ISSN 1809-8185 POLÍTICA AMBIENTAL ..... 9 Delineamientos de una economía verde Helena Pavese ........

EconomÍa VErdE

Desafios y oportunidades

Nº 8 Junio 2011

POLÍTICAAMBIENTAL

ISSN 1809-8185

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Ficha catalográfica elaborada pela Bibliotecária Nina C. Mendonça CRB6/1288

P769 Política Ambiental / Conservação Internacional - n. 8, jun. 2011 – Belo Horizonte: Conservação Internacional, 2011.

n. 1 (maio 2006) ISSN 1809-8185

1. Política ambiental – Periódicos. I. Conservação Internacional Brasil.

Conservação Internacional es una organización privada sin ánimos de lucro, fundada en 1987, con el objetivo de promover el bienestar humano fortaleciendo la sociedad en el cuidado responsable y sostenible con la naturaleza – nuestra biodiversidad global – amparada en una sólida base de ciencia, alianzas y experiencias de campo.

Presidente: José Alexandre Felizola Diniz-Filho

Director Ejecutivo: Fábio Scarano

Director de Política Ambiental: Paulo Gustavo Prado

Directora de Comunicación: Isabela de Lima Santos

Conservação InternacionalAv. Getúlio Vargas, 1300, 7º andar30112-021 Belo Horizonte MGtel.: 55 31 3261-3889e-mail: [email protected]

Política ambieNtaleconomía verde: desafios y oportunidadesNº 8 • Junio 2011

Coordinación editorial: Camila L. Gramkow Paulo Gustavo Prado

Coordinación de edición: Gabriela Michelotti

Traducción: Arabena Traduções y Janaína Mendes (p. 90-99 e 113-125)

Fotos de la portada: Foto mayor: CI/Haroldo Castro. Fotos menores (desde ariba hacia abajo): CI/Luciano Candisani, CI/Luciano Candisani, CI/M. de Paula, Wild Wonders of Europe/Laszlo Novak, iStockphoto, Cortesia UNICA, CI/John Martin, CI/Sterling Zumbrunn, CI/Enrico Bernard e CI/Christine Dragisic.

Proyecto y edición gráfica: Grupo de Design Gráfico Ltda.

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SUMARIO

Siglario ................................................................................................................. 4

Prólogo ................................................................................................................. 6

Resumen-ejecutivo ............................................................................................. 9

Delineamientos de una economía verdeHelena Pavese ...................................................................................................... 16

el carácter necesariamente sistémico de la transición en dirección a la economía verdeAlexandre D’Avignon y Luiz Antônio Cruz Caruso ................................................ 25

¿economía verde y/o desarrollo sostenible?Donald Sawyer ...................................................................................................... 38

Perspectivas internacionales para la transición hacia una economía verde de bajo carbono Eduardo Viola ........................................................................................................ 45

economía verde en américa latina: los orígenes del debate en los trabajos de la cePalMárcia Tavares ...................................................................................................... 60

el papel del crecimiento incluyente en la economía verde en los países en desarrolloClóvis Zapata ........................................................................................................ 73

el brasil y la economía verde: panorama generalFrancisco Gaetani, Ernani Kuhn y Renato Rosenberg ......................................... 80

Potencial de crecimiento de la economía verde en brasil Carlos Eduardo F. Young ...................................................................................... 90

brasil y la economía verde: fundamentos y estrategia de transiciónCláudio Frischtak .................................................................................................. 100

innovación y tecnología para una economía verde: cuestiones claveMaria Cecília J. Lustosa ........................................................................................ 113

agricultura para una economía verdeAdemar R. Romeiro .............................................................................................. 126

economía verde y un nuevo ciclo de desarrollo ruralArilson Favareto .................................................................................................... 134

la deforestación de la selva amazónica: causas y solucionesBastiaan P. Reydon ............................................................................................... 146

la transición hacia una economía verde en el derecho brasileño: perspectivas y desafíos Carlos Teodoro Irigaray ......................................................................................... 159

mecanismos de mercado para una economía verde Peter H. May ......................................................................................................... 174

Valoración y determinación de precio de los recursos ambientales para una economía verde Ronaldo Seroa da Motta ....................................................................................... 183

el papel de las instituciones financieras en la transición hacia una economía verdeMário Sérgio Vasconcelos .................................................................................... 196

medición en las políticas de transición en dirección a la economía verdeRonaldo Seroa da Motta y Carolina Dubeux ......................................................... 202

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SiglaRio

BASIC – Brasil, Sudáfrica, India y China

BNDES – Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social

BRIC – Brasil, Rusia, India y China

CEPAL – Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CNI – Confederación Nacional de la Industria

EMBRAPA – Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria

EV – Economía verde

FAO – Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

FEBRABAN – Federación Brasileña de Bancos

GEI – Gases de efecto invernadero

I+D – Investigación y desarrollo

IBAMA – Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables

IBAS – India, Brasil y Sudáfrica

IBGE – Instituto Brasileño de Geografía y Estadística

ICMBio – Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad

Imazon – Instituto del Hombre y Medio Ambiente de la Amazonia

INCRA – Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria

INPE – Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales

IPCC – Intergovernamental Panel on Climate Change

IPC/IG – International Policy Centre for Inclusive Growth

IPEA – Instituto de Investigación Económica Aplicada

MCT – Ministerio de Ciencia y Tecnología de Brasil

MDA – Ministerio del Desarrollo Agrario de Brasil

Mercosur – Mercado Común del Sur de Brasil

MMA – Ministerio del Medioambiente de Brasil

MME – Ministerio de Minas y Energía de Brasil

OCDE – Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ODM – Objetivos de Desarrollo del Milenio

OGM – Organismo genéticamente modificado

ONG – Organización no gubernamental

ONU – Organización de las Naciones Unidas

ONUDI – Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial

OTCA – Organización del Tratado de Cooperación Amazónica

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PBI – Producto Bruto Interno

PNUD – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA – Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente

PSA – Pago por servicios ambientales

REDD – Reducción de Emisiones oriundas de la Deforestación y de la Degradación de los Bosques

REDD+ – Reducción de Emisiones oriundas de la Deforestación y de la Degradación de los Bosques, incluso conservación, manejo forestal sostenible, arborización y reforestación

Rio 92 – Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo

Rio+10 – Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible

Rio+20 – Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible

TEEB – The Economics of Ecosystems and Biodiversity

UC – Unidad de Conservación

UNASUR – Unión de Naciones Suramericanas

VIH/SIDA – Virus de inmunodeficiencia humana/ Síndrome de inmunodeficiencia adquirida

Siglario

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PrÓlogo

Las cuestiones ambientales han sido crecientemente incorporadas a

la agenda científica de los más diversos campos del conocimiento y a las

agendas políticas locales, nacionales, regionales y globales. Su ascendente

relevancia tiene origen en la comprensión cada vez más difundida de que la

sostenibilidad ambiental es imprescindible para el desarrollo de largo plazo

de las sociedades. Por un lado, desde una visión alarmista, es un tema cuya

negligencia muy probablemente resultará en efectos perversos para el ser

humano y para el desarrollo, conforme apuntan hoy numerosos estudios1.

Desde una mirada estratégica, se han identificado las potencialidades y

oportunidades de su incorporación efectiva, ya que ella puede contribuir para

que se alcancen procesos más sostenibles de desarrollo en sus diversas

dimensiones (económica, social y ambiental)2.

El desafío de caminar hacia la dirección de una sociedad más igualitaria

y más sostenible está, más que nunca, en pauta. Es en este contexto que

el concepto de economía verde surge. Definida por PNUMA como “aquella

que resulta en la mejora del bienestar del ser humano y la equidad social, al

mismo tiempo que reduce significativamente los riesgos ambientales y las

escaseces ecológicas”3, la economía verde va a ser uno de los temas-clave4

de la Cumbre de Rio+20, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el

Desarrollo Sostenible que se desarrollará en 2012 en Rio de Janeiro.

El desafío no es sencillo y las discusiones acaban de empezar. A pesar de

haber una conceptuación formal, sus delimitaciones precisas todavía están

por formularse. Al fin, ¿Qué es una economía verde? ¿Cuáles economías

están más cerca de lograrla? ¿Cómo medir el grado de “verdeamiento” de

una economía? ¿Qué quiere decir, concretamente, realizar la transición hacia

la economía verde? ¿Cuál es el papel de estado en esta transición? ¿Cómo

financiar esta transición? ¿Cuáles sectores van a ser los más impactados?

¿Cuáles van ser los más beneficiados? ¿Cómo esta transición va a afectar el

cuotidiano de los ciudadanos? ¿Cuáles son los riesgos de no ingresar en una

economía verde? ¿En el caso de Brasil, que ha hecho el país para avanzar

hacia una economía verde? ¿Cómo está la situación del país frente a los

demás? ¿Cuáles son los principales cuellos de botella y desafíos? ¿Cómo

enfrentarlos? ¿Qué significa esta transición para la sociedad, los sectores

productivos, el gobierno, los consumidores? ¿Cómo podrían cooperar los

1. En términos globales, véase Stern (2007) e IPCC (2007). Para un análisis Del caso brasileño, véase Banco Mundial (2010), Marcovitch (coord.) (2010) y NAE (2005).

2. TEEB (2011) y UNEP (2011).3. UNEP (2011).4. Los dos temas-clave definidos para nortear la Conferencia son: (i) economía verde en el

contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza; y (ii) marco institucional para el desarrollo sostenible.

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países latinoamericanos? ¿Cómo podrían alinearse a estos objetivos las

organizaciones de fomento y cooperación regionales?

La economía verde presenta muchas cuestiones, para las cuales las

respuestas no son para nada sencillas y directas. Ya se sabe que la transición

exigirá esfuerzos sustanciales y la actuación de todos los segmentos de la

sociedad, en particular de los gobiernos y del sector privado. Demandará,

por parte de los gobiernos, que sea nivelado el campo de actuación para los

productos más verdes por medio de la remoción de los incentivos perversos,

revisión de políticas y de incentivos, fortalecimiento de la infraestructura de

mercado, introducción de nuevos mecanismos de mercado, reubicación de las

inversiones públicas y “verdeamiento” de la demanda pública. Por parte del

sector privado, es necesario que se reaccione a esas reformas de políticas a

través de crecientes financiamientos, así como de construcción de habilidades

y capacidades de innovación para aprovechar las oportunidades de una

economía verde.

El momento para discutir un paradigma alternativo, donde la generación de

riqueza no aumenta las disparidades sociales y no genera riesgos, ni tampoco

escaseces ecológicas, no podría ser más oportuno. La crisis de 2008, de la cual

la economía mundial sigue intentando recuperarse, puede ser una oportunidad

para pensar y formular el modelo económico que deseamos seguir.

La transición hacia una economía verde podría beneficiar a Brasil en varios

sentidos. La economía verde requiere una mayor igualdad social, lo que es

especialmente necesario en el país, que se encuentra entre los diez países más

desiguales del mundo5. La transición podría, por lo tanto, ser una plataforma

de erradicación de la pobreza. Además, Brasil posee condiciones naturales

bastante favorables: la biodiversidad más rica del mundo, grandes recursos

hídricos, inmensas áreas continentales y costeras, recursos oceánicos por

conocer; en fin, un patrimonio natural que, a pesar de estar amenazado,

todavía es abundante. En la economía verde, el capital natural se convierte en

un activo, que genera dividendos, y produce un diferencial competitivo. Están

armados los requisitos previos para qué, más que un beneficiario, Brasil sea

capaz de liderar la transición hacia una economía verde, asumiendo su papel

de agente global de cambio.

Las trayectorias de desarrollo de Brasil y de los países de América Latina

son muy semejantes. Por eso, estos países poseen muchas características

estructurales en común. Se destaca, en este sentido, el hecho de que

América Latina es la región con la peor distribución del ingreso del mundo6,

consecuencia, inter alia, de una profunda y persistente heterogeneidad

estructural7. La región también posee gran biodiversidad y disponibilidad de

5. PNUD (2010).6. PNUD (2010).7. CEPAL (2010).

Prólogo

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recursos naturales, particularmente en los países de América del Sur. Existe,

por lo tanto, un amplio campo de potencialidades para la economía verde

en la región. Hay solidas justificaciones de que los países latinoamericanos

tienen mucho a ganar con la transición hacia una economía verde por medio

del intercambio de experiencias y la cooperación en varios ámbitos, generando

beneficios mutuos y conduciendo el liderazgo de la transición en el mundo.

Esta edición especial presenta subsidios para avances hacia una economía

verde. Trae las reflexiones de algunos de los principales expertos brasileños

– y brasilianistas – en el tema, en una búsqueda por contestar las cuestiones-

clave acerca de la economía verde en general y en el caso de Brasil. Dieciocho

artículos reúnen las contribuciones de los especialistas de las más diversas

filiaciones y orígenes. Están lanzados los elementos que pueden formar la

base para la discusión sobre economía verde en el país.

¡Disfruten de la lectura!

REFERENCIASBanco Mundial (2010). Estudo de baixo carbono para o Brasil. Disponible en: <http://

go.worldbank.org/U6KDQAWYI0>.CEPAL (2010), La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir. Santiago:

CEPAL.IPCC (2007). IPCC fourth assessment report: climate change 2007. Disponible en:

<http://www.ipcc.ch>.Marcovitch, Jacques (coord.) (2010). Economia da mudança do clima no Brasil: custos

e oportunidades. São Paulo: IBEP Gráfica.NAE – Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (2005). Cadernos

NAE, série mudança do clima, n. 3, fevereiro. Brasília: Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica.

PNUD (2010). Actuar sobre el futuro: romper la transmisión intergeneracional de la desigualdad. Informe regional sobre desarrollo humano para América Latina y el Caribe 2010. Nova Iorque: PNUD.

Stern, Nicholas (2007). The economics of climate change: the Stern review. Cambridge: Cambridge University Press.

TEEB (2011). The economics of ecosystems and biodiversity: mainstreaming the economics of nature: a synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB. Disponible en: <www.teebweb.org>.

UNEP (2011). Towards a green economy: pathways to sustainable development and poverty eradication - a synthesis for policy makers. Disponible en: <www.unep.org/greeneconomy>.

Prólogo

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ReSumeN eJecutiVo

El primer artículo, firmado por Helena Pavese, expone el concepto de

economía verde y los principales resultados del informe “Hacia una economía

verde: guía para el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza”,

lanzado en febrero de 2011. Partiendo de la constatación del elevado grado

de degradación de los servicios ambientales y, por lo tanto, del capital natural,

la autora presenta la Iniciativa Economía Verde, lanzada con el objetivo de

identificar los riesgos y costos sociales y económicos generados por los actuales

modelos de uso excesivo de los recursos naturales así como las oportunidades

de una transición para prácticas más sostenibles. De esa Iniciativa, surgió el

Informe sobre economía verde, cuyos principales resultados Pavese expone

sucintamente. Concluye que la economía verde es posible y deseable, pues

es capaz de aliar la generación de renta y de empleos con la erradicación de

la pobreza y conservación del capital natural.

Alexandre D’Avignon y Luiz Antônio Cruz Caruso analizan el Informe del

PNUMA desde una perspectiva crítica. Afirman que el Informe representa

un salto cualitativo en el sentido de introducir valores que van más allá de

la maximización de la utilidad. Exponen la necesidad de pensar la transición

hacia una economía verde de forma sistémica, en la cual las actividades

humanas son meramente un subsistema de la sociedad civil, que, por su

parte, es un subsistema del universo (o la biosfera y su conjunto de materias

vivas e inanimadas). Argumentan que otras líneas teóricas, además de la

teoría neoclásica, pueden suministrar importantes insights sobre los temas en

cuestión. La economía ecológica traería un abordaje más sistémico y las teorías

schumpeteriana y neoschumpeteriana podrían ayudar a repensar la economía

desde el punto de vista de las tecnologías como vector de transformación de

las sociedades humanas. Esos abordajes proporcionarían la consideración de

directrices alternativas de soluciones, que sean flexibles y de carácter local,

conducentes a una transición efectiva para la economía verde.

Donald Sawyer hace un análisis de la relación entre los conceptos de

economía verde y de desarrollo sostenible. Sawyer alerta sobre los riesgos

de que la economía verde adquiera contornos exclusivamente económicos

(o economicistas), donde los instrumentos de mercado y la determinación de

precios de los recursos naturales prevalecerían en detrimento de medidas de

otra naturaleza. Mientras tanto, afirma, otras dimensiones son relevantes para

la economía verde, entre ellas la social, ética, cultural, política, jurídica etc. El

autor sustenta que la economía verde debe ser necesariamente pública en el

sentido amplio, implementada por medio de políticas que garantizan derechos a

todos y mantengan las funciones ecosistémicas interrelacionadas, de modo que

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se torne un concepto concreto, instrumental y popular, en complementariedad y

conexión con el concepto de desarrollo sostenible, más abstracto, diplomático

y gubernamental.

Eduardo Viola presenta un panorama de las actuales circunstancias

internacionales en términos de transición hacia una economía verde con foco

en su carácter de bajo carbono. A partir de datos recientes de las emisiones de

GEI de las grandes y medianas potencias, Viola expone las principales políticas

y medidas que esos grupos de países han practicado, apuntando perspectivas

de futuro con base en la actual coyuntura. Las grandes potencias, Estados

Unidos, China y Unión Europea, reúnen los países que: poseen elevada

participación en las emisiones mundiales, detentan fuerte capital tecnológico

y humano para la descarbonización de la economía y tienen poder de veto

en los acuerdos internacionales. Las medianas potencias, entre ellas India y

Brasil, poseen actuación limitada en los aspectos considerados. Un ejercicio

semejante se hace para América del Sur en particular, donde se destaca el

triple efecto negativo de la deforestación en la región (pérdida de patrimonio

natural, informalidad y desmoralización pública) y posición favorable de la

región, cuyas economías no son tan extensamente basadas en combustibles

fósiles – con algunas excepciones. El autor también hace un relevamiento de

los principales vectores tecnoeconómicos de la transición para el bajo carbono.

Concluye con una reflexión sobre perspectivas futuras.

Márcia Tavares hace un relevamiento de las principales contribuciones

de la CEPAL en el ámbito de la economía verde, tanto por su papel en la

elaboración de documentos y conducción de investigaciones como por su

función de articular políticamente los países de América Latina y del Caribe

en las discusiones internacionales. La autora describe, en orden cronológico,

los documentos producidos, contextualizándolos política e históricamente.

Tavares argumenta que esos documentos permiten evaluar la complejidad de

los problemas ambientales de la región y su estrecha ligación con estructuras

y procesos económicos y sociales, paso imprescindible para avanzar en la

solución de los problemas ambientales, económicos y sociales de la región.

Concluye que, para una transición efectiva hacia una economía verde en

América Latina, son necesarias la articulación entre actores e instituciones

en diferentes esferas, la remoción de las barreras al cambio e instituciones

fuertes y permanentes que privilegien lo sostenible.

Clóvis Zapata destaca el papel del crecimiento inclusivo para la transición

hacia una economía verde en los países en desarrollo. El autor parte de la

constatación de que hay convergencias entre el concepto de economía verde del

PNUMA y el concepto de crecimiento inclusivo. Defiende un abordaje holístico,

en el cual la transición hacia una economía verde debe ser pensada y planificada

de acuerdo con sus varias dimensiones (ambiental, social, económica, política

etc.), las cuales tienen tiempos y ventanas de oportunidad diferentes, lo que

Resumen ejecutivo

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debe ser apropiadamente tomado en consideración. Argumenta que las

políticas de cuño social y las políticas de cuño ambiental no se han articulado

suficientemente, cuando deberían actuar en complementariedad. Afirma que

son necesarias políticas estructuradas de fomento, lo que es ejemplificado por

el análisis del caso del Programa Brasileño de Biodiesel. Señala la importancia

del debate Sur-Sur. Concluye con una reflexión acerca de la importancia del

crecimiento inclusivo y de la actuación de organismos internacionales y del

sector privado para la transición hacia una economía verde en los países en

desarrollo.

Francisco Gaetani, Ernani Kuhn y Renato Rosenberg traen un panorama

de la situación de Brasil rumbo a una economía verde. Argumentan que Brasil

es una potencia energética ambiental, debido a su amplia disponibilidad de

recursos naturales y a políticas y medidas dirigidas a la conservación ambiental.

En el escenario internacional, afirman, el país es uno de los mayores emisores

de GEI del mundo, pero viene alterando ese cuadro, particularmente por

asumir metas voluntarias de reducción de emisiones. Exponen las principales

acciones que Brasil viene realizando rumbo a una economía verde en sectores

como bosques, tratamiento de residuos sólidos, recursos hídricos, entre otros.

Presentan los principales desafíos para la transición. Concluyen que Brasil parte

de una posición privilegiada en la dirección de una economía verde bajo varios

aspectos, pero buena parte de las acciones existentes puede ser considerada

como un comienzo de la estructuración institucional y de la creación de

mecanismos económicos que componen la agenda de un país cada vez más

dirigido a la evolución de mercados relacionados a la economía verde.

Carlos Eduardo F. Young realiza ejercicios analíticos que apuntan a estudiar

el impacto de un “verdeamiento” de la economía brasileña, eso es, de una

transición para un modelo de crecimiento liderado por sectores de bajo impacto

ambiental sobre el desempeño económico y social del país. A partir de la

constatación de que ha habido, en los últimos diez años, una reespecialización

de la canasta de exportaciones de América Latina y de Brasil en productos

primarios, Young también trae evidencias de que ha habido una especialización

contaminadora, de forma que los sectores potencialmente más contaminantes

han crecido más que el promedio. A partir de los resultados de un modelo de

matriz insumo-producto, el autor llega a la conclusión de que el “verdeamiento”

de la economía brasileña puede traer resultados mejores para la generación

de empleo y renta que el actual modelo de especialización en exportaciones

de recursos naturales explotados predatoriamente o de bienes industriales con

elevado grado de polución en sus procesos productivos. El autor concluye, a

partir de los resultados obtenidos, que es falsa la dicotomía entre crecimiento

económico y conservación ambiental.

Cláudio Frischtak analiza los fundamentos y las estrategias de transición

hacia una economía verde en Brasil. El autor parte de la proposición de

Resumen ejecutivo

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que esa transición requiere invertir la lógica dominante de que bienestar

y uso intensivo (e insostenible) de los recursos naturales son cuestiones

indisociables; y adoptar la idea de que mayor crecimiento pasaría a depender

y ser (necesariamente) acompañado por mayor conservación o uso sostenible

de los recursos. Frischtak desarrolla una estructura analítica compuesta por

oferta (de mercado o estructurada) y demanda (inducida o espontánea), lo

que resulta en una matriz 2x2. Bajo tal estructura analítica, la transición hacia

a una economía verde es analizada con foco en ciertos temas (conservación

de los ecosistemas, transportes y saneamiento, energía y ciclo de vida de los

productos). El autor también propone estrategias de transición, basadas en

el establecimiento de un grupo de trabajo, de un marco de referencia y de un

conjunto de normas y en la recomposición del capital natural. Concluye que un

nuevo paradigma está emergiendo y que, con el apoyo de políticas de gobierno

adecuadas, Brasil tiene plenas condiciones de ser uno de los primeros países

a ingresar en una economía verde.

Maria Cecília J. Lustosa analiza la importancia de las innovaciones

ambientales como vía de cambio del modelo tecnológico vigente, intensivo en

materias primas y energía de origen fósil, en una dirección más ecológicamente

correcta. Lustosa presenta el surgimiento, históricamente, de las cuestiones

ambientales y su relación con la producción económica. A continuación,

la autora expone la importancia del proceso de innovación para el cambio

tecnológico y de paradigma tecnológico, presentando las circunstancias en

que tales cambios pueden ocurrir y en cuáles direcciones, con foco en las

TAS (tecnologías ambientalmente saludables). Presenta los condicionantes

internos y externos de las capacitaciones de las empresas para tornarse

innovadoras. Lustosa hace, también, un análisis de la innovación relacionada

a la cuestión ambiental en las empresas brasileñas, identificando sus

principales características. Finalmente, la autora concluye que las innovaciones

ambientales son necesarias para ingresar en una economía verde y que la

capacitación de las empresas es fundamental, asociada, cuando sea apropiado,

por incentivos promovidos por el estado. En el caso brasileño, la bajo inversión

en innovación del sector productivo es ciertamente un factor que inhibe aún

más la búsqueda por innovaciones ambientales.

Ademar R. Romeiro investiga el tema de la agricultura para una economía

verde. El trabajo describe como debería ser la agricultura en una economía

verde. Romeiro comienza por la definición de lo que se entiende por economía

verde desde el punto de vista de un concepto dado de sostenibilidad de

largo plazo para, entonces, presentar las condiciones para que la agricultura

sea compatible con una economía verde de esa forma entendida. Procura

mostrar que es científica y tecnológicamente posible una forma de agricultura

suficientemente productiva para atender a los requerimientos actuales de

productividad agrícola, pero basada principalmente en el manejo por parte del

Resumen ejecutivo

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agricultor de las propias fuerzas de la naturaleza de modo de obtener servicios

ecosistémicos. La recomendación principal de política agrícola que resulta del

análisis es aquella de ampliar los esfuerzos de la investigación agroecológica

por las grandes instituciones públicas de investigación.

Arilson Favareto trae a la discusión el tema del nuevo ciclo de desarrollo

rural, analizando cómo se alinea con la economía verde. El nuevo ciclo de

desarrollo rural, en andamiento bajo diferentes intensidades en el mundo y

cuyo trazo distintivo es la transición de un paradigma agrario y agrícola para un

paradigma organizado en torno del enraizamiento ambiental del desarrollo rural,

está en consonancia con la transición hacia una economía verde. La agricultura

moderna, intensiva en el uso de recursos naturales, genera mucha renta y, sin

embargo, pocos empleos. Favareto presenta las principales características de

la nueva ruralidad y hace un análisis de la situación en Brasil, identificando que

aquí, como en el resto del mundo, la agricultura tiene una tendencia declinante

en relación a las demás actividades y que las regiones rurales no experimentan

más un movimiento generalizado de éxodo, sino una heterogeneidad de su

perfil demográfico, con elevación de la escolaridad y mayor diferenciación

social. Concluye con ideas para una agenda de alineación de ese nuevo ciclo

con la transición hacia una economía verde.

Bastiaan P. Reydon hace un análisis de las causas y soluciones de la

deforestación en la Amazonia. Reydon parte de la presentación de datos

sobre la deforestación en la Amazonia. El autor releva las principales causas

atribuidas a esa deforestación. Reydon argumenta que la deforestación resulta

de la continuidad de la tradicional forma de expansión de la frontera agrícola

brasileña, que, en general, sigue las siguientes etapas: ocupación de tierras

vírgenes (privadas o públicas), extracción de la madera de ley, instalación de la

pecuaria y, finalmente, desarrollo de agropecuaria moderna. Reydon propone

que la especulación con la tierra es el principal motor de la deforestación

amazónica, presentando datos empíricos de que la deforestación está asociada

a la valorización de la tierra. El autor hace un análisis de la situación de la

tenencia de la tierra en la Amazonia en sus diversas categorías, apuntando

para la incapacidad de la gobernanza del estado brasileño sobre las tierras

de la región. Evalúa las razones por las cuales la cuestión de la tenencia de

la tierra no es apropiadamente tratada en el país, recuperando la evolución

histórica del cuadro institucional brasileño relacionado. Reydon concluye que

una gobernanza adecuada, participativa y efectiva es condición necesaria,

aunque insuficiente para contener la deforestación en la región.

Carlos Teodoro Irigaray trae un análisis de las perspectivas y desafíos del

derecho brasileño en la transición hacia una economía verde. Irigaray parte

de una contextualización de la economía verde en el ámbito del desarrollo

sostenible. El autor argumenta que, bajo la perspectiva jurídica, la transición

hacia una economía verde requiere medidas que involucren la estructuración

Resumen ejecutivo

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de un sistema que pueda efectivamente orientar las políticas públicas,

combinando el empleo de instrumentos económicos y mecanismos de mando

y control, que, necesariamente, deben estar informados por algunos principios

éticos entre los cuales destaca la justicia ambiental y la equidad intra e inter-

generacional. Identifica, en el contexto brasileño, tres principales desafíos

para la transición: pobreza, deforestación y agropecuaria. Afirma que Brasil

ya detenta un marco regulatorio sólido, destacando el reconocimiento del

derecho fundamental al medioambiente ecológicamente equilibrado, asociado

al deber del poder público y de la colectividad de defender y preservar ese

derecho. Todavía, algunos ajustes se hacen necesarios, como, por ejemplo, la

institucionalización del REDD. Además, en la práctica, el avance legislativo aún

repercute tímidamente. En ese sentido, las contradicciones entre las políticas

del gobierno brasilero son especialmente relevantes.

Peter H. May levanta la cuestión de los mecanismos de mercado para

una economía verde. May afirma que, desde la perspectiva de la economía

ecológica, los instrumentos de gestión de los recursos naturales se basan en

dos variables: la imposibilidad relativa de sustitución del recurso en cuestión

y su resiliencia (capacidad de recuperarse del estrés, o de la degradación).

El autor afirma, sin desconocer la dificultad de conocerlas con precisión, que

esas dos variables revelan, sin lanzar mano de artificios de valoración por el

mercado, los condicionantes biofísicos de la intervención humana. Argumenta

que mecanismos de mando y control pueden conducir la regulación directa

de los recursos, estableciendo techos para su nivel de uso apropiado (que

puede ser nulo). Establecidos los caps, el mercado puede actuar de manera

de alcanzar la asignación eficiente (trade). El autor analiza específicamente

los instrumentos de PSA y de REDD. Concluye que mecanismos de mercado

deben asumir un papel importante en la transición hacia una economía verde,

de forma que ese papel sea mediado por una regulación definidora de los

criterios de acceso y control sobre los recursos naturales, reflejándose en

limites biofísicos amparados en las ciencias y en amplia y previa consulta a

las poblaciones que dependen de tales recursos para su sustento.

Ronaldo Seroa da Motta presenta el tema de la valoración y de la

determinación de precios de los recursos ambientales para una economía verde.

Argumenta que, debido a la falta de seguridad en los derechos de propiedad

y de uso de los recursos naturales, las externalidades no son totalmente

captadas por el sistema de precios, que acaba tornándose imperfecto, lo

que conduce a asignaciones ineficientes de esos recursos. Seroa da Motta

expone los componentes del Valor Económico del Recurso Ambiental (VERA):

el valor de uso (uso directo, uso indirecto y de opción) y el valor de no uso (o

de existencia). También presenta las categorías de servicios ambientales (de

abastecimiento, de regulación, de apoyo y culturales), relacionándolas con los

componentes del VERA. El autor expone los métodos de valoración económica

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del medioambiente, que pueden ser agrupados en métodos de la función de

producción o métodos de la función de demanda, presentando la complejidad

que tales ejercicios involucran. Seroa da Motta analiza las posibilidades de

internalización de las externalidades ambientales a través de cobranza y de

la creación de mercados. Concluye con una evaluación de los límites y de las

potencialidades de la valoración y de la determinación económica de precios

del medioambiente.

Mário Sérgio Vasconcelos analiza el papel de las instituciones financieras

en la transición hacia una economía verde. El autor argumenta que a partir de

los años 1990 una serie de compromisos voluntarios y autorregulaciones han

sido implementados en el sector. Afirma que Brasil posee una actuación de

destaque entre los países emergentes. El autor hace un relevamiento de los

principales pactos y compromisos asumidos por los bancos en el país. Destaca

el Protocolo Verde, un esfuerzo para adoptar políticas socio-ambientales que

sean precursoras, multiplicadoras, demostrativas o ejemplares de prácticas

bancarias y que estén en harmonía con el objetivo de promover el desarrollo

sostenible. . Argumenta que esa actuación resulta del hecho de que el riesgo

ambiental ha generado impacto efectivo y creciente sobre los cuatro grandes

riesgos enfrentados por las instituciones bancarias. Identifica los principales

desafíos del sector. Concluye que no cabe más a los bancos un papel pasivo

y de monitoreo y, sí, un papel activo, identificando emprendedores, tecnologías

y nuevos modelos de negocios.

Finalmente, Ronaldo Seroa da Motta y Carolina Dubeux hacen un análisis

de la mensuración en las políticas de transición hacia la economía verde.

Los autores argumentan que es posible entender la sostenibilidad como

aquella que posibilita mantener el stock de capital, que define el flujo de

bienes y servicios futuros, al menos constante. Defienden que la capacidad

de los ecosistemas de generar servicios posee límites, los cuales, cuando

son superados, provocan una situación de colapso. La definición de esos

límites (o sea, del nivel crítico de capital natural) determina la trayectoria de

sostenibilidad de una economía. La economía verde sería aquella que produce

un aumento continuo en el stock de capital natural. Analizan la creación de

capacidad institucional para la integración de las políticas ambientales a las

políticas económicas y un sistema de indicadores ambientales que sea capaz

de mensurar y monitorear los beneficios de las inversiones en capital natural.

Proponen, en ese sentido, la sistematización de los indicadores ambientales,

la ampliación de los instrumentos económicos y la remoción de los incentivos

perversos. Concluyen que la hipótesis de que la regulación ambiental no debe

ser comprendida como un problema y que, además de una solución, puede

representar una fuente de beneficios económicos y sociales para Brasil.

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1. Gerente de Política Ambiental de la Conservação Internacional y ex Coordinadora Regional para América Latina y el Caribe del Centro de Monitoreo de la Conservación Mundial del Programa del las Naciones Unidas para el Medioambiente (WCMC/PNUMA).

2. Millenium Ecosystem Assessment (2005). 3. Millenium Ecosystem Assessment (2005), p. V.4. Millenium Ecosystem Assessment (2005), p.1.

Delineamientos de una economía verdeHELENA BONIATTI PAVESE1

IntROdUccIón

A lo largo de los últimos 50 años, los seres humanos vienen alterando

los ecosistemas en un ritmo más acelerado e intenso que en cualquier

otro período de la historia humana, principalmente debido a la creciente

demanda por recursos naturales, tales como alimentos, agua, madera, fibras

y combustibles2.

A pesar de la significativa contribución para el crecimiento de la economía y

para la promoción del bienestar social, la explotación excesiva de esos recursos

acarreó pérdidas irreversibles de la biodiversidad global y de los servicios

prestados por los ecosistemas, muchos de ellos considerados esenciales para

la supervivencia humana.

¿QUé SOn SeRvIcIOS AMbIentAleS?De acuerdo con el Informe de Evaluación Ecosistémica del Milenio

(MEA, por su sigla en inglés)3, servicios ambientales (o ecosistémicos)

son definidos como “los beneficios que las personas obtienen de los

ecosistemas”.

Ellos pueden ser divididos en cuatro categorías:

(i) servicios de abastecimiento, como comida, agua, madera etc.;

(ii) servicios de regulación, tales como aquellos que afectan el clima, las

inundaciones, las enfermedades, la calidad del agua, entre otros

(iii) servicios culturales, relacionados a beneficios recreacionales, estéticos

y espirituales; y

(iv) servicios de apoyo, que incluyen formación de suelo, fotosíntesis y

reciclaje de nutrientes.

También según el Informe, cerca del 60% de esos servicios fueron

degradados o utilizados de forma insustentable, incluyendo agua pura,

purificación del aire y del agua, regulación climática local y regional4. Esas

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Delineamientos de una economía verde

Helena Boniatti Pavese

alteraciones aumentan la probabilidad de cambios acelerados, abruptos e

irreversibles con consecuencias significativas para el bienestar humano y

amenazan la supervivencia de muchas comunidades, en especial de países

en desarrollo, en los cuales, en algunos casos, cerca del 90% del PBI está

relacionado a la naturaleza o a recursos naturales5.

A pesar de comprobada la relación intrínseca entre el bienestar humano y

los recursos naturales, aún prevalecen actividades económicas insustentables.

Actualmente, cerca del 1 al 2% del PBI mundial es destinado para subsidiar

prácticas que, en muchas ocasiones, llevan a la degradación de los recursos

naturales, como pesca y agricultura6.

Esas inversiones son motivadas por la acumulación rápida del capital físico,

financiero y humano, desconsiderando el capital natural, generando un ciclo

vicioso a través del cual los impactos negativos ejercidos sobre los recursos

naturales llevan consecuentemente a impactos negativos en el bienestar

humano y al agravamiento de la pobreza.

Este artículo apunta a destacar los principales avances en los delineamientos

de una economía verde. Además de esta introducción, el artículo se compone

de tres secciones. La primera discurre sobre la Iniciativa Economía Verde, de

la cual resultó el Informe sobre economía verde lanzado en febrero de 2011.

La segunda presenta algunos de los principales resultados relevados por ese

Informe. Finalmente, siguen consideraciones finales.

lA InIcIAtIvA ecOnOMíA veRde

Buscando relevar evidencias sobre los riesgos y costos sociales y

económicos generados por los actuales estándares de uso excesivo de los

recursos naturales así como destacar las oportunidades de una transición

para prácticas más sustentables, el Programa de las Naciones Unidas para el

Medioambiente (PNUMA) lanzó en 2008 la Iniciativa Economía Verde (GEI, de

la sigla en inglés). El objetivo central de la iniciativa es apoyar el desarrollo de

un plan global de transición hacia una economía verde - que fuese dominada

por inversiones y consumo de bienes y servicios de promoción ambiental.

¿QUé eS UnA ecOnOMíA veRde?Se entiende por economía verde “aquella que resulta en la mejora

del bienestar humano y de la equidad social, a la vez que reduce

significativamente los riesgos ambientales y las escaseces ecológicas”.7

5. UNEP (2011a).6. UNEP (2011a). p.1.7. How is a Green Economy Defined? (n.d.) Disponible en: <http://www.unep.org/

greeneconomy/AboutGEI/FrequentlyAskedQuestions/tabid/29786/Default.aspx>.

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8. Empleos que proporcionen rendimientos adecuados, protección social y respeto a los derechos de los trabajadores y que permitan a esos trabajadores expresar su opinión en las decisiones que afectarán sus vidas. Fuente: OIT (2009).

Una economía verde es aquella apoyada en tres estrategias principales:

(1) la reducción de las emisiones de carbono, (2) una mayor eficiencia

energética y en el uso de recursos y (3) la prevención de la pérdida de la

biodiversidad y de los servicios ecosistémicos.

Para tornarse viables, esas estrategias necesitan ser catalizadas y

apoyadas por inversiones públicas y privadas así como por reformas

políticas y cambios regulatorios. También se debe buscar preservar,

fortalecer y, cuando sea necesario, reconstruir el capital natural como un

activo económico crítico y fuente de beneficios públicos, especialmente

para aquellos cuyas vidas dependen intrínsecamente de los servicios

advenidos de la naturaleza.

El buque insignia de la GEI es el desarrollo del Informe sobre economía

verde, lanzado en febrero de 2011, “Hacia una economía verde: guía para el

desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza”. El documento analiza

aspectos macroeconómicos y cuestiones relacionadas a la sostenibilidad y

reducción de la pobreza relacionadas a inversiones en una gama de sectores

desde energía renovable a la agricultura sustentable. Se espera que tales

análisis subsidien la formulación de políticas que puedan catalizar el aumento

de inversiones en esos sectores verdes.

Además de la producción análisis de ese tenor, la GEI suministra también

servicios de consultoría para países y regiones, produciendo productos

de investigación así como promoviendo el establecimiento de alianzas

con una amplia gama de actores, incluyendo la academia, organizaciones

no gubernamentales, sector privado, entre otros, para la promoción e

implementación efectiva de estrategias de economía verde.

“HAcIA UnA ecOnOMíA veRde: gUíA pARA el deSARROllO SOStenIble y lA eRRAdIcAcIón de lA pObRezA”

Elaborado por el PNUMA en sociedad con economistas y especialistas

mundiales, el informe “Hacia una economía verde: guía para el desarrollo

sostenible y la erradicación de la pobreza” busca defender la proposición

de que tornar economías verdes no implica necesariamente en la reducción

del crecimiento económico y del nivel de empleo. Al contrario, tal transición

permitiría fortalecer el crecimiento a través de la generación de empleos

decentes8 y consistiría en una estrategia vital para la eliminación de la

pobreza. Se espera que las evidencias relevadas por ese estudio animen a los

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9. UNEP (2011b), p.4.10. UNEP (2011a).

tomadores de decisión a desarrollar condiciones favorables para un aumento

en las inversiones hacia una economía verde, con base en tres estrategias

principales:

1. Estimular un cambio en las inversiones, tanto públicas como privadas,

buscando incentivar sectores críticos a la transición hacia una economía

verde;

2. Demostrar cómo la economía verde puede reducir la pobreza persistente

a través de una amplia gama de sectores importantes, incluyendo agricultura,

bosques, pesca, agua y energía; y

3. Suministrar orientaciones sobre políticas que permitan ese cambio: a

través de la eliminación de subsidios perversos, identificación de fallas de

mercados, establecimiento de marcos regulatorios o estímulos a inversiones

sustentables.

El Informe busca desmitificar la idea de que existe una permuta inevitable

entre el desarrollo social, crecimiento económico y la sostenibilidad ambiental

y deshacer la concepción equivocada de que la economía verde es un lujo con

cuyos costos sólo los países desarrollados pueden arcar. El principal mensaje

destacado por el Informe es el de que:

“una inversión del 2% del Pbi global en diez sectores clave puede combatir la pobreza y generar un crecimiento más verde y eficiente”.

De acuerdo con el Informe, tal inversión puede ser el puntapié inicial para

la transición hacia una economía verde de bajo carbono y de uso eficiente

de los recursos. Según los autores, ese valor corresponde a sólo 1,3 billones

de dólares al año y fomentaría el crecimiento de la economía global a

niveles probablemente superiores en relación a los de los actuales modelos

económicos9.

Agricultura, construcción, pesca, silvicultura, abastecimiento de energía,

industria, turismo, transportes, manejo de residuos y agua fueron los 10

sectores evaluados por el estudio e identificados como fundamentales para

tornar la economía global más verde.

Para la transición de esos sectores hacia una economía más verde,

en términos generales, el estudio propone la siguiente asignación de

recursos10:

• agricultura: US$ 108 mil millones, incluyendo las pequeñas explotaciones

• edificaciones: US$ 134 mil millones a ser destinados a programas de

eficiencia energética

• energía (suministro): Más de US$ 360 mil millones

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11. UNEP (2011b), p.6.12. UNEP (2011b). p.7.13. UNEP (2011b). p.7.

• Pesca: US$ 110 mil millones, incluyendo la reducción de capacidad de las

flotas mundiales

• Silvicultura: US$ 15 mil millones para el combate a los cambios climáticos

• industria: US$ 75 mil millones

• turismo: US$ 135 mil millones

• transportes: US$ 190 mil millones

• gestión de residuos: US$ 110 mil millones, incluyendo reciclaje

• agua: un monto semejante, incluyendo saneamiento básico

El Informe presenta también resultados y recomendaciones por sectores

específicos, apuntando las oportunidades sectoriales generadas por la

transición hacia la economía verde, incluyendo la reducción de la pobreza,

creación de empleos y fortalecimiento de la equidad social y mantenimiento y

restauración del capital natural. Entre ellos, cabe destacar:

agricultura

la reducción de la deforestación y el aumento en la reforestación generan beneficios a la agricultura y a las comunidades rurales, a

través del uso de mecanismos económicos y de mercado existentes, como

por ejemplo, certificación de la madera, pago por servicios ambientales y

potenciales beneficios advenidos de mecanismos REDD+, estrategias esas que

actualmente se encuentran en discusión en foro nacional e internacional11.

una agricultura más verde asegurará alimento para la creciente población mundial sin perjuicios para los recursos base de ese sector. Eso se dará a través de una transición de prácticas de agricultura industriales

y de subsistencia para estándares más sustentables, con mayor eficiencia en

el uso del agua, uso extensivo de nutrientes orgánicos o naturales del suelo

y control integrado de pestes12.

la transición hacia una economía verde también requiere fortalecimiento de las instituciones y el desarrollo de infraestructura en áreas rurales de países en desarrollo. Ese aspecto incluye la remoción de subsidios

ecológicamente perversos y la promoción de reformas regulatorias que

incluyan en los precios de los alimentos y commodities los costos de la

degradación13.

Verdear la agricultura en países en desarrollo, concentrándola en pequeñas propiedades, puede reducir la pobreza al mismo tiempo que permite invertir en el capital natural del cual dependen los más pobres. La

adopción de prácticas sustentables (como agro-bosques, gestión integrada de

nutrientes y de plagas) es una de las maneras más eficientes para aumentar

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14. UNEP (2011b). p.9. 15. UNEP (2011b). p.8.16. UNEP (2011b). p.10.17. UNEP (2011b). p.13.18. UNEP (2011b), p.1419. UNEP (2011b), p.15.

la disponibilidad de alimentos y facilitar el acceso de productos verdes a los

mercados internacionales emergentes. La adopción de tales prácticas podrá

mover la agricultura de la posición de uno de los mayores emisores de GEI

hacia una de neutralidad, contribuyendo también para reducir la deforestación

y el uso de agua en el 55% y 35%, respectivamente14.

agua

la escasez creciente de agua podrá ser mitigada a través de políticas de fomento a inversiones dirigidas a la mejora en el suministro y a la eficiencia del uso del agua15.

inversiones en la provisión de agua potable y servicios de saneamiento para los pobres representan una gran oportunidad para acelerar la transición hacia la economía verde en muchos países en desarrollo. Inversiones anuales del 0,15% del PBI mundial permitirán el mantenimiento

del uso global del agua en niveles sustentables así como el alcance de los

Objetivos de Desarrollo del Milenio relacionados al agua en 201516.

la oferta de empleos en el sector de agua sufrirá ajustes temporales debido a la necesidad de recuperación de los recursos hídricos. Mejoras

en la eficiencia y una reducción en el consumo total de agua reducirán entre

el 20% y 25% la oferta de empleos hasta 2050 en comparación con las tasas

actuales. Mientras tanto, tales proyecciones no capturan las oportunidades de

nuevos empleos generados por el desarrollo de la infraestructura dirigida a la

eficiencia del uso del agua17.

energía

energías renovables presentan grandes oportunidades económicas.

“Verdear” el sector energético requiere una sustitución en las inversiones en

fuentes de energía de carbono intensivas para inversiones en energía limpia

así como incrementos en la eficiencia energética. Muchas de esas inversiones

serán recompensadas en el futuro, a la vista del crecimiento en el mercado de

tecnologías renovables y la creciente preocupación sobre los costos sociales

generados por tecnologías basadas en combustibles fósiles18.

Políticas gubernamentales desempeñan un papel esencial en el fortalecimiento de incentivos para inversiones en energías renovables, incluyendo incentivos con calendario definido, feed-in tariffs (pagos por la energía

renovable que el usuario produce), subsidios directos y créditos fiscales19.

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la asignación de como mínimo el 1% del Pbi global para aumentar la eficiencia energética y expandir el uso de energías renovables creará empleos adicionales y producirá una energía más competitiva20.

una inversión anual de cerca del 1,25% del Pbi mundial en eficiencia energética y energías renovables podría reducir la demanda global por energía primaria en el 9% en 2020 y 40% en 205021.

turismo

el desarrollo del turismo, cuando es bien diseñado, podrá fortalecer economías locales y reducir la pobreza22.

Pesca

inversiones en la gestión de los recursos pesqueros, lo que incluye la creación de áreas marinas protegidas, desactivación y reducción de la capacidad de las flotas pueden recuperar los recursos pesqueros del planeta. Tal recuperación acarreará un aumento de las capturas de las actuales

80 millones de toneladas para 90 millones así como un significativo aumento

el número de empleos en el sector en 205023.

los beneficios oriundos de una transición de la industria pesquera superan de 3 a 5 veces la inversión necesaria para esta transición24.

La oferta de empleos en el sector pesquero sufrirá ajustes temporales

debido a la necesidad de recuperación de los recursos pesqueros. “Verdear”

el sector pesquero llevará a la pérdida de empleos a corto y mediano plazos,

pero a largo plazo la oferta crecerá nuevamente debido a la recuperación de

las existencias pesqueras25.

gestión de residuos

con inversiones de 108 mil millones de dólares por año en el “verdeamiento” del sector de residuos, el reciclaje global de residuos podrá ser triplicado hasta 2050. Eso llevará también a una reducción de

más del 85% en los montos destinados a rellenos sanitarios en comparación

a los niveles actuales26.



20. UNEP (2011b), p.12.21. UNEP (2011a).22. UNEP (2011b), p.11.23. UNEP (2011a). 24. UNEP (2011b), p.11.25. UNEP (2011b), p.13.26. UNEP (2011a).

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27. UNEP (2011a), p.1. 28. UNEP/ILO/IOE/ITUC (2008).29. UNEP (2011b), p.23.30. UNEP (2011b), p. 37.

Delineamentos de uma economia verde


tales inversiones podrán llevar a un reciclaje pleno de los residuos electrónicos, en comparación con niveles actuales del 15%27.

una ampliación en el 10% en la vida útil de todos los productos fabricados llevaría a una reducción semejante al volumen de los recursos extraídos.

la oferta de empleos en el sector de gestión de residuos e reciclaje crecerá en virtud del aumento en los residuos resultantes del crecimiento poblacional y de renta, pero los desafíos relacionados a la generación empleos decentes en ese sector también son considerables. Actualmente,

el reciclaje genera en torno de 12 millones de empleos en sólo tres países

(Brasil, China y Estados Unidos)28. En escenarios de inversiones verdes, el

crecimiento proyectado de la oferta de empleos en el sector de residuos será

del 10% comparado con las tendencias actuales.

transportes

inversiones anuales del 0,34% del Pbi mundial hasta 2050 pueden reducir la utilización de petróleo en 80%, comparado a los padrones actuales, pudiendo elevar las tasas de empleos en el 6%29.

los costos ambientales y sociales generados por el sector de transportes actualmente están en torno del 10% del Pbi de un país o región.

un “verdeamiento” del sector de transporte requiere la creación de políticas de fomento a la utilización de transportes públicos y no motorizados, eficiencia de combustibles y desarrollo de vehículos menos contaminantes.

ecOnOMíA veRde: pOSIble y deSeAble

El mensaje final transmitido por el Informe es el de que una economía

verde es sí deseable y posible. Posee un potencial en promover el tan ansiado

desarrollo sustentable y la erradicación de la pobreza con rapidez y efectividad.

Una economía verde favorece el crecimiento con la generación de renta y de

empleos.

Sin embargo, tal transformación está condicionada a dos grandes cambios:

en la manera como nuestra economía está estructurada y en el reconocimiento

de que el medio ambiente forma la base de nuestros bienes físicos, que deberán

ser administrados como fuente de crecimiento, prosperidad y bienestar30.

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Las inversiones verdes tienen gran potencial de fortalecer sectores y

tecnologías que serán los principales promotores del desarrollo económico

y social en el futuro, incluyendo tecnologías para energías renovables,

construcciones con eficiencia energética y de recursos y sistemas de transporte

de bajo carbono31.

Para ello, además de tecnologías, también serán necesarias inversiones

complementarias en el capital humano, incluyendo generar y compartir

estrategias, mecanismos y políticas que promuevan una transición hacia una

economía verde32.

Por lo tanto, la transición hacia una economía verde desencadena, según

el Informe, una serie de resultados deseables a largo plazo, sea en términos

económicos, sociales o ambientales. El Informe trae, para eso, directrices

claras de lo que podría hacerse en cada uno de los diez sectores analizados

para llevar a cabo tal transición. Luego, el documento trae subsidios para la

proposición de que la transición hacia una economía verde traerá beneficios

a largo plazo, que compensarán posibles pérdidas de corto plazo.

REFERENCIAS

Millenium Ecosystem Assessment (2005). Ecosystems and Human Well-Being: Synthesis. Washington, DC: Island Press.

OIT (2009). Programa Empregos Verdes. Brasília: OIT.

UNEP (2011a). Rumo a uma economia verde: caminhos para o desenvolvimento sustentável e a erradicação da pobreza, Press Release United Nations Environment Programme. Disponible en: <http://www.unep.org/greeneconomy/Portals/88/documents/ger/GER_press_pt.pdf>.

UNEP (2011b). Towards a Green Economy: pathways to sustainable development and poverty eradication. United Nations Environment Programme, p.4.

UNEP/ILO/IOE/ITUC (2008). Green jobs: towards decent work in a sustainable, low-carbon world. Nairobi: UNEP.



31. UNEP (2011b), p. 37.32. UNEP (2011b), p. 37.

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1. Profesor del Programa de Políticas Públicas, Estrategias y Desarrollo del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (PPED/IE/UFRJ) e investigador del Programa del Instituto Alberto Luiz Coimbra de Postgrado e Investigación de Ingeniería de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ).

2. Doctorando del Programa de Políticas Públicas, Estrategias y Desarrollo del Instituto de Economía de la UFRJ.

el carácter necesariamente sistémico de la transición en dirección a la economía verde ALExANDRE D´AVIGNON1

LUIZ ANTôNIO CRUZ CARUSO2

La economía verde como definida por el Programa de las Naciones Unidas

para el Medio Ambiente, en la publicación “Hacia una economía verde: guía

para el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza”, presenta una serie

de desafíos. Ella se dirigiría al bienestar humano y equidad social, reduciendo

los riesgos ambientales y la escasez de recursos, además de ser caracterizada

por baja intensidad en carbono. Seguramente esa no fue la primera vez que se

formuló una expresión que reproduce las aspiraciones de aquellos que buscan

modificaciones estructurales en la economía capitalista, dirigida a otros valores

que no la maximización de las utilidades, en un mercado hipotéticamente

perfectamente competitivo y tendiendo al equilibrio. El salto cualitativo de esa

óptica está esencialmente en la superación de la visión antropocéntrica de

la naturaleza y del planeta, en la cual éstos estarían a servicio del hombre y

dirigidos a sus necesidades. Como destacó René Passet (1991), el orden y los

ciclos de la naturaleza deben ser respetados para no agotar sus potencialidades

y fuentes de energía.

La biosfera y las interacciones de sus subsistemas (atmósfera, litósfera,

hidrósfera y medio biótico) determinan las condiciones bajo las cuales las

actividades humanas pueden realizarse, ya sean sociales o económicas. En

último análisis, será la biósfera la que determinará los límites y posibilidad

de la influencia mutua entre los seres vivos y el planeta. El hombre forma

parte de un todo, en el cual es una parte importante a causa de su capacidad

de intervención en el medio ambiente, pero no existe una jerarquía, en la

cual es responsabilidad del hombre ocupar la cumbre. Las relaciones entre

las sociedades humanas y la biósfera no pueden reducirse a su dimensión

económica o social. Las actividades humanas de la forma analizada por la

economía en las relaciones de producción, intercambio, consumo, etc. no

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El carácter necessariamente

sistémico de la transición en dirección

a la economía verde

Alexandre d'AvignonLuiz Antônio Cruz Caruso

constituyen nada más que una primera esfera de las prácticas humanas en

un orden con reglas específicas establecidas, incluida en una esfera social

más amplia, la sociedad civil, el estado, las ideologías, etc. Esta última, sin

embargo, está circunscripta, a su vez, sobre el universo, aún más amplio, de

la materia inanimada y de la materia viva, que la involucra y la sobrepasa.

Esas tres esferas, la de los modos de producción, la de la formación social y

la de la biósfera representan el conjunto en el cual se incluyen las actividades

humanas. La reproducción y los condicionantes de cada una de las tres esferas

pasan por la regulación de las otras dos. Siendo de inclusión la relación entre

esas tres esferas, es posible afirmar que los elementos de la esfera económica

pertenecen a la biósfera y obedecen a sus leyes, pero todos los elementos de

la biósfera no pertenecen, necesariamente, a la esfera de la economía y no se

someten a su orden. Como dijo James Lovelock (2001), la Tierra se tornó lo

que es por medio de su habitación por seres vivos y éstos han sido el medio

y no la finalidad del desarrollo del planeta.

Es interesante observar, sin embargo, que actualmente, asociado al título

del PNUMA en su página internacional en Internet, existe otro menor, que

dice: medio ambiente para el desarrollo. ¿Esta no sería una contradicción de

percepción en el Programa de qué sería la propuesta del documento publicado

definiendo una economía verde?

Pintar la economía neoclásica de verde no será la solución. Es necesario

un cambio estructural de la “administración de la casa” (oikos = casa + nomia

= administración, estudio o leyes, Houaiss, 2001), refiriéndose al planeta

como la casa de todos los seres vivos y, como tal, necesitando conservarse

y respetarse. Tornar la economía convencional verde, según la óptica del

PNUMA, es priorizar el crecimiento de la renta y del empleo. Estos últimos

estimulados por inversiones públicas y privadas que reduzcan las emisiones de

carbono y la contaminación y promuevan la eficiencia del uso de la energía y de

los recursos naturales, previniendo la pérdida de servicios de los ecosistemas

y biodiversidad. Las inversiones serían catalizadas y apoyadas por reformas

de la política pública y modificaciones regulatorias. La ruta propuesta de

desarrollo debería mantener, mejorar y, donde sea necesario, recuperar el

capital natural, visualizándolo como un bien económico crítico para generar

beneficios públicos, especialmente para poblaciones pobres cuyo sustento y

cuya seguridad dependen esencialmente de la naturaleza.

El estímulo a la participación prioritaria de los entes públicos y privados, en

el cual la acción de los agentes externos privados o públicos aparece como la

solución, es justamente la óptica criticada por Elinor Ostrom (2008). De acuerdo

con la autora, esa opción es resultado de una visión metafórica y específica

contenida en la “Tragedia de los Comunes”, de Garrett Hardin, de 1968, y en

el “Dilema del Prisionero” propuesto por modelo del mismo autor, además de

la “Lógica de la Acción Colectiva” desarrollada por Mancur Olson con la idea

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del polizón en las actividades conjuntas en una comunidad en favor del bien

público. Elinor contesta la solución hoy de intervención por la acción de un

estado coercitivo o regulador o por la definición de la propiedad por medio de

la privatización. Empíricamente, habría una lista enorme de fracasos en esas

opciones y las soluciones deberían ser siempre definidas caso por caso, por

medio de acuerdos entre los involucrados, para administrar lo que ella denomina

recursos de uso común, es decir, los bienes públicos. La autora describe una

serie de soluciones reales alternativas a la intervención externa.

En el documento del PNUMA, la biodiversidad, como ejemplo de un bien

público, no sería valorada correctamente en la economía neoclásica, así como

los servicios ambientales, los cuales contribuyeron para el bienestar humano y

el sustento de familias y serían fuente de nuevos empleos calificados en razón

de la definición de la propiedad. Estimar adecuadamente el valor económico

de esos servicios ambientales es fundamental para la identificación del capital

natural. Esa es una de las dimensiones que soportaría la transición hacia una

economía verde, estimulando el cambio de los antiguos indicadores económicos

y llevándolos a estimar la pérdida de capital natural como componente negativo

y no positivo de las cuentas nacionales. ¿Será que solamente la correcta

valoración de esos elementos asociada a las condiciones propicias serían

condiciones suficientes para esa transición?

¿Cómo atribuir entonces nuevos parámetros a una economía verde, si la

discusión esencial de la equidad y de la participación local queda al margen?

La avidez de consumo de recursos naturales y energéticos de países

industrializados demuestra que este no es un modelo de desarrollo que

respeta la biósfera, sus principios y ritmo de regeneración. El legado dejado

por la opción del desarrollo basado en combustibles fósiles destacó temas

globales como los cambios climáticos y la destrucción de la capa de ozono,

desvelando opciones económicas que se impusieron, causando el abandono

de innovaciones que podrían haberse estimulado por sistemas nacionales de

innovación, que incluirían I+D, aparato legal de estímulo y sistema de patentes,

como fue el caso para los combustibles fósiles. Un ejemplo importante sería

el uso intensivo de la biomasa por medio del BTL (Biomass to Liquid) o BTG

(Biomass to Gas) en un ritmo de crecimiento apropiado a la capacidad de

regeneración de los recursos naturales. La energía solar térmica y fotovoltaica,

eólica, hidrógeno, acumuladores más eficientes, etc. serían otros ejemplos

que no se explotaron adecuadamente en detrimento de una ruta tecnológica

predominante, abandonando otras opciones.

Es importante recordar que Rudolf Diesel patentó su motor para trabajar con

aceites vegetales, en el caso, de maní, e, incluso antes de su presentación

en la Feria Mundial de París, Francia, en 1898, ya existían manufacturas de

vehículos con motores eléctricos. Estos últimos se proliferaron en el transporte

público con los tranvías, que posteriormente fueron sustituidos por vehículos de





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combustión interna en varias ciudades. En caso no hubiera una imposición de

sectores económicos específicos, esas tecnologías podrían haber convivido y

posibilitado un compartimiento de todas las inversiones de sistemas nacionales

de innovación. En ese caso, las opciones hoy en términos de desarrollo de

las tecnologías consideradas como alternativas hubieran sido mucho más

prometedoras, amplias y generalizadas. Ese pequeño relato histórico presenta

otros temas relacionados a la economía verde: actualidad y temporalidad.

¿Será que los problemas generados por la economía practicada hasta hoy

podrán ser superados con la adopción de la opción económica propuesta por

el PNUMA, los próximos 20 años, como indican las opciones de escenario

expuestas en “Hacia una economía verde: guía para el desarrollo sostenible

y la erradicación de la pobreza”? ¿El modelo de economía propuesto no

debería haberse adoptado hace más tiempo en razón de los temas globales

que enfrentamos actualmente como el calentamiento global? ¿El momento

ya no es tardío?

Por lo tanto, además del acceso equilibrado a los recursos naturales y

energéticos por la población del planeta, sería necesario el desarrollo de

tecnologías con características de las vocaciones regionales y la no imposición

de una ruta tecnológica derivada del aumento de escala y la ganancia de corto

plazo. Las tecnologías relacionadas a la quema de combustibles fósiles líquidos

o sólidos en ciclos termodinámicos capaces de aprovechar, de forma general,

como máximo el 30% de la energía suministrada, en vez de alternativas más

elegantes, como, por ejemplo, la fabricación de polímeros, se tornan ejemplo

de la imposición de caminos únicos, dominados por grandes organizaciones

globalizadas. La cogeneración de energía y sistemas fijos integrados de

generación de energía eléctrica y calor, por ejemplo, son mucho más eficientes

y proporcionarían rendimientos hasta un 50% superiores a aquellos motores

que equipan los automóviles.

La equidad temporal también sería un elemento bastante importante para

tomarse en cuenta, pues nos remite a una de las concepciones del concepto

de desarrollo sostenible contenidas en “Nuestro futuro común”, publicación

resultante del Informe Brundtland, de 1987. El libro tiene como una de las

definiciones del concepto: “El desarrollo que trata de satisfacer las necesidades

de la generación actual, sin comprometer la capacidad de las generaciones

futuras de satisfacer sus propias necesidades”. Eso significa permitir que las

personas, ahora y en el futuro, alcancen un nivel satisfactorio de desarrollo

social y económico y de realización humana y cultural, utilizando, al mismo

tiempo, un uso razonable de los recursos de la tierra y preservando las especies

y el hábitat. Este último elemento no aparece explícitamente en el concepto de

economía verde propuesto por el PNUMA, pero aparece cuando se previne la

pérdida o agotamiento de servicios ambientales y de biodiversidad.





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La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio

Climático, además de acoger conceptos como el de la precaución y el de

las responsabilidades compartidas, pero diferenciadas, presenta también

otro relacionado a una economía internacional favorable y conducente al

crecimiento y al desarrollo sostenible, en especial en los países en desarrollo.

Esa percepción de cooperación internacional es fundamental para que haya

una transformación estructural en la economía. La creación de sistemas

nacionales de innovación, integrados en sistemas internacionales, promoviendo

tecnologías armónicas con el medio ambiente, dirigidas a la conservación de la

biodiversidad y de los servicios ambientales, libres de patentes y que revierta

el proceso de degradación del planeta es imprescindible. Mecanismos de

mercado o de regulación de Estado están lejos de tener la vitalidad para un

cambio radical de la relación con una administración de la casa (planeta) que

armonice la interacción de las actividades humanas con el medio ambiente

biótico y abiótico. Esos mecanismos o no ofrecen informaciones adecuadas,

como es el caso del precio en los mercados o no tiene informaciones suficientes,

en el caso del estado. Además, esos mecanismos parecen no viabilizar el ritmo

compatible con las necesidades de reversión del proceso de degradación y de

supresión de la pobreza y ofrecer calidad de vida a los habitantes de la biósfera.

Un sistema nacional de información con objetivo específico en la creación de

alternativas acordadas asociando las partes interesadas podría investigar

y desarrollar tecnologías con características sostenibles y ambientalmente

armónicas.

