Intervención-Gobierno-(Cambio-de-Fecha-de-Referendo)

8/18/2019 Intervención-Gobierno-(Cambio-de-Fecha-de-Referendo)

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Bogotá D.c.;13dediciembre de 2013

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( \ ;i:~ i; ;: .'f .j; !~ ~1 '. "t(V-\

lnterver\~ión e el procesod!!' ¿onstit¡;Cidn~íi~ad del proyecto de

leyestat"lttaria úmero 063 de 2013 Senado - 073 de 2013 Cámara,

"Por medi ~ la cual se dictan las reglas para el desarrolla de

referendos constitucionales con ocasión de un acuerdo final para la

terminación del conflicto armado". - Expediente PE-042.

Referencia:

Magistrada

MARrA VICTORIACALLECorte Constitucional

República de Colombia

E. S. D.

RespetadaSeñora Magistrada,

CRISTINAPARDO SCHLESINGER,ciudadana colombiana, mayor de edad, identificada con cédula

de ciudadanra N 2 21'068.467 de Usaquén, portadora de la Tarjeta Profesional N 2 28.759 del

Consejo Superior de la Judicatura, actuando en mi calidad de Secretaría Jurídica de la Presidencia

de la República, debídamente facultada por el Decreto 2980 y el Acta N 2 16 de agosto 7 de 2010,

mediante el presente escrito intervengo en el trámite de la referencia dentro del término de

fijación en lista y en atención a la comunicación enviada por la Secretaría General de la HonorableCorte Constitucional, con el fin de presentar las razones y argumentos que fundamentan la

constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 063 de 2013 Senado - 073 de 2013

Cámara, "Porm edio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales

con ocasión de un acuerdo final para la terminación del conflicto armado."

~ste proyecto de ley busca establecer unas reglas especiales para el desarrollo de los referendos

que sean necesarios para implementar las reformas constitucionales que se deriven de un

Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado con las FARC-EPy ELN.Así, no se trata de

crear un nuevo tipo de referendos, ni de sustituir las normas ordinarias para la realización de

referendos, sino de crear las condiciones necesarias para asegurar la mayor participación

ciudadana posible con plenas garantías para la oposición, en una de las decisiones más

importantes que enfrentará el país en esta década: la adopción o no de .Ias reformas

constitucionales que sean necesarias para la implementación de un Acuerdo Final de terminación

del conflicto armado.

Con el fin de defender la constitucionalidad de este proyecto de ley, en primer lugar este escrito se

referirá a la transición en Colombia, la importancia de la refrendación del Acuerdo Final, y la .

explicación de por qué el llevar a cabo estos referendosaltiempo que un acto electoral no tiene

efectos plebiscitarios. Luego, se hará referencia al trámite legislativo del proyecto, con el fin de

demostrar que éste cumplió con todos los requisitos constitucionales y legales. A continuación, se

abordarán las preguntas planteadas por la Corte en el auto mediante el cual avocó el

conocimiento del proyecto de ley objeto de revisión. Finalmente, se expondrán con más detalle los

fundamentos de constitucionalidad de las normas incorporadas en el proyecto de ley, en materia

de: ( 1 ) posibilidad de realizar este tipo de referendos en la misma fecha que un acto electoral; (ii)

deber de los jurados de ofrecer la tarjeta correspondiente al referendo; y (iii) garantías adicionales

para la oposición y la libertad del elector.

1. Latransición en Colombia

Como es de público conocimiento, entre febrero y agosto de 2012 se llevó a cabo la fase

exploratoria de un proceso de diálogo directo y reservado entre el Gobierno Nacional y las FARC-

EP.Durante esta fase las delegaciones llegaron a un acuerdo sobre los. puntos de la agenda que

tendrían que ser discutidos para lograr la terminación definitiva del conflicto armado. Como


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resultado de ello, el 26 de agosto de 2012 se firmó el "Acuerdo General poro la Terminación del

Conflicto y la .Construcción de una Paz Estable y Duradera", que contempla seis puntos a discutir:

1. Política de desarrollo agrario integral; 2. Participación política; 3. Fin del conflicto; 4. Solución al

problema de la.sdrogas ilícitas; 5. Víctimas; y 6. Implementación, verificación y refrendación. A

partir de entonces, inició la segunda fase del proceso de diálogo, en la cual se busca llegar aacuerdos definitivos sobre los puntos establecidos en la agenda del Acuerdo General y así poder

suscribir un Acuerdo Final para terminar el conflicto armado interno. De lograrse consensos

definitivos sobre estos 6 puntos y firmarse el Acuerdo Final, se iniciaría la tercera fase del proceso,

a partir de la cual se daría terminación formal al conflicto armado y se iniciaría la implementación

simultánea de todo lo pactado. Esatercera fase, que es realmente la fase de transición, marca el

inlcío del verdadero proceso de construcción de la paz con la participación de todos .Ios

colombianos, especialmente en aquellos territorios que han sufrido la violencia de forma más

directa y palpable.

Como ya se mencionó, el punto 6 del Acuerdo General fue pactado entre el Gobierno Nacional y

las FARC-EPcon el fin de discutir y acordar los mecanismos de ímplementación, verificación yrefrendación de los acuerdos alcanzados. El Presidente de la República ha declarado en varias

ocasiones que cualquier acuerdo con las FARC-EPy eventualmente con el ElN, será sometido al

escrutinio popular, como garantfa de transparencia, legitimidad y consenso democrático. Para el

Gobierno Nacional es esencial que los acuerdos finales fruto de las negociaciones sean

ampliamente conocidos, difundidos, discutidos y aceptados de forma democrática por todos los

ciudadanos de Colombia. la aceptación o no de los acuerdos logrados con las FARC-EPy

eventualmente con el ElN es una condición estructural del proceso y la base de toda legitimidad

polltica y jurfdica tanto a nivel interno como a nivel externo para iniciar una transición de la guerra

a la paz.

Dados los complejos dilemas éticos, políticos y jurídicos que están en juego en un contexto de

terminación de conflicto, el proceso de construcción de paz no se concibe sin una amplia y

profunda particípación de toda la ciudadanía. De ahr la importancia de los distintos mecanismos de

participación en el proceso, como el envío de propuestas. De ahí también la importancia del rol

que tendrán las comunidades en la implementación de los acuerdos. Pero el mecanismo de

refrendación que quede consignado en el Acuerdo Final es sin duda el mecanismo esencial que

garantizará la legitimidad democrática de los acuerdos. Además, como lo ha mencionado el Alto

Comisionado para la Paz,el mecanismo de refrendación representa también una oportunidad para

que quienes están dedicados a la más aguerrida oposición al proceso expresen su desacuerdo

democráticamente'. .

Si bien el mecanismo de refrendación no se ha pactado aún en la mesa de conversaciones de la .

Habana, para el GobiernO Nacional es claro que el texto del Acuerdo Final deberá ser sometido a

consideración por parte de.la ciudadanla. Este proyecto de ley, sin embargo, no toma decisiones

sobre el mecanismo de refrendación del Acuerdo. De lo que se trata es de someter a la I/otación

popular las reformas constitucionales de las cuales dependa la implementación cabal del

contenido material de los acuerdos.. Por estas razones es claro que el referendo servirá como

escenario de deliberación y decisión ciudadana sobre la aceptabilidad (o no) de aquellas normas

constitucionales que se requieran para la implementación de los acuerdos. El referendo, pues,

tiene como propósito dejar el control pleno y fínal de la Constitución y de su desarrollo en la

ciudadanía, dentro del marco de la soberanía popular. El fin del conflicto no será decisíón de las

partes en la mesa de conversaciones, sino de la ciudadanía plural y diversa, en sus múltiples

corrientes y orientaciones, que es dueña y destinataria exclusiva de su Constitución Política.

Ahora bien, anticipándose. a la importancia de generar mecanismos que permitan poner en

práctica las reformas constitucionales necesarias para implementar un posible Acuerdo Final, el

Congreso de la República y el Gobierno Nacional, en una iniciativa conjunta, tomaron la

determinación de promover este proyecto de ley estatutaria buscando fijar unas reglas y unas

garantías para su realización. El Gobierno considera que la forma más garantista, democrátíca y

equilibrada de lograr tal objetívo es a través de un referendo, sin poner en discusión o peligro la

Constitución de 1991 y sus conquistas por medio de una nueva Asamblea Constituyente. Bajo la

1 A l t o C o m i s i o n ad o p a r a l a P az , S er g i o J a r am l l lo C a ro , " L o T r an s i c ió n e n C o lo m b i a" , Intervención en el Foro " D i l em a s J u r l d i c o s d e l

p r o c e s o d e p a z " , U n i v e rs i d ad E x te r n ad o d e Co l o m b ia , M a yo 9 d e 2 01 3.


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estructura esencial de la Carta PoHtica de 1991, por su vocación de pluralismo e inclusión, caben

suficientemente las propuestas y los actores políticos que ahora buscan dejar las armas y

reintegrarse a la sociedad civil. Por esta razón es que el Gobierno Nacional ha sido claro en que no

está dispuesto a convocar una Asamblea Nacional Constituyente. La implementación de un

Acuerdo Final no necesita un nuevo pacto social sino impulsar las medidas necesarias parapermitir que la Constitución de 1991 sea aplicada en todo el territorio nacional de manera plena,

con una ampliación del pluralismo político y con medidas razonables y socialmente legitimadas.

y es que para nadie es un secreto que la opción de realizar un referendo el mismo día de cualquier

acto electoral eleva considerablemente el nivel y calidad de la participación y por ende la

legitimidad de la decisión tomada, cualquiera que ésta sea. La razón para permitir la concurrencia

de estos referendos con un acto electoral es garantizar una mayor participación en la decisión de

adoptar o no las reformas necesarias para el fin del conflicto, y así superar también la histórica

abstención pasiva que es considerablemente más alta en este tipo de mecanismos de

participación popular, que en actos electorales. En Colombia no habrá paz sin legitimidad

democrática, amplia y genuina.

