Los Beneficios del Desarrollo de Programas de la Primera Infancia

Un Análisis Económico

Jacques van der Gaag

Jee-Peng Tan

Versión traducida en la Oficina de Educación, Ciencia y Tecnología- OEA, Septiembre 2005.

Gaby Fujimoto / especialista de educación con el apoyo de

Carolina Gómez, Alex M. Holst/pasantes de la OECT/OEA

Documento original publicado en inglés en la Página Web del Banco Mundial

http://siteresources.worldbank.org/INTECD/Resources/Benefits.pdf

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Tabla de Contenidos

Reconocimientos

Resumen Ejecutivo

1. Introducción

2. Análisis costo-beneficio

3. Beneficios del Desarrollo de Programas para la Primera Infancia

3.1 Los Beneficios Económicos de la Educación

3.2 Otros Beneficios de la Educación

3.3 Beneficios no Relacionados con la Educación

4. Un Ejemplo: El Programa PIDI de Bolivia

4.1 El Programa PIDI

4.2 Beneficios Directos de la Entrega de Servicio

4.3 Preparando la Base de Datos para el Análisis de Productividad

4.3.1 El Sistema Educativo

4.3.2 El Impacto del Proyecto PIDI en el Desarrollo Social

4.3.3 El Valor Neto Actual del Incremento de la Productividad

4.4 Otros Beneficios fuera del Aumento de Productividad

4.5 Costo de los Programas para el Desarrollo de la Primera Infancia

4.5.1 Costos Directos

4.5.2 Costos Fiscales

4.6 Porcentajes/Proporción del Costo-Beneficio del Programa PIDI

5. Quién debe pagar?

5.1 Quiénes son los Beneficiarios del Programa?

5.2 Hacia una Sociedad Justa

6. Conclusiones

Referencias

Anexo 1 Nota de los estimados de las tasas de retorno a educación

Anexo 2 Usando la Calculadora del Desarrollo de la Primera Infancia

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Reconocimientos

Quisiéramos agradecer a los participantes de los grupos de trabajo en

Washington, D.C., y en Cartagena, Colombia por sus invaluables comentarios y

sugerencias. Agradecimientos especiales dirigidos a las Señoras Mary Eming

Young, Anne Kielland, Sandra Rosenhouse, y al Señor Ricardo Moran. Sus

comentarios detallados y las discusiones sostenidas sobre varias partes de este

trabajo han llevado a significativas mejoras en el mismo.

Husein Abdul-Hamid desarrolló la ―Calculadora para el programa de

desarrollo de la Primera Infancia‖. Nosotros solo somos responsables de algunos

errores pendientes en dicho modelo.

Jacques Van der Gaag Jee-Peng Tan

Economista Principal Economista de Recursos Humanos

Red de Desarrollo Humano Departamento de Educación

Red de Desarrollo Humano

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Resumen Ejecutivo

Este documento ofrece un marco de referencia para estimar los beneficios

económicos de los programas para el desarrollo de la primera infancia (DPI), y lo

aplica a datos preliminares del proyecto PIDI en Bolivia. ―Beneficios económicos‖

se refieren primero al valor monetario de los beneficios en salud, estado nutricional,

y desarrollo mental y social que se acumulan en los niños quienes participan en

programas DPI. A estos beneficios, necesitamos aumentar los beneficios de la

madre y otros miembros de la familia, los beneficios que recibe la comunidad donde

los centros de niños operan, y los beneficios de la sociedad en general.

Un objetivo fundamental de los programas DPI es preparar a los niños para

su ingreso a la escuela primaria. Muchos de los beneficios del DPI se alcanzan

como consecuencia del mejoramiento del ingreso y de las mejores competencias

escolares de los promovidos en estos programas. Nosotros nos aprovechamos de

esto en nuestra evaluación.

Tomando como base la literatura sobre la economía de la educación,

basaremos parte de nuestro análisis en la suposición de que unos de los objetivos

de los programas DPI es el de aumentar la probabilidad de que los niños se

vuelvan ciudadanos productivos. Productividad, en este contexto, es definida muy

ampliamente para incluir productividad tanto en el mercado de trabajo como en la

producción del hogar. El último se manifiesta en la relación entre, por ejemplo, el

mayor nivel de educación de la madre y el estado de la salud y nutrición de los

niños.

Nosotros vamos a cuantificar los beneficios del incremento de la

productividad a lo largo de la vida como resultado al ingreso en programas DPI.