Las ópticas Schumpeteriana y Neoschumpeteriana ofrecen algunos

elementos importantes para repensar la economía. Ellas se enfocan en la

tecnología como vector de transformación de las sociedades humanas y

presentan el concepto de destrucción creativa, que corrobora la idea de utilizar

la crisis como elemento de impulso, además de visualizar no una economía con

tendencia al equilibrio, sino un sistema siempre en mutación, rediseñándose

a cada momento en que surgen nuevas opciones, es decir, otros paradigmas

tecnológicos. En el caso de la economía evolucionista, podría haber rupturas con

los paradigmas convencionales para que se impusieran nuevas tecnologías que

sustituirían las antiguas. En el caso ambiental, el enfoque de las rupturas serían

las opciones tecnológicas cada vez más limpias, sustituyendo aquellas que

se tornaron “obsoletas” climática y ambientalmente. Ese camino seguramente

no ofrecería ganancias extraordinarias a los emprendedores, pues todavía no

tendrían escala y competitividad, pero tomarían en cuenta las externalidades

negativas causadas por las tecnologías convencionales ambientalmente

obsoletas. Serían necesarios mecanismos de incentivo transitorios para que

ellas aumentaran escala y pudieran obtener autonomía. Esos incentivos serían

retirados de los impactos negativos, es decir, externalidades negativas de las

tecnologías convencionales. Por ejemplo, el valor de internaciones hospitalarias

causadas por el uso de transporte individual en grandes ciudades, que dejaría





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de ser pagado por el poder público en caso se sustituyera ese tipo de transporte

en el centro de las mismas por opciones colectivas sin emisión.

En las reflexiones contenidas en el documento del PNUMA, en la transición

hacia una economía verde, estarían presentes dos tipos de mitos. El primero

se refiere a la no coexistencia simultánea de crecimiento económico y

sostenibilidad ambiental. El segundo se refiere a una interpretación de que la

transición representaría una forma para que los países ricos perpetuaran la

pobreza de los países en desarrollo. Para eliminar esos mitos, los autores del

documento utilizaron el modelo de proyección T-21 (Threshold 21) y simularon

el comportamiento de algunas variables, generando escenarios para una

economía verde. Además, compararon esos resultados con los resultados de

un modelo tendencial (BAU – business as usual) y concluyeron que existen

muchas ventajas en invertir en capital natural. La utilización de escenarios

para despliegue de las condiciones actuales es una herramienta útil, pero

bastante frágil cuando se trata de una perspectiva de 20 años, como en el

caso propuesto.

El modelo T21 fue concebido, según los autores, para apoyar un proceso

de planificación global e integrado de países. Está formado por tres pilares:

económico, social y gobierno, siendo importante destacar que el pilar

económico está integrado por los sectores de agricultura, industria y servicios,

que se caracterizan por funciones de producción Cobb-Douglas con entradas

de trabajo, capital y tecnología (Mahmoud y El Sebaei, 2005). En ese modelo

de equilibrio general se introdujeron variaciones en la dinámica de algunos

sectores para verificar cuál sería el impacto futuro en el PBI, empleo, intensidad

de recursos utilizados, emisiones e impactos en el medio ambiente. Se eligieron

ocho sectores principales como aquellos con capacidad de definir tendencias

de transición a una economía con alivio de la pobreza, inversión en capital

natural y su recuperación, creación de empleos y mejora de la equidad social,

incentivos a las energías renovables y eficiencia energética, movilidad y

sustentabilidad urbana.

En el primero de ellos, el de florestas, serían necesarios: reducción de

la deforestación y ampliación de la reforestación; certificación de productos

oriundos de las florestas; pago por servicios ambientales; y REDD+,

presuponiendo cambios legales y en el gobierno local. Seguramente, ese

sería un camino prometedor, pero es importante recordar que todavía no hubo

la reglamentación de REDD+ y que las actividades convencionales, como

pecuaria y monoculturas exportadoras, son grandes vectores contrarios a esa

perspectiva. Serían necesarias otras medidas relacionadas al estímulo a la

práctica de semiconfinamiento o confinamiento pleno del rebaño para liberar

áreas, al estímulo de uso de residuos para generación de energía, etc.

El segundo sector necesitaría cambios en la agricultura familiar y en el

agronegocio en dirección a: prácticas de administración de la fertilidad del





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suelo; uso sustentable y más eficiente del agua; diversificación de semillas;

administración de la salud animal y vegetal; nivel apropiado de mecanización;

administración integrada de pesticidas; y administración integrada de nutrientes.

Presupone también la reducción o eliminación de subsidios que distorsionan

el costo real de insumos agrícolas. Es interesante reforzar que las actividades

integradas, agrosilvopastorales, son soluciones no convencionales que, como

biodigestores que producen el biogas y el biofertilizante, merecen el debido

destaque. Es importante recordar que sistemas integrados pueden atender gran

parte de las necesidades de energía y de materias primas de una actividad

rural, tanto familiar como empresarial. El residuo, cuando bien utilizado en las

actividades rurales, se torna fuente de energía y biofertilizante.

El tercer sector se relaciona a la escasez de agua y presupone una mejora

de la administración de la oferta y del uso eficiente de las aguas; reservatorios

de agua y saneamiento en los países en desarrollo, asociado a los cambios en

arreglos institucionales. En ese caso, el enfoque principal serían los cuidados

con los recursos hídricos, actualmente amenazados por la contaminación

causada por la falta de saneamiento. Ese seguramente sería el vector principal

para reducción de enfermedades de transmisión hídrica y generación de

condiciones de calidad de vida a la población pobre en la mayoría de los

países en desarrollo.

En la pesca, el cuarto sector, se indica el manejo sostenible de la pesca.

Se presupone reforzar la administración de la actividad y financiar la

reducción del exceso de la capacidad mundial de pesca. En ese caso, la

óptica es claramente de intervención externa, que puede dificultar soluciones

innovadoras relacionadas a maricultura y otras prácticas de repoblación de

los océanos, ríos y lagunas.

Respecto al quinto, el ecoturismo, éste conduciría al desarrollo de la

economía local y a la reducción de la pobreza. El “verdeamiento” del sector

aumentaría la participación de la comunidad local, especialmente de los pobres,

en la cadena de valor del turismo, reduciendo la pobreza. Las actividades

turísticas muchas veces no tienen ningún compromiso con las actividades

locales y, al contrario, degradan el local, pues pasan a convertirse en destino

de varios tipos de turistas que no tienen compromiso de interacción local,

interesándoles solamente usufructuar del bien ambiental. Será necesario un

cambio bastante acentuado de cultura en el sector para que el turismo se

convierta en un vector de reducción de pobreza.

Respecto a las energías renovables y eficiencia energética, sexto sector,

se indica el aumento de la oferta de energía resultante de fuentes renovables,

reduciendo los riesgos de aumento de los precios volátiles de los combustibles

fósiles, además de proporcionar beneficios de mitigación. Habría un

considerable potencial para crecer en ese sector, por medio de inversiones

en energías renovables, incluyendo biocombustibles de segunda generación.





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El “verdeamiento”, en ese caso, requeriría inversiones en energía limpia en

sustitución a inversiones carbono-intensivas, así como mejoras de eficiencia

energética. Las inversiones en energías renovables y políticas energéticas

podrían mejorar los estándares de vida y la salud de las poblaciones.

Hasta el inicio de la crisis económica, las inversiones en energías de

fuentes alternativas renovables y eficiencia energética estaban creciendo,

excluyendo fuentes nucleares y grandes centrales hidroeléctricas. En 2004,

llegaron a US$ 46 mil millones y se multiplicaron casi cinco veces el 2008,

llegando a US$ 173 mil millones, prácticamente el 10% de las inversiones

en infraestructura energética en el mundo según documento del PNUMA.

Solamente en generación de energía eléctrica, se llegó a 42GW de potencia

instalada, prácticamente una cuarta parte del total de ese año, 190GW. Las

tasas porcentuales de aumento de las inversiones, que incluyen desde I+D

privado y de gobiernos hasta programas de empresas privadas y agencias

de gobierno, se asociaron a la generación distribuida, en la cual se prioriza la

pequeña producción descentralizada en vez de la centralizada.

De acuerdo con el IPCC, para estabilizar la concentración de CO2e en un

nivel de 450 ppm el 2030 será necesario una reducción del orden del 60%

en las emisiones de CO2e con relación a las emisiones de 1990. Ese desafío

significa que en pocas décadas será necesaria una completa reestructuración

de la infraestructura energética en el planeta. Esos cambios, todavía no

precisamente estimados, según el Informe Stern, están alrededor de 1% del PBI

mundial. Eso significaría, si tomamos en cuenta el PBI global del 2007, de US$

54 trillones, que los valores necesarios serían US$ 540 mil millones por año. La

Agencia Internacional de Energía señaliza, en las perspectivas del 2008, que

será necesaria una inversión de US$ 550 mil millones en energías de fuentes

alternativas renovables por año de hoy hasta el 2030 para que se estabilicen

las concentraciones en 450 ppm de CO2e. En el caso de New Energy Finance’s

Global Futures, se estima un promedio anual de inversiones de US$ 515 mil

millones. Seguramente esos valores son muy superiores hoy que aquellos

verificados los años antes de la crisis y serían necesarios por lo menos tres

años de crecimiento en un 50% a.a. para que se llegara a los niveles necesarios

solamente en el sector de energía, tomando en cuenta el nivel del 2009, de US$

162 mil millones. Formas de generación de energía distribuidas y asociadas a

otras actividades económicas serían fundamentales para esa transición. Eso

significa dejar los parámetros de generación distribuida con tributación facilitada

para la descentralización y el estímulo a la autoproducción.

En los transportes, séptimo sector, la mejora de la eficiencia energética de

los modos sería la modificación en la lógica de transporte privado a transporte

público o a transporte no motorizado. La movilidad urbana está íntimamente

vinculada a la ocupación del territorio por el hombre. La concentración

observada las últimas décadas en los países en desarrollo compromete la





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sustentabilidad de las ciudades y éstas terminan “dominando” un espacio

mucho más allá de sus fronteras. El ordenamiento de la ocupación del territorio

urbano y el incentivo para revertir el flujo migratorio parecen elementos

fundamentales para que el flujo de vehículos no continúe creciendo en estos

centros y comprometa aún más la salud de la población. El uso de transporte

público electrificado y de calidad y de otros alternativos es factor fundamental

para que exista la transición.

Y, finalmente, en la industria de manufactura, se propondría prolongar la vida

útil de los productos fabricados por medio de mayor énfasis en el rediseño,

remanufactura y reciclaje, los cuales constituyen el núcleo de producción en

circuito cerrado. Este octavo sector sería de vital importancia. Pero, ¿cómo

reducir el ritmo de crecimiento de la producción para una población que

también crece? Respetar los ciclos de la naturaleza y generar residuos en

un ritmo que ésta pueda absorberlos parece el camino más correcto. Sin

embargo, es necesario utilizar instrumentos más sofisticados, como el análisis

del ciclo de vida para que se aumente la eficiencia del uso de los recursos

naturales y, consecuentemente, de los energéticos, reduciendo abruptamente

la cantidad de materias primas en los bienes de consumo y duraderos. La

Unión Europea ya adopta el factor 4 de reducción, es decir, una cuarta parte

de la cantidad de materias primas utilizadas para los nuevos productos.

Ya hay países que señalizan esta reducción con un factor 10. Modificar la

cultura del uso de las commodities vírgenes para uso en reciclables genera

conflictos sectoriales bastante significativos. Alterar el ritmo establecido de

crecimiento de la producción de mineral de hierro, soya y carne es una tarea

enorme. Desmaterializar la sociedad contemporánea parece todavía un sueño

distante.

Usando los cambios en las variables propuestas por el documento y

aplicándolas al modelo T21, los escenarios de economía verde apuntan hacia

un crecimiento más rápido que aquella tendencia, manteniendo y restaurando

el capital natural, además de promover la reducción de la pobreza (UNEP,

2011). Esa aplicación es semejante al programa World 3-91, ejecutado para

formulación de los “Límites del crecimiento”, publicado por primera vez en

1972, después reeditado como “Más allá de los límites del crecimiento” en

1992 y finalmente republicado el 2004 con el título “Límites del crecimiento:

la Actualización de 30 Años”, mostrando que había esperanzas, pues todavía

no habíamos sobrepasado los límites sin regreso. El modelo de los límites,

basado en la dinámica de los sistemas de Jay Forrester, funcionaba de forma

muy agregada y no tomaba en cuenta ninguna modificación política, guerra o

escasez generalizada.

O segundo mito discutido en el documento, que la transición representaría

una forma de que los países ricos perpetuaran la pobreza de los países en

desarrollo, encuentra mayores problemas para ser desmentido. De acuerdo con





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Kemp y Soete (1992), ya estaríamos en una transición de la economía basada

en los combustibles fósiles hacia una economía de bajo carbono. En esa etapa,

las actividades económicas más verdes utilizarían, de forma predominante,

tecnologías end-of-pipe y algunas tecnologías más limpias. Para avanzar en

la dirección de una economía de bajo carbono deberían realizarse inversiones

para la generación y difusión de tecnologías más limpias. La difusión de un

conjunto de tecnologías más limpias está condicionada a un cambio en el

cual son necesarias modificaciones en el marco institucional, que soporten

las actividades económicas. Una reorientación de las políticas educativas y

de ciencia y tecnología y una integración de las políticas ambientales con las

de otras áreas también serían necesarias.

A largo plazo, muchas actividades económicas verdes serán resultado

de la convergencia de tecnologías como la nanotecnología, biotecnología

y tecnologías de información y de comunicación. El documento del PNUMA

llama la atención al hecho que el modelo de transición de la actual economía

hacia la economía verde necesita un marco regulatorio bien planificado que

genere incentivos para dirigir actividades económicas verdes, así como

retirar barreras a inversiones verdes. Sin embargo, la transición depende no

solamente de innovaciones institucionales, sino de innovaciones tecnológicas.

Algunas de esas innovaciones son complejas, de naturaleza multidisciplinaria,

requieren complementaridades entre empresas e institutos de investigación.

Miles y Leite (2010), al citar Roco (2007), identifican cuatro generaciones

en el proceso de desarrollo de nanotecnologías: nanoestructuras pasivas;

nanoestructuras activas; sistemas de nanosistemas tridimensionales y

nanosistemas moleculares heterogéneos. Solamente en la primera generación

encontramos algunas evidencias de esfuerzos de investigación y generación

de innovaciones en países en desarrollo.

Según Fonseca, Bianchi y Stallivieri (2010), el punto central de la

biotecnología moderna se articula alrededor de los conocimientos básicos de

la ingeniería genética, es decir, biología molecular, genómica y proteómica.

Sin embargo, el 2009, del total de proyectos en genomas, 91% estaban

concentrados en Estados Unidos, Inglaterra, Japón, Francia y Alemania. Si

existe una tendencia de que las nuevas tecnologías sean dominadas por los

países desarrollados, conviene agregar una reflexión adicional sobre transición

socio-técnica. Según Geels y Schot (2007), el régimen socio-técnico es una

versión ampliada del régimen tecnológico de Nelson y Winter (1982), que

se refiere a rutinas cognitivas compartidas en una comunidad de ingeniería

que explican estándares de desarrollo a lo largo de trayectorias tecnológicas.

Los sociólogos de la tecnología ampliaron esa explicación, argumentando

que los científicos, tomadores de decisiones políticas, usuarios y grupos de

intereses especiales también contribuyen para la estandarización del desarrollo

tecnológico.





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Si existe un régimen tecnológico dominado por los países desarrollados, que

condiciona fuertemente el desarrollo tecnológico de los países en desarrollo,

es posible que se construyan ventanas de oportunidad, que podría ser

particularmente favorable al desarrollo de tecnologías más limpias basadas en

nanotecnología y en biotecnología. Seguramente no existe ninguna garantía

de que se realice eso, pues tener la tecnología y las rutas de desarrollo agrega

valor al producto de los países desarrollados.

Respecto a la formación profesional y a las calificaciones, el documento

enfatiza la necesidad de reclasificar la fuerza de trabajo, teniendo en vista la

reestructuración productiva necesaria a la transición hacia una economía verde.

Ese énfasis es particularmente importante para la modificación en la matriz

energética que están realizando los países desarrollados. Se destaca también

en el documento que el retroceso de las inversiones en activos pesqueros

generará una necesidad de reclasificación de los trabajadores de ese sector.

Además, vale la pena destacar que, de acuerdo con OCDE (2011), personas

calificadas desempeñan un papel crucial en la innovación a través de nuevos

conocimientos que generan, del modo como adoptan y adaptan ideas existentes

y de su capacidad de aprender nuevas competencias y de adaptarse a un

ambiente en modificación. OCDE destaca también, la importancia de conocer

los diferentes tipos de calificación que contribuyen para la innovación y las

mejores formas de construirlos, para diseñar políticas que contribuyan para

un desarrollo duradero de esas calificaciones.

En ese sentido, OCDE apunta también que las calificaciones para la

innovación podrían ser cualquier habilidad, competencia o atributo que

contribuya para la implantación de nuevos productos, procesos, métodos de

comercialización o métodos de organización en el local de trabajo. Cuando

se trata de establecer algún tipo de medición, el enfoque recae sobre el

grupo designado por recursos humanos en ciencia y tecnología (RHCT). Los

RHCT son las personas involucradas o que tengan la formación adecuada

para involucrarse en la producción, desarrollo, divulgación y aplicación de la

sistemática científica y tecnológica del conocimiento. Dentro de RHCT, los

investigadores constituyen un grupo importante, pues la eficacia de los gastos

en I+D depende críticamente de la asignación eficiente de los trabajadores

directamente involucrados en la ejecución de I+D. Por lo tanto, la cantidad

de esos trabajadores es un importante indicador de la capacidad científica y

tecnológica de una nación. El 2006, existían aproximadamente cuatro millones

de investigadores trabajando en I+D en los países de OCDE, es decir, una

proporción de 7,4 investigadores por 10.000 empleados (OCDE, 2011).

Aunque no haya un indicador equivalente para los países en desarrollo y

como los índices de conclusión de cursos superiores son más bajos, podemos

deducir que dichos países presentan una expresiva diferencia en su capacidad

de generar innovaciones en relación a los países desarrollados. De esa forma,





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en el caso que los países en desarrollo no tengan políticas claras y si no se

adoptan regulaciones internacionales que favorezcan la transferencia de

tecnologías de los países desarrollados a los países en desarrollo, el segundo

mito puede tornarse realidad.

El documento del PNUMA presenta otro punto delicado al discutir el concepto

y asociarlo a sectores que más generan emisiones de GEI antropogénicos

en los países en desarrollo, como agricultura y florestas, relacionados al uso

de la tierra. Los países desarrollados todavía son los que más emiten en

conjunto y los sectores responsables por gran parte de las emisiones en esos

países, como la generación de energía convencional a carbón, transporte

y edificaciones, quedaron prácticamente fuera de la discusión – excepto

transporte y energías renovables. Sería necesario explicitar la parte que le

corresponde a los desarrollados y sugerir soluciones para descarbonizar sus

economías y mecanismos para que contribuyan efectivamente para “verdear”

las economías da aquellos en desarrollo.

De esa forma, el documento parece presentar una visión excesivamente

optimista en relación a los efectos de la transición. Una efectiva transición

hacia una economía verde ocurriría si hubiera una alteración en la óptica sobre

las soluciones preponderantes contenidas en el informe del PNUMA, como

aquellas asociadas a la intervención del Estado regulador o a la definición de

los derechos de propiedad por medio de la privatización propuesta por los

neoliberales.

Las soluciones locales parecen dar indicios y pueden tornarse importante

elemento inductor de innovaciones vocacionales, asociada a las partes

interesadas. La búsqueda por soluciones flexibles, en las cuales haya una

mayor participación de las comunidades afectadas parece ser un factor decisivo

para la transición deseada. El cuestionamiento de la avidez por recursos

naturales y energéticos por parte de los países desarrollados en detrimento

de los países en desarrollo parece un elemento fundamental. La equidad en

el uso de estos recursos, sin duda, tornaría el mundo más solidario y fraterno

en dirección a una economía más armónica con el medio ambiente, utilizando

otras líneas teóricas, además de la neoclásica, para la búsqueda de alternativas

a la ruta de degradación que existe actualmente.

REFERENCIAS

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Fonseca, M.G.D., Bianchi, C. y Stallivieri, F. (2010). Biotecnologia no Brasil: uma avaliação do seu potencial empresarial e industrial. Brasília: SENAI.

Geels, F. W. y Schot, J. (2007). Typology of sociotechnical transition pathways. Research Policy, Amsterdam, 36, 399–417.

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Kemp, R. y Soete, L. (1992). The greening of technological progress: an evolutionary perspective. Futures, 24(5), 437-457.

Lovelock, J. (2001). Gaia – Um modelo para Dinâmica Planetária e Celular. In W. I. Thompson (org.), Gaia, uma teoria do conhecimento. 3ª. São Paulo: editora Gaia.

Mahmoud, A. S. y El Sebaei, N. M. (2005). Workshop on “T21 model as a tool for studying the future of development in developing countries”. Cairo: Center for Future Studies.

Meadows, D. y Randers, J. (2007). Limites do crescimento, a atualização de 30 anos. Rio de Janeiro: Qualitymark.

Miles, I. y Leite, E. (2010). Nanotecnologia: oportunidades para a indústria e novas qualificações profissionais. Brasília: SENAI.

Nobre, M. y Amazonas, M. C. (2002). Desenvolvimento sustentável: a institucionalização de um conceito. Brasília: IBAMA.

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Ostrom, E. (2008). Governing de Commons, the evolution of institutions for collective action, 22a. edición. Cambridge: University Press.

Passet, R. (1979). L´Économique et le vivant. Paris: Payot.

UNEP (2011). Towards a green economy: pathways to sustainable development and poverty eradication – a synthesis for policy makers. Disponible en: <www.unep.org/greeneconomy>.





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1. Profesor del Centro de Desarrollo Sostenible de la Universidad de Brasilia (CDS/UnB) e investigador asociado al Instituto Sociedad, Población y Naturaleza (ISPN). Este trabajo fue realizado con apoyo de la Unión Europea, por medio de los proyectos Enlaces Ecosociales entre los Bosques Brasileños: Medios de Vida Sostenibles en Paisajes Productivos (FLORELOS) y Environmental Governance in Latin America and the Caribbean (ENGOV), entre otras fuentes, pero no representa necesariamente los puntos de vista de las instituciones o fuentes, siendo de responsabilidad exclusiva del autor.

2. Alemania, Países Bajos, Noruega, Suecia y Reino Unido.

¿economía verde y/o desarrollo sostenible?DONALD SAWYER1

Además de gobernanza internacional y reducción de la pobreza, la cumbre

Rio+20 en 2012 tendrá como tema central la economía verde (ONU, 2011).

Ese término, que surgió en el contexto de la Rio-92 (Adams, 1997), fue

recientemente elaborado y divulgado en el mundo en informe del PNUMA

(UNEP 2011). En poco tiempo, se volvió prácticamente consensual (Belinky,

2011). Parece presentarse como alternativa al desarrollo sostenible, que había

sido consagrado en Rio de Janeiro en 1992.

La economía verde está relacionada directamente a cambios climáticos:

bajo carbono, eficiencia energética, energía renovable etc. (Gouvello, 2010;

ESMAP, 2010). Con el objetivo de relativizar el fuertísimo énfasis en clima

después de 2007, la biodiversidad y los ecosistemas fueron reincorporados

en el discurso por medio de la iniciativa TEEB (“The Economics of Ecosystems

and Biodiversity”), organizada por el PNUMA y financiada por la Comisión

Europea y gobiernos europeos2 (Sukhdev, 2010, 2011). Por otro lado, los

impactos ambientales referentes a la polución industrial y a los residuos

urbanos (la “agenda marrón”) y al agua superficial y subterránea (la “agenda

azul”) continúan sin la misma atención. Los flujos de agua atmosférica (“ríos

aéreos”), que podrían ser una “agenda blanca”, continúan invisibles en las

esferas políticas (Salati, 2009; Arraut et al., 2011).

El tratamiento que será dado a la economía verde hará mucha diferencia

para las políticas públicas, el papel del Estado (la gobernanza que tenemos

actualmente), los modelos de producción y consumo y los rebatimientos

en los diversos territorios en Brasil y en el mundo. Los efectos positivos

esperados podrán no verificarse, como también podrán surgir efectos negativos

inesperados, al menos si no hubiera un análisis adecuado de todos los aspectos

en juego.

El uso del término economía verde, aparentemente en el lugar de desarrollo

sostenible, término considerado desgastado o vacio (FASE, 2011), merece una

serie de cuidados. Urge evitar que los efectos acaben siendo insignificantes o

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¿Economía verde e/o desarrollo sostenible?

Donald Sawer

incluso perversos, especialmente en la medida en que el foco queda desviado

para asuntos y espacios geográficos menos importantes, sin mantener los

diversos ecosistemas funcionando y sin atender las necesidades humanas

actuales y futuras.

A pesar de las semejanzas y del apelo mercadológico, economía verde

implica gran riesgo de transformarse en algo muy diferente del desarrollo

sostenible. Aunque limitado y vago, el termino desarrollado sustentable

(Brundtland, 1987) y su significado explícito (atendimiento de las necesidades

del presente sin perjudicar el atendimiento de las necesidades de las futuras

generaciones) fueron consagrados por todos los países del mundo en 1992.

Hay que tomar en cuenta que cualquier lenguaje diplomático consensual, aún

más cuando es acordado globalmente, es necesariamente vago. Ocurre que

economía verde, además de la falta de respaldo político, puede ser peor que

desarrollo sostenible en términos de su significado implícito y sus posibles

usos y abusos.

Por tratarse de la atención a las necesidades de la presente y futuras

generaciones, o sea, en el fondo, por comprender la equidad intra e inter-

generacional, el desarrollo sostenible es necesariamente sistémico. La economía

verde, por otro lado, podrá no pasar de la suma superficial de algunos sectores

o camadas adicionales. Puede limitarse a algunas actividades o proyectos

verdes actualmente en la moda, tales como paneles fotovoltaicos, molinos

eólicos, parques nacionales remotos, puntos de reciclaje de basura, huertas

orgánicas y posadas ecoturísticas en la selva, sin cambiar lo principal, que

son los modelos de producción y consumo insostenibles. La economía verde

fácilmente acaba volviéndose en lavado verde cosmético (greenwashing).

Economía verde, por medio de valoración monetaria e instrumentos

económicos, tiende a reducir todo a dinero, a valores monetarios, previendo

pagos hechos por contaminadores y recibidos por prestadores de servicios

ambientales (World Bank, 2010). No se trata necesariamente de “ambientalismo

de mercado” (FASE, 2011), pero no es verdad que todo es o debe ser

mercadería. No hay como evitar el cálculo de costos y beneficios y la realidad

del mundo financiero, pero también no todo en la sociedad, en la población y

en la naturaleza son bienes o servicios. No hay mercado de seres humanos,

culturas, derechos, salud, flora, fauna o funciones ecológicas.

Peor aún, difícilmente habrá dinero suficiente en Brasil o en el mundo para

pagar por todos los servicios ambientales existentes. Por ejemplo, para fines

de raciocinio, si las Reservas Legales y Áreas de Preservación Permanente

previstas en el Código Forestal brasileño tuvieran un área total de 100 millones

de hectáreas y los dueños recibieran sólo R$ 200 por hectáreas por año para

no deforestar esas áreas, valores conservadores, el total anual seria R$ 20 mil

millones. El Programa Bolsa Família cuesta R$ 15 mil millones por año. Sería

posible que el gobierno gastase más con pagos por servicios ambientales

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que con Bolsa Família? El Banco Mundial estima que Brasil necesitaría de

R$ 34,2 mil millones por año para reducir las emisiones de carbono (Agencia

Brasil, 2010; World Bank, 2010). Otros estiman R$ 20 mil millones (EFE, 2010).

Mientras tanto, el gobierno está intentando, con dificultad, cortar R$ 50 mil

millones de su presupuesto.

El Pago por Servicios Ambientales (PSA) tiene amplio reclamo, pero merece

cuestionamientos (Amazonas, 2010; Pirard et al., 2010). Uno de los riesgos

de pagar algunos productores por sus servicios prestados es que sugiere que

todos los otros que no recibieron esos pagos no están obligados a comportarse

correctamente. Otro riesgo es la sugerencia de que quien comienza con PSA,

pero después deja de recibir en cualquier momento, tiene derecho de destruir.

Existe, además, el problema del polizón. En ese caso, productores rurales

que no protegen la naturaleza se benefician gratuitamente de los servicios

prestados por los productores que sacrifican la producción en beneficio de la

naturaleza.

Existen también cuestiones éticas fundamentales. ¿Sería correcto pagar

alguien para no hacer mal a los otros? ¿Las externalidades negativas no deben

ser incorporadas por los productores, en vez de ser simplemente pasadas a los

contribuyentes o consumidores? Por otro lado, ¿las externalidades positivas

exigen remuneración? Si hubiera compensación, como puede ocurrir en el caso

de pagos internacionales, ¿no hay una especie de “indulgencia”, pagándose

para poder continuar pecando (contaminando)?

Sobre las transferencias internacionales de nuevos y adicionales recursos

financieros de países desarrollados para países en desarrollo, se puede insistir

en cobrar, sin duda, pero también no se debe esperar mucho, especialmente

en el caso de países relativamente desarrollados como Brasil, que además

pretende ocupar un lugar de liderazgo mundial. Está claro que las prioridades

de los donadores serán las pequeñas islas y África.

Es importante percibir que existen intereses económicos por atrás de las

nuevas propuestas. Por un lado, cambiar el sustantivo de desarrollo, con

diversas dimensiones (al menos social y ambiental, si no otras) para “economía”

pinza apenas una de las dimensiones. Tiende a empoderar los economistas y

sus “instrumentos económicos” en lugar de regulación estatal, que es tasada

de “mando y control”. Naturaleza se torna “capital natural”. ¿Tendría ese

abordaje un fondo corporativista profesional? Del otro lado, muchos gobiernos,

empresarios y ONGs están buscando oportunidades de negocios verdes y de

administración de los fondos que serán establecidos.

Gobernanza internacional o global, a su vez, tiende a empoderar el PNUMA

o una agencia sucesora para ganar recursos financieros y subir de status para

transformarse en una super-agencia internacional especializada, eventualmente

con poder de policía internacional. Si eso ocurre, su actuación seria en gran

medida controlada por los donadores, los países desarrollados.


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Al mismo tiempo, la gobernanza internacional o global contradice la

soberanía, que continua siendo un principio fundamental, prácticamente

sagrado. Aunque problemática, en términos prácticos, la soberanía sólo debe

ser relativizada en casos extremos de violaciones graves, no en la gestión de

rutina, en el día a día. Sería más coherente y defendible si esos casos fuesen

aprobados por las Naciones Unidas, no sólo por una agencia especializada.

La función del adjetivo “verde” parece haber sido apropiada indebidamente

de movimientos políticos, como los partidos verdes y también de movimientos

ambientalistas como Greenpeace (“Paz Verde”), los cuales poco o nada

comparten de los principios en que se basa la economía verde. A primera vista,

“verde” tendría más que ver con medioambiente que sostenibilidad, pero en

realidad cierra el abanico en diversos sentidos. Sostenibilidad no es sólo verde,

sino que abarca todos los colores, situándose más allá del arcoíris.

El discurso de economía verde está bien elaborado en términos de

capital natural, reducción de pobreza, bajo carbono, eficiencia energética,

innovación, agenda verde y gobernanza global, características aparentemente

interesantes. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que esos conceptos y

terminologías también pueden resultar maneras ingeniosas para sustituir o

relegar la soberanía, la equidad, la naturaleza, las funciones ecológicas, el

uso sostenible, los derechos fundamentales (humanos y de ciudadanía) y

la reducción de emisiones (inclusive usando y secuestrando carbono), entre

otros valores importantes.

En la práctica, hay que recordar que cambios “verdes” tópicos y puntuales

pueden servir para evitar el cambio sistémico. La economía verde corre el riesgo

de limitarse a gestos simbólicos, o sea, tokenism, que sirve para mantener

el status quo para la mayor parte del medioambiente, de la sociedad y de la

economía. Puede perpetuar el foco casi exclusivo en la selva amazónica, en

detrimento de otros biomas y de las áreas urbanas donde vive la mayoría de la

población. Finalmente, sirve para no decir que los gobiernos no están haciendo

lo que debían o se comprometieron a hacer.

Así, existen diversos posibles efectos perversos inesperados de economía

verde, que deben ser tomados en cuenta. Las propuestas existentes parecen

ignorar los efectos boomerang (rebound) y de culata (backfire) decurrentes

del aumento de eficiencia. No consideran que algunos pocos empleos verdes,

aunque por si solos positivos, pueden eliminar muchos empleos convencionales

en la medida en que implican la sustitución de fuerza de trabajo por tecnología

moderna (capital).

Más que promover innovación y patentes, un discurso utilizado por algunos

científicos para justificar inversiones en investigación (MCT, 2010a, 2010b),

países como Brasil necesitan aplicación de tecnología básica ya conocida.

Necesitan más competencia que innovación. Brasil tiene carencia de ingenieros,


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mano de obra calificada para la construcción civil, conductores de camiones

y tractores, electricistas capacitados y profesores en todos los niveles.

Las carreteras y puentes caen o son obstruidas, la energía eléctrica falta

constantemente, el desempeño educacional deja mucho que desear. Mejorar

esa situación no exige tecnología nueva transferida de países desarrollados.

Al final de cuentas, la economía verde puede favorecer los ricos y los

países centrales. Aunque no confunda “crecimiento sustentado” con desarrollo

sostenible, que es un error común, permite mantener la prioridad para el

crecimiento del PBI, calificado de verde, de forma poco crítica (Latouche, 2005),

dejar de lado la vulnerabilidad y la adaptación a los cambios climáticas (Lahsen,

2010) y justificar los incentivos o subsidios para diversos lobbies verdes.

Al fin, para equivaler al desarrollo sostenible, la economía verde no puede

ser puntual y empresarial, con políticas dirigidas solamente a eso. Tendría que

ser necesariamente pública en el sentido amplio, implementada por medio

de políticas que garanticen derechos a todos y mantengan las funciones

ecosistémicas interconectadas. O sea, tendría que seguir un enfoque socio-

ecosistémico asumido por el Estado, considerando todos los territorios.

Algunos de los participantes del proceso están conscientes y atentos a

esas cuestiones. El diplomático chino responsable por la coordinación de la

organización de la cumbre Rio+20, Sha Zukang, insiste en que se trata de

economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y de la reducción de

pobreza. Para él, que tiene fuerte respaldo político, no se trata de economía

verde aisladamente, pero sólo en el contexto económico y social más

amplio.

Diversas otras visiones de futuro son posibles (Bursztyn, 2008; Sachs, 2010;

Machado, 2010; Sanwal, 2011; Abramovay, 2009; Lesbaupin, 2010; Prins,

2010; Martins, 2010). También surgieron recientemente nuevas propuestas

anticapitalistas latinoamericanas como los derechos de la naturaleza, “Pacha

Mama” contra la mercantilización de la naturaleza (Bacarji, 2010; UNDP, 2010).

El diálogo sería deseable y, en el ámbito de las Naciones Unidas, necesario.

Lo más importante de todo seria ver lo que puede ser hecho aquí y ahora,

sin tratados ambiciosos, agencias de gobernanza global, nuevos recursos

financieros y nuevas tecnologías (Sawyer, 2011). Cabria mucha acción nacional,

bilateral, regional y entre países emergentes. Si no, las buenas intenciones

pueden generar resultados inocuos o negativos.

De inmediato, el desarrollo sostenible podría ser puesto en práctica en

términos de derechos fundamentales ya existentes, tanto humanos, que son

universales, como de ciudadanía, que son nacionales (ESCR-Net et al., 2010;

IISD, 2010; Lusiani, 2010; Santilli, 2005; Sousa, 2010; Varella y Leuzinger,

2008). Derechos se refieren a valores éticos (Grasso, 2010). También implican

deberes. Los derechos de algunos acaban donde comienzan los derechos


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de los otros. Los derechos de las futuras generaciones de atendimiento a

sus necesidades dependen de deberes de las presentes generaciones. Ese

abordaje realista, con base jurídica, es posible.

Finalmente, tanto la economía verde como el desarrollo sostenible pueden

y deben ser promovidos. El primero sería más concreto, instrumental y popular

y el segundo, más abstracto, diplomático y gubernamental. El abordaje

económico adjetivado de verde puede sensibilizar tomadores de decisión y

aplacar desarrollistas, especialmente en los países en desarrollo. Sin embargo,

no se debe perder de vista los avances de 1992, que fue un marco en la

historia de la humanidad, o de la Carta de la Tierra y todo el camino recorrido

en los últimos veinte años. Lo que importa son las necesidades del planeta y

de las futuras generaciones, que dependen del mantenimiento de funciones

ecosistémicas, con o sin recursos adicionales, nuevas tecnologías y nuevas

formas de gobierno global.

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1. Artículo preparado para ser publicado por Conservação Internacional en volúmen especial sobre economía verde.

2. Profesor titular del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de Brasília (IREL/UnB), coordinador de la Red de Cambio Climático y Relaciones Internacionales (Clim) e investigador senior del CNPq.

3. El más importante instituto productor de dados sobre emisiones de GEI del mundo.

Perspectivas internacionales para la transición hacia una economía verde de bajo carbono1 EDUARDO VIOLA2

cOnSIdeRAcIOneS InIcIAleS

Una dimensión fundamental de una economía internacional verde es la

baja intensidad de carbono y ese será el foco de este artículo. La transición

consistente hacia una economía verde supone la reducción continua de las

emisiones de carbono en los países desarrollados, la disminución acelerada

de la curva de crecimiento de emisiones con inicio anterior a 2020 y el

establecimiento de año de estabilización en los países emergentes de renta

media, además de la disminución acelerada de la intensidad de carbono del

PBI globalmente. En el caso de los países ricos, debería haber una acelerada

disminución de las emisiones per cápita y, en el caso de los países de renta

media, una acelerada reducción de la intensidad de carbono del PBI y una

leve y continua caída de las emisiones per cápita. Los países pobres tendrían

también espacio para un crecimiento de las emisiones per cápita.

Las emisiones de GEI crecieron 3% durante la primera década del siglo 21,

según informaciones de la Netherlands Environmental Assessment Agency3.

Incluyendo los datos de deforestación de diversas fuentes parciales para

Brasil e Indonesia, los principales países emisores en 2009 fueron: China,

responsable por el 24% del total mundial (y crecimiento anual durante la última

década del 5%), EE.UU., con el 19% de las emisiones totales (y crecimiento

anual del 0,8%), Unión Europea (27 países), con el 15% del total (creciendo al

0,3% al año), India, con el 7% del total (creciendo al 6% al año), Rusia, con el

5% del total (y crecimiento anual del 5%), Brasil, con el 4% del total (creciendo

al 4% al año hasta 2004 y con drástica reducción entre 2005 y 2009), Indonesia,

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Perspectivas internacionales para

la transición hacia una economía verde de

bajo carbono

Eduardo Viola

con el 4% (creciendo al 4% al año), Japón, con el 3,5% (creciendo al 0,4% al

año), México, con el 2,5% del total (creciendo el 2% al año), Canadá, con el 2%

del total (creciendo al 1,5% al año), Sudáfrica, con el 1,5% del total (creciendo

al 2% al año), Corea del Sur, con el 1,5% del total (creciendo al 0,7% al año)

y Arabia Saudita, con el 1,5% del total (creciendo el 6% al año).

Esos 13 países (considerando la Unión Europea como una unidad) son

responsables por más de 80% de las emisiones globales y constituyen los dos

grupos cruciales de las grandes potencias y de las potencias medianas. Las

grandes potencias comparten tres características muy relevantes: primero y

fundamental, cada una es responsable por una alta proporción de las emisiones

globales de carbono (como mínimo un 15%) y del PBI global; segundo, ellas

detentan un fuerte capital tecnológico y humano para la descarbonización de

la economía; y, tercero, ellas detentan poder de veto sobre cualquier acuerdo

internacional global que sea efectivo. Las potencias medianas tienen relevancia

limitada en términos de participación en las emisiones y en la economía global

y ninguna de ellas por sí misma tiene capacidad de veto sobre un acuerdo

internacional global. Las grandes potencias son tres – EE.UU., China y Unión

Europea – y suman el 54% del PBI global y el 58% de las emisiones globales

de carbono. La Unión Europea está aislada en la defensa de una arquitectura

global efectiva para la transición rápida hacia una economía de bajo carbono.

EE.UU. y China resisten a un acuerdo global sobre la transición para el bajo

carbono. Las potencias medianas son diez: India, Rusia, Brasil, Indonesia,

Japón, México, Canadá, Sudáfrica, Corea del Sur y Arabia Saudita.

La severidad de la crisis económica de 2008 abrió una limitada ventana

de oportunidades para una transformación parcial de valores en los países

desarrollados y emergentes en dirección de la disminución de la importancia

atribuida al inmediatismo, lo que favoreció la percepción de la gravedad de

la cuestión climática. Como la crisis económica es sistémica, el proceso de

recuperación en curso actualmente no significa la vuelta a una situación similar

a la existente antes de setiembre de 2008. Diferentemente de lo que habrían

imaginado a mediados de 2008 la gran mayoría de los economistas y analistas

internacionales, una parte sustancial de los paquetes de estímulo económico,

iniciados en noviembre de 2008 en varios países clave, se destinó a impulsar

la transición hacia una economía de bajo carbono: el 65% del aumento de

los gastos en Corea del Sur, 35% en China, 20% en el Reino Unido, 20%

en Alemania y 15% en los EE.UU (Stern, 2009). Ya Brasil, India, Sudáfrica,

Indonesia y Rusia tuvieron desempeño muy pobre en esa cuestión.

Este artículo está organizado en cuatro partes. En la primera, se analizan

la situación actual y principales políticas de las grandes y medianas potencias

en la transición hacia una economía verde de bajo carbono. En la segunda

parte, se resume la situación específica de América del Sur en la transición.

En la tercera parte, son descritos los principales vectores tecnoeconómicos

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en la transición global hacia la economía verde de bajo carbono. Por último,

en la cuarta parte se hace una reflexión sobre las perspectivas futuras de la

transición a nivel mundial.

1. lAS gRAndeS pOtencIAS y lAS pOtencIAS MedIAnAS en lA tRAnSIcIón HAcIA UnA ecOnOMíA de bAjO cARbOnO

Los EE.UU. continúan siendo el país más importante en las negociaciones

internacionales sobre el clima, por ser el segundo gran emisor y por

continuar teniendo el mayor potencial de innovación tecnológica de impacto

mundial en dirección del bajo carbono (Guidens, 2009). Los EE.UU. emiten,

anualmente, 5,8 mil millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente,

correspondientes a 19% del total de emisiones mundiales, 19 toneladas per

cápita y 0,4 toneladas de carbono por cada US$ 1.000 del PBI. Es uno de los

países con mayor tasa de emisiones per cápita del mundo. Es una economía

que opera con relativa alta eficiencia energética y baja intensidad de carbono en

términos globales, pero que presenta una de las más altas intensidades entre

los países desarrollados – superada sólo por Canadá y Australia – debido a la

combinación de matriz energética basada en el carbón y petróleo con la alta

utilización del avión y del automóvil individual en el transporte. Las emisiones

de los EE.UU. crecen al 0,8 % al año en este siglo.

Existe una fuerte diferencia entre los primeros seis meses del gobierno

Obama y el período posterior. Al inicio, hubo señales de que la nueva

administración enfocaría las crisis económica y climática como procesos

interligados y que deberían ser resueltos simultáneamente, dando un impulso

decisivo para la descarbonización de la economía. El programa económico de

emergencia para la recuperación de corto plazo de la economía era compatible

con las metas de medio y largo plazo de la plataforma Obama: expansión de

las energías renovables, upgrade de la red de transmisión eléctrica nacional,

promoción del transporte colectivo (particularmente trenes de alta velocidad)

en las regiones metropolitanas e incentivos a todos los sectores económicos

que creasen nuevos empleos verdes en general. El programa de emergencia

era diferente de un programa clásico de expansión del gasto público y era

sinérgico con el objetivo estratégico de aumentar la seguridad energética

(Friedman, 2009).

La ley Waxman de energía y clima – que imponía un sistema de techos y

cuotas de emisión de carbono – fue aprobada por la Cámara de Diputados en

junio de 2009 y quedó paralizada en el Senado en el segundo semestre en

función de la prioridad dada por la administración Obama a la reforma de la

salud, hasta ser abandonada oficialmente por los demócratas en julio de 2010.

Al inicio de 2011, el cuadro era muy diferente de los primeros meses de gobierno

Obama, con un fracaso de sus principales iniciativas. Varios factores explican



bajo carbono

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ese fracaso: polarización bipartidaria extrema en el Congreso norteamericano

con consecuente parálisis legislativo y crisis de gobernabilidad; alta tasa de

desempleo eludiendo la popularidad de Obama; derrota del Partido Demócrata

en las elecciones legislativas de 2010; ofensiva del Partido Republicano contra

el IPCC en función de algunos errores cometidos en el informe de 2007 y de

procedimientos dudosos de formación de consenso; onda de frio extrema en el

inverno de 2010 en la Costa Este americana, que fue utilizada demagógicamente

por el Partido Republicano como “demostración” de exageraciones cometidas

en la evaluación del peligro del calentamiento global; ofensiva agresiva del

lobby de empresas de petróleo, carbón, cemento, acero y electricidad contra

la aprobación de la ley climática, porque supuestamente implicaría pérdida

de competitividad para la industria norteamericana; limites a la promoción de

las inversiones verdes en función de los graves déficits fiscales y crecimiento

de la deuda pública; y diversos surveys mostrando un fuerte crecimiento de

la proporción de la población norteamericana que cree que estaría siendo

exagerado el riesgo del calentamiento global (Viola, 2010).

Se expresan en el Congreso norteamericano importantes resistencias con

respecto a compromisos de reducción de emisiones. La mayor parte de ellas

es derivada de la inexistencia de compromisos de reducción por parte de

los grandes países emergentes, particularmente de China. También existen

resistencias más estructurales, capitaneadas por los sectores económicos

fuertemente asociados a la matriz energética fósil: estados productores

de carbón, petróleo, acero; y empresas de energía eléctrica basadas en

la producción de termoeléctricas a carbón. Por otro lado, casi todas las

grandes empresas de los sectores de menor intensidad de carbono tienen

posiciones favorables a la significativa reducción de emisiones. En el sector

de información y comunicación, están Google, Apple, Microsoft, Oracle y CNN;

en biotecnología, energía renovable y nuclear está General Electric; entre

las grandes cadenas minoristas está Wall Mart; productores de insumos de

construcción “verde” también figuran entre aquellas que apoyan la reducción

de emisiones, entre otros actores.

Los EE.UU. tienen un margen importante para reducción de emisiones

a través de: cambio de tecnología de termoeléctricas para carbón limpio

(tecnologías más limpias) y utilización de captura y almacenamiento de carbono;

expansión de las energías eólica, solar, biocombustibles y nuclear; disminución

de tamaño y aumento de los estándares de eficiencia de los automóviles;

modernización de la red de transmisión eléctrica y establecimiento de nuevos

modelos verdes de construcción (edificios y casas diseñados o reformados

para reducir emisiones).

La Unión Europea, compuesta por 27 países, emite 4,5 mil millones de

toneladas de carbono equivalente, correspondientes al 15% del total mundial,

10 toneladas per cápita y 0,3 tonelada de carbono por cada US$ 1.000 del



bajo carbono

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PBI. La Unión Europea es muy heterogénea, tanto en términos de emisiones

per cápita – yendo de las 22 toneladas de Luxemburgo a las 4 toneladas de

Francia y de Portugal – como de intensidad de carbono, baja en los países

nórdicos, Alemania, Reino Unido y Francia; media en España, Bélgica e Italia;

y alta en Polonia, República Checa, Rumania, Bulgaria y países bálticos. Las

emisiones de la Unión Europea crecen al 0,5% al año, como resultado de la

casi estabilidad de las emisiones de Alemania, Reino Unido y Suecia y del

crecimiento acelerado de las emisiones de España, Portugal, Grecia y de los

países del Este Europeo (aunque estos últimos estén abajo de su línea de

base de 1990).

Los principales líderes políticos de la Unión Europea de los últimos años

han estado a favor de una acción incisiva para mitigar el calentamiento global,

destacándose los gobiernos y opiniones públicas del Reino Unido, Alemania,

Suecia, Francia y Dinamarca, acompañados – aunque con menos énfasis – por

Holanda, Bélgica y Finlandia. No obstante, la crisis económica de 2008-9 y la

consecuente inestabilidad en la eurozona erosionaron fuertemente la capacidad

europea de liderar la transición hacia una economía verde.

China emite 6,5 mil millones toneladas de carbono equivalente por año,

correspondientes a 24% de las emisiones globales, 6toneladas per cápita y 1,5

tonelada de carbono por cada US$ 1.000 del PBI. Se trata de una economía

muy intensiva en carbono debido a su matriz energética fuertemente basada

en carbón y petróleo y, notoriamente, a su baja eficiencia energética. Aunque

la intensidad de carbono de su PBI esté cayendo al 5% al año en la última

década, el país aún detenta una intensidad de carbono 9 veces superior a

la de Japón y 4 veces superior a la de los EE.UU. Contrariando el sentido

común, las emisiones per cápita de China son medias y no bajas. El costo de

reducción de emisiones de China es alto en el caso de continuar con el modelo

actual de industrialización, pero sería viable con reorientación para un modelo

más basado en el mercado interno con crecimiento de la productividad, en

lugar del modelo basado en la expansión exportadora. En el año 2007, las

emisiones mundiales de GEI crecieron el 3,3% en relación a 2006 y 50% de

ese crecimiento ocurrió en la China, siendo que, a su vez, 2/3 del crecimiento

en China ocurrieron a causa de la quema de carbón. Más importante aún que

reducir el consumo de petróleo para el mundo es la reducción de la quema de

carbón y, para eso, es decisivo un drástico cambio en la forma como el carbón

chino (y también el indio) es consumido. Las tecnologías de captura y secuestro

de carbono, de carbón limpio y la energía nuclear son muy importantes para

China.

La posición del gobierno chino – en las políticas energéticas y climáticas

nacionales, así como en las negociaciones internacionales – fue negligente

hasta 2006, pero a partir de entonces hubo cambios basados en la evaluación

de la vulnerabilidad de China frente al cambio climático. El gobierno incentivó



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fuertemente el crecimiento de la energía eólica y solar y anunció su objetivo

de reducir el ritmo del crecimiento de las emisiones. Ese objetivo se reflejó

en el Plan Nacional de Cambios Climáticos y en el paquete de estímulo

económico anticrisis aprobado en noviembre de 2008, con una proporción

del 35% del gasto público orientado para la transición hacia una economía de

bajo carbono. Existe en China una división entre fuerzas globalistas y fuerzas

nacionalistas, siendo que el poder de las primeras crece continuamente y

ellas se muestran crecientemente orientadas a cambiar la posición china en

el sentido de la responsabilidad global. Sin embargo, la posición china de

negociación internacional se mantuvo atrasada comparada a su nueva política

energética. China continua negándose a asumir compromisos relacionados

al establecimiento de un pico de emisiones y de un año de estabilización

anterior a 2020, como fue demandado por la comunidad científica internacional

y por Unión Europea, EE.UU. y Japón – siendo ese uno de los factores que

aumenta el poder de fuego de los conservadores en el Congreso americano.

En el campo tecnológico, se destaca en 2009 el gran avance tecnológico, de

eficiencia y de productividad de las empresas taiwanesas de energía solar

fotovoltaica y la formación de joint ventures para inversión fuerte en China

en un amplio programa denominado “ciudades de bajo carbono”. A partir

del 2009, se vuelve posible afirmar que existen dos Chinas en términos de

carbono: de un lado, una China tradicional, fuertemente predominante y que

es una máquina productora y exportadora de emisiones de carbono; de otro

lado, una nueva China, de bajo carbono, minoritaria, pero que crece a una

extraordinaria velocidad debido a la altísima capacidad de ahorro e inversión

del país y que creará un nuevo empresariado de bajo carbono con intereses

contradictorios con la China tradicional.

Se parte a continuación hacia un análisis de las potencias medianas.

La India emite, anualmente, 2,2 mil millones de toneladas de carbono

equivalente, correspondientes al 6% del total de emisiones globales, 1,7

toneladas de carbono per cápita y 1,4 toneladas por cada US$ 1.000 del PBI.

Sin embargo, presenta baja tasa de emisiones per cápita y elevada intensidad

de carbono debido a la baja eficiencia energética y al alto peso del carbón y

petróleo en su matriz energética. Con todo, ha desarrollado la energía solar

fotovoltaica y la eólica en proporciones muy superiores a las de Brasil, aunque

inferiores a las de China. La India ha desarrollado parcialmente la producción

de etanol por ser el mayor productor de azúcar del mundo, aunque la mayor

parte de esa producción se destine a la alimentación humana. Las emisiones

de la India crecen el 6% al año, siendo que este país, en la década de 2010,

sustituirá a China como país que más emite GEI en el mundo. La posición del

gobierno indio ha sido históricamente negligente, como la del chino, y no ha

cambiado hasta hoy.



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Algunas comparaciones deben hacerse entre la India y la China, ya que el

comportamiento de sus sociedades es crucial para el presente y para el futuro,

en función del crecimiento dramático de sus contribuciones al calentamiento

global. La India es mucho más vulnerable al cambio climático que China,

considerando que una parte fundamental de su población depende de las aguas

que nacen en el Himalaya bajo soberanía china, país que tiene intenciones

crecientes de desviar los ríos para consumo de su inmensa población, y cuyos

glaciales están en retracción a causa del calentamiento global. Además, la India

tiene una parte importante de su población viviendo en tierras bajas sujetas a

monzones y choques devastadores entre la circulación atmosférica terrestre

y oceánica. La India es un régimen democrático – aunque de baja calidad

por la herencia de las castas – con la presencia de un importante movimiento

ambientalista, que contesta, con ambivalencia hasta hoy, la posición oficial. La

población promedio indiana tiene una orientación menos materialista que la

china a causa de la religión y, por eso, es más sensible al estado del planeta.

El gobierno de la India es muy fragmentado e ineficiente, lo que torna mucho

más difícil que ocurra un cambio en la dirección de menor intensidad de

carbono que en China. La India, con 1,7 toneladas de carbono per cápita, no

podría ser demandada internacionalmente en la misma medida que China (6

toneladas per cápita) y Brasil (10 toneladas per cápita) y tendría, por lo tanto,

también un significativo espacio de carbono a ser ocupado en detrimento de

países desarrollados y de países de renta media.

Rusia emite 2 mil millones de toneladas de carbono equivalente por año,

correspondiente al 5% de las emisiones globales, 14 toneladas por habitante y

1,3 toneladas de carbono por cada US$ 1.000 del PBI. Rusia es una economía

con altas emisiones per cápita y alta intensidad de carbono, constituyendo un

perfil único entre las grandes economías del mundo. Es una sociedad que se

enriqueció bastante en la última década, pero tiene baja eficiencia energética

y matriz energética fuertemente basada en combustibles fósiles, siendo gran

exportador de petróleo y gas. Rusia ocupa una posición extremadamente

singular en el panorama mundial. Por ser una economía cuyo principal

patrimonio es la superabundancia de combustibles fósiles, se percibe como

potencial perdedora en la transición hacia una economía de baja intensidad

de carbono. Con todo, una parte importante de las elites y formadores de

opinión percibe – al menos hasta el verano extremadamente caliente de 2010

– que el calentamiento global podría serles favorable, porque aumentaría

extraordinariamente las tierras cultivables.

Japón emite, anualmente, 1,6 mil millones de toneladas de carbono

equivalente, correspondientes al 3,5% del total mundial, 12 toneladas por

habitante y 0,15 toneladas de carbono por cada US$ 1.000 del PBI. Japón es,

junto con países de la Unión Europea como Francia, Suecia y Dinamarca, la

economía con menor intensidad de carbono del mundo, debido a la altísima



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eficiencia energética y al gran peso de la energía nuclear en su generación

eléctrica. Japón tiene una opinión pública y una parte importante de su

empresariado (Honda y Toyota son emblemáticos) favorables a una rápida

transición hacia una economía de bajo carbono, pero su papel de liderazgo

en el arena internacional está más allá de sus potencialidades debido a su

política externa de perfil bajo y, más recientemente, a los efectos negativos

del accidente nuclear de Fukushima.

Indonesia aumentó sus emisiones durante la primera década del siglo, en

función de la amplia deforestación de turba con grandes stocks de carbono.

El Canadá tiene el peor desempeño entre los países desarrollados. El gran

crecimiento de la producción de petróleo en la provincia de Alberta y el hecho de

que la explotación de los recursos naturales está regulada a nivel provincial y no

federal son los principales factores explicativos del atraso canadiense. México

adoptó en 2007, bajo la presidencia de Calderón, un plan nacional de cambios

climáticos avanzado y asumió una posición internacional de vanguardia, pero

la nueva retórica no tiene correspondencia fuerte en el comportamiento de los

agentes económicos. En 2008, Sudáfrica anunció metas de estabilización y

pico de emisiones, colocándose al frente de los grandes países emergentes

pertenecientes al G77. Corea del Sur mantuvo en los últimos años un perfil que

la sitúa a la vanguardia en la transición hacia una economía de bajo carbono.

Arabia Saudita ha mantenido históricamente una posición muy conservadora

en las negociaciones internacionales y ha ejercido un papel decisivo en la

regulación del precio del petróleo debido a su capacidad de explotación y

refinado ser muy superior a la producción promedio, lo que le permite aumentar

rápidamente la producción en función de choques de demanda o de oferta.

Eso es de fundamental importancia, porque el nivel del precio internacional

del petróleo es esencial para el desarrollo amplio de inversiones en energías

limpias. Podría decirse que Arabia Saudita tenderá siempre, en la defensa

de su estrecho interés nacional, a evitar una subida excesiva del precio del

petróleo por un período prolongado, lo que aceleraría extraordinariamente las

inversiones en energías renovales.

En síntesis, a la luz de la coyuntura de mayo de 2011, la formación de una

alianza descarbonizante victoriosa en el mundo depende, en primer lugar, de

cambios positivos en los EE.UU. y, después, de una aceleración de la nueva

política energética china iniciada en 2008. Los cambios en los EE.UU. afectarían

positivamente a China en un timing relativamente rápido. Una vez producidos

esos cambios en los EE.UU. y China, una coalición de EE.UU., Unión Europea,

Japón, China, Brasil, Corea del Sur, México y Sudáfrica podría constreñir a

Rusia, India, Arabia Saudita e Indonesia a acelerar medidas descarbonizantes

en sus respectivas economías. Las negociaciones substanciales de ese

proceso ocurrirían en múltiples arenas – bilaterales EE.UU.-China, China-U.E. y

EE.UU.-U.E., trilaterales (EE.UU., China, U.E.) y plurilaterales (G20, en el cual



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Corea del Sur y Brasil podrían tener un activo y crucial papel reformista frente

a otras potencias medianas conservadoras) – y, finalmente, serian legitimadas

en el ámbito multilateral de la ONU.

2. AMéRIcA del SUR en lA tRAnSIcIón pARA UnA ecOnOMíA de bAjO cARbOnO

América del Sur emite anualmente aproximadamente 3 mil millones de

toneladas de dióxido de carbono equivalentes. Las emisiones de dióxido de

carbono (industria, energía, transporte, deforestación y cambio en el uso de

la tierra); metano (pecuaria, desechos, reservorios hidroeléctricos) y óxido

nitroso (fertilizantes en la agricultura) sumadas de la región totalizaron,

en 2009, aproximadamente el 7 % de las emisiones globales de carbono.

Una singularidad de América del Sur es que las emisiones de dióxido de

carbono derivadas de la deforestación y cambio en el uso de la tierra eran

proporcionalmente muy altas hasta 2005. La tasa de deforestación en los

últimos 5 años creció mucho en Bolivia, Ecuador y Paraguay; aumentó

moderadamente en Perú y Colombia; se mantuvo estable en Venezuela y cayó

levemente en Argentina y fuertemente en Brasil. Las tasas de deforestación

(como proporción de la cobertura forestal total) oscilan desde el 1% al año en

Bolivia hasta el 0,1% al año en Argentina, siendo del 0,2% al año en Brasil

en los últimos años. Uruguay es el único país con saldo positivo, ya que está

aumentando su cobertura forestal vía reforestación y forestación.

Venezuela y Argentina responden cada una por aproximadamente el 1%

de las emisiones globales. Las emisiones per cápita de Venezuela son de 7

toneladas y las de Argentina, de 5 toneladas. Venezuela emite 1,3 toneladas

de carbono por US$ 1000 del PBI y Argentina, 1 tonelada. Colombia, Perú

y Chile son responsables, aproximadamente, por el 0,5% de las emisiones

globales cada uno.

La deforestación en América del Sur tiene un triple efecto negativo sobre las

sociedades. En primer lugar, implica una gran destrucción de recursos naturales

y una conversión muy ineficiente del bosque. En segundo lugar, hace que la

proporción de economía informal sea alta en el conjunto de la economía, con

gran ineficiencia sistémica debido al hecho de que la economía asociada a la

deforestación es, en general, de pequeña escala e ilegal o semilegal. En tercer

lugar, la deforestación desmoraliza la autoridad pública y el imperio de la ley,

generando así un ambiente propicio para el crecimiento de otras actividades

ilícitas como: corrupción, contrabando, narcotráfico, prostitución, tráfico de

armas y de animales silvestres e, incluso, asesinatos.

Aunque América del Sur sea muy vulnerable al cambio climático, el conjunto

de la región se encuentra en una posición muy favorable para la transición hacia

una economía de bajo carbono. Muy diferente es la situación de grandes países



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emergentes en otras regiones del mundo - China, India, Rusia, Sudáfrica,

México –, que producen gran parte de su electricidad a partir de combustibles

fósiles. La electricidad de América del Sur es la más intensivamente hídrica

del mundo: el 85% del total en el caso de Brasil, 37% en Argentina, 67% en

Venezuela, 75% en Colombia, 53% en Chile, 80% en Perú, 62% en Ecuador,

64% en Bolivia, 99% en Uruguay y 100% en Paraguay. Inclusive Venezuela, que

tiene una economía más intensiva en carbono por la ineficiencia del transporte

– derivada del bajo precio de la gasolina –, tiene un gran peso hídrico en la

generación de electricidad.

Brasil emitió en 2009 aproximadamente 1,8 mil millones de toneladas de

carbono equivalente, correspondiente a, aproximadamente, el 4% de las

emisiones globales, 10 toneladas per cápita y 0,9 tonelada de carbono por

cada US$ 1.000 del PBI. Las emisiones de Brasil en los años 2005-2010

sufrieron una fuerte reducción con referencia al período 2001-2004, debido a

la dramática caída de la tasa de deforestación en la Amazonia de un promedio

anual de 20.000 km2 para un promedio anual de 11.000 km2 entre 2005 y 2010,

llegando a una cifra muy baja en 2010 (6.200 km2).

Así como Brasil, la mayoría de los países de América del Sur (Colombia,

Ecuador, Perú, Bolivia y Paraguay) podría disminuir significativamente sus

emisiones de carbono a través de la reducción de la deforestación. Argentina

y Uruguay tienen mucho a ganar en términos de conservación de la energía

y con eso podrían crecer económicamente con emisiones estabilizadas. La

estructura de precios de energía en Argentina es irracional tanto del punto

de vista económico como de las emisiones de carbono. Chile, que es el país

más rico de América del Sur, tiene mucho margen para aumentar la eficiencia

energética y estándares de emisiones de sus vehículos. Ya es más eficiente

energéticamente y tiene una economía de mayor productividad promedio que

le permitiría incorporar más rápidamente nuevas tecnologías climáticas que

están emergiendo en los países desarrollados. Venezuela tiene también un

buen margen para disminuir la intensidad de carbono a través de tres vectores:

eliminación de los subsidios directos e indirectos al consumo de petróleo, que

tornan la flota de automóviles de ese país una de las más irracionales del

mundo; aumento de la conservación de energía eléctrica donde hay bastante

espacio para ganancias; y reducción de la deforestación.