De otro lado, es posible que se sospeche que permitir la concurrenda de votaciones tenga un

propósito "plebiscitario"Z, que a la luz de la Constitución pueda parecer ilegitimo. El Gobierno está

adelantando un proceso de conversaciones bilateral y reservado, pero no es su interés "imponer"

a la ciudadanía la aprobación del Acuerdo Final, porque tal aprobación forzada derrotaría el

objetivo de lograr una paz estable y duradera. Así, no es este un proyecto de ley escrito por un

Gobierno interesado en "cargar los dados" a favor' de una aprobación que lo beneficie

políticamente en el corto plazo.

Según la doctrina de derecho público, se darla un "ímpacto plebiscitario'" si'el referendo fuera

diseñado de tal manera que la votación por el tema sustantivo jalonara de forma automática la

elección de representantes Y la convirtiera necesariamente en votos por un candidato que

capitalizaría ásí la urgencia o la necesidad de aprobación de la medida. Un refere'ndo, por ejemplo,

en el que el voto a favor por los acuerdos de paz implicara al mismo tiempo, y en un solo acto, un

voto por el candidato-Presidente, tendría evidente impacto plebiscitario;

Esmás, la práctica internacional señala que la concurrencia de referendos con actos electorales no

influye en la libertad del elector ni implica generar efectos plebiscitarios de forma automática,

directa o causal. Son varios los ejemplos internacionales que demuestran de forma emplrica la

anterior afirmación. Dichos ejemplos ya fueron reseñados durante el trámite legislativo y están

consignados en las ponencias del proyecto de ley. Sin embargo, vale la pena referirse con más

detalle el caso del Estado de California, EE.UU.del 4 de noviembre de 2008, sin querer decir que

dicho caso sea equiparable ala realidad política y electoral de Colombia. En esa ocasión se

sometió a referendo la proposición 84, sobre el derecho a la igualdad del matrimonio de personas

del mismo sexo. La proposición buscaba reformar la Constitución del Estado de California en el

, sentido de reconocer únicamente el matrimonio entre hombre y mujer, excluyendo la posibilidad

de reconocimiento legal para matrimonios de parejas del mismo sexos.

2 'E n Sentencia C~5S1 d e 2 0 03 , l a C o r te s e r e fi r ió a l p o s i b le i m p a c to ' p l e b is c i ta r io d e l o s r e fe r en d o s , a l u d ie n d o a lo o c u r ri d o e n C h i le y e n

l a é p o c a d e N a p o le ó n , d o n d e s e d e s v ir t u ó e l o b j e ti v o m i s m o d e es t e m e c a n is m o . Así , la C or te seña l ó" 'U n anólisls de los antecedentes deesto norma constitucional confirma el cuidado que la Asamblea Consti tuyente tuvo en regulor el tema, a f i n de evitar una desfiguración del refe ren do. As" erln/arme Ponencia para la discusi6n en la Comisión " o la que correspondió el estudio de los mecanismos de reformo

const itu cio nal , sef íal ó que uno de los tem as qu e gener ó con troversi a fue el del alc ance de lo ini cia tivo de l Go bie rno en el ref ere ndo const itu cio nal , pu es exI stió el. tem or de oto rga r "un inc onvenie nte poder de dec isió n 01 Pr esi dente de lo Repúblic a" , qu ien podrí aentonces "sustraer de lo competencia del Congreso temas sobre los cuáles, valiéndose de los recursos o su disposición, podr(o conseguiruno decis ión mós de su agrado median te consul ta 'popular ." Poster iormente, e l Informe Ponencia poro Pr imer Debate en Plenar io nue vame nte rec ord Ó' eso s rie sgo s de los me canismo s de decis ión dir ect a de l pu ebl o, pu es señ aló que el pro pó sito de fa Asa mb leaConstituyente, al consagrar el plebiscito o el referendo, ero ampliar lo participación, pero que era claro que esos medios "por sí solos no go ran tizo n lo demo cra cia ", ya que "pued en ser uti liza do s 01 est ilo de Na po leó n o como los ejerció Pinochet, que en codo momento acud ían a esos me canismo s po ro leg itim ar lo dic tad ura ", po r lo qu e había que reg ula r con cu ida do "qu ién , cóm o, en qué momento, paraq u é s e u t i f í zo n " .C o r te C o n s t it u c io n a l . S e n te n c ia C -5 5 1 d e 2 0 03 . M . P : E d u ar d o M o n t ea l eg r e L y n e n

3 SCHMITI , Car l , '7eoría de 'la Constitución", E d i t o r i al A l i anza, B ar ce l ona, 1996 .• V e r: h t t p :/ /w w w . la t im e s .c o m / n ew s / lo c a l/ la -m e -p r o p 8 -d a t ap a g e .o . 63 4 55 9 3. h tm l s t Or y # ax z Z2 n l h I5 L Z 3. i n g r es a d o e l 1 2 d i c ie m b r e d e

2013.

5 El t e x to d e l a p r o p o s i ci ó n e r a: "Only marriage between aman and o woman;s vaJid or recognized in California".


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•

En el mismo dfa de celebración de dicho referendo se desarrollaron varios actos electorales, entre

ellos la elección federal presidencial, la elección de los representantes del Estado de California en

la Cámara de Representantes, la elección de la Asamblea del Estado de California y la elección de

Senadores. Adicionalmente, se realizaron otros 11 referendos sobre diversos temas, entre ellos: la

financiación de infraestructura ferroviaria para el Estado, el confinamiento de animales con finesde agricultura, temas de política criminal, financiación de un plan de movilidad basada en criterios

de energfa renovable, entre otros. Vale la pena mencionar que el debate público sobre la

proposición 8 giró en torno al esquema bipartidista de EE.UU, donde los republicanos y las

organizaciones religiosas en general apoyaban firmemente la proposición 8, mientras que los

demócratas y otras organizaciones de derechos civiles la rechazaban tajantemente.

Al analizar los resultados globales de todos los actos electorales y los resultados de la proposición

8, se llega a la conclusión de que el voto temático sobre el matrimonio de parejas del mismo sexo

no influyó ni jalonó la decisión electoral para los cargos de elección popular. La proposición 8 fue

votada favorablemente con el 52.24% de los votos (7.001.084) contra 47.76% de los votos

(6.401.482); lo que implicó en ese momento que el Estado de California restringiera la figura delmatrimonio a la definición tradicional del mismo, eliminando la posibilidad legal de matrimonio

para parejas del mismo sexo. Ahora bien, frente a las elecciones sorprende que a pesar de que la

mayoría de californianos votaron en una forma si se quiere "conservadora" frente el tema del

matrimonio homosexual, la población eligió líderes demócratas que estaban abiertamente en

contra de tal proposición. En dicho Estado, el candidato presidencial Barak Obama consiguió el

61.01% de los votos (8.274.473), ganándole a su rival más cercano el republicano John McCain que

alcanzó el 36.95% de los votos (5.011.781). En las elecciones para Cámara de Representantes, los

demócratas alcanzaron también la mayoría frente a los republicanos (59.90% vs 36.65%) para el

Estado de California. En las elecciones para elegir senadores del Estado de California, los

demócratas de nuevo alcanzaron la mayoría (55.06% vs 41.27%) frente al partido republicano.

Finalmente, en la Asamblea Estatal los demócratas también lograron ganarle la mayoría a losrepublicanos (57.80% vs 40;43%).

Los resultados de estas elecciones y de la proposlclon 8 muestran claramente que el voto

temático, no logró influir en las preferencias electorales de la mayoría de ciudadanos del Estado

de California, pues mientras la mayoría votó a favor de restringir el matrimonio para parejas del

mismo sexo, la misma mayoria eligió en todos los niveles, candidatos demócratas que durante la

campaña criticaron duramente el contenido jurídico y politico de la proposición 86

• Este ejemplo

muestra que de la realízación de un referendo el mismo dfa de un acto electoral no se desprende

de forma automática o causal un efecto plebiscitario. Si existen unas correctas garantías para

preservar la libertad del elector y la viabilidad de las campañas a favor del sí, del no y de la

abstención activa, ambos momentos democráticos pueden concurrir en una misma fecha sin

peligro de sacrificar los derechos constitucionales.

Así, contrario a lo que han señalado algunos sectores de la sociedad', con la coincidencia de fechas

no se busca la perpetuación en el poder de un Gobierno específico, ni se pretende impulsar una

maniobra para apropiarse del discurso de la paz para promover la elección de un candidato

específico. Por el contrario, de lo que se trata es de desafiar el abstencionismo pasivo, la

indiferencia y la desconfianza, para una decisión de esta entidad. El ciudadano podrá, en su

momento, votar los referendos en el sentido que desee, sin que eso determine la votación en la

elección de candidatos. Además, el proyecto rodea al referendo de un cúmulo de garantfas, para

que no quepa duda de que no tiene ni tendrá un impacto plebiscitario; pues promueve una

pedagogfa previa y respeta plenamente la voluntad del elector, quien finalmente será el que

decida si aprueba o no sus contenidos.

En ese sentido, este proyecto de ley tiene una estrecha conexión con dos pilares esenciales y

fundamentales de la Constitución de 1991: la participación democrática con garantfas y la paz. Tal

y como lo ha reconocido la Corte Constitucional, el valor fundamental de la paz y la participación

en democracia son la base de la Constitución Política de 1991 y en este sentido todas las acciones

de las instituciones públicas y privadas y de todos los ciudadanos deben estar encaminadas a

' V er : h t t p: // íg s .b e r ke l ey . ed u /l l b ra r y/ el e et i o ns /p r o p o s it i o n. S, I ng r e sa d o el 12 d e d i c ie m b re d e 2 0 13 .1V e r p o r e je m p lo : Y E PE S He r n an d o , "Referendo. y Elecciones lJ, E l C o lo m b i an o , a r ti c u lo p u b l ic a d o e l 3 d e s ep t i em b r e d e 2 0 13 . . E n :

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http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/R/referendohttp://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/R/referendo


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,

garantizar estos valores fundacionales. El proyecto de ley que se analiza busca precisamenteasegurar de forma directa e inmediata el mayor nivel de participación ciudadana en una decisión

fundamental para la Nación: las reformas constitucionales necesarias para implementar unAcuerdo Final de terminación del conflicto armado que nos permita entrar finalmente en una fase

de construcción de paz duradera y sostenible.