También vamos a discutir beneficios adicionales de la educación, pero será difícil

cuantificarlos.

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No todos los beneficios de los programas DPI son relacionados con la

educación. Hay beneficios directos para el niño (por ejemplo la comida dada en los

centros DPI), y beneficios indirectos para la sociedad (por ejemplo el aumento de la

participación de la comunidad, o menores niveles futuros de fertilidad). Nosotros

trataremos de catalogar todos los beneficios, pero, nuevamente, no siempre

seremos capaces de manifestarlos con valores monetarios.

Basado en los beneficios que podemos cuantificar, nuestros resultados

preliminares para Bolivia muestran que programas de DPI que son (1) bien-

proyectados y (2) tienen un impacto mayor en matrículas y logros escolares, son

excelentes inversiones desde el punto de vista económico. También vamos a

discutir que si uno se asocia a una noción modesta de justicia social, los programas

de DPI deberían ser subsidiados (o ser disponibles sin costo alguno) para esos

niños quines nacen y crecen en los segmentos mas pobres de la sociedad.

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Introducción

En los últimos años, una avalancha de literatura ha mostrado la importancia

de la buena alimentación, buena salud, ambientes estimulantes, y el cuidado con

amor en los primeros años de vida, para el desarrollo físico, mental, y social del

niño. Desde un mejor desempeño escolar hasta una menor conducta criminal, la

correcta combinación de cuidado de salud, alimentación adecuada y un ambiente

dirigido hacia el aprendizaje y buena paternidad, crea cualidades, aunque definidas,

que resultan en la formación de niños mas productivos, mas socialmente

adaptados y en un sentido general ―mejores‖ niños y adultos, cuando son

comparados a otros niños a quienes les falta uno de estos factores.

Los enlaces existentes entre una buena nutrición y el desarrollo del cerebro,

incluso en el útero, son muy conocidos (Martorell, 1996). Del Rosso y Marrek

(1995) documentan la importancia de una buena salud y nutrición para el desarrollo

cognitivo. El reducir los parásitos en los niños ha tenido efectos significativos en el

rendimiento escolar (Bundy, 1997). Los Programas de alimentación escolar no sólo

han aumentado las matrículas, sino también el rendimiento (Pollitt y otros, 1993).

Los Programas preescolares han borrado las desventajas que los niños

experimentan cuando crecen en áreas marginadas, caracterizadas por la pobreza,

tales como el hambre y la malnutrición, el vivir en familias desintegradas, y grandes

índices de problemas sociales (Schweinhart, 1993 y Wofe, 1995).

Young (1996) ofrece un resumen práctico de programas dirigidos a niños en

sus primeros años de vida que consisten en la combinación de nutrición, cuidado de

salud, y componentes del desarrollo cognitivo. Estos programas son

colectivamente referidos como programas de desarrollo de la primera infancia

(DPI). Myers (1995) ofrece uno de los primeros asesoramientos comprensivos de

esos programas para los países en vías de desarrollo.

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Young (1997) ofrece una revisión moderna de los beneficios que resultan de

esas intervenciones. Hasta la prensa popular recientemente ha subrayado la

importancia de los programas DPI. (Ver NEWSWEEK, Enero, 1995, la revista

TIME, Diciembre, 1996, y NEWSWEEK, Abril, 1997).

No es sorprendente que hay un consenso general en que los programas de

DPI son particularmente beneficiosos para los niños que tienen desventajas y

limitaciones. La mayoría de los componentes que contribuyen al desarrollo

adecuado de un niño están usualmente presentes en hogares económicamente

estables. Es también conocido, hablando generalmente, que los programas DPI son

muy costosos. Aunque los costos estimados varían bastante (ver Wilson, 1995), el

costo anual por niño puede fácilmente exceder el costo de un año de educación

primaria. La necesidad de dirigir costosas intervenciones hacia áreas y hogares

pobres, subraya la importancia de ofrecer a los políticos, información que les

permita analizar cuales intervenciones generar mayores beneficios siendo, al

mismo tiempo, económicas. Después de todo, en un ambiente financieramente

restringido, las intervenciones en DPI compiten por recursos contra otros programas

y proyectos, como educación primaria, trabajos de irrigación, o construcción de

caminos.

En este estudio, mostraremos cómo el análisis costo-beneficio puede ayudar

a proveer dicha información, ayudar a seleccionar el ―mejor‖ programa DPI entre las

tantas opciones disponibles para cada caso particular, y comparar los beneficios

económicos de las intervenciones en DPI con otros de inversiones más comunes.