Hasta ahora, las estructuras de integración regional en América del Sur –

Mercosur, Comunidad Andina, UNASUR y OTCA – no se han dedicado a la

problemática de la transición hacia una economía de bajo carbono. La OTCA,

institucionalizada en 2004, funcionó hasta 2009 en un nivel apenas formal,

particularmente debido al bajo interés del gobierno brasileño. Esa es una

paradoja más de la política sudamericana de Brasil, ya que la productividad

de recursos financieros e institucionales destinados en esa estructura de

cooperación podría ser muy alta, combinando combate al crimen transnacional



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y a la deforestación ilegal y promoviendo el estado de derecho. A partir de 2010,

los gobiernos de Brasil, Colombia y Ecuador pasaron a dar más importancia

a la OTCA, lo que tiende a fortalecer la organización. Brasil debería asumir el

costo del liderazgo a través de políticas y recursos financieros brasileños en

varias dimensiones: promoción de la seguridad pública en las zonas fronterizas

y combate al crimen transnacional; promoción de la infraestructura de

transportes en todas las modalidades, pero particularmente hidrovial, ferroviaria

y aérea; promoción del desarrollo energético integrado, particularmente en el

sector hidroeléctrico, en el cual Brasil y la región tienen ventajas competitivas

en escala mundial; y promoción de una red regional de laboratorios de

biodiversidad/biotecnología con fuerte aporte de capital americano, europeo y

japonés. Una tarea decisiva de cooperación internacional en la Amazonia es el

establecimiento de un Painel Amazónico de Cambio Climático y Biodiversidad

en los moldes del IPCC. Esa institucionalidad es fundamental para desarrollar

el gobierno regional en la Amazonia.

3. vectOReS tecnOecOnóMIcOS glObAleS pARA lA tRAnSIcIón HAcIA UnA ecOnOMíA veRde de bAjO cARbOnO

Para la transición consistente y rápida hacia una economía internacional de

bajo carbono, sería necesario un gran acuerdo internacional (en una escala

muy superior a la del Protocolo de Kioto) que debería ser apoyado por una

serie de cambios comportamentales, así como por desarrollos tecnológicos y

económicos simultáneos y complementarios. La literatura de los últimos años

señala una serie de vectores para esa transición. La siguiente lista de vectores

fue sintetizada por el autor:

1. Acelerar el ritmo de crecimiento de la eficiencia energética (ese crecimiento

ocurre normalmente en la historia del capitalismo, pero su ritmo necesita ser

incrementado) en el uso residencial e industrial, en los transportes y en la

planificación urbana. Aumentar el reciclaje en todos los niveles de la cadena

productiva y en el consumo;

2. Aumentar la proporción de las energías no fósiles renovables (eólica, solar,

biocombustibles e hidroeléctrica) en la matriz energética mundial. La energía

hidroeléctrica ha sido plenamente competitiva durante todo el siglo pasado

y la competitividad de las energías eólica, solar y de los biocombustibles se

desarrolló extraordinariamente en la última década en función de avances

en grandes y medianas potencias, faltando sólo, en la mayoría de los

países, marcos regulatorios apropiados que creen los incentivos para que su

crecimiento sea más vigoroso. La experiencia reciente con los biocombustibles

muestra que sólo el etanol de caña de azúcar es muy efectivo en términos

de reducción de emisiones; el etanol de maíz y remolacha y todo el biodiesel

mostraron importantes limitaciones hasta el presente. Ya el etanol de segunda



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generación – de celulosa – aparece como una alternativa fundamental (la

duda, en ese caso, tiene que ver con la rapidez con que esa tecnología estará

disponible en gran escala);

3. Aumentar la proporción de energía nuclear en la matriz energética mundial,

aprovechando la significativa mejora en la tecnología de los reactores desde

el punto de vista de la seguridad en la operación, aunque permanezca sin

solución el problema del desecho definitivo de basura atómica y la vida útil de

reactores antiguos poco seguros; además, existen perspectivas de desarrollo de

reactores nucleares de cuarta generación. La expansión de la energía nuclear

es fundamental para acelerar la descarbonizacion en varias potencias, como

EE.UU., China, India, Rusia, Indonesia y México;

4. Desarrollar arquitecturas reguladoras que promuevan el uso de autos

híbridos (gasolina-eléctrico y gasolina-etanol) que ya alcanzaron plena madurez

en términos de competencia con autos convencionales. Aumentar el uso del

transporte colectivo y disminuir el uso del auto. Utilizar autos menores y más

livianos;

5. Disminuir drásticamente la deforestación (hoy responsable por el 14% de

las emisiones globales), reforestar áreas desmatadas y tornar forestadas las

áreas que nunca tuvieron bosques, pero que son hoy apropiadas para bosques

homogéneos de rápido crecimiento;

6. Incrementar la utilización de técnicas agropecuarias que son virtuosas en

el ciclo del carbono, como siembra directa, irrigación de precisión y raciones

de ganado que generen menos metano. Disminuir el consumo de carne bovina

en los países de renta alta y media, posibilitando que el aumento del consumo

de ese alimento por parte de las poblaciones pobres no imponga una presión

excesiva sobre las emisiones de metano;

7. Usar eficientemente el agua en el consumo doméstico, agrícola e industrial

y expandir el saneamiento básico en todo el planeta. Apropiada disposición

del desechoy cloacas con eje en usinas de metano;

8. Promover una rápida estabilización de la población del planeta, entre 2020

y 2025, y regímenes de jubilación correspondientes con los incrementos de

expectativa de vida (aproximadamente 68 años para hombres y mujeres en

los países de renta alta y media) y sistemas de salud que promuevan el estilo

de vida saludable, la longevidad con calidad de vida y que minimicen gastos

gigantescos para prolongar la vida con pésima calidad en el último año de

vida, como ha ocurrido en los días actuales;

9. Acelerar el desarrollo de las tecnologías de captura y almacenamiento de

carbono, separando el dióxido de carbono tanto del carbón como del petróleo

e inyectándolo nuevamente en los yacimientos ya explotados que sean de alta

estabilidad desde el punto de vista geológico;



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10. Disminuir la proporción de reuniones presenciales (particularmente, las

que involucran viajes aéreos) y aumentar las reuniones vía teleconferencia.

Frenar el crecimiento del transporte aéreo. Desarrollar aviones con materiales

más livianos, diseño más aerodinámico y mayor eficiencia energética;

11. Acelerar el desarrollo de la celda de hidrogeno, que será ciertamente la

energía del futuro. Ella probablemente no tendrá un papel significativo antes

de 2050, pero su desarrollo dará una señal clara de que la transición hacia

una economía de bajo carbono es profunda e irreversible;

12. Establecer acuerdos internacionales que promuevan investigaciones

integradas interinstitucionales para el desarrollo de nuevas tecnologías de punta

para des-carbonizar la matriz energética. Algunas de ellas ya se encuentran en

nivel inicial, como el aprovechamiento de la energía de las mareas y ondas;

turbinas eólicas de altitud elevada; y nano baterías solares. Crear un ambiente

cultural e institucional global favorable a la imbricación y sinergia entre las nuevas

tecnologías energéticas y las revoluciones en la tecnología de la información y

comunicación y la de la nanotecnología. Promover el desarrollo de investigaciones

de geoingeniería climática con el objetivo de tener un plan B alternativo en el

caso de una aceleración exponencial del calentamiento global.

13. La transición hacia una economía verde de bajo carbono supone una

profunda transformación de los valores dominantes en la sociedad internacional

(hipermaterialismo, consumismo, inmediatismo y desconsideración del largo

plazo) y, para eso, siempre cumplirán un papel importante las transformaciones

en todos los niveles de la educación formal y de la actuación de los medios

(clásicamente llamada de educación ambiental, pero que hoy debería llamarse

educación para una sociedad sostenible de bajo carbono), que concienticen

las poblaciones sobre la importancia de ese cambio de valores y sobre las

extraordinarias ganancias en calidad de vida y felicidad que serian derivados de

ella – mucho más importantes que algunas pérdidas de corto plazo en consumo

irracional, que serán una consecuencia de la transición para una sociedad

descarbonizada temida por vastos sectores de las poblaciones del mundo.

4. peRSpectIvAS fUtURAS

El año de 2009 cambió profundamente la economía política internacional del

cambio climático. La herencia de Kioto, que dejaba los EE.UU. y los grandes

países emergentes fuera de la exigencia de carbono, se desintegró (Ladislaw,

2010; Barret, 2010). El Acuerdo de Copenhague es extremadamente débil

desde el punto de vista jurídico, pero es casi universal desde el punto de vista

de la exigencia de las emisiones de carbono. Es prácticamente imposible que se

avance en la dirección de un nuevo tratado completo y jurídicamente vinculante,

antes que los EE.UU. aprueben una ley climática que obligue a reducciones

cuantificadas de emisiones. Dada la dinámica política actual, eso difícilmente



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ocurrirá, en la mejor de las hipótesis, antes de 2013-14 en un escenario

optimista: suponiendo la reelección del presidente Obama en noviembre de

2012, una victoria demócrata en ambas cámaras del Congreso y una decisión

de Obama de priorizar la ley climática al inicio del segundo término. Otro factor

que incide sobre las perspectivas de un acuerdo global muy importante es la

tensión entre EE.UU. y a Unión Europea de un lado y China del otro lado, debido

a la negativa de China en relación a una revalorización significativa del Yuan.

La cuestión de la revalorización del Yuan puede estar generando una coligación

anti China por parte de los países que se ven invadidos por mercaderías chinas

en función del mantenimiento o aumento de su capacidad exportadora. Los

países amenazados por la máquina exportadora china incluyen la mayoría de

los miembros del G20. Brasil, como un exportador de commodities a China,

está en una posición intermedia: su sector productor de minerías y alimentos es

favorecido por la dinámica china y su sector manufacturero es perjudicado.

Las dimensiones económica y de seguridad del sistema internacional

tienen impacto decisivo sobre la dimensión climática y es necesario tenerlas

en cuenta prioritariamente en cualquier análisis realista sobre el futuro de la

negociación climática. Las tensiones entre países superhabitados y deficitarios

en el comercio internacional, particularmente en relación a China, pueden

limitar o incluso parar los avances de gobernanza económica global en el G20

ocurridos durante 2009. El sistema internacional puede estar en reversión de la

dinámica de despolarización cooperativa ocurrida en 2008 y 2009. Si predomina

una dinámica de aumento moderado de conflicto en el sistema internacional

en los próximos años, eso será suficiente para que no exista avance para un

nuevo tratado internacional de clima, aunque sea aprobada una ley climática

consistente en los EE.UU. en 2013.

En ese contexto, la transición mundial hacia una economía de bajo carbono

será muy lenta y uno de sus principales instrumentos internacionales será el

establecimiento de barreras al comercio de productos intensivos en carbono. En

el caso de Rusia e India, la gran mayoría de los sectores estarían amenazados.

En el caso de China, el escenario sería más complejo ya que, en función de

los grandes avances en energía eólica y solar, la proporción de productos de

baja intensidad de carbono (hoy muy baja) tendería a aumentar rápidamente

en la pauta de exportaciones chinas.

Si predomina una tendencia de cooperación y continuidad de la

despolarización en el sistema internacional en los próximos años y Obama

es reelecto en 2012, es probable que la posición norteamericana cambie de

gran potencia conservadora a gran potencia reformista en la cuestión de un

acuerdo global exigiendo el carbono. También es probable que, en alianza con

la Unión Europea, Japón, Canadá, Corea del Sur, Brasil, México y Sudáfrica,

los EE.UU. consigan persuadir a China, Rusia e India a establecer picos de

emisión y años diferenciados de estabilización – anteriores a 2020 para China



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y Rusia y entre 2025 y 2030 para India, considerando que las emisiones per

cápita de Rusia son casi el doble de las chinas y cinco veces mayores que las

indias; y las emisiones chinas son tres veces mayores que las indias (Viola y

Machado Filho, 2010).

En un sistema internacional donde predominan fuerzas de convergencia, son

favorecidas las fuerzas más globalistas y descarbonizantes de China. Desde

el punto de vista de la tecnología del bajo carbono, existen algunos pequeños

países que tendrán impacto mundial por ser muy avanzados tecnológicamente:

Israel, Taiwán, Singapur, Suiza y Noruega. La variable principal para aumentar la

cooperación y producir acuerdo descarbonizante en el sistema internacional es

la flexibilización del derecho de propiedad intelectual en el área de tecnologías

de bajo carbono. El mapa no es simple en esa cuestión, ya que algunos

países emergentes estarán en la punta de la tecnología de bajo carbono en

algunas áreas. Por ejemplo, China necesitaría de flexibilización en el área de

energía nuclear y etanol de segunda generación, pero no en eólica y solar;

donde varios países de renta media y baja necesitarían de transferencia de

tecnología chino-taiwanesa. Brasil necesitaría de flexibilización de la propiedad

intelectual en las áreas de energía eólica y solar fotovoltaica, pero estaría en

la punta y debería transferir a países de renta media y baja en las áreas de

hidroelectricidad y etanol de primera generación.

Una nueva y gran interrogante es por cuánto tiempo se mantendrá en Brasil

el desfasaje entre la política climática con metas de reducción de emisiones

y la posición de negociación que mantiene el país pegado a China e India,

que tienen políticas climáticas mucho más conservadoras. En función de los

intereses del poder relativo de los diversos sectores económicos brasileños

y de la dinámica de la opinión pública, es probable que ese desfasaje no

se mantenga por mucho tiempo y que la posición de negociación brasileña

converja con las de la Unión Europea, de Japón y de Corea del Sur.

REFERENCIAS

Barret, S. (2010). Contrasting future path for an evolving climate regime. Global Policy, 1.

Friedman, T. (2009). Hot, flat and crowded. Why we need a green revolution and how it can renew America. Nueva York: Farrar, Strauss and Giroux.

Giddens, A. (2009). The politics of climate change. Londres: Polity Press.

La Viña, A. (2010). Ways forward after Copenhagen: reflections on the climate change negotiations process by the REDD-plus facilitator. Manila: Foundation for International Environmental Law and Development.

Ladislaw, S. (2010). A post-Copenhagen pathway. Washington: Center for Strategic and Interntional Studies.

Stern, N. (2009). The global deal. Climate change and the creation of a new era of progress and prosperity. Nueva York: Public Affairs.

Viola, E. (2010). A política climática global e o Brasil, 2005-2010. Tempo do Mundo, vol. 1, n. 2. Brasília: IPEA.

Viola, E. y Machado Filho, H. (2010). Os BICs (Brasil, Índia e China) e as negociações de mudança climática. Rio de Janeiro: Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento, Breves 35.



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1. Márcia Tavares es oficial de Asuntos Económicos de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Las opiniones expresas en este artículo son de responsabilidad de la autora y no coinciden necesariamente con las de la CEPAL.

economía verde en américa latina: los orígenes del debate en los trabajos de la cePalMÁRCIA TAVARES1

El significado preciso del término economía verde aún es objeto de un debate

al cual ciertamente contribuirán otros artículos en este volumen. Es probable

que el término adquiera significados diferentes en países y contextos diferentes.

En el contexto de la preparación para la Conferencia de las Naciones Unidas

sobre el Desarrollo Sostenible (Rio+20), la Resolución 64/236 de la Asamblea

General (2010) especifica que el término a ser usado es “economía verde en el

contexto del desarrollo sostenible y de la erradicación de la pobreza” (destaque

nuestro). Esa calificación refleja cuatro décadas de diálogo entre gobiernos

de países desarrollados y en desarrollo sobre medioambiente, economía y

desarrollo, marcadas por la secuencia de conferencias globales sobre el asunto:

la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano

en Estocolmo en 1972, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio

Ambiente y Desarrollo en Rio de Janeiro en 1992 y la Cumbre Mundial sobre

Desarrollo Sostenible en Johannesburgo en 2002, a las cuales se suma el

proceso preparatorio para Rio+20. Había en 1972, en 1992 y en 2002 y continua

habiendo resistencia a la imposición por unos a los otros de la manera en que

deben ser tratadas esas relaciones, de cómo deben ser definidas las prioridades

en las políticas nacionales y la importancia relativa atribuida a los diferentes

desafíos del desarrollo y de la preservación del medioambiente. Esa tensión,

junto con visiones diferentes del papel de la cooperación internacional y de la

importancia de las responsabilidades históricas, es visible en la definición de

desarrollo sostenible de la Comisión Brundtland, en varios de los principios de

la Declaración de Rio de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en las

dificultades en llegar a un acuerdo sobre cambio climático y más recientemente

en los debates entre gobiernos sobre economía verde.

Desde el comienzo de los años 70, la CEPAL ha ejercido dos funciones

en lo que se refiere a las relaciones entre economía y medioambiente y,

a partir del final de los años 80, a la promoción del desarrollo sostenible.

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Economía verde en América Latina: los origenes del

debate en los trabajos de la CEPAL

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2. Para un panorama del pensamiento de la CEPAL hasta los años 90, ver Bielschowsky (1998) y (2009).

En primer lugar, apoya la articulación entre los gobiernos de la región en

procesos políticos internacionales. Ese papel fue reforzado en el contexto

de los procesos internacionales relacionados al desarrollo sostenible a partir

del Programa 21 en 1992, del Plan de Aplicación de Johannesburgo de 2002

y de la reformulación de la forma de operar de la Comisión de Desarrollo

Sostenible (CDS) en 2003. Hoy, la CEPAL es el órgano de las Naciones Unidas

encargado de llevar adelante el proceso regional preparatorio para Rio+20 en

América Latina y Caribe. En segundo lugar, desde su fundación en 1948, la

CEPAL es un centro de pensamiento sobre la economía latinoamericana (y,

a partir de 1984, caribeña) y sobre su inserción en el contexto internacional.2

En el ejercicio de ambas funciones, fueron realizados a lo largo del tiempo

trabajos institucionales o de autores vinculados a la CEPAL que abordaron

específicamente las relaciones entre medioambiente y economía y otros que

abordaron el asunto indirectamente, al tratar de otros aspectos del desarrollo

de la región.

Este artículo extrae algunas de las ideas principales de trabajos realizados

en el ámbito de la CEPAL entre el comienzo de los años 70 y el comienzo de

los años 90, en momentos clave del debate sobre las relaciones entre economía

y medio ambiente o sobre desarrollo sostenible. Algunas de las cuestiones

tratadas, de los enfoques adoptados o hasta del lenguaje en esos documentos

pueden haber perdido relevancia o actualidad, pero sus argumentos centrales

continúan importantes para informar el debate sobre economía verde y la forma

que tomará el concepto en América Latina. Permiten evaluar la complejidad de

los problemas ambientales de la región y su estrecha relación con estructuras

y procesos económicos y sociales. Las referencias abajo no hacen justicia a

la riqueza de los textos. Se espera suscitar el interés por los textos originales

como referencias históricas.

1. en pRepARAcIón pARA lA cOnfeRencIA de eStOcOlMO: “MedIOAMbIente HUMAnO y el deSARROllO ecOnóMIcO en AMéRIcA lAtInA”, 1971

Una de las primeras aproximaciones de la CEPAL al tema medioambiental

fue a través de la organización, en 1971, de una reunión preparatoria para

la Conferencia de Estocolmo (1972). Para esa reunión, la CEPAL publicó un

estudio, en colaboración con el Instituto Latinoamericano de Planificación

Económico y Social (ILPES) y la oficina regional de la Organización de las

Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) (CEPAL, 1971).

El documento identificaba como fuente principal de las “malas condiciones”

ambientales de la región su escaso nivel de desarrollo y la deficiente distribución

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3. “Informe de Founex sobre Desarrollo y Medioambiente”, presentado por el grupo de expertos convocado por el Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medioambiente Humano, 4 a 12 de junio, Founex, Suiza.

de la renta. La industrialización, necesaria para el desarrollo, habría generado

nuevos problemas. Así, se argumentaba, coexistían en América Latina, en

mayor grado que en otras regiones, los problemas ambientales característicos

del subdesarrollo y aquellos relacionados al progreso tecnológico. El documento

contiene la perspectiva de las relaciones de dependencia, del carácter periférico

de la región y de la heterogeneidad estructural, que dominaron el pensamiento

de la CEPAL en la década inmediatamente anterior (Bielschowsky, 1998).

Influenciado por el informe de Founex escrito algunos meses antes,3

el argumento dominante es que el desarrollo es condición para asegurar

“condiciones ambientales deseables”. Implícitamente, el documento

reaccionaba a pruebas que contraponían crecimiento y calidad ambiental, como

la de los límites del crecimiento. Resaltaba, por otro lado, el dilema del destino

de los recursos, entre los objetivos de mejorar las condiciones ambientales y

avanzar en el desarrollo. El dilema estaba presente tanto en lo que se refiere

al destino de recursos públicos como en las decisiones empresariales. En

relación a esas últimas, se ilustraba la dificultad de las empresas de desarrollar

y adoptar técnicas más modernas y menos contaminantes debido a la escasa

capacidad tecnológica y a la necesidad de mantener competitividad (bajos

costos y precios) en el mercado internacional.

El documento de 1971 identificaba los principales problemas ambientales

en las áreas urbanas y rurales; las dificultades en asegurar una expansión

de servicios públicos urbanos compatible con el ritmo de crecimiento de la

población urbana; y los problemas de la contaminación industrial. Mostraba

la relación entre la estructura de producción agrícola y la generación de

grandes contingentes de personas desempleadas o subempleadas, que pasan

a usar tierras marginales con poca capacidad de generar excedentes; o a

formar parte de la creciente población urbana marginalizada. Trata de otros

problemas que continúan dominando las agendas regional e internacional,

como los desafíos de asegurar recursos energéticos para poblaciones y

economías crecientes; los efectos de la minería sobre el medioambiente y

sobre la salud de los trabajadores; y el uso ineficiente del agua. También trata

de la dificultad de desarrollar tecnología propia, compatible con la realidad y

el medio ambiente locales. Tal como sería posteriormente consolidado tanto

en los acuerdos de 1992 como en el 7o Objetivo de Desarrollo del Milenio

(Sostenibilidad ambiental), el documento sustenta la necesidad de integrar la

problemática ambiental a las políticas públicas. Enuncia la lógica del ciclo de

vida en la producción y en el consumo, mostrando cómo materiales como el

algodón serian más competitivos que materiales sintéticos si se considerasen

los costos de una disposición adecuada después del uso – un asunto que aún

en 2011 se promueve en el contexto de la CDS.



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4. Fueron varias, a lo largo del tiempo, las definiciones de “estilos de desarrollo”. Sunkel (1980) cita definiciones complementarias a las de Aníbal Pinto y Jorge Graciarena: “la manera en que dentro de un determinado sistema se organizan y asignan los recursos humanos y materiales con el objetivo de resolver las preguntas sobre qué, para quién y cómo producir bienes y servicios” y “la modalidad concreta y dinámica adoptada por un sistema en un ámbito definido y en un momento histórico determinado”.

5. Se refiere “a las asimetrías intra e inter sectoriales en términos de productividad” (Pinto, 1970). Esas asimetrías son el núcleo duro a partir del cual otras desigualdades son transmitidas por toda la sociedad. CEPAL (2010).

6. Sunkel, Osvaldo y Gligo, Nicolo (compiladores) (1980), “Estilos de Desarrollo y Medioambiente en América Latina”, Fondo de Cultura Económica, México. Los dos volúmenes de esa compilación contienen 37 artículos sobre estilos de desarrollo y medioambiente de manera general, el desarrollo del sector silvoagropecuario, urbanización y marginalidad, energía e industrialización, y políticas, estrategias y planificación. Una edición especial de la Revista de la CEPAL (No. 12, diciembre de 1980) reunió algunos de esos artículos.

Las conclusiones llevan al debate sobre medios de implementación de los

compromisos internacionales sobre medioambiente y desarrollo sostenible

que hoy se traba en el ámbito de la preparación para Rio+20, incluso en la

discusión sobre economía verde: la preocupación con restricciones comerciales

y con la adaptación de la industria; la necesidad de transferencia tecnológica

y apoyo financiero; y la inseparabilidad entre economía, desarrollo social y

medioambiente, fundamento del concepto de desarrollo sostenible.

2. “eStIlOS de deSARROllO y MedIOAMbIente”, 1980 Durante gran parte de los años 1970, el trabajo de la CEPAL estuvo centrado

en lo que se llamó de “estilos de desarrollo”.4 El origen de esa línea de trabajo

estaba en la percepción de que, a pesar de que la región hubiese conseguido

buenos resultados en términos de crecimiento e industrialización, ese proceso

había ocurrido con la exclusión de amplios sectores de la sociedad, agravando

el desempleo, el subempleo y la pobreza y acumulando tensiones políticas. Se

buscaba entender y responder a los estilos de desarrollo de los países de la

región, vistos en el contexto de los estilos preponderantes internacionalmente.

El diagnóstico revelaba que un estilo de desarrollo “ascendente”, de carácter

transnacional, se imponía sobre los estilos de desarrollo “dominantes” en cada

país. Ese enfrentamiento de estilos, junto con las fuerzas sociales existentes,

contribuyó para la heterogeneidad estructural5 que caracteriza los países

periféricos dentro del sistema capitalista, otro concepto clave de la literatura

económica producida en el seno de la CEPAL en los años 70 (Bielschowsky,

1998; Sunkel, 1980).

Los trabajos sobre estilos de desarrollo no consideraban la dimensión

ambiental de manera explícita. Respondiendo a esa deficiencia, entre 1978

y 1980, CEPAL y PNUMA desarrollaron un proyecto intitulado Estilos de

Desarrollo y Medioambiente. Esa fue la base para el trabajo de la CEPAL en el

área de medioambiente a lo largo de los 20 años siguientes (Gligo, 2006). Los

resultados del proyecto inicial fueron reunidos en dos volúmenes publicados

en 19806 y resumidos en un artículo introductorio de Osvaldo Sunkel (1980).

Este último relaciona los problemas ambientales de la región con el proceso



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de desarrollo de América Latina entre el período colonial y el final de los años

1970, y principalmente con la ascensión del estilo “transnacional” a partir de

la posguerra.

De acuerdo con Sunkel (1980), los estilos de desarrollo de los países que

hoy son desarrollados (incluyendo las opciones de consumo, infraestructura,

trayectorias tecnológicas), habrían sido gestados a lo largo del tiempo con

base en una visión de mundo en que los recursos naturales eran vistos como

ilimitados. En las potencias coloniales, lo que no había o lo que escaseaba

dentro de las fronteras era buscado entre los recursos aparentemente infinitos

de las colonias. En el caso de los Estados Unidos, la amplitud del territorio

había generado la misma percepción. El agotamiento de los mejores recursos

naturales (más alta ley, mejor localización) y la degradación de los renovables

no eran vistos como problemas para esos países en la medida en que el

progreso tecnológico y la expansión a nuevos territorios siempre colocaban a

disposición nuevas fuentes de recursos. Al conquistar su independencia, las

ex colonias habrían reproducido estándares de desarrollo basados en una

percepción de recursos naturales ilimitados, no necesariamente compatibles

con su dotación de factores y sus condiciones estructurales, y sin conseguir

generar procesos de progreso tecnológico autónomos.

Hasta los años 40, los problemas ambientales de América Latina estaban,

según el estudio, principalmente relacionados a prácticas agrícolas relacionadas

a una estructura que combinaba latifundios mal aprovechados con minifundios

sobre-explotados. Había un proceso de expansión de la frontera agrícola y

explotación de recursos naturales, fundamento de las economías de la región,

tenía sus propios problemas ambientales, sin que la renta generada en esa

actividad fuese reinvertida en el desarrollo local. Era, por el contrario, en gran

parte remitida al exterior. Ya en los años 40 había problemas ambientales

relacionados a la marginalización de sectores de la sociedad tanto en las

áreas rurales como en las urbanas, aunque la polución industrial fuese poco

significativa y dispersa.

A partir del fin de la segunda guerra mundial, la hegemonía de los Estados

Unidos habría llevado el estilo norteamericano – denominado “transnacional”

– de desarrollo al resto del mundo. La ascensión de ese estilo en América

Latina habría generado nuevos problemas ambientales. El estilo transnacional

se caracterizaba, entre otros factores, por el papel dominante de las empresas

transnacionales; por generar transformaciones irreversibles en las economías

y sociedades nacionales que reducían las opciones de los gobiernos para

establecer procesos autónomos de desarrollo; por la homogenización de los

modelos de producción, comercialización y consumo; por la internacionalización

de la producción industrial; y por la intensificación de la explotación de los

recursos naturales y la dependencia creciente del petróleo. La expansión

del uso del automóvil influenció la dinámica de expansión de las ciudades,

generando un crecimiento de la demanda por espacio para zonas residenciales

e infraestructura de transporte.



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En el contexto de ese estilo ascendente, fueron adoptadas en la posguerra

políticas de una fuerza vista pocas veces desde entonces para fomentar

las industrias de base, la industria del petróleo, la industria automotriz y la

infraestructura necesaria para apoyar esos nuevos sectores. El excedente

financiero derivado de la explotación de los recursos naturales – que continuaba

predominante en las estructuras económicas – era remitido al exterior o usado

para financiar la importación de bienes de consumo.

Una de las características principales del desarrollo basado en la ascendencia

del estilo transnacional habría sido la intensidad energética y la dependencia

del petróleo. La importancia de ese factor va más allá de la cuestión de la

contaminación atmosférica. La contribución de Raul Prebisch a la antología del

proyecto CEPAL/PNUMA (Prebisch, 1980) muestra, entre otras cosas, cómo la

era del petróleo barato influenció la dirección de la investigación tecnológica.

Se aumentó la productividad, pero no se invirtió en economía de energía. La

expansión del uso del petróleo como materia prima para materiales, que llevó

a la sustitución de fibras naturales y madera por materiales sintéticos, ocurrió

en detrimento del empleo. En la agricultura, la mecanización generó desempleo

y migración para las ciudades, contribuyendo para el proceso de urbanización

masiva y precaria. El uso de fertilizantes y pesticidas de origen petroquímico

contribuía para la contaminación del suelo.

También habría sido inherente a la ascensión del estilo transnacional la

concentración de núcleos empresariales, políticos y burocrático-administrativos.

Eso explica en parte el fracaso repetido de políticas de desconcentración

regional entre 1960 y 1980. De la misma forma, la dinámica de la migración

masiva y precaria tornaba siempre insuficientes las políticas destinadas a

sanar el déficit habitacional o extender los servicios básicos a los más pobres.

Mientras los segmentos favorecidos recurrían a los barrios suburbanos, que

saca espacio a la agricultura y encarece la infraestructura, los demás pasaban

a ocupar tierras marginales en las zonas urbanas.

Al comienzo de los años 70, con la crisis del petróleo, el estilo transnacional

entra en crisis. Sin embargo, ya estaban establecidos modelos de consumo,

producción, infraestructura y desarrollo urbano, así como estructuras sociales,

que perduran en gran medida hasta hoy. Había pocas alternativas para

cambios de rumbo. El efecto de la crisis del petróleo de inicios de los años 70

no fue el de direccionar las economías a otras fuentes de petróleo – a pesar

de iniciativas significativas como el Pro-alcohol en Brasil – sino el de generar

aún mayor presión sobre los sectores exportadores para poder financiar la

importación de petróleo.

Para un estilo alternativo de desarrollo compatible con la satisfacción de las

necesidades fundamentales de la mayoría de la población y con la preservación

y valorización de la base de recursos naturales y del medioambiente se sugería:

menor dependencia de combustibles fósiles y mayor uso de fuentes de energía



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7. “Una manera de buscar el crecimiento económico y el desarrollo y al mismo tiempo evitar la degradación ambiental, la pérdida de biodiversidad y el uso insostenible de recursos naturales”. Se refiere a estrategias que surgieron como respuesta a la crisis global que buscaban encontrar fuentes de crecimiento que contribuyesen a la eficiencia económica, integridad ambiental e igualdad social (OCDE, 2010).

renovables y menos contaminantes; desarrollo de tecnologías de uso más

intensivo de la mano de obra y ajustada a la base de recursos naturales;

reciclaje y reaprovechamiento de la basura; administrar los recursos naturales

con conocimientos y tecnologías sustentados en bases ecológicas; instituir

formas administrativas y políticas descentralizadas que se apoyen en las

comunidades locales; y detener la continua expansión de las ciudades grandes

y los excesos del consumismo. Además, ningún esfuerzo de desarrollo debería

dejar de considerar plenamente la dimensión ambiental. La planificación y las

políticas de ciencia y tecnología deberían tener como preocupaciones centrales

el conocimiento y la evaluación de los recursos naturales y de los ecosistemas,

la necesidad de vigilancia permanente, el desarrollo de alternativas tecnológicas

y la diversificación de la producción con base en técnicas ecológicamente

adecuadas. El documento recomendaba, finalmente, el establecimiento de

mecanismos que permitan la participación social en las decisiones, lo que

llegó a consolidarse más tarde como el Principio 10 de la Declaración de Rio

de Janeiro.

Llama la atención la proximidad de la siguiente cita con algunas definiciones

del concepto de economía verde – o de crecimiento verde adoptado por la

OCDE.7 En los términos de Sunkel (1980):

“Las políticas destinadas a conservar, mejorar y expandir los recursos

naturales y su productividad, así como aquellas que apuntan a conservar,

mejorar y expandir el medioambiente artificial y su productividad constituyen

parte de la política de desarrollo, ya que lo hacen sostenible a largo plazo.

Pero también pueden hacer contribuciones positivas para resolver los

problemas característicos del estilo actual de desarrollo (…) Los proyectos

de conservación de suelos y bosques, reforestación, dragado y conservación

de canales de irrigación, de mantenimiento y construcción de caminos

de penetración en las zonas rurales y de autoconstrucción de casas y

equipamiento comunitario en las zonas urbanas, adecuadamente diseñadas,

pueden contribuir para aliviar los problemas del desempleo y del subempleo,

al mismo tiempo en que promueven la organización social de base, aumentan

la productividad y mejoran las condiciones de vida.”

3. cRISIS de lA deUdA y lA cOMISIón bRUndtlAnd: ReflexIOneS entRe 1985 y 1990

En 1983, se creó la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo, también conocida como Comisión Brundtland. En 1987, la Comisión

publicó su informe, en el cual definía el desarrollo sostenible como aquel



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que suple las necesidades presentes, sin comprometer la capacidad de las

generaciones futuras de suplir sus propias necesidades.

A lo largo de ese período y en los años que lo sucedieron, las relaciones

económicas internacionales de América Latina – y, por lo tanto, el pensamiento

de la CEPAL – estaban dominadas por la “asfixia financiera en función del

endeudamiento” (Bielschowsky, 1998). Dos artículos de Osvaldo Sunkel – uno

antes y uno después del informe Brundtland – se refieren a la relación entre

la crisis de la deuda y el desarrollo sostenible. Hacen un llamado para que

el debate global sobre medioambiente y desarrollo sostenible no ignore los

grandes desafíos del contexto económico de los países de América Latina y

su forma de inserción en el sistema económico internacional. Por otro lado,

así como los conceptos de economía verde en el contexto de las Naciones

Unidas y de crecimiento verde en el contexto de la OCDE surgieron en gran

medida como una reacción a la crisis que tiene su ápice en 2008, Sunkel

volvía a sugerir que la crisis era una oportunidad para mejorar la relación entre

economía y ambiente.

El artículo de 1985 describe los efectos de la crisis sobre el medioambiente

y las instituciones ambientales, aspecto que habría sido en gran medida

desatendido por la Comisión Brundtland hasta aquel momento (Sunkel, 1985).

La crisis habría alcanzado las instituciones ambientales en una situación de

indefinición y debilidad. Las restricciones presupuestarias derivadas de la crisis

y un enfoque económico y financiero de corto plazo generaban una debilidad de

las ya pocas y débiles instituciones ambientales que habían surgido desde la

Conferencia de Estocolmo. Además, la presión por generar divisas para cubrir

el servicio de la deuda y las consecuentes políticas de ajuste aumentaban los

niveles de pobreza y contribuían, así, a agravar problemas de sobreexplotación

de las tierras y recursos naturales, así como migración de las áreas rurales para

la ciudad y un aumento de la pobreza urbana. En las ciudades, se expandían

las casas y actividades informales. A contramano del desarrollo sostenible,

la presión por generar divisas privilegiaba las actividades cuyos resultados

eran visibles a corto plazo, en detrimento de inversiones de largo plazo (en la

protección ambiental, entre otros).

De la misma forma, en una compilación sobre perspectivas latinoamericanas

sobre el informe Brundtland, Sunkel (1990) vuelve a mostrar cómo la crisis de

la deuda, el deterioro de los términos de intercambio y las condiciones de la

financiación internacional indujeron – o mejor, ayudaron a perpetuar – a pesar

de lo que se promovía internacionalmente, la supremacía del corto plazo. La

crisis redujo la capacidad del Estado de invertir y atender las necesidades

básicas de la población (salud, educación). Eran privilegiadas las inversiones

que conducirían a mayores exportaciones, que a su vez generarían recursos

que serían canalizados para el pago de la deuda. Los recursos destinados a la

protección ambiental, cuyos resultados no eran tangibles o se materializarían

sólo a largo plazo, escaseaban.



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8. Concepto construido en oposición a la competitividad espuria, basada en degradación de los recursos naturales y baja valorización de los recursos humanos.

Sin embargo, así como la crisis del petróleo al inicio de los años 70, la crisis

de la deuda también se presentaba como una oportunidad de cambiar el estilo

de crecimiento económico y compatibilizar desarrollo y medioambiente. De

forma parecida a los primeros documentos sobre economía verde durante los

esfuerzos de reactivación de la economía mundial en 2008, Sunkel, en 1985,

volvía a proponer una visión de la crisis – una nueva crisis – como oportunidad

de cambio de rumbos:

“Es posible encarar el asunto de los recursos ambientales, los recursos

dados por la naturaleza y los construidos, como una manera de establecer

la relación entre las políticas económicas a corto plazo y la necesidad de

políticas de desarrollo a mediano y largo plazo. O sea, lo que estoy sugiriendo

es que encaremos la crisis como una oportunidad. Una oportunidad para la

movilización de recursos de tal forma que propicie un cambio en el estilo de

crecimiento, teniendo en vista la satisfacción de las necesidades esenciales

de la población y la instauración de un proceso de desarrollo sostenible, o

“consciente”.

El artículo defendía la necesidad de una política que, contrariamente al

ajuste recesivo, fuese expansionista, aunque selectiva; relacionase políticas

macroeconómicas con medio ambiente; e incluyese políticas específicas para

temas sociales, para pequeñas y medianas empresas y para el desarrollo

industrial. Aboga también por una mayor valorización de los recursos

ambientales y naturales para la satisfacción de las necesidades presentes y

futuras, lo que permitiría influir en cómo los sectores productivos, determinantes

en la definición de los padrones de desarrollo, ven el medioambiente. Los

rumbos tomados en los años 90 fueron otros.

4. tRAnSfORMAcIón pROdUctIvA, eQUIdAd y MedIOAMbIente, 1991

La cuestión de la transformación productiva fue un eje central del trabajo de

la CEPAL durante buena parte de los años 1990. Construyendo sobre la base

teórica desarrollada desde el final de los años 40, en 1990 la CEPAL propuso

la “transformación productiva con equidad” como prioridad regional para la

década que comenzaba (CEPAL, 1990, 2008; Bielschowsky, 1998). Proponía

la transformación productiva sustentada en una incorporación deliberada

y sistemática del progreso técnico y aumento de la productividad como

factores de la necesaria competitividad internacional auténtica8. Enfatizaba

el carácter sistémico de la competitividad y los vínculos entre empresas,

sistema educativo, infraestructura tecnológica, energética y de transportes,

relaciones entre empleados y empleadores, el aparato institucional público y



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privado y el sistema financiero. Argumentaba que un clima macroeconómico

apropiado y estable y una política de precios correctos, aunque necesarios,

no eran suficientes para deflagrar la transformación productiva. La gestión

macroeconómica debería combinarse con políticas sectoriales, que pudiesen

inducir a la transformación productiva. Era necesario asegurar vínculos entre

diferentes sectores (explotación de materias primas, industria, servicios)

de manera de generar una homogeneización progresiva de los niveles de

productividad. Equidad, democracia y sustentabilidad ambiental eran vistos

como factores clave de un proceso de transformación productiva.

Es en ese contexto que se prepara el documento de la CEPAL para apoyar

la preparación regional para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre

Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD, Rio de Janeiro, 1992): “El desarrollo

sostenible: transformación productiva, equidad y medioambiente” (CEPAL,

1991). El documento trata de varios temas relacionados al desarrollo sostenible

en la región y en relación a la transformación productiva, con base en los

resultados de un estudio dedicado específicamente al tema (CEPAL/ONUDI,

1991).

Este último muestra que los enfoques tradicionales sobre desarrollo

productivo por un lado y ecología por el otro privilegian objetivos diferentes y

aparentemente irreconciliables: crecimiento y competitividad internacional en

contraposición a la equidad y a la sustentabilidad ambiental. El vínculo que

haría converger los objetivos sería la incorporación y la difusión del progreso

técnico (CEPAL/ONUDI, 1991). La dependencia de las economías de América

Latina de las actividades de extracción de recursos naturales era vista como

preocupante, no sólo a causa de los problemas ambientales relacionados,

sino también porque la manera en que se organizaban esas industrias no

conducía a salir del “encapsulamiento” sectorial, eso es, de la falta de vínculos

entre los diferentes sectores (primario, secundario, terciario). La experiencia

latinoamericana contrastaba con la de países de la OCDE cuyas economías

estaban, también, basadas en recursos naturales, pero cuyo desarrollo

industrial había ocurrido en gran parte por medio de la transformación de esos

recursos, en un contexto que tornó posible una amplia gama de innovaciones

tecnológicas.

Superar el “encapsulamiento” sectorial requería políticas fuertes y articuladas

que, sin embargo, no fueron colocadas en práctica en la medida necesaria a

lo largo de los años 90. Una evaluación en 2008, mostró que, a pesar de una

mayor diversificación exportadora y de sus economías haberse beneficiado

del aumento de los precios de las materias primas, la región no había logrado

reducir la dependencia de exportaciones tradicionales, ni incorporar mayor

conocimiento y valor agregado a las actividades y cadenas productivas. El

aumento de las exportaciones manufactureras no se había traducido en un

proceso de ascensión de las actividades de mayor valor agregado, difusoras



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9. Además de los debates sobre economía verde, ver los informes de la 18ª y 19ª sesiones de la Comisión de Desarrollo Sostenible, particularmente en lo que se refiere al tema del consumo y de la producción sostenible.

de tecnología o generadoras de capacidades tecnológicas. La región tampoco

había conseguido establecerse de manera competitiva en los mercados de

servicios de exportación. Los esfuerzos de innovación continuaban escasos,

especialmente comparados a competidores asiáticos (CEPAL, 2008).

En los debates sobre economía verde, se habla del desarrollo de nuevos

sectores “verdes” como forma de dar impulso a las economías, como nuevo

paradigma tecnológico. Es importante, al definir qué instrumentos serán

adoptados nacional e internacionalmente, considerar que el desafío de la

transformación productiva está presente en la región hace décadas. Conseguir

aprovechar la economía verde como motor de expansión económica requerirá

esfuerzos de gran magnitud en términos de políticas de educación, innovación y

desarrollo productivo, que no pueden ser gestados ni implementados únicamente

por los órganos gubernamentales relacionados al medioambiente.

5. pUntOS pARA ReflexIón

Entre las cuestiones que ese grupo de documentos relevaba para el debate

sobre economía verde, las siguientes merecen destaque por su importancia

y su vínculo con el segundo tema de la cumbre Rio+20, el marco institucional

para el desarrollo sostenible.

En su conjunto, los trabajos mencionados recuerdan que es profunda y

compleja la relación entre los problemas ambientales, sociales y económicos

de América Latina. La reflexión sobre cómo cambiar esas relaciones y

solucionar los grandes problemas ambientales de la región, que afectan

desproporcionalmente a los más pobres, necesita considerar esas raíces. En

ese sentido, las estrategias de economía verde tenderán a ser insuficientes

si fueron gestadas e implementadas únicamente por las entidades – en los

gobiernos, en la sociedad civil, en las empresas y sus entidades representativas

– que lidian con el medioambiente como área de especialización.

En segundo lugar, leídos con el beneficio de la retrospectiva, los documentos

resaltan la importancia de identificar y remover las barreras al cambio. Ya en

1971 eran sugeridas soluciones que continúan en los debates internacionales,

pero que son implementadas apenas marginalmente, como, por ejemplo, la

adopción de la lógica del ciclo de vida para los productos.9 Dos ideas que se

encuentran en el origen de la proyección internacional del concepto de economía

verde – la de transformar crisis en oportunidad para redireccionar el desarrollo

en el sentido de una mayor sostenibilidad y la de hacer que el cuidado ambiental

sea fuente de oportunidades económicas – también ya habían surgido en 1980

(Sunkel, 1980), si no antes. ¿Por qué esas ideas – de las cuales la CEPAL



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era apenas un pequeño exponente – no tuvieron consecuencias prácticas? Se

sabe que hay barreras tecnológicas, empresariales, jurídicas, de información,

de valoración del capital natural, institucionales, entre otras. Existe una inercia

derivada de inversiones hechas bajo un paradigma que no atribuía valor al

medioambiente: inversiones en tecnología, en fuentes de energía, sistemas

fiscales, plantas industriales, modelos empresariales, métodos de calcular

el costo beneficio de proyectos, mandatos de instituciones públicas. Para

asegurarse de que la economía verde – cualquiera que sea el concepto preciso

adoptado internacionalmente o por cada país – va más allá de un conjunto de

declaraciones bien intencionadas, será necesario superar esas barreras de

forma articulada entre instituciones y actores en diferentes esferas.

Por otro lado, como muestra la experiencia de los años 80, de no haber

instituciones fuertes y permanentes que aseguren que entre una opción y otra

se privilegie la sostenible, los avances se anularán en momentos de crisis en

los cuales se tenga que optar entre objetivos.

Finalmente, la economía verde ha sido mencionada como una oportunidad

para un nuevo ciclo tecnológico y de innovación. Podría significar, para los

países de América Latina, la entrada en nuevos mercados y una nueva

oportunidad de participar en sectores de más alto valor agregado, difusores de

tecnología, en algunos casos vinculados a los sectores de recursos naturales

que predominan en las economías de la región. Al considerar ese argumento,

es importante tener en cuenta la experiencia de la región con la transformación

productiva – tratada arriba en relación a los documentos de inicio de los años

90 – y la lección que se extrae de ella: para aprovechar oportunidades como

esa son necesarias políticas activas, con claros objetivos estratégicos. Eso

incluye una combinación articulada de política educacional, industrial, de ciencia

y tecnología, entre otras. Requiere una opción clara por esa vía por parte de

un conjunto relevante y articulado de instituciones públicas.

REFERENCIAS

Bielschowsky, R. (1998). Cincuenta años del pensamiento de La CEPAL: una reseña. In CEPAL, Cincuenta Años de Pensamiento en la CEPAL: Texto Seleccionados. México: CEPAL/Fondo de Cultura Económica.

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CEPAL (1991). El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y médio ambiente (LC./G.1648(CONF.80/2)/Rev.1.). Santiago de Chile: Publicación de las Naciones Unidas.



Márcia Tavares

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CEPAL (2010). La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3). Santiago do Chile: Publicación de las Naciones Unidas.

CEPAL/ONUDI (1991). Tecnología, Competitividad y Sustentabilidad (LC.L/608). Santiago de Chile: Publicación de las Naciones Unidas.

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Márcia Tavares

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1. Investigador sénior del International Policy Centre for Inclusive Growth del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (IPC-IG/UNDP) y profesor en la Universidad de Brasilia (UnB).

el papel del crecimiento incluyente en la economía verde en los países en desarrolloCLÓVIS ZAPATA1

IntROdUccIón La proposición de que estamos moviéndonos rápidamente hacia un mundo

en el que las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero

modificarán peligrosamente el clima mundial ya ha sido ampliamente aceptada.

No se sabe, sin embargo, el alcance del impacto económico de las medidas

para reducir el nivel de las emisiones y la degradación del medioambiente que

pueden minimizar tal efecto. Es consenso entre los economistas ambientales

que las políticas públicas basadas en instrumentos de incentivo económico

pueden mitigar los efectos del cambio climático a un costo aceptable.

Según el informe “Hacia una economía verde: guía para el desarrollo

sostenible y la erradicación de la pobreza”, publicado por el PNUMA en 2011,

una economía verde es, en términos prácticos, aquella en la cual se fomenta

el aumento de los ingresos y la creación de puestos de trabajo a través de

inversiones públicas y privadas destinadas a reducir las emisiones de carbono

y la contaminación, a mejorar la eficiencia energética así como en el uso de los

recursos naturales y a evitar la pérdida de diversidad biológica y de servicios

de los ecosistemas. Las inversiones han de catalizarse y respaldarse con gasto

público selectivo, reformas políticas y cambios en la regulación. El camino

hacia el desarrollo debe mantener, mejorar y, donde sea necesario, reconstruir

el capital natural como activo económico fundamental y fuente de beneficios

públicos, especialmente para las personas desfavorecidas cuyo sustento y

seguridad dependen en gran medida de la naturaleza. La idea fundamental

del concepto de economía verde se basa en la premisa de que políticas

públicas, en combinación con cambios en sectores clave, pueden conducir a

las economías nacionales, sin cambios drásticos en los patrones de consumo,

a niveles permisibles de degradación del medio ambiente.

A pesar de la posibilidad teórica, en la práctica, las economías en desarrollo

encaran un desafío enorme, puesto que los encargados de la formulación de

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El papel del crecimiento incluyente en la

economía verde en los países em desarrollo

Clóvis Zapata

políticas públicas deben asociar el desarrollo económico a otras cuestiones,

tales como el aumento del patrón de consumo de la población más pobre.

Gunningham et al. (2003) señalan, en este sentido, la necesidad de combinar

dimensiones sociales, políticas económicas y medioambientales en el diseño

tanto de instrumentos de incentivo económico como de medidas de mando y

control de carácter medioambiental, fundamentales para la transición de las

economías en vías de desarrollo hacia la economía verde.

ecOnOMíA veRde

La economía verde puede definirse como un paradigma que reduce los

actuales riesgos ambientales y las escaseces ecológicas y aumenta el bienestar

del ser humano y la equidad social (UNEP, 2011). En este sentido, la premisa

está estrechamente relacionada con el concepto de crecimiento incluyente,

que mejora la calidad de vida de todos los que viven en una economía y tiene

una importancia fundamental en los países en vías de desarrollo.

Para que una economía pueda pasar del modelo actual al modelo verde, es

fundamental la inversión en áreas estratégicas de capital natural, destinada

a reducir al mínimo los riesgos ambientales. Aunque el tema ha sido tratado

ampliamente en el ámbito especializado de la economía ambiental, solo

recientemente los gobiernos han empezado a tomar medidas concretas a fin

de traducir el concepto de economía verde en acciones prácticas que puedan,

efectivamente, modificar el sistema económico.

Cabe destacar el papel desempeñado por los organismos internacionales,

tales como las Naciones Unidas, que proporcionan un foro de debate permanente

sobre el tema, la difusión de casos exitosos de países desarrollados y en vías

de desarrollo y la presentación de propuestas de políticas innovadoras. A

través del PNUMA, en el 2009, se puso en marcha la Iniciativa Verde dentro

de las nueve iniciativas conjuntas del sistema de las Naciones Unidas en

situaciones de crisis, en las que participan las 21 agencias de la ONU, incluidas

las instituciones de Bretton Woods.

La contribución también se hace en el ámbito de propuestas de políticas

públicas. Recientemente, el PNUMA publicó un informe en el que argumenta

con fundamentos que una inversión anual equivalente al 2 % del PBI mundial

(unos US$ 1,3 billones) hasta el 2050 fomentaría el desarrollo y la transición

hacia una economía verde de 11 sectores clave (UNEP, 2011): 1 - agricultura, 2 -

edificaciones, 3 - energía renovable, 4 - silvicultura, 5 - industria manufacturera,

6 - pesca, 7 - turismo, 8 - transporte, 9 - recursos hídricos, 10 - gestión de

residuos sólidos y 11 - ciudades.

Según este argumento, las inversiones, conjuntamente con reformas

políticas, deben impulsar la transformación de estos sectores, que adquirirían

una mejor posición competitiva en el largo plazo. La reconfiguración de la

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economía de forma sostenible puede conducir a la ecoeficiencia, que propone

un uso más eficiente de los recursos naturales escasos y ofrece muchos

beneficios en el ámbito social, tales como la generación de puestos de trabajo,

también llamados empleos verdes. Desde el punto de vista social, este proceso

puede llevar a los países, en particular a los emergentes, a situaciones en las

que el crecimiento de la economía verde favorezca el crecimiento incluyente.

El fomento y el desarrollo de estos sectores clave pueden ayudar a reducir la

pobreza y a minimizar las desigualdades de ingresos. Para lograr este fin, el

catálogo de opciones es amplio e incluye la generación directa de empleos

verdes, el acceso a bienes y servicios ambientales en las comunidades

marginadas, la estructuración de estrategias específicas de transferencia

monetaria condicionada, subsidios directos a ciertos sectores industriales y

reestructuración de la política nacional de compras públicas.

Muchos países en desarrollo han incorporado, al menos en ciertos sectores,

conceptos de desarrollo sostenible, abarcando varias áreas de interés tales

como el crecimiento económico en pro de los pobres y de la creación de puestos

de trabajo. En este sentido, un aspecto esencial para los países en vías de

desarrollo es que la inclusión en la economía verde puede lograrse por medio

de la combinación de dimensiones que eran percibidas como antagónicas.

De acuerdo con Gunningham et al. (2003), al diseñar políticas públicas

capaces de modificar el desempeño ambiental de sectores industriales,

deben tenerse en cuenta las dimensiones, social, política, económica y

medioambiental. El análisis del modelo de concesión de licencias de explotación

indica la importancia de la interacción entre estas dimensiones como punto

de influencia primordial sobre el desempeño ambiental global de los sectores

industriales de la economía. Por lo tanto, los países interesados en fomentar

sectores específicos de la economía deben tener en cuenta estas diferentes

dimensiones.

Esta comprensión holística va más allá de las interpretaciones de autores

que tratan la estrategia corporativa, tales como Porter y van der Lind (1995)

y Hart (1997), que fueron los primeros en proponer la idea de que el sector

privado puede sacar provecho, en términos competitivos, de la regulación

medioambiental. Estos conceptos fueron modificados posteriormente por

Reinhardt (2000) y Orsato (2009), que muestran las condiciones bajo las cuales

se obtendrían beneficios. A pesar de la gran utilidad de estos trabajos, pocos

sectores industriales fueron atraídos por los nuevos campos de la economía

verde, especialmente en los países en vías de desarrollo. Por consiguiente,

es de suma importancia el papel que deben desempeñar los gobiernos y los

organismos internacionales en la promoción de la agenda de desarrollo de la

economía verde, ya que la combinación de incentivos fiscales y regulación

puede acelerar el proceso de cambio mediante la innovación tecnológica y

la creación de mercados verdes. Si se las deja a criterio exclusivo del sector



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privado, tal como ahora, las economías serán incapaces de transformarse

efectivamente en economías verdes.

Es importante observar que las dimensiones social, económica, política

y medioambiental tienen diferentes tiempos y ventanas de oportunidad, que

deben tenerse en cuenta para comprender las posibles soluciones en las

economías en vías desarrollo. Aunque existen posibles sinergias y fuertes

interacciones entre estas dimensiones, no se puede presuponer que la dinámica

y la respuesta de cada una serán idénticas. Cada país se enfrenta al desafío

de encontrar soluciones que promuevan el crecimiento económico de modo

ambientalmente sostenible, socialmente incluyente y políticamente factible,

en un contexto único.

cOMpleMentARIedAd de lAS dIMenSIOneS SOcIAl y MedIOAMbIentAl

En términos de política pública, los países en desarrollo han dado mayor

atención a las dimensiones sociales y económicas. Aunque el desarrollo de

políticas sociales debe combinarse con el desarrollo de la economía verde,

la evolución en el campo del diseño de programas de carácter social no se

vio acompañada de preocupaciones medioambientales. En el ámbito social,

el Brasil y otros países en vías de desarrollo han adoptado recientemente

una serie de estrategias innovadoras de protección social para incrementar el

nivel de vida de los más desfavorecidos. El Brasil, por ejemplo, implementó

el programa Bolsa Familia y México, el programa Oportunidades. Estos

programas han generado beneficios importantes en la lucha contra la pobreza,

al incrementar el nivel de vida de la población de ciertas zonas y garantizar

beneficios en el ámbito de la salud y la educación.

Sin embargo, la interacción entre las políticas de carácter social y

medioambiental carece de un debate más profundo. Una de las opciones

presentadas por algunos países es el pago por los servicios ambientales, que

usa instrumentos de transferencia monetaria condicionada a los propietarios

de tierras que preservan parte de sus propiedades, tal como se hace en Costa

Rica. Estos programas generan efectos positivos, pero no han sido adoptados

ampliamente en otros países. En el Brasil, por ejemplo, a pesar del éxito del

programa Bolsa Familia, el país no ha logrado implementar un programa de

pago por servicios ambientales.

Es importante destacar que la generación de empleos verdes por parte de

los sectores identificados por UNEP (2011) es esencialmente diferente porque

se basa en la creencia de que el propio mercado, con el apoyo del sector

público, sería capaz de generar tales puestos de trabajo. Los programas de

transferencia monetaria condicionada se relacionan con otro tipo de problema,

ya que son más adecuados para eliminar las distorsiones relativas a la pobreza

extrema y para familias en zonas donde hay gran necesidad de recursos



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financieros. Los empleos verdes se encuentran en eslabones superiores y

reemplazarían los puestos de trabajo existentes en el modelo actual.

Usando el modelo de concesión de licencias de explotación de Gunningham

et al. (2003), se puede observar que la interacción entre las licencias social,

política, económica y medioambiental es compleja y debe estudiarse caso

por caso. En pocas palabras, los programas de transferencia monetaria

condicionada pueden considerarse como inductores de una respuesta no trivial

y nos remiten a cuestiones relacionadas con las dimensiones de la política

pública, ya mencionadas. Estos programas sirven para solucionar problemas

de pobreza, pero aún no han concretado estrategias de salida ni mucho menos

cuestiones medioambientales.

Hay, sin embargo, políticas de producción incluyente, que se pueden diseñar

para satisfacer las necesidades medioambientales y promover sectores clave

de la economía verde.

deSARROllO IndUStRIAl e InclUSIón pROdUctIvA: el cASO del pROgRAMA bRASIleñO de bIOdIeSel

Además de las estrategias de carácter social, el desarrollo de la economía verde demanda políticas estructuradas de fomento, que generen puestos de trabajo e inserten poblaciones marginadas en cadenas de producción de alto valor agregado. Las estrategias sociales pueden servir no solo como complemento para hacer frente a aspectos sociales específicos de reducción de la pobreza, sino como fuentes de desarrollo e innovación “verde”. Por lo tanto, la clave es la combinación de políticas macroeconómicas expansionistas con capacidad para generar empleo e ingresos y estructuras nacionales de fomento del desarrollo industrial. En esta sección se revisarán estos temas tomando como base el caso del Programa Brasileño de Biodiesel.

Un área de gran interés es el desarrollo de energía renovable para el transporte. El Brasil está reconocido internacionalmente como un líder en la investigación y el desarrollo de biocombustibles para la industria automotriz. En este contexto, el Programa Brasileño de Biodiesel aporta elementos importantes al debate, ya que se ocupa de áreas de transporte sostenible y energía renovable, además de un marco político para abordar la dimensión social.

El Programa Brasileño de Biodiesel tiene por objeto estructurar la cadena de producción de biodiesel e incorporar a pequeños agricultores familiares en la producción de materia prima. El programa fue diseñado para que los pequeños agricultores puedan contribuir con una variedad de fuentes vegetales, tales como soja, ricino, girasol, algodón y palma aceitera. A pesar del considerable conocimiento que el Brasil tiene en la materia, la inclusión de los pequeños agricultores en la cadena de producción de biodiesel ha sido decepcionante, como resultado de problemas en el diseño e implementación del programa (Zapata et al., 2010).



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En el 2010, el gobierno, consciente de la necesidad de reorientar el programa

para aumentar la participación de los pequeños agricultores, ha renovado la

estructura del programa, poniendo la Petrobras Biocombustibles a la cabeza.

Los resultados positivos ya están empezando a hacerse notar, pero todavía

no hay estadísticas consolidadas para comprobar la integración efectiva de

los pequeños agricultores en la cadena de producción de biodiesel.

El Programa Brasileño de Biodiesel muestra que la implementación de

programas destinados a reducir la pobreza a través de la inserción productiva

de los pequeños agricultores es compleja, pero factible. Se pueden extraer

lecciones a ser aplicadas en otros países que deseen seguir un camino similar. A

pesar del esfuerzo puesto en la combinación de las dimensiones ambientales y

sociales, el Brasil da pasos tímidos en el desarrollo de tecnologías y estrategias

de innovación radical, tales como el hidrógeno y los vehículos eléctricos

o híbridos. La estrategia de transporte se basa en cambios incrementales

en los motores de combustión interna y tiene efectos marginales sobre el

medioambiente (Zapata y Nieuwenhuis, 2010).

debAte SUR-SUR Además de la importancia central de las dimensiones social y medioambiental

de la economía verde para los países en vías de desarrollo, la dimensión

política también es muy importante. Los grupos de interés pueden influenciar

los gobiernos y la sociedad a tomar medidas para generar cambios profundos

en determinados ámbitos de la economía, tendientes al fortalecimiento de

elementos básicos de la economía verde. Por consiguiente, el papel que

desempeñan los organismos internacionales no se limita a la sugerencia

directa de métodos, sino que incluye la presentación de oportunidades para

que la dimensión política pueda amoldarse de acuerdo a los intereses de la

sociedad en general y no solo de grupos de interés específicos. El sistema de

las Naciones Unidas, por ejemplo, ha logrado resultados significativos en la

esfera política, a través de la promoción de foros internacionales de debate.

Las experiencias de producción incluyente en zonas rurales y urbanas, que

fomentan el desarrollo de sectores específicos para impulsar la economía

verde deben ser estudiadas en profundidad y compartidas entre países

con características similares. En el ámbito de las políticas de inclusión en

la producción o de transferencias monetarias condicionadas, el intercambio

de experiencias entre los países del Sur es esencial. En este contexto, cabe

destacar el esfuerzo realizado en el ámbito de los países IBSA (India, Brasil

y Sudáfrica) y BRIC (Brasil, Rusia, India y China) por el Centro Internacional

de Políticas para el Crecimiento Inclusivo (IPC-IG), que ha actuado como un

inductor de debate e intercambio de experiencias en foros específicos entre

estos dos grupos de países.



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cOnclUSIón

La economía verde es un concepto amplio y debe concretarse mejor a través

de medidas que modifiquen la estructura actual de las economías nacionales.

El debate sobre el desarrollo de sectores clave, en la forma propuesta por el

PNUMA, toma como base la premisa de que cambios incrementales en algunos

sectores serían suficientes para conducir la humanidad hacia la sostenibilidad.

Las demandas de los países en vías de desarrollo son apremiantes, porque,

más allá de la dimensión medioambiental, urge la necesidad de responder a

la dimensión social. En este sentido, el concepto de crecimiento inclusivo es

fundamental en el desarrollo de políticas públicas que promuevan la transición

hacia una economía verde.

En general, el discurso de los organismos internacionales y de muchos países

es esencialmente optimista, porque difunde casos de éxito en ciertas áreas.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que la capacidad de replicación

de estas experiencias es bastante limitada, ya que cada sector estratégico está

insertado en condicionalidades locales particulares, tales como dimensiones

sociales, políticas, económicas y medioambientales específicas.

Los esfuerzos desplegados por las Naciones Unidas y otros organismos

internacionales son de suma importancia, pero todavía son incipientes en el

ámbito de la economía verde. El sector privado debe desempeñar un papel

destacado en este contexto. Hay que tener en cuenta, sin embargo, de que

no hay consenso entre los economistas ambientales en lo que se refiere al

tiempo necesario para que estas transformaciones se concreten. Un proceso

de cambio profundo en la producción y el consumo, basado en la innovación

radical, no está en la agenda, ya que se necesitaría una inversión mucho más

importante que las que se preconizan en los diversos escenarios analizados.

En este sentido, cabe preguntarse si el debate actual conlleva el sentido de

urgencia para que puedan lograrse resultados dentro del tiempo necesario.

REFERENCIASGunningham, N., Kagan, R. y Thornton, D. (2003). Shades of green: business, regulation,

and environment. Palo Alto: Stanford University Press.Hart, S. (1997). Beyond greening: strategies for a sustainable world. Harvard Business

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Business Press.Porter, M. y Van der Linde, C. (1995). Towards a new conception of the environment-

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poverty eradication. Disponible en: <www.unep.org/greeneconomy>.Zapata, C. y Nieuwenhuis, P. (2010). Exploring innovation in the automotive industry:

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smallholder farmers in Brazil’s biodiesel value chain: programme design, institutional incentives and stakeholder constraints. International Policy Centre for Inclusive Growth Working paper 73.