2. Tr~mite legislativo del proyecto de Ley

Sin perjuicio de la revisión oficiosa sobre el procedimiento legislativo que hace la Corte

Constitucional a los proyectos de ley estatutaria, a continuación se presenta un breve resumen delproceso de aprobación del proyecto de ley objeto de revisión. Así mismo, se hará referencia aalgunas discusiones que se presentaron a lo largo del trámite, con el fin de demostrar que el

proyecto cumplió con todos los requisitos constitucionales y legales requeridos.

El proyecto de ley fue radicado el 22 de agosto del 2013 en la Secretaría General del Senado. Esemismo día fue radicado por parte del Gobierno Nacional el mensaje de urgencia junto con la

solicitud de realizar el primer debate en comisiones primeras conjuntas. El 3 de septiembre, através de una carta dirigida al Senador Juan Manuel Galán, Presidente de la Comisión Primera delSenado, el Senador Juan Carlos Vélez, ponente del proyecto de ley 067 de 2013 Senado, solicitó la

acumulación con este proyecto de ley, solicitud que fue negada a través de oficio del 13 de

septíembre.

El primer debate se llevó a cabo entre los días 10, 11 Y 17 de septiembre de 2013 en el recinto delSenado. Durante este primer debate, dos ciudadanos presentaron una recusación contra losSenadores y Representantes de la Comisión Primera "militantes de la Unidad Nacional" y

posteriormente contra los "militantes de la Unidad Nacional" pertenecientes a las Comisiones deÉtica. Las recusaciones fueron resueltas negativamente, tras lo cual se ordenó seguir con eltrámite del proyecto en comisiones primeras conjuntas. Finalmente el 17 de septiembre fue

aprobado el proyecto en primer debate en Senadoy Cámara.

El segundo debate empezó en la Plenaria de la Cámara el 8 de octubre y el proyecto fue aprobadoel 16 de octubre. Durante los primeros tres días de sesiones (8, 9 Y lS de octubre) se votaron un

total de 82 impedimentos, que fueron negados en su totalidad por la mayoría de losRepresentantes. En el Senado, el segundo debate se dio durante dos sesiones, el 22 y 23 de

octubre, día en el que fue aprobado.

El texto aprobado en plenaria de Senado se diferenciaba del de Cámara por lo que fue necesario

someter a votación un proyecto de conciliación, en el que se acogía el texto aprobado en laCámara de Representantes. En Senado, el informe de conciliación fue aprobado el 30 de octubre.Por su parte, en la Cámara de Representantes la votación del informe de conciliación se dio en dos

.sesiones, el 30 de octubre y el 5 de noviembre, día en el que finalmente fue aprobada la

conciliación del proyecto .

. Durante el trámite resumido anteriormente los senadores Juan Lozano y Juan Carlos vélezalegaron la supuesta existencia de cuatro posibles vicios de procedimiento a los que nosreferiremos en detalle: (i) la falta de acumulación del Proyecto de Ley Estatutaria en mención y elproyecto de ley 067 de 2013 Senado sobre mecanismos de partícipación ciudadana; (ii) las

supuestas irregularidades en la resolución de las recusaciones en la decisión de las Comisiones de

Ética del Senado y la Cámara; (m ) la alegada simultaneidad en la deliberación en Comisión Primeray Plenaria de Senado en la sesión del 23 de octubre de 2013; y (iv) la descomposición del quórumdecisorio para la votación del informe de conciliación del proyecto en la Cámara de

Representantes el 30 de octubre de 2013.

A continuación nos referiremos. a cada uno de estos temas con el fin de evidenciar que en eltrámite del Proyecto de Ley Estatutaria no se presentó ningún vicio de procedimiento que ponga

en riesgo su constitucionalidad.

i. La acumulación de proyectos de leyes potestativa


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Uno de los vicios de procedimiento alegados por los mencionados Senadores fue la falta deacumulación del proyecto de ley 67 de 2013 Senado con el proyecto de ley objeto de revisión. Sinembargo, comoquiera que la facultad de acumular proyectos de Leyes potestativa del Presidentede la respectiva Cámara o Comisión, la falta de acumulación no constituye un vicio de

procedimiento.

Conforme al artículo 151 de la Ley 5 de 1992, "Cuando a una Comisión llegare un proyecto de leyque se refiera al mismo tema de un proyecto que esté en trámite, el Presidente lo remitirá, con la

debida fundamentación, al ponente inicial para que proceda a su acumulación, si no ha sido aúnpresentado el informe respectivo. Sólo podrán acumularse los proyectos en primer debate". Por su parte, según el artículo 152 de dicha Ley, "Los proyectos presentados en las Cámaras sobre lamisma materia, que cursen simultáneamente podrán acumularse por decisión de sus Presidentes Y

siempre que no haya sido presentada ponencia para primer debate (...)."

Al respecto la Corte Constitucional ha señalado que "la acumulación legislativa no sólo noconstituye uno de los presupuestos esenciales en el proceso de formación de una ley -artículo 157 'CP.-, sino que además las normas de la Ley 5a. de 1992 -artículos 151 Y 152- que se refieren a lamateria, la consagran como una facultad potestativa del ponente inicial o de los presidentes de lasCámaraso si se reúne el presupuesto fundamental, de que o bien los proyectos que se pretendanacumular estén en trámite o que cursen en forma simultánea, siempre y cuando no se hayarendido el informe respectivo por parte del ponente inicial, o no se hubiese presentado ponencia

para primer debate".8 Estajurisprudencia ha sido reiterada por la Corte en varias sentencias.'

Cabe señalar, además, que en su momento el Presidente de la Comisión Primera de Senado,Senador Juan Manuel Galán Pachón, resolvió la solicitud de acumulación manifestando que losproyeCtos tenlan finalidades distintas, y por consiguiente, su acumulación no favorecería losprincipios de economía y celeridad procesal.'O Estoresponde a que el proyecto de ley radicado por el Senador Lozano tenía una finalidad completamente opuesta a la finalidad del proyecto de leyobjeto de revisión: prohibir la realización de referendos, y de los demás mecanismos departicipación ciudadana, en la misma fecha en la que se lleve a cabo un acto electoral. De estaforma, en tanto facultad potestativa del Presidente de la Comisión Primera de Senado, lamencionada falta de acumulación no configura un vicio de procedimiento que amenace la

constitucionalidad de la Ley.

ii. La decisión de las Comisiones de Ética de Senado y Cámara

Como se resumió anteriormente, durante el primer debate en comisiones primeras conjuntas del

proyecto de ley objeto de revisión, los Senadores miembros de la Unidad Nacional fueronrecusados. Las recusaciones fueron radicadas,por los ciudadanos Ricardo Cifuentes Salamanca,Presidente de la Corporación Foro Ciudadano, y Eduardo Padilla Hernández, Director de la RedNacional de Veedurías. El argumento central de la recusación fue la supuesta existencia de unconflicto de interés, ya que según ellos quienes participaran en la votación de este proyectotendrlan una ventaja en las elecciones al Congreso y/o la elección presidencial. Más adelante losmIsmoS ciudadanos radicaron una nueva recusación contra los miembros de las Comisiones de

Éticade Cámaray de Senado con la misma argumentación.

Como se explicó en las ponencias para los distintos debates, los congresistas recusados no seencontraban incursos en un conflicto de interés, básicamente porque de la deliberación, la

votación y la aprobación del proyecto no se puede derivar la existencia, cierta y demostrada debeneficios electorales, morales o económicos para el congresista, sus familiares o sus socios." Noobstante, en esta ocasión no resulta necesario abordar este problema jurídico, que ya fuediscutido in extenso en las ponencias y en las resoluciones de las Comisiones de Ética. Elobjeto de

8 Corte COns t i t uc iona l . Sen tenc ia (-072 de 1995. MP. H e rn a n d o H e r re r a Ve rg a r a.

9 Ver entre otras: (-1056/03, C-797/04, Sente"ncla(-1153/05, (-375109.10 Decisión acumulación Proyectos de ley 67/13 Senado, y 63/13 Senado 73/13 Cámara, Senador Juan. Manuel Galán Pachón.

Septiembre 13 de 201311 C o r t e C o n s t i t u c io n a l , Se n te n c l a (-1040 d e 2 00 5. Ve r t am b i é n : C o n s e jo d e Es ta d o , Sa l a d e l o C o n t en c i o s o Ad m in i s t ra t iv o , s e n t en c i a

d e l S d e a g o s t o d e 2003. Rad icac ión nÚ l '1 '1e ro :P I . 0580-01. C o n s e j e ra Po n e n te : M a r ía E l en a G i ra l d a G ó m e z. C o n s é jo d e Es ta d o , Sa la d e l o

C o n te n ci o sa A d m i n is t ra ti v o , s e nt en c i a d e l 9 de n o v ie m b re d e 2004. R a d i ca c i ó n n ú m e r o . P I. 0584-00. C o n s e je r o Po n e n te : J u a n Án g e l

Pa lac io H incap ié .


7/18

este acápite es demostrar que de la forma en que tales comisiones resolvieron la recusación no se

desprende un vicio de trámite. .