La palabra clave es ―inversión‖. Primero, discutiremos que las inversiones en

programas DPI son inversiones diseñadas para mejorar la productividad futura de

los niños, así como se supone lo hace la educación. Esto nos permitirá estimar el

(valor presente neto) de los beneficios en dólares de los programas, al punto que

estos beneficios están reflejados en los mas altos niveles de productividad de los

graduados de los programas.

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Subsecuentemente, nosotros mostraremos beneficios adicionales de los

programas DPI. Aunque es importante poner atención a tales beneficios, no será

siempre posible establecer para ellos un valor monetario (por ejemplo, ¿cómo se

proyecta el valor monetario de la ―mejor autoestima de la madre‖?).

En la próxima sección, vamos a dar un par de ejemplos del análisis de costo-

beneficio de programas dirigidos a las necesidades de niños muy pequeños. Esto

va a mostrar el uso práctico de situaciones de la vida real, en vez de aquellas en un

laboratorio. Esto demostrará que, aunque la teoría del análisis de costo-beneficio

está bien establecida, la aplicación incluye muchos juicios de planteamiento que

dependen del análisis amplio, como también de las condiciones específicas, bajo

las cuales los programas son implementados.

Los ejemplos serán usados para motivar el planteamiento que tomaremos en

este documento. Este planteamiento es una aplicación directa de la economía a la

literatura de la educación, particularmente acerca de ―los niveles de retorno de la

educación‖. Esta literatura es presentada en la sección 3. En esa sección, también

vamos a numerar los beneficios de los programas DPI que no están relacionados a

la educación. En la sección 4, aplicaremos nuestro marco de referencia al llamado

programa PIDI de Bolivia.

En la sección 5, vamos a responder la pregunta ―¿Quién debe de pagar?‖.

Como veremos, una gran parte de los beneficios de los programas para el DPI van

directamente al niño en la forma de ganancias en el futuro. A primera vista, eso

sugiere que los mismos niños (o mejor dicho sus padres) deberían pagar por estas

intervenciones. De todos modos, los programas DPI, tienen complementariedades

(beneficios que se quedan en la sociedad en su conjunto), los cuales abogarían por

el financiamiento de los gobiernos, o cuanto menos, por un subsidio a la educación.

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Aumentaremos a este, un argumento a favor del financiamiento de

programas de DPI para niños en desventaja: cualquier sociedad que apoye una

noción mínima de justicia social- ver, por ejemplo, Rawls 1971- debería tomar

medidas para prevenir que los niños sean ―señalados para toda su vida‖, sólo

porque nacieron en pobreza. Ofrecer programas de DPI es una manera poderosa

para romper el ciclo intergeneracional de la pobreza.

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Capítulo 2

Análisis Costo-Beneficio de los Programas para el

Desarrollo de la Primera Infancia (DPI)

El programa para la Mujer, Infancia, y Niños (conocido como ―Women,

Infants, and Children‖- WIC), el cual beneficia a 6.5 millones de niños en desventaja

y sus madres en los Estados Unidos, ofrece un buen ejemplo de cómo un análisis

limitado de costo-beneficio puede tener un impacto significativo en las políticas.

El mayor objetivo del programa es mejorar el estado de salud y nutrición de

los niños. Este ofrece alimentación complementaria, servicios de nutrición y salud,

así como consejos sobre lactancia para mujeres desnutridas de alto riesgo, de bajo

ingreso, embarazadas, en post parto, y sus niños hasta los cinco años de edad. El

programa WIC ha sido evaluado ampliamente.

Este ha mostrado un decrecimiento en la incidencia de recién nacidos con

bajo peso en un 44% y a reducido también la incidencia de muertes de fetos en un

tercio (Oficina de Contabilidad, Estados Unidos, 1992; Rush y otros, 1988).

Claramente, en un sentido técnico (mejoramiento de la salud), WIC ha sido muy

efectivo. La evaluación muestra también que WIC es muy económico en el sentido

que ―por cada dólar que se gasta, los ahorros asociados en costos de Medicaid

(apoyo de salud gratuito por parte del gobierno) son entre $1.77 a

$3.13.‖(Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, 1990, página xii). 2

2 Estos ahorros son solamente del componente prenatal del programa.

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Esta evaluación de WIC no constituye una completa evaluación de costo-

beneficio del programa. Los beneficios son medidos solamente como reducción en

costos de otro programa (Medicaid). Los beneficios adicionales como el efecto del

mayor peso al nacer y mejor rendimiento, en el futuro escolar, no son tomados en

cuenta. De todas maneras, esta evaluación ha tenido importantes implicaciones

políticas. Mostrando que el programa WIC puede reducir significativamente los

costos de Medicaid, el programa recibió fuerte y sostenido apoyo político.