Clóvis Zapata

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1. Secretario ejecutivo del Ministerio del Medioambiente de Brasil.2. Director de programa del Ministerio del Medioambiente de Brasil.3. Asesor técnico del Ministerio del Medioambiente de Brasil.

el brasil y la economía verde: panorama generalFRANCISCO GAETANI1

ERNANI KUHN2

RENATO ROSENBERG3

1. IntROdUccIón

Al recabar información sobre la situación del Brasil hacia una economía verde

(EV) y sus perspectivas, es necesario plantear algunas preguntas cruciales.

¿Cuáles son los principales avances que se lograron en relación con la EV? ¿En

qué situación se encuentra el Brasil en relación con otros países? ¿Cuáles son

los principales desafíos a superar? Son preguntas generales, contemporáneas

y estrechamente relacionadas con el debate sobre el impacto del cambio

climático y las nuevas concepciones en el ámbito de la teoría económica.

De acuerdo con el documento “Economía verde: síntesis para los encargados

de la formulación de políticas”, publicado por PNUMA en el 2011, la economía

verde debe mejorar el bienestar del ser humano y la equidad social, a la vez que

reduce significativamente los riesgos ambientales y las escaseces ecológicas.

En otras palabras, la EV puede ser pensada como aquella economía que es de

bajas emisiones de carbono, eficiente en el uso de los recursos y socialmente

incluyente.

El esfuerzo de reestructuración de la producción, tendiente a una economía

más verde forma parte del programa de gobierno tanto de países desarrollados

como emergentes. El desarrollo de nuevos mercados pautados por fuentes de

energía más limpia, actividades económicas sostenibles e inclusión social es

el debate económico que ha dominado la segunda mitad del siglo 20, aunque

la crisis financiera del 2008 y la efervescencia democrática en el mundo árabe

han traído a colación el escenario regresivo del crecimiento depredador.

2. el bRASIl cOMO pOtencIA eneRgétIcA ecOlógIcA

Para analizar el potencial de la EV en el Brasil, es fundamental comprender

el importante papel que desempeña el país en virtud de sus condiciones

ambientales privilegiadas y una amplia disponibilidad de recursos naturales.

Tiene la segunda superficie de bosques del mundo, que asciende a

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El Brasil y la economía verde:

panorama general

Francisco GaetaniErnani Kuhn

Renato Rosenberg

aproximadamente 4,8 millones de kilómetros cuadrados, cifra que representa

el 56 % de su territorio y el 10 % de la superficie forestal mundial (Governo

Federal, 2008). Además de la extensión, su vegetación es muy diversificada,

ya que el país cuenta con la selva amazónica, los bosques de araucarias, los

bosques estacionales, los bosques tropicales del Atlántico, la Caatinga (sabana

estépica brasileña), el Cerrado (sabana brasileña) y las campinaranas, lo que

lo convierte en el país con mayor diversidad biológica del mundo (los otros dos

que tienen características similares son el Congo e Indonesia).

En cuanto a los recursos hídricos, Brasil también presenta cifras de

importancia mundial: aproximadamente el 12 % de la disponibilidad hídrica de

la superficie del planeta, según la Agencia Nacional de Aguas de Brasil, de la

cual un 75 % corresponde a la región amazónica (MMA, 2010). Además de la

riqueza genética, derivada de la biodiversidad del país, es menester registrar

una envidiable riqueza de recursos naturales —en términos del volumen de

los yacimientos y la heterogeneidad de los recursos— solo comparable a la

de Rusia, los Estados Unidos, Canadá y Australia.

El Brasil está desarrollando una serie de instrumentos institucionales,

económicos y tecnológicos destinados a la conservación y el uso más

racional y sostenible de tales recursos. Este esfuerzo es reciente, pero ha

cobrado impulso en los últimos 25 años. El desafío ahora es sacar partido del

esfuerzo acumulado en la conservación del medioambiente y el desarrollo

socioeconómico con el fin de aprovechar la ventana de oportunidad que se

abre para el Brasil.

A modo de ejemplo de iniciativa destacada, se pueden citar los antecedentes

brasileños de uso del etanol. La investigación sobre el uso del etanol derivado

de la caña de azúcar como combustible de motores de automóviles comenzó

en la década de 1920 (Magalhães y Schartzman, 1981). En la década de

1930 se promulgó el Decreto n. 19.717 del 20 de febrero de 1931, que hacía

obligatoria la adición de etanol a la gasolina. En 1973, la primera crisis del

petróleo produjo una escasez de energía en el país. A través del Programa

Nacional del Alcohol (Pro-alcohol), el Brasil se movilizó para producir, en

primera instancia, etanol destinado a la mezcla con gasolina y, posteriormente,

para ser usado directamente como combustible a gran escala, lo que llevó al

Brasil a una posición distinguida en todo el mundo. En los últimos años, los

automóviles llamados flex o bi-combustibles (que pueden usar indistintamente

dos combustibles) han alcanzado un lugar importante en el parque automotor

del país, y han cambiado en forma significativa el perfil de consumo de

combustible, mediante la consolidación de la posibilidad de usar etanol en

reemplazo de la gasolina, lo que afectó las características de demanda del

mercado, ahora que el consumidor puede optar por el más conveniente.

Estas iniciativas no tuvieron por objeto la protección del medioambiente. Sin

embargo, en este memento, tienen una importancia significativa en la estrategia

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brasileña de transición hacia una economía verde. En el caso del etanol, este

combustible tiene un saldo de emisiones de gases de efecto invernadero mucho

más bajo que su principal competidor, la gasolina.

De acuerdo con el Ministerio de Minas y Energía de Brasil, en virtud de su

uso, entre 1970 y el 2007, se dejaron de consumir 854 millones de barriles

equivalentes de petróleo, lo que evitó la descarga de 800 millones de toneladas

de CO2 en la atmósfera (MME, 2008). Sin contar los beneficios para la

salud pública debido a la reducción de las emisiones de contaminantes de la

atmósfera. El aumento de la productividad agrícola e industrial en la producción

de etanol, como resultado de una intensa investigación y desarrollo, ayudó en

cierta medida a reducir la presión por el desmonte de bosques para ampliar la

frontera agrícola. A pesar del aumento de la productividad, con el crecimiento de

la demanda de los últimos tiempos, es esencial adoptar medidas de mitigación

para conservar las zonas que tienen un capital medioambiental importante.

Además de los avances tecnológicos, se tomaron una serie de medidas

de carácter institucional para que el Brasil concretara su enorme potencial

de generación de beneficios medioambientales. Se destacan entre ellas,

históricamente, la creación del Código Forestal (1965) y la Política Nacional para

el Medioambiente (1981). Últimamente, se promulgó un decreto presidencial

por el que se aprueba la Zonificación Agroecológica de la Caña de Azúcar, que

prohíbe la plantación de la especie en zonas ecológicamente sensibles, tales

como los remanentes de bosques, dunas y manglares, y en biomas y cuencas

hidrográficas estratégicos, específicamente en la Amazonia, el Pantanal y la

cuenca del Alto Paraguay. También se establecieron normas para fomentar la

cosecha mecánica, para inhibir la quema del follaje de la caña de azúcar.

Algunos ejemplos de EV en el Brasil son: el desarrollo de instrumentos

económicos, tecnológicos e institucionales para aprovechar en forma efectiva

las excelentes condiciones naturales del país y hacer que los beneficios

aportados por estas actividades se incorporen de forma incluyente en la

sociedad brasileña.

3. bRASIl en lA eScenA InteRnAcIOnAl

Sin embargo, a pesar de las condiciones naturales y geográficas favorables,

el Brasil es un gran emisor de CO2. En el 2005, el total de las emisiones

mundiales de gases de efecto invernadero ascendió a 44.130 millones de

toneladas métricas de carbono equivalente (Mt CO2 eq) y aumentó a una tasa

anual del 1,24 % entre 1990 y el 2005 (CEPAL, 2010). En este contexto, América

Latina y el Caribe representan el 12% del total de las emisiones mundiales,

con una cantidad de 5,390 Mt CO2 eq, con una tasa de crecimiento del 1,19

%, similar al promedio mundial entre 1990 y el 2005. También se observa que,

en la región, las emisiones por país son muy heterogéneas, y se destaca una


panorama general


Renato Rosenberg

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alta concentración relativa en algunos países. Además, hay comportamientos

diferentes por fuente de emisión y se sobresale el crecimiento de las fuentes

de energía y una relativa reducción de las emisiones provenientes del cambio

de uso del suelo (deforestación) (CEPAL, 2010).

En el período 1990-2005, la tasa brasileña de crecimiento de las emisiones,

es más baja que la tasa promedio de la región. A pesar de todo, el Brasil es

el mayor emisor de gases de efecto invernadero de la región, puesto que es

responsable de más del 50 % de las emisiones durante el período mencionado

(CEPAL, 2010). Teniendo en cuenta el total de las emisiones de CO2 equiva-

lente en el mismo período, excluidas las emisiones producidas por el uso del

suelo (Barbier, 2009), el país ocupa el séptimo lugar en el mundo (2,6 %),

detrás de la China (18,6 %), los Estados Unidos (18 %), la Unión Europea (13

%), Rusia (5,1 %), India (4,8 %) y el Japón (3,5 %). Cabe señalar que, en el

Brasil, la mayor parte de las emisiones de gases de efecto invernadero proviene

del cambio de uso del suelo que, si se incluyera en este cálculo, ciertamente

elevaría el país a uno de los mayores emisores del mundo.

Las principales fuentes de emisión en todo el mundo se concentran en el

sector ener-gético (65 %), seguido por el sector agrícola (14 %) y las emisiones

causadas por el cambio de uso del suelo (12 %). Las fuentes de emisión en

América Latina y el Caribe tienen una estructura distin-ta, y las producidas

por el cambio de uso del suelo representan casi la mitad del total regional,

mien-tras que el sector energético participa con el 28 % y la agricultura con

un 20 % (CEPAL, 2010). Esto demuestra que las estrategias de mitigación

en América Latina deben tener en cuenta tanto las emi-siones relacionadas

con el consumo de energía como, primordialmente, el nivel de deforestación

y degradación del suelo.

Con relación a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) per

cápita en 1990 y el 2005, el Brasil ocupa la cuarta posición en la región, atrás

de Bolivia, Venezuela y Trinidad y Tobago. Con respecto a las emisiones de

CO2 por consumo de energía y producción de cemento (2005), el Brasil está

por debajo de los niveles de los países de América Latina y el Caribe (CEPAL,

2010).

Cuando hablamos de cambio climático en el Brasil, en su calidad de gran

emisor de GEI, el país ha adoptado una postura proactiva al asumir metas

voluntarias en el ámbito de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre

el Cambio Climático y el Protocolo de Kioto. El país se comprometió, a través

de su Política Nacional sobre el Cambio Climático (Gobierno Federal, 2008),

a reducir entre un 36,1% y un 38,9 % las emisiones proyectadas para el 2020.

En términos concretos, esto significa reducir, hasta el 2020, un 6 % de sus

emisiones en relación con el año base 2005, lo que equivale a alrededor de 132

millones de toneladas de carbono equivalente. Esta actitud tendrá un impacto

positivo, si no clave, en las futuras negociaciones del Protocolo de Kioto.


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4. pRIncIpAleS AccIOneS4

4.1 bosques

En cuanto a la Política Nacional sobre el Cambio Climático, en el 2010 se

dieron algunos pasos importantes tendientes a su implementación, entre los

que se destaca el reglamento del Fondo Nacional sobre el Cambio Climático,

que establece que parte de sus recursos provendrán de una participación

especial en las ganancias de la cadena del petróleo. Entre los objetivos del

fondo se encuentran la lucha contra la desertificación, proyectos de formación

y capacitación, desarrollo y difusión de tecnologías, el apoyo a cadenas

productivas sostenibles y el pago por servicios ambientales.

Otro punto delicado es la prevención y el control de la deforestación y los

incendios forestales. En el caso del importante bioma Amazonia, entre el 1

de agosto del 2009 y el 31 de julio del 2010, la superficie deforestada fue de

6.451 kilómetros cuadrados, según el Instituto Nacional de Investigaciones

Espaciales de Brasil, cifra que representa una disminución del 13,6 % respecto

al período anterior y de aproximadamente el 75 % en comparación con los

datos del 2003.

El Plan de Acción para la Conservación y el Control de la Deforestación

en la Amazonia centró sus esfuerzos en los 43 municipios con las tasas más

altas de deforestación, de los cuales, un 90 % de ellos logró reducirlas. Por

otra parte, en la Amazonia, con miras a acelerar el proceso de regularización

medioambiental de la propiedad rural, 94 municipios han iniciado el registro

en el Catastro Ambiental Rural. Solo en Mato Grosso y Pará, el catastro ya ha

registrado más de 40.000 propiedades.

También se pusieron en marcha en la región mecanismos de mando y control,

en particular, instrumentos de fiscalización. Durante el período analizado, el

Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables,

con el apoyo de la Fuerza Nacional, la Policía Federal y la Policía Caminera

Federal, impuso alrededor de 5.400 multas por un total de 1.800 millones de

reales. Se requisaron unos 86.000 metros cúbicos de madera y se confiscaron

170.000 hectáreas.

El Plan de Acción para la Prevención y el Control de la Deforestación y los

Incendios en el Cerrado, prevé medidas para reducir la tasa de deforestación,

los incendios forestales y la quema de remanentes forestales en el bioma

Cerrado. Entre ellas, se destacan el sistema de monitoreo sistemático de la

cubierta forestal del Cerrado, la capacitación de 4.500 bomberos, el desarrollo

la Macrozonificación Ecológica y Económica de las regiones del Cerrado, la

creación de Unidades de Conservación (UCs) por un total de 2,5 millones de

hectáreas, la inclusión de siete productos más de la socio-biodiversidad en la

4. La fuente de las acciones mencionadas es Presidência da República do Brasil (2011).


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Política de Garantía de Precios Mínimos, la oferta de líneas de crédito para la

recuperación de pastos degradados y la ampliación de la forestación en áreas

ya desmontadas.

En el 2011, se finalizará el Plan de Prevención y Control de la Deforestación

en el Bioma Caatinga, ya en preparación por el Gobierno Federal. Con

la expansión del monitoreo en el país, por la continuidad del Proyecto de

Monitoreo Satelital de la Deforestación de los biomas Caatinga, Pantanal

y Bosque Atlántico, también se divulgarán más datos actualizados sobre la

deforestación de estos biomas. Los desafíos son arduos, pero los cambios

están sucediendo.

4.2 macrozonificación

La macrozonificación ecológica y económica de la Amazonia, que abarca

el territorio de nueve estados brasileños, fue institucionalizada por decreto

en diciembre del 2010. En el mismo año se publicaron los diagnósticos del

entorno físico, biótico y socioeconómico de la cuenca hidrográfica del río Sao

Francisco. En la actualidad, alrededor del 50% del país ya cuenta con algunas

pautas sobre el uso y la ocupación del suelo en la escala de 1:250.000 y más

de las dos terceras partes de la superficie están cubiertas por proyectos de

zonificación económica y ecológica. Esta zonificación es importante para

conciliar la producción agrícola con las preocupaciones medioambientales,

con el objetivo de evitar la expansión desordenada y el consiguiente daño al

medioambiente.

La macro-zonificación es un instrumento clave para la implementación de

una política ambiental, necesariamente coherente con el territorio. La migración

de parte de la economía brasileña a una economía verde tiene dimensiones

e implicaciones sobre el desarrollo regional que deben preverse, a fin de

incorporar las preocupaciones acerca de la dimensión de la sostenibilidad, más

allá de las consideraciones micro-empresariales. Las macro-zonas que pautan

la política medioambiental, es decir los seis biomas: Amazonia, Caatinga,

Cerrado, Bosque Atlántico, Pantanal y Pampa, necesitan un análisis que las

superponga a otros vectores de desarrollo económico y social, tales como el

Programa de Aceleración del Crecimiento y su inversión en infraestructura,

las formas de producción local, los asentamientos, etc., de modo de permitir

la planificación de las respuestas sociales, económicas y medioambientales

en cada contexto específico.

4.3 tratamiento de residuos sólidos

Otro tema que ha adquirido importancia como agente catalizador y promotor

de una economía verde en el país es el tratamiento de los residuos sólidos

urbanos. La Política Nacional de Residuos Sólidos fue promulgada el 2 de


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agosto del 2010 y su reglamento fue aprobado el 23 de diciembre de ese

mismo año. Con la creación en 2011 del Plan Nacional de Residuos Sólidos, la

implementación del Sistema Nacional de Información sobre Gestión de Residuos

y la activación de los acuerdos sectoriales, que deben estipular los mecanismos

para la implementación de la logística inversa de los principales productos y

envases de cada actividad, el contexto es de importantes perspectivas y mucha

actividad por parte del gobierno y los diferentes sectores involucrados.

El desarrollo de estos mercados y el cambio de sus patrones de

funcionamiento, señalan una nueva escala en el proceso de verdeamiento de

la economía, con consecuencias en los sectores económicos tradicionalmente

influenciados por los gobiernos locales y estatales. Saneamiento básico,

residuos sólidos y logística inversa son pilares importantes de la (nueva)

economía verde, mercados cuyas tasas de crecimiento son considerablemente

más altas que el promedio de la economía.

4.4 Recursos hídricos

El 2010 estuvo signado por el fortalecimiento de la Política Nacional de

Recursos Hídricos y del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos.

Tuvieron lugar acontecimientos importantes, tales como la I Conferencia

Nacional sobre el Agua y la primera revisión del Plan Nacional de Recursos

Hídricos. Otras acciones también se destacaron, como por ejemplo, el desarrollo

de la matriz de coeficientes técnicos de consumo de agua en los procesos de

producción y de un modelo de equilibrio general; la planificación estratégica

del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos y el desarrollo de

estrategias para el fortalecimiento del Consejo Nacional de Recursos Hídricos;

así como el desarrollo del Sistema de Informaciones del Plan Nacional de

Recursos Hídricos, que funcionará de forma integrada al Sistema Nacional

de Información sobre Recursos Hídricos.

Hay otras iniciativas que ameritan mención. El Programa de Revitalización

de Cuencas Hidrográficas tiene por objeto ayudar a minimizar la degradación

del medio ambiente y restaurar el régimen natural de los recursos hídricos.

Funciona de forma descentralizada en asociación con los estados y municipios.

En el 2010, se dio prioridad a acciones en la cuenca del río Sao Francisco, con

énfasis en la implementación de un sistema de abastecimiento de agua a las

comunidades costeras de 106 municipios, en obras de alcantarillado en 194

municipios y la construcción de sistemas de tratamiento de residuos sólidos

en 13 consorcios intermunicipales.

El pago por el uso del agua se ha implementado en el Brasil desde el 2001.

En los ríos de jurisdicción federal, se estableció el pago en las cuencas del río

Paraíba do Sul (Minas Gerais, Río de Janeiro y Sao Paulo, al Sudeste del Brasil)

en el 2003, en la cuenca de los ríos Capivari y Jundiaí (Minas Gerais y Sao


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Paulo) en el 2006 y en la cuenca del río Sao Francisco en el 2010. Los fondos

recaudados vuelven a los organismos del agua o a entidades delegadas.

4.5 gestión forestal

En el ámbito de la gestión de los bosques públicos, la concesión de los

bosques comenzó a ser adoptada, como una de las formas de proteger el

patrimonio público y estructurar una economía sostenible de base forestal. El

Servicio Forestal Brasileño ha concedido más de un millón de hectáreas para

el manejo forestal, actividad que puede generar puestos de trabajo e impulsar

la economía en lugares que necesitan desarrollo sostenible. Es el comienzo

del proceso de explotación de un campo de negocios con un gran potencial.

El manejo forestal se considera al mismo tiempo un curso de acción para

la explotación económica, la preservación del medioambiente y la inclusión

socio-productiva. La difusión de buenas prácticas en este ámbito se ve

limitada por factores como: a) el desarrollo de investigación forestal que señale

alternativas de explotación factibles y económicamente viables; b) el modelado

de negocios para que el Servicio Forestal Brasileño, el Instituto Brasileño del

Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables y el Instituto Chico

Mendes de Conservación de la Biodiversidad de Brasil trabajen en armonía

en la creación de asociaciones con el sector privado; y c) la demostración de

la viabilidad económica de este tipo de proyecto, sin que se dé a costa del

cuidado del medioambiente y las preocupaciones sociales.

4.6 gestión de las unidades de conservación

El Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad es responsable

de la administración de las UCs, que ocupan el 8,5 % del territorio nacional.

Las UCs se dividen en doce categorías — parques nacionales, estaciones

ecológicas, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, monumentos

naturales, UCs de protección integral, áreas de relevante interés ecológico,

áreas de conservación ambiental, áreas de bosques nacionales, reservas

extractivas, áreas de desarrollo sostenible y UCs de uso sostenible—, de las

cuales el 32 % ya cuenta con planes de manejo y el 27 % está en proceso de

elaboración de los planes.

En el contexto de la difusión de las prácticas asociadas con EV, se discute

hoy el conjunto de formas institucionales que podrían adoptarse en estas

UCs a fin de identificar modelos de negocio capaces de conciliar tanto la

premisa de la conservación como el desarrollo de otras actividades, tales

como la investigación (básica y aplicada), el turismo, el manejo sostenible de

los bosques, el extractivismo, la explotación económica sostenible, etc. La

conservación depende en gran medida de que la sociedad perciba que el uso

consciente, planificado y cuidadoso del patrimonio natural del país garantiza

su conservación y expansión.


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5. deSAfíOS

Los desafíos que enfrenta el Brasil en el área ambiental son proporcionales

a su potencial. Implican repensar las estrategias de desarrollo económico del

país teniendo en cuenta los crecientes imperativos de orden socio-ambiental.

Es fundamental desarrollar una economía verde fuerte y estructurada con una

mayor generación de empleos verdes. Es un problema nacional que trasciende

la competencia del Ministerio del Medioambiente de Brasil y sobre el cual la

sociedad y los distintos niveles de gobierno comparten responsabilidades.

Hay temas urgentes, como la conciliación de la necesidad de mejorar la

lucha contra la deforestación y la fuerte presión para la expansión agropecuaria.

Incluso la gestión de la matriz energética nacional plantea grandes dilemas, tales

como los relacionados con el cambio del equilibrio entre fuentes renovables y

no renovables, un tema que debe ser tratado, inevitablemente, en función de

los costos y ventajas competitivas asociadas a cada alternativa.

La coordinación de las políticas ambientales en el seno de la administración

pública federal y la convención de un federalismo cooperativo relacionado con

el proceso de implementación de estas políticas, son desafíos permanentes.

El Ministerio del Medioambiente tiene interfaces con casi todos los otros

ministerios de la administración pública federal y se están conviniendo

programas bilaterales con cada uno de ellos. En el marco de las relaciones

intergubernamentales, vale mencionar que la problemática medioambiental del

Brasil es nacional, no federal. Pero el capital de coordinación es, sin duda, el

recurso más escaso de cualquier gobierno.

El diálogo con el sector empresarial, con los movimientos sociales y las ONG

es parte fundamental de la agenda ambiental, y no es de extrañar que todos

se estén orientando rápidamente hacia una sociedad y una economía más

verdes. La historia del Ministerio del Medioambiente de Brasil es el resultado,

en gran parte, de este diálogo. El desafío consiste en profundizarlo de modo

que sea más cualificado y produzca más resultados en el ámbito de las políticas

públicas relativas al medioambiente, en especial las políticas incluyentes.

Por último, cabe destacar que el Brasil es reconocido internacionalmente

como una potencia ambiental mundial, que dialoga con países ricos, en vías

de desarrollo, emergentes y pobres acerca de la agenda ambiental mundial.

En lo concerniente a las principales conferencias mundiales en el ámbito

de la cooperación técnica internacional y en el marco de las plataformas de

cooperación Sur-Sur (IBAS, Basic, BRIC, UNASUR, etc.) se espera cada vez

más que el país asuma una posición de prominencia y vanguardia. Sin embargo,

el liderazgo requiere ejemplo, por lo cual es importante la participación de toda

la nación para hacer frente a estos desafíos simultáneos, en forma masiva,

pero coordinada.


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6. cOnclUSIón

En muchos sentidos geopolíticos, el Brasil ha despegado desde una

posición privilegiada hacia una economía verde. Las características naturales

y su aprovechamiento en el pasado nos han llevado a una de las matrices

energéticas más limpias del mundo. Las iniciativas recientes, en el ámbito

gubernamental, consisten sobre todo en el comienzo de una obra de

consolidación y desarrollo en diferentes áreas.

En gran parte de los casos, se trata de empezar la estructuración institucional

y la creación de mecanismos económicos que configuren la agenda de una

nación cada vez más centrada en la evolución de los mercados relacionados

con la economía verde. Algunas iniciativas ya están mostrando un buen

rendimiento, tales como la reducción de la deforestación de la Amazonia, lo que

no quiere decir que no falta recorrer un largo camino tanto en relación no solo

con este bioma, sino también con los todos los otros. Se debe combinar una

mejor protección con el uso apropiado de su biodiversidad de forma integrada

al proceso de desarrollo nacional.

La EV es parte de un proyecto nacional de desarrollo sostenible e

incluyente que no acepta, desde el punto de vista de la propuesta política

gubernamental, trade-offs artificiales y que no sirven al interés nacional, tales

como crecimiento versus sostenibilidad o inclusión social versus conservación

del medioambiente.

El Ministerio del Medioambiente, parte de la administración pública federal,

es un actor estratégico en la agenda económica del país, porque el gobierno

entiende que no se admite desarrollo sin sostenibilidad y biodiversidad.

REFERENCIASBarbier, E. B. (2009). Rethinking the economic recovery: a global green new deal.

Informe preparado para el departamento de Economía y Mercado de la División de Tecnología, Industria y Economía de PNUMA. EUA: Departamento de Economía y Finanzas, Universidade de Wyoming.

CEPAL (2010). La Economía del Cambio Climático en América Latina y el Caribe. Síntesis 2010. Santiago de Chile: Publicación de las Naciones Unidas.

Decreto Federal n. 19.717, de 20 de febrero de 1931.Governo Federal (2008). Plano Nacional sobre Mudança Global do Clima – PNMC –

Brasil. Comité Interministerial sobre Cambio del Clima.Magalhães Castro, M. H y Schwartzman, S. (1981). Tecnologia para a Indústria: a história

do Instituto Nacional de Tecnologia. Disponible en: <http://www.schwartzman.org.br/simon/int/int1.htm> en el 19 de setiembre de 2007.

MMA (2010). Tabela de Indicadores do MMA. Disponible en: <http://www.mma.gov.br/estruturas/219/_arquivos/texto_indicador1_relao_entre_demanda_e_oferta_de_gua_2010_219.pdf> en el 08 de abril de 2011.

MME (2008). Biocombustíveis: instrumento para inclusão social e fator de desenvolvimento econômico com respeito ao meio ambiente. Disponible en: <http://www.mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/Artigos/Biocombustxveis_instrumento_para_inclusxo_social.pdf> en el 08 de abril de 2011.

Presidência da República do Brasil (2011). Mensagem ao Congresso Nacional 2011: 1ª Sessão Legislativa Ordinária da 54ª legislatura. Brasília.

UNEP (2011). Towards a green economy. Pathways to sustainable development and poverty eradication. A synthesis for policy makers. St-Martin-Belleveu, França: UNEP.


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1. Este artículo es resultado del proyecto de investigación “Transición de América Latina y el Caribe hacia un modelo de crecimiento verde e inclusivo”, apoyado por PNUMA y CEPAL. Agradezco al Sr. Leonardo Barcellos de Bakker y André Falkenbach Santoro por sus comentarios y auxilio en la elaboración de este texto.

2. Profesor del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (IE/UFRJ). E-mail: [email protected].

3. UNEP (2011).

Potencial de crecimiento de la economía verde en brasil1

CARLOS EDUARDO FRICKMANN YOUNG2

1. lA ecOnOMíA veRde cOMO Un nUevO eStándAR de deSARROllO

El concepto de economía verde sugiere que la dinamización de la economía

debe darse por medio de la expansión de sectores con bajo impacto ambiental,

mediante la promoción de acciones tales como las tecnologías limpias, las

energías renovables, los transportes verdes, la gestión de residuos, las

construcciones verdes, la agricultura sostenible, el manejo forestal y el pago

por servicios ambientales. El argumento es que este proceso de reconfiguración

de la actividad económica ofrece un mejor retorno sobre la inversión en capital

natural, humano y económico, mientras reduce la presión sobre el medio

ambiente y contribuye a una mayor equidad social3. Consecuentemente, la

economía verde ofrece la oportunidad de conciliar los objetivos tradicionales de

la política económica, especialmente el crecimiento de la renta y del empleo,

con los objetivos sociales y ambientales del desarrollo sostenible: una estrategia

para inserirse en un proceso de desarrollo basado en la capacidad endógena

de generación y incorporación de progreso técnico, al mismo tiempo que las

cuestiones sociales - incluyendo la protección del medio ambiente – reciben

la misma importancia que los objetivos económicos.

El objetivo de este artículo es mostrar que el “verdeamiento” de la economía

brasileña a través de la expansión de actividades económicas de bajo impacto

ambiental, puede traer mejores resultados para generar empleo e ingresos que

el modelo actual de la especialización en exportaciones de recursos naturales

explotados de manera predatoria o de bienes industriales con elevado grado

de contaminación en su producción. Es decir, un modelo alternativo, basado

en la expansión de los sectores “limpios” puede traer más beneficios sociales

y económicos que la trayectoria actual de la especialización en actividades

“sucias”.

Para demostrar esta afirmación, se presentan los resultados de un modelo

de matriz insumo-producto que permite comparar opciones alternativas de

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Potencial de crecimiento

de la economía verde en Brasil

Carlos Eduardo Frickmann Young

Fuente: Young (2010), con base en los datos de TradeCan.

crecimiento económico (“verde” o “marrón”) en términos de capacidad de generación de empleo y renta (Young, 2010). Los escenarios de crecimiento espurio basado en el agotamiento o degradación de los recursos naturales traen peores resultados que los escenarios donde el dinamismo de la producción está concentrado en sectores que son menos dañinos para el medio ambiente: la creación de empleo y los salarios son más altos en escenarios en los que la dependencia y la degradación de los recursos naturales se reducen, lo que demuestra que es falsa la dicotomía entre la conservación del medio ambiente

y la mejora de las condiciones económicas.

2. lA Re-eSpecIAlIzAcIón de AMéRIcA lAtInA en lA expORtAcIón de RecURSOS nAtURAleS

La creciente dependencia de las exportaciones basadas en recursos naturales o de bienes intensivos en contaminación es un problema estructural en los países latinoamericanos, cuyas exportaciones se concentran cada vez más en recursos naturales o bienes industriales que se caracterizan por un grado relativamente alto de contaminación en sus procesos de producción (Young, 1988; Lustosa y Young 2001, 2002, Malavasi et al., 2005). Esa tendencia se acentuó en los últimos años, tanto en términos de participación relativa de los recursos naturales en la exportación y la especialización en bienes industriales altamente contaminantes. Los resultados obtenidos por Young (2010), utilizando la base de datos del comercio internacional TradeCan y los coeficientes de emisión potencial de contaminantes industriales (ILITHA) del Industrial Pollution Projection System - IPPS - (Hettige et al, 1994) muestran que hay una tendencia clara de incremento en la dependencia en la canasta de exportación de bienes primarios que se ha acelerado rápidamente en la

década de 2000. Las figuras 1 y 2 muestran los resultados de Brasil.

Figura 1Participación de productos primarios en las exportaciones (%), brasil y américa latina

Primarios/x-Total - Brasil

Primarios/x-Total - América Latina

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Fuente: Young (2010), con base en los datos de IPPS y TradeCan (Hettige et al., 1994).

Figura 2Promedio de intensidad de la contaminación potencial de las exportaciones industriales (ilitHa/iPPS), brasil y américa latina

Estos resultados se asocian con la hipótesis de la desindustrialización,

que muestra que el proceso de liberalización iniciado en la década de los

noventa, junto con el auge de los precios de las commodities en la década

de 2000, dejaron un cambio estructural en la región, volviendo a una posición

donde el dinamismo de los mercados extranjeros está basado en las ventas

directas de los recursos naturales o de bienes cuya producción es intensiva

en emisiones de contaminantes. Combinando los dos resultados, durante los

años 2000 las exportaciones de Brasil y América Latina se han vuelto cada vez

más dependientes de la competitividad espuria basada en el agotamiento de

los recursos naturales, en lugar de un círculo virtuoso en el que las ganancias

comerciales se obtendrían a partir de los avances técnicos y la innovación.

Esta cuestión es particularmente problemática, ya que los consumidores en

los países desarrollados están cada vez más conscientes de la huella ecológica

de los productos que compran y la posición de América Latina puede ser vista

como frágil si esta conciencia se refleja en las restricciones comerciales contra

los productos perjudiciales para el medio ambiente.

A pesar de esos problemas, es común encontrar defensores de la tendencia

actual de crecimiento basado en recursos naturales o productos intensivos

en emisiones con el argumento de que las pérdidas medioambientales son

un costo necesario del desarrollo económico. Esa hipótesis, generalmente

llamada “curva de Kuznets ambiental”, justificaría que, en ciertas etapas de

desarrollo, el sacrificio de la base de recursos naturales es un precio inevitable

para mejorar las condiciones materiales de vida de la población. La sección

siguiente presenta un modelo que tiene el objetivo de testar la validez de esa

hipótesis en el contexto brasileño.




ILITHA/Industriales - Brasil

ILITHA/Industriales - América Latina

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3. lA cOntAMInAcIón IndUStRIAl y lA InclUSIón SOcIAl: eScenARIOS pARA el fUtURO

En la sesión anterior, se demostró que el Brasil y el resto de América

Latina aumentaron su dependencia estructural de bienes primarios y bienes

intensivos en contaminación en su canasta de productos para exportación.

Obviamente, eso trae consecuencias negativas para el medio ambiente. Aun

así, las exportaciones han sido un importante motor del crecimiento económico

y, por lo tanto, argumentase que es necesario aceptar algunos daños al medio

ambiente para aumentar el ritmo de la actividad económica.

La hipótesis implícita en ese argumento es que la actividad económica y la

conservación del medio ambiente están necesariamente en oposición y que,

consecuentemente, los formuladores de políticas públicas tienen que decidir

entre (i) aumentar el nivel de empleo y renta, o (ii) debilitar el crecimiento

económico buscando la preservación ambiental. El propósito de esta sesión

es mostrar que un camino alternativo de crecimiento económico es posible,

ejemplificando cómo la prioridad a la economía verde, además de conservar

el medio ambiente, traerá efectos beneficiosos para los niveles de empleo y

renta.

La presente sesión examina el problema, testando si un crecimiento basado

en degradación de los recursos naturales traería mejores o peores resultados

que la alternativa económica de concentrar el producto en las actividades

de mayor valor añadido, que aportan menos daños al medio ambiente. Para

ilustrar este argumento, se construyeron escenarios utilizando la matriz

insumo-producto de 2005 de Brasil (la más reciente), comparando diferentes

posibilidades de crecimiento económico, utilizando la generación de empleos

y los salarios como medida del crecimiento económico. Entre otras razones,

el empleo y los salarios son buenos indicadores de crecimiento con inclusión

social, ya que expresan mejor la evolución del bienestar de crecimiento del

PBI. Además, dada la extrema concentración del ingreso en América Latina,

es más importante evitar las medidas de crecimiento que no tengan en cuenta

la redistribución de renta.

Los ejercicios realizados trataron de contestar a las siguientes preguntas:

• ¿Qué genera mayor crecimiento: la expansión de actividades intensivas

en recursos naturales o aquellas basadas en bienes manufacturados o en

servicios?

• ¿En el sector manufacturero, que es lo genera un mayor crecimiento: la

expansión de las actividades más o menos intensivas en contaminación?

La ventaja de utilizar la matriz insumo-producto es que ella permite la

observación de toda la cadena de producción. Para que los escenarios sean

comparables, todos ellos deben basarse en la expansión similar de la demanda

final, por medio un crecimiento exógeno de las exportaciones.




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Hay una serie de limitaciones en el uso de una matriz insumo-producto.

Coeficientes técnicos y precios relativos se asumen como constantes, como

si la economía se mantuviera estática durante el periodo de análisis. Además,

no hay coeficientes de emisiones observadas, sólo estimaciones potenciales

basadas en modelos más antiguos, como el Sistema de Proyección de la

Contaminación Industrial (IPPS), preparado por el Banco Mundial y que es

base de este análisis.

A pesar de todos los problemas señalados anteriormente, el ejercicio de

insumo-producto basado en una economía real aporta resultados importantes,

ya que permiten la consideración de cadenas intersectoriales y son una manera

mucho más efectiva para simular un crecimiento alternativo de posibilidades

que suposiciones sin base o teste sobre la consistencia de sus resultados.

a. metodología

El ejercicio ha simulado una expansión de la demanda final en R$ 40 mil

millones (a precios de 2005), o aproximadamente el 12% de las exportaciones

en 2005 - esta cifra fue elegida por ser el promedio del crecimiento anual de las

exportaciones brasileñas entre 2000 y 2005. Cada escenario ha distribuido la

expansión de ese mismo valor (R$ 40 mil millones) en diferentes combinaciones

de la demanda final en los sectores económicos.

La primera cuestión que surge es saber cuál sector genera un mayor

crecimiento, medido por el crecimiento del empleo y los salarios. La economía

ha sido dividida en tres grandes sectores (productos primarios, manufacturados

y servicios) y la expansión total de la demanda final (R$ 40 mil millones) ha

sido distribuida de acuerdo con los siguientes criterios:

• En el Escenario 1, la expansión de la demanda final se dio sólo en las

actividades primarias.

• En el Escenario 2, la expansión de la demanda final se produjo sólo en

los productos manufacturados.

• En el Escenario 3, la expansión de la demanda final se distribuyó entre los

sectores de servicios, utilidades industriales y la construcción civil.

La segunda cuestión es saber si existen diferencias entre el crecimiento

liderado por las industrias más “limpias” o más “sucias” en términos de empleo

y generación de renta. Para responder a esto, el segundo escenario has sido

dividido en dos sub-escenarios en los cuales se distinguió el crecimiento de la

actividad industrial por la intensidad de la contaminación potencial de acuerdo

con los coeficientes del IPPS: las 10 industrias más contaminantes, de acuerdo

con el IPPS, fueron separadas del resto de la industria.

• En el Escenario 2.1, se supone que la mayor parte del crecimiento de

la demanda final (R$ 30 mil millones) se concentró en las 10 actividades




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más contaminantes, mientras que el crecimiento de las exportaciones de las

actividades menos contaminantes fue de apenas R$ 10 mil millones.

• En el Escenario 2.2, se ha simulado el contrario de la situación anterior,

suponiendo que las 10 actividades más contaminantes tuvieron un crecimiento

de apenas R$ 10 mil millones, mientras que las menos contaminantes crecieron

R$ 30 mil millones.

Las 10 actividades industriales más contaminantes de acuerdo con el IPPS

son:

• Productos madereros, excepto muebles

• Papel y celulosa

• Refinerías de petróleo y coque

• Productos químicos

• Resinas

• Productos químicos y sus derivados - varios

• Cemento

• Otros productos no metálicos

• Manufacturas de metales

• Metalurgia no metálica

La producción total asociada con cada uno de estos escenarios ha sido

obtenida multiplicándose la matriz de Leontief por la expansión de los

respectivos aumentos en la demanda final. Así que el aumento del empleo

(personal ocupado) se calculó multiplicando el trabajo/coeficiente de

rendimiento (relación entre el empleo y el valor de la producción por actividad)

por el coeficiente de expansión de la producción por sectores. La siguiente

ecuación resume el procedimiento:

ΔNi = (N/VP). (i - a)-1. ΔXiDónde:

ΔNi: expansión del empleo en el escenario “i”

N/VP: Empleo/valor de la producción

(I - A)-1: Matriz de Leontief para Brasil (2005), calculado por el Instituto

Brasileño de Geografía y Estadística

Δxi: La expansión de las exportaciones en el escenario “i”

El aumento de los salarios (incluidas las contribuciones sociales) se estimó

de manera similar al multiplicar el salario/coeficiente de rendimiento (la

relación entre los salarios, incluidas las contribuciones sociales y el valor de

la producción por actividad) por el coeficiente de expansión de la producción

por sector. La siguiente ecuación resume el procedimiento:

ΔWi = (W/VP). (i - a)-1. ΔXiDónde:

ΔWi: Expansión del salario en el escenario “i”

W/VP: Salarios/Valor de la producción




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b. Resultados

La Tabla 2 presenta los resultados agregados para cada escenario. Es

interesante observar que, a pesar de la expansión de las exportaciones totales

sea la misma en todos los escenarios (R$ 40 mil millones), los resultados

varían considerablemente, tanto en términos de generación de empleo como

la generación de renta.

tabla 1empleo y salarios creados por escenario

Escenario Creación de Crieación de empleos salarios (R$ mil miliones)

escenario 1 Expansión en actividades primarias 2,476,906 11,182

escenario 2 Expansión en la industria manufacturera – aumento linear en todos los sectores 1,351,194 13,186

Escenario 2.1 Expansión en la industria aanufacturera – aumento concentrado en los sectores más contaminantes 1,050,523 11,747

Escenario 2.2 Expansión en la industria manufacturera – aumento concentrado en los sectores menos contaminantes 1,409,478 13,464

escenario 3 Expansión en servicios, utilidades industriales y construcción civil 2,008,166 15,220

Fuente: Elaboración propia con base en el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, IBGE (Matriz insumo-producto, Brasil 2005).

A primera vista, parece que, en el escenario 1, la expansión de las actividades

primarias ha beneficiado más del crecimiento del empleo, ya que cuenta con

el número más elevado de puestos de trabajo creados. Sin embargo, dos

elementos deben ser considerados.

• La expansión de las actividades primarias genera la menor expansión de los

salarios, lo que indica que la calidad de los empleos generados por esos

sectores es la de peor calidad entre todos los escenarios. Los resultados

del Escenario 3, que se caracteriza por las actividades identificadas con el

“crecimiento desmaterializado”, muestra que el salario total habría sido de

un 36% más que en el Escenario 1, aunque el empleo se incrementaría a

un 19% menos.

• Los efectos dinámicos: los modelos basados en matrices de insumo-producto

proyectan los patrones actuales para el futuro, manteniendo constantes todos

los parámetros técnicos en el tiempo. Sin embargo, la rápida mecanización




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de la producción agrícola y el aumento de la intensidad de capital en el

sector minero han tenido el efecto de sustituir más trabajo, reduciendo

la demanda por mano de obra. Por eso, esos sectores son responsables

por desempleo líquido, en lugar de empleo. Esto se puede comprobar

observando las Cuentas Nacionales brasileñas: la rápida expansión de

las actividades primarias, aumentando su participación en el PBI del 7,2%

para el 8,4% en el periodo 2000-2006, fue acompañada de una reducción

constante de la fuerza trabajo total, del 22,4% para el 19,8% durante el

mismo período (Tabla 2).

tabla 2

Participação relativa (%) das atividades primárias no Pib e emprego, brasil

% Actividades primarias en el PBI total

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

7.2 7.4 8.2 9.1 8.8 8.2 8.4

% Actividades primarias en el empleo total

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

22.4 21.3 21.1 21.1 21.5 21.0 19.8

Fuente: Elaboración propia con base en el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, IBGE (Cuentas Nacionales)

Por otra parte, la expansión en el escenario 3 muestra un buen desempeño

del empleo (el segundo mayor volumen de empleos creados) y el mayor

incremento en el salario total. Teniendo en cuenta que el Escenario 3 es el más

identificado con el “verdeamiento” de la economía, ya que expande la industria

de la construcción civil (inversiones en “limpieza” de la economía requieren

obras de construcción civil, tales como saneamiento) y los servicios, la base

de “desmaterialización” del crecimiento basado en el conocimiento, la cultura,

la tecnología y componentes tácitos.

Se percibe una tendencia similar en la industria manufacturera. La expansión

de las exportaciones se concentra en el grupo de las industrias menos

contaminantes (Escenario 2.2), que habrían generado un 34% más empleos

y un 15% más salarios que en el Escenario 2.1, donde los sectores dinámicos

son los más contaminantes. Esto se relaciona con el hecho de que la mayoría

de los sectores con elevado potencial de contaminación, tales como los bienes

intermedios, son muy intensivos en capital y requieren relativamente pocos

empleos.

El mensaje del análisis de estos resultados es claro: es una falacia

pensar que los países en desarrollo, como Brasil, tienen que decidir entre el

crecimiento económico y calidad ambiental. Los escenarios que presentaron

los resultados más consistentes para la mejora de la actividad económica,




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medida por el empleo y creación de salario, son precisamente aquellos en los

que la dependencia en el consumo de recursos naturales y la degradación

son reducidas. Por lo tanto, no hay razón para creer que, como se predijo por

la “curva de Kuznets ambiental”, el empeoramiento de la calidad ambiental es

necesario para alcanzar una mayor actividad económica: los escenarios con

más contaminación y agotamiento de los recursos llevarían a una disminución

del crecimiento si comparados con los escenarios de crecimiento “verde”.

cOnclUSIón

Este estudio demostró que las iniciativas de la economía verde son una

oportunidad para iniciar un nuevo estándar de desarrollo basado en la

capacidad endógena de generación e incorporación de progreso técnico,

de manera socialmente incluyente y ambientalmente responsable. En ese

sentido, existen muchas similitudes con el concepto original de industrialización

propuesto en el Sistema Centro-Periferia (Prebisch, 1949): el desarrollo de

larga duración sólo puede lograrse cuando la economía se vuelve más intensa

en la innovación y menos dependiente de la exploración extensiva de la base

de recursos naturales. Este argumento ha sido posteriormente profundizado

por Fajnzylber (1988) a través del concepto de competitividad autentica o

sistémica.

Sin embargo, los ejercicios empíricos han demostrado que existe una

clara tendencia, desde finales de la década de los noventa, de aumentar la

dependencia de las exportaciones de bienes primarios y bienes industriales que

son altamente contaminantes durante su proceso de producción. Este resultado

preocupa porque muestra que Brasil y otras economías latinoamericanas

están haciendo el opuesto de lo que se exige por los principios del desarrollo

sostenible. Además, existe un riesgo creciente de que los mecanismos punitivos

podrán establecerse en los productos “sucios” en el comercio internacional,

con daños evidentes para los países que tengan sus exportaciones asociadas

a la degradación o el agotamiento de los recursos naturales.

El principal argumento de quienes defienden el status quo es que los

países en desarrollo tienen que decidir entre el crecimiento económico y

la calidad ambiental. La hipótesis implícita en este punto de vista es que la

actividad económica y la conservación del medio ambiente se encuentran

necesariamente en oposición y, por lo tanto, los tomadores de decisión tienen

que elegir entre uno u otro, como si para preservar los recursos naturales de

forma automática si requiriera el bloqueo del crecimiento de la renta y del

empleo. Este argumento, conocido como “curva de Kuznets ambiental” es

comúnmente citado en la literatura, aunque no haya evidencias definitivas

de que un patrón de crecimiento “sucio” traería mejores resultados que el

‘’verdeamiento’’ de la economía.




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Para testar las diferencias en términos de creación de empleo y salarios en los patrones “sucio” y “limpio”, se han creado escenarios con técnicas de insumo-producto para simular las consecuencias del uso de diferentes patrones de uso de los recursos. En cada escenario, la misma cantidad de la demanda final ha sido considerada, pero con diferente distribución sectorial. Empleo y salarios se han considerado como medida de crecimiento debido a que son mejores indicadores de inclusión social que el PBI.

Los resultados son muy consistentes, mostrando que el crecimiento espurio basado en el consumo de recursos naturales o la degradación puede traer resultados mucho peores que otras opciones económicas que se centran en la producción de mayor valor agregado de productos que son menos perjudiciales para el medio ambiente. Los escenarios con un incremento del empleo y de creación de salario son exactamente aquellos en los que la dependencia en el consumo de recursos naturales y la degradación son reducidas. Más contaminación y el agotamiento de los recursos naturales llevarían a desempeños desfavorables, en lugar de un crecimiento más inclusivo, llevando a un resultado contrario al esperado a partir de la “curva de Kuznets ambiental”.

Por último, cabe señalar que los resultados presentados en este informe tienen limitaciones importantes relacionadas con la metodología y las hipótesis utilizadas y que la calidad de los datos está lejos de ser la ideal. La mejora de los datos de producción y generación de indicadores ambientales es una necesidad importante para mejorar nuestra comprensión de la relación entre el comercio, las cuestiones de competitividad y el medio ambiente. Así, otra recomendación de política es la implementación de un sistema eficaz de informaciones ambientales

relacionadas con los indicadores económicos ya existentes.

REFERENCIASFajnzylber, F. (1988). Competitividad internacional: evolución y lecciones. Revista de

la CEPAL, n. 36, diciembre, 7-24.Hettige, H., Martin, P., Singh, M. y Wheeler, D. (1994). IPPS - The industrial pollution

projection system. Washington, D.C.: World Bank.Malavasi, L. O., Schuschny, A. R. y Gallopín, G. (2005). Evolución de las emisiones

industriales potenciales en América Latina, 1970-2000. Serie Medio Ambiente y Desarrollo, 97. Santiago de Chile: CEPAL.

Prebisch, R. (1949). El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas. Santiago de Chile: CEPAL.

Young, C. E. F. (1998). Industrial pollution and export-oriented policies in Brazil. Revista Brasileira de Economia, v. 52, 543–561.

Young, C. E. F. (2010). Transition towards a green and inclusive economic model: a Latin American perspective. Informe de investigación para el proyecto Transición de América Latina y el Caribe hacia un modelo de crecimiento verde y inclusivo (PNUMA/CEPAL). Rio de Janeiro: IE/UFRJ.

Young, C. E. F. y Lustosa, M. C. J. (2001). Meio ambiente e competitividade na indústria brasileira. Revista de Economia Contemporânea, v. 5, 231-259.

Young, C. E. F. y Lustosa, M. C. J. (2002). Competitividade e meio ambiente. In Braga, A. S. y Miranda, L. C. (ed.), Comércio e meio ambiente: uma agenda para a América Latina e Caribe, 41-60. Brasília: MMA.





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1. Presidente de Inter.B Consultoria Internacional de Negócios.

brasil y la economía verde: fundamentos y estrategia de transiciónCLÁUDIO R. FRISCHTAK1

IntROdUccIón La visión dominante sobre la conservación del medio ambiente continúa

siendo la de que, en el proceso de desarrollo, los países se confrontan en

último análisis con una elección: más crecimiento o más conservación. Para

proponer las bases de una nueva economía es necesario reexaminar sus

supuestos básicos y la forma como se contabilizan sus resultados. No es tarea

sencilla, pues la fragilidad del paradigma dominante no está en la experiencia

concreta de los países. Al fin de cuentas, la revolución industrial fue predadora

de recursos naturales, pero aceleró el crecimiento y generó elevación del

nivel de bienestar. Entonces, ¿por qué repensar la economía, abandonando

la conexión – aparentemente tanto más necesaria cuanto menor el nivel de

renta – entre crecimiento y uso intensivo (e insostenible) de los recursos?

En primer lugar, porque el agotamiento de la capacidad de los ecosistemas

de soportar la presión de la actividad económica podrá restringir el propio

crecimiento económico. Bajo esa perspectiva, solamente con la conservación

el crecimiento se tornaría viable. En segundo lugar, la necesidad de promover

el desarrollo en nuevas bases producirá nuevas oportunidades. Productos

y servicios dirigidos a soluciones para la economía verde tendrán creciente

participación en la actividad económica.

El agotamiento del antiguo modelo y la transición hacia una economía verde

imponen una inversión de la lógica dominante: mayor crecimiento pasaría a

depender y ser (necesariamente) acompañado por mayor conservación o

uso sostenible de los recursos, de forma que el nuevo trade-off sería entre

crecimiento y uso predatorio del capital natural. El objetivo de este trabajo es

establecer las bases para una economía verde en Brasil y una estrategia de

transición.

lA tRAnSIcIón HAcIA lA ecOnOMíA veRde en bRASIl

La economía verde no tiene precedente ni modelo. Ella supone una

transformación del modo de producir y consumir; la redefinición de la

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Brasil y la economía verde: fundamentos y

estrategia de transición

Cláudio R. Frischtak

planificación gubernamental y de políticas públicas; y mayor énfasis en el

esfuerzo innovador. Para permitir una aproximación del enfoque de las políticas

públicas en el apoyo sectorial a la transición a la economía verde, se desarrolla

la siguiente estructura analítica para facilitar la exposición.

La oferta se organiza en dos categorías. La oferta “de mercado” es aquella

que responde de forma autónoma, ya sea a una demanda preexistente o que

presenta aspectos tales que la propia oferta genera la demanda; en ambos

casos, la producción resulta del curso normal de los negocios de las empresas

titulares y de la entrada de nuevas empresas. La oferta “estructurada” es aquella

que, por la dificultad de alcanzar la demanda, por los retornos insuficientes

o por la complejidad tecnológica o institucional involucrada, requiere algún

nivel de intervención o apoyo, ya sea en I+D, en la planificación o en la propia

inversión, en la organización de la producción o en la determinación de precios.

La estructuración de la oferta puede involucrar inversiones directas de gobierno,

subsidios fiscales y financieros, modificaciones en el plan de control, entre

otras acciones.

La demanda, a su vez, podría clasificarse como “espontánea”, cuando

surge de las necesidades básicas de los individuos, siendo determinada

fundamentalmente por el nivel de renta y educación, por el volumen y la

naturaleza de la información a que tiene acceso, por la experiencia (de

consumo) y por su entorno (vía efecto demostración); o como “inducida”, que

requiere que se maneje o estimule – por medio de transferencias, normas y

otras herramientas, incluso por campañas de concientización y educación

pública, para garantizar la creación de mercados para bienes y servicios que

no surgirían espontáneamente.

Esas categorías producen una matriz 2x2. La Figura 1 sintetiza la estructura

analítica aquí propuesta. En sentido horario, empezando por el cuadrante

superior izquierdo, está el cuadrante I, que abarca actividades que combinan

una demanda espontánea y una oferta de mercado y que, en conjunto,

constituyen parte dominante del PBI en la economía, aunque parte menor

del PBI Verde. El cuadrante II está formado por actividades que necesitan

la “estructuración” de la oferta para formar el mercado y suplir la demanda

(potencial). El cuadrante III reúne actividades que dependen tanto de la

estructuración de la oferta como de la inducción de la demanda para que se

tornen económicamente viables. Esas serían en tesis las que tardarían más

tiempo y absorberían más recursos para responder. Finalmente, el cuadrante

IV engloba actividades que se viabilizan si se estimula la demanda por medio

de un flujo mayor de información (incluyendo campañas de aclaración),

transferencias al consumidor que induzcan modificaciones de hábito y otras

medidas que modifiquen el estándar de consumo dominante.

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2. El área de los círculos refleja la importancia económica relativa de las actividades medidas – en carácter aproximado – por su contribución al PBI del país.

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meRcaDo eStRuctuRaDa

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Figura 1matriz de actividades del Pbi Verde y de la dinámica de las políticas públicas

La matriz ilustra también la dinámica de una actividad típicamente “verde”,

cuya dimensión inicial es limitada, pero que, impulsada por la “mano del estado”

inicialmente en la estructuración de la oferta y posteriormente por la inducción

de su demanda, se expande en el transcurso del tiempo (simbólicamente,

círculos concéntricos mayores), caracterizando la transición hacia una

economía verde. Retornos crecientes de escala o la acumulación de experiencia

reflejada en curvas de aprendizaje y consecuentes aumentos de productividad

podrán hacer que algunas de esas actividades regresen al cuadrante I (o en

su dirección), ya habiendo adquirido una dimensión que le de capacidades

económicas a la actividad.

Veamos la aplicación de esa estructura analítica a un conjunto de actividades

que serían parte constituyente del PBI Verde – entendido como el conjunto de

actividades económicas que conservan o amplían el stock de capital natural

– y, aunque no se agote la potencialidad del PBI Verde, son posiblemente las

más emblemáticas2.

conservación de los ecosistemas

Esa categoría está formada por las actividades económicas que contribuyen

para la integridad de los ecosistemas y su capacidad de ofrecer soporte material

y la multiplicidad de servicios esenciales a una vida digna para la actual y las

futuras generaciones.




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Figura 2conservación de los ecosistemas

Elaboración: Inter. B. Fuentes:

1. “Valorização do Real e competitividade das exportações,” 7/04/10, <http://www.administradores.com.br/informe-se/informativo/valorizacao-do-real-e-competitividade-das-exportacoes/31985/>.

2. “Mudança de hábito” 27/05/09, Valor Econômico.

3. “Espécies invasoras causam prejuízo de US$1,4 trilhão” 28/04/10, Valor Econômico.

4. ”Jóias da Floresta” 28/04/10, Valor Econômico.

5. “Valor econômico e sociocultural do ecoturismo e das atividades recreacionais providas pela Área de Proteção Ambiental Serra de São José (MG)” PBIIC/CNPq, <http://www.sober.org.br/palestra/5/499.pdf>.

6. “Lavouras de árvores” 12/12/05, Unicamp, <http://www.portaldoagronegocio.com.br/conteudo.php?id=23107>.

7. “Discussão sobre REDD define futuro da floresta” 24/08/09, Valor Online.

En la Figura 2, se percibe que esas actividades son aún de magnitud

relativamente pequeña y cuentan con apoyo limitado, concentrándose en el

cuadrante I. Todavía no hay, para todos los efectos, una verdadera economía

de la floresta, con una explotación inteligente y en escala no solamente de los

productos de la biodiversidad (fármacos, cosméticos), sino de la extracción

sostenible y turismo ecológico, entre otros. La mayor excepción es la plantación

del eucalipto en tierras “desnudas”, o explotadas por la pecuaria de baja

productividad, principalmente cuando combinado con la restauración de la

vegetación nativa. Ejemplo reciente3 sugiere que esta última alternativa de

recomposición de la cobertura vegetal es económicamente viable y, en la

medida en que gana escala y experiencia, se consolida como una actividad

del Cuadrante I.

3. El Vale Reforestar, fondo con patrimonio de R$ 605 millones para reforestación. Jornal do Comercio 06/05/10.

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REFLORESTAMENTO ESPECIES NATIVAS (6)

FÁRMACOSNATURALES (1)

COSMÉTICOSNATURALES (4)

REFLORESTAMENTO ESPECIES ExÓTICAS (3)

PRODUCTOS ORGÂNICOS (2)

AGROPECUARIA SOSTENIBLE

TURISMO ECOLÓGICO (5)

ExTRACCIÓN SOSTENIBLE (ALIMENTOS)

REDD / REDD + (7)




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Figura 3conservación de los ecosistemas en la transición hacia una economía verde

De forma general, la ampliación de esas actividades depende no solamente de las políticas de gobierno básicamente estructurando la oferta y ocasionalmente induciendo la demanda, sino de la legislación básica que promueva la protección y uso sostenible de los ecosistemas. En la esfera de la protección a los ecosistemas, el país cuenta con una legislación bastante amplia, centrada fundamentalmente en el Sistema Nacional de Unidades de Conservación, en el Código Forestal, en el Código de Aguas y las normas que orientan la utilización de recursos naturales, las actividades económicas y la intervención en los paisajes.

El sistema de protección de las Unidades de Conservación (UCs) necesita ser reforzado con la creación de nuevas unidades en áreas críticas y, fundamentalmente, por la consolidación de las UCs existentes. Son necesarios sistemas de gestión, monitoreo y fiscalización que garanticen la integridad de las unidades y que impidan actividades predatorias en su interior. Es necesaria la creación de una red social de protección alrededor y en el interior de las unidades, con el comprometimiento de las comunidades tradicionales, dotándolas de condiciones dignas de vida, incluso por el pago de los servicios ambientales y por la explotación sostenible de los recursos naturales.

El Código Forestal es el otro texto básico que ordena las actividades en el plan de la conservación, y cuya revisión ha sido objeto de debate conflictivo. Para muchos productores en la frontera, el registro y licenciamiento ambiental, en el contexto de un plan de recomposición de Áreas de Preservación Permanente y Reserva Legal, así como la regularización agraria, legalizando el uso de la tierra para fines económicos en el marco de la legislación es el más ventajoso.

Un instrumento poderoso y poco utilizado en una perspectiva de sostenibilidad en el campo es el crédito rural. El Plan de Cosecha 2010/11 da un paso en ese

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eaAGROPECUARIA SOSTENIBLE

TURISMO ECOLÓGICO (5)

ExTRACCIÓNSOSTENIBLE(ALIMENTOS)

REDD / REDD + (7)

REFLOREST. ESPECIES NATIVAS (6)

COSMÉTICOS NATURALES (4)

PRODUCTOS ORGÂNICOS (2)




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4. Ver Valor, 07/06/2010 p. B12.

sentido con el programa de Agricultura de Bajo Carbono, aunque el programa absorba no más que 5% de los recursos disponibles4.

Además, hay otros instrumentos de promoción de esas actividades. Algunas medidas componen las políticas del gobierno brasileño, pero necesitan ser ampliadas, como el ejemplo del Impuesto sobre Operaciones relativas a la Circulación de Mercancías y Prestación de Servicios Ecológico. De forma más amplia, deben estimularse empresas e individuos a elaborar y ejecutar proyectos de utilización sostenible e inteligente de los recursos naturales, con la conservación y recomposición de los ecosistemas. Lo fundamental es que la protección de los ecosistemas no sea solamente una tarea de gobierno, sino incluya activamente la sociedad.

transportes y saneamiento

Aquí se analizan las actividades que sirven para estructurar ciudades sostenibles por medio de inversiones dirigidas a mejoras en la accesibilidad, movilidad y saneamiento.

Figura 4Redes de ciudades sostenibles

Elaboración: Inter.B. Fuentes: 1,2,3,4. “Governo culpa carro e moto por poluição” 26/03/10, Folha de São Paulo. 2,3. “Chineses e espanhóis entram na disputa pela obra do TAV” 06/08/09, <http://www.copa2014.org.br/noticias/Noticia.aspx?noticia=870> 4. “Mesmo sem orçamento, governo quer mais hidrovias” 12/01/10, Valor Econômico. 5. Baltar, Emerenciano e Pereira,“Subsídio na prestação de serviços de água e esgoto” <http://www.abrh.org.br/novo/i_simp_rec_hidric_centro_oeste_bsb21.pdf> 6. “Sem ajuda oficial, carro elétrico é inviável” 13/04/10, Valor Econômico. 7. “Reinventar a Mobilidade” 12/08/09, Agenda Sustentável, <http://www.agendasustentavel.com.br/artigo.aspx?id=2765> 8. “Paes diz que bilhete único não terá subsídio” 28/04/10, O Globo.




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BILHETE ÚNICO (3)SANEAMIENTO (5)

TRANSPORTE EN BICICLETA (7)BUSRAPID TRANSIT

AUTO ELÉCTRICO (6)

METRO (2)

TRANSPORTE EN TREN METROPOLITANO (3)

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Se observa en la Figura 4, que, de forma general, para que existan u

obtengan escala, esas actividades necesitan una oferta estructurada, pues

no hay solución “pura” de mercado, como transporte de masa eficiente y de

bajo impacto – ferrocarril, metro, tranvía, BRT. Esos sistemas, que facilitan la

accesibilidad en la red de ciudades, son críticos para la movilidad intraurbana.

Aunque innovaciones tales como el auto eléctrico deban verse como un

avance, las ciudades solamente serán efectivamente sostenibles cuando

tengan sistemas eficientes de transporte de masa. En el caso de saneamiento

básico, su viabilidad económica generalmente depende del nivel de renta de

los usuarios (además del costo de inversión).

Las fragilidades de los sistemas de transportes y saneamiento y el bajo grado

de adaptación de las ciudades a su entorno natural exigen el diseño de una

estrategia específica, para tornarlos sostenibles. Debe considerarse el alto grado

de urbanización del país, su impacto sobre la calidad de vida y el hecho de que

la intervención del sector público tanto en el ámbito de las inversiones como de

la estandarización de las actividades urbanas parece esencial (Figura 5).