El procedimiento surtido en ambas cámaras para resolver las recusaciones fue diferente. En

Senado decidieron nombrar al Senador Samuel Arrieta como Presidente ad hoc por estar recusadoel titular. ElSenador Arrieta rechazó de plano la recusación contra los miembros de la Comisión deÉtica. Luegoel Senador Camilo Sánchez retomó la presidencia para resolver la recusación contralos miembros de la Comisión Primera. En este caso los Senadores rechazaron la recusación contra

los miembros de la Comisión Primera y como consecuencia, profirieron la Resqlución 12 del 11 deseptiembre de 2013. Por su parte, la Comisión de Éticade la Cámara de Representantes procedió anombrar al Representante Jairo Hinestroza como Presidente ad hoc por estar recusado el titular.

Posteriormente, el Representante Rafael Romero radicó una proposición para rechazar larecusación contra los Miembros de la Comisión de Ética, proposición que fue acogida por todos los

Representantes presentes. Estadecisión quedó consignada en la Resolución 003 de 2013.

Lasdiferencias entre uno y otro procedimiento responden aqueni la Constitución Política, ni laLey, ni la jurisprudencia contemplan reglas específicas para resolver la recusación de los miembrosde las Comisiones de Ética. Si bien la Ley 5 de 1992 establece unos parámetros generales, el casoen particular no es abordado por la Ley.Como ya lo ha establecido la Corte, en tales circunstanciasla práctica legislativa se convierte en fuente vinculante." De ahí que la forma en la que las propiasComisiones de Ética decidieron enfrentar el problema debe ser tomada en cuenta en el análísis dela Corte. Permitir que las Comisiones de Ética puedan ser recusadasde manera general, seria tanto

como aceptar que cualquier ciudadano puede bloquear el procedimiento legislativo.

Cabe decir, además, que la jurisdicción constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarserespecto a la vía adoptada para resolver las recusaciones presentadas, con objetivos dilatorios,

contra los miembros de las comisiones de ética tanto de Cámara como de Senado. En efecto, en

Sentencia del 30 de septiembre de 2013, frente a la acción de tutela interpuesta por las mismaspersonas que recusaron a los miembros de la Comisiones de Ética, el Tribunal Administrativo deCundinamarca señaló: "es claro que dentro del procedimiento establecido en el artículo 294 de laLey 5 de 1992, las Comisiones de Ética y Estatuto del Congresista del Senado y de la Cámara deRepresentantes, dieron trámite y resolvieron dentro de sus competencias las recusacionesformuladas, y se pronunciaron respecto de los recursos de reposición y de apelación presentados .por la parte actora, contra los autos que rechazaron los incidentes de recusación. Por lo tanto, nose advierte que el procedimiento adelantado y la decisión adoptada por las Comisiones de Ética yEstatuto del Congresista del Senado y de la Cámara de Representantes del Congreso de laRepública, permitan deducir una vulneración a los derechos al debido proceso y de participación

polltica alegados por los accionantes".13

Dicho lo anterior, en cualquier caso la forma como las recusaciones se resuelvan no representa ensí mismo un vicio en el procedimiento legislativo. En efecto, respecto a la posible existencia de unconflicto de interés y su efecto sobre el trámite legislativo, la Corte Constitucional ha señalado quetanto frente a Congresistas que no se declararon impedidos y han debido hacerlo, como frente aCongresistas recusados que fueron absueltos por la Comisión de Ética, y Congresistas que handebido ser recusados, lo que procede es la acción de pérdida de investidura, no la acción deinconstitucionalidad. Según la Corte "en cualquiera de estas tres situaciones, los ciudadanos queestimen que hubo violaciones al régimen de conflicto de intereses podrán presentar demanda depérdida de investidura (Constitución Política, artículo 184),',14Estajurisprudencia ha sido reiteradapor la Corte en distintas oportunidades. Así, la Corte ha considerado que "en los casosde violación

a los regímenes de conflictos de intereses y de incompatibilidades e inhabilidades de loscongresistas, la Comisión de Ética deberá informar acerca de sus conclusiones a la Plenaria, paraque ésta decida si ejercita o no a través de su mesa directiva la acción de pérdida de investidura en

su contra (C.P.arto184 y Ley 5ª de 1992, artículos 59 Y 298).,,15

12 A l r es p e ct o v e r p o r e jemplo: C.Const. Sentencia C-816de ~004,M .P . Ro d r ig o Up r i m n y , p á rraf o 7 5.

13 Tr ib u n a l A d m i n i s t rat i v o d e Cu n d i na m a rc a . S ec c i ó n C uarta -5u b s e cc J ó n A . S en t e n ci a d e t u t el a d e l 3 0 d e s e p t ie m b re d e 2 0 13 . M ,P ,:

SteUa Jeannette carvajal , Demandante: RIcardo Cifuentes Sa l amanc a y Otro. Expediente: 25000233700020130126400

l. V er : Sen t e nc ia ( -1 40 1 d e 2 0 0 5 y C -1 04 3 d e 2 0 05 , , qu e ha c en r e fe r en c ia él e s ta n o r m a p ar a r e s ol v er t em a s d e i m p ed i m en t os Y

recusaciones.lS C. ConstoSentencia C-141 de 2010, MP. Humberto Sierra Porto.


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En conclusión, es .c1aroque la existencia de un conflicto de interés no constituye un vicio de

procedimiento que amenace la constitucionalidad de la Ley. Si bien como se expresó a lo largo delas ponencias es evidente que el. alegado conflicto de interés carece. por completo de sustento

jurídico, de llegarse a verificar la existencia del mismo, lo que procede no es alegar un vicio de

procedimiento en el trámite legislativo, sino una posible causal de pérdida de investidura.

iii. Inexistencia del vicio de simultaneidad

Durante el trámite del proyecto. de ley en el Senado, varios senadores alegaron la existencia de unvicio de simultaneidad en la deliberación del Proyecto en Comisión Primera y en Plenaria. Enrelación con la prohibición de realizar sesiones simultáneas, el artículo 93 de la Ley 5 de 1992señala que "Las Comisiones Permanentes tendrán sesiones en horas que no coincidan con las

plenarias; con las caracteristicas que señala el presente Reglamento".

Con el fin de demostrar que en el trámite de este proyecto de ley no se incurrió en este vicio, en

primer lugar se hará referencia a la norma constitucional que regula lo relativo a la reunión y elfuncionamiento del Congreso. Luego se mencionarán las disposiciones de la Ley 5~ que rigen elinicio de sesiones. Finalmente, se aludirá a las decisiones de la Corte Constitucional donde seexplica cuándo debe interpretarse que se da inicio a una sesión. Lo anterior para concluir que no

tuvo lugar la alegada simultaneidad entre la sesión de la Comisión Primera y la Plenaria.

Con respecto al inicio de las sesiones del Congreso, el artículo 145 de la Constitución señala que"El Congreso pleno, las Cámarasy sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menosde una cuarta parte de sus miembros. Lasdecisiones sÓlo podrán tomarse con la asistencia de lamayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine unquórum diferente." Por su parte, según el articulo 91 de la Ley 5 de 1992, la iniciación de la sesiónse da cuando, "verificado el quórum, el Presidente de cada Corporación declar[a] abierta la

sesión", y "emple[a] la fórmula: "Ábrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del

dla para la presente reunión".

De lo anterior se deriva que para declarar abierta una seslon debe haberse conformado yverificado el quórum previamente. Ahora bien, para entender a qué tipo de quórum se refiere estadisposición, es preciso aludir a la distinción entre el quórum deliberatorio y el decisorio. Según laCorte Constitucional "el quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectivacomisión o cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa deque se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas objeto de su atención. Laexistencia del quórum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisión alguna.Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo de quórum, si no ha sido

establecido con certidumbre el quórum. decisorio, que corresponde al número mínimo demiembros de la comisión o. cámara que deben estar presentes durante todo el proceso devotación para que aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su

estudio."'.

De esta forma, al interpretar el artículo 145 de la Constitución en conjunción con los artículos 91 Y93 de la Ley5 de 1992, se concluye que la sesión se considera abierta una vez se conforma quórumdeliberatorio, esto es, cuando una vez hecho el llamado a lista, se encuentran presentes en elrecinto al menos una cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación o comisión

permanente.

El vicio de simultaneidad alegado por el Senador Juan Lozano, supuestamente tuvo lugar en lasesión del 23 de octubre. Esedía, la sesión en Comisión Primera, según Acta, fue levantada a las14:5517.Si bien el registro en Plenaria se abrió a las 14:20, la sesión se inició formalmente por conformación del quórum deliberatorio a las 15:0018, esto es 5 minutos después de que se habladeclarado concluida la sesión en Comisión Primera. Eneste sentido, no hay lugar a la existencia de

tal vicio de procedimiento.

Ahora bien, según la reciente interpretación de la Corte Constitucional en la Sentencia C-740 de

16 Corte Constitucional Sentencia C~OO8de 1995. Corte Constitucional Auto 006 de 1995. M,P. Jase Gregario Hernández Galindo

17 Acta No, 18 del 2013 de la ComIsión Primera del Senado

1'lnformación otorgada por la sección de Relatarla de 'Senado el4 de diciembre de 2013.


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2013 -respeCto de la cual aún no se conoce el texto completo de la decisión- que declaró laexistencia de un vicio de procedimiento en el trámite del Acto Legislativo 2 de 2012, es necesario

plantear las siguientes reflexiones:

En primer lugar, el comunicado de la sentencia' no es claro en establecer que el inicio de sesión sedé con la apertura del registro. Por el contrario, se limita a señalar que aparentemente existiódeliberación simultánea durante el trámite Proyecto de Acto Legislativo. En cualquiera de loscasos, sin embargo, tal y como lo alegó en su momento el Gobierno Nacional en el recurso de

nulidad presentado contra dicha sentencia'9, resulta necesario que la Corte dé alcance a su jurisprudencia anterior, y reconozca valor a la práctica legislativa, en cuanto a que el inicio efectivode la sesión se configura con la conformación del quórum deliberatorio Y no con la apertura del

registro. De lci contrario la Corte estaría contradiciendo la Constitución Y la Ley, que

explícitamente consideran que hay sesión sólo cuando hay quórum deliberatorio.