Otro aspecto importante de esta evaluación es que depende completamente

de la existencia de otro programa. En otras palabras, la evaluación es muy

específica de la situación. Esto es generalmente el caso del análisis costo-

beneficio. Consecuentemente, la mayoría de estudios son únicos. Los resultados

no se aplican tan fácilmente a otros países (regiones, o grupos beneficiarios).

La evaluación de la escuela preescolar, High/Scope Perry, ofrece otro

ejemplo de análisis costo-beneficio del tipo de intervención del DPI. El estudio

siguió a 123 niños que fueron divididos en un grupo del programa, y un grupo de

control. La información fue recogida anualmente: de los 3 a 11 años, de los 14 a 15

años, a los 19 años y a los 27 años de edad. Esta información incluye cifras de

coeficiente intelectual (IQ), rendimiento escolar, ganancias y trabajos, propietarios

de casas, conducta criminal, dependencia en programas de ayuda social y otros

aspectos de bienestar y conducta social.

Entre algunos de los resultados, los hallazgos del estudio incluyen lo

siguiente: (Schweinhart y otros, 1993); más altas calificaciones en exámenes de

alfabetización evaluados a la edad de 19 años, más altos ingresos a la edad de 27

años (de los participantes preescolares comparados con los del grupo de control),

más altos porcentajes de ser propietarios de casas, mayor grado de escolaridad

alcanzados, menores porcentajes de dependencia de los servicios sociales, menor

cantidad de arrestos, menos hijos de madres solteras, etc.

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Basados en estos resultados, los autores calculan que: ―durante la vida de

los participantes, el programa preescolar tuvo un retorno público estimado de $7.16

por cada dólar invertido‖ (ob cit página xviii). ¿Cómo han inventado esta cifra?

La estimación del costo (la inversión) del programa es relativamente directo.

Calculando el valor monetario de los beneficios, sin embargo, es mucho más

complicado y envuelve muchos juicios de criterio que dependen del objetivo y

amplitud del estudio, y de otras circunstancias específicas bajo las cuales el

programa ha sido implementado. Los autores hicieron el esfuerzo de estimar el

valor monetario de los beneficios del programa, como se muestra en la Tabla 1.

Tabla 1: Valorando los beneficios del programa preescolar Perry High Scope

1. Beneficios del cuidado de niños

En adición a la educación preescolar el programa ofrece beneficios directos

por la forma del cuidado infantil a los niños que ingresan al programa. El

valor monetario de los servicios de cuidado infantil (los cuales son beneficios

que pasan a los padres) es estimado igual a los costos equivalentes a los

servicios de cuidado infantil en el momento que los niños fueron inscritos en

el programa.

2. Compensación relacionada con empleo

Los beneficios del programa fueron medidos como la diferencia en las

ganancias y los beneficios colaterales entre los participantes del programa y

del grupo de control.

3. Educación secundaria de adultos

Los participantes preescolares tuvieron muy bajo ingreso en las clases de

educación secundaria de adultos en comparación con los no participantes.

El valor de este beneficio fue definido igual que a los costos de los cursos

suplementarios para la educación de adultos.

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4. Educación

Los beneficios de la educación del programa, fueron estimados como el

incremento de la eficiencia del proceso de la educación, con resultados de

más altos logros del grupo participante del programa (medidos como: un

incremento del producto educacional- incremento de los graduados- o como

la reducción en los costos de escolaridad- y reducción de la deserción)

Incluido en estos estimados están los costos de los programas escolares

especiales tales como clases para educación compensatoria, los cuales

fueron mas bajas entre las graduados de educación preescolar.

5. Ayuda social pagada por el gobierno

Los participantes del programa fueron, cuando adultos, menos dependientes

del sistema de ayuda social. Los ahorros asociados fueron sumados a los

beneficios monetarios del programa

6. Delincuencia y crimen

EL estudio demostró que los participantes preescolares tienen una conducta

criminal de bajo nivel. El valor monetario de este beneficio fue calculado

como la suma de la reducción en los costos de las víctimas, los costos del

sistema judicial, y los costos de las medidas de seguridad privada.

