritorio aduanerocomún, los paísescentroamericanostendrán quedepositar cada vezmás confianza ypoderes en lasupranacionalidad,tanto en losprocesos como enlas instituciones.
independientemente de su origen,previa nacionalización en algunode los Estados Miembros, se tendráque crear un verdadero servicioaduanero armonizado, donde todaslas aduanas nacionales aplican lamisma normativa, los mismos procedimientos, así como los mismoslineamientos para regular el comportamiento de sus funcionarios yautoridades.
Pero además se deberá depositar laconfianza necesaria en las aduanasperiféricas para que perciban losDerechos Arancelarios a la Importa-ción (DAI) y los trasladen a quienco rresponda, según el mecanismoque se cree para la recaudación ydistribución de los derechos arancelarios y otros impuestos relacionados a la importación, lo cual resultade alta preocupación para los Minis-terios de Hacienda o Finanzas de laregión que tienen retos para la correcta recaudación que ayudan a unmejor funcionamiento de las políticas nacionales de desarrollo social,económicas, etc.
Otro elemento significativo para elbuen funcionamiento de una UniónAduanera sería el manejo conjuntoo coordinado de las relaciones comerciales con terceros países. Sibien el Protocolo de Guatemala noestablece como requisito firme lasnegociaciones comerciales conjuntas con terceros países, si estableceen el Art. 1 que se impulsará elproceso de integración económicaal coordinar, armonizar, y hacer con-verger las políticas económicas ylas negociaciones comerciales extraregionales. En el Art. 11 los paísesse comprometen a coordinar y armonizar, de manera gradual y flexible, sus relaciones comerciales ex
ternas, hasta llegar a adoptar unapolítica conjunta de relaciones comerciales.
No obstante lo anterior, el Art. 12del Protocolo permite a los EstadosParte negociar acuerdos comercialesde forma unilateral con otros paísesy esto ha sido posible durante laetapa de perfeccionamiento de lazona de libre comercio. Sin embargo, ya dentro de una Unión Aduanera, y dependiendo los alcances dela misma, se vuelve mucho máscompleja la administración de acuerdos comerciales que no son comunes, por lo que nuestra valoraciónes que debe haber más rigurosidaden este tema.
C. El reto de la institucionalidad
La institucionalidad del subsistemade integración económico centroamericano y sus reglas de funcionamiento está definida en el Protocolode Tegucigalpa a la Carta de la Orga-nización de los Estados Centroamericanos (ODECA) y más específicamente en el Protocolo de Guatemala.
Algunas características de esta institucionalidad, definida como lacomposición de sus órganos, su proceso de formulación de políticas ytoma de decisiones, y la implemen-tación y observancia de las mismas,han dificultado la toma de decisionesnecesarias para poder llegar al siguiente estadio de la integración.Lo anterior debido a que la confor-mación de un territorio aduanerocomún requiere no solo decisionesal más alto nivel, como es la Cumbrede Presidentes, sino que también delos diferentes ministerios y mandosmedios encargados de distintosasuntos relacionados con la cons-
Otro elementosignificativopara el buenfuncionamientode una UniónAduanera seríael manejoconjunto ocoordinado delas relacionescomercialescon tercerospaíses.
En los últimosaños, se haobservado comola Cumbre dePresidentes hajugado un rol muyactivo enpromover la UniónAduaneraCentroamericana.
trucción de la Unión Aduanera.
Composición de los Órganos y surelación a la Unión Aduanera
En el actual marco de la integración,los principales órganos que se relacionan con el proceso de conforma-ción de la Unión Aduanera son:
• Cumbre de Presidentes,
• Consejo de Ministros de la Inte-gración Económica (COMIECO), compuesto por un Ministrode cada país que tenga bajo sucompetencia la integración eco-nómica,
• Consejo Intersectorial de Ministros de Integración Económica;y
• Consejo Sectorial de Ministrosde Integración Económica,
• Además de la SIECA, como ór-gano técnico administrativo dela integración económica
Para este proceso, especial relevancia recogen órganos como el Consejo Sectorial de Ministros de Inte-gración Económica, conformadopor la Reunión de Ministros porárea, entre los cuales se encuentrael Consejo Agropecuario Centroa-mericano (CAC) y el Consejo deMinistros de Hacienda o Finanzas,entre otros. Cada Consejo Sectorialse ocupa de temas específicos queestán bajo su competencia, a fin deasegurar una coordinación y armo-nización sectorial5.
Para efectos de toma de decisionesde carácter vinculante, el Art. 55del Protocolo de Guatemala le con
fiere al COMIECO las principalesfunciones de órgano supranacionalen cuanto a la adopción de reglamentos, los cuales tienen caráctergeneral, son de obligatorio cumplimiento y directamente aplicablesen todos los Estados Parte, y laadopción de resoluciones relacionadas con asuntos internos de la inte-gración, las cuales son de carácterobligatorio.