En segundo término, debe precisarse que conforme se evidencia en la grabación, magnetofónica,durante los 40 minutos que transcurrieron entre la apertura del registro y la apertura de la sesión

con la fórmula "Ábrase la sesión y proceda el Secretario á dar lectura al orden del día para lapresente reunión", lo cual se verificó a las 1S:00, no hubo ningún tipo de discusión sobre elcontenido del proyecto de ley, ni de ningún otro aspecto de fondo que ponga en duda que la

sesión inició formalmente con la conformación del quórum deliberatorio.

Dicho lo anterior, si en todo, caso la Corte considera que en efecto las sesiones inician con la

apertura del registro aun cuando no se haya conformado el quórum deliberatorio, es importanteseñalar que la prohibición de simultaneidad implicaría que lo decidido en la comisión no tienefundamento juridico, pero no asi aquello que se decide en la plenaria. Es práctica legislativa quelas decisiones de la plenaria priman sobre las decisiones de la comisión. Ello se desprende delmismo artículo 93 de la Ley S de 1992. Como se evidencia en el expediente del trámite legislativo,

en la sesión del 23 de Octubre, el proyecto de ley objeto de revisión' estaba programado para ser discutido en la plenari~.

Entodo caso, no se puede argumentar que se vio afectado el debate democrático en alguna de lassesiones. Según lo que consta en el expediente legislativo, se pudo discutir el proyecto de manera

juiciosa y sin ninguna limitación. Dada la importancia del proyecto, se realizó un debate quecumplió con todas las garantías necesarias para adoptar una decisión, y con plenos elementos de

juício y los argumentos en contra y a favor.

iv. Desintegración del quórum decisorio para la aprobación del informe de conciliación en la

Cámara de Representantes

La votación del informe de conciliación del proyecto de ley objeto de revisión en la Plenaria de laCámara de Representantes no se pudo llevar a cabo el día inicialmente previsto, es decir el 30 deoctubre de 2013, toda vez que en el transcurso de la sesión se ausentaron algunosRepresentantes, por lo que se desintegró el quórum decisorio requerido para un proyecto denaturaleza estatutaria. Esta situación, no obstante, no configura un vicio de procedimiento que

amenace la constitucionalidad de la norma.

Según el artículo 161 de la Constitución Polltica de 1991, para el caso de la conciliación de

proyectos de ley se requiere: (i) la publicación por lo menos con un día de antelación del texto

19 Al respecto e l G o b i er n o s e í' i al ó : " E l inici~.d e l a s es i ó n e s u n a c to s o l em n e , s o m e ti d o a u n r e q u is i t o d e v er i fi c ac i ó n V a l u s o d e u n a

fórmula de pompa protocolaria enunciada con el fin de dar certeza sobre el instante en que la sesión se entiende formalmente

i ns ta l ada. Los ac tos prev iO S a l a v e r if i ca c ió n d e l q u ó r u m Y a la ap e r tu r a s o l em n e d e l a s es i ó n n o s o n acto~c o n s t it u t iv o s d e l a s e si ó n .

M ás a ll á d e l a va li d ez d e d i c h os a ct o s, l o q u e e s e v id e nt e e s q u e l o s m i s m o s n o c o n s t it u ye n a ct o s d e l a s es i ón , n i s o n l e g al m en t e

" s e s ió n " . E s t a s ó l o " c o m i e nz a" c u a n d o , t r a s l a v er i fi c ac i ó n d e l q u o r u m , e l Pr e s id e n te d e l a C o r p o ra c ió n p r o n u n c ia l a f r as e e x p li c i ta d e l

artrculo 91. (...) A u n q u e e l se ñ o r p r e s i d en t e d e . Ia C o m i si ó n r e c o no c i ó q u e e n l a Pl en a r ia y a s e " a b ri ó e l r eg i s tr o " , s u c o n vi c c ió n d e q u e l a

s e s ió n n o s e h a b la a b i er t o f o r m al m e n te , p o r q u e e l p re s id e n te " n o h a d a d o a p e r t ur a a la m is m a " , l e p e r m it i ó s o l ic i t ar l a a t en c i ó n d e l o s

p r e se n t es p a r a q u e e s c u c h ar a n , p o s t er i o rm e n t e a la co n c l u si ó n d e l a v o t ac i ó n , 1 ,l s p a la b r as d e l r e p r es e n ta n t e P r ad a y d e l M in i s t ro d e

D e fe n s a. N o o b st a n te , c o m o q u e d ó c l ar a m en t e e s ta b le c id o a t rá s , l a a p er t u r a d e l r eg i s t ro c o m o r e u n ió n p r e v ia a l a a p er t u ra d e l a s e s ió n

n o e s t á co b i j ad a p o r l a p r o h ib i c ió n l e ga l , p o r l o q u e n o p o d r i a a d m i t i rs e v á li d a m en t e q u e e s t a n o p u d i er a c o i n c id i r c o n al g u n o s m i n u t o s

e n l a se s ió n d e l a C om i s i ón P r im e r a. l o q u e ' e s t á pr o h i b id o , s e i ns i s te , e s la c o in c i d en c i a d e s e s io n e s ." I n ci d e nt e d e n u l i d ad c o n t r a l a

S entenc i a C-74O de 2013, E x p ed i e nt e 0 .9 5 52 , 3 0 d e o c t u b r e d e 2013.22 El art iculo 132 d e l a l e y S' s e ñ al a : " A n u n c i a d o p o r e l P re s id e n te l a i n ic i ac i ó n d e l a v o t ac i ó n , n o p o d r á i n t er r u m p ir s e , s a lv o q u e e l

C o n g r es i s ta . p la n te e u n a c u e s t ió n d e o r d en s o b r e l a f o r m a c o m o s e e s tá v o t an d o "


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escogido por la comisión de conciliación; y (ii) que el texto seasometido a debate y aprobación de

las respectivas plenarias.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 153 de la Constitución, por tratarse de un proyecto de

ley estatutaria, éste requerla para su aprobación la mayorla absoluta de los miembros delCongreso. Esto se traduce en que para la aprobación dél informe de conciliación se requerla que

hubiese quórum decisorio (es decir la asistencia de la mitad más uno de los integrantes de la

respectiva corporación) y el voto positivo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara de

Representantes.

AsI lo confirma la jurisprudencia de la Corte Constítucional, que en la Sentencia C-307 de 2004

señaló que "el artículo 153 superior, en consonancia con los artículos 204 Y 205 de la Ley 5 de

.1992 dispone que la aprobación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los

miembros del Congreso, condición que sólo puede tenerse por cumplida en una votación

. ordinaria, si previamente se ha verificado el quórum decisorio, que, de ordinario, a tenor de lo

dispuesto en el artículo 145 superior, se conforma con la asistencia de la mitad más uno de losintegrantes de la respectiva corporación." Por lo que no es posible que la corporación tome una

decisión si no hay quórum decisorio.

De otro lado, la decisión de retomar la votación en la sesión deiS de noviembre no constituye una

violación alartfculo 132 de la ley 5 de 199220 -que prohibe la interrupción de las votaciones- por

cuanto no se trató de una maniobra estratégica para no reconocer efectos a la voluntad del

legislador. la interrupción de la votación, por el contrario, se dio exclusivamente a ralz de la

desintegración del quórum decisorio y no con el fin de dejar sin efectos una votación negativa

realizada conforme a la ley. En consecuencia, en este caso no es aplicable lo estipulado en el

articulo 132 de la ley 5 de 1992, pues, en estricto sentido, sin el quórum decisorio requerido no

existió como tal un acto del legislativo al que deban reconocérsele efectos jurldicos, y por lo tanto

no se expresólavoluntado dellegsilador estatutario.

No obstante, incluso si se llegara a pensar que en efecto hubo una interrupción deliberada de la

votación (lo cual no es cierto), tal defecto no implicarla un viciO de procedimiento. Al respecto la

Corte ha considerado que "no toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad

en un proyecto de ley, pues algunas pueden convalidarse en aplicación del principio de

instrumentalización de las formas, que si bien realza la importancia del acatamiento de las normas

procesales contenidas en la Constitución Y en la ley, propugna por una interpretación te leológica

que permita determinar si se desconocieron o no valores sustanciales".21 En ese sentido,

cualquiera que sea la interpretación, en el presente caso se protegió la continuidad e

intangibilidad de las votaciones.

A ello se suma que los votos que alcanzaron a emitirse antes de la desintegración del quórum

decisorio fueron en su mayoría en favor de la aprobación del proyecto, a saber 72 a favor y 4 en

contra. En ese sentido era claro que la voluntad de la Cámara de Representante era apoyar el

texto de la conciliación, que por demás ratificaba el texto aprobado por la plenaria de la misma

corporación. Ello desmiente categóricamente que se haya tratado de una interrupción estratégica

de la votación destinada a la formación de una mayorla que hubiese negado el proyecto. Esto se

evidencia con toda claridad en la abrumadora votación final a favor del texto conciliado que se

surtió en la sesión deiS de noviembre con 88 votos a favor y 2 en contra. No cabe duda, entonces,

de que la voluntad del legislador era aprobar el proyecto de ley en cuestión.

De esta forma, con el propósito de garantizar el cumplimiento de los requisitos que exigen laConstitución Y la ley 5 de 1992 para la votación de este tipo de proyectos, Y ante la desintegración

del quórum decisorio y por lo tanto la imposibilidad de la Corporación de tomar una decisión, el

Presidente estaba facultado para terminar la sesión sin darle trámite a la votación del proyecto.