Fuente: Adoptado de Schweinhart y otros. (1993)

En el proceso de análisis, los autores tuvieron el beneficio de un estudio

longitudinal, extendiéndose casi tres décadas después de la intervención

preescolar. Muchos de los beneficios enumerados por el programa preescolar

Perry High/Scope aparecieron dos ó tres décadas después de la intervención

(reducida dependencia de ayuda social, reducido crimen). Esto no los hace

irrelevantes. Al contrario, estas son contribuciones mayores del valor total del

programa.

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Pero como un tema práctico, el análisis tiene que ser hecho “ex ante”, y

definitivamente mucho antes que los primeros beneficiarios del programa de DPI,

estén al final de sus vidas. Más aún, en el mejor de los casos del presente ejemplo,

los autores han restringido sus análisis a aquellos beneficios que fueron medidos

actualmente en las distintas etapas de las encuestas.

Este ejemplo, apunta nuevamente a la certeza que los análisis costo-

beneficio son específicos para cada país. Así como fue el caso de WIC, el valor

monetario de los beneficios de este programa preescolar, depende fuertemente en

la presencia de otros programas y políticas. Estos programas pueden ser

considerados substitutos de los programas de DPI (por ejemplo, ofreciendo

servicios suplementarios de educación o cuidado médico para niños de bajo peso al

nacer). Si estos programas son eliminados, los beneficios de educación

inicial/preescolar (en estos ejemplos) tendrían tendencia a ser menores.

Para mayor beneficio del análisis será necesario decidir primero, cuáles de

―los buenos resultados‖ del programa, pueden ser incluidos en la evaluación. En

segundo lugar, cómo ―valorizar‖ estos beneficios. Este elemento de ―juicio‖ no

puede ser ignorado, tampoco es posible llegar a proporciones de costo-beneficio de

una vez por todas. Las circunstancias específicas del programa necesitan ser

tomadas en cuenta siempre.

En la próxima sección discutiremos que una forma de ―organizar‖ los

beneficios en ellos puede ser cuantificada (hasta en ausencia de datos

longitudinales), y esas son las razones por las cuales necesitamos apoyarnos en

más evaluaciones cualitativas, es decir, tomada de la literatura de la economía en

la educación. El punto inicial es la posición que la educación es una inversión en

capital humano.

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Esta inversión resulta en más alta productividad de la persona educada, que

se refleja en mayores ingresos. El valor presente de este alto ingreso constituye el

valor monetario de los beneficios de la educación. En la próxima sección

tomaremos una mirada cercana de este planteamiento y veremos cómo puede ser

adoptado para estimar los beneficios de los programas DPI.

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Capítulo 3

Beneficios de los Programas para el Desarrollo de la

Primera Infancia (DPI)

Los Beneficios Económicos de la Educación

Una característica central de la literatura del retorno económico de la

educación se llama ―perfil de la edad productiva.‖ Imaginemos que una niña crece

saludablemente, bien alimentada y sin ningún daño en su desarrollo cognitivo y

emocional. Permanece en su hogar, digamos, hasta la edad de 12 años y luego

empieza a ayudar a sus padres en el campo.

O, quizá, ayuda a un miembro de su familia, en el hogar, o desempeña tareas

sencillas en una tienda local. No ha ido a la escuela, no puede leer ni escribir, ni

realizar cálculos elementales. Su productividad en el primer año es baja, pero

aprende de la experiencia: en sus primeros años de trabajo, su productividad (y su

ingreso) aumentan, pero, luego de un tiempo, alcanza su nivel máximo de

productividad. A los 55 años, por ejemplo, se jubila. Este perfil de productividad a lo

largo de su vida (el "perfil de su edad productiva") se ilustra en la figura 1.

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Figura 1: Perfil de la edad productiva sin escolaridad

Age

Earnings

$

12 55

(Ganancias) (Edad)

Ahora imaginemos a la misma niña asistiendo a la escuela a los 6 años. Esto

tiene un costo que en la figura 2 está ilustrada por un área gris. Ahora, cuando la

niña va a trabajar a la edad de 12 años, puede leer las instrucciones en la caja de

fertilizante o de pesticidas, o puede trabajar de cajera en la tienda. Su productividad

es mayor que la de la niña sin enseñanza primaria, durante el resto de su vida. Si

comparamos el aumento en la productividad vital (área B de la figura 2), con el costo

de la educación —área C, la "inversión"— podemos calcular el beneficio económico

de la educación, al igual que lo hacemos con cualquier otra inversión.