En los últimos años, se ha observado como la Cumbre de Presidentesha jugado un rol muy activo en promover la Unión Aduanera Centroamericana. Como ejemplo históricode este liderazgo, en la Cumbre Ex-traordinaria de Presidentes del 2006,se instruyó a las autoridades competentes suscribir el Código Aduanero Uniforme Centroamericano, elConvenio de Intercambio deInformación y Asistencia Mutua, elRégimen de Transito Comunitario,el Convenio de Compatibilizaciónde los Sistemas Tributarios, ademásde adoptar la armonización arancelaria por medio de la fijación deplazos para alcanzar un arancel meta, establecer fechas para liberalizarlos productos originarios pendientes,suscribir un Convenio para laCreación de la Unión AduaneraCentroamericana, y concluir lainterconexión electrónica de las administraciones aduaneras y tributarias.
Por ello, no es la voluntad políticaal más alto nivel la que ha hechofalta para avanzar más rápidamente,sino que ha habido retos en el restode la institucionalidad que han difi-cultado su implementación con laceleridad y firmeza que los tiem-pos requieren.5. Art. 37 y 41 del Protocolo de Guatemala.
Necesidad del Consenso
El Art. 5 del Protocolo de Guatemala declara que el Subsistema de laIntegración Económica se ajustará,entre otros, al principio del consenso. La necesidad de lograr el consenso en todo tipo de instrumentoo acto administrativo de la integra-ción ha significado que el procesose ha vuelto sumamente lento y bu-rocrático. En muchos casos un solopaís ha podido detener por años lanegociación o suscripción de unainiciativa importante.
Este es el caso de la armonizacióndel arancel externo común. Existeaproximadamente un 95.7% de líneas arancelarias armonizadas6. Sinembargo, y pese a esfuerzos quehan durado años, ha sido imposiblearmonizar ciertos rubros porquesiempre se opone por lo menos unpaís al consenso. Por ejemplo, enel caso bienes intermedios comolos lápices y las tizas para escribiry dibujar que son utilizados comoparte de paquetes escolares, cuatrode los cinco países tienen armonizado los aranceles para estos productos, faltando un país para la ar-monización total.
En este caso, se toma como referencia la Resolución 26 – 977, la cualfija parámetros generales para la re-visión de la política arancelaria. Di-cha Resolución establece que losbienes intermedios producidos enla región deben contar con un 10%de arancel. Por ello, cuatro paísesde Centroamérica cuentan con un
arancel del 10%, y el quinto paísmantiene un arancel del 0% paralos útiles escolares debido a unapolítica de estado de promoción deenseñanza gratuita.
En el caso de la Unión Europea, susTratados disponen que las decisiones adoptadas por el Consejo seantomadas por mayoría simple, pormayoría calificada o por consenso.¿Cómo se diferencien entre sí? Entemas de trascendencia, como serla modificación de un tratado, lacreación de una nueva política comunitaria o la adhesión de un nuevomiembro, las decisiones son porconsenso8.
Sin embargo, en temas arancelarioscomo el que acabamos de analizar,el Art. 28 del Tratado de Roma esta-blece que “El Consejo decidirá, pormayoría cualificada y a propuestade la Comisión, toda modificacióno suspensión autónoma de los derechos del arancel aduanero común”9.En el caso de la Comunidad Andinade Naciones (CAN), la Comisión,compuesta por un representante plenipotenciario de cada uno de losGobiernos de los Países Miembros,adopta sus decisiones con una mayoría absoluta de Estados Miem-bros10.
Frecuencia de reuniones
Si bien por medio de las Cumbresde Presidentes se han realizado con
6. Estado de Situación de la IntegraciónEconómica Centroamericana, Reporte deSIECA, Febrero 2009.
7. Resolución 26 – 96 de COMRIEDRE suscrita el 22 de mayo de 1996.
8 “Doce lecciones sobre Europa”, por PascalFontaine. Documentación Europea,Comisión Europea. Dirección General dePrensa y Comunicación, Texto del 2003.
9. Art. 44 del Protocolo de Guatemala.
10. Art. 226 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (versión consolidada Niza).
La necesidad delograr el consensoen todo tipo deinstrumento o actoadministrativo dela integración hasignificado que elproceso se havuelto sumamentelento y burocrático.
siderables esfuerzos por agilizar elproceso, la mayor parte de losórganos del subsistema económicono sesionan permanentemente, sinoque unas cuantas veces al año. Estodebido a que las agendas de los Mi-nistros y otros funcionarios son sumamente ocupadas, además que laagenda comercial interna y externase encuentra sumamente saturada.Adicionalmente, algunas decisionesrequieren de la participación y consenso de Consejos Intersectoriales,lo que complica aun más dificultaden cuanto a la coordinación de agendas.