22 E l ar ticulo 132 de la ley S I s e ña l a: " A n u n c i ad o p o r 'el P r es i d en t e l a i n i ci a ci ó n d e l a v o t ac i ó n , n o p o d r á i n t er r u m p ir s e , s a lv o q u e e l

Co ng resis ta p lantee un a cu estión de o rd en so b re la fo rm a co m o se está vo tand o" .22 " S e t r at a d e m e c an i s m o s e x c ep c i o n al e s p a r a s e r u ti l iz ad o s s í y só l o 51 s e l l e g a a u n A c uer do F i nal par a l a t er m i nac i ón del c onf l ic t o

a r m ad o l u e g o d e l as c o n v er s a ci o n es d e p a z c o n l as F ARC, y e v en t u a lm e n t e c o n el ElN."E l a r ti c u lo 1 3 2 d e l a ley S! s eñ a la : " A n u n ci ad o p o r e l P r es i de n te l a in i ci ac ió n d e l a vo t ac i ón , n o p o d r á i n te rr u m pi r se , s al v o q u e e l

C o n g r es i s ta p l an t e e u n a c u e s t ió n d e o r d en s o b r e l a f o r m a c o m o s e e s t á v o t an d o "22 " S e tr a ta d e m e c an i s m o s e x c ep c i o n al e s p a r a s e r u t i li za d o s s i y s ó l o s í .s e ll eg a a u n A c u e r d o F i n al p a r a l a t er m i n ac i ó n d e l c o n f l ic t o

a r m ad o l u eg o d e l a s c o n v er s a ci o n es d e p a z co n l a s FA R C , V e v en t u a lm e n t e c o n e l ElN."


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Aunque la Ley 5 de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de

las facultades que le Ley le otorga al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate

(Artículos 102, 103, 104, Y 108) Y de los principios de interpretación del reglamento que consagra

el articulo 2, además de constituir práctica legislativa.

Detodo lo anterior se concluye que no existieron vicios en el trámite de este proyecto de ley.

3. Preguntas formuladas por la Corte Constitucional

Teniendo en cuenta la solicitud expresa que hizo la Honorable Corte Constitucional en el numeral

quinto del auto del 27 de noviembre de 2013, a continuación se hará referencia a las cuatro

preguntas allí reseñadas:

i. ¿Qué tipos de referendo estó regulando este proyecto de ley?

Este proyecto de ley, como se desprende del artículo 1, regula únicamente los "referendos

constitucionales que sean necesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la

terminación del conflicto armado". Para entender el sentido de esta frase, y por lo tanto el objeto

. de este proyecto de ley; es necesario analizar cada uno de sus elementos:

• En primer lugar, el artículo hace referencia a "referendos constitucionales" en plural. Como se

advierte en las .ponencias para primer debate en comisiones primeras conjuntas Y en

plenaria22,el sentido de la inclusión del plural fue crear la posibilidad de llevar a cabo estos

referendos únicamente como resultado de acuerdos tanto con las FARC-EPcomo con el ELN.

En ese sentido, no se trata de un número ilimitado de referendos, ni de una nueva especie de

referendoS, sino sólo de aquellos que se desprendan de un Acuerdo Final de terminación del

conflicto con las FARC-EPy el ELN.De hecho, es altamente probable que si los tiempos de las

conversaciones con las FARC-EPy el ELN.convergen, setrate de un único referendo.• En segundo lugar, el fragmento "necesarios para la implementación", implica una relación

tanto material como temporal entre el Acuerdo Final y el referendo. A nivel material, debe

existir una relación directa entre los contenidos del Acuerdo. Final y lo que se incorpore en el

texto del referendo. En ese sentido, no podrían ser "necesarios para la implementación"

reformas constitucionales no advertidas, al menos de manera general, en el texto del Acuerdo

Final. Por otra parte, a nivel temporal, "necesarios para la implementación" supone que el tipo

de referendos a los que se refiere este proyecto de ley no pueden llevarse a cabo de manera

ilimitada en el tiempo. En tanto se trata de reformas necesarias para la implementación, debe

existir una cercanía temporal razonable entre la firma del Acuerdo Final y su implementación.

Así, no sería admisible que varios años después de realizado el referendo, se considere que sea

necesario llevar a cabo un nuevo referendo para la implementación del Acuerdo Final. De noser así, este proyecto habría reformado tácitamente las reglas para la realización de cualquier

referendo que temáticamente concuerde con los contenidos del Acuerdo Final y de manera.

ilimitada en el tiempo.• En tercer lugar, la realización de este tipo de referendos depende de la existencia de un

Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Esto significa que sin un Acuerdo Final,

este proyecto de ley no tiene ninguna aplicación. Ahora, es importante resaltar que tal y como

quedó establecido en las ponencias, se trata de un Acuerdo Final con las FARC-EPy con el ELN,

lo que supondría una verdadera y definitiva terminación dei conflicto armado. Si se tratará de

un solo Acuerdo o de dos, es algo que aún está por definirse y que depende estrictamente del

Presidente de la República como director exclusivo de todo proceso de paz."

• Finalmente, se trata de referendos necesarios para implementar un Acuerdo para "poner fin al

conflicto armado". Eso significa que este tipo de referendos no se desprenden de cualquier

típo de acuerdo, sino sólo de aquellos que en efecto tengan como objetivo terminar el

conflicto armado. También significa que se trata de referendos para la implementación de

acuerdos sólo entre las partes en el conflicto armado, es decir entre el Gobierno, lasFARC-EPY

el ELN,no así con las llamadas BACRIMo con cualquier otro grupo de crimen organizado.

ii. ¿En qué consistirían este tipo de referendos?

22 E l ar ticulo 132 de la Ley 5 11señala: N A n u n cl ad o p o r e l Pr es id e n te l a i n ic i ac i ón d e l a v o t ac i ón , n o p o d r á i n te rr u m p ir s e, s a lv o q u e e l

C o n g r es i s ta p l a n te e u n a cuesilón d e 'o r d e n s o b r e l a f o r m a coIT)o se es t á vo t ando"

23 Articulo 10, Ley418 de 1997.


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Como en cualquier otro referendo constitucional, se trataría de preguntas de sí o no, respecto de

la aprobación de una serie de normas constitucionales. Los contenidos de este tipo de referendos,

sin embargo, dependen estrictamente del Acuerdo Final. En todo caso, cualesquiera que sean los

contenidos estos deberán ser plasmados en la ley que convoque a referendo como artículosconstitucionales, tal como lo .prevé el artículo 378 de la Constitución, la Ley 134 de 1994 y el

proyecto de ley estatutaria de participación ciudadana que está bajo revisión de

constitucionalidad. Los contenidos que se plasmen en el referendo, como es obvio, deberán ser

acordes con las obligaciones internacionales de Colombia, y en todo caso serán objeto de revisión .

.iii. ¿Cuól serlo el procedimiento para su convocatoria y aprobación?

El procedimiento para la convocatoria y aprobación de estos referendos es común al de cualquier

otro referendo y está contemplado en el artículo 378 de la Constitución, la Ley 134 de 1994 y el

proyecto . de ley estatutaria de participación ciudadana que está bajo revisíón de

constitucionalidad. Como lo señala el artículo 1 del proyecto de ley, estos referendos se rigen por

las reglas contempladas en el proyecto de ley en aquello que sea "especial". En todo lo no

regulado por este proyecto ley, operan las reglas de los referendos ordinarios.

iv. ¿Cuóles reglas serían modificadas con esta reforma?

Este proyecto de ley regula tres aspectos que son exclusivos de este tipo de referendos, y que por

lo tanto marcan la diferencia entre los demás referendos y aquellos necesaríos para

implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado. Más que reformas,

se trata de norma.s especiales, a saber:

•

•

•

La coincidencia entre la realización del referendo y un acto electoral;

El deber de los jurados de ofrecer la tarjeta correspondiente al referendo; y

Las garantías adicionales para la oposición y la libertad del elector

A continuación nos referiremos en mayor detalle a cada uno de estos elementos. Es importante

reiterar que respecto de todas las demás reglas que regulan la convocatoria y aprobación de

referendos, operarían las normas ordinarias contempladas en la Constitución Y las leyes.

4. Análisis dé fondo sobre la constitucionalidad del proyecto de ley

Teniendo en cuenta la cuarta pregunta formulada por la Corte Constitucional, corresponde alGobierno pronunciarse sobre la constitucionalidad de los tres asuntos incorporados en este

proyecto de .ley, que constituyen reglas especiales, aplicables únicamente a los referendos

nécesarios para la implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado.

i. Coincidencia entre la realización del referendo y un acto electorol

Como se explicó a lo largo de las ponencias del proyecto de ley objeto de revisión, uno de los

objetivos centrales del mismo fue la posibilidad de autorizar que este tipo de referendos se lleven

a cabo en la fecha en la que se realice un acto electoral, como las elecciones al Congreso de la

República, las elecciones presidenciales, o las elecciones de autoridades regionales, entre otras. El

fundamento de tal decisión fue la necesidad de ampliar la participación democrática en la toma deuna decisión de tanta transcendencia para el país. De conformidad con las ponencias, "La decisión

de autorizar que un referendo constitucional coincida con algunos actos electorales es

precisamente un mecanismo para fortalecer la participación Y poner en práctica la expansión del

principio democrátíco. Se trata de asegurar que más ciudadanos salgan a expresarse a favor o en

contra de la adopción de las reformas constitucionales que sean necesarias para la

implementación de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado"."

24 Informe de Ponencia para Segundo cebate al Proyecto de Ley 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara. publicada en la Gaceta No.