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Figura 2: Perfil de la Edad Productiva con y sin la enseñanza primaria

(Costos) (Edad)

En realidad, los beneficios vuelven a ser elevados (Cuadro 2). Habitualmente

oscilan entre el 10 y el 30%. Para ser más precisos: las publicaciones económicas

sobre educación calculan que un año extra de educación primaria aumentará la

productividad futura de una persona (léase lo que cobra por hora de trabajo) entre un

10 y un 30%.

Cuadro 2: Beneficios económicos de la inversión en

educación, porcentajes

Argentina

Bolivia

Brasil

Chipre

Etiopía

India

10.0

9.8

9.7

15.4

35.0

19.8

Nigeria

Pakistán

Filipinas

España

Yemen

Zimbabwe

30.

20.0

18.3

31.6

10.0

16.6

Fuente: Psacharopoulos (1994)

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Estos elevados beneficios económicos, son la razón principal por la cual, la

participación comunitaria contribuye a impulsar el desarrollo de la comunidad en la

"educación para todos": la educación es la manera más segura de salir de la

pobreza, dada la elevada tasa de beneficios económicos que reporta.

Pero recordemos que estamos hablando de esta niña: es saludable, está bien

alimentada y bien desarrollada para su edad: es decir, está lista para aprender.

Cuando uno manda a un niño como éste a la escuela, los beneficios son elevados.

Lamentablemente, la situación en muchas partes del mundo es mucho más

sombría. Pese a los enormes progresos alcanzados durante las últimas 3 décadas,

la lucha por la supervivencia de los niños en la primera infancia, en los países de bajo

ingreso, así como en las zonas remotas y pobres de los países de ingreso medio,

aún no ha terminado. En 25 de los 40 países de bajo ingreso, la tasa de mortalidad

infantil está por encima de 100. Los niños que sobreviven, con frecuencia sufren de

desnutrición (sea por falta de proteínas o por falta de uno o más de los micro

nutrientes esenciales). Además, pese a los importantes progresos alcanzados en

todas partes del mundo, las tasas de inscripción en la escuela primaria en algunos

países son inferiores al 60% y aún más bajas en el caso de las niñas.

Una vez en la escuela, no es extraño que repitan años o que deserten antes de

su graduación, resultando muchos niños como analfabetos funcionales. En el cuadro

3 se ilustra un ejemplo de indicadores sociales de la infancia, frecuentes en los

países pobres o en las regiones pobres de los países de ingreso medio.

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Cuadro 3: Indicadores sociales hipotéticos de los países pobres

Indicador

Valor

Tasa de mortalidad infantil (- un año)

Tasa de mortalidad infantil

Desnutrición

Inscripción en la escuela primaria

Promedio del atraso en la inscripción

Tasa de deserción

Tasa de repetición

150 por 1000

50 por 1000

50 por ciento

60 por ciento

2 años

30 por ciento

30 por ciento

De este ejemplo es claro que la mayoría de los niños en países pobres

nunca alcanzarán el máximo potencial productivo. Algunos morirán antes de

llegar a la edad de ir a la escuela, el desarrollo de otros será dañado en sus

primeros años a causa de malnutrición, enfermedades y falta de un ambiente de

aprendizaje estimulante. No todos entrarán a la escuela y, aquellos que puedan,

desertarán. La figura 3 ilustra la pérdida de productividad asociada con alguna

clase de indicador social que son característicos de una sociedad pobre.

El perfil de la edad productiva demuestra que puede ser interpretado por

una cohorte, digamos de, 1.000 recién nacidos. Veremos los programas para el

DPI, como una forma de atención integral, dirigida a una serie de problemas que

previene a los niños de este cohorte alcanzar su pleno potencial productivo.

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Figura 3: Reducción del pleno potencial productivo en la cohorte

(Costos) (Edades)

Invirtiendo en los primeros años de vida de estos niños, mejoramos sus

probabilidades de desarrollarse completamente como plenos adultos

productivos. Comparando las ganancias en productividad (área B en Figura 4)

con los costos de la inversión (área gris que ahora incluye inversiones en

programas para el DPI, en adición a educación primaria) podemos obtener la

proporción del costo-beneficio de la inversión en DPI.

Figura 4: Recuperación del potencial productivo perdido

(Costos) (Edades)

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Vamos a usar este método para estimar los beneficios