La Figura 5 presenta la importancia de políticas activas para la sostenibilidad

de los sistemas de transporte y saneamiento, con especial énfasis en el transporte

de masa. Las regiones metropolitanas necesitan una planificación integrada en

el plan de accesibilidad y movilidad, así como en el tema de saneamiento. Eso

debe ser tratado por un órgano de planificación metropolitana y con poderes de

asignación de recursos, respetando los procesos de consulta a la sociedad. Las

inversiones dirigidas a la mejora de la calidad de vida de la población urbana son

elevadas y el interés colectivo debe ser el criterio dominante en las decisiones

de inversión respecto a la asignación de recursos.

Figura 5Redes de ciudades sostenibles en la transición hacia la economía verde




TREN DE ALTA VELOCIDAD

BUSRAPID TRANSIT

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SANEAMIENTO (5)

TRANSPORTE EN BICICLETA(7)

AUTO ELÉCTRICO (6)

METRO (2)

TRANSPORTE EN TREN METROPOLITANO (3)

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energía

Esa categoría está formada por actividades dirigidas a la producción y uso

eficiente de energías renovables. Brasil tiene una situación relativamente

peculiar en el sentido de que el país ya tiene una estructura relativamente

adaptada a una economía de bajo carbono por detener significativa

participación de energías renovables. La Figura 6 sugiere, sin embargo, que

la nueva generación de soluciones energéticas – solar, eólica, nuclear – y

proyectos de frontera en hidroelectricidad y utilización de biomasa todavía

no aumentaron escala (como ya ocurrió con los biocombustibles) y para ello,

necesitarán de formas de apoyo más estructuradas.

La agenda de sostenibilidad en energía es densa, como ilustrado por la

Figura 7. Es necesario transitar para la frontera de la economía, eficiencia

e innovación en energía, estimulando la utilización en escala de nuevas

fuentes, consolidando los avances significativos que están ocurriendo en

el plan doméstico y articulándose con los esfuerzos globales para nuevas

soluciones. Dos conjuntos de acciones se configuran como esenciales:

primero, el apoyo estructurado a los esfuerzos de I+D tanto en el ámbito

público, de las universidades y centros de investigación, como en la esfera

privada y empresarial. Segundo, es necesaria la ampliación de los programas

de eficiencia energética, tanto en los procesos productivos, en los productos

y en su uso racional y eficiente.

Figura 6energía

Elaboración: Inter.B. Fuentes: 1. “Governo culpa carro e moto por poluição,” 26/03/10, Folha de São Paulo. 2. “Vento a preço de água,” Jan/10, Revista Brasil Energia Ed. 350. 3. “Energia solar no Brasil,” 24/03/10, Valor Econômico. 4. “IPI menor para linha branca vai respeitar critério ambiental” 29/10/09, Valor Econômico.




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BIOMASSA DE CAñA

ENERGIA HÍDRICA

ENERGIA SOLAR (3)

ENERGIA EÓLICA (2)

ENERGIA NUCLEAR

BIOCOMBUSTIBLES (1)

LÍNEA BLANCA DE BAJO CONSUMO (4)

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Figura 7energía en la transición hacia la economía verde

Residuos

La Figura 8 ilustra las actividades relacionadas a la generación y tratamiento

de residuos: el descarte de productos, el aprovechamiento de los materiales

reciclables y la reducción o eliminación de lo que no es biodegradable

en horizonte razonable. El espacio para ampliación de las soluciones de

mercado se determinará por una combinación de políticas públicas y mayor

concientización de la sociedad.

Figura 8ciclo de vida

Elaboración: Inter.B. Fuentes: 1. “Moda do papel reciclado dá novo nicho à indústria” 18/01/07, Valor Econômico. 2. “Redução de custos move mercado de reciclagem” 29/01/10, Valor Econômico. 3,5. “Mudança de hábito” 27/05/09, Valor Econômico. 4. ”Sustentabilidade para a demolição da Help” 12/04/10, O Globo. 6. “A caneta que se dissolve” 27/04/10. O Globo.

PAPEL RECICLADO (1)

oFeRta


Dem

aNDa

iNDu

ciDa

e

SPoN

tÂNe

a

METALES RECICLADOS (2)

RECOLECCIÓN SELECTIVA (3)

DEMOLICIÓN SOSTENIBLE (4)

PRODUCTOS“INIVADORES”(RECICLABLES, BIODEGRADABALES (5)

PLÁSTICO VERDE




BIOMASSA DE CAñA

ENERGIA HÍDRICA

ENERGIA SOLAR (3) ENERGIA NUCLEAR

BIOCOMBUSTIBLES (1)

LÍNEA BLANCA DE BAJO CONSUMO (4)

oFeRta


Dem

aN

Da

iND

uc

iDa

eS

PoN

tÂN

ea ENERGIA EÓLICA (2)

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Figura 9ciclo de vida de los productos en la transición hacia la economía verde

Como se observa en la Figura 9, hay necesidad de una nueva política dirigida

a la gestión de los residuos, examinando de forma cuidadosa la necesidad (o

no) de controlar o reglamentar la producción y uso de bienes cuya huella es

sensible, ya sea por las externalidades negativas a lo largo de su ciclo de vida

o por su carácter de baja capacidad de degradación en el descarte, pero que

no presenten economicidad en su reciclaje. El papel de la política de gobierno

sería promover alternativas con base en el rediseño de los productos, nuevos

materiales y en la promoción del reciclaje y reducción del desperdicio5.

Es importante destacar que varias de las medidas para incentivar el reciclaje

en el plan individual son relativamente sencillas, pues dependen de normas que

debe obedecer el productor/distribuidor, sin perjuicio público. Al mismo tiempo,

muchas de las intervenciones de gobierno pueden ser transitorias, de forma

que después de un periodo de aumentos de escala y reducción de costos, las

actividades de integración del ciclo de vida de los productos se tornen viables

en el mercado. Con la combinación de mayor escasez y precios más elevados

de materias primas y los aumentos en escala proporcionados en un primer

momento por políticas y normas emanadas del poder público, la recolección

y reciclaje de elementos desechables por medio de operaciones de logística

reversa serían fruto de iniciativas de empresas. La propia recolección selectiva,

después de un periodo inicial, puede tornarse autosostenible, y eventualmente

suficientemente rentable para dispensar subsidios gubernamentales.

5. Un avance muy significativo ocurrió con la institución, el 2010, de la Política Nacional de Residuos Sólidos, que controla el reciclaje, disciplina el manejo de los residuos y innova con la logística reversa, que determina que todos los involucrados en la cadena de comercialización de los productos se organicen y realicen la recolección de embalajes usados y de los residuos de los productos.

oFeRta


Dem

aN

Da

iND

uc

iDa

eS

PoN

tÂN

eaLOGÍSTICAREVERSA

METALESRECICLADOS (2)

RECOLECCIÓN SELECTIVA (3)

DEMOLICIÓN SOSTENIBLE(4)

PRODUCTOS“INIVADORES(RECICLABLES, BIODEGRADABLES (5)

PLÁSTICO VERDE




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En síntesis, la protección de los ecosistemas, los sistemas de transporte y

saneamiento, la energía y los residuos pueden integrarse en una economía

verde involucrando de forma limitada las iniciativas de gobierno, que pueden

tener carácter temporal. El análisis anterior apunta que parte considerable

del PBI Verde ya figura en el Cuadrante I. Eso indica que hay soluciones de

mercado, pero muchas son incipientes y otras ni siquiera existen. La expansión

de muchas de esas actividades dependerá de políticas activas, aunque ese

apoyo pueda ser solo temporal.

eStRAtegIA de tRAnSIcIón

La operacionalización de la estrategia de transición hacia una economía

verde supone establecer una agenda de gobierno de la economía verde. Esa

agenda se despliega en:

Primero, la constitución de grupo de trabajo o equivalente involucrando

no solamente gobierno, sino universidades e instituciones de investigación,

empresas y organizaciones de la sociedad civil, con los siguientes objetivos:

• Identificar, de forma objetiva, criterios generales de sostenibilidad

que dirigirían el apoyo directo o indirecto del gobierno a proyectos y

actividades.

• Inversamente, definir qué serían actividades predatorias del capital natural

que deberían contenerse, tributarse o no incentivarse.

• Introducir en la Contabilidad Nacional la dimensión de sostenibilidad en

el sentido sugerido por el informe Stiglitz, con enfoque en la variación del

stock de capital natural.

• Construir gradualmente indicadores que sirvan para determinar el precio de

los servicios de los principales ecosistemas, reconociendo que ese ejercicio

es experimental y sujeto a tentativas y errores, y que determinados servicios

críticos posiblemente no son medibles en términos económicos.

• Inventariar las acciones de gobierno (incluyendo las empresas públicas)

que afectan directa o indirectamente la conservación del capital natural

del país, jerarquizando su impacto.

Segundo, y con base en los resultados del esfuerzo emprendido, definir

un marco de referencia y un conjunto de normas que sirvan de base para

una reorientación de las acciones de gobierno. Es importante destacar que

todavía hay en el país un amplio conjunto de políticas e iniciativas que generan

incentivos que promueven actividades predatorias o sin mérito en la perspectiva

de la economía verde.

Debe conducirse una revisión detallada de los programas de gobierno

inventariados previamente, así como de los incentivos tributarios, financieros

y otros, tanto en el plan sectorial como regional, además de los planes de




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inversión de las empresas estatales y examinar la viabilidad económica (en la

nueva perspectiva) y jurídica de eliminar a lo largo de los próximos años todas

las formas de soporte a proyectos y actividades claramente no conformes con

la economía verde, por:

• Ser directamente predatorias al capital natural sin compensaciones

suficientes por sus efectos económicos;

• Contribuir para “ensuciar” la matriz energética (como las usinas de

generación de energía con base en diesel, aceite combustible o carbón);

• Reducir a accesibilidad y movilidad en los sistemas de ciudades; e

• Ignorar nuevos conceptos y normas arquitectónicas, métodos constructivos

y uso de materiales con el objetivo de ahorrar energía, aprovechamiento

del agua de la lluvia, reciclaje, entre otros.

tercero, debe avanzarse en el sentido de una agenda positiva dirigida a la

protección y recomposición del capital natural en los principales ecosistemas.

Es imprescindible que el país proteja su biodiversidad. En el tema específico de

la protección a los bosques tropicales, Brasil debe reforzar su liderazgo en la

capacidad de monitoreo, en la contención de la deforestación y en la búsqueda

de alternativas dignas de generación de renta y empleo a los pueblos de la

foresta, comunidades tradicionales, así como la población atraída por medio de

programas de gobierno, entre otros. En el plan de los recursos hídricos, el país

debe intensificar sus esfuerzos en el sentido de administrar adecuadamente

sus cuencas y garantizar el uso múltiple, equilibrado y sostenible del agua, cuya

producción y conservación de la calidad necesitan involucrar las poblaciones

ribereñas y productores rurales y cuya determinación de precios es esencial

para su uso racional.

Esas son las directivas de la estrategia de transición hacia la economía

verde.

cOnclUSIón

La economía mundial empezó hace años un proceso de transición apoyado

en el uso predatorio del capital natural y en el agotamiento de la capacidad

de los ecosistemas, con efectos nocivos sobre la sostenibilidad. Un nuevo

paradigma está surgiendo, donde crecimiento y conservación son positivamente

correlacionados y forman la base de la economía verde.

Brasil es una potencia ambiental por sus amplios recursos ecosistémicos

y de energía renovable. Con el apoyo de políticas adecuadas de gobierno,

puede tornarse uno de los países que más rápidamente se consoliden como

economía verde. Ese proceso está basado en cuatro vectores clave del PBI

Verde brasileño: (i) la conservación y ampliación del capital natural, bajo

formas eficientes de explotación agropecuaria, de una nueva economía de la




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floresta, incluso con el uso inteligente de la biodiversidad; (ii) la transformación

del sistema de ciudades por medio de una planificación integrada en el

plan metropolitano teniendo como referencia la necesidad de un proyecto

transformador en la accesibilidad y movilidad urbanas, en la ampliación del

saneamiento, además de la implantación de un nuevo estándar arquitectónico

y constructivo; (iii) el mayor estímulo a la generación y utilización de energías

renovables, necesariamente articuladas a la intensificación de los esfuerzos

de eficiencia energética; y (iv) la integración del ciclo de vida del producto en

el cálculo económico de productores y consumidores por medio de un control

adecuado de la nueva legislación y esfuerzo innovador en diseño y uso de

nuevos materiales.




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1. Profesora asociada de la Facultad de Economía, Administración y Contabilidad de la Universidad Federal del Estado de Alagoas (FEAC/UFAL). Investigadora del Grupo de Investigación en Agronegocio y Innovación (GAIN/UFAL) y de la Red de Encuesta en Sistemas y Aglomeraciones Productivas y Innovadoras Locales (RedeSist/UFRJ). Directora de la Regional Nordeste de la Sociedad Brasileña de Economía Ecológica (EcoEco).

innovación y tecnología para una economía verde: cuestiones claveMARIA CECÍLIA JUNQUEIRA LUSTOSA1

IntROdUccIón

La discusión sobre los límites del crecimiento debido a la finitud de los recursos

del medio ambiente ha impuesto el reto de aliar el crecimiento económico y la

preservación del medio ambiente. En este debate, se pueden identificar dos

líneas de análisis: la primera privilegia la tecnología como el principal vector

para el cambio, generando procesos productivos más ecológicamente correctos

y, consecuentemente, ampliando los límites del crecimiento económico. La otra

línea de análisis, a diferencia de la primera, pone la imposibilidad de combinar

la preservación del medio ambiente y el crecimiento económico en el sistema

capitalista. La necesidad de nuevos mercados, la imposición de un patrón de

uso intensivo de materias primas y de la energía, hacen crecer más y más

la necesidad de recursos del medio ambiente ultrapasando los límites de la

disponibilidad de estos recursos, aunque utilicen tecnologías más limpias.

Independientemente de este debate, la evolución tecnológica hacia procesos

de producción más eficientes del punto de vista medioambiental, usando menos

materiales y liberando menos desechos en el medio ambiente, es deseable

desde el punto de vista social, porque si no se soluciona el problema del medio

ambiente, por lo menos se buscaría mejorarlo. En este sentido, el desarrollo

de tecnologías más limpias es de extrema necesidad.

Sin embargo, el estudio del cambio tecnológico implica muchos aspectos y es

un proceso evolutivo que tiene características de no linealidad, acumulación y

interdependencia temporal (path-dependence). Además, el cambio tecnológico

hacia la sostenibilidad ambiental depende de otros factores no económicos,

tales como el desarrollo de las capacidades específicas de las empresas, de

la infraestructura y de los cambios institucionales.

En este artículo se abordan las cuestiones relacionadas con la innovación

en la transición hacia una economía verde desde la perspectiva de la teoría

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Innovación y tecnología para una

economía verde: cuestiones clave

Maria Cecília Junqueira Lustosa

evolutiva del cambio tecnológico y está dividido en cuatro secciones, además

de esta introducción. La primera tiene que ver con la aparición de las cuestiones

ambientales como resultado del proceso de producción económica. La segunda

aborda las cuestiones de la relación entre la innovación y el medio ambiente,

centrándose en los factores que influyen en la capacidad de las empresas en

tornarse innovadoras. La tercera presenta los resultados de la investigación

sobre el comportamiento ambiental de las empresas brasileñas, especialmente

en lo que respecta a la inversión ambiental.

1. cUeStIOneS AMbIentAleS y lA pROdUccIón ecOnóMIcA

Desde la Revolución Industrial de finales del siglo 18, el desarrollo

económico y tecnológico basado en el uso intensivo de materias primas y la

energía aumentó la velocidad de utilización de los recursos naturales. Dada

la abundancia de estos recursos, la cuestión de la sostenibilidad del sistema

económico - es decir, el mantenimiento de condiciones para su buen desarrollo,

no agotando los recursos necesarios y manteniéndoles disponibles en buena

calidad para su uso en el futuro - no estuvo en el centro de preocupaciones

de los economistas desde hace muchas décadas.

Más de un siglo y medio después del inicio del proceso de la industrialización

y del surgimiento de los sistemas de producción agrícolas, se reconoce la

cuestión de la finitud de los recursos naturales, vista como una amenaza para

el crecimiento de las economías modernas, y toma parte en definitiva en la

agenda de investigación de los economistas.

Además del uso intensivo de los recursos naturales, los desechos de los

procesos productivos echados al medio ambiente resultaron en la acumulación

de contaminantes por encima de su capacidad de soporte, causando la

contaminación. Esta no se limita una dimensión local (degradación de cuerpos

hídricos, de los suelos y de la calidad del aire) sino que alcanza una dimensión

regional (las lluvias ácidas) y global (el cambio climático y el agotamiento de

la capa de ozono).

El agotamiento de los recursos naturales y la contaminación son problemas

ambientales resultantes de las acciones antrópicas, que también conducen a

la pérdida de la biodiversidad, generando desequilibrios en los ecosistemas,

y provocan que pierdan parte de sus funciones sociales y biológicas. A

este conjunto de problemas se denomina “cuestión ambiental”. Sus efectos

negativos sobre el medio ambiente son el resultado de las acciones y

decisiones anteriores, lo que sugiere una interdependencia temporal (path

dependence), revelando un proceso de cambio continuo y poniendo de relieve

las incertidumbres respecto al conocimiento de los impactos ambientales del

crecimiento económico.

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2. Kemp y Soete (1992) afirman con propiedad que el término “tecnología limpia”, pese a que sea ampliamente usado, no es el más correcto desde el punto de vista lingüístico. Primero, porque ninguna tecnología es totalmente limpia y, segundo, porque se deben distinguir tecnología limpia (clean) y las tecnologías que descontaminan el medio ambiente (cleaning). El término correcto sería “tecnología más limpia” (cleaner) o “ahorradora de recursos naturales” (environment-saving). Hay, todavía, las tecnologías de control, para el monitoreo de los niveles de emisiones y de la degradación de los recursos naturales.

La hipótesis de que la capacidad de soporte del planeta estaba llegando a

su límite, sea por la cantidad de contaminantes emitidos al medio ambiente

o por el agotamiento de los recursos naturales, se remonta a finales de los

años sesenta. Debates acalorados tuvieron lugar en esta fecha en los medios

políticos, académicos y sociales, mediante la incorporación del discurso del

movimiento ecologista, que señalaba la incompatibilidad entre la preservación

del medio ambiente y el crecimiento económico basado en el uso intensivo de

los recursos naturales y la energía de fuentes no renovables. Después de más

de cinco décadas de este debate, se percibe que no es el crecimiento que ha

alcanzado su límite, sino que los patrones tecnológicos y de consumo hasta

entonces adoptados por los países industrializados.

El crecimiento económico basado en patrones tecnológicos intensivos en el

uso de materias primas y energía, especialmente provenientes de hidrocarburos

- importantes demandantes de recursos naturales - puede llegar a los límites de

la finitud de los recursos ambientales, sea por el agotamiento o por la pérdida

de calidad. El cambio de los patrones tecnológicos actuales hacia otros que

degraden menos el medio ambiente es una condición necesaria para que el

crecimiento económico pueda ser continuo. Por eso se puede afirmar que el

crecimiento económico es posible para todos los países, pero con tecnologías

más limpias2 y el uso eficiente de los recursos naturales.

Así que se puede constatar que hay una diferencia entre el cambio del

actual patrón tecnológico, con su base energética centrada en la quema de

combustibles fósiles, y el desarrollo de nuevas tecnologías más limpias en

este mismo patrón, con el fin de minimizar los impactos ambientales de las

actividades económicas.

El cambio del patrón tecnológico es de extrema complejidad, porque

ocurre en el largo plazo, depende de muchas variables, e, incluso inducido

por cualquier tipo de política, no se sabe a priori todas las consecuencias

que se derivan de ella, debido al hecho de que no se puede predecir todas

las externalidades negativas de la tecnología, diseñada y utilizada con fines

específicos. Cuando se trata de cuestiones relativas al medio ambiente, las

externalidades afectan a una dimensión adicional, ya que pueden tener efectos

acumulativos y de agotamiento, que implican incertidumbres. A medida que

aumenta la contaminación acumulada (efecto acumulativo), se pueden verificar

los efectos perversos sobre los ecosistemas y la salud humana, pero no se

sabe exactamente en qué medida ellos pueden verse afectados.




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3. El esquema centro-periferia es una tesis de Raúl Prebisch, en la cual América Latina era parte de un sistema de relaciones económicas internacionales que operaban como una constelación, cuyo centro eran los países industrializados y la periferia era la pasiva América Latina. En este contexto, Brasil ha experimentado un proceso de “modernización”, es decir, la adopción de patrones de consumo sofisticados de los países centrales por una pequeña porción de la población, que concentraba la mayor parte de los ingresos por exportaciones de café (Furtado, 1974). Con la profundización de la globalización en las últimas décadas, el patrón de consumo de los países centrales se propaga por todas las economías capitalistas, creando un enorme mercado de productos intensivos en materia y energía, que presentan una gran obsolescencia tecnológica.

4. La organización de la sociedad industrial desde el siglo 19 está basada en el “... modelo mecano productivista del positivismo: progreso científico = progreso técnico = desarrollo económico = progreso sociocultural” (Labeyrie, 2004, p. 125). En este contexto, no hay lugar para hablar de las desigualdades sociales y los desequilibrios ecológicos causados por el progreso científico y tecnológico, base del crecimiento económico.

Sin embargo, la tecnología por si misma, incluso cuando se utilicen

intensivamente los recursos naturales y se devuelvan los residuos de las

actividades productivas al medio ambiente, no generaría impactos ambientales

significativos si no fuera por el efecto de escala – se llega a los límites

ambientales generados por el patrón de consumo.

El aumento continuo de la producción demanda una mayor cantidad de

recursos naturales y desecha más residuos en el medio ambiente. Este

aumento se asocia con el patrón de consumo impuesto por el modo capitalista

de producción, intensivo en materia y energía, que es el estándar de los países

centrales, que se transfiere a través de la subordinación cultural, económica,

tecnológica y financiera a los países de la periferia3 siguiendo la lógica de

acumulación del sistema capitalista. Para su expansión, nuevos mercados

son necesarios, y por lo tanto, nuevas necesidades de los consumidores, que,

para que sean atendidas, necesitan el desarrollo por tiempo indefinido de la

producción4. Consecuentemente, crecen la población y sus necesidades,

elevando la escala de la producción industrial y de los sistemas agropecuarios,

resultando en el aumento tanto en la demanda de recursos naturales cuanto

de los residuos en los procesos productivos.

Se impone, de esta manera, un trade-off entre crecimiento económico y

preservación del medio ambiente. Por una parte, el crecimiento económico

ha traído consigo mejoras en las condiciones de vida de la población,

generando mayor cantidad de bienes y servicios disponibles para satisfacer las

necesidades, pero no se las distribuyen equitativamente. Por otra parte, ese

mismo crecimiento ha traído problemas ambientales, que no se restringieron

a las actividades industriales y agropecuarias, tales como la urbanización

desordenada, empeorando las condiciones ambientales, causando daños a

la salud humana y a la calidad del medio ambiente.

Dada la complejidad de la cuestión señalada arriba, este artículo aborda

un aspecto específico para subsidiar este debate más amplio: la innovación

ambiental como medio de cambio del patrón tecnológico actual hacia una

economía verde. De esa manera, se pone una pregunta central: ¿cómo inducir

los cambios tecnológicos hacia la adopción de tecnologías más limpias con el




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fin de lograr la sostenibilidad ambiental? ¿Es decir, que los recursos naturales

sirvan a la generación actual y futura, y que los niveles de contaminación se

reduzcan, incluso con el aumento de la producción?

2. InnOvAcIón y MedIO AMbIente

El sector industrial es uno de los que más daños provoca al medio

ambiente, sea por sus procesos productivos o por la fabricación de productos

contaminantes y/o que tengan problemas de la disposición final después del

uso. Si por una parte, las tecnologías adoptadas han llevado a la degradación

ambiental, por otra parte, han permitido un uso más eficiente de los recursos

naturales y la sustitución de insumos en el proceso productivo. Un ejemplo

notable ha sido el mejor aprovechamiento energético de los derivados del

petróleo y su sustitución parcial por parte de otras fuentes de energía después

de la primera crisis del petróleo en 1973. Luego, el desarrollo tecnológico hacia

un patrón de producción menos agresivo al medio ambiente es visto como una

solución parcial al problema.

El cambio tecnológico hacia la adopción de tecnologías más limpias pasa

por el proceso de innovación. Según Hall (1994), el proceso de innovación

corresponde a todas las actividades que generan cambios tecnológicos y la

interacción dinámica entre ellos, que no necesitan ser invenciones primarias.

Cuando innova, una empresa está buscando una solución a un dado problema

que se resuelve dentro de un paradigma tecnológico, es decir, dentro de

determinados patrones de solución ampliamente aceptados basados en los

principios de las ciencias naturales. De esa manera, una vez establecido el

paradigma tecnológico, las innovaciones se vuelven selectivas en la capacidad

de resolver problemas, mientras encubren otras soluciones que estarían fuera

del paradigma tecnológico – caracterizando una “ceguera” del paradigma

tecnológico dominante. Las tecnologías son elegidas en el proceso selectivo,

que de acuerdo a las características predominantes en el ambiente selectivo,

eligen determinadas tecnologías en detrimento de otras.

Sin embargo, cuando las dificultades de encontrar soluciones se tornan

cada vez más crecientes, incluso para los problemas ambientales, existe un

fuerte incentivo para el cambio de paradigma tecnológico. Todavía esto no

es una condición suficiente, ya que, para establecer un nuevo paradigma, es

necesario que se produzcan avances en el conocimiento básico, así como

otros factores institucionales y de mercado. Por esta razón, el paradigma

tecnológico dominante y el ambiente selectivo establecen el ritmo y la dirección

del progreso técnico, que incluso puede generar un cambio de paradigma, por

medio de un proceso lento y gradual.

Dentro del paradigma tecnológico actual, una tecnología determinada es

seleccionada. Según B. Arthur (citado por López, 1996), la tecnología no es




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elegida por ser la más eficiente, pero se vuelve más eficiente porque ha sido

elegida. Es decir, las tecnologías se vuelven más atractivas cuanto más se

utilizan. Por lo tanto, la tecnología posee interdependencia temporal (path-

dependent), es decir, ella será el resultado de las trayectorias predefinidas. Esto

genera efecto de lock-in, haciendo con que las empresas se queden atrapadas

a la tecnología más difundida y dominante. Estos eventos tienen efectos

importantes sobre la capacidad de la empresa para encontrar soluciones a

problemas específicos, es decir, su capacidad de innovación, incluyendo en

la dirección de tecnologías ambientalmente saludables (TAS).

Se puede definir las TAS como el conjunto de conocimientos, técnicas,

métodos, procesos, experiencias y aparatos que utilizan los recursos

naturales de manera sostenible y permiten la correcta eliminación de residuos

industriales, de manera a no degradar el medio ambiente. Se obtienen por

medio de innovaciones medioambientales.

Los cambios tecnológicos hacia la adopción de tecnologías ambientales

pueden ocurrir en las trayectorias tecnológicas (un motor de combustión más

potente y que genere menos emisiones) o en el paradigma tecnológico (un

cambio de las fuentes de energía primaria que permita generar un menor

impacto ambiental). Respecto a la generación primaria de energía, se puede

identificar el “paradigma de los hidrocarburos”, es decir, basado en el petróleo

y el gas natural.

De esa manera, para que las mejoras ambientales se produzcan, las

empresas deben adoptar las innovaciones. Sin embargo, la innovación en

la empresa no es el resultado de una decisión basada en factores internos,

sino de complejas interacciones entre ella y sus clientes y proveedores, y de

un contexto más amplio, incluyendo el entorno institucional, cultural y social,

la infraestructura, aspectos macroeconómicos, el sistema de innovación. El

enfoque del análisis debe, por lo tanto, extrapolar la empresa y buscar un

enfoque sistémico.

Estas consideraciones inducen a un aspecto importante para la economía

verde - como direccionar el cambio tecnológico hacia las innovaciones

ambientales - y plantea la siguiente cuestión: ¿qué es lo que capacita a las

empresas para generar y adoptar innovaciones ambientales? Hay una serie de

factores - económicos, sociales, institucionales y científicos - que influyen en

la capacitación de las empresas a volverse innovadoras. En general, se puede

agruparlas en factores internos y externos a las empresas. Entre los factores

internos se pueden destacar: las habilidades específicas para la resolución

de problemas, la capacidad de absorción de la empresa y el acceso a las

innovaciones desarrolladas por terceros.

Las capacidades específicas de la empresa para resolución de problemas se

acumulan a lo largo del tiempo. Es decir, son las habilidades y conocimientos

que la empresa posee, adquiridas con el tiempo, que determinan su capacidad




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para absorber o crear conocimiento. Estas habilidades y conocimientos

dependen de las inversiones en investigación y desarrollo (I+D), del

conocimiento individual de los empleados, del tamaño y de la naturaleza de

la empresa (pública, privada, transnacional, etc.), del sector de actividad y del

grado de especialización.

El segundo factor interno está directamente relacionado con el primero. La

capacidad de absorción, de acuerdo con Cohen y Levinthal (1990), se define

por las habilidades de reconocer el valor de la nueva información, asimilarla y

aplicarla con fines comerciales, siendo crucial para capacitar a la empresa para

innovar. Esta capacidad de evaluar y utilizar el conocimiento externo es función

del nivel de conocimiento previo, es decir, en la medida en que el conocimiento

externo y la empresa tengan patrones básicos y lenguaje comunes, es más

fácil de utilizar la información de manera productiva.

El acceso a las innovaciones desarrolladas por otros no es libre y, en general,

tiene altos costos. Ya sea por falta de información de la empresa que quiere

adoptar la innovación ambiental, por estrategia competitiva del innovador en

no difundir su innovación, por protección de patentes y secreto comercial o por

los costes de mantenimiento de la capacidad de absorción, las innovaciones

no están disponibles como “productos en la estantería de supermercado”. Esto

significa que hay un costo de acceso y que este puede ser alto. Por lo tanto,

para muchas empresas es difícil innovar, sea por el alto costo de desarrollo

interno o por la adquisición de tecnologías de terceros.

Entre los factores externos están: el actual paradigma tecnológico, el

Sistema Nacional de Innovación, el contexto macroeconómico, las medidas

de carácter reglamentario y el grado de competencia en el mercado en que

opera la compañía.

El actual paradigma tecnológico, como se explicó anteriormente, marca la

capacidad de la empresa para innovar, ya que establece el estándar científico

en el que las innovaciones deben estar circunscritas. En este sentido, el cambio

en el paradigma tecnológico puede hacer con que la empresa se vuelva más

o menos innovadora, dependiendo de sus competencias específicas.

El Sistema Nacional de Innovación (SNI), el segundo factor externo, influirá

en la capacidad de las empresas para generar y adoptar innovaciones, ya que

es un sistema organizacional que tiene como objetivo desarrollar la ciencia

y la tecnología dentro de los límites de la nación. Se trata de un complejo

arreglo institucional que envuelve los laboratorios I+D de las empresas, los

institutos de investigación y universidades, las instituciones de financiación,

las instituciones educativas y las instituciones legales (patentes, leyes que

regulan la competencia). El SNI debe ser considerado en sus tres dimensiones:

las instituciones, la interacción entre ellas, formando una red y la capacidad

de aprendizaje. Por lo tanto, un SNI eficaz induce a las empresas a ser

innovadoras.




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El contexto macroeconómico es un factor que interfiere con el proceso de

innovación de la empresa, puesto que torna explícito el contexto económico

en el que se insiere. Las empresas tienen dificultad para tomar decisiones en

condiciones de gran incertidumbre, generadas por un escenario de inestabilidad

macroeconómica. En este contexto, hay una cierta parálisis para innovar.

Inversamente, la estabilidad macroeconómica crea confianza en los agentes

económicos, que tenderán a consumir e invertir más.

Las medidas de carácter reglamentar son de extrema importancia para inducir

innovaciones ambientales. Algunas industrias requieren mayores regulaciones

en función del tipo de actividad que desarrollan. Por ejemplo, las empresas

cuyas actividades causen impactos negativos sobre el medio ambiente están

sujetas al cumplimiento de las regulaciones, que pueden inducir innovaciones,

a depender de los objetivos e instrumentos de política ambiental.

Por último, el grado de competencia en el mercado en que opera la empresa

es uno de los factores que más influyen en su decisión de generar y adoptar

innovaciones, incluyendo las ambientales. Con la presión de los mercados,

especialmente los más competitivos, la innovación se convierte en el factor

diferenciador entre la empresa y sus competidores, creando asimetrías entre

ellas y puede ser la única manera de sobrevivir en un mercado que valora la

no agresión al medio ambiente.

Por lo expuesto anteriormente, nuevas trayectorias y bifurcaciones de

trayectorias tecnológicas deben ser inducidas de manera a incorporar

mejorías ambientales, aunque no sea el objetivo principal del desarrollo de

una tecnología en particular. Es decir, al incorporar la cuestión ambiental en las

innovaciones, se pueden obtener mejoras ambientales y beneficios económicos

simultáneamente. La adopción de tecnologías más limpias no ha sido guiada

por la protección del medio ambiente, sino que por la búsqueda de la eficiencia

en el uso de los recursos (Fukasaku, 2000).

Pese a que de los avances en las tecnologías ambientales en el sector

industrial (tecnologías más limpias, intensificación del uso de materiales

menos nocivos al medio ambiente, mejorías de los procesos y sistemas para

la reutilización de materiales) los problemas ambientales todavía persisten.

La condición para lograr avances en la dirección de un patrón de producción

más ecológicamente correcto implica en el cambio hacia un paradigma

tecnológico que no se base en el uso intensivo de energía y materias

primas, y la consiguiente adaptación de los procesos productivos. Un nuevo

paradigma tecnológico requiere un largo período de maduración, con varias

transformaciones, incluso de naturaleza conceptual.

Por ejemplo, el concepto de consumo necesita revisarse. Consumo es un

término distinto de uso. El primero significa la destrucción de la materia original,

o más bien transformarla en otros elementos. Es decir, cuando quemamos




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carbón, hubo consumo, ya que se transformó en dióxido de carbono y agua.

El uso significa que no hay transformación de la materia, pero se pueden

añadir otros elementos a ella. Este es el caso del agua y de los metales,

que permanecen agua y metales incluso después de su uso. Por lo tanto,

pueden ser reciclados y reutilizados en otras circunstancias. Sin embargo,

esta distinción no se hace por la mayoría de las actividades económicas que

generan la contaminación por no reciclar los materiales ya utilizados, dejando

así de convertir los residuos del proceso productivo en riqueza.

3. InnOvAcIón y MedIO AMbIente en lAS eMpReSAS bRASIleñAS

La industrialización brasileña se caracterizó por un relativo descuido con

las cuestiones ambientales, consecuencia “...del retraso en el establecimiento

de normas ambientales y las agencias especializadas en el control de la

contaminación; de la estrategia de crecimiento asociada a la industrialización

por sustitución de importaciones, privilegiando los sectores intensivos en

emisiones; y de la tendencia hacia la especialización del sector exportador en

las actividades potencialmente contaminantes” (Young y Lustosa, 2001).

Durante muchos años, el sector industrial no hizo caso de los costos

ambientales de sus procesos de producción y ni tampoco con sus desperdicios,

incluso la contaminación. Se creía que producir de manera ecológicamente

correcta sería más costoso y perjudicaría a los resultados económico-financieros

de las empresas. Sin embargo, la búsqueda de alternativas que minimicen los

impactos negativos de la actividad productiva en el medio ambiente se ha

reflejado en los beneficios económicos y mejora de la competitividad de las

empresas.

Las cuestiones ambientales han ganado espacio en las preocupaciones

sociales de las empresas a partir de la década de los noventa. Al darse cuenta

del creciente interés y preocupación de la sociedad con el medio ambiente,

las empresas buscaron inserirse en el contexto de los agentes que participan

del cambio en respuesta a las expectativas de la sociedad, constatada la

disminución de la capacidad financiera del Estado y el descrédito del Estado

como un actor de transformación capaz de resolver los problemas sociales

relevantes.

En la medida en que la preservación del medio ambiente se ha convertido en

un factor diferenciador para las empresas, siendo una oportunidad de negocios,

surgió la posibilidad de que se incluyesen las preocupaciones ambientales en

sus estrategias, con prácticas ecológicamente más adecuadas. Tales prácticas

se han traducido en la adopción de TAS, la aplicación de sistemas de gestión

ambiental, el uso racional de los recursos naturales, entre otros.




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Aprovechando la oportunidad para mejorar su imagen y tener el

reconocimiento de la sociedad para ser un actor clave en el proceso de

transformación, las empresas han pasado a invertir en programas ambientales

en el ámbito social. A pesar de los pocos incentivos fiscales, las empresas se

han dedicado a estos proyectos buscando una imagen positiva, sirviendo como

una poderosa herramienta de marketing, diferenciándoles de sus competidores

y ganando la atención en los medios incluso de forma espontánea. Esta es

una primera indicación de que el medio ambiente puede ser una manera de

mejorar la competitividad. A pesar de las iniciativas sociales y ambientales

implementadas por las empresas, con resultados positivos para el medio

ambiente y la sociedad, los problemas ambientales “en casa” - resultado

de los impactos ambientales negativos de sus actividades básicas - fueron

muy inferiores a la visibilidad de los proyectos ambientales destinados a la

sociedad. Las excepciones son las empresas que han sufrido una cierta presión

para hacerlo: la exigencia de los países que importan productos brasileños y

regulaciones ambientales que obligan a las empresas a reducir los impactos

ambientales de sus actividades.

La reducción de costes también ha desempeñado un papel importante para

minimizar los impactos ambientales de las empresas. Sin embargo, el ambiente

no ha sido el foco principal – los programas para la conservación de la energía,

de optimización de procesos con los objetivos de reducción de costos con

insumos, procesos de control automatizados que reducen los desperdicios,

recirculación del agua, entre otros, han tenido un retorno positivo en el uso

más racional de los recursos naturales.

Las evidencias empíricas muestran que las innovaciones que generan

impactos positivos tanto en el medio ambiente cuanto en los resultados

económicos de las empresas se relacionan con su porte. Sea por personal

ocupado o por rango de ingresos netos, son las mayores empresas las que

consideran el medio ambiente un factor de motivación para la empresa para

innovar (Lustosa, 2002; Podcameni, 2007). El tamaño de la empresa tiene una

influencia positiva sobre la probabilidad de realización de inversión ambiental,

es decir, cuanto mayor sea la empresa, mayor es la probabilidad (Ferraz y

Seroa da Motta, 2001). Las micro y pequeñas empresas (MYPE) han actuado

menos en la solución de cuestiones ambientales, indicadas por las variables

de adopción de la gestión ambiental, de mejora de imagen, del aumento de

las ventas, del acceso a nuevos mercados y de la inversión ambiental (CNI

et al. 2001).

Otros estudios confirman que las exigencias impuestas por la ley siguen

siendo el principal determinante de la inversión ambiental en las empresas.

Según Almeida et al. (2004), la mayoría de las empresas todavía limita su

responsabilidad ambiental al cumplimiento con la legislación medioambiental y

en respuesta a las multas y sanciones. Sin embargo, las crecientes exigencias




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del mercado y la competencia entre las empresas que hacen que la adopción de

los principios de la gestión ambiental se convierta en una condición necesaria

para la supervivencia de las empresas.

Ferraz y Seroa da Motta (2001), en estudio que analiza los determinantes

de la inversión ambiental en la industria de Sao Paulo, constataron algunos

de los factores internos y externos a las empresas que son importantes para

la inversión ambiental. Los factores internos indican que las plantas con

mayor número de trabajadores, las empresas más antiguas y las de capital

extranjero tienden a invertir más en el medio ambiente, así como aquellas con

una mayor proporción de las exportaciones sobre las ventas y que pertenecen

a sectores considerados contaminantes. En relación a los factores externos a

las empresas, sólo los factores asociados con la regulación ambiental formal,

como el número de advertencias de la agencia del medio ambiente, por ejemplo,

fueron significativas.

Tigre (1994), en investigación realizada con productores de equipos y

servicios ambientales, muestra que el 69% de las empresas se han dado cuenta

de las regulaciones del gobierno como una gran influencia en el crecimiento de

su mercado y que el 21% considera que tales regulaciones son influyentes5.

La innovación de las MYPE está relacionada con factores tales como la

organización y la necesidad de innovación en el sector en el que operan.

Aunque en la mayoría de los casos no dispongan de capital suficiente, ellas

tienen otras ventajas que favorecen la inversión en innovaciones, tales

como estructuras flexibles, actividades diversificadas y adaptación rápida

a los cambios del mercado. Sin embargo, las pequeñas empresas tienen

menos acceso a las informaciones tecnológicas que las grandes, además, la

dificultad en la obtención de crédito tornan mucho arriesgadas las iniciativas

de innovación.

Entre los otros factores que inhiben la innovación en las MYPE, están la baja

capacitación de gestión de las personas que están por delante de la empresa

y la planificación a corto plazo. Debido a que tienen un tamaño pequeño, los

propietarios y/o administradores se aferran a resolver los problemas cotidianos y

no dan la debida importancia a las estrategias a largo plazo y de innovación.

En lo que respecta específicamente a la cuestión de la innovación ambiental,

su importancia radica en el hecho de que la producción eco-eficiente es un

instrumento importante de la competitividad, ya que reduce costos y mejora la

calidad de los productos, posibilitando la apertura de nuevos mercados.

5. Às outras opções de resposta, pouco influente e não influente, foram atribuídos percentuais de 7% e 3% respectivamente.




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cOnclUSIOneS

El proceso de crecimiento de las economías capitalistas modernas, a partir

de la Revolución Industrial del siglo xVIII, generó una enorme producción de

bienes materiales. Coincidiendo con este aumento espectacular en la escala

de producción, surgieron también las “cuestiones ambientales” - el agotamiento

de los recursos naturales y la contaminación. Sin embargo, fue en el final de

la década de los sesenta que la degradación del planeta pasó, poco a poco, a

entrar en la agenda de discusión en los medios sociales, políticos y académicos.

El movimiento ambientalista empieza entonces a asumir una vertiente social

y política.

En este debate, la innovación y la tecnología se convierten en variables

importantes a estudiar, ya que son ellas las que establecen el conjunto de

conocimientos, técnicas, métodos, procesos, experiencias y aparatos que

transformaran las materias primas en bienes de consumo.

De esa manera, el estándar tecnológico presenta una doble cara: fue y sigue

siendo, en gran medida, uno de los factores que conducen al agravamiento

de las cuestiones ambientales en la proporción en que aumenta la escala de

producción. Su otra cara surge como la solución de problemas ambientales,

por medio de cambios tecnológicos hacia la adopción de tecnologías

ambientalmente saludables – que utilizan los recursos naturales de manera

sostenible y que permiten la disposición adecuada dos residuos de la

producción, de forma a no degradar el medio ambiente. Tales cambios ocurren

por medio de las innovaciones ambientales.

Una vez que las empresas son los agentes productores de la economía,

su capacidad de generar y adoptar innovaciones ambientales es crucial para

que se obtengan procesos productivos y productos menos perjudiciales

para el medio ambiente y, por lo tanto, mejorías ambientales - gestionando

adecuadamente los recursos naturales y controlando la contaminación.

No obstante los beneficios que las innovaciones ambientales pueden

traer, hay factores de orden política, tecnológica y de mercado que limitan su

generación y difusión. En los casos en que las empresas no muestran interés

en las prácticas menos dañinas para el medio ambiente, el Estado debe, a

través de la gestión pública ambiental, utilizar los medios legales (la política

medioambiental y su reglamento) e incentivar a las empresas a cambiar su

comportamiento con respecto a los impactos ambientales de sus actividades.

La regulación ambiental tiene una vertiente jurídica y otra informativa - refleja las

necesidades de los requisitos de protección del medio ambiente en requisiciones

específicas, señalando para los contaminadores y los proveedores de las

tecnologías ambientales que es lo que se está demandando. La generación y

sobre todo la difusión de innovaciones ambientales son fundamentales para

la armonización de la protección del medio ambiente con el crecimiento de la

producción económica.




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REFERENCIAS

Almeida, J. R., Mello, C. S. y Cavalcanti, Y. (2004). Gestão ambiental: planejamento, avaliação, implantação, operação e verificação. 2ª ed. Rio de janeiro: THEx.

CNI, SEBRAE, BNDES. (2001). Relatório da Competitividade da Indústria Brasileira. Brasília: CNI; SEBRAE, Rio de Janeiro: BNDES.

Cohen, W. y Levinthal, D. (1990). Absorptive capacity: a new perspective on learning and innovation. Administrative Science Quarterly, 35, 128-152.

Ferraz, C. y Seroa da Motta, R. (2001). Regulação, Mercado ou Pressão Social? Os determinantes do investimento ambiental na indústria. Anales del xIx Encontro Nacional de Economia, Salvador - BA, ANPEC.

Fukasaku, Y. (2000). Stimuler l’innovation envinnementale. In: OCDE. Le developpement durable. Número especial, Paris: OCDE.

Furtado, C. (1974). O mito do desenvolvimento econômico. Rio de Janeiro: Paz e Terra.

Hall, P. Innovation, economics and evolution: theoretical perspectives on changing technology in economic systems. Nueva York: Harvester Wheatsheaf, 1994.

Kemp, R. y SOETE, L.(1992). The greening of technological progress: an evolutionary perspective. Futures, 24(5), 437-457.

Labeyrie, V. (2004). As conseqüências ecológicas das atividades tecno-industriais. In Morin, E. “A religação dos saberes: o desafio do século XXI”, 4a Ed., Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004.

López, A. (1996). Competitividad, innovacion y desarrollo sustentable: una discusión conceptual. DT 22, Buenos Aires: CENIT, 1996.

Lustosa, M. C. J. (2002). Meio ambiente, inovação e competitividade na indústria brasileira: a cadeia produtiva do petróleo. Tesis de Doctorado, Rio de Janeiro: IE/UFRJ.

Podcameni, M. G. (2007). Meio ambiente, inovação e competitividade: uma análise da indústria de transformação brasileira com ênfase no setor de combustível. Defensa de la Maestría. Rio de Janeiro: IE/UFRJ, 2007.

Preston, J.T. (1997). Technology innovation and environmental progress. In Chertow, M. R. y Esty, D. C., Thinking Ecologically – the next generation of environmental policy. Londres: Yale University Press.

Tigre, P. B. (coord.). Tecnologia e meio ambiente: oportunidades para a indústria. Rio de Janeiro: UFRJ, 1994.

Young, C. E. F. y Lustosa, M. C. J. (2001). Meio Ambiente e Competitividade na Indústria Brasileira. Revista de Economia Contemporânea, v. 5, edición especial, 231-259. Rio de Janeiro: IE/UFRJ.




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1. Profesor titular del Instituto de Economía de la Universidad Estadual de Campinas (IE/UNICAMP), coordinador del Núcleo de Estudios e Investigaciones sobre Medio Ambiente (NEPAM/UNICAMP) y director de la Sociedad Brasileña de Economía Ecológica (EcoEco).

2. Por eficiencia ecológica se entiende el uso más eficiente de los recursos naturales, produciendo más con la misma cantidad de recursos y/o manteniendo el nivel de producción con una menor utilización de recursos, que se traduce en una reducción de la emisión de residuos por unidad de producto o servicio.

3. Las recomendaciones de este informe en gran medida repercuten lo que dice hace décadas el principal teórico del concepto de desarrollo sostenible, el profesor Ignacy Sachs, de la Universidad de París. Ver, por ejemplo, Sachs (2006).

4. Lo mínimo que debe considerarse como escala humana de largo plazo es 10 mil años, desde la invención de la agricultura en el neolítico. En promedio, debe tenerse en perspectiva el periodo transcurrido desde el control del fuego por la humanidad, algo entre 200 y 400 mil años.

5. Algunos especialistas creen ser teóricamente posible aumentar hasta 10 veces la actual eficiencia ecológica media. Por ejemplo, las actuales emisiones de carbono producidas por la quema de carbón para la producción de acero podrían reducirse hasta un 90% con la introducción de nuevos procesos. Para una discusión detallada ver los trabajos de Factor Ten Institute: http://www.factor10.de

agricultura para una economía verdeADEMAR RIBEIRO ROMEIRO1

1. cOnSIdeRAcIOneS InIcIAleS

¿Qué es una “economía verde”? El entendimiento sobre el significado de

una economía verde dependerá de la concepción de sostenibilidad ecológica

subyacente. En el informe reciente del PNUMA sobre economía verde, esta

concepción es aquella implícita en el concepto de desarrollo sostenible:

es posible conciliar crecimiento económico con conservación ambiental a

través del aumento de la eficiencia ecológica2, de la mayor prudencia en las

decisiones que incluyen impactos ambientales, de la mayor consciencia de

los consumidores en la elección de bienes y servicios menos impactantes,

etc. El informe deja claro cuánto se puede hacer en ese sentido, llevando al

“verdeamiento” de la economía3.

Sin embargo, en el largo plazo, dentro de una escala humana (miles

de años4), la concepción de sostenibilidad ecológica por considerarse es

aquella que establece claramente que el crecimiento económico, expresado

por el aumento de la producción material/energética per cápita, no puede

continuar indefinidamente porque sencillamente existen límites entrópicos

para el aumento de la eficiencia ecológica: de acuerdo con la 2ª Ley de la

Termodinámica, la Ley de la Entropía, no es posible reducir a cero las emisiones

de residuos generados por las actividades humanas5. Es necesario tomar en

cuenta la finitud del planeta Tierra, que es un sistema cerrado desde el punto

de vista de los intercambios de materia con otros sistemas en el espacio

(con excepción de la caída ocasional de meteoritos); desde el punto de vista

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6. Es fuente exógena de energía toda fuente de energía que no sea la solar directamente recibida diariamente por el planeta, como los combustibles fósiles y la energía nuclear; los materiales inertes en la corteza terrestre (todo tipo de recurso mineral) en la medida en que se los retiran y procesan en la ecósfera (capa de la Tierra donde se concentra la vida – de algunos metros por debajo del suelo hasta algunos cientos de metros por sobre el suelo) se tornan residuos activos en la medida en que obligan los ecosistemas de la ecósfera a absorberlos.

7. El hecho que hayan fracasado las previsiones iniciales en función de errores en el modelado y en los parámetros asumidos, no modifican los fundamentos lógicos que resultaron en su elaboración.

8. Para un análisis del debate sobre indicadores que reflejen esas dimensiones del desarrollo económico ver Veiga (2010).

Agricultura para una economía verde

Ademar Ribeiro Romeiro

energético, el planeta está “calibrado” para solo absorber energía solar e irradiar

calor al espacio exterior, no teniendo fuentes endógenas activas significativas

de energía (las fuentes geotérmicas son relativamente poco importantes). El

aumento sin límite de la producción material/energética con base en fuentes

exógenas de energía y de materiales (que se encuentran inertes en la

corteza terrestre) resultaría en desequilibrios termodinámicos crecientes que

terminarían produciendo procesos adaptativos ecológicos catastróficos para

la especie humana6. En ese sentido, el crecimiento cero (de la producción

material/energética) será inevitable (“por bien o por mal”), tal como lo previó

el Club de Roma en 19727.

Crecimiento cero, es necesario decir, no significa necesariamente ausencia

de desarrollo humano. Seguramente, el desarrollo humano depende del

crecimiento de la producción material/energética con el objetivo de obtener un

nivel de comodidad material que se considere adecuada. Sin embargo, a partir

de determinado nivel de comodidad material, el desarrollo humano depende

mucho más de otros factores, principalmente de aquellos relacionados al

equilibrio emocional de los individuos. En ese sentido, un índice que mejor

mediría el desarrollo en sus varias dimensiones no sería el PBI, como se ha

corrientemente calculado8.

En el caso de la agricultura, los límites a su expansión son más obvios:

el área agrícola disponible es visiblemente finita y, por más espectaculares

que hayan sido los aumentos de productividad del suelo, no se puede contar

más con aumentos expresivos; al fin y al cabo, parece claro para todos que la

productividad agrícola no puede crecer indefinidamente. Finalmente, Thomas

Malthus estaba absolutamente correcto en su intuición fundamental sobre los

límites ambientales al crecimiento. ¿Quién no está de acuerdo con la idea de

que la población mundial no pueda crecer de forma perpetua? Los economistas

más obtusos lo admiten, aunque continúen creyendo que el crecimiento

perpetuo del consumo material/energético lo pueda.

Sin embargo, no basta admitir que la expansión de la producción agrícola

tenga límites. Es necesario considerar las condiciones en que se realiza esa

producción; ¡Ellas tienen que permitir su continuidad por milenios! A principios

del siglo 20 en Europa, principalmente en Francia, se produjo un debate

en los medios agronómicos sobre las grandes ventajas de la agricultura

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9. La erosión eólica en particular en las grandes planicies semiáridas producía tormentas de polvo, dust bowl, ¡que llegaban hacia la Costa Este!

10. Por productos agroecológicos deben entenderse todos aquellos producidos según determinadas reglas de cultivo basadas en el manejo inteligente de las fuerzas de la naturaleza, minimizando introducción de insumos agroquímicos exógenos.

11. Para un análisis de los problemas de adopción de prácticas agroecológicas en Brasil ver Assis y Romeiro (2004 y 2007).

norteamericana, de alta productividad del trabajo, pero grandes impactos

ambientales, comparada con la agricultura europea, que conservaba el

ecosistema agrícola, pero era menos productiva por unidad de trabajo. Muchos

especialistas llegaron a argumentar en favor de la agricultura norteamericana,

diciendo que no compensaría perder en beneficios de productividad para

conservar los suelos, pues en el futuro (alrededor del final del siglo) ¡la

agricultura ya no sería necesaria para la producción de alimentos!

Los efectos catastróficos de la erosión en los EE.UU. terminaron llevando

a un gran movimiento para la conservación de suelos y para la adopción de

otras prácticas conservacionistas que garantizaron un mínimo de sostenibilidad

a las prácticas agrícolas dichas modernas9. Sin embargo, puede cuestionarse

ese mínimo de sostenibilidad de las prácticas actuales, como lo han hecho

los movimientos en favor de prácticas alternativas de agricultura, éstas sí

capaces de garantizar efectivamente la capacidad productiva agrícola en el

larguísimo plazo.

2. lA eSpecIfIcIdAd ecOlógIcA del SectOR pROdUctIvO AgRícOlA

La actividad agrícola depende de espacio. Es la principal responsable por

la transformación irreversible de ecosistemas naturales. Presenta también la

peculiaridad de tener la cantidad y la calidad de sus producciones afectadas

por el grado en que las técnicas utilizadas impactan en su base natural. Las

prácticas dichas modernas garantizaron la cantidad, pero no la calidad de

los alimentos. Éstos han presentado grados variados de contaminación por

agroquímicos, así como reducción en la calidad nutricional: estructura de

aminoácidos y tenor de vitaminas afectados por la fertilización desbalanceada

y por la degradación de la estructura física de los suelos.

Sin embargo, incluso la cantidad no está garantizada si consideramos el muy

largo plazo. Los defensores de las prácticas actuales argumentan, de modo

análogo a los defensores de la agricultura norteamericana a principios del siglo

20, que la adopción de prácticas agroecológicas reduciría mucho la productividad

del trabajo agrícola, representando un costo no aceptable por la población.

De hecho, los denominados productos orgánicos o, más genéricamente,

agroecológicos10 son más caros, siendo que su comercialización todavía

se dirige a nichos de mercado compuestos por un público más consciente y

dispuesto a pagar más caro por productos de mejor calidad11.



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12. Para una categorización de los servicios ecosistémicos (o ambientales), ver el informe “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio” (MEA, de la sigla en Inglés) del 2005.

Sin embargo, es posible argumentar que esos precios ya podrían ser menores

si los Estados dedicaran a las prácticas agroecológicas esfuerzos semejantes

al que dedican a la agricultura convencional, en términos de investigación y

extensión agrícolas, crédito, subsidios, etc. Además, es necesario considerar

que una correcta contabilización ecológica mostraría que los precios más

elevados de los productos agroecológicos embuten una serie de servicios

ecosistémicos12 que benefician a toda la sociedad.

El primero, ya mencionado, es la calidad de los alimentos. Alimentos

más sanos en términos nutritivos y exentos de contaminación química. Otro

servicio importante es la producción de agua de calidad. Un paisaje agrícola

agroecológico resulta de un manejo de suelo que potencializa la capacidad

de infiltración del agua, eliminando la erosión y contribuyendo para la

regularización del flujo de agua de los ríos. De esa forma, la calidad de las

aguas no es afectada por el arrastre de tierra y agroquímicos, reduciendo el

costo de tratamiento del agua en los centros urbanos (que no resuelven todo

el problema) y contribuyendo para el mantenimiento de la fauna acuática.

Un tercer servicio ecosistémico es aquél del mantenimiento de una

biodiversidad florística y faunística en el paisaje agrícola que es cada vez

más valorizado en la mayoría de los países. Para el ecoturismo o turismo rural

ese paisaje agroecológico es fundamental y cada vez más los ciudadanos de

diversos países están dispuestos a pagar por esos servicios. La absorción

y almacenamiento de carbono sería un cuarto. Existen otros, pero no todos

pueden ser monetizables a causa de la falta de informaciones. Los que son

monetizables deberían contabilizarse y tomarse en cuenta en la formulación

de políticas agrícolas de apoyo a las prácticas agroecológicas.

Posiblemente la necesaria contabilización de la dimensión económica

(monetaria) del valor de la agricultura agroecológica sea suficiente para justificar

políticas más incisivas en su apoyo. De cualquier modo, es necesario no perder

de vista sus dimensiones propiamente ecológica y sociocultural, cuyas métricas

no son monetarias. La dimensión sociocultural tiene su métrica en el papel

que el espacio agrícola puede tener para la preservación de la identidad cultural

de muchos pueblos. En el caso de la dimensión ecológica, que interesa a

todos, la métrica es la sostenibilidad de muy largo plazo definida por criterios

(a) utilitario (necesidad para la supervivencia humana) y (b) deontológico

(aceptación del derecho a la supervivencia de especies no útiles).

La ciencia agrícola ya acumuló experiencia suficiente para definir los

parámetros de sostenibilidad de larguísimo plazo para las prácticas agrícolas:

un agroecosistema donde cierta proporción de remanentes de flora y fauna

nativas contribuye para la resiliencia agroecosistémica de largo plazo de

prácticas agropecuarias basadas en el manejo de procesos naturales.



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13. Ver Romeiro (1991, 1998) para un análisis histórico de ese proceso.

2.1. los principios ecológicos de las prácticas agroecológicas

Es posible decir que las prácticas agrícolas modernas evolucionaron en

respuesta a estímulos económicos provenientes de las ventajas del monocultivo

en términos de la organización y de la productividad del trabajo agrícola y de la

perspectiva de beneficio con la especialización en la producción del producto

más rentable13. Técnicamente eso fue posible por medio de la introducción de

procedimientos químico-mecánicos que se revelaron ellos propios degradantes

de la base productiva.

Es necesario tener claro que el monocultivo contraría una regla básica en

la naturaleza, según la cual diversidad es sinónimo de estabilidad. Cuanto

más simplificado sea un determinado ecosistema, mayor es la necesidad

de fuentes exógenas de energía y materia para mantener el equilibrio. El

monocultivo provoca un profundo desequilibrio, tanto desde el punto de vista

de la cobertura vegetal (infestaciones de plagas) como el de las actividades

física, química y biológica del suelo.

Los factores desestabilizadores ganan fuerza y obligan al agricultor a recurrir

a técnicas intensivas en energía para mantener las condiciones favorables al

desarrollo de los vegetales. Sin embargo, esas soluciones técnicas no tratan

de eliminar las causas del desequilibrio, sino solamente contornar sus efectos

sobre los rendimientos. La eficacia inicial de esas técnicas y procedimientos

tornó la gran mayoría de los especialistas extremamente optimista.

Sin embargo, la experiencia demostró que no había razón para ese

optimismo. En Francia, por ejemplo, debido a la reducción general de la tasa

de materia orgánica, la estructura física de los suelos se tornó cada vez más

susceptible a la acción de factores climáticos, así como el paso de máquinas

y equipos pesados – cuyo uso, a su vez, fue necesario para descomprimir

suelos más susceptibles a la compactación debido al bajo tenor de materia

orgánica.

En otras palabras, la degradación de la estructura física del suelo provoca

una contradicción permanente en el nivel de las intervenciones que tienen

como objetivo modificar favorablemente las condiciones de abastecimiento de

agua y nutrientes para las plantas: cuanto más el suelo se degrada, menos se

puede contar con factores naturales (servicios ecosistémicos) para obtener

las condiciones necesarias para el cultivo, las cuales tiene que obtenerse por

medio de intervenciones químico-mecánicas que también contribuyen para la

degradación. Sin embargo, es necesario tener claro que esas innovaciones

no resuelven la contradicción, en la medida en que se destinan a contornar

los efectos de la degradación del medio sobre la productividad, sin cambiar

las causas de los problemas.



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011 14. Para un análisis más amplio de las perspectivas de políticas agroambientales ver Romeiro

(2007).15. La siembra directa es un sistema de cultivo sin aradura del suelo. Se entierra la semilla

directamente en el suelo que fue cubierto con una capa de restos de la cultura picados (rastrojo), que protegen y al mismo tiempo suministran la materia orgánica necesaria para alimentar la cadena de organismos que viven en el suelo. Las condiciones adecuadas para el desarrollo de la planta a partir de la semilla resultan precisamente de las actividades de esos organismos; por lo tanto, esas actividades se traducen en el servicio ecosistémico de estructuración del suelo para la implantación y desarrollo de las culturas.

¡Es necesario enfrentarlos con la adopción de prácticas agrícolas que

manejen la naturaleza y no luchen contra ella! Un ecosistema agrícola implica

obligatoriamente en la simplificación del ecosistema original. Por ello, es

necesario que el agricultor intervenga permanentemente para mantenerlo

estable. Sin embargo, esa intervención debe realizarse de acuerdo con las

propias leyes de la naturaleza.

La simplificación extrema puede ser evitada a través de la rotación de

culturas. Esa práctica es un notable medio de mantenimiento de la estabilidad

del ecosistema agrícola. Además de reducir drásticamente el riesgo de

infestación de plagas en la cobertura vegetal, las rotaciones contribuyen de

forma eficaz para el mantenimiento de una buena estructura física del suelo.

La agroecología busca precisamente eso: a partir de la experiencia milenaria

de las agriculturas campesinas exitosas, desarrollar científicamente prácticas

agropecuarias que manejen la naturaleza para obtener servicios ecosistémicos

útiles a la producción.

3. pOlítIcAS AgROAMbIentAleS

Como resultado de lo expuesto en las secciones anteriores, la investigación

científica en agroecosistemas sostenibles debe ser parte fundamental de una

política agroambiental para la agricultura. En Brasil hace más de 20 años

empezó la investigación con prácticas agrícolas menos impactantes14. Uno

de los más notables resultados de ese trabajo es la expansión del sistema de

siembra directa15, que ya sobrepasó la marca de los 10 millones de hectáreas.

Se trata de un sistema de cultivo en que el agricultor crea las condiciones,

garantizando el tenor de materia orgánica necesario y protegiendo el suelo del

sol y de la lluvia, medidas necesarias para que las actividades de la microvida

del suelo resulten en una estructura física adecuada a la plantación. Representa

un reconocimiento de como el manejo inteligente de las fuerzas de la propia

naturaleza permite obtener servicios ambientales de conservación de suelo y

mantener una productividad elevada. Otro ejemplo, más antiguo y de inmenso

éxito es el de uso en amplia escala de la fijación del nitrógeno atmosférico a

través de inoculantes que potencian ese proceso natural que ocurre con plantas

leguminosas como la soya. También el control biológico de plagas en la soya,

con el uso de virus que ataca su principal insecto predador. Son técnicas que

usan procesos naturales, servicios ecosistémicos, pero que todavía se aplican

principalmente en monocultivos.



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Actualmente los órganos de investigación en Brasil están ampliando el

esfuerzo de investigación en agroecosistemas sostenibles. Por ejemplo, la

Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA) hace algunos

años creó un centro de investigación en agrobiología, además de mantener

otro centro de investigación en agricultura y medio ambiente16. Son centros

de referencia, pero todos los demás centros de investigación de EMBRAPA

también tienen esa preocupación con la sostenibilidad de las prácticas agrícolas.

Recientemente fue lanzado un “paquete” tecnológico de integración pecuaria-

agricultura. Son dos actividades que tienen fuertes complementariedades

ecológicas, de modo que su integración aumenta la producción por hectárea

de forma sostenible. Se trata de un paso importante para viabilizar la efectiva

adopción de prácticas agroecológicas.