759 de 2013. Disponibleen: http://servoaspr.imprenta.gov.co:1718/gaceta p/gaceta .mostra r_docu mento? p_tipo=83 &p_ nume ro=63&p _consec=37659

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En ese sentido, este proyecto de ley genera una excepción a la prohibición de la coincidencia de la

votación de un referendo con un acto electoral -contemplada en el artículo 39 de la Ley 134 de

1994-, únicamente para los referendos relacionados con el acuerdo de paz. De hecho, como se

expuso en las ponencias, "la propia Corte ha considerado que en estas materias el Congreso tiene

libertad de configuración normativa, siempre que se adecúe a lo establecido en la Constitución.(...) Cuando la Corte hizo el estudio de esa norma nunca consideró que la opción contraria (es decir

permitir la concurrencia del referendo con algunos actos electorales) fuera inconstitucional. De

hecho la Corte no consideró que la prohibición fuese necesaria, y por el contrario hizo énfasis en

que ellegislador conserva su potestad de configuración legislativa".25

Así, la coincidencia del referendo con un acto electoral pretende dar aplicación real a una finalidad

constitucional: la expansión del principio democrático. En efecto, desde su concepción misma, la

Constitución de 1991 vio en la apertura democrática un elemento esencial para la consecución de

la paz y para lograr una convivencia pacífica. Bajo este entendido, el referendo y los demás

mecanismos de particípación directa, fueron concebidos como un instrumento para profundizar la

democracia, pasando de una democracia típicamente representativa a una combinación de

democracia representativa y directa. Este proyecto de ley favorece la materialización de este

principio, toda vez que se encuentra encaminado a garantizar la mayor participación posible en

una decisión que nos compete a todos los colombianos Y que es de la mayor trascendencia: las

reformas constitucionales necesarias para la implementación de un Acuerdo Final para la

terminación del conflicto armado.

La democracia participativa quedó consagrada en el preámbulo de la Constitución, Y en los

artículos 19, 29, 39, 40 Y 103 de la Constitución como un principio y una finalidad fundamental,

característico del Estado Social de Derecho. Como lo ha advertido la Corte se trata de "un aspecto

estructural inescindible del Estado Constitucional establecido en la Constitución de 1991,,'6,que se

extiende más allá de un sistema de toma de decisiones, para constituir "un modelo de

comportamiento social y polítícO, fundamentado en los principios del pluralísmo, la tolerancia, la

protección de los derechos Y Iíbertades, así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos

en la definición del destino colectivo"."

Ahora bien, aunque el proyecto de ley estatutaria no lo díce de manera expresa, la posibilidad de

que la celebración del referendo coincida con actos electorales permitirla que el referendo

concuerde con la elección de Presidente de la República. No obstante, el artículo 262 de la

Constitución Política advierte que la elección del Presidente Y Vicepresidente no podrá coincidir

con una elección, con lo cual surge la duda respecto de si es posible realizar los referendos objeto

de regulación especial, el mismo día de las elecciones presidenciales.

La respuesta a este interrogante es afirmativa. En efecto, no existe prohibición constitucional paraque el referendo se celebre el día de las elecciones presidenciales porque la restricción del artículo

262 de la Carta va referida a la celebración concomitante de elecciones de servidores públicos

para cargos de elección popular, pero no para la realización de otros actos de contenido

democrático, en los que se convoque al pueblo para que adopte una decisión específica.

En la Sentencia C-551 de 2003, donde se analizó a profundidad la figura del referendo, se dijo

explícitamente que el referendo "no es un acto electoral,,'8, con lo cual se quiso marcar distancia

entre una figura hecha para consultar al pueblo sobre la adopción de una norma jurídica, y los

mecanismos de elección de servidores públicos, en los que también la decisión la toma el pueblo.

El referendo, a juicio de la Corte, es "una propuesta de norma jurídica que se somete a

consideración del pueblo [y no] (...) un voto de confianza en favor de ciertos funcionarioselectos" . ' 9 De a'lIí que, como 1 . 0 dice la propia sentencia, el referendo no pueda utilizarse como

25 r d e m .

26 C o r te C o n s t i tu c io n a l. S e n te n c ia ( ; '3 0 3 d e " 2 01 0

27 Corte Constitucional. Sentencia (-180 de 199421 E n d i c h a o p o r t un i d ad , l a Co r t e C o n s ti t u ci o n al s e ñ al ó : " A h o r a b Ien , un r e {e r en d o c o n s t i tu c io n a l n o e s u n a c t o e le c to r o l s i n o q u e

r e pr e se n ta l a c o n vo c at o ri a 0 1 p u e bl o p a ra q u e d e c i da s i a pr u eb a o n o u n p r oy ec t o d e n o r m a j u r íd i c o. y po r e ll o , l o r e vo c at o r ia d e l

mandato de ciertos funcionarios electos,. o su prolongaci6n, no puede hacerse por medio de referendo, s;n que previamente hayo sido

modificado el régimen constitucional que rige lo relación entre los ciudadanos, fas elegidos y sus períodos", C o r te C o n s t i tu c io n a l .

. S en te n c i -. C .5 S1 d e 2 0 03 . M.P: E d u a r d o Mo n te ale g r e L y n e t t

2' C . C o n s to S e n te n c ia C -5 S 1 d e 2 0 03 . MP . E d u a r d o Mo n te ale g r e ly n e t t


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mecanismo para revocar el mandato de ciertos funcionarios electos o para determinar la

prolongación de su período.

El hecho de que los actos electorales y elreferendo coincidan en cuanto a la convocatoria popular

no confunde su naturaleza jurídica y política. La base democrática de la figura no puede distraer sufinalidad política diferencial: mientras el referendo pretende que el pueblo apruebe o impruebe

una o varias normas con contenido político-jurídico, que serán incorporadas al ordenamiento

jurídico, el acto electoral personaliza la decisión del pueblo para permitirle a una persona acceder

o mantenerse en un cargo público e'specifico si logra el apoyo del electorado.

De hecho, esta fue la razón por la cual la Corte Constitucional declaró inexequible la pregunta 17

de la Ley 796 que convocó al referendo del año 2003, Y que pretendía modificar el período de

funcionarios específicos, que ya se encontraban en posesión del cargo. En esa oportunidad la

Corte entendió que no podía confundirse el propósito del referendo, que consiste en la

modificación abstracta de la norma jurídica, con un acto electoral cuyo objetivo principal es el

favorecimiento de individuos que pretenden acceder a cargos públicos.'o La advertencia de laCorte es relevante para el debate que se presenta en esta ocasión, porque permite establecer una

clara diferencia entre los objetivos del referendo y los del acto electoral, dándole por supuesto un

sentido claro al artículo 262 de la Constitución que prohíbe la coincidencia de la elección

presidencial con otro acto electoral.

El siguiente extracto de la jurisprudencia confirma esta distinción conceptual pues, al hacer el

estudio de la pregunta 17 del citado referendo, la Corte observó con claridad que la disposición

pretendía utilizar el referendo como medio para promover un acto electoral, con lo cual separó los

propósitos de cada figura. Según la Corte, "este tipo de preguntas tiene la siguiente particularidad:

ellas no someten a consideración del pueblo una norma abstracta e impersonal, que es lo propio

de las reglas constitucionales, sino que constituyen actos electorales específicos, pues amplían o

reducen el perrodo de un grupo particular de gobernantes. En efecto, ese tipo de preguntas no

pretende estructurar un régimen parlamentario, que hacia el futuro permita adelantar elecciones.

Esaspreguntas tampoco plantean un mecanismo de revocatoria del mandato del Presidente o de

los Congresistas,que pudiera ser empleado posteriormente. No. EsaSpreguntas están destinadas

a acortar o alargar, el periodo de un congreso o de 'unos mandatarios que fueron electos para un

término determinado."" y fue justamente a partir de esta consideración que la Corte señaló

enfáticamente en el párrafo siguiente que "un referendo constitucional no es un acto electoral

sino que representa la convocatoria al pueblo para que decida si aprueba o no un proyecto de

norma jurídica. Y por ello, la revocatoria del mandato de ciertos funcionarios electos, o su

prolongación, no puede hacerse por medio de referendo, sin que previamente haya sido

modificado el régimen constitucional que rige la relación entre los ciudadanos, los elegidos y sus

períodos" .32

Lasconsideraciones precedentes permiten concluir que cuando el articulo 262 de la Carta prohíbe

que las elecciones presidenciales se,celebren concomitantemente con otras elecciones, se refiere

a la prohibición de coincidencia de actos electorales en los que se somete a la decisión popular el

acceso de personas especificas a los cargos públicos de elección popular, y no a la realización de

otras figuras de participación democrática como el referendo.

Con todo, importa resaltar que el proyectO de ley que se estudia no anticipa ninguna fecha para la

realización del referendo que se convoque con ocasión de un acuerdo de paz, por' lo que la

coincidencia del referendo con la fecha de los comicios preSidencialeses apenas eventual.

ii. Deber de los jurados de ofrecer la tarjeta correspondiente al referendo

Un segundo cambio introducido por el proyecto de ley se encuentra en el articulo 2, según el cual,

los jurados de votación tienen el deber de ofrecer a los electores la tarjeta correspondiente a los

referendos junto con las demás tarjetas. Al respecto, corresponde analizar si esta disposición viola

la libertad del elector de abstenerse de participar en la votación del referendo.

]O ldem.

3lldem.

U fdem .


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Sea lo primero advertir que como quedó plasmado en el informe de conciliación, nuestro

ordenamiento jurídico es claro en proteger la abstención activa de cara a mecanismos de .

participación ciudadana, que como el referendo, están sometidos a un umbral para su aprobación.

Como lo ha señalado la Corte Constitucional "al establecer como requisito de aprobación de un

referendo un umbral mínimo de participación global, en vez de un porcentaje mínimo de votosfavorables, la Constitución no sólo confirió eficacia jurídica a la abstención sino que la convirtió en

una estrategia legítima para oponerse, en ciertos contextos, a la aprobación de una determinada

reforma constitucional por medio de referendo".33

Enese sentido, es claro que la abstención activa es una forma de participación en el referendo que

debe estar protegida por una serie de garantfas. De ahí que como se verá más adelante los

articulos 4,5 Y 7 del proyecto de ley hagan referencia explícita a ésta.

Dadatal protección, ¿viola la libertad de los electores de ejercer su derecho a la abstención activa.

la obligación de los jurados de votación de entregarle a los electores la tarjeta correspondiente al

referendo? No. Como se demostrará a continuación: (i) los electores son libres de no aceptar la

tarjeta electoral; y (ii) no existe una prohibición constitucional ni legal de que los jurados de

votación hagantal ofrecimiento.