La magnitud de la tarea a realizary la necesidad de coordinación condiversos actores y sectores hacennecesaria la creación de un espaciomás permanente para la elaboración,discusión, seguimiento y toma dedecisiones para agilizar el proceso.También pueda requerir que funcionarios de muy alto nivel, con adecuados poderes de decisión, sesionen de forma más frecuente.
D. La implementación de loscompromisos pactados:
La implementación de una UniónAduanera significará grandes responsabilidades para las autoridadesnacionales y para los órganos de laintegración. Estamos hablando puesde responsabilidades en temas tandelicados como la recaudación ydistribución de aranceles, laaplicación de normativa común hacia terceros, el combate al contrabando y a la triangulación, entreotros temas de impacto directo aldesarrollo económico y social deCentroamérica. Por ello es muy valioso analizar cómo las decisionescomunitarias son implementadas en
los países, y asimismo analizar elsistema de vigilancia de la imple-mentación de dichas decisiones.
Aplicación delDerecho Comunitarioen Temas Comerciales
El Art. 55 del Protocolo de Guatemala establece que los reglamentostendrán carácter general, obligatoriedad en todos sus elementos yserán directamente aplicables entodos los Estados Parte y que lasresoluciones, reglamentos y acuerdos deberán publicarse por los Estados Parte.
En consecuencia, después de supublicación, dichos instrumentosson de aplicación directa y no requieren de medidas nacionales adicionales para cobrar vigencia. Enel caso de El Salvador, esto fueconfirmado por la sentencia de laSala de lo Constitucional de la CorteSuprema mencionada anteriormente.
Una vez haya ocurrido ese paso, esresponsabilidad de la SIECA velarpor la correcta aplicación de losinstrumentos de la integracióneconómica y el cumplimiento delas decisiones de los órganos delSubsistema Económico11. En esesentido, SIECA juega un rol importante en preparar opiniones jurídicassolicitadas por los países, y reportary dar seguimiento a las denunciasrealizadas por Estados Miembrossobre obstáculos al comercio.
Sin embargo, se observa que la Secretaria, al ser únicamente un órganotécnico y administrativo, no tiene
11. Art. 44 del Protocolo de Guatemala.
La magnitud de latarea a realizar y lanecesidad decoordinación condiversos actores ysectores hacennecesaria lacreación de unespacio máspermanente parala elaboración,discusión,seguimiento ytoma dedecisiones paraagilizar el proceso.
las potestades ni el presupuesto necesario para vigilar la correctaaplicación de dichos Instrumentos.Asimismo, órganos intergubernamentales, como el COMIECO, sonlos que reciben este tipo de reporteo información, y puede significarque en algunos casos, los paísesllegan a ser juez y parte en el análisisde sus propios procesos deimplementación.
Para poder generar mayor confianzaen los actores económicos y certezajurídica a la Unión Aduanera, podríaser bueno la creación de un mecanismo o una institucionalidad másindependiente que cumpla con esterol de verificación.
Para el caso europeo, el Tratadoconstitutivo de la Comunidad Europea (versión consolidada Niza) ensu Art. 226 otorga a la Comisión elpoder de emitir un dictamen si considera que un país no esta cumpliendo con sus obligaciones, y si dichopaís no lo acata en los tiempos requeridos por la Comisión, la mismapuede ir a la Corte de JusticiaEuropea12.
En el caso que la Corte determineque un país no está cumpliendo conla obligación, el país tendrá quetomar las medidas necesarias paraponer en práctica la sentencia. LaComisión vigila el cumplimientode la sentencia y si considera queel país no ha cumplido, puede regresar a la Corte y recomendar unasanción monetaria13.
Habiendo analizado los cuatro principales retos que enfrenta el proceso,en el Parte II, contenida en el siguiente Boletín, se estudiarán losdos instrumentos jurídicos sobreUnión Aduanera suscritos recientemente, se observará cómo estosretos han sido abordados y se analizará como pueden contribuir a queCentroamérica responda de mejormanera al entorno regional e internacional.
12. Art. 226 del Tratado constitutivo de la Co-munidad Europea (versión consolidadaNiza).
13. Art. 228 del Tratado constitutivo de la Co-munidad Europea (versión consolidadaNiza)
Habiendoanalizado loscuatro principalesretos que enfrentael proceso, en elParte II, contenidaen el siguienteBoletín, seestudiarán los dosinstrumentosjurídicos sobreUnión Aduanerasuscritosrecientemente.