Juntamente con la política científica y tecnológica es fundamental que las

externalidades negativas de las prácticas convencionales sean medidas y tasadas

de alguna forma. Simultáneamente, deben considerarse las externalidades

positivas – servicios ecosistémicos, generadas por los agricultores. De esa

forma, el costo de adopción de determinadas prácticas sostenibles (costo de

oportunidad) representa el valor de un servicio de conservación ambiental

ofrecido por el agricultor. Con ese servicio de conservación ambiental el

agricultor garantiza que la naturaleza (agroecosistema) produzca servicios

ecosistémicos como los mencionados (alimentos sanos, cantidad y calidad

del agua, biodiversidad). Las certificaciones más conocidas de productos

alimentarios, como de la agricultura orgánica o biodinámica, empezaron

enfatizando el carácter saludable de los alimentos producidos, pero hoy

las certificaciones tienden a incluir también otros servicios ecosistémicos,

resultantes de la preservación y manejo de un determinado paisaje agrícola,

como la biodiversidad y el agua en especial.

Es necesario tomar en cuenta también que muchos de los servicios

ecosistémicos producidos con la adopción de prácticas agroecológicas también

benefician al propio agricultor. En este caso pode hablarse de tecnologías

ganar-ganar (win-win technologies), que producen externalidades ambientales

positivas y al mismo tiempo son rentables para los productores. Ese es el caso

de los alimentos saludables cuando el mercado reconoce su valor pagando el

precio necesario para rentabilizar la producción. En el caso del agua, un suelo

protegido y con el tenor adecuado de materia orgánica aumenta la resistencia

de las culturas al estrés hídrico ahorrando, por lo tanto, gastos con irrigación

suplementaria o pérdidas con fragmentaciones de cosechas. Los gastos

con control de plagas también son menores, pues existe un mayor equilibrio

ecosistémico. La mayor biodiversidad también aumenta la productividad al

garantizar una mejor polinización de las culturas.

16. EMBRAPA Agrobiologia (CNPAB) y EMBRAPA Medio Ambiente (CNPMA).



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Por lo tanto, es necesario realizar un balance para determinar el costo de

oportunidad real de la adopción de prácticas agroecológicas y, de esa forma,

tener una referencia justa para el pago por servicios ambientales que la

sociedad como un todo debería realizar a los agricultores.

REFERENCIAS

Assis, R. L. y Romeiro, A. R. (2004). Análise do processo de conversão de sistemas de produção de café convencional para orgânico: um estudo de caso. Cadernos de Ciência e Tecnologia, 21(1), 143-168. Brasília: EMBRAPA.

Assis, R. L. y Romeiro, A. R. (2007). O processo de conversão de sistemas de produção convencionais para orgânicos. Revista Brasileira de Administração Pública, 41, 863-885.

Romeiro, A. R. (1991). O modelo euro-americano de modernização agrícola. Nova Economia, 2(21), 175-197. Belo Horizonte: UFMG.

Romeiro, A. R. (1998). Meio Ambiente e Dinâmica de Inovações na Agricultura. São Paulo: FAPESP/ANNABLUME, 277 p.

Romeiro, A. R. (2007). Perspectivas para políticas agroambientais. In Ramos, P. (org.) Dimensões do agronegócio brasileiro: políticas, instituições e perspectivas, 1 ed., v. 1, 283-317. Brasília: NEAD Estudos.

Sachs, I. (2006). Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Editora Garamond.

Veiga, J. E. (2010). Indicadores de sustentabilidade. Estudos Avançados, n. 68, Enero-Abril.



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1. Este artículo fue elaborado a pedido de la Conservação Internacional (CI-Brasil) y está basado en argumentos y trechos originalmente publicados en otros trabajos del autor.

2. Sociólogo, profesor de la Universidad Federal del ABC e investigador de Centro Brasileño de Análisis y Planificación (Cebrap). Correo electrónico: [email protected]

3. http://www.unep.org/greeneconomy/4. http://www.greeneconomycoalition.org/

economía verde y un nuevo ciclo de desarrollo rural1

ARILSON FAVARETO2

IntROdUccIón

¿La economía verde puede favorecer los más pobres, especialmente en

la zona rural? La respuesta a esta pregunta es afirmativa. “Green Economy

Initiative” (GEI)3, lanzada el 2008 por PNUMA y la posterior “Green Economy

Coalition” (GEC)4, frente de trece organizaciones internacionales de

consumidores, trabajadores, empresarios, ambientalistas e investigadores,

definen economía verde como aquella que, además de tornarse justa y

resiliente, también conseguiría mejorar la calidad de vida de todos dentro de

los límites ecológicos de este planeta. Por lo tanto, el tema fundamental no es

saber si dicho intento puede favorecer los más pobres, sino, principalmente,

evidenciar cómo eso puede ocurrir y qué iniciativas lo materializarían.

En el caso de las regiones rurales, son dos los puntos de partida para

analizarse ese tema. Se sabe, por un lado, que hay una tendencia declinante

de la participación de la agricultura en la formación de la renta de las familias.

Es decir, cada vez más los rendimientos de las familias rurales son resultado

de otras actividades no agrícolas, como empleos urbanos en pequeñas

localidades cercanas, de otras actividades realizadas en el ámbito de los

propios establecimientos agropecuarios, como la prestación de servicios o la

manufactura de parte de los productos o de las transferencias de renta por

medio de programas sociales. Por otro lado, se conoce el peso del actual

estándar de producción agropecuaria en la emisión de gases de efecto

invernadero (GEI), como demuestran todos los informes disponibles sobre este

tema. Además, aunque genere mucha riqueza y un alto volumen de producción,

este estándar basado en la expansión de la agricultura intensiva, promueve

un descarte de trabajo – a causa de la introducción de la mecanización y

de insumos industrializados – y por ahí presenta pequeño efecto sobre la

formación de la renta de los más pobres. Y, finalmente, se trata de un estándar

que presiona severamente el medio ambiente por la intensidad de uso de

recursos naturales.

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Economía verde y un nuevo ciclo de

desarrollo rural

Arilson Favareto

Pero éste es solamente uno de los lados de la moneda y refleja la extensión,

hasta los días actuales, de un paradigma de desarrollo rural que tuvo origen

en la posguerra del siglo pasado. Gradualmente, está surgiendo aquello

que la literatura denomina una nueva ruralidad, cuyas características son

significativamente diferentes y en las cuales están presentes las grandes

oportunidades para inaugurar un nuevo ciclo de desarrollo, en un sentido

compatible con los principios preconizados por la economía verde.

El objetivo de este artículo es evidenciar las características de esa ruralidad

emergente, cuyo aspecto más marcado es la transición de un paradigma agrario

y agrícola hacia un paradigma organizado alrededor del arraigamiento ambiental

del desarrollo rural. Y, junto con eso señalizar algunos temas importantes para

que Brasil acelere la transición en dirección a ese nuevo estándar. Para ello, son

tres las secciones que se presentan a continuación de esta breve introducción.

En la primera de ellas, se presentan las características de la denominada nueva

ruralidad. En la segunda, se presenta un breve cuadro sobre la heterogeneidad

actual de las regiones rurales brasileñas y sus diferentes formas de inserción

económica y de uso de los recursos naturales. En la tercera, se indican algunos

temas sensibles para la transición hacia una economía verde.

1. el ARRAIgAMIentO AMbIentAl de lA nUevA RURAlIdAd

De acuerdo con la teoría social (Abramovay, 2003), son tres las dimensiones

definidoras fundamentales de la ruralidad: la proximidad con la naturaleza,

el vínculo con las ciudades y las relaciones interpersonales derivadas de la

baja densidad poblacional y del tamaño reducido de sus poblaciones. Lo que

cambia en la nueva etapa del desarrollo rural, que emerge con la denominada

nueva ruralidad, son el contenido social y la calidad de la articulación entre esas

instancias.

Respecto a la proximidad con la naturaleza, los recursos naturales,

antes dirigidos a la producción de bienes primarios, son ahora crecientemente

objeto de nuevas formas de uso social, con destaque a la conservación de

la biodiversidad, el aprovechamiento del potencial paisajístico derivado y la

búsqueda de fuentes renovables de energía. La naturaleza se entiende, cada

vez más, como fundamental por su capacidad insustituible de proveer los

servicios ambientales necesarios a la existencia humana: el cierre del ciclo

de determinados elementos químicos que serían nocivos a la salud, el control

climático, la formación de cuencas hidrográficas, entre otros. Respecto a la

relación con las ciudades, los espacios rurales han dejado de ser simples

exportadores de bienes primarios para dar lugar a una mayor diversificación e

integración intersectorial de sus economías, minimizando, y en algunos casos

invirtiendo, el sentido de los flujos demográficos que vigoraba en el momento

anterior. Las relaciones interpersonales, finalmente, dejan de apoyarse en

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una relativa homogeneidad e aislamiento, características tradicionalmente

asociadas a lo rural. Ellas pasan a estructurarse a partir de una creciente

individualización y heterogenización. Se trata de un movimiento compatible con

la mayor movilidad física, con el desarrollo de las tecnologías de la información

y de comunicación, con el nuevo perfil poblacional y con la creciente integración

entre mercados que antes eran más claramente divididos en rural y en urbano

– mercados de bienes y servicios, pero también el mercado de trabajo y el

mercado de bienes simbólicos (Favareto, 2007). Ese cambio cualitativo puede

ser mejor comprendido por medio de rápida exposición, teniendo como base

ejemplos de la experiencia internacional.

Uno de los principales libros sobre el desarrollo rural en el mundo

contemporáneo es justamente consagrado al análisis de la realidad de EE.UU.

– “Rural Development in the United States”, de Galston & Baehler (1995).

En él, los autores destacan como, a lo largo de la historia norteamericana,

se fueron modificando las ventajas comparativas de las zonas rurales. En

una primera larga etapa de la formación del territorio norteamericano, la gran

ventaja comparativa estaba situada en la disponibilidad de productos primarios:

madera, carbón, minerales y productos agrícolas. La búsqueda por esos

recursos orientó la ocupación del espacio y fue, por mucho tiempo, la principal

fuente de trabajo y riqueza.

Obviamente, con el transcurso del tiempo la importancia de esa producción

fue disminuyendo en relación a las demás actividades económicas,

tanto en términos de personal ocupado como de riqueza generada. Las

innovaciones tecnológicas y la consolidación de ciudades desencadenaron

una diversificación de la base productiva, con el desarrollo creciente de

actividades de transformación y servicios. En esa etapa, los espacios rurales

pasan a tener como factores de atracción de industrias e inversiones sus

terrenos y mano de obra más baratos, además de aspectos como menor

fiscalización y sindicalización. La principal ventaja pasa a ser la ubicación,

pues el aprovechamiento de esos factores menos onerosos en las áreas

rurales solamente era viable en razón de determinada distancia de los centros

más dinámicos, compensando costos de transporte. Pero, de la misma forma

que el avance tecnológico permite una reducción de costos de producción y

la introducción de técnicas de ahorro de mano de obra en la agricultura, en la

actividad de manufactura ocurre lo mismo. De esa forma, el dinamismo pasa a

concentrarse en el sector terciario. En las dos últimas décadas del siglo pasado,

los condados que más ofrecieron servicios vinculados al aprovechamiento de

amenidades rurales – paisajes naturales o cultivados, aire puro, agua limpia,

atractivos culturales – fueron aquellos que presentaron mayor crecimiento.

Constituyen excepción los lugares que contaron con tipos muy especiales de

inversiones como casinos, cárceles o centrales de distribución de los correos.

Pero se trata de un tipo de inversión que, por motivos obvios, no puede ser la

base de una estrategia por preconizarse para las áreas rurales.


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En el caso de Italia, presentado en Veiga (2006), es evidente el contraste

entre zonas rurales que dependen esencialmente de las rentas obtenidas a

través de la exportación de bienes primarios, eventualmente industrializados,

y otras donde la economía está asentada en los desplazamientos de rentas

generadas y obtenidas en las ciudades. Esa división encuentra cierta

correspondencia en características naturales, como el relieve, siendo altiplanos

y llanuras característicos en el primer caso y proximidad de colinas y montañas

en el segundo. Esa división parece haber sido influenciada directamente por

la evolución de todo un conjunto de fenómenos relacionados al turismo, a su

vez estrechamente determinado por el aumento del tiempo libre y de la renta

y, por consecuencia, también del aumento de las actividades de recreación de

crecientes extractos y clases sociales. Además de la conservación del patrimonio

natural, que está en la raíz de este tipo de fenómeno, y de la explotación

económica de las resultantes amenidades, cuya mayor expresión es la actividad

turística, el mismo estudio demuestra también que hay un tercer vector de

valorización de la ruralidad: la explotación de nuevas fuentes de energía.

Por supuesto que la agricultura de commodities sigue teniendo un peso

enorme en la conformación de los espacios rurales e, igualmente, que

actividades terciarias siempre existieron en ese medio. Galston y Baehler

(1995) y Veiga (2006) destacan que el énfasis creciente en ese segundo

conjunto, tanto en términos de personas ocupadas, como de riqueza generada,

pero, principalmente, en aquello que presenta de nuevo para las instituciones

dirigidas al desarrollo rural: la importancia creciente de la naturaleza y de los

valores no directamente monetizables.

En este cuadro de modificación de ventajas comparativas, una constatación

inevitable es que no todas las localidades rurales tienen las mismas condiciones

de experimentar un proceso de desarrollo basado en la explotación de

sus amenidades. La baja densidad poblacional, característica básica de

esos espacios, es un obstáculo para la diversificación económica. El perfil

demográfico y las características del capital social, principalmente de las áreas

rurales estancadas o de aquellas que pierden población, son otros: existe una

fragilidad de los vínculos sociales exteriores, carencia de oportunidades locales,

baja expectativa respecto a las posibilidades de movilidad social y de ampliación

de las interacciones. Distancia de centros urbanos también puede convertirse

en desventaja por el aumento en los costos de información y transporte.

Por eso, junto al énfasis en los atributos específicos de esos territorios,

la literatura disponible llama igualmente la atención a la forma de inserción

de esas localidades en el espacio extra-local (Jacobs, 1984; Veltz, 2003),

o, como prefieren algunos autores, a la relación de las regiones rurales con

las ciudades o con otras partes del mundo. En esa visión, es la economía

de la ciudad la que moldea la economía de las regiones rurales. Eso ocurre

por la exportación de productos primarios, por la atracción de actividades

de transformación o por la captación de la renta de sectores urbanos, como


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jubilados o profesionales liberales, éstos en la búsqueda de segunda residencia

o por medio de actividades turísticas. La realidad es que, cuanto más estrechas

sean esas relaciones, más oportunidad de prosperidad tienen.

Sobre las áreas que están fuera de esa proximidad, no hay fatalismo. Es

posible crear una articulación entre regiones rurales y una red de ciudades,

o la constitución de una red de ciudades en una región rural. Eso puede

realizarse a través de inversiones en comunicación y transporte, reduciendo

distancias, a través de una especie de división territorial del trabajo entre

pequeñas localidades, intentando atender necesidades que tendrían que

atenderse en centros urbanos. O, a través de la generación de los propios

polos de crecimiento, con la formación de ciudades que lleguen a atender

esas necesidades. En cualquiera de esas posibilidades, la palabra clave es

diversificación. Eso es lo que garantiza el abastecimiento de la población local,

que crea las condiciones para la introducción de innovaciones y la adaptación

de esos territorios a las presiones y contingencias resultantes de los cambios

económicos más generales.

implicaciones para el desarrollo

Esos cambios, que ya estaban en curso desde el último cuarto del siglo 20

en los países del capitalismo avanzado, se percibieron por los organismos

multilaterales y órganos de gobierno y se transformaron en reorientaciones

para el diseño de políticas. El desgaste de la política agrícola de características

exclusivamente sectorial empieza a surgir a mediados de los años 80 y abre

espacio para una serie de reformas y debates sobre “El futuro del mundo rural”,

no por acaso título del Comunicado de la Comisión Europea al Parlamento,

en 1988. Un marco indiscutible en este cambio de visión fue la creación del

“Programa Leader – Vínculos Entre Acciones de Desarrollo de las Economías

Rurales”, en 1991 y aún hoy la principal referencia de programas territoriales de

desarrollo rural. Pero las mejores síntesis de la percepción de los organismos

de planificación sobre esos cambios se expresaron en dos momentos, en el

medio de la década del 90: la conocida “Declaración de Cork”, que tuvo origen

en la conferencia “Europa rural – perspectivas de futuro” y el workshop “Post-

industrial rural development: the role of natural resources and the environment”.

En esos eventos surgió el consenso básico sobre la ruralidad avanzada,

sintetizado en el Cuadro 1 a continuación.

De esa forma, empezó una transición progresiva en el diseño y en el lugar

institucional de las políticas de desarrollo rural. Ellas empiezan a pasar de una

visión básicamente sectorial a aquello que se acordó denominar enfoque territorial

del desarrollo rural. Se trata de un enfoque que pretende superar la separación

rígida entre rural y urbano y apoyarse justamente en las complementariedades

entre esos dos espacios (Veiga, 2000; Abramovay, 2003; Favareto, 2007). Como

resultado, el énfasis en las políticas agrícolas pasa a dar lugar a una creciente

aproximación con las políticas de desarrollo regional.


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cuadro 1

consenso básico, de mediados de los años 90, sobre la ruralidad avanzada

1. Las zonas rurales, que abarcan los locales de residencia de una cuarta parte de la población europea y de más de una quinta parte de la norteamericana, y más del 80% de los dos territorios, se caracterizan por tramas culturales, económicos y sociales singulares, un extraordinario mosaico de actividades y una gran variedad de paisajes (florestas y tierras agrícolas, sitios naturales incólumes, aldeas y pequeñas ciudades, centros regionales, pequeñas industrias, etc.).

2. Las zonas rurales, así como sus habitantes, forman una auténtica riqueza para sus regiones y países y pueden ser bien competitivas.

3. La mayor parte de los espacios rurales europeos y norteamericanos está formada por tierras agrícolas y florestas que influyen marcadamente en el carácter de los paisajes.

4. Debido a que la agricultura seguramente permanecerá como importantísima interfaz entre sociedad y ambiente, los agricultores deberán cada vez más desempeñar funciones de gestores de muchos de los recursos naturales de los territorios rurales.

5. Pero la agricultura y las florestas dejaron de desempeñar papel predominante en las economías nacionales. Con la disminución de sus pesos económicos relativos, el desarrollo rural más que nunca debe involucrar a todos los sectores socioeconómicos de las zonas rurales.

6. Como los ciudadanos europeos y norteamericanos dan cada vez más importancia a la calidad de vida en general y, en particular, a temas relativos a la salud, seguridad, desarrollo personal y recreación, las regiones rurales ocuparán posiciones privilegiadas para satisfacer esos intereses, ofreciendo amplias posibilidades de un auténtico desarrollo, moderno y de calidad.

7. Las políticas agrícolas deberán adaptarse a las nuevas realidades y desafíos presentados tanto por los deseos y preferencias de los consumidores como por la evolución del comercio internacional; principalmente una adaptación que impulse la transición de un régimen de sustentación de precios a un régimen de apoyos directos.

8. Los subsidios establecidos por las respectivas políticas agrícolas serán crecientemente contestados. Ya es amplia la aceptación de que apoyos financieros públicos deban ser cada vez más condicionados a una adecuada gestión de los recursos naturales y al mantenimiento y refuerzo de la biodiversidad y de los paisajes culturales.

9. Las reformas de las políticas agrícolas de la primera mitad de la década del 90 conservaron inconsistencias, duplicaciones y alta complejidad jurídica, a pesar de innegables avances en términos de transparencia y eficacia.

10. Es absolutamente necesario promover la capacidad local de desarrollo sostenible en las zonas rurales y, principalmente, iniciativas privadas y comunitarias bien integradas a mercados globales.

Reproducido de: Veiga (2004)


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2. ¿y en bRASIl?La principal tendencia de mediano y largo plazo que se manifiesta hoy en

las regiones rurales brasileñas puede sintetizarse en dos afirmaciones: aquí,

como en todos los países del capitalismo avanzado, la agricultura tiene una

tendencia de reducción tanto en la formación de las rentas de las familias de

agricultores como en la ocupación de puestos de trabajo; y las zonas rurales,

por una serie de razones, no experimentan más un movimiento generalizado de

éxodo, sino una heterogenización de su perfil demográfico, con elevación de la

escolarización y mayor diferenciación social. El resultado de esa tendencia es,

también por aquí, una modificación en las ventajas comparativas de las regiones

rurales, con la reducción del potencial dinamizador e inclusivo de las actividades

más tradicionales, vinculadas al fortalecimiento del sector agropecuario y un

aumento del potencial de nuevas actividades relacionadas a la explotación de

la biodiversidad, del potencial paisajístico derivado y de la nueva estructura de

formación de las rentas en esas regiones. Es un potencial que, sin embargo,

no se está realizando como esperado o sugerido en la literatura sobre la nueva

ruralidad. Diferente de ello, las tendencias y los potenciales de la nueva etapa

del desarrollo rural se manifiestan de forma multiforme.

Desafortunadamente, a causa de la limitación inherente a la forma de

organización de los datos estadísticos brasileños, no existen buenas lecturas

disponibles sobre esas dinámicas en escala micro-regional. De manera

esquemática, se pueden categorizar en cuatro los tipos de regiones rurales

existentes hoy en Brasil. En cada uno de esos tipos, se percibe un estilo de

desarrollo específico, con el cual la generación de innovaciones dirigidas a un

estándar más sostenible necesitaría dialogar.

El primer tipo abarca regiones rurales donde un determinado estándar de

urbanización asociado a características morfológicas del territorio, como el

medio ambiente y la estratificación social, favoreció a que allí se creara una

forma de uso social de los recursos naturales en la cual la búsqueda por la

conservación encuentra correspondientes en formas de dinamización de

la vida social. Allí, la diversificada economía local cuenta con alto grado de

integración económica y de cohesión territorial. Paisaje, cultura y economía

se entrelazan de forma que sea posible asociar la dinamización económica

con buenos indicadores sociales y con desempeño positivo en indicadores

ambientales. Algo semejante ocurre en regiones como Vale do Itajaí, en Santa

Catarina (Sur de Brasil). Son regiones que combinan una ruralidad asentada en factores ambientales con una estructura social más diversificada y descentralizada. En esas áreas, las inversiones en innovación deberían

favorecer la diseminación de las actividades económicas, hoy embrionarias, de

aprovechamiento de los recursos naturales locales por medio de actividades

como el turismo o el manejo de esos recursos.


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Sin embargo, en el segundo tipo – aunque las características morfológicas

del territorio, respecto al medio ambiente, favorezcan la conservación –, las

características de la estratificación social no contribuyen para que se creen

allí las instituciones capaces de disminuir las fracturas entre grupos sociales a

causa de su posición social. La conservación se encuentra en conflicto con las

posibilidades de dinamización de la vida local. El estándar de urbanización es

aún incipiente u ocurrió en una dirección en la cual no hubo valorización de lo

rural. Ese es el caso típico de ciertas áreas de Amazonia (Norte de Brasil), donde

la presencia del bosque convive con el avance de la agricultura de negocios.

Las estructuras sociales locales no presentan vigor ni tampoco estándar de

interacción suficientes para hacerle frente al movimiento de expansión de las

actividades primarias, resultando en pérdida de biodiversidad y reducción de

recursos naturales, como tierra y agua. Existe un alto grado de conflicto entre

instituciones y las poblaciones locales son fuertemente afectadas por él. Son

regiones que combinan una ruralidad asentada en factores ambientales con estructuras sociales más especializadas y concentradas. En esas áreas,

las inversiones en innovación deberían favorecer el mayor aumento de escala

de las actividades económicas que ya se apoyan en nuevas formas de uso de

los recursos naturales y la creación de arreglos productivos locales capaces

de aumentar la participación de los pequeños y medianos emprendimientos,

a través, por ejemplo, de la creación de arreglos dirigidos al procesamiento de

productos forestales en modalidades sostenibles de manejo.

En el tercer tipo, las características morfológicas del territorio en términos

ambientales y sociales crearon una relación de explotación con lo rural, bajo

restringidas posibilidades de conservación y mayor riesgo de deterioración

de las tramas sociales, a pesar de la posible dinamización económica con el

sector primario y de transformación. Las regiones que experimentan dinamismo

acentuado y dependiente de la actividad agrícola se encuadran en ese tipo. En

esas, la riqueza generada establece una relación entre el municipio-polo del

territorio y los demás, en la cual se concentran todos los recursos, no resultando

en expansión de la riqueza para el conjunto de los grupos sociales. Las

posibilidades de conservación ambiental se restringen al mínimo exigido por ley,

como en el caso de preservación de remanentes, vegetación ciliar y vegetación

de cumbre de cerro. La biodiversidad local es fuertemente comprometida o

amenazada por el vigor de la explotación agrícola comercial. En los casos de

las regiones más dinámicas, como algunas áreas del interior del estado de

São Paulo, el estándar de urbanización ofrece infraestructura y servicios hasta

razonables, pero concentrados. En otras, menos dinámicas, la especialización

sectorial y el fortalecimiento de las estructuras sociales llevan a un estándar

en el cual impera la precariedad, caso de las regiones de producción de

cacao en Bahia o en la Zona da Mata pernambucana (Nordeste de Brasil).

Son regiones que combinan una ruralidad sectorial y estructuras sociales más especializadas y concentradas. En esas regiones, las inversiones en


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innovación deberían favorecer la diversificación económica y la constitución

de arreglos favorables a los pequeños y medianos emprendimientos, siempre

con incentivos especiales para la adopción de prácticas menos intensivas en

recursos naturales y menos contaminantes.

El cuarto tipo está formado por situaciones en las cuales, aunque las

características morfológicas del territorio no sean tan prometedoras respecto

a los recursos naturales, las estructuras sociales podrían favorecer un proceso

de cambio y de creación de nuevas instituciones. Sin embargo, las formas de

dominación económica impiden o bloquean esa innovación. Hay fisuras entre el

sectorial y el ambiental y entre los grupos sociales. Un ejemplo de ese tipo de

territorio es el oeste de Santa Catarina (Sur de Brasil). Una concentración de

grandes empresas agroindustriales convive con una estructura social basada

en un expresivo segmento de agricultores familiares. La región presenta una

dinámica económica razonable, pero indicadores sociales y de desigualdad no

tan buenos. Las posibilidades de reproducción de los grupos sociales locales

todavía dependen mucho de los vínculos extra-locales, favoreciendo la pérdida

de recursos humanos valiosos. De esa forma, se bloquea la posibilidad, abierta

por la configuración social local, de mayores interacciones y de creación de

nuevas instituciones capaces de modificar el rumbo del desarrollo territorial.

Son regiones que combinan una ruralidad sectorial y estructuras sociales más

diversificadas y descentradas. Aquí las inversiones en innovación deberían

favorecer, principalmente, la diversificación de las actividades económicas y

un nuevo estándar de uso de los recursos naturales.

Como es posible percibir, para cada tipo de dinámica de desarrollo en curso,

debería constituirse un determinado aporte en actividades de promoción de

innovaciones. Sin embargo, ese aporte no es el único elemento que puede

ser movilizado para influenciar esas dinámicas, invirtiéndolas cuando son

negativas o fortaleciéndolas cuando son positivas. Hay varios proyectos e

inversiones en curso, que podrían ser mejor aprovechados por las regiones del

interior de Brasil. A pesar de las bajas inversiones brasileñas en investigación

y desarrollo – el país presenta actualmente niveles próximos a los de países

como España e Italia, pero proporcionalmente más distantes de países como

Corea del Sur, Alemania, Japón o Estados Unidos –, varios programas y

proyectos en ejecución hoy en el ámbito del gobierno federal podrían favorecer

la emergencia de las actividades económicas sugeridas. Solamente como

ejemplo, el gobierno federal ha realizado importantes inversiones en turismo

por medio del Programa de Desarrollo del Turismo, que podrían accederse por

esas regiones del interior dotadas de atractivos ambientales o culturales. De

la misma forma, el Ministerio del Desarrollo, Industria y Comercio Exterior ha

apoyado la descentralización industrial, incentivos de los cuales las regiones

del interior podrían beneficiarse, siempre y cuando se introdujeran también

criterios ambientales. Lo mismo vale para las inversiones en biotecnología.


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Sin embargo, la existencia de esas oportunidades no garantiza su

aprovechamiento. No hay en ellas la destinación de recursos que podrían

favorecer la introducción de innovaciones o el apoyo a emprendimientos de

las regiones rurales dirigidas a aprovecharlas. Lo que se desea destacar, una

vez más, es cómo esas oportunidades componen un ambiente que podría ser

extremamente favorable a la generación de un nuevo ciclo de desarrollo en las

regiones rurales brasileñas. Lo fundamental es, reconociendo la heterogeneidad

de las regiones rurales brasileñas, adoptar como vector el fortalecimiento de una

“economía de la nueva ruralidad”, ya sea incentivando la adopción de nuevas

prácticas de producción agropecuaria, como la producción orgánica o nuevas

tecnologías menos intensivas y más conservacionistas, ya sea por medio de

la actividad turística o de la atracción de nuevas poblaciones interesadas en

mantener la disponibilidad de amenidades ambientales, o aprovechando el

enorme potencial productivo de la biodiversidad y de la biomasa, mediante la

producción de biocombustibles, por ejemplo, o por intermedio de la explotación

industrial de productos químicos, fármacos o cosméticos.

3. IdeAS pARA UnA AgendA

Por supuesto varias de esas nuevas actividades pueden ser potenciadas

y, aún así, aumentar la presión sobre el medio ambiente. La producción

brasileña de etanol es un ejemplo: hay un aprovechamiento de la biomasa,

pero, concomitantemente, las técnicas de producción y el peso del monocultivo

presionan negativamente la biodiversidad y los recursos naturales necesarios,

como la tierra o el agua. Por lo tanto, no se trata solamente de promover nuevas

actividades en las regiones rurales, sino, especialmente, de cómo hacerlo. De

la misma forma, eso no necesariamente conlleva a una inclusión de los más

pobres. De nuevo, es posible recurrir a un ejemplo de los biocombustibles,

esta vez con el biodiesel: a pesar del diseño innovador, introduciendo un Sello

Social a las empresas que compran materias primas de agricultores familiares,

por lo menos en sus primeros años de existencia, el programa no logró incluir

productores de las regiones más pobres y vio la captura de los incentivos por

los segmentos más consolidados de la agricultura familiar, que se expresa en

el predominio de la soya – suministrada por agricultores del Centro-Oeste y del

Sur – como materia prima principal, en vez del ricino o de la palma africana –

suministrados por agricultores y productores familiares pobres del Norte y del

Nordeste, como se imaginaba inicialmente. Por eso, no es trivial el tema de la

transición hacia un nuevo modelo o un nuevo paradigma.

Es fundamental reconocer que las instituciones formales e informales –

incentivos, estándares culturales, programas y políticas – presentan una

característica donde la inercia del viejo paradigma está siempre presente.

Podrían ser varios los ítems que componen una agenda compatible con las

características de una “economía de la nueva ruralidad”, a su vez coherente

con la idea de una economía verde. Aquí se citan solamente tres de ellos.


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El primero es la introducción de una vigorosa política de innovación dirigida al aprovechamiento de la biomasa y de la biodiversidad y a la promoción de nuevos sistemas de producción menos intensivos en recursos naturales y menos contaminantes. Brasil tiene enorme potencial

en este terreno y cuenta con instituciones de investigación con décadas de

tradición y de excelencia internacional. Sin embargo, a pesar de ese potencial,

poco se ha hecho en comparación a la producción de ciencia, tecnología

e innovación dirigida a los parámetros de la vieja ruralidad o del estándar

productivista y altamente intensivo en recursos naturales. Sin eso, esas nuevas

actividades continuarán siendo nichos de mercado y no la base para un nuevo

ciclo – caso actual de los productos de la biodiversidad – o se constituirán de

forma ambigua, sustituyendo recursos no renovables por renovables, pero por

un costo ambiental significativo – caso de los biocombustibles.

El segundo es la adopción de un sistema de incentivos dirigido a la expansión de las actividades económicas basadas en nuevas formas de uso social de los recursos naturales. Los aumentos de escala de las

viejas actividades y los costos de transacción involucrados en la adopción de

nuevas formas de uso de los recursos naturales necesitan compensarse por

una política de incentivos que estimule los agentes sociales a adoptar nuevas

tecnologías y explotar nuevos mercados, en los cuales los beneficios en corto

plazo resultantes del uso intensivo y de la reducción de recursos naturales dan

lugar a actividades que privilegian los beneficios en largo plazo expresados

en la conservación ambiental y en el mantenimiento de la biodiversidad y de

la prestación de servicios ambientales.

El tercer ítem de una agenda, pero no menos importante que los dos

anteriores, es la formación de coaliciones de actores y de intereses

coherentes con esas nuevas actividades y modalidades de uso de los recursos

naturales. Los actores de la vieja ruralidad son conocidos – las empresas del

sector agroalimentario y las organizaciones de agricultores ricos y pobres. A

ellos será necesario agregar otros segmentos, portadores de otros intereses

y, principalmente, de las habilidades sociales necesarias para fortalecer los

caminos por los cuales puede estar ocurriendo esta transición de paradigmas.

Para ello, es necesario crear nuevos espacios de articulación y de influencia

en el modelado de las políticas.

Como se puede percibir, no son tareas sencillas. Pero son tareas y desafíos

cuyo enfrentamiento es necesario para la transición hacia una economía verde

donde la conservación ambiental se pueda sumar a la mejora del estándar de

vida de gran parte de la sociedad.


desarrollo rural

Arilson Favareto

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REFERENCIAS

Abramovay, R. (2003). O futuro das regiões rurais. Porto Alegre: Ed. da UFRGS.

Favareto, A. (2007). Paradigmas do desenvolvimento rural em questão. São Paulo: Fapesp/Edusp.

Jacobs, J. (1984). Cities and the wealth of nations. Londres: Penguin Books.

Veiga, J. E. (2000). A face rural do desenvolvimento – natureza, território e agricultura. Porto Alegre: Ed. UFRGS.

Veiga, J. E. (2004). Destinos da ruralidade no processo de globalização. Estudos Avançados, 51, maio-agosto, 51-67.

Veiga, J. E. (2006). Nascimento de outra ruralidade. Estudos Avançados, 20(57).

Veltz, P. (2003). Des lieux et des liens. Paris: Ed. de l´aube.


desarrollo rural

Arilson Favareto

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1.Profesor “livre docente” del Núcleo de Economía Agrícola y Ambiental del Instituto de Economía de la Universidad Estadual de Campinas (NEA/IE/Unicamp), asesor de Sostenibilidad de la Agencia de Innovación - Unicamp - y consultor do Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) y de la FAO. Correo electrónico: [email protected].

2. Las principales políticas de mando y control, intervenciones directas del Estado que modifican el comportamiento de los deforestadores, fueron: a) las operaciones Curupira (2005) y Arco de Fogo (2008), que combatieron la extracción ilegal de madera; b) decreto 6321/07, que restringe la concesión de crédito por los bancos y obliga a los propietarios de los municipios que más deforestan a registrarse nuevamente; c) la creación de Unidades de Conservación, agregando 20 millones de hectáreas más a las más de 80 millones ya existentes, totalizando 273 unidades de conservación; d) homologación de 87 Tierras Indígenas y aproximadamente 18 millones de hectáreas; y e) restricción a los productos agropecuarios oriundos de propiedades en los municipios con mayor incidencia de deforestación.

3. Las políticas de incentivo económico, que usan mecanismos económicos (precios u otros) para incentivar o inhibir los agentes económicos a reducir la deforestación fueron las siguientes: a) operación Arco Verde (2008); y b) Línea especial de crédito en el ámbito de Fondo Constitucional de Financiamiento del Norte, Fondo Constitucional de Financiamiento del Nordeste y Fondo Constitucional de Financiamiento del Centro-Oeste para la recuperación de áreas degradadas, reforestación, manejo y regularización ambiental en la Amazonia Legal.

la deforestación de la selva amazónica: causas y solucionesBASTIAAN PHILIP REYDON1

1. IntROdUccIón

El debate sobre el problema de la deforestación de la selva amazónica,

que se ha expresado, entre otros, en el debate sobre las modificaciones en el

Código Forestal, se ha caracterizado por su superficialidad y por su carácter

ideológico. Inicialmente, existe la necesidad de identificar el proceso de forma

clara, después buscar las sus causas, y, finalmente, pensar en las soluciones

en corto, mediano y largo plazos.

Es innegable que las fuertes políticas de mando y control2 e incentivo

económico3 implementadas los últimos años tuvieron un papel crucial en la

reducción de la deforestación. Como esas dependen de la intervención directa

del Estado, difícilmente pueden mantenerse en largo plazo, principalmente

porque los principales inductores productivos de la deforestación – desde la

pecuaria pasando por la producción de granos y llegando a la producción de

energía – persistirán y deben encontrarse soluciones perennes.

Este trabajo tiene como objetivo central mostrar que la solución definitiva

de ese problema pasa necesariamente por la solución de los problemas de

la tenencia de la tierra del país, que consiste principalmente en el Estado

brasileño asumir en conjunto con la nación la efectiva gobernanza sobre la

tenencia de la tierra.

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Inicialmente, el presente artículo presenta una breve descripción de las

principales causas de la deforestación identificadas en la literatura sobre el tema.

A continuación, se demuestra que dos problemas que aparecen marginalmente

en la literatura son, de forma combinada, los principales determinantes de la

deforestación de los bosques: la especulación con propiedades rurales a través

de la propia deforestación de la tierra y la ausencia de gobernanza de la tierra.

El cuarto ítem analiza históricamente la formación del marco institucional que

lleva a la ausencia de reglamentación en el mercado de tierras. Finalmente,

en la última sección, además de argumentar por la necesidad de un efectivo

gobierno en la propiedad de la tierra, se demuestran los principales mecanismos

de implantación y los beneficios que generará.

2. lA defOReStAcIón y SUS pRIncIpAleS cAUSAS

Según FAO (2010), “Brasil perdió un promedio de 2,6 millones de hectáreas

de bosques por año en los últimos 10 años, comparado con una pérdida anual

de 2,9 millones de hectáreas anuales en la década del 90; en Indonesia las

pérdidas fueron de 500 mil hectáreas en el periodo de 2000-2010 y 1,9 millones

de hectáreas en el periodo de 1990-2000.”

El gráfico 1, que consiste en el análisis de la deforestación de Amazonia,

con base en imágenes satelitales, destaca que la deforestación los últimos

años estuvo alrededor de 6,4 y 7,4 millones de hectáreas, lo que representa

una mejora sustantiva, pero todavía es una deforestación muy elevada para

un bioma con las características del Amazónico. Bioma éste que tiene en el

bosque en pie su mayor riqueza, a causa de su elevada biodiversidad, su

importancia para la regulación del clima en el planeta, su producción de agua

dulce y suelos pobres para actividades agropastoriles.

gráfico 1 – Deforestación en la amazonia legal

Fuente: PRODES (2011)

La deforestación de la selva amazónica:

causas y soluciones

Bastiaan Reydon

año

tasa de Deforestación anual en la amazonia legal

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4. Para una revisión completa, ver Soares Filho et al. (2005).5. Reydon y Romeiro (2000) demuestran que el principal motor de la pecuarización es, por

un lado, la existencia de muchas terras devolutas pasibles de apropiación, asociada a la posibilidad de, por bajos costos, instalar la pecuaria tornando la deforestación una estrategia de valorización del capital imbatible.

La pregunta que permanece es: ¿cómo inviabilizar un aumento en las tasas

de deforestación y más, cómo reducirlas significativamente? La deforestación de

la selva amazónica es un proceso complejo con múltiples determinantes y objeto

de diferentes estudios teóricos y empíricos4. Margulis (2000:9) afirma que:

“No creemos que exista una fuerza principal que impulse o que explique sola

las deforestaciones en Amazonia. Las causas son variables y resultado de

una combinación sofisticada de diversas variables y factores”.

Los principales grupos de variables que inducen la deforestación, presentes

en Margulis (2000) y en la mayor parte de la literatura son:

a) beneficios asociados al uso de la tierra en Amazonia – determinados

por precios agrícolas, aumento de los precios de la tierra, variación en los

precios de los insumos, aumento en los precios de la madera y reducción de

los sueldos rurales;

b) políticas públicas y crédito – la disponibilidad de recursos crediticios

baratos (Fondo de Inversión de la Amazonia, Fondo Constitucional de

Financiamiento del Norte) y de políticas de incentivos fiscales (Superintendencia

de Desarrollo de la Amazonia);

c) accesibilidad – la construcción de carreteras y/u otras obras que faciliten

el acceso a áreas de frontera;

d) macroeconomía – ciclos de crecimiento del PBI, crecimiento de la

población.

En la medida en que esas cuatro agrupaciones de variables han interferido

directamente en la deforestación de Amazonia, es posible decir que, después

de las intervenciones los últimos años y la crisis del 2008/9, todos estarían

teniendo impactos positivos en la deforestación, pero no por eso aumentó la

deforestación. Por otro lado, incluso en los periodos en los cuales esas variables

no presentaban crecimiento, la deforestación crecía. Eso indica que hay otros

factores más profundos cuya importancia relativa no se ha destacado.

3. lA defOReStAcIón y lA eSpecUlAcIón cOn tIeRRAS

En nuestra interpretación, la deforestación de Amazonia es fruto de la

continuidad de la tradicional forma de expansión de la frontera agrícola

brasileña, que, en general, suele ocurrir a través de las siguientes etapas:

la ocupación de tierras vírgenes (privadas o públicas), la extracción de su

madera noble, la instalación de la pecuaria5 y, finalmente, el desarrollo de una


causas y soluciones

Bastiaan Reydon

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6. Con frecuencia, son estos mismos ocupantes que utilizan mano de obra esclava. 7. Esta es resultante del aumento de precios de la arroba del ganado gordo, de la soya o del

anuncio que el país será el mayor productor de alcohol (como combustible) del mundo. En el periodo reciente, esos factores convergieron, haciendo que aumentara aún más la demanda por tierras y sus precios también, presionando todavía más la deforestación.

8. La metodología de la empresa de agronegocios Agra FNP recolecta precios promedios en regiones homogéneas de los Estados citados, usando una terminología no homogénea. Para las selvas, agregamos las denominadas selvas, selvas de fácil acceso y de difícil acceso. Para los pastos utilizamos los pastos formados (fácil y difícil accesos), pastos formados de alto soporte y pastos formados de bajo soporte..

agropecuaria más moderna. Esas actividades económicas ejercen el papel de

generar renta y legitimar la ocupación de los nuevos propietarios en corto plazo,

casi sin necesidad de recursos6. En el largo plazo, las tierras o permanecen

con pecuaria más intensiva o, en caso exista demanda, serán convertidas a

granos u otra actividad económica.

Pero lo que importa es que existe la expectativa de que habrá demanda

por la tierra7, para utilizarse en algún momento del futuro, haciendo que sus

precios se eleven significativamente. Y, cuánto más cercana físicamente es

la tierra de regiones que permitan la utilización productiva, mayor será su

precio. La valorización de esas tierras ocurrirá en la medida en que se eleven

las expectativas.

En los varios estudios de Margulis (2000 y 2003) y en la literatura ya citada, el

tema de la especulación con la tierra aparece, pero normalmente está asociado

al aumento del precio de la tierra. Sin embargo, el aumento del precio de la tierra

no significa necesariamente que está en curso un proceso de especulación.

En ese sentido, efectivamente el precio de la tierra en la región Norte, grosso

modo, acompaña los movimientos del precio de la tierra del resto del país, no

generando grandes beneficios especulativos.

La especulación con la tierra que, según la propuesta de este artículo, es el

principal motor de la deforestación de la selva amazónica, ocurre de una forma

mucho más microeconómica y asociada a la propia ocupación de la tierra y

puede ser mucho más claramente percibida a través de investigaciones de

campo. Lo que ocurre, en realidad, es que cualquier persona que adquiere u

ocupa la tierra con bosques tiene la clara percepción que su tierra, es decir, su

inversión, se valoriza con el proceso de deforestar. En la tabla 18 se observa

inicialmente que los precios de la tierra con bosques en los diferentes estados

varían entre R$108 en Acre y R$546 en Mato Grosso. Se observa también

que los Estados menos deforestados tienen los precios más bajos de la tierra,

mientras los estados de Mato Grosso, Pará y Rondônia tienen los precios más

elevados. Pero la conclusión más importante obtenida de la tabla es que en todos

los estados la deforestación siempre valoriza la propiedad significativamente,

siendo que, en el promedio de esos estados, la deforestación aumenta más

de cuatro veces el valor de la tierra. Eso ocurre porque el precio de la tierra

todavía es fruto de las expectativas de los ingresos productivos resultantes

de la agropecuaria asociados a ella, siendo que en las tierras deforestadas su

uso puede ocurrir inmediatamente y sin costos de deforestar.


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9. Vide Margulis (2003).10. Propiedades públicas ocupadas por privados.11. Estimación de Shiki (2007) indica que el 42 % de las tierras de Amazonia son terras

devolutas. 12. Quizás algunos gastos con guardaespaldas, armas, abogados y los costos lícitos e ilícitos

de regularizar el área.

En el caso más extremo, que es el de Acre, la deforestación multiplica ese valor

más de 14 veces, mientras en el estado de Amazonas multiplica el valor de la tierra

casi diez 10 veces. Pocas inversiones tienen retornos tan elevados como esos.

Es necesario tomar en cuenta que esos propietarios, además del beneficio

patrimonial con la deforestación, tienen los ingresos resultantes de la venta de

la madera (en Cotriguaçú-MT se estima un retorno neto de R$2.400/ha) y de

su uso económico posterior (si ocurre con pecuaria, generará un ingreso neto

adicional de más de R$120 por hectárea/año9. Por lo tanto, el mayor catalizador

de la deforestación es la combinación de los beneficios de la valorización de

la tierra, en su conversión de los bosques en tierra productiva, asociados a los

ingresos de la madera y de la pecuaria establecida posteriormente.

tabla 1Precios promedios de tierras de selvas y pastosEstados de la Amazonia - en R$/ha corrientes del 2008

Estados Selva R$/ha Pasto R$/ha Variación %

Acre 108,00 1571,80 1455,4

Amapá 141,00 800,00 567,4

Amazonas 132,43 1243,91 939,3

Pará 457,73 1509,40 329,8

Rondônia 358,50 1762,50 491,6

Mato Grosso 546,13 2083,69 381,5

média NoRte 416,53 1832,39 439,9

Fuente: AgraFND (2009).

Ese proceso de adquisición y deforestación, que ya es muy rentable en áreas

privadas, se torna mucho más rentable en las terras devolutas10, que, según

estimaciones11, representan el 42% del total del área de Amazonia, donde

ocurre la mayor parte de las deforestaciones. Es decir, al apoderarse de las

terras devolutas, los ingresos resultantes de la madera, de la pecuaria y de

la valorización de la tierra se multiplican, pues la tierra en sí no fue adquirida,

fue usurpada del patrimonio público12.

4. lA pOSeSIón de tIeRRAS en AMAzOnIA y lA InSegURIdAd de lOS deRecHOS de pROpIedAd

Esa práctica de posesión puede ser verificada en la ausencia de catastro y de

efectiva reglamentación de la propiedad de la tierra en Brasil y, particularmente,


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en Amazonia. Los datos de catastro existentes, basados en las declaraciones

de los propietarios de tierras que se registraron en el Instituto Nacional de

Colonización y Reforma Agraria de Brasil (INCRA), demuestran que, en el

2003, el 35% de las 509 millones de hectáreas de tierra en la Amazonia

Legal estaban ocupados bajo el derecho de posesión privada, ya sea como

propiedad registrada o como posesión. Por otro lado, el reciente proceso de

creación de reservas, federales o estatales de diferentes tipos resultó en que

actualmente el 42% de la Amazonia Legal esté bajo algún tipo de protección;

aproximadamente mitad de esa área eran Tierras Indígenas y la otra mitad

Unidades de Conservación de varios tipos. Los 24% restantes no estaban en

ninguna de esas categorías y, por lo tanto, son técnicamente consideradas

tierras públicas sin asignación (Figura 1).

Pero la situación es más compleja e incierta que lo indicado por esos

números. Muchas de las áreas protegidas están físicamente ocupadas por

usuarios privados, cuyas reivindicaciones de ocupación pueden o no tener

validez de acuerdo con la legislación compleja presentada en la próxima

sección. La gran área descrita como privada por el sistema de catastro también

está en duda. De las 178 millones de hectáreas declaradas como propiedades

privadas, 100 millones de hectáreas pueden estar basadas en documentación

fraudulenta. Otras 42 millones de hectáreas de esa área se clasifican a partir

de declaraciones de catastro como posesión, que pueden o no ser pasibles

de regularización de la tenencia de la tierra, nuevamente, dependiendo de sus

circunstancias de tamaño, historial y localización13. De esa forma, el 30% del

área puede ser legalmente incierta y/o contestada.

Figura 1Situación de la tenencia de la tierra en la amazonia legal considerando datos

del Sistema Nacional de catastro Rural (2003) y áreas protegidas (2006).

Fuente: Barreto (2008).

13. Existe todo tipo de tamaño de ocupantes en el registro del INCRA. Tanto los pequeños, con menos de 200 ha como los con más de 1.000 ha figuran.


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14. Ver Sabato (2001) para obtener más detalles.

El Estado brasileño está tan enterado de su incapacidad de reglar el uso

de la tierra, principalmente por no tener un catastro, que fue obligado a tomar

las siguientes acciones concretas para reducir la deforestación de Amazonia y

aumentar la gobernanza de la tierra, pero siempre en carácter de emergencia,

sin enfrentar el problema en su origen:

a) Estableció la Ley 11.952/09 reglamentando las posesiones de hasta

400 ha por costo cero y vendiendo las posesiones entre 401 y 1.500 ha (los

ocupantes tienen que comprobar que viven en el lote desde el 2004).

b) El gobierno implementó el Programa Tierra Legal, que establece los

criterios para la reglamentación de la tenencia de las áreas rurales situadas

en tierras de la Unión, en el ámbito de la Amazonia Legal.

c) Creación de muchas Áreas de Preservación Permanente (áreas protegidas)

en la forma de Unidades de Conservación (con base en la Ley 9.985 de julio del

2000) para protección en las orillas de las principales carreteras en construcción

en la región amazónica para evitar la ocupación y deforestación.

La evidencia más clara de la incapacidad que tiene el Estado brasileño de

efectivamente tener gobernanza en el mercado de tierras es la propia edición

de la Resolución 558/99, aplicable a todo el territorio brasileño y no solamente

a la Amazonia Legal. En ella, el INCRA impuso a todos los propietarios de

inmuebles con más de 10.000 ha la necesidad de presentar su documentación

comprobatoria. De los 3.065 propietarios convocados, solamente 1.438

(46,9 %) comparecieron, haciendo que se cancelara el catastro de 1.627

inmuebles, totalizando 46 millones de hectáreas14. Además, el 53 % del área

de estos inmuebles está ubicado en los estados del Norte de Brasil, en gran

parte en la selva amazónica. Solamente en el estado de Amazonas, según

Lima (2002), se cancelaron en 14 comarcas el equivalente a 48,5 millones de

hectáreas de propiedades registradas en las respectivas notarías de catastro

de inmuebles a principios de los años 2000. También hay estudios académicos

como el de Araújo et al. (2008) que evidencian, a partir de datos municipales,

que los derechos de propiedad poco seguros, como los de Amazonia, tienen

impacto positivo en la deforestación.

5. MARcO InStItUcIOnAl de lA RegUlARIzAcIón de lA tenencIA de lA tIeRRA: pORQUe nO exISte cAtAStRO y gObeRnAnzA de lA tIeRRA

Esta sección analiza históricamente la formación del marco institucional

brasileño, que lleva a la ausencia de regularización en el mercado de tierras.

Se demuestra que muchas de las características que provocan esa ausencia


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15. Como en América Latina, Australia y Estados Unidos.16. Las irregularidades más comunes son la concesión de títulos a las propiedades inexistentes

o terras devolutas y la superposición de varias áreas, es decir, varios propietarios tienen títulos sobre la misma tierra. Cuando ocurre eso, se dice que la tierra tiene ‘pisos’: para cada propietario con título irregular para aquella área se agrega un piso. El gobierno federal está dando un paso decisivo en la reglamentación del mercado de tierras rurales y urbanas al implementar, con dificultades, la Ley 10.267/2001, en la cual las notarías están obligadas, cuando haya cualquier cambio en la propiedad, a repasarla al INCRA en una planta con sus límites en forma cartográfica (latitud y longitud).

17. A pesar de eso, existe la tentativa fracasada de reglamentación de la propiedad a través del Registro Torrens (1891) en el cual los ocupantes y propietarios podrían obtener el título definitivo a través de petición no contestada. Y, por otro lado, la posibilidad de legalización de las posesiones en 1895 y en 1922 (referentes a las posesiones entre 1895 y 1921) termina por crear las condiciones para que las posesiones duren y se debilite la reglamentación del mercado de tierras como expresado en la Ley de Tierras de 1850.

son herencias de una inepcia histórica del Estado brasileño con relación a la gobernanza de la tierra.

Hasta la Ley de Tierras brasileña (1850), las reglas de ocupación del suelo urbano y rural se definían a partir del poder del rey, de la iglesia y del poder político y físico de los ocupantes. La Ley de Tierras debe entenderse en un contexto más general de establecimiento de leyes que creaban restricciones al acceso a la tierra en todo el mundo colonial15. En función de los intereses de los propietarios del país, la Ley de Tierras mantuvo la posibilidad de reglamentación de las posesiones, fruto de la ocupación de terras devolutas, que nuevamente inviabilizó la creación del catastro. Es decir, siempre hubo la posibilidad de reglamentarse las posesiones oriundas de ocupaciones de terras devolutas. Además del usucapión (que establece que después de algunos años el ocupante puede regularizar su propiedad), los propios estados (principalmente después de la República) en algunos momentos históricos concedieron propiedades con o sin títulos. Ese es el mecanismo básico que hizo y hace que nunca se estableciera un catastro efectivo, que incluso permitiría definir las áreas de terras devolutas, pasibles de utilización por otros tipos de políticas de la tenencia de la tierra.

Hasta la Ley de Tierras, el registro de las propiedades se realizaba básicamente en los Registros Parroquiales de Tierra, bajo responsabilidad del vicario local. Ese registro se utilizó por mucho tiempo después de la promulgación de la Ley de Tierras. En 1864, una nueva obligación institucional establece una tradición que perdura hasta los días de hoy y que termina generando una mayor indefinición e incapacidad de reglar efectivamente el mercado de tierras: la necesidad de registrar las propiedades en las notarías, independientemente de su comprobación. De alguna forma, el registro en la notaría ofrece características legales al inmueble sin que haya ningún mecanismo que garantice eso16.

La Proclamación de la República en 1889, al pasar a los estados los derechos sobre las terras devolutas, generó la posibilidad para que sus mandatarios las repasaran a través de concesión de títulos no registrados. Eso ocurrió con más intensidad en algunos estados que en otros, pero, independientemente de eso, creó una ambigüedad más en la concesión de títulos, lo que dificultó

la reglamentación estatal del mercado de tierras17.


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18. Como el catastro de 1967 y los registros posteriores fueron para fines fiscales (Impuesto sobre la Propiedad Territorial Rural) basados en declaraciones de los propietarios de tierras y no fiscalizados, este es poco confiable como demostró el estudio de Sabato (2003), con base en las informaciones resultantes del Decreto 558/98. Otras tentativas recientes de integrar los catastros de los diferentes órganos públicos para mejorar la calidad de las informaciones han fracasado por las ausencias de voluntad política y de un órgano que asuma el papel de ejecutor de la gobernanza de la tierra en el país.

La institucionalización del Registro Público de Tierras, en 1900, es,

posiblemente, el principal paso hacia el sistema actualmente vigente de registro

de inmuebles en notarías. En esa regla, todos necesitan demarcar y registrar

sus inmuebles, ya sean rurales o urbanos, pero sin ninguna fiscalización y

sin que haya un catastro. El Estado también necesitaría demarcar y registrar

sus tierras (terras devolutas), lo que es impracticable, pues estas se definen

por exclusión. Él propio actúa, por lo tanto, ilegalmente. Esa obligatoriedad

termina potenciando las posibilidades de fraudes en los registros en las notarías

públicas.

La promulgación del Código Civil de 1916 generó la incapacidad de

reglamentar los mercados de tierras en Brasil, tanto por reafirmar la notaría

como la institución de registro, como por posibilitar que las tierras públicas

fueran objeto de usucapión. En las palabras de Osório Silva (1996:324), “con

eso se completaba el cuadro para la transformación del Estado en un propietario

como los demás. Y de esa forma se soportaba la doctrina de la prescripción

de las terras devolutas. O, en otras palabras, la posibilidad de usucapión de

las terras devolutas.

Por lo tanto, el Código Civil, por motivos no necesariamente vinculados a

los intereses de los terratenientes, terminó por establecer los grandes marcos

de la institucionalidad del acceso a la tierra en Brasil, al definir que el registro

en notarías de inmuebles era necesario (a veces también suficiente) para

comprobar su titularidad.

La gran innovación institucional en la esfera de la política y administración

de la tenencia de la tierra brasileña es el Estatuto de la Tierra de 1964, cuyas

reglas y conceptos siguen válidos hasta los días de hoy. Por lo tanto, para

orientar la implantación de la política agraria y agrícola, el Estatuto de 1964 creó

el Catastro de Inmuebles Rurales18. Todos los inmuebles privados o públicos

deberían ser registrados, incluso las posesiones. Los propietarios deberían

providenciar información sobre la situación de la documentación y uso de la

tierra (usada para estimar la productividad) con el objetivo de facilitar la reforma

agraria. El INCRA, creado en 1970, se tornó responsable por la gerencia del

Sistema Nacional de Catastro Rural, el cual mantenía el Catastro de Inmuebles

Rurales. Después que el inmueble era registrado, el INCRA emitía el Certificado

de Catastro de Inmueble Rural exigido para cualquier tipo de transacción de

tierra. Ocupantes registrados por el INCRA también recibieron el Certificado de

Catastro de Inmueble Rural y deberían pagar el Impuesto sobre el Inmueble

Rural, aunque los valores de ese impuesto siempre se hayan mantenido bajos.


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El Estatuto de la Tierra una vez más mantuvo la legitimación de posesión,

permitiendo la titulación de tierras públicas ocupadas informalmente.

El esquema 1 trata de sintetizar, a través de una visión esquemática las

interrelaciones entre los órganos del sistema de administración de la tenencia

de la tierra de Brasil. Se percibe que no hay vínculos entre INCRA y los

municipios, haciendo que haya muchos problemas de la tenencia de la tierra en

el vínculo entre tierras rurales y urbanas. Además, no existe una institución que

centralice el catastro y realice un vínculo con los órganos del poder judicial que

son responsables por la titulación de los inmuebles. No aparece en el cuadro,

pero gran parte de los problemas de la tenencia de la tierra en Brasil, tanto

rurales como urbanos, cuando no solucionados en la esfera administrativa,

terminaron en la justicia y esta, por tener muchos procesos en todos sus

tribunales, termina por tardar años para juzgarlos, haciendo que casi siempre

los casos relativos a la tenencia de la tierra, ya sea rural o urbana, se juzguen

como hechos consumados.

Por lo tanto, el gran problema de la deforestación de la Amazonia está

asociado a la ausencia de gobernanza de la tenencia de la tierra en el país,

Fuente: Legislación en vigor y Reydon (2006).

esquema 1Situación actual de la administración de la tenencia de ta tierra en brasil

Presidencia de la República, con el aprobación del poder legislativo

establece: Áreas de Conservación y Tierras Indígenas

Gobiernos Estatales, con aprobación del poder

legislativo establecen: Áreas de Conservación Estatales

Notaría de Registro de Inmuebles: registra y titula con base en contratos de compraventa

(consultando solamente sus registros)

Poder Judicial - homologa o crea títulos en decisiones de

cualquier tipo de conflicto

Ley 10.267 - inmuebles con alteraciones en la notaría presentan

dibujo georreferenciado para catastro

Institutos Estatales

de Tierras: responsables por las tierras

públicas estatales

AGU - transferencia

de terras devolutas

Municipios: decisiones sobre tierras rurales y

urbanas, uso, cobranza de Impuesto Predial y Territorial Urbano, etc.

INCRA: concede matrícula inicial única, realiza el catastro, concede título de concesión de uso a los asentados, asignación de las

terras devolutas y colonización

Receita Federal (Rentas Internas):

cobranza de Impuesto sobre

la Propiedad Territorial Rural

Asentamientos de sin tierras

Colonización – asignación de tierras públicas a la división de tierras rurales


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19. FAO (2008:9) trabaja con una definición adecuada de gobernanza de la tierra: “Governance is the system of values, policies, and institutions by which a society manages its economic, political and social affairs through its interactions within and among the state, civil society and private sector. Land governance concerns the rules, processes and organizations through which decisions are made about access to land and its use, the manner in which the decisions are implemented, and the way that competing interest in land are managed.”

20. Las innovaciones tecnológicas de captación de informaciones a través de satélite, según Doelinger et al. (2010), permiten avances que pueden revolucionar el sistema de registro de inmuebles existentes.

21. Basado en estudio de Gessa (2008), que propone el mapeo participativo como un importante instrumento para asegurar derechos de propiedad y crear “empoderamiento” de las poblaciones menos privilegiadas en regiones con derechos de propiedad inseguros.

resultado del proceso histórico de construcción de marcos institucional y legal

inadecuados para ese fin. Solamente con la construcción de una institución

que tenga como meta la gobernanza de la tierra y el ajuste del marco legal

brasileño para esa finalidad existirá la disminución de la deforestación y el uso

adecuado del suelo en el país.

6. lA neceSIdAd de gObeRnAnzA19 de lA tIeRRA cOMO cOndIcIón neceSARIA pARA lA

La agricultura brasileña presenta un desempeño ejemplar, con crecimiento

de producción de alimentos, oferta de energía y divisas y mayor inserción

internacional, entre otros. Pero la seguridad asociada a la tenencia de la tierra

continúa siendo un gran problema, particularmente en la Amazonia. Su solución

requiere una adecuada y participativa gobernanza de la tierra, según, entre

otros, FAO (2007) y Doelinger et al. (2010).

Los beneficios por obtener de un adecuado sistema de gestión territorial

dependen de la clara identificación de los inmuebles registrados y un mecanismo

simple y efectivo para la obtención y actualización de sus informaciones. Ese

proceso necesita empezar sin que ocurra dependencia de las informaciones

de los títulos u otras formas de documentos formales, que pueden utilizarse

siempre que haya conflictos sobre la propiedad. Hay que empezar un proceso

de titulación que concilie informaciones de las propiedades a partir de las

imágenes de satélites20 con un análisis de las propiedades con los propietarios

y ocupantes legítimos (posesión pacífica). La efectiva participación de los

propietarios y ocupantes consiste, según estudio de Gessa (2008), en un

efectivo conocimiento y, de esa forma, “empoderamiento” de los propietarios

de tierras, principalmente los pequeños21.

Solamente con la efectiva gobernanza sobre la tierra, particularmente con

la creación de un catastro moderno y autoalimentado, será posible:

a) Garantizar los derechos de las propiedades privadas para los diferentes

fines: negocios, arrendamiento, garantías en obtención de crédito, para la

concesión de pagos por servicios ambientales entre otros;

b) Identificar las tierras públicas y garantizar su adecuado uso para: creación

de reservas, asentamientos o colonización;


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c) Establecer con más seguridad las demás políticas relacionadas con

la tenencia de la tierra: reforma agraria, crédito agrario, tributación sobre la

tierra;

d) Reglar los procesos de compras de tierras para: limitar el acceso a

extranjeros, a propietarios con muchas tierras o a otros propietarios;

e) Hacer la zonificación del uso de la tierra – establecer y reglar imponiendo

límites, a través de zonificación, la producción agrícola y pecuaria en

regiones específicas. Establecer áreas protegidas y de prohibición de la

deforestación;

f) Reglar los procesos de conversión de tierras agrícolas en urbanas y de

esa forma tener un catastro para cobranza de los tributos sobre la propiedad

(Impuesto Predial y Territorial Urbano y Impuesto sobre la Propiedad Territorial

Rural);

La gobernanza de la tierra no resuelve el problema de la deforestación de la

Amazonia, pero es condición necesaria para enfrentar el problema. Por el lado

de las terras devolutas, el catastro, al permitir la identificación y la posesión

por parte del Estado de esas tierras, dificultará mucho su posesión privada

inapropiada y la deforestación. Posibilitará también la utilización de esas terras

devolutas en la ejecución de la política de la tenencia de la tierra brasileña, a

través de colonizaciones organizadas, reforma agraria y otros.

En las tierras privadas, la efectiva gobernanza participativo permitirá, a partir

del conocimiento de la realidad, de la discusión de prioridades para su uso y de

una fiscalización adecuada, la planificación y el reglamento del uso del suelo, a

través de zonificación y otros instrumentos coercitivos. La gobernanza efectiva

también impedirá la deforestación y seguramente limitará la especulación con

las tierras, que es la principal causa de la deforestación.

REFERENCIAS

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1. Profesor de Derecho Ambiental de Universidad Federal de Mato Grosso (UFMT) (PhD), Procurador del Estado de Mato Grosso y Presidente del Instituto El Derecho por un Planeta Verde (IDPV).

la transición hacia una economía verde en el derecho brasileño: perspectivas y desafíosCARLOS TEODORO J. HUGUENEY IRIGARAY1

cOnSIdeRAcIOneS InIcIAleSEn el contexto de los cambios climáticos, la transición hacia una economía

con bajo carbono se torna un imperativo que exigirá un cambio de paradigma, con amplia repercusión en la cultura, en la economía y en el derecho, redimensionando la ideología de la sostenibilidad y de la justicia ambiental.

En esa transición, considerando las consecuencias de la globalización y el carácter transfronterizo de la contaminación, existen tareas que exigirán un enfrentamiento por la comunidad internacional, sin perjuicio de las acciones locales, destacándose, en ese aspecto, las medidas para contener la emisión de gases de efecto invernadero y la adaptación a los efectos del calentamiento global.

Sin embargo, incluso en esas acciones que involucran la cooperación internacional, les queda a los países una amplia lista de tareas, con el objetivo de propiciar internamente la transición hacia una economía verde.

Brasil ostenta internacionalmente una posición privilegiada en ese contexto, con una matriz energética relativamente limpia, además de una megadiversidad y otros atributos naturales que aseguran al país una posición de destaque en la conservación de la biodiversidad.

Sin embargo, la riqueza natural no es suficiente para asegurar un desarrollo en bases sostenibles o tampoco propiciar el verdeamiento de la economía. En el caso brasileño, la expansión de la frontera agrícola y la falta de políticas públicas consistentes para orientar la explotación económica de los recursos naturales contribuyeron para forjar un modelo de explotación predatoria que ha causado al país grandes perjuicios económicos y ambientales.

Como respuesta a ese cuadro, se editaron muchas leyes, con significativos avances en términos de protección ambiental, aunque persistan grandes desafíos para la transición en dirección a una economía que pueda definirse

como verde.

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La transición hacia una economía verde en

el derecho brasileño: perspectivas y desafíos

Carlos Teodoro J. Hugueney Irigaray

2. Según Brundtland et al. (1988), el desarrollo sostenible es aquél “que satisfaga las necesidades de la generación presente, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades”.

Seguramente el derecho puede dar una contribución relevante en ese

proceso, según se analizará en este ensayo. Un primer desafío consiste

en delimitar los instrumentos y mecanismos que pueden contribuir para la

concreción de un desarrollo en bases sostenibles, que implica en la revisión

de los subsidios implícitos a las actividades contaminantes, de acuerdo con

lo tratado en el primer capítulo.

En el segundo capítulo de este ensayo se apuntan también los principales

desafíos de ese proceso, concluyendo con la contribución del derecho brasileño

a la transición hacia una economía verde.

El contexto es ampliamente favorable a los cambios necesarios, tanto

en términos de concientización de la sociedad, como de los imperativos

determinados por la crisis ecológica de la actualidad. Nos queda enfrentar

esos desafíos y construir un nuevo paradigma en el cual el derecho al medio

ambiente ecológicamente equilibrado no sea simple proclamación, sino una

realidad basada en la solidaridad intra e inter-generacional.

1. ecOnOMíA veRde y lA SOStenIbIlIdAd pOSIble Desde la conceptuación de desarrollo sostenible2, dada por la Comisión

Brundtland, se desarrolló una amplia producción intelectual, para objetivar el

concepto y establecer parámetros para cuantificarlo. El mayor obstáculo en

esa tarea es la falta de indicadores para medir el desarrollo sostenible, pues,

en principio, ninguno de los tres objetivos del desarrollo sostenible (económico,

ambiental y social) se mide actualmente con parámetros compatibles

(Dourojeanni, 2000).

No es sin propósito que Morin y Kern (1995) destacan que la propia noción

de desarrollo se presenta gravemente subdesarrollada. Así ocurre con la

sostenibilidad: o ella se traduce en decisiones económicas y acciones políticas,

fijando límites reales a la utilización de los recursos naturales y emisión de

contaminantes o, en caso contrario, el desarrollo sostenible no habrá sido nada

más que un mito no realizado que transmitiremos a las generaciones futuras,

juntamente con un gigantesco pasivo ambiental, legado de una civilización

predatoria.

Por eso, es muy importante la profundización de los debates sobre el

modelo económico que elegimos y de las acciones locales y globales que

pueden contribuir para garantizar el crecimiento de los sectores limpios, con

sostenibilidad.

En ese sentido, pondera Dourojeanni (2000) que es responsabilidad de los

actores y participantes del proceso de gestión precisar para cada país o región,

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3. En la acepción de Ulrich Beck (1992), la configuración de la sociedad contemporánea, como una sociedad de riesgo, tiene como premisa la constatación de un cuadro de riesgos catastróficos, marcados por la invisibilidad (amenaza nuclear, calentamiento global, etc.) y por la incapacidad del Estado en dar respuestas eficaces a esos problemas y garantizar la seguridad de los ciudadanos (irresponsabilidad organizada, estado de seguridad y explosividad social).

4. World Watch Institute estima que el equivalente al 3% de la economía mundial (o lo equivalente al PBI de Italia) se gasta en subsidios a actividades que destruyen el medio ambiente (Januzzi, G. De M. A política energética e o meio ambiente apud Romeiro. et al., 1999, p.156). Ese índice se refiere a los subsidios explícitos; el costo socioambiental de las actividades contaminantes, soportado por la población (y no por los contaminadores) es incalculable.

5. Una investigación conducida por un equipo internacional de científicos, bajo la coordinación de Mathis Wackernagel, denominada “Determinando el consumo ambiental excesivo de la economía humana”, destaca la incapacidad del planeta en absorber el carbono lanzado en la atmósfera. Según Wackernagel, la expansión económica estimula la demanda de recursos y supera la capacidad del planeta en restaurar bienes y servicios: “Ya no estamos viviendo de los intereses de la naturaleza, sino del capital de la naturaleza. Economías sostenibles no son posibles si vivimos por sobre los medios que proporciona la naturaleza” (Polakovic, 2005).

el significado de la sostenibilidad, admitiendo tratarse de término ambiguo que

se aplica a la producción, a la ecología, a la economía, al medio ambiente,

a la sociedad y al desarrollo. En la medida en que pasa áreas distintas y

distanciadas, el concepto de sostenibilidad ejerce una función integradora y

revolucionaria, implicando en la ruptura de estándares, creencias y técnicas

secularmente consolidadas e insertándose en un contexto de cambio de

estándares en las relaciones del hombre con el mundo natural.

En esa acepción, la sostenibilidad puede ejercer una acción transformadora,

tanto en la esfera económica, incentivando inversión en capital limpio,

como en la esfera político-administrativa, a través de la descentralización y

democratización de los centros de decisión.

De todas maneras, en que pese la imprecisión del concepto de desarrollo

sostenible, este puede considerarse viable y posible, en la medida en que

fija directivas capaces de informar las políticas públicas en ese momento de

transición de una sociedad industrial a una sociedad de riesgo,3 ofreciendo

criterios orientadores de la intervención pública en el dominio del ambiente y

principalmente en la economía, al fomentar el aumento del capital natural.

Para ello, es imprescindible que se opere, en el área económica y jurídica,

una profunda revisión de los incentivos implícitamente concedidos a las

actividades contaminantes4, pues frecuentemente los efectos exteriores de esas

actividades económicas no se consideran en el sistema de precio, generando

lo que en la ciencia económica se identifican como externalidades.

Esas externalidades solamente se reducirán si los costos ambientales

fueran asumidos por los agentes productores y consumidores, a través de

la intervención estatal, por medio de instrumentos económicos o de mando

y control, que implica en la superación de una tradición de los estudios

económicos que perciben el medio ambiente como inagotable.

Además, no se pueden ignorar los estudios que avisan respecto al volumen

de los recursos naturales consumido actualmente, considerado superior a la

capacidad de reposición del planeta5; es decir, la humanidad está consumiendo




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recursos de forma insostenible. Ese aspecto no se está considerando de forma

adecuada en la formulación de las políticas públicas; no se ha atribuido ninguna

consideración de orden económico al agotamiento de esos recursos, tratados

como si fueran inagotables. Por lo general, las políticas económicas se conciben

e implementan considerando un horizonte temporal extremamente limitado -

políticas de corto plazo y, en ese contexto, si no se verifica un crecimiento de

los sectores limpios, se compromete la sostenibilidad.

Exactamente por eso, la transición hacia una economía verde exige cambios

sustanciales en términos de políticas públicas, con el objetivo de reorientar

los mecanismos de mercado para compatibilizar crecimiento económico

con sostenibilidad. En ese sentido, bajo la perspectiva jurídica, las medidas

necesarias incluyen estructuración de un sistema que pueda efectivamente

orientar las políticas públicas, combinando la utilización de instrumentos

económicos y mecanismos de mando y control, que, necesariamente, deben

estar informados por algunos principios éticos entre los cuales destacamos la

justicia ambiental y la equidad intra e intergeneracional.

En el capítulo siguiente se enfocarán los desafíos a esa transición,

considerando el contexto nacional y los mega-problemas que repercuten

negativamente en el ambiente en nuestro país.

2. deSAfíOS A lA tRAnSIcIón A UnA ecOnOMíA veRde en bRASIl

De acuerdo con lo destacado, en la transición hacia una economía verde,

existen desafíos que son de orden global y de orden nacional, como resultado

de la espacialidad singular característica del Derecho Ambiental (Martin Mateo,

1977) donde los problemas ambientales desconocen fronteras, así como del

proceso de globalización que mantiene las economías interdependientes.

Además, existen situaciones en que problemas globales repercuten en la esfera

nacional, agravando las deficiencias internas y actuando de forma sinérgica

para ampliar las condiciones de riesgo y acentuar el carácter multifactorial de

la contaminación.

En este enfoque se destacan tres factores que se relacionan directamente

con el modelo de desarrollo implementado en nuestro país y se constituyen en

desafíos en la transición hacia una economía verde: la pobreza, la deforestación

y la expansión de la agropecuaria conducida de forma insostenible.

2.1 enfrentando la pobreza

En pleno siglo xxI la pobreza continúa siendo uno de los más relevantes

problemas socio-ambientales que afecta la humanidad y continúa siendo

endémica en los países en desarrollo, con aproximadamente 1,2 mil millones

de personas viviendo con menos de un dólar por día en 1999, de acuerdo




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6. UNCTAD (2004).7. Presidência da República (2007).8. Idem.9. UNCTAD (2004).

con la Nota de Información de la Conferencia de las Naciones Unidas para el

Comercio y el Desarrollo.6

Brasil está en posición privilegiada entre los países en desarrollo, pero

los índices de pobreza siguen elevados y hay una significativa desigualdad

de renta, que necesita ser superada como forma de reducir la presión sobre

los recursos naturales, la falta de saneamiento y garantizar una mejora en la

calidad de vida.

De acuerdo con estudio conducido por el Instituto de Investigación

Económica Aplicada7 de Brasil, el cuadro nacional presenta expresiva mejora

en la reducción de las desigualdades sociales, pero el problema todavía

es grave. El estudio indica que, de 1995 a 2008, 13 millones de personas

salieron de la miseria en el país, que permitió reducir por la mitad el número

de personas en esas condiciones, considerando en ese caso el número de

familias con rendimiento por persona hasta 1/4 del sueldo mínimo mensual.

Sin embargo, el país todavía contabiliza cerca de 7,5 millones de brasileños

con renta domiciliar per cápita inferior a 1 dólar PPC por día.

Ese porcentaje es muy superior cuando se considera la proporción de

brasileños en pobreza absoluta, que según ese mismo estudio es el 28,8%.

En ese porcentaje se incluyen los miembros de familias con rendimiento medio

por persona de hasta medio sueldo mínimo mensual (aproximadamente 5

dólares por día).

Es importante destacar que el informe de la ONU “Nuestro Futuro

Común” ya destacaba que la contaminación no es resultado solamente del

desarrollo, sino también de la pobreza que impone la favelización, la falta de

saneamiento, la ocupación de áreas de riesgo y la falta de educación, entre

otras consecuencias.

Los desafíos por enfrentar para la reducción de la pobreza en el país, de

acuerdo con el estudio conducido por el Instituto de Investigación Económica

Aplicada8 de Brasil, resultan, principalmente, de la falta de acceso a los

alimentos, resultante del bajo poder adquisitivo de millones de brasileños,

problema agravado por una serie de otros factores, como condiciones

inadecuadas de saneamiento básico, bajos niveles de educación y servicios

de salud deficientes.

En el área del saneamiento los indicadores del Brasil urbano (80,5% de

habitantes urbanos atendidos por saneamiento adecuado) son inferiores a

los de las áreas urbanas de países como Jamaica (82%), según datos de las

Naciones Unidas9. A pesar de los avances la última década, el informe agrega




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10. UNSTAT.11. UNCHS (2006).

que “la falta de una solución adecuada para el alcantarillado doméstico todavía

afecta a aproximadamente 31 millones de habitantes en las ciudades”.

El Brasil rural no solo la situación es peor, sino la mejora ha sido más lenta.

El 2008, el 76,9% de la población no tenía acceso adecuado a alcantarillado;

eso significa que la proporción de 23,1% de los habitantes rurales atendidos

por saneamiento adecuado es inferior a la de la zona rural de Afganistán (25%),

también de acuerdo con datos de la ONU10.

Otro aspecto igualmente relevante, respecto a la pobreza y falta de

saneamiento, es que menos del 50% del alcantarillado sanitario producido

en Brasil se recolecta y solamente 1/3 de ese total se trata efectivamente.

Como consecuencia, según el Ministerio de la Salud, el 65% de las

internaciones hospitalarias son resultado de la inadecuación de esos servicios,

contabilizándose anualmente aproximadamente 50 mil muertes de niños en

Brasil (Irigaray y Rios, 2005).

Como consecuencia, “la falta de soluciones adecuadas para la recolección

y el bajo índice de tratamiento de los alcantarillados domésticos son los

principales responsables por la contaminación de los recursos hídricos en

Brasil, problema que se siente de forma más aguda en municipios densamente

poblados de regiones metropolitanas y ciudades grandes y medianas”, afirma

el informe del Instituto de Investigación Económica Aplicada.

No es difícil establecer la relación entre la pobreza y el desarrollo insostenible.

Es notorio que la proporción de la población sin acceso a agua potable y

alcantarillado sanitario o en viviendas precarias tiene relación directa con la

calidad de vida y la salud de la población y, por lo tanto, con la sostenibilidad

ambiental.

En ese sentido, el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos

Humanos destaca en el documento “The state of the world’s cities 2006/2007”11

que hay una correlación positiva entre las condiciones de vivienda e indicadores

de desarrollo humano. El referido informe observa que la existencia de una

o más inadecuaciones habitacionales amenaza la salud, la educación y las

oportunidades de empleo de los habitantes de asentamientos precarios: ellos

pasan más hambre, tienen pocas oportunidades de conseguir un empleo

bien remunerado en el sector formal, tienen menor nivel educativo, son más

vulnerables a enfermedades y mueren más temprano que el resto de la

población urbana. Según lo que destaca el documento, “el lugar de vivienda

importa”.

Por eso, superar ese cuadro de injusticia socio-ambiental es una prioridad

para la transición en dirección a una economía verde, donde el crecimiento

económico ocurra en bases sostenibles.




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12. IPCC (2007).

2.2 el avance de la deforestación

De acuerdo con el informe del IPCC, la reducción de la cobertura forestal,

en consecuencia de las deforestaciones y conversiones para usos alternativos

del suelo, así como la degradación asociada al corte selectivo de especies,

quemadas y otras prácticas que provocaron la pérdida de stocks restantes de

carbono, son responsables por aproximadamente el 18% del total estimado

de los gases de efecto invernadero en todo el mundo.12

De esa forma, contener la deforestación y las quemadas pasa a ser una

necesidad global de cambio para una economía de bajo carbono.

Especialmente en nuestro país ese desafío también es prioritario,

principalmente en función de las elevadas tasas de deforestación especialmente

en la región amazónica, donde más del 70% de la deforestación resulta de

formación de pastos.

Al analizar el riesgo de expansión de los biocombustibles en Amazonia,

destacamos:

“Del área de bosque existente en el territorio brasileño, el 20% ya se

deforestaron, que corresponde a 67 millones de hectáreas. A pesar de

las acciones gubernamentales dirigidas a revertir el avance de la frontera

agrícola sobre el bosque, las tasas de deforestación se mantienen elevadas.

Según el Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales de Brasil, en el

periodo de 2007/2008 el área deforestada fue equivalente a 11.968 km²

y, aunque se constate una reducción gradual de ese porcentaje, él puede

estar asociado a la coyuntura del mercado y no hay ninguna seguridad de

que la deforestación será contenida con la mejora de la economía, incluso

porque la ausencia del aparato del Estado en Amazonia es uno de los

factores que agrava el cuadro actual, caracterizado por la falsificación de

documentos de las tierras, deforestación ilegal, violencia y trabajo esclavo”

(Irigaray, 2010).

Ese cuadro de degradación de la selva amazónica sigue impulsado

principalmente por la pecuaria extensiva y por la actividad maderera. Estudios

realizados por el Instituto del Hombre y Medio Ambiente de la Amazonia revelan

que la variación de los índices de deforestación en la Amazonia Legal oscila de

acuerdo con las cotizaciones del ganado y de la soya, es decir, cuanto mayor

es el valor de los productos, mayores son las tasas de deforestación. Todavía

de acuerdo con ese estudio, aproximadamente 3/4 de la deforestación ocurrida

los últimos años dio lugar a pastos que ocupan aproximadamente de 75% a

81% del total deforestado entre 1990 y 2005 (Barreto et al., 2008).

La falta de una política agrícola que dialogue con la gestión ambiental

evidencia la fragilidad de las políticas públicas para la región y mantiene latente




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el riesgo de que las tasas de deforestación vuelvan a subir, como observado

también por Paulo Moutinho (2009):

“Algunos estudios recientes demuestran que la deforestación amazónica, a

pesar de la reciente reducción en sus tasas, podrá aumentar en las décadas

futuras (Soares et al., 2006). Se estima que más de la mitad de la Amazonia

brasileña estará deforestada o degradada como resultado de la explotación

de madera y del fuego, en caso el patrón de ocupación siga la trayectoria

de las últimas dos décadas.”

Es importante observar que el avance de la deforestación en Amazonia

implica en un aumento significativo en los índices de emisión de carbono

por Brasil, agravado porque, como regla general, la deforestación ocurre

ilegalmente y frecuentemente seguida de quemada.

Por eso, la contención de la deforestación pasa a ser una prioridad, que

pone a nuestro país en una posición de evidencia, según destaca André Lima

(2009):

“La Constitución Federal Brasileña de 1988 cumplió, el 2008, 20 años de

vigencia. En este periodo, de 1988 a 2008, despachamos al espacio 348 mil

km2 de bosque tropical solamente en Amazonia. En solo dos décadas, en

menos de una generación. Eso corresponde, utilizando datos conservadores

del gobierno federal brasileño, a algo alrededor de 12,3 mil millones de

toneladas de gas carbónico en la atmósfera. Todo que Brasil emitió de

carbono forestal amazónico, en 21 años de vigencia de nuestra constitución

ciudadana, corresponde a casi dos veces todo el esfuerzo de reducción de

emisiones acordado por los países del Anexo I del Protocolo de Kioto para

el primer periodo de compromiso (2008-2012).”

Es importante destacar que, a pesar del esfuerzo del gobierno federal para

contener la deforestación en Amazonia y de la expresiva reducción verificada

los últimos años, el 2010 se deforestaron 7 mil km2 de bosque. En el Cerrado

(la sabana brasileña) ese control se demuestra aún más débil y los índices de

conversión han aumentado significativamente las últimas décadas, haciendo

que sea actualmente el bioma brasileño más amenazado de destrucción.

Se estima que el Cerrado ya perdió aproximadamente 49% de su vegetación

nativa y se deforestan aproximadamente 14,2 mil km2 por año, en especial

para la formación de pastos, según datos del Instituto Brasileño del Medio

Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables.

Se agrega que la deforestación es solamente la punta de un iceberg que

necesita ser enfrentado en la transición hacia una economía verde, pues,

asociado a ese problema, persisten prácticas culturales como las quemadas

que degradan el suelo o el uso abusivo de pesticidas que contamina el suelo

y los sistemas hídricos, además de otros impactos ambientales asociados a la

expansión de la agropecuaria, que se analizará en el ítem siguiente.




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13. Relatório “Manejo florestal sustentável, mudanças econômicas no uso do solo e implicações para políticas públicas na Amazônia”, Folha de S. Paulo, 22 de outubro de 2000.

2.3 la expansión de la agropecuaria

Brasil se ha destacado internacionalmente como el granero del mundo,

ocupando posición de destaque en la producción de granos, carne, pollo y otros

productos agrícolas. Tanto la agricultura como la pecuaria son responsables

por el superávit primario obtenido por el país en su balanza comercial.

Aunque se reconozca la vocación agropecuaria del país y la posibilidad de

la expansión del agronegocio en bases sostenibles, todavía existe en Brasil

una gran distancia entre las prácticas del sector y el objetivo de una agricultura

y pecuaria que puedan considerarse “verdes”.

Superar esa distancia entre lo real y lo ideal implica en reconocer que en ese

superávit festejado por el gobierno no se están contabilizando los subsidios

que reciben esas actividades (implícita y explícitamente) y ni los déficits en el

cumplimiento de la legislación ambiental que causan impactos significativos

sobre el medio ambiente.

La pecuaria es, como señalizado, responsable por más de 70% de la

deforestación ocurrida en Amazonia. De acuerdo con el Instituto Brasileño de

Geografía y Estadística del gobierno brasileño, de 1990 a 2008 el rebaño de

la región pasó de 21,1 millones a 71,4 millones de cabezas. Ese crecimiento

es impulsado por diversos factores: bajo precio o uso gratuito de la tierra

(generalmente tierra pública ocupada ilegalmente), crédito subsidiado y mano

de obra barata o en condiciones análogas a la esclavitud.

Las áreas deforestadas en Amazonia abrigan, generalmente, extensas

haciendas de ganado en la cuales se practica una pecuaria extensiva de baja

productividad que avanza sobre áreas protegidas (Reserva Legal y Áreas de

Preservación Permanente), causando una severa degradación, principalmente

cuando se analiza bajo la óptica biológica, pues, según estudio elaborado por

el Instituto del Hombre y Medio Ambiente de la Amazonia, en conjunto con el

Banco Mundial, Amazonia presenta algunas peculiaridades, tales como: suelos

pobres, lluvias en exceso en aproximadamente 80% de la región, atributos

suficientes para tornar, del punto de vista puramente económico, cualquier

emprendimiento agropecuario tradicional inviable13.

Respecto a la agricultura, los problemas no son menores. La expansión del

agronegocio ha ocurrido, por lo general, sin respetar la legislación forestal a

través de la implantación de monocultivos intensivos, altamente dependientes

de agrotóxicos y fertilizantes.

Es importante observar que la opción por el monocultivo se ha constituido

como una estrategia del agronegocio para reducir costos y aumentar la

producción, que hoy responde por una tercera parte del PBI y 42% de las

exportaciones en Brasil. Sin embargo, como destacan los periodistas Safatle




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y Pardini: “La fuerza del agrobusiness es solo una parte de la historia. Falta

contabilizar las pérdidas socio-ambientales”.14 Según Guilherme Delgado,

economista del Instituto de Investigación Económica Aplicada de Brasil, citado

en el artículo, “el agronegocio brasileño mezcla la modernidad técnica con el

atraso de las relaciones sociales”. Avisan que aún existen en el país 3,6 millones

de familias rurales en situación de extrema pobreza, viviendo con menos de un

dólar per cápita al día. Ese contingente se está excluyendo, pues la agricultura

de gran escala genera poco empleo y causa un éxodo rural que los centros

urbanos no son capaces de absorber con dignidad. Es decir, además del pasivo

ambiental, debido a que el monocultivo no respeta la Reserva Legal, existen

otras repercusiones de orden social que deben considerarse.

Según Feltran-Barbieri y Kassai (2008): “el pasivo ambiental tangible

generado por la inexistencia de las Reservas Legales puede ser superior a R$

112 millones en las regiones estudiadas, pudiendo llegar a R$ 16 mil millones

si se sobrepasan a todo el dominio del Cerrado, casi 0,5% del PBI brasileño

del 2006. Ese pasivo no contabiliza las pérdidas intangibles de biodiversidad

y demás servicios ambientales, pero solamente las externalidades sufridas

por la población generadas en el agrobusiness.”

Se agrega que, además del gigantesco pasivo ambiental generado por la

actividad, se trata de negocio muy expuesto a la competición internacional y

con el flanco abierto para la creación de barreras no tarifarias, como resultado

del incumplimiento de la legislación ambiental y de la utilización de trabajo

esclavo.

3. lA cOntRIbUcIón del deRecHO bRASIleñO pARA UnA ecOnOMíA veRde: peRSpectIvAS

Entre los países megadiversos, Brasil ocupa posición de destaque,

con más de 13,2% del número total de especies del planeta, excepcional

disponibilidad hídrica y la mayor reserva forestal del planeta, entre otros

atributos naturales.

No se pueden ignorar las amenazas que existen sobre esa diversidad

de biomas y ecosistemas, como resultado, principalmente, de la expansión

de la frontera agrícola elaborada en confronto con la legislación ambiental

existente, que causa pérdidas económicas por la pérdida de recursos naturales

explotados de forma predatoria y perjuicios ecológicos con la erosión de la

biodiversidad.

Sin embargo, desde la Constitución Federal de 1988, se desarrolló amplio

marco regulatorio capaz de compatibilizar el crecimiento económico con la

sostenibilidad, siendo seguro que Brasil detiene las condiciones para ejercer

14. Safatle y Pardini (2004).




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un fuerte protagonismo en esa transición en dirección a una economía verde,

caracterizada principalmente por la baja emisión de carbono.

En la Constitución Federal están garantizados algunos principios que

deben orientar no solamente la actuación del poder público, sino también del

sector empresarial y de la sociedad civil, destacándose el reconocimiento del

derecho fundamental al medio ambiente ecológicamente equilibrado, asociado

al deber del poder público y de la colectividad de defender y preservar ese

derecho. Ese deber se complementa con el reconocimiento de la defensa del

medio ambiente como principio que debe informar el orden económico, y con

la definición de una lista de tareas constitucionalmente atribuidas al poder

público para garantizar la efectividad del derecho reconocido en el art. 225 de

nuestra Carta Magna.

Entre las principales normas que ofrecen las bases para el desarrollo

sostenible, en nuestro país, figuran el Código Forestal (Ley nº 4.771/65),

la Ley de la Política Nacional del Medio Ambiente (Ley 6.938/81), la Ley de

la Acción Civil Pública (Ley nº 7.347/85), la Ley de la Política Nacional de

Recursos Hídricos (Ley nº 9.433/97), la Ley que instituye el Sistema Nacional

de Unidades de Conservación (Ley nº 9.985/00), la Ley de Política Nacional

de Residuos Sólidos (12.305/10) y la Ley de Política Nacional de Cambios

Climáticos (Ley 12.187/09).

Especialmente en esta última, están definidos algunos principios, objetivos y

directivas para la transición hacia una economía verde, en la cual el desarrollo

pueda concretizarse en bases sostenibles con justicia socio-ambiental. En ese

sentido, destaca la referida ley: “los objetivos de la Política Nacional de Cambios

Climáticos deberán estar en conformidad con el desarrollo sostenible con el

objetivo de buscar el crecimiento económico, la erradicación de la pobreza y

la reducción de las desigualdades sociales” (párrafo único del art.4º).

En esa tarea, el gran desafío continúa siendo el de aumentar el nivel de

implementación de esas normas, principalmente del Código Forestal, que se

muestra hábil en contener el avance de la frontera agrícola sobre ecosistemas

frágiles, pero que enfrenta gran resistencia en el medio ruralista. En ese

sentido, es preocupante el esfuerzo del sector ruralista en el Congreso Nacional

para adaptar el Código Forestal a los deseos de expansión del agronegocio

en los remanentes de bosque y Cerrado aún existentes, eliminando la

protección jurídica de los activos forestales existentes, en el sentido contrario

del esfuerzo gubernamental para reducir las emisiones provocadas por las

deforestaciones.

Igualmente preocupante es la posición incierta del gobierno brasileño que,

por un lado, presenta ambicioso plan para reducir las emisiones de carbono y,

por el otro lado, no parece determinado a ejercer una política ambiental eficaz,

manteniendo un presupuesto ínfimo para los órganos ambientales mientras




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apuesta en obras altamente impactantes como las de la central hidroeléctrica

de Belo Monte o la pavimentación de las carreteras federales BR 163 (Cuiabá/

Santarém) y BR 319 (Manaus/Porto Velho), entre otras.

Esa contradicción se exterioriza en la desestructuración de los órganos

ambientales y en la falta de voluntad política para implementar una gestión

eficiente del medio ambiente, haciendo que la impunidad, en los casos de

infracciones ambientales, continúe siendo la regla: las multas aplicadas

por los órganos ambientales no se pagan y pocos contaminadores se

responsabilizan civil y criminalmente por los daños que causan, característico

de la “irresponsabilidad organizada” descrita por Ulrich Beck.

Además de la superación de esos factores limitantes, deben agregarse

nuevos mecanismos al esfuerzo de contención de la deforestación y valorización

de la producción sostenible. Por eso, la utilización de instrumentos como REDD,

el pago por servicios ambientales y la cobranza por el uso del agua constituyen

experiencias que apuntan la necesidad de estructuración jurídica de un sistema

de gestión ambiental que combine la utilización de instrumentos económicos

con la previsión de sanciones y procedimientos eficaces para la reparación y

compensación de daños causados al medio ambiente.

Es importante registrar que, aunque las acciones implementadas para

contener los cambios climáticos se hayan concentrado en la reducción de las

emisiones asociadas a la quema de combustibles fósiles, la deforestación y la

degradación de las selvas están actualmente en el centro del debate porque

constituyen causas significativas del calentamiento global, en la medida en que

responden, en conjunto, por 17,4% de las emisiones globales de gases del

efecto invernadero (más de la tercera parte de las emisiones de los países en

desarrollo) y, también, porque la reducción de esas emisiones puede obtenerse

por un costo menor que las demás fuentes de emisiones (Irigaray, 2010).

De esa forma, nuestro país detiene un patrimonio natural inigualable y

una base jurídica capaz de permitir la transición hacia una economía verde.

Pero, esos valores deben concretarse en términos de consciencia social,

amparados por una actuación política que pueda configurar un Estado de

Derecho Ambiental.

5. cOnSIdeRAcIOneS fInAleS

La transición hacia una economía verde presupone justicia ambiental y

mejora de las condiciones de vida de la población. De esa forma, es prioritario

que las políticas públicas enfrenten la pobreza y promuevan un crecimiento

inclusivo y permitan a todos y todas una participación más activa en el proceso

de crecimiento económico y del compartimiento de sus beneficios, por medio

de la reducción de la desigualdad y la inclusión social, que no es una tarea

difícil en Brasil, donde el hambre y la desnutrición no se deben a la escasez




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de producción de alimentos, pues la agricultura nacional produce más que lo

suficiente para satisfacer las necesidades de la población brasileña.

De la misma forma, están puestas las condiciones para la adecuación de las

actividades económicas a los nuevos estándares de sostenibilidad delineados

por la legislación brasileña, considerando la vocación agropecuaria y el notable

desarrollo agroindustrial del país los últimos años.

Sin embargo, el avance legislativo aún repercute tímidamente en el campo.

Hay un déficit significativo en la implementación de esas leyes que tienen

carácter simplemente simbólico, pues siguen no siendo respetadas sin mayores

consecuencias, además de enfrentar la resistencia de sectores que apuestan

en el aumento de la productividad de forma insostenible, es decir, sin considerar

el costo ambiental.

Ese embate entre el mantenimiento de una legislación rigurosa y

su flexibilización tiene como escenario el gran debate global sobre las

consecuencias de los cambios climáticos y de las medidas de mitigación y

adaptación necesarias.

En ese contexto, Brasil, que asumió compromisos internacionales de

reducción en sus emisiones, principalmente aquellas resultantes de las

deforestaciones ilegales y quemadas, corre riesgo de ver una escalada en el

avance de la deforestación, en caso ceda a las presiones para flexibilizar su

ley forestal.

Revertir ese cuadro presupone, por lo tanto, no solo medidas de mando

y control y ajustes de la administración ambiental en el sector forestal, sino

también medidas económicas que permitan el realineamiento de incentivos

económicos en favor de la conservación de los activos forestales y la

estructuración de una economía de base forestal con el fomento de medios

de subsistencia alternativos atractivos para la población que depende de esos

recursos (Irigaray, 2010).

Entre los instrumentos económicos, el pago por los servicios ambientales

prestados por el bosque desempeña un papel relevante en la construcción

de alternativas para contener la deforestación y la degradación de esos

ecosistemas. En ese sentido, la implementación de una política de REDD en

Brasil se revela una alternativa consistente, a causa de la magnitud de las

emisiones de la deforestación y el bajo costo de reducción de esas emisiones,

desempeñando un papel muy importante en la estrategia global de reducción

de emisiones de gases de efecto invernadero (Myers, 2009).

Infelizmente, la exigencia de la utilización sostenible de los recursos

naturales, en nuestro país, aunque constitucionalmente garantizada, todavía no

logró encontrar en la política ambiental mecanismos consistentes que permitan

su real implementación. Eso ocurre porque la exigencia de una administración

que considere la capacidad de soporte de los ecosistemas y no comprometa




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la disponibilidad de los mismos para las generaciones futuras se trata de meta

que solamente se torna concreta si se articula con otras políticas públicas,

especialmente económicas, orientadas a la misma finalidad.

Además, ningún país consigue producir y mejorar su calidad ambiental sin

que el poder público consiga impedir prácticas insostenibles e incentivar las

buenas conductas ambientales y el uso sostenible de los recursos naturales.

Para eso, nuestro país necesita superar ese cuadro de vulnerabilidad

institucional y fortalecer la implementación del marco regulatorio existente,

integrando principalmente las políticas agropecuarias con la protección del

medio ambiente, como condición para garantizar la transición hacia una

economía verde.

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1. Profesor Asociado del Programa de Postgrado en Ciencias Sociales en Desarrollo, Agricultura y Sociedad, de la Universidad Federal Rural de Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ), coordinador de la Maestría Profesional en Prácticas de Desarrollo Sostenible (PPGPDS/UFRRJ), coordinador de la línea de investigación en Biodiversidad, Recursos Naturales y Culturales e investigador del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología en Políticas Públicas, Estrategias y Desarrollo (INCT-PPED), past president de la International Society for Ecological Economics (ISEE), consejero de la Sociedad Brasileña de Economía Ecológica (ECOECO) y colaborador de Amigos da Terra-Amazônia Brasileira.

mecanismos de mercado para una economía verdePETER H. MAY1

ARgUMentOS A fAvOR de UnA ecOnOMíA veRde

Para lograr una economía verde es necesario garantizar la reducción del uso

de materiales y energía en el proceso de producción, a fin de que la sociedad

pueda prosperar sin necesariamente crecer (Daly, 1996; Jackson, 2009; Victor,

2008). Por otra parte, los actores sociales marginados de los beneficios del

capitalismo moderno — a causa de la mala distribución de la riqueza — pueden

alcanzar niveles más altos de consumo sin agotar el capital natural. Por lo

tanto, las metas, aparentemente contradictorias, de decrecimiento en el Norte

y de “verdeamiento” del crecimiento (con equidad) en el Sur constituyen la

base para un diálogo propositivo acerca de un futuro sostenible y configuran

la plataforma de debate de la cumbre Río+20.

El tema tratado en esta breve contribución analiza el siguiente interrogante:

¿hasta qué punto se puede recurrir a los mecanismos de mercado para

garantizar la transformación necesaria en el uso de los recursos naturales?

Más concretamente, ¿cómo promover un cambio impulsado por las fuentes

renovables y el vertido de residuos de modo que sean convertidos en materia

prima y no en desperdicio?

Este análisis puede parecer contradictorio, porque propone un camino

diametralmente opuesto al que históricamente moviliza a los agentes

económicos que buscan maximizar su retorno. Además, hoy es ampliamente

reconocido que el mercado ha impulsado, paulatinamente, a los agentes

económicos hacia el crecimiento — basado en el rápido agotamiento de los

recursos naturales y en la generación de contaminación — y la ampliación de

la brecha entre ricos y pobres intra e inter-países. Este trabajo está alineado

con la perspectiva contemporánea que reconoce que los mecanismos de

mercado tienen límites, lo que abre espacio al discurso estructurado en la

economía medioambiental.

En este capítulo, presentaremos una introducción a algunos de los

principales argumentos de la economía medioambiental, tanto los relativos a

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Mecanismos de mercado para una

economía verde

Peter H. May

la regulación de los bienes públicos, como los que se proponen para resolver

los efectos nefastos de la economía moderna. Tales argumentos ponen en tela

de juicio la superioridad relativa de los mecanismos de mercado adoptados

en muchos países como el mecanismo más eficiente para garantizar la

provisión de los servicios ambientales. En este sentido, examinamos el pago

por servicios ambientales (PSA) y su aplicación, de manera complementaria a

los mecanismos de mando y control relativos a la reducción y reversión de las

emisiones de carbono, en particular en el caso de la deforestación en países

tropicales (REDD+).

InStItUcIOneS QUe Se OcUpAn de lA geStIón del MedIOAMbIente

¿Qué instituciones tiene la sociedad para guiar y respaldar la transición hacia

una economía verde? Antes que nada, se debe reconocer que el mercado es

sólo una de las varias instituciones constituidas por las sociedades humanas

para administrar las relaciones de intercambio y producción (North, 1990).

En muchos casos, el mercado puede no ser la institución más apropiada

para inducir un cambio en la trayectoria tecnológica, aunque la trayectoria

esté definida por el despilfarro y el uso de materias primas no renovables,

debido al hecho de que el mercado no tiene en cuenta los bienes públicos

(Vatn, 2010). Por lo tanto, ¿en qué condiciones sería aceptable apropiarse de

la eficiencia asignativa del mercado para imprimir un propósito “verde” a los

procesos económicos?

Un primer paso sería la selección de políticas más adecuadas, lo que

implica la diferenciación entre los instrumentos disponibles, que van desde la

regulación — basada en patrones físicos — hasta criterios basados únicamente

en la acción de individuos que actúan en su propio interés y responden a las

leyes de la oferta y la demanda. Entre los dos extremos hay una serie de

opciones con diferentes grados de dependencia de las fuerzas del mercado,

cuya conveniencia y eficacia en relación con la regulación de las actividades

económicas, en un contexto de restricciones medioambientales, han sido objeto

de numerosos estudios (véase Seroa da Motta, Ruitenbeek et al., 1996).

Los criterios para la selección del mecanismo adecuado difieren cuando se

parte de la perspectiva de la economía ecológica. Desde ese punto de vista,

podemos clasificar los instrumentos para la gestión de los recursos naturales

de acuerdo con dos variables principales: (1) la importancia (insustituibilidad)

relativa del recurso en cuestión, y (2) su resiliencia (capacidad para recuperarse

del estrés o la degradación). Estas dos variables muestran, sin recurrir a artificios

de valoración a través del mercado, las limitaciones biofísicas de la intervención

humana. Aquellos casos en los que la biota tiene poca capacidad para soportar

perturbaciones y, al mismo tiempo, está compuesta por especies endémicas

(o cultivos amenazados), son candidatos perfectos para la aplicación de las

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reglas de “santuario”, es decir, es allí donde debe restringirse rigurosamente

el acceso y el uso de los recursos. Como la extinción es irrevocable, no hay

forma de reemplazar a pueblos o especies cuya supervivencia depende del

mantenimiento de ecosistemas intactos.

En el otro extremo, los recursos naturales resilientes (cuyas pérdidas

asociadas con el proceso de agotamiento/modificación son menos relevantes),

imprimen un cierto sentido al uso de la eficiencia asignativa del mercado, ya que

proporciona recursos, a través de premios o incluso reforzando conductas más

limpias. Esto permite la creación de mercados para la negociación de cupos

adicionales de derechos para emitir contaminantes, por ejemplo. Entre ambos

extremos se encuentran las restricciones intermedias, como es el caso de las

cuotas de pesca o del tamaño de malla que es permitido en las redes (King,

1994). La ubicación específica de los límites entre las diferentes formas de

intervención no es mensurable y es necesario adaptar el manejo en respuesta

a las diferentes características evolutivas de los ecosistemas en análisis.

Lamentablemente, existen dificultades para la elaboración de políticas

eficaces debido a la incertidumbre y a la falta de conocimiento sobre la

resiliencia de los ecosistemas y los puntos de inflexión o umbrales asociados

a los cambios en estos sistemas. En una primera evaluación, parece prudente

pecar por exceso de precaución, puesto que las consecuencias involuntarias

o imprevisibles de las actividades humanas pueden redundar en pérdidas

irreversibles, provocando daños al propio bienestar humano (Ring y Schroter-

Schlak, 2011). En este sentido, una respuesta relativa a la formulación de

políticas más adecuadas para luchar contra la pérdida de biodiversidad debe

contemplar instrumentos que puedan proteger un estándar mínimo de seguridad

(Ciriacy-Wantrup, 1952) de conservación de biodiversidad, con independencia

de la eficiencia potencial de los instrumentos económicos disponibles, que, en

suma, se basan en la relación coste/beneficio. La regulación directa (mando y

control o M+C), el establecimiento de áreas protegidas, zonas de exclusión para

la pesca o la prohibición del uso de determinados productos o sustancias (por

ejemplo, OMG) que podrían ejercer un impacto negativo sobre la diversidad

biológica, son componentes clave en estos contextos.

En una etapa intermedia, en función de la incertidumbre y falta de

conocimiento sobre los límites, puede ser indicado el establecimiento de

regímenes de comercio de derechos apoyados en el principio de cap and

trade (establecer el límite superior para la producción o utilización de un

determinado recurso o de la emisión de contaminantes derivada de dicha

producción, y después comercializar el excedente o la falta con relación a ese

límite superior). Estos regímenes imponen un límite total a la explotación de

especies o hábitats, dejando la distribución dentro de ese límite en manos del

mercado y, por lo tanto, combinan la eficiencia en la distribución del esfuerzo de

conservación con la seguridad del límite máximo. El surgimiento del mercado


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2. Se observa que los costes de transacción dependen, según Williamson (1979, 1985), de la frecuencia de las transacciones, del grado de especificidad de la transacción y del nivel de incertidumbre inherente a la transacción.

de carbono sigue este camino. Si no hubiera un límite fijado por regulación, no

habría incentivo para buscar formas de reducir costes a través de un mercado

estructurado de derechos de emisión.

La aparición de mercados de servicios ambientales debe su inspiración

teórica al trabajo seminal de Ronald Coase, de 1960, que estableció que un

punto “óptimo” de degradación ambiental debe ser identificado bajo el imperio

de la ley a través de la interacción de los agentes interesados en negociar

derechos de uso de los recursos ambientales. En este mundo construido

hipotéticamente, la responsabilidad jurídica de cada agente en una negociación

es definida y acatada obligatoriamente. El punto de equilibrio se lograría a través

de la libre negociación entre los agentes. Los que se sintieran perjudicados

en una negociación recibirían una compensación mayor que el mínimo que

aceptarían para renunciar al nivel deseado. La solución sería simétrica si la

parte perjudicada por la degradación del medioambiente fuese responsabilizada

y tuviera que pagar algo al causante de los daños para que este desistiese

de provocarlos.

Sin embargo para lograr el óptimo económico a través de una solución

negociada, el teorema de Coase señala que el coste de transacción2 tendría

que ser nulo. Por consiguiente, habrá negociación si los beneficios exceden los

costes de llegar a una solución negociada, de lo contrario, no habrá solución,

lo que también implicaría, según Coase, una solución de equilibrio, ya que se

logra una solución de menor coste. En este sentido, se argumenta que, si no

hay negociación es porque el status quo es mejor que incurrir en los costes de

buscar una solución. Del mismo modo, la existencia de externalidades sería

considerada como un punto óptimo y por lo tanto, el poder público no tendría

por qué intervenir.

Es evidente que el problema, en este tipo de solución, es la premisa de que

la información es asimétrica entre los actores involucrados en la negociación;

en definitiva, los contaminadores son por lo general pocos y saben cuántas

emisiones producen y cuánto están dispuestos a invertir en su mitigación. Los

afectados son muchos, están desorganizados, no tienen información sobre

el origen o las características de los daños que sufren y no tienen recursos

fácilmente movilizables para llevar los contaminadores a la justicia o, aunque

sea, a la mesa de negociaciones. Aquí falta no solo “el poder para ejercer el

saber” (Lewontin, 1992), sino que también falta a los agentes el saber necesario

para ejercer el poder.


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pAgO pOR SeRvIcIOS AMbIentAleS

Aunque la mayoría de los ensayos de los mecanismos de mercado se centran

en los problemas relativos a la contaminación, hay un gran movimiento en favor

del uso de este instrumento como un medio para estimular la participación

de los propietarios rurales en el esfuerzo colectivo para la conservación de la

biodiversidad, el agua y la reserva de carbono de los bosques. Así, en lugar

de responsabilizarlos por las emisiones que producen al deforestar y enviarlos

al banquillo de los acusados, son tratados como potenciales proveedores

de servicios ambientales. Esta interacción estimula la participación de los

propietarios rurales, ya sea sugiriéndoles que se abstengan de usar los

bosques para fines productivos, o incentivándoles a que incorporen mejores

prácticas de uso del suelo y, como consecuencia, reduzcan las emisiones. Esta

gran negociación coaseana es lo que conocemos como Pago por Servicios

Ambientales (PSA).

Uno de los principales pensadores sobre el tema (Wunder, 2005) describe

el PSA como cualquier transacción que implica al menos un comprador, un

vendedor y un servicio ambiental contingente en el pago entre las partes. Por

lo tanto, habrá condiciones para una negociación en el caso de que el coste

de proveer el servicio más los costes de transacción para hacer la negociación

sean inferiores al beneficio socio-ambiental obtenido conjuntamente por los

compradores (ya sean locales o mundiales). En este caso, el problema es que

son muchos los que obtienen los beneficios de los servicios ambientales, por

lo que algunos pueden sacar provecho de los esfuerzos ajenos, minando el

incentivo para contribuir. Por lo tanto, cuando la información es asimétrica, los

costes de transacción tienden a ser nuevamente altos. Es decir, el mercado

está plagado de defectos para negociaciones de este tipo.

Por otro lado, hay problemas de inseguridad en los contratos: en el mercado

de carbono, por ejemplo, el agente comprador es el único responsable del

cumplimiento de lo establecido con el vendedor de los créditos de carbono con

reducciones en las emisiones. En este caso, es ventajoso para el vendedor

de créditos deforestar y luego decir “qué pena, la quema en el campo vecino

se descontroló”. Es problema del comprador buscar una fuente alternativa

de carbono, o secutirizar para cumplir sus obligaciones de reducción. Por

eso, en el único mercado regulado de carbono que involucra a los países en

desarrollo — el asociado al Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) — se

encuentran principalmente proyectos que implican la reducción de emisiones

en la fuente, por lo general, proyectos que implican cambio de fuentes de

energía o modificación de procesos industriales y no proyectos relacionados

con bosques o cambios de uso del suelo. Es el problema del riesgo moral.

Hay tres soluciones para el problema del riesgo moral en los contratos de

PSA. La primera es la internalización: el comprador del beneficio ambiental

promueve la provisión de servicios ambientales como parte de su propio


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negocio. Las empresas multinacionales pueden reducir las emisiones en una

región de baja eficiencia y acreditar internamente las ganancias en otra filial.

En muchos casos, se usa otra solución, cada vez más adoptada, de

PSA. El Estado asume la responsabilidad, ya sea avalando el pago o, en

última instancia, pagando los beneficios ambientales (Veiga y May, 2010).

Los principales programas nacionales de PSA en América Latina (Costa

Rica y México, por ejemplo) adoptan este procedimiento, ya que los actores

económicos carecen del marco institucional necesario para mediar en las

negociaciones entre compradores y proveedores de servicios. En Brasil, la

remuneración de servicios ambientales a particulares está prohibida, debido a

la ausencia de esta figura en la legislación, lo que, en última instancia, requiere

la participación de empresas, cooperativas o asociaciones en el proceso, con

sus respectivos costes de transacción. De esta forma quedan diluidos los

ingresos del proveedor.

El último caso se refiere a la acción voluntaria de los actores del sector

privado. En estos casos, es suficiente la validación por un tercero, que certifique

el cumplimiento del objeto del contrato en términos de reducción de emisiones y

otros aspectos, tales como la inclusión del proyecto en los procesos de desarrollo

local y regional o la conservación de la biodiversidad y el agua. La certificación

independiente es una forma de regulación “sin la participación del Estado”,

en la que hay mediación en la relación entre productores y consumidores, y

se establecen reglas que comprueban — a través de un adecuado grado de

confianza — que los procesos productivos cumplen criterios de sostenibilidad

(Kaechele, May et al., 2011). La proliferación de normas independientes de

certificación, en especial las relacionadas con articulaciones promovidas por

ONGs, constituyen la verdadera importancia de esta validación por terceros, ya

que se hace urgente crear un mecanismo para superar uno de los principales

obstáculos a la atracción de recursos destinados a los mercados de servicios

ambientales. Desde el 2009, el 96 % del volumen de CO2 comercializado en

proyectos forestales ya eran objeto de certificación independiente (Hamilton,

Chokkalingam et al., 2009).

“betteR Redd tHAn deAd?”La cuestión de la reducción de la deforestación, como objetivo de las

negociaciones, se ha impuesto en el marco regulatorio global en la construcción

de una agenda post-Kioto, debido a la falta de opciones capaces de lograr las

metas establecidas.

Brasil — que no es muy atractivo para la inversión en la reducción de las

emisiones de otros sectores, en virtud de que ya son relativamente “verdes”—

es uno de los mayores emisores de gases de efecto invernadero debido a la

continua deforestación. Aunque se negó, durante años, a negociar con los


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3. Se trata de la presencia de ganado en propiedades ilegales (por lo general, en tierras públicas).

países del Norte cuestiones relacionadas con la ocupación de sus fronteras,

Brasil, sin duda, ha decidido no entrar como un paria en las negociaciones

del nuevo acuerdo climático y, por lo tanto, se comprometió en Copenhague,

en 2009, a recortar drásticamente la deforestación a lo largo de los próximos

años. El compromiso incluye una disminución del 80 % en la deforestación

de la Amazonia y del 50 % en el Cerrado, tomando como base de referencia

los 10 años anteriores. Este acuerdo fue facilitado porque, desde el máximo

alcanzado en 2005, la tasa de deforestación ha disminuido, y llegó en 2010 a

un nivel casi un 70 % por debajo del máximo. Pero todavía hay una superficie

considerable de deforestación anual a ser combatido. Gran parte de las nuevas

áreas deforestadas se deben a la expansión de los pastos destinados al

ganado vacuno en los municipios que tienen escasa capacidad de gobernanza

ambiental.

En las Conferencias de las Partes (COP) y, en particular, desde la COP 12,

celebrada en Nairobi (2006), el tema de la “deforestación”, que siempre había

sido postergado debido a cuestiones de soberanía nacional, comenzó a llamar

cada vez más la atención. En la COP 15 de Copenhague (2009), se decidió

disponibilizar considerables recursos para evitar la deforestación a través

de transferencias voluntarias entre países del Norte y del Sur. Los recursos

se destinan a acciones desarrolladas por países que buscan promover la

Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques (REDD).

También se incluyen acciones complementarias cuya finalidad es mejorar y

restaurar las funciones del ecosistema de los bosques tropicales (REDD+).

La reducción de la deforestación desde el 2005 ha elevado al Brasil a una

posición prominente en las negociaciones climáticas. Según el gobierno la

reducción fue el resultado de un gran esfuerzo de fiscalización de infractores

y de retirada de “ganado pirata”3 de áreas protegidas. A cambio, el gobierno

de Noruega se ha comprometido a donar a Brasil un total de mil millones de

dólares a lo largo de diez años, que se depositarán en el Fondo Amazonia,

estipulado por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil

específicamente para la financiación a fondo perdido de medidas que refuercen

la fiscalización municipal y la regularización de las propiedades, a fin de

estimular un uso más sostenible de los recursos naturales.

Sin embargo, según el análisis de entidades ambientalistas, la reducción

de la deforestación también puede reflejar la disminución de los precios de

las commodities agropecuarias y la repercusión de la crisis de los mercados

financieros a partir de 2008. De acuerdo con algunos de estos analistas, sería

mejor establecer instrumentos para compensar a aquellos que potencialmente

deforestarían, usando las herramientas de PSA, en vez de concentrar todos

los recursos en regulación. La pregunta sigue en abierto: ¿para actuar en


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pro de las metas de reducción de la deforestación se debe dar prioridad a los

mecanismos de mercado o a los de M+C? Si son de mercado, ¿cuánto sería

necesario pagar? ¿Cuál es el coste para la sociedad, los actores económicos

afectados y las comunidades que dependen de los recursos forestales para

su sustento? ¿Quién se beneficia?

En este desafío, Brasil está respaldado por la ley vigente de uso del suelo,

que se basa principalmente en M+C. El Código Forestal, en las sucesivas

reediciones de Decretos Presidenciales desde 1998, permite la modificación

de la vegetación autóctona para uso productivo únicamente en un 20 % en las

propiedades de la Amazonia, y en un 65 % en las del Cerrado. El resto tiene

que conservarse como Reserva Legal. El problema es que pocos cumplen el

Código que, a pesar de todo, está siendo bombardeado por grupos de diputados

que representan a los terratenientes (PL 00740/2011 del sustitutivo de la Ley

4.771, a cargo del diputado Aldo Rebelo). Por otra parte, en los últimos años,

se implementaron con cierto éxito programas estatales destinados a fortalecer

las exigencias del Código Forestal, basados en la concesión de licencias

ambientales (últimamente en el catastro ambiental) de uso del suelo rural. La

concesión de licencias — en las que se indican los lindes de cada propiedad, la

ubicación de las reservas y las Áreas de Preservación Permanente —, cuando

se combina con la vigilancia por satélite de los cambios de uso del suelo y la

fiscalización in situ, permite comprobar si, en la práctica, se obedece el Código.

Este aparato instrumental hace que Brasil sea, con diferencia, uno de los

pocos países que tienen capacidad de monitorizar y fiscalizar la deforestación,

pudiendo así tener acceso a los fondos prometidos por los países del Norte

a título de REDD.

Una ventaja del Código Forestal, que todavía muchos estados no han

aprovechado es que sirve como límite máximo (cap), ya que establece la

superficie máxima de cada propiedad que se puede modificar, lo que facilita

la aplicación de mecanismos de mercado que pueden compensar a los que

cumplen la ley. De acuerdo con la posición de los productores agropecuarios,

ellos necesitarían algún incentivo para restaurar las áreas deforestadas

indebidamente y demandan recursos para cubrir el coste de oportunidad de

retirarse de las zonas de producción, además de alguna compensación por

los beneficios proporcionados a los demás miembros de la sociedad mediante

la restauración de las funciones de los ecosistemas. Otros argumentan que

los productores agropecuarios ya han recibido voluminosos incentivos para

deforestar y que ahora deben cumplir la ley, como mínimo aceptable, y que

solo aquellos que ya cumplen el Código Forestal deben ser recompensados

por el PSA.

A pesar de las discusiones y de variados ejercicios para calcular cual sería

el coste de la reducción de la deforestación, todavía no se ha llegado a un

consenso sobre la mejor manera de estructurar las instituciones para regular la


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provisión de bienes públicos. Una revisión de la experiencia con instrumentos

económicos y M+C aplicados a la conservación de la biodiversidad (Ring y

Schroter-Schlak, 2011) sugiere que la mejor manera, en términos de coste-

eficacia, es una combinación (mix) de instrumentos basados en la regulación.

En este sentido, el fortalecimiento del Código Forestal (y no su debilitamiento)

debe servir como base sobre la cual puedan florecer innovaciones institucionales

en Brasil.

Llegamos a la conclusión de que los instrumentos de mercado, tales como

los relacionados con el PSA y REDD+, deben asumir un papel importante en

la transición hacia una economía verde. Este papel debe ser mediado por

una regulación que defina los criterios de acceso y control sobre los recursos

naturales, que se refleje en límites biofísicos respaldados por la ciencia y por

una amplia consulta previa a las poblaciones que dependen de tales recursos

para su subsistencia. A partir de los parámetros establecidos de esta forma,

es posible, en circunstancias específicas, aprovechar la eficiencia asignativa

del mercado para servir de base a las otras instituciones de la sociedad.

REFERENCIASCiriacy-Wantrup, S. V. (1952). Resource conservation: economics and policies. Berkeley,

California: University of California Press.Coase, R. H. (1960). The problem of social cost. Journal of Law and Economics, 3

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Beacon Press.Hamilton, K., Chokkalingam, U. et al. (2009). State of the forest carbon markets; taking

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environmental governance. In Shleuter, I. R., Instrument mixes for biodiversity policies. Leipzig: Policymix Project.

King, D. M. (1994). Can we justify sustainability? New challenges facing ecological economics. In Jansson, M. H., Folke, C. y Costanza, R., Investing in natural capital; the ecological economics approach to sustainability. Washington: Island Press.

Lewontin, R. C. (1992). Biology as ideology: the doctrine of DNA. Nueva York: HarperPerennial.

North, D. C. (1990). Institutions, institutional change, and economic performance. Cambridge; Nueva York: Cambridge University Press.

Ring, I. y C. Schroter-Schlak (2011). Instrument mixes for biodiversity policies (draft). Leipzig: Helmholz Institute.

Seroa da Motta, R. y Ruitenbeek, J. et al. (1996). Uso de instrumentos econômicos na gestão ambiental da América Latina e Caribe: lições e recomendações. Rio de Janeiro: IPEA.

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1. Instituto de Investigación Económica Aplicada de Brasil (IPEA), Rio de Janeiro, abril de 2011.2. Técnico de Planificación e Investigación del Instituto de Investigación Económica Aplicada de

Brasil (IPEA) y miembro de los 3er y 5º Informes del IPCC.

Valoración y determinación de precio de los recursos ambientales para una economía verde1

RONALDO SEROA DA MOTTA2

IntROdUccIón

El concepto de economía verde significa que el crecimiento económico puede

estar basado en inversiones en capital natural y, por lo tanto, la estructura de

la economía cambia hacia los sectores/tecnologías “verdes” o “limpios” que

van sustituyendo los sectores/tecnologías “sucios” o “tradicionales”. El informe

“Hacia una economía verde: guía para el desarrollo sostenible y la erradicación

de la pobreza”, producido por el Programa Para el Medio Ambiente de las

Naciones Unidas (UNEP, 2011), trata de demostrar que esa transformación

puede alcanzarse sin pérdidas de renta y empleo e, incluso, con reducción

de la pobreza.

Esa tarea de apreciación del capital natural impone la necesidad de

responder a, por lo menos, dos preguntas, que son:

(i) ¿Cuánto vale un recurso ambiental? y

(ii) ¿Qué instrumento debemos usar para capturar ese valor?

Otro reciente informe “The Economics of Ecosystems and Biodiversity”

(TEEB, 2011), por ejemplo, ofrece algunas estimaciones de los costos de los

ecosistemas y de la biodiversidad en escala global y ejemplos de cómo capturar

esos valores a través de instrumentos económicos. Como dice el informe,

estimar los valores asociados a los bienes y servicios ambientales y sus formas

de captura en el mercado es una tarea controvertida y compleja, pero aún así

los números resultantes terminan indicando oportunidades de generación de

renta y empleo a través del reconocimiento de los valores económicos de los

recursos naturales.

Es decir, para financiar las inversiones en capital natural, tenemos que

conocer su contribución económica y social y saber determinar su precio de

acuerdo con su contribución para el bienestar de la sociedad.

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Valoración y determinación de

precio de los recursos ambientales para una

economía verde

Ronaldo Seroa da Motta

3. Para una presentación más detallada de ese tema ver, por ejemplo, Hanley, Shogren y White (2007), Seroa da Motta (1988 y 2006), UNEP (2000a), Kolstad (2000), Freeman (1993) y Pearce y Turner (1990).

En la sección siguiente se discuten conceptos y técnicas y también sus

limitaciones, de la valoración de los bienes y servicios ambientales. En la

tercera sección analizamos las formas de determinación de precio de esos

bienes y servicios para la construcción de una Economía Verde. La última

sección termina con algunas consideraciones finales.

vAlORAndO bIeneS y SeRvIcIOS AMbIentAleS3

Si podemos identificar la necesidad de la calidad ambiental para garantizar la

maximización del bienestar, ¿por qué las políticas de crecimiento económico no

la incorporan desde su inicio? O mejor, ¿por qué el propio sistema económico

naturalmente no optimiza los usos de los recursos naturales?

De acuerdo con lo practicado por la teoría económica, el uso de recursos

naturales casi siempre genera economías externas negativas en el sistema

económico. Esas externalidades no son totalmente captadas en el sistema

de precios, porque la seguridad de los derechos de propiedad o uso de esos

recursos resultan en altos costos de transacción a causa de la dificultad técnica

o cultural de fijar derechos exclusivos y rivales. De esa forma, no es posible

establecer relaciones de intercambio entre esos derechos que garanticen el

uso óptimo de los recursos.

En resumen, esas dificultades técnica e institucional en definir derechos

de propiedad entre contemporáneos y generaciones presentes y pasadas

impiden la existencia de un mercado que señalice el valor del recurso o,

cuando ese existe, esas imperfecciones resultan en precios o costos de uso

que no reflejan el valor económico (o social) del recurso y, por lo tanto, su uso

introduce ineficiencia en el sistema económico. Es decir, el uso de los recursos

ambientales genera costos externos negativos intra e inter-temporales.

El valor económico o el costo de oportunidad de los recursos ambientales

normalmente no se observa en el mercado por intermedio del sistema de

precios. Sin embargo, como los demás bienes y servicios presentes en el

mercado, su valor económico deriva de sus atributos, con la peculiaridad de

que esos atributos pueden o no estar asociados a un uso.

El valor económico de los recursos ambientales (VERA) puede desplegarse

en valor de uso (VU) y valor de no uso (VNU) y se expresa de la siguiente

forma:

VeRa = (VuD + Vui + Vo) + Vedonde:

Valor de Uso Directo (VUD): valor que los individuos atribuyen a un recurso

ambiental por utilizarlo directamente, por ejemplo, en la forma de extracción,

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4. Beneficios in-situ.5. Beneficios ex-situ.

de visitación u otra actividad de producción o consumo directo. Por ejemplo,

extracción, turismo, recreación y actividades de investigación científica4;

Valor de Uso Indirecto (VUI): valor que los individuos atribuyen a un recurso

ambiental cuando el beneficio de su uso deriva de funciones ecosistémicas,

como, por ejemplo, la contención de erosión, control climático y protección de

manantiales5;

Valor de Opción (VO): valor que el individuo atribuye a la conservación de

recursos, que pueden estar amenazados, para usos directo e indirecto en

el futuro próximo. Por ejemplo, el beneficio resultante de terapias genéticas

con base en propiedades de genes aún no descubiertos de plantas en selvas

tropicales.

Valor de No Uso, Pasivo o Valor de Existencia (VE): valor que está disociado

del uso (aunque represente consumo ambiental) y deriva de una posición

moral, cultural, ética o altruista en relación a los derechos de existencia de

otras especies que no la humana o de otras riquezas naturales, aunque no

representen uso actual o futuro a nadie. Un ejemplo claro de este valor es la

gran movilización de la opinión pública al salvamento de los osos panda o las

ballenas incluso en regiones en que la mayoría de las personas nunca podrá

estar o hacer ningún uso de su existencia.

Existe también otra forma de clasificar el valor económico del recurso

ambiental por su capacidad de generar flujos de servicios ecosistémicos, tal

como se estableció en el “Millenium Ecosystem Assessment Report” (MEA,

2005), que categoriza o tipifica los servicios ambientales en servicios de

provisión, control, soporte y culturales de la siguiente forma:

Servicios de abastecimiento: que generan consumo material directo como,

por ejemplo, alimentos, agua, fármacos y energía.

Servicios de regulación: que controlan las funciones ecosistémicas como,

por ejemplo, secuestro de carbono, descomposición de los residuos sólidos,

purificación del agua y del aire y control de pestes.

Servicios de apoyo: que dan soporte a las funciones ecosistémicas como,

por ejemplo, formación de suelo, fotosíntesis y dispersión de nutrientes y

semillas.

Servicios culturales: que generan consumo no material en las formas cultural,

intelectual, recreacional, espiritual y científica.

El cuadro a continuación presenta y relaciona esas taxonomías.



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Valor de uso Directo

Bienes y servicios ambientales asignados directamente de la explotación del recurso y consumidos hoy

Servicios de abastecimiento y regulación

Valor de uso indirecto

Bienes y servicios ambientales generados de funciones ecosistémicas y asignados y consumidos indirectamente hoy

Servicios de regulación, apoyo y culturales

Valor de opción

Bienes y servicios ambientales de usos directos e indirectos por asignarse y consumirse en el futuro

Servicios de abasteci-miento, regulación, apoyo y culturales aún no descubiertos

Valor de existencia

Valor não associado ao uso atual ou futuro e que reflete questões morais, culturais, éticas ou altruísticas

Serviços culturais

Valor

Servicios relacionados

Existe aún en la literatura, alguna controversia con relación a que el valor

de existencia representa el deseo del individuo de mantener determinados

recursos ambientales para que sus herederos (generaciones futuras) puedan

aprovechar sus usos directos e indirectos (bequest value o valor de legado).

Ese es un tema conceptual que de cierta forma es irrelevante en la medida

en que, para la valoración ambiental, el desafío consiste en admitir que los

individuos atribuyen valor a recursos, aunque no los utilicen.

Los usos y no usos de los recursos ambientales encierran valores, los cuales

necesitan medirse para tomar decisiones informadas respecto a usos y no

usos diversos e incluso cuando presentan conflictos, es decir, cuando un tipo

de uso o de no uso excluye, necesariamente, otro tipo de uso o no uso. Por

ejemplo, el uso de una playa para dilución de alcantarillado excluye (o por lo

menos limita) su uso para recreación.

Verificados esos usos y no usos y sus respectivos servicios ambientales,

es posible entonces realizar su valoración, cuya metodología se presentará

a continuación.

Los métodos de valoración económica del medio ambiente son parte

del marco teórico de la microeconomía del bienestar y son necesarios en

la evaluación de los costos y beneficios sociales cuando las decisiones de

inversiones públicas afectan el consumo de la población y, por lo tanto, su

nivel de bienestar.

taxonomía general del valor económico del recurso ambiental

Valor económico del recurso ambiental

Valor de Uso Valor de No-Uso



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El lector podrá ahora evaluar, con más clareza, el grado de dificultad para

encontrar precios de mercado (adecuados o no) que reflejen los valores

atribuidos a los recursos ambientales. Esa dificultad es mayor en la medida

en que pasamos de los valores de uso a los valores de no uso. En los valores

de uso, los usos indirectos y de opción presentan, a su vez, mayor dificultad

que los usos directos.

Como tratamos de demostrar hasta ahora, la tarea de valorar económicamente

un recurso ambiental consiste en determinar cuanto mejor o peor estará el

bienestar de las personas debido a modificaciones en la cantidad de bienes y

servicios ambientales, ya sea en la asignación por uso o no.

De esa forma, los métodos de valoración ambiental corresponderán a este

objetivo en la medida en que sean capaces de captar esas distintas cuotas

de de valor económico del recurso ambiental. Sin embargo, de acuerdo con

lo que se discutirá a continuación, cada método presentará limitaciones en

esta cobertura de valores, la cual estará casi siempre asociada al grado de

sofisticación (metodológica y de base de datos) exigido, a las hipótesis sobre

comportamiento del individuo consumidor y a los efectos del consumo ambiental

en otros sectores de la economía.

Teniendo en vista que ese balance será casi siempre pragmático y decidido

de forma restringida, es responsabilidad del analista que valora explicitar, con

exactitud, los límites de los valores estimados y el grado de validez de sus

mediciones para la finalidad deseada. De acuerdo con lo que será discutido

a continuación, la adopción de cada método dependerá del objetivo de la

valoración, de las hipótesis asumidas, de la disponibilidad de datos y del

conocimiento de la dinámica ecológica del objeto que se está valorando.

Los métodos de valoración aquí analizados se clasifican de la siguiente

forma: métodos de la función de producción y métodos de la función de

demanda.

Métodos de la función de producción: métodos de la productividad marginal

y de mercados de bienes sustitutos (reposición, gastos defensivos o costos

evitados y costos de control).

Si el recurso ambiental es un insumo o un sustituto de un bien o servicio

privado, esos métodos utilizan precios de mercado de este bien o servicio

privado para estimar el valor económico del recurso ambiental. Así, es posible

estimar los beneficios o costos ambientales de las variaciones de disponibilidad

de esos recursos ambientales para la sociedad.

Con base en los precios de esos recursos privados, generalmente admitiendo

que no se alteran frente a esas variaciones, se estiman indirectamente los

valores económicos (precios sombra) de los recursos ambientales cuya variación

de disponibilidad se está analizando. El beneficio (o costo) de la variación de

la disponibilidad del recurso ambiental se determina por el resultado de la



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cantidad variada del recurso multiplicado por su valor económico estimado. Por

ejemplo, la pérdida de nutrientes del suelo causada por deforestación puede

afectar la productividad agrícola. O la reducción del nivel de sedimentación

en una cuenca, a causa de un proyecto de revegetación, puede aumentar la

vida útil de una usina hidroeléctrica y su productividad.

Métodos de la función de demanda: métodos de mercado de bienes

complementarios (precios hedónicos y del costo de viaje) y método de la

valoración contingente.

Esos métodos asumen que la variación de la disponibilidad del recurso

ambiental altera la disposición de pagar o aceptar de los agentes económicos

en relación a ese recurso o su bien privado complementario. De esa forma, esos

métodos estiman directamente los valores económicos (precios sombra) con

base en funciones de demanda para esos recursos derivadas de (i) mercados

de bienes o servicios privados complementarios al recurso ambiental o (ii)

mercados hipotéticos construidos específicamente para el recurso ambiental

en análisis.

Utilizando funciones de demanda, esos métodos permiten captar las medidas

de disposición por pagar (o aceptar) de los individuos relativas a las variaciones

de disponibilidad del recurso ambiental. Con base en esas medidas, se estiman

las variaciones del nivel de bienestar por el exceso de satisfacción que obtiene

el consumidor cuando paga un precio (o nada paga) por el recurso menor que

lo que estaría dispuesto a pagar. El excedente del consumidor es, entonces,

medido por el área por debajo de la curva de demanda y por sobre la línea de

precio. De esa forma existirán variaciones del excedente del consumidor frente

a las variaciones de disponibilidad del recurso ambiental. Así, el beneficio (o

costo) de la variación de disponibilidad del recurso ambiental será dado por

la variación del excedente del consumidor medida por la función de demanda

estimada para ese recurso. Por ejemplo, los costos de viaje de las personas

para visitar un parque nacional pueden determinar una aproximación de la

disposición por pagar de éstos en relación a los beneficios de recreación del

parque.

Esas medidas de disposición por pagar pueden también identificarse en

un estudio que cuestiona, junto con una muestra de la población, valores

de pago de un impuesto para inversiones ambientales en la protección de la

biodiversidad. Identificando esas medidas de disposición por pagar, podemos

construir las respectivas funciones de demanda.

Note que esos dos métodos generales pueden, de acuerdo con sus hipótesis,

estimar valores ambientales derivados de funciones de producción o de

demanda con base en la realidad económica actual. En la medida en que esos

valores (costos o beneficios) puedan ocurrir a lo largo de un periodo, entonces

será necesario identificar esos valores en el tiempo. Es decir, identificar valores



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6. Sería una medida del producto interno neto (PIN) de una economía que representa el PBI menos el consumo de capital.

7. Ver, por ejemplo, Seroa da Motta (1995 y 1998b) para una discusión detallada de cómo aplicar técnicas de valoración en Cuentas Ambientales y algunas estimaciones de consumo de capital en Brasil.

8. Para una discusión más amplia ver, por ejemplo, Hanley, Shogren y White (2007), Seroa da Motta (2006), UNEP (2000b), Kolstad (2000) y Pearce y Turner (1990).

resultantes no solamente de las condiciones actuales, sino también de las

condiciones futuras. La prospección de las condiciones futuras podrá realizarse

con escenarios alternativos para minimizar su alto grado de incertidumbre. De

cualquier forma, los valores futuros tendrán que ser descontados en el tiempo,

es decir, calcularse sus valores presentes y, para ello, hay que utilizar una tasa

de descuento social. Esa tasa es diferente de aquella observada en el mercado

a causa de las imperfecciones en el mercado de capitales y su determinación

no es trivial, aunque pueda afectar significativamente los resultados de un

análisis de costo vs beneficio.

En el contexto ambiental la complejidad es aún mayor. Por ejemplo, debido

a su posibilidad de agotamiento, el valor de los recursos ambientales tiende

a crecer en el tiempo, si admitimos que su uso aumenta con el crecimiento

económico. Como estimar esa escasez futura y traducirla en valor monetario

es un tema complejo que exige un determinado ejercicio de futurología. De

esa forma, algunos especialistas sugieren el uso de tasas de descuento

menores para los proyectos donde se verifican beneficios o costos ambientales

significativos o agregar las inversiones necesarias para eliminar el riesgo

ambiental. Así se considera que los costos y beneficios ambientales serán

adecuadamente valorados y deben utilizarse escenarios con valores distintos

para la tasa de descuento para evaluar su indeterminación.

Esa complejidad también se reflejará cuando se elabore un Sistema Nacional

de Cuentas Ambientales para medir la renta nacional (PBI) deducida de cuánto

la economía “consumió” (depreciación) o “invirtió” (apreciación) en capital

natural.6 En niveles desagregados, las Cuentas Ambientales se aproximan de

un análisis de costo-beneficio, donde el PBI refleja una medida del beneficio

y el consumo de capital natural representa el costo. Por ello, los conceptos y

técnicas de valoración serán los mismos discutidos aquí7.

En resumen, la elección de uno u otro método de valoración económica

del medio ambiente depende del objetivo de la valoración, de las hipótesis

consideradas, de la disponibilidad de datos y del conocimiento científico

respecto a la dinámica ecológica de dicho objeto.

deteRMInAndO el pRecIO de lOS bIeneS y SeRvIcIOS AMbIentAleS8

Aunque la internalización de las externalidades ambientales aumente la

eficiencia del sistema, estos beneficios se perciben de forma diferente por



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los agentes económicos y se dispersan en el tiempo. Es decir, afectan la

distribución intra e inter-temporal de la renta. Entonces ¿cómo podemos

internalizar ese valor en el sistema de precios para que sus usuarios perciban

ese valor?

La teoría económica propone que, para corregir esa falla de mercado

(“tragedia de los comunes”), sean esos derechos de uso definidos de tal forma

que el intercambio de ellos por medio del mercado establezca un precio de

equilibrio que represente el costo social de esos recursos.

Esa posibilidad puede ocurrir en la forma de una cobranza por el uso

del recurso natural o con la creación de mercados. Es decir, instrumentos

económicos que señalicen precios que reflejen el costo de oportunidad social

del recurso y que, por lo tanto, interioricen el precio correcto del recurso en el

sistema económico.

Note que el aumento de eficiencia de un instrumento económico está

asociado a heterogeneidad de costos de control o uso entre los agentes

económicos. Esa diferenciación de costo flexibiliza las decisiones individuales

cuando son tomadas comparando el valor de cobranza o del derecho de emisión

o uso con los costos de control o uso. Eso lleva a que los usuarios con menor

costo realicen más control por costos menores que la cobranza u obtengan

ingresos vendiendo derechos.

Sin embargo, esos aumentos de eficiencia pueden no ser anulados por

altos costos de transacción (de información o implementación), ya sea en la

cobranza o en la creación de mercados. Cuando ocurre eso, la introducción

de instrumentos económicos debe ser evitada.

cObRAnzA

Teóricamente existe un impuesto pigouviano equivalente al daño ambiental

marginal que permitiría alcanzar el óptimo económico de la degradación. Esa

nomenclatura se debe al economista Arthur Cecil Pigou, que lo formuló por

primera vez en la década del 20 en el siglo pasado.

Ese impuesto adopta el criterio del nivel óptimo económico de uso del recurso

cuando externalidades negativas, como, por ejemplo, los daños ambientales,

son internalizadas en el precio del recurso tanto en los procesos productivos

como en los de consumo. Después que este nuevo precio de la externalidad

es determinado e impuesto a cada usuario, agregado a su precio de mercado,

cada nivel de uso individual se altera y también el nivel de uso agregado.

Los nuevos niveles, de ese modo, reflejarían una optimización social de ese

uso, porque ahora los beneficios del uso se contrapesan por todos los costos

asociados a él, es decir, cada usuario paga exactamente el daño generado por

su uso. La determinación de ese impuesto no existe en la práctica teniendo



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9. En su concepción ex-ante el usuario percibe el pago del daño antes del acto de uso. Su formulación ex-post está más asociada a la reparación de daño por medios judiciales después que su uso haya generado el daño.

10. En la literatura económica este precio adoptaría la “regla de Ramsey”, así denominada en asociación a su primer proponente.

en vista las dificultades de medición precisa de los daños ambientales, como

lo discutimos en la sección anterior.

Luego el nivel ideal de uso se determina en el proceso político de los agentes

sociales afectados y de ahí se derivan los pagos por el uso del recurso natural.

En esos casos, el precio económico puede ser definido en dos tipos: precio

de inducción y precio de financiación; cada uno con un criterio distinto que

genera valores también distintos, pero ambos están orientados a reducir las

externalidades negativas.

Precio de inducción: el nuevo precio del recurso se determina para alcanzar

un determinado nivel agregado de uso considerado técnicamente adecuado (y

no un ingreso agregado). Se determina de tal forma que la suma de la alteración

individual inducida de uso resulte en el nuevo nivel agregado deseado. De esa

forma, su determinación tiene que basarse en simulaciones para identificar

como los individuos alterarían su comportamiento de uso del recurso frente a los

precios. El precio de inducción estaría asociado al “principio del contaminador/

usuario pagador”9.

Por ejemplo, sería el caso de una cobranza por el agua para inducir una

reducción agregada de su uso de x% o una tasa que incentive un aumento

de certificación en Y%.

La determinación de un precio de inducción está basada en las funciones

de demanda o de costo de cada usuario, diferenciando los precios de forma a

inducir a los usuarios en el agregado a juntos alcanzar un nivel de uso deseado.

De esa forma, la regla general para esa diferenciación de precios sería un

precio mayor para los usuarios más sensibles a precios (mayor elasticidad-

precio). Eso porque esos usuarios serían aquellos a reducir más el uso por

cada unidad monetaria adicional en el precio.

Precio de financiación: adopta el criterio de nivel ideal de financiación en

el cual el precio se determina para obtener un nivel de ingreso deseado. De

esa forma, el precio de financiación está asociado a un nivel de presupuesto

predeterminado y no a un nivel deseado de uso del recurso. Su aplicación está

asociada al “principio del protector receptor”, como, por ejemplo, cobranza por

el uso del recurso para generar un ingreso necesario para una determinada

inversión en una unidad de conservación o gasto para pagos por servicios

ambientales.10

Al contrario del precio de inducción, la regla general para diferenciación de

precios sería un precio menor para los usuarios más sensibles a precios (mayor

elasticidad-precio). Eso porque esos usuarios serían aquellos a reducir más



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11. “Grandfather system”.

el uso por cada unidad monetaria adicional en el precio y, por consiguiente,

reduciendo el ingreso.

En resumen, con el precio de financiación se trata de alcanzar una meta

de ingreso agregada y el precio de inducción, en vez de objetivar un ingreso

total, trata de alterar el nivel de uso individual. Cualquiera que sea su forma,

el instrumento económico representa siempre un precio económico de las

externalidades negativas.

cReAcIón de MeRcAdOS

La otra posibilidad de determinación de precio es la creación de un mercado

de derechos transaccionales de uso o contaminación.

En esos mercados se distribuyen o venden derechos de uso o contaminación

que en conjunto no sobrepasen los niveles de uso o contaminación deseados.

Después de realizar esa asignación inicial, niveles de uso o de contaminación

superiores a las cuotas individuales tendrían que obtenerse por transacciones

de esos derechos entre los usuarios/contaminadores. Por ejemplo, el usuario/

contaminador que tenga un costo alto de control tendrá un incentivo para

comprar cuotas de aquellos con costos menores.

Note que es la ausencia de (o dificultad de determinar) derechos completos

de propiedad de los recursos ambientales que torna su uso menos eficiente. En

caso fuera posible la especificación de los derechos completos, una negociación

entre los usuarios podría ocurrir de forma que se priorizaran los usos de mayor

retorno (más eficientes), es decir, los intercambios de derechos en el mercado

inducirían a que los usuarios de mayor beneficio de uso (o menor costo) fueran

aquellos que pagaran más por esos derechos. Los términos de la negociación

serían con base en los costos y beneficios percibidos por las partes.

Sin embargo, para que se realice un mercado de derechos será necesario

que los derechos de propiedad sean bien definidos y que haya un gran número

de participantes comprando y vendiendo con diferentes costos y beneficios.

Por otro lado, un mercado institucionalizado, diversificado y atomizado de esa

forma requiere un apoyo institucional y legal más sofisticado. De esa forma, es

necesario prestar atención a estos tres principales condicionantes:

a) asignación inicial: la asignación inicial de esos derechos podrá realizarse

de forma (i) neutra en la proporción del nivel actual de uso o contaminación11;

(ii) con criterios distributivos donde hay mayor asignación para determinados

segmentos de la sociedad; y, en ambos casos, esa asignación tanto puede

ser gratuita o a través de subastas que permitan la generación de ingresos.

En el caso de la subasta cada usuario/contaminador pagaría por las cuotas de

acuerdo con su valor para su actividad. En el caso de la distribución gratuita,



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12. Oligopolios o oligopsonios.

habrá un tema distributivo por enfrentarse, pues esos derechos serían en

realidad fuente de costos y beneficios de sus titulares.

b) información imperfecta: el poder público y los usuarios/contaminadores

no estarían perfectamente informados sobre el nivel de uso o contaminación

del recurso y sus costos. De esa forma, los costos de transacción de esos

derechos serían altamente elevados y el nivel de transacciones sería más bajo

y, por lo tanto, menos eficiente. Aunque esa imperfección pueda ser minimizada

utilizando mercados futuros, la administración de ese sistema es compleja para

implementarse de forma amplia en regiones de gran extensión y con una alta

diversidad de usuarios/contaminadores; y

c) poder de mercado: los usuarios o contaminadores con poder de mercado12

tenderían a manipular la compra de derechos para la creación de barreras al

ingreso de competidores (o competición regional) o para realizar arbitrajes de

precio con el objetivo de obtener ganancias anormales. Esas imperfecciones

pueden minimizarse con límites de uso o emisión por usuario o restricción de

transferencias, aunque su administración sería también compleja al exigir una

amplia gama de informaciones de los principales usuarios.

En resumen, la determinación de precio del recurso ambiental genera un

dividendo inmediato para la sociedad al aumentar la eficiencia ambiental.

Pero hay también un aumento de eficiencia adicional, un segundo dividendo,

con la posibilidad de mejorar la eficiencia económica de la tributación con la

sustitución de ingresos de tributos con distorsiones sobre el consumo y capital

por los ingresos resultantes de los tributos ambientales o provenientes de los

ingresos de derechos de uso.

De esa forma, una reforma tributaria en la cual se introduce una tributación

ambiental y sus ingresos se utilizan para financiar reducciones en los demás

tributos genera el denominado dividendo doble. En ese caso, ese reciclaje fiscal

permitiría un tributo ambiental de ingreso neutro que reduce la degradación

ambiental y mejora la eficiencia de la economía al reducir la carga tributaria

con distorsión.

cOnSIdeRAcIOneS fInAleS

Una evaluación ecológica debe anteceder cualquier iniciativa de aplicación

de criterios económicos, pues ella es crucial para determinar cómo los servicios

ambientales están correlacionados con los niveles de stock de capital natural.

De esa forma, el uso del criterio económico exige claridad de los impactos

ecológicos (físico-químicos y biológicos) que dirigen su aplicación.

Una limitación adicional al uso del criterio económico está asociada a la

determinación del descuento en el tiempo de los costos y beneficios, pues



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13. Una versión más simplificada de ese modelo es una matriz insumo-producto donde las elasticidades de sustitución son nulas. En un modelo de equilibrio general se abandona esa hipótesis con estimaciones específicas de elasticidades para cada actividad, aunque las funciones de producción y consumo adopten los coeficientes técnicos de una matriz.

14. Como ocurre generalmente, por ejemplo, en los impactos de cambios del clima, donde los análisis casi siempre usan esos modelos.

la forma y el valor de esa tasa de descuento dependen de hipótesis sobre el

crecimiento futuro del consumo y alteraciones futuras en las preferencias de los

individuos. Ese ejercicio de capturar valores asociados a generaciones futuras

lleva un grado de incertidumbre y, por lo tanto, no pueden estimarse de forma

determinista. De esa forma hay que considerar un análisis de sensibilidad de

los resultados en distintas tasas de descuento.

Es necesario también identificar la sensibilidad de diversos modelos

estadísticos distintos en las estimaciones de impactos ecológicos, así como

en su medición económica.

Finalmente, es importante destacar que la magnitud del impacto ambiental en

un sector específico puede ser significativa de forma a afectar otros sectores en

su cadena productiva. Es decir, si hay evidencias que efectos intersectoriales

son significativos, hay que considerar esas relaciones sectoriales en la

economía, que son captadas con modelos de equilibrio general13. No siempre

los impactos tienen esa extensión14, pero es importante destacar que esos

modelos de equilibrio general requieren una alta sofisticación estadística y de

base de datos.

La valoración y determinación de precio de los recursos ambientales

no identifican solamente costos y beneficios totales, sino también, si no

principalmente, cómo ellos se distribuyen en el interior de la sociedad (i.e., quién

le está haciendo frente a los costos y quién está recibiendo los beneficios).

Ese proceso de valoración y determinación de precio es muy importante,

porque orienta a los tomadores de decisión a encontrar también formas de

conciliar otras alternativas que armonicen esa distribución de ganancias y

pérdidas y, a partir de eso, construir consensos y estimular participación, apoyo

y compromiso entre los diversos reguladores económicos en la construcción

de las bases de una economía verde.

REFERENCIAS

Freeman, A.M. (1993). The measurement of environmental and resource values. Washington: Resources for the Future.

Hanley, N., Shogren, J. F. y White, B. (2007). Environmental economics in theory and practice. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2a. ed.

Kolstad, C. D. (2000). Environmental economics. Oxford: Oxford University Press.

MEA (2005). Millennium ecosystem assessment, general synthesis report. Washington: Island Press.

Pearce, D. W. y Turner, K. R. (1990). Economics of natural resources and the environment. Nova York: Harvester Wheatsheaf.



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Seroa da Motta, R. (coord.) (1995). Contabilidade Ambiental: Teoria, Metodologia e Estudos de Casos no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA.

Seroa da Motta, R. (1998a). Manual para valoração econômica de recursos ambientais. Brasília: Ministério do Meio Ambiente.

Seroa da Motta, R. (1998b). Sustainability principles and depreciation estimates of natural capital in Brazil. In Faucheux, S; O’Connor, M. y van Straaten, J (eds.), Sustainable Development: Concepts, Rationalities and Strategies. Amsterdam: Kluwer Academic Publishers.

Seroa da Motta, R. (2006). Economia ambiental. Rio de Janeiro: FGV Editora.

TEEB (2011). The economics of ecosystems and biodiversity: mainstreaming the economics of nature: a synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB.


UNEP (2000a). Environmental valuation – a worldwide compendium of case studies. UNEP.

UNEP (2000b). Economic instruments for environmental management - A worldwide compendium of case studies. UNEP.



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1. Director de Relaciones Institucionales de la Federación Brasileña de Bancos.

el papel de las instituciones financieras en la transición hacia una economía verdeMÁRIO SÉRGIO VASCONCELOS1

El debate empezó a ganar cuerpo en la década del 70 y se intensificó al

cambio del siglo: debe haber un límite para el crecimiento, pues la economía

forma parte de un sistema, el planeta Tierra, cuyo equilibrio debe respetarse

en la explotación de sus recursos. La ruptura de ese equilibrio no le interesa a

nadie en largo plazo. Por eso, la gran frontera de la sostenibilidad quizás sea

responder cómo tomar esa realidad en cuenta en los modelos de negocios

de las empresas.

Y más: los buenos resultados de una empresa no garantizan la perennidad

del negocio. Más que la última línea de balance, cada vez más los inversionistas

y sociedad quieren saber qué fue necesario hacer para obtener esos resultados.

En otras palabras, la sostenibilidad es parte integral de la gestión y no un

simple anexo.

Para las instituciones financieras, la preocupación con el desarrollo

sostenible viene desde la década del 80. Sin embargo, en la década del 90

el tema obtuvo mayor repercusión, culminando con el lanzamiento de los

Principios de Ecuador, comentados a continuación. Desde ese momento, una

serie de compromisos voluntarios, autorregulaciones y regulaciones están

incentivando los bancos a asumir un papel sostenible e inserir conceptos de

sostenibilidad en su gestión.

En esta última década, las instituciones financieras brasileñas han adoptado

una serie de prácticas con el objetivo de incorporar elementos sostenibles

en sus actividades, transformando a Brasil en un caso único entre los países

emergentes, manteniendo programas y proyectos de mejora ambiental

relacionados a sus operaciones, promoción de la educación ambiental en

las comunidades y creciente participación de empleados especializados en

riesgos y oportunidades ambientales. Muchas de ellas ponderan aspectos

socio-ambientales en la concesión de crédito, promueven capacitaciones sobre

temas socio-ambientales relacionados a la gestión del negocio para auditorías

internas y a los gerentes de relación de diferentes segmentos, como mayorista,

gestión de activos y compliance. La capacitación de gerentes y analistas para

diseminar la política de riesgo socio-ambiental y promover la evaluación de

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El papel de las instituciones

financieras en la transición hacia una

economía verde

Mário Sérgio Vasconcelos

riesgos socio-ambientales en toda el área de crédito es otra práctica común.

Su objetivo consiste en instruir los equipos para identificar riesgos en grupos

económicos y sectores considerados críticos, como vinculado al petróleo,

químico, petroquímico, de celulosa y siderúrgico.

Los bancos en Brasil estuvieron atentos a los temas de responsabilidad

socio-ambiental a lo largo de la década y adhirieron de forma maciza a pactos

internacionales y nacionales. Esa adhesión está vinculada al posicionamiento

institucional de las empresas, al reconocimiento de la importancia de esos

pactos, a la postura ética, a la reputación y a la imagen. Algunos ejemplos

de esos compromisos, asumidos gradualmente y en escala variada por los

diversos bancos en Brasil, son:

• Principios de ecuador: fueron lanzados el 2002 por diez de los mayores

bancos de financiación de proyectos del mundo. Establecen criterios mínimos

para la concesión de crédito en proyectos que exijan inversiones superiores

a R$ 10 millones, garantizando que los proyectos financiados se desarrollen

de forma social y ambientalmente responsable;

• Pacto global: fue lanzado oficialmente por las Naciones Unidas en 2000.

Incentiva empresas a adoptar políticas de responsabilidad social corporativa

y sostenibilidad, orientando las organizaciones a redefinir sus estrategias y

acciones por medio de diez principios en las áreas de derechos humanos,

trabajo, medio ambiente y combate a la corrupción;

• united Nations environment Programme Finance initiative (unep Fi): se trata de una alianza entre PNUMA y el sector financiero global, firmada desde

1997, cuya misión es identificar y promover las mejores prácticas relacionadas

a la sostenibilidad. Todos los miembros firman una declaración por medio de

la cual se comprometen a integrar, cada vez más, el desarrollo sostenible a

sus operaciones;

• objetivos de Desarrollo del milenio (oDm): los Objetivos de Desarrollo del

Milenio (ODM) establecen compromisos aprobados entre líderes de 191 países

miembros de las Naciones Unidas el 2000. Son ocho los ODM: erradicar la

pobreza extrema y el hambre, lograr la enseñanza primaria universal, promover

la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer, reducir la mortalidad

infantil, mejorar la salud materna, combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras

enfermedades, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y fomentar una

asociación global para el desarrollo.. El esfuerzo colectivo debe garantizar,

hasta el 2015, el cumplimiento de esos objetivos;

• Principios para la inversión Responsable (PRi): una de las realizaciones

de UNEP/FI, en conjunto con el Pacto Global, fue la creación, el 2006, de

la declaración Principios para la Inversión Responsable (PRI, en la sigla en

inglés). Con esa iniciativa, el objetivo es que los inversionistas de todo el mundo

incorporen, voluntariamente, aspectos ambientales, sociales y de gobernanza

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corporativa en el momento en que realicen sus inversiones. Hasta abril del

2011, más de 850 instituciones de inversión se tornaron signatarias;

• Pacto empresarial por la integridad y contra la corrupción: lanzado el

2006 durante la Conferencia Internacional Ethos, el pacto contiene un conjunto

de sugerencias, directivas y procedimientos para adopción por las empresas

y entidades en su relación con el poder público;

• Pacto Nacional por la erradicación del trabajo esclavo en brasil: creado en mayo del 2005, es coordinado y monitoreado por el Instituto Ethos

de Empresas e Responsabilidade Social, por el Instituto Observatório Social,

por la ONG Repórter Brasil y por la Organización Internacional del Trabajo.

Su misión es implementar herramientas para que el sector empresarial y la

sociedad brasileña no comercialicen productos de proveedores que utilicen

trabajo esclavo;

• carbon Disclosure Project (cDP): es un requisito colectivo formulado

por un grupo de 534 inversionistas institucionales responsables por la

administración de un patrimonio estimado en US$ 64 trillones. El proyecto

fue idealizado para que empresas e inversionistas en todo el mundo tengan

acceso a informaciones sobre el impacto provocado por las emisiones de

gases de efecto invernadero y por los cambios climáticos en los resultados

de las compañías. El CDP es coordinado por una entidad sin ánimos de lucro

financiada por el Carbon Trust, del gobierno británico, y por un grupo de

fundaciones liderado por Rockefeller Foundation.

Protocolo Verde

Un paso más concreto en el compromiso de los bancos privados con las

finanzas sostenibles fue dado en abril del 2009, con la firma de un protocolo

de intenciones entre Federación Brasileña de Bancos (FEBRABAN) y el

Ministerio del Medio Ambiente de Brasil, conocido como Protocolo Verde.

Es fruto del esfuerzo común para adoptar políticas socio-ambientales

que sean precursoras, multiplicadoras, demostrativas o ejemplares de

prácticas bancarias y que estén en armonía con el objetivo de promover

el desarrollo sostenible.

Para construir e implementar una agenda común de sostenibilidad

en el sector, alineada a los principios y directivas del Protocolo Verde,

FEBRABAN, con el apoyo de la Fundación Getulio Vargas (FGV), empezó,

el 2009, la construcción de una matriz de indicadores de sostenibilidad

para las instituciones financieras. Además de crear índices propios, el

proyecto se inspirará en otras referencias existentes y reconocidas en el

mercado, como el suplemento sectorial para instituciones financieras de

“Global Reporting Initiative” (GRI), los indicadores Ethos/FEBRABAN y



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el cuestionario de evaluación del “Índice de Sostenibilidad Empresarial”

de la Bolsa de Valores, Mercancías y Futuros de São Paulo. Además de

la participación de los bancos asociados, ese proceso de construcción

colectiva cuenta con la colaboración de representantes de organizaciones

de la sociedad civil.

El objetivo es ofrecer una herramienta de gestión que determine

un diagnóstico del desempeño individual y sectorial, evaluando la

contribución de los bancos para la generación de riquezas bajo el punto

de vista de la sostenibilidad. Se pretende también que la matriz sirva de

instrumento de comunicación y de rendición de cuentas a la sociedad,

incluyendo el desarrollo de nuevos productos y servicios que contribuyan

para la transición rápida hacia una economía verde y más inclusiva.

Individualmente, los bancos deben confirmar su comprometimiento con

las directivas del Protocolo Verde. El 2009, se tornaron signatarios del

documento el Banco do Estado do Rio Grande do Sul, el BIC Banco, el

Banco Sofisa, el Banco Votorantim, el Bancoob, el BNP Paribas Brasil, el

Banrisul, el Bradesco, el Cacique, el Citi, el HSBC, el Itaú Unibanco, el

Safra y el Santander Brasil.

Varios bancos también ofrecen productos con enfoque en programas

de financiación, fondos de inversión y tarjetas de afinidad con anualidades

destinadas a ONGs que se dediquen al tema ambiental. Son emblemáticos

los fondos de acciones de empresas que componen el Índice de Sostenibilidad

Empresarial de la Bolsa de Valores de São Paulo y los programas de

financiación para conservación del medio ambiente y recuperación ambiental,

con el objetivo de regularizar y recuperar áreas de Reserva Legal y Áreas de

Preservación Permanente degradadas.

El desempeño de esos fondos “verdes” indica la eficacia y la competencia

de las empresas que adoptan prácticas sostenibles. El 2010, un año no muy

bueno para la bolsa, los fondos registrados como sostenibles y de gobernanza

en la Asociación Brasileña de las Entidades de los Mercados Financiero y de

Capitales (representante de 340 instituciones que actúan en los mercados

financiero y de capitales) presentaron una valorización de sus cuotas del orden

de 7,96%, para el 1,04% de valorización del Índice de la Bolsa de Valores.

En el área de crédito y financiación, se crearon nuevas líneas ambientales

para la financiación de reforestación, el desarrollo de sistemas agroforestales

y la inversión en energías renovables. Los bancos también ofrecen líneas

de crédito para la adquisición de máquinas y equipos con tasa de intereses

reducida a las empresas que deseen desarrollar procesos productivos más

limpios. Para la reducción del impacto ambiental, existen también programas

dirigidos a la descontaminación de cuencas hidrográficas, compensaciones



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ambientales, implantación y mantenimiento de unidades de conservación, uso

de biodiesel y producción orgánica.

Para evaluar y clasificar los riesgos socio-ambientales en las líneas de

negocios, la herramienta más utilizada por los bancos es el cuestionario

socio-ambiental, que incluye verificación de informaciones relacionadas a

compliance, exigencia de licencias ambientales y visitas in loco. Hay bancos

que profundizan esas evaluaciones por medio de análisis de los potenciales

riesgos socio-ambientales del cliente, sector o proyecto con la gestión de la

práctica por equipo especializado, que realiza el estudio de informaciones

públicas, con consultoría y auditoría independientes y, cuando necesario, con

asesoría técnica para la financiación de mejoras socio-ambientales.

Para garantizar que el cliente esté realmente cumpliendo las exigencias

socio-ambientales previstas en contrato, los bancos realizan auditorías

ambientales, visitas técnicas, evaluaciones de las propiedades, monitoreo de

las carteras de crédito y reevaluación de los proyectos. A pesar de todas esas

prácticas, el proceso de auditoría para políticas y riesgos socio-ambientales es

todavía un desafío del sector. La mayoría de los bancos no tiene verificación

con enfoque en sostenibilidad, pero tiene la intención de estructurarla los

próximos años. El objetivo es prevenir riesgos e incentivar la adopción de

mejores prácticas entre los clientes.

Algunos, sin embargo, ya desarrollan ese proceso para algunas líneas de

proyectos, con base en los Principios de Ecuador. El destaque es la aplicación

periódica de la política de riesgo socio-ambiental para el crédito persona

jurídica, con supervisión técnica del comité de auditoría interno y aplicación

de pruebas de efectividad. Los resultados de esas evaluaciones se reportan

a los principales ejecutivos, como los miembros del consejo administrativo y

del comité de sostenibilidad.

La capacitación y el comprometimiento de los profesionales en políticas

socio-ambientales es otro desafío para la incorporación y la evaluación de

criterios de sostenibilidad, tornándose meta estratégica de las áreas de negocio

de los bancos. Entre las principales iniciativas existentes están capacitaciones

conceptuales y de análisis de riesgo socio-ambiental para las gerencias de

relación, para las auditorías internas y para los analistas. Sin embargo, la

mayoría de los bancos tiene como meta ampliar la oferta de capacitaciones a

una parte mayor del público interno.

Es importante destacar que todo ese movimiento no es por “carácter

bondadoso”, porque el riesgo, la gestión del riesgo, es el centro del negocio

financiero. Y, el riesgo ambiental tiene impacto efectivo y creciente sobre los

cuatro grandes riesgos enfrentados por las instituciones bancarias – el riesgo

de mercado, el riesgo legal, operacional y, el más importante, que es el riesgo

de reputación. La reputación es, quizás, el mayor activo de empresas que

actúan en una actividad – la intermediación financiera – en que la confianza y



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la credibilidad son la diferencia entre la vida y la muerte. Basta recordar que crédito viene del latín credere, creer, confiar. En la última crisis, corrieron el mundo las imágenes de clientes acampados en las puertas del banco Northern Rock, de Gran Bretaña, recordando las fotos descoloridas de las antiguas corridas bancarias tan comunes en el siglo xIx e inicio del siglo xx. No es por acaso que una encuesta de la consultoría Accenture con altos ejecutivos de todo el mundo reveló que el 72% de los entrevistados destacaron la importancia de compromisos visibles y auténticos con la sostenibilidad como necesidad urgente, con el objetivo de reconquistar la confianza y reconstruir la reputación, debilitadas por la crisis financiera internacional.

Sin embargo, un ejemplo ilustra el tamaño del papel de las instituciones financieras como inductoras de buenas prácticas en los sectores en que invierten y aquellos que financian: los medios de comunicación, cada vez más, corresponsabilizan a los bancos por proyectos que financian, como el de la central hidroeléctrica de Belo Monte. Todo el mundo está mirando hacia Brasil y preguntándose: ¿Cómo se están tratando las comunidades locales e indígenas? ¿Cómo se están considerando los impactos ambientales? Y queda la siguiente pregunta: ¿Cómo las empresas que forman parte del consorcio están tomando las debidas providencias? Y, finalmente: ¿Cómo los bancos se están posicionando frente a todo eso?

Solamente por ese ejemplo podemos aquilatar la inmensa responsabilidad y cómo su postura proactiva será determinante. Principalmente cuando muchos mercados están siendo puestos en jaque actualmente. El modelo energético es un ejemplo y ya observamos cómo universidades, institutos de investigación y empresas están trabajando para encontrar nuevas tecnologías. La inclusión de la base de la pirámide también es un desafío y grandes y pequeñas organizaciones ya están posicionándose y ofreciendo soluciones innovadoras. Entre los muchos nuevos negocios que están surgiendo, seguramente tenemos embriones de grandes negocios que en 10 años serán muy rentables. Los bancos deben ser los propulsores de esas olas, entender cuáles son esas tendencias, fomentar, invertir y financiar ese tipo de negocio, induciendo el proceso de transición a una nueva economía.

Los liderazgos de las instituciones financieras tienen que estar listos para realizar ese cambio. Hoy Bloomberg y Reuters, por ejemplo, están creando mecanismos que ayudarán a los analistas a considerar las variables ambientales, sociales y de gobernanza. Pero es necesario más. Es necesario que cada banco conozca el impacto de su cartera de clientes y tenga un plan estratégico para realizar esa transición. Estar cercano a universidades o incubadoras, por ejemplo, ayudará a identificar las tendencias.

Todo esto para decir que no le corresponde más a los bancos un papel pasivo y de monitoreo, sino un papel activo, identificando emprendedores, tecnologías y nuevos modelos de negocios. Solamente de esa forma tendremos un remate de cuentas positivo para todas las partes.



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011 1. Rio de Janeiro, abril de 2011.

2. Técnico de Planificación e Investigación del Instituto de Investigación Económica Aplicada de Brasil y miembro de los 3er y 5º Informes del IPCC.

3. Investigadora del Centro de Estudios Integrados sobre Medio Ambiente y Cambio Climático de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (Centro Clima/COPPE/UFRJ) y miembro del 5º Informe del IPCC.

4. Esta sección se basó en Seroa da Motta (2011).5. La idea de compatibilizar crecimiento económico y naturaleza ya era un tema recurrente antes

de la publicación del informe Brundtland, pero fue ese el que tuvo más éxito en su formalización.

medición en las políticas de transición en dirección a la economía verde1

RONALDO SEROA DA MOTTA2

CAROLINA BURLE SCHMIDT DUBEUx3

IntROdUccIón

El informe “Hacia una economía verde: guía para el desarrollo sostenible y la

erradicación de la pobreza”, producido por el Programa Para el Medio Ambiente

de las Naciones Unidas (UNEP, 2011), trata de demostrar que el desarrollo

sostenible puede ser alcanzado sin pérdidas de renta y empleo y, mucho

menos, con aumento de la pobreza. De esa forma el informe modela los efectos

macroeconómicos (renta, empleo y consumo) de una economía verde.

Los resultados de los modelos de crecimiento adoptados en el informe

estiman que en mediano plazo (a partir de seis años) inversiones en capital

natural, por la magnitud de 2% del PBI mundial entre 2011-2050, generarían

un crecimiento de sectores limpios que compensarían las pérdidas de renta y

empleo de los sectores tradicionales que se contraen. Y que esas inversiones

también reducirían el nivel de pobreza de aquellos que dependen directamente

de servicios ambientales. El concepto economía verde no es sustitutivo al de

desarrollo sostenible, sino instrumental.

Financiar esas inversiones de forma sostenible exigirá reglamentación

con corte de subsidios perversos y determinación de precios de los bienes y

servicios ambientales, además de un sistema de indicadores ambientales.

En la sección siguiente discutimos cómo la teoría de la sostenibilidad incorpora

los principios de la economía verde. Por último, delineamos brevemente las

estrategias básicas para la construcción de una economía verde en Brasil.

SOStenIbIlIdAd y ecOnOMíA veRde4

El concepto de desarrollo sostenible surge formalmente en el informe

Brundtland (Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, 1987).5 Ese

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Medición en las políticas de transición

en dirección a la economía verde

Ronaldo Seroa da MottaCarolina Burle Schmidt Dubeux

6. Ver, por ejemplo, Dasgupta y Maller (1996) para un análisis sobre esta laguna en la literatura.7. Ver Hartwick (1977), Solow (1978) y Dasgupta y Heal (1979).

documento introdujo definitivamente la idea de que el desarrollo económico

debe realizarse sin comprometer el desarrollo económico de las generaciones

futuras.

De forma bastante simplificada, la novedad de ese tratamiento del desarrollo

sostenible está en la inserción de la dimensión ambiental en los modelos de

crecimiento económico.

La sostenibilidad del crecimiento económico siempre fue el tema central de

los modelos de desarrollo. Sin embargo, los modelos de desarrollo adoptados

por los países los últimos cincuenta años de la era de la planificación y de

la intervención gubernamental excepcionalmente se referían a los temas

ambientales como una restricción. La base natural de las economías en

planificación se consideraba como infinita, es decir, como un factor de capital

sin restricciones de escasez.

No obstante esa base natural estar intrínsecamente asociada a las ventajas

comparativas ocasionadas por las economías en su inserción internacional y

altamente asociada a las actividades de subsistencia de las clases más pobres

de la población, generalmente mayoritarias en los países en desarrollo, en la

literatura sobre desarrollo económico son pocas las referencias a los temas

ambientales.

A pesar de que la finitud de esos recursos coloque un impedimento en la

trayectoria de desarrollo adoptada y genere problemas sociales significativos,

la percepción de escasez no existía en la concepción de esos modelos.6

El concepto de desarrollo sostenible, aunque pueda tener muchas

descripciones y su utilización en los medios de comunicación generalmente

ocurra en contextos vagos, es posible ser discutido objetivamente de la misma

forma que se discute la sostenibilidad del crecimiento económico cuando se

considera la importancia de mantener en un nivel sin reducción los valores

de los activos de una economía. Es decir, la sostenibilidad de una economía

ocurre en la medida en que sus stocks de capital, que definen el flujo de bienes

y servicios futuros, se mantengan por lo menos constantes.

El tema actual de la sostenibilidad solamente introduce la necesidad de tratar

el capital natural de forma diferenciada del capital material. Una diferenciación

con semejante corte teórico y metodológico al de aquella que introdujo la teoría

del capital humano y tecnológico en esos mismos modelos.

Los modelos de crecimiento económico desarrollados en la década del 70,

que analizaban la optimización inter-temporal del uso de los recursos naturales

en la producción7, dependían de hipótesis sobre la esencialidad de los recursos

y sus impactos en el nivel de crecimiento de la economía.

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8. Es decir, los costos ambientales serían inferiores a los beneficios o la generación de renta resultante podría compensar o recuperar las pérdidas ambientales y añadir valor agregado a la economía.

9. Además de otras hipótesis restrictivas, tales como: valoración de capital en el tiempo y constancia de la tasa de descuento en el tiempo.

De acuerdo con Perrings et al. (1995), la esencialidad de los recursos

ambientales puede analizarse por el grado de complementariedad y de

sustitución entre el capital natural y el capital material dentro de las posibilidades

de producción y consumo de una economía. Es decir, la elasticidad de sustitución

entre esos dos tipos de capital define el grado de esencialidad. Cuanto mayor

es la elasticidad de sustitución, menos esencial será el recurso.

En los modelos tradicionales, se asume que esa elasticidad de sustitución

es mayor o igual a uno. Es decir, el nivel de stock de capital natural podrá

reducirse siempre y cuando la economía consiga realizar las inversiones

compensatorias en capital material.

Esa sería la conocida regla de Solow-Hartwick, en la cual la sostenibilidad

de una economía, entendida como la capacidad de la economía en mantener

un determinado nivel de consumo, se determinaría por la capacidad de evitar

que la renta generada en la explotación del recurso natural no renovable se

transforme totalmente en consumo presente. Para ello, bastaría reinvertir

parte de esa renta generada con la explotación de recursos naturales en la

formación de capital, ya sea material o natural, equivalente al consumo de

capital natural8.

Lo importante para la maximización del bienestar, de acuerdo con esos

modelos, es mantener los stocks totales de capital “constantes” a lo largo del

tiempo.9

De esa forma, los temas ambientales no se consideraban como relevantes

o restrictivos al crecimiento. Lo importante es la capacidad política de

inmovilizar parte de los ingresos resultantes de la explotación de esos recursos

naturales.

Sin embargo, la capacidad de generación de servicios de los ecosistemas

depende del mantenimiento de determinados componentes ecosistémicos,

tales como población y cadena alimenticia, dentro de límites específicos.

Después de sobrepasar esos límites, el sistema podrá entrar en colapso,

tornando nula su productividad. La definición de esos límites identifica los

límites del crecimiento y, por lo tanto, determina la trayectoria de sostenibilidad

de una economía.

De esa forma, es prudente identificar cuáles son los niveles mínimos de

seguridad o la capacidad de soporte de los recursos naturales que se están

asignando en la generación de renta.

Así, podemos definir el capital natural crítico como aquél en que el nivel de

consumo ya sobrepasó su capacidad de soporte y, por lo tanto, su productividad




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tiende a cero. En esos casos, la elasticidad de sustitución es inferior a uno y las

posibilidades de sustitución entre capital natural y material tienden a reducirse

cuando crece el producto.

En esos casos críticos, un nivel de stock de capital natural que disminuye

representa una trayectoria de no sostenibilidad y deben considerarse pérdidas

de bienestar. Por ello, el consumo de ese capital tiene que ser negativo, es

decir, debe ser apreciado y no depreciado.

El capital natural no crítico sería aquél en el cual el nivel de stock todavía no

alcanzó su capacidad de soporte. Sin embargo, eso no significa que ese capital

no presente un nivel mínimo de seguridad inferior al cual se torna crítico.

No obstante, el consumo de ese capital puede compensarse por inversiones

en capital material sin pérdidas de bienestar. Ya sea en inversiones de

recuperación de ríos, áreas contaminadas o en el control de esos impactos,

como en el caso de los cambios climáticos, con esfuerzos en mitigación y

adaptación.

La hipótesis de sostenibilidad muy débil, de “crecimiento económico sin

restricciones ambientales”, asume que las posibilidades de sustitución son

inagotables, siempre y cuando no disminuya el nivel de stock total de la

economía. En la otra extremidad, la hipótesis de sostenibilidad fuerte, de

“crecimiento cero”, asume que no hay más posibilidades de sustitución, pues

todas las formas de capital natural son críticas y no se admite ningún consumo

de capital natural.

En forma intermediaria estaría la hipótesis de sostenibilidad débil, que

distingue las formas críticas y no críticas de capital natural y determina

tratamientos diferenciados de acuerdo con el nivel crítico de stock identificado.

En ese enfoque, se admite también el progreso técnico como agente de

sostenibilidad cuando reduce la intensidad ambiental del consumo.

Finalmente, la sostenibilidad sería posible con mayor eficiencia ambiental

resultante de (i) modificaciones en los procesos de producción y en el diseño

del producto; (ii) modificaciones en la estructura de producción y consumo; y

(iii) reducción en el nivel de producción y consumo.

En ese espectro, la economía verde se caracterizaría por un aumento

continuo en el stock de capital natural, es decir, una apreciación y no una

depreciación. De esa forma sería posible tener niveles de intensidad más bajos

de materiales y contaminación por unidad de renta, que, a su vez, inducirían a

la “desconexión”/“desacoplamiento” o separación, de la actividad económica

de los impactos ambientales.

Esa propuesta representa que políticas económicas dirigidas al capital natural

pueden acelerar esa separación sin reducción en los niveles de consumo y

producción. De cierta forma, esta posibilidad se contrapone a aquella que




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011 10. Ver una revisión crítica de la EKC en Galeotti, Manera y Lanza (2009).

11. Tanto como o congestionamento e a baixa qualidade dos serviços de infraestrutura, os custos ambientais ineficientes da nossa economia também podem ser incluídos como parte do chamado “Custo Brasil”.

12. Essa hipótese se inicia no trabalho seminal de Ehrlich (1968), que introduz o conceito de risco ambiental devido à pressão populacional, no que ficou conhecido como a tese “neo-malthusiana”.

13. Ver, por exemplo, IPCC (2007).

admite que la separación ocurra de forma espontánea dentro del proceso de

crecimiento económico cuando la economía alanza un límite de renta (curva

ambiental de Kuznets – EKC, en la sigla en inglés)10.

Por ello, el desafío en la construcción de la economía verde es crear

capacidad institucional para la integración de las políticas ambientales a las

políticas económicas y un sistema de indicadores ambientales que sea capaz

de medir y monitorear los beneficios de las inversiones en capital natural.

eStRAtegIAS de gObeRnAnzA de UnA ecOnOMíA veRde

En las secciones anteriores vimos que, de acuerdo con los presupuestos

teóricos económicos, la apreciación del capital natural no reduce necesariamente

la eficiencia de la economía. O sea, el costo ambiental generado en la

explotación ineficiente de los recursos ambientales reduce las posibilidades

de crecimiento11.

Desafiando el juicio convencional, el costo ambiental no está asociado a la

pobreza, por el contrario, la pobreza es parte del costo ambiental. Es común

observar en la literatura referencias constantes a la presión poblacional sobre

el medio ambiente12 y que la pobreza agravaría la presión sobre la base natural

de esas economías y ampliaría la crisis ambiental. Evidencias de esa relación

positiva entre pobreza y degradación se han contestado en la literatura que

mide la relación entre renta y degradación basado en la hipótesis de la curva

ambiental de Kuznets (ver, por ejemplo, Heerink, Mulatu y Bulte, 2001) y la

de Justicia Ambiental (ver Acselrad, Herculano y Pádua, 2004 y Shepard y

Cobin-Mark, 2009).

Por ejemplo, el bajo consumo, en particular energético, de la población de

baja renta genera un nivel muy bajo de gases de efecto invernadero. Informes

del IPCC13, por otro lado, confirman que la falta de capacidad de renta de esa

población resultará en una baja capacidad de adaptación y ellos serán los que

más sufrirán con los impactos de los cambios climáticos.

Seroa da Motta (2004) mide la contribución por nivel de renta en la

contaminación hídrica y atmosférica en Brasil y evidencia que la alta

concentración de la presión de degradación a partir del estándar de consumo

de las personas más ricas agrega otro aspecto regresivo para la distribución

desigual de la renta en Brasil.




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14. Ver Seroa da Motta (1996) para una evaluación de un esfuerzo de generación de indicadores ambientales en Brasil.

15. Stiglitz, Sen y Fitoussi (2009), p. 9.

Es decir, la presión total de la degradación se debe principalmente al

estándar de consumo de las clases de renta más alta y el aflojamiento en el

control ambiental crea indirectamente un subsidio para el consumo de los ricos

a costa de los pobres.

Así, la distribución de los costos y beneficios del control ambiental debe

ser equitativa. Y, por último, tratamos de demostrar cómo la valoración y

la determinación de precios de los bienes y servicios ambientales pueden

contribuir para la construcción de una economía verde.

Finalmente, el tema ambiental puede dejar de ser un problema y tornarse

una solución. Para ello, será necesario conciliar esas realidades descritas

y diseñar las opciones de gestión que armonicen las políticas económicas

y ambientales. A continuación, elaboramos algunas de estas opciones, que

son: sistematizando los indicadores ambientales, ampliando los instrumentos

económicos y retirando los incentivos perversos.

SISteMAtIzAndO lOS IndIcAdOReS AMbIentAleS

Las magnitudes económica y ecológica de los temas ambientales son

distintas y sus importancias relativas deben considerarse. Por lo tanto, es

necesario un ejercicio de priorización de los objetos de las acciones de política

para la construcción de una economía verde. Sin embargo, ese esfuerzo

requiere una iniciativa, que debe estar presente en el interior del sistema de

planificación, como la de establecer concretamente el objetivo de generar

indicadores físico-químicos que evalúen el estándar de uso de los recursos

ambientales asociados a indicadores económicos y sociales que evalúen su

inserción en la economía real.14

De acuerdo con el informe de la Comisión Stiglitz-Sen-Fitoussi, que realizó

un amplio análisis de la medición del desempeño económico y del progreso

social, las decisiones de los tomadores de decisión dependen de lo que se

mide, de cuánto son buenas las medidas y de cuánto se entienden bien las

medidas15.

Las condiciones esenciales para realizar esas iniciativas son: a) la creación

de un sistema estadístico ambiental que incluya indicadores ambientales; y

b) el establecimiento de relaciones de éstos con los tradicionales indicadores

económicos y sociales.

Los indicadores ambientales pueden reflejar la presión de las actividades

económicas (producción y consumo) sobre el medio ambiente (como, por

ejemplo, emisiones de gases del efecto invernadero, consumo de energía

renovable y tasa de deforestación) o el estado del medio ambiente (como, por




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16. Ver OECD (1993) donde primero se presentó una propuesta de indicadores en esas categorías.

17. Ver Stiglitz, Sen y Fitoussi (2009) para una discusión detallada de esos índices, en particular para los de huellas que para los autores no consideran los intercambios comerciales entre países ni contabilizan la sustitución de capital natural por capital material, es decir, aumentos de productividad ambiental en el transcurso del tiempo.

ejemplo, concentración de contaminantes en la atmósfera y en los recursos

hídricos y niveles de extinción de especies)16. Esos indicadores permiten una

evaluación específica de un recurso ambiental.

Una evaluación más general del desempeño ambiental de una región o

bioma tiene que utilizar índices ambientales compuestos que agreguen y

sinteticen indicadores ambientales de presión y estado, como, por ejemplo,

el “Environmental Sustainability Index” (ESI) y el “Environmental Performance

Index” (EPI), además de índices compuestos que midan la “huella ecológica”

(por ejemplo, “Ecological Footprint Index”)17.

Finalmente, existen los indicadores que correlacionan indicadores ambientales

con indicadores económicos que miden producción y consumo y que parten

de un sistema de cuentas nacionales. Se ha propuesto un sistema de cuentas

ambientales (SCA) para inserir la variable ambiental en el actual sistema de

cuentas nacionales (SCN). El desempeño de las actividades económicas se

refleja en el SCN con medidas de agregados macroeconómicos como, por

ejemplo, el producto bruto interno (PBI), las inversiones y la depreciación de

capital. Cuanto mayor es el stock de capital de una economía, mayor será su

capacidad de generar renta. El PBI es la renta generada en la economía. Las

inversiones representan cuánto la economía “creó” de capital en la generación

de este PBI y, por lo tanto, es parte del PBI. La depreciación representa cuánto

la economía “consumió” de capital para generar el PBI y, por lo tanto, no está

incluida en el PBI. El producto interno neto (PIN) de una economía es, por lo

tanto, el PBI menos el consumo de capital.

Esas medidas del SCN se estiman con base en las informaciones recolectadas

en las unidades productivas por medio de estudios por cuestionarios (p.ej.,

censos). De acuerdo con lo ya discutido, el uso de capital natural genera costos

que los agentes económicos no incluyen en sus actividades. Por lo tanto, el SCN

no fue concebido inicialmente para captar los costos ambientales asociados a

la depreciación del capital natural. Se han realizado esfuerzos, por la Oficina

Estadística de las Naciones Unidas (ver SEEA, 2003), para estandarizar una

metodología que permita que la estimación de ese consumo de capital natural

se integre al SCN en la forma de un sistema de cuentas ambientales.

Observe que la estimación del consumo de capital natural genera un

indicador de cuánto la sociedad está dispensando de sus activos naturales

para generar renta, i.e., cambiando sostenibilidad por consumo presente. Ese

indicador puede ofrecer una buena orientación para los esfuerzos de inversiones

ambientales necesarios para mantener un nivel sostenible de capital natural.




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18. En ese caso que se mide el consumo de capital natural, hay puntos conceptuales y metodológicas más complejos o controvertidos para la monetización del valor del recurso natural y sus servicios. Ver SEEA (2003) y el capítulo sobre valoración de esa publicación.

19. Ver una reseña reciente en Stigliz, Sen y Fitoussi (2009).

Por ejemplo, el Banco Mundial (World Bank, 2006) ha estimado el indicador

de ahorro genuino o ahorro neto ajustado (net adjusted savings) para medir

cuánto de la renta nacional es resultado del consumo de capital natural.

La determinación del nivel adecuado de sostenibilidad ha sido, sin embargo,

uno de los principales problemas de la valoración del consumo de capital

natural. Por ejemplo, Seroa da Motta (1998) estimó que 2,40% del PBI brasileño

el 2005 podría considerarse consumo de capital natural en el criterio de débil

sostenibilidad, pero ese porcentaje podría llegar al 29% en el caso de un

escenario de fuerte sostenibilidad.

Un Sistema de Cuentas Ambientales no se resume, por ejemplo, a la medida

de PBI verde. La integración con todos los indicadores económicos de las

Cuentas Nacionales ofrece muchas opciones de medidas de desempeño

ambiental. Las más sencillas serían intensidad de consumo ambiental

(emisiones de contaminante, energía, etc.) por unidad de renta y consumo

(renta nacional, rentas de las familias, consumo del gobierno, importaciones y

exportaciones) hasta las relacionadas con la formación de capital que medirían

las apreciaciones y depreciaciones del stock de capital natural18.

Los estudios realizados hasta el momento19 indican también que la utilidad

del SCA para la gestión ambiental está fuertemente asociada al grado de

desagregación de los indicadores en términos sectoriales, locales y temporales.

De esa forma, es responsabilidad de la planificación de una economía verde

definir un Plan de Indicadores Ambientales que empiece inmediatamente con

un conjunto mínimo y viable de indicadores ambientales que pueden ser, por

ejemplo, consolidados desde ya de los registros administrativos de los órganos

ambientales (organizados para monitoreo y fiscalización, como, por ejemplo,

inventarios de emisiones o de fauna y flora) y de los ya existentes estudios

continuos que investigan aspectos ambientales (saneamiento, residuos sólidos,

deforestación, etc.).

En resumen, sin el conocimiento de la base natural y cómo ella se transforma

en relación a las actividades económicas, no se podrá orientar o verificar ningún

esfuerzo en la dirección de una economía verde.

AMplIAndO lOS InStRUMentOS ecOnóMIcOS

La modificación estructural de la economía en la dirección de sectores

verdes necesitará correcta determinación de precios de los bienes y servicios

ambientales, para presentar su verdadero costo de oportunidad. Esa corrección

de precio puede ejecutarse a través de instrumentos económicos de cobranza




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(pagos o tributos) por el uso del recurso ambiental o por la creación de mercados

de derechos de uso.

Además del aspecto de generación de eficiencia, esos instrumentos pueden

generar ingresos fiscales o administrativos adicionales para: a) financiar

la capacitación institucional de los órganos ambientales; b) realizar pago o

compensaciones ambientales; y c) cuando diseñados de forma progresiva,

viabilizar políticas compensatorias para aliviar los impactos ambientales sobre

los pobres20.

Para ello, la primera condición es la consolidación y codificación de la

legislación ambiental y la creación del espacio legal para la adopción de

instrumentos. La segunda es el reconocimiento del espacio fiscal de esos

instrumentos en el sistema tributario brasileño.

Sin embargo, la ampliación de su uso debe ser cuidadosa debido a

sus dificultades técnicas y administrativas. Flexibilidad, compatibilización

institucional, gradualismo y participación de los agentes afectados deben ser

criterios por respetarse en su introducción.

Antes de cualquier intento de desarrollar un instrumento económico, los

reguladores deben primero analizar los objetivos de las políticas y el estado

actual de los usos del recurso natural. Ese es un paso obvio, a pesar de ser

frecuentemente despreciado, especialmente cuando los reguladores están

ansiosos por transferir una “buena” experiencia de un determinado instrumento

aplicado en otro país. Los reguladores deben primero explicitar la política

ambiental y sus objetivos en cuya dirección se considere el uso de instrumento

económico. No se olvide que un instrumento es un medio y, por eso, no puede

sustituir los objetivos de las políticas. En resumen, un instrumento se destina

a servir a una política y no lo inverso.

RetIRAndO lOS IncentIvOS peRveRSOS El mayor desafío en la planificación de una economía verde será en los

ajustes por realizar en los instrumentos económicos que son actualmente

utilizados o en desarrollo por las políticas económicas, sociales y sectoriales.

Por lo tanto, la inserción del tema ambiental en esas políticas es crucial

para eliminar incentivos perversos al uso de los recursos ambientales que

se contraponen y/o anulan los esfuerzos de determinación de precios y

preservación de los recursos ambientales. Entre esas políticas destacamos:

a) las orientadas a recursos naturales e infraestructura, como las de energía,

abastecimiento de agua, malla vial y otras;

b) las típicamente sectoriales, como, por ejemplo, expansión agropecuaria

e industrial;

20. Ver, por ejemplo, Seroa da Motta (2006).




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c) las de carácter macroeconómico dirigidas a estimular las exportaciones,

generación de empleo e inversiones;

d) las de contenido estructural como la reforma agraria y las privatizaciones;

y

e) las de objetivo distributivo que estimulan las pequeñas empresas, el

asentamiento urbano y otras.

La retirada de incentivos perversos a la construcción de una economía verde

solamente será viable con un trabajo conjunto del sistema de reglamentación

ambiental y el de reglamentación sectorial que viabilice compromisos de

diagnóstico, evaluación y dirección de las acciones de redefinición de esas

políticas sectoriales.

Seguramente, la incertidumbre sobre varios impactos ambientales vis-à-

vis los beneficios deseados podrá, en algunos casos, tornar indeterminadas

las decisiones. Sin embargo, un esfuerzo común y participativo contribuye

para indicar esas áreas de incertidumbres, evaluar sus costos y eliminar

percepciones distorsionadas. Solamente de esa forma será posible un ajuste

menos costoso y más eficiente de esas políticas. En resumen, en esos

casos de indeterminación e incertidumbre, la postura recomendada sería la

identificación de los perdedores y beneficiados y de sus pérdidas y beneficios,

resultantes de los impactos ambientales y de las posibles acciones mitigadoras

y compensatorias.

En conclusión, las opciones brevemente delineadas aquí confirman la

hipótesis de que la reglamentación ambiental no debe comprenderse como

un problema y que, además de una solución, puede representar una fuente

de beneficios económicos y sociales del siglo 21 con una economía verde que

genere crecimiento con preservación y alivio la pobreza.

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ISSN 1809-8185 POLÍTICA AMBIENTAL ..... 9 Delineamientos de una economía verde Helena Pavese ........

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