En primer lugar, como se demostrará más adelante en el capítulo sobre garantías para el elector y

para la oposición, el proyecto de ley contempló como garantía especial que en estos casos,cuando

el jurado le ofrezca al.elector la tarjeta correspondiente al referendo, éste estará en plena libertad

de manifestarle que no desea recibirla. En este sentido, el abstencionista activo, que acude a la

urna con la plena convicción de no votar en el referendo, puede perfectamente rechazar el

ofrecimiehto hecho por el jurado de votación.

Así, como lo señalaron las ponencias a lo largo del trámite del proyecto, de lo que se trata es de

combatir la abstención inactiva protegiendo la abstención activa. Al respecto las ponencias

señalan que si bien es cierto que "en los mecanismos de participación popular con umbral hay

lugar a una abstención legítima o activa, ( o o . ) también es cierto que en estos escenarios hay lugar a

una abstención que no surge de una intención legítima de oponerse a la iniciativa, sino de la falta

de interés en el proceso de votación, de la imposibilidad de desplazarse varias veces al evento

electoral, de la falta de información, o del desconocimiento de la existencia de un nuevo evento

electoral, ente otras causas. En Colombia la abstención por este tipo de causases generalizada, y

es una de las principales razones de la debilidad de los mecanismos de participación" .34De cara a

estos referendos resulta especialmente importante combatir la abstención inactiva, dada la

importancia y transcendencia del tipo de decisión a tomar.

En segundo lugar, no existe prohibición alguna de rango constitucional o legal respecto de la

posibilidad de que los jurados entreguen la tarjeta de votación del referendo. El único antecedente

legal se encuentra en el artículo 10 de la Ley 130 de 1994, que para efectos de la realización de

consultas internas de los partidos, señala que "Para las consultas se utilizará una urna separada y

los jurados de votación sólo suministrarán la tarjeta electoral a quienes la soliciten". Sin embargo,

tal prohibición responde a la necesidad de asegurar que quienes participan en la consulta de un

partido sean efectivamente militantes del mismo. Mal haría el jurado en ofrecerle el tarjetón de la

consulta auna persona perteneciente a otro partido o sin partido, que participe en la consulta de

un partido por el que luego no va a votar en las elecciones.

Esta ley no sólo es anterior a este proyecto de ley, y de rango ordinario, sino que se refiere a un

tema distinto (las consultas internas de los partidos), y tiene una finalidad diferente: asegurar quequienes participen en la consulta en efecto sean militantes de ese partido. De ahí que esta norma

no pueda ser tenida en cuenta por la Corte para el análisis del proyecto de ley objeto de revisión.

En este sentido, la norma es constitucional en tanto desarrolla por vía de ley estatutaria reglas

especiales para los referendos a los que se refiere la ley objeto de revisión, no coarta la posibilidad

de los electores de hacer abstención activa frente al referendo, y en cambio sí busca combatir la

33 e .C o n s t. S en t en c i a ( -5 51 d e 2 00 3. M P . E d u ar d o M o n t ea le g r e. V e r ta m b ié n S e nt e nc i a ( -0 41 d e 20 04 . M P . Cl ar a I n és v ar g as .

34 In f o rm e d e P o n en c i a p a ra S e g u nd o D eb a te a l Pr o y ec t o d e l ey 0 63 d e 2 01 3 S en a d o , 0 7 3 d e 2 0 1 3 C á m a r a. p u b l ic a d a e n l a G a ce ta N o .

7 5 9 d e 2 0 13 . D i s p o n i b l een : ht tp: / /servoaspr. imprenta.gov.co: 7 7 78 /g a c e ta p / g ac e t a . m o s t ra r_ d o c u m e n t o ? p _ t i p o = 83 & p _ n u m e ro = 6 3&p _ c o n s e c = 3 7 6 59

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abstención inactiva en desarrollo del deber de expansión del principio democrático. De nuevo, de

lo que se trata'es de asegurar una mayor participación (a favor, en contra o en abstención activa),

de cara a la decisión más trascendental en la historia reciente del país.

iii. Garantías adíciono/es poro /0 oposición y /0 libertad dei elector

Como se mencionó anteriormente, el tercer elemento novedoso es la consagración de garantías

especiales para el elector y para la oposición en la realización de los referendos a los que se refiere

este proyecto de ley.

En todos los casos en los que se convoque a referendos para la implementación de un Acuerdo

Final, la ¡irincipal garantía es la obligación de asegurar la publicidad prevía de tal acuerdo. Para los

casosen los que la votación de este tipo de referendos además coincida con un acto electoral, las

garantías inlcuidas en el proyecto son: a) la consagración expresa de la libertad del elector de no

recibir la tarjeta de referendo; b) la consagración expresa de la obligación del Consejo Nacional

Electoral y de la Autoridad Nacional de Televisión de tener en cuenta la campaña por la abstención

dentro de sus regulaciones en materia de realización de las campañas, topes de financiación Y

acceso a medios, como una campaña independiente; c) la consagración expresa de que las

campañas del referendo no pueden ser financiadas con recursos públicos; d) la determinación de

que el Gobierno no podrá aumentar los recursos destinados a la publicidad del Estado; e) la

consagración legislativa de la jurisprudencia de la Corte sobre la imposibilidad de ofrecer

incentivos como el certificado al sufragante; y f) la obligación del Consejo Nacional Electoral de

difundir en la campaña institucional la posibilidad de abstenerse.

la introducción de estas garantfas a lo largo del proceso legislativo respondió a la importancia de

asegurar que los cambios en las reglas ordinarias de la realización de campañas, no representaran

un impacto desproporcionado sobre la libertad de los electores y los derechos de la oposición.

Como lo advirtió la Corte Constitucional al analizar la reforma constitucional que autorizó la

reelección presidencial por una sola vez, fue precisamente la introducción del artículo sobre la

obligación del Congreso de desarrollar una ley de garantías electorales lo que permitió que "el

acto acusado no romp(a) el equilibrio democrático, sino que cambi(e) el punto de equilibrio".35

En la revisión de constitucionalidad de esa ley de garantías la Corte consideró que "Una ley de

garantías electorales es, en sfntesis, una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la

democracia representativa. Un estatuto diseñado para asegurar que la contienda democrática secumpla en condiciones igualitarias y transparentes para los electores. Una ley de garantías busca

afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas

electorales, e intenta garantizar el acceso igualitario a los canales de comunicación de los

candidatos. Igualmente, una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean

las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el músculo económico de los

que se lo disputan. En suma, una ley de garantías debe hacer que quienes se presenten a las

elecciones en calidad de candidatos, así como quienes acudan' a ellas en calidad de electores,

aprovechen en igualdad de condiciones, los recursos ofrecidos' por el Estado para la realización de

la democracia, de manera que la voluntad popular se exprese sin obstrucciones de ningún tipo y la

decisión del pueblo se vea reflejada en la persona elegida para ocupar el cargo de autoridad que,

se disputa".'6

Si bien este proyecto de ley no se refiere a la reelección presidencial, ni contempla un mecanismo

de democracia representativa sino de democracia participativa, los artículos 2, 3, 4, S, 6 Y 7 del

proyecto de ley contemplan precisamente una guía para que las campañas a favor, en contra, y de

ábstención frente al referendo se puedan realizar en igualdad de condiciones, y de manera

equitativa y transparente, para, que las distintas posiciones se expresen sin obstrucciones de

ningún tipo. A continuación se hará referencia a cada una de estas garantfas brevemente.

35 C. Consto Sentencia C-1040 de 2005. MP. Manuel José Cepeda.

16 C . C o n s t o Se n t en c i a C -11 5 3 d e 2 00 5 . M P. M a rc o G e rard o M o n ro y C a b ra.


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Lagarantía general para la realización de cualquier referendo necesario para la implementación de

un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado, es la publicación y difusión previa del

Acuerdo. Resulta imperativo que para que el ejercicio del voto se haga de manera responsable,

cada ciudadano conozca a cabalidad y a conciencia tanto el contenido como el propósito deaquello que se vota. De ahí la importancia de esta garantía para el elector. El artículo 3 no

establece cuál es el término razonable para la publicación y difusión con "anterioridad" a la

votación del referendo. Sin embargo, ello responde a que resulta imposible determinar con

certeza cuándo será posible llegar a la firma de un Acuerdo Final. Lo que sí es claro, es que

"anterioridad" debe ser entendido en el marco de un criterio de razonabilidad, de tal forma que el

Acuerdo sea publicado y difundido "lo más pronto que sea posible", una vez sea suscrito por las

partes. Ello es lo que permite asegurar que los electores voten de manera informada. Además, no

puede perderse de vista que el proceso de convocatoria a referendo implica tanto discusiones

sustantivas en el Congreso como un control por parte de la Corte Constitucional previo a la

convocatoria a la votación, .10 que implica que en cualquier caso los contenidos del referendo

serán públicos y ampliamente difundidos con suficiente anterioridad a la votación del mismo.

En particular para los casos en los que la votación de este tipo de referendos se haga al mismo

tiempo que un acto electoral, la primera garantía es la consagración expresa de la libertad del

elector de no recibir la tarjeta de referendo. Si bien ésta no es una garantía nueva, porque el

elector siempre está en libertad de abstenerse de votar, contemplarla de manera explícita dentro

de la norma permite proteger de mejor manera al elector. Así, por ejemplo, los jurados de

votación tendrán que estar capacitados, además, en la importancia de advertir a los electores que

están en plena libertad de no recibir la tarjeta cOrrespondiente al referendo.

Una segunda garantía específica, es la consagración expresa de la obligación del Consejo Nacional

Electoral y de la Autoridad Nacional de Televisión de tener en cuenta la campaña por la abstención

dentro de sus regulaciones en materia de realización de las campañas, topes de financiación y

acceso a medios, como una campaña independiente. Esta garantía está contemplada en los

artículos 4, S Y 6 numeral 5. Si bien, de nuevo, ésta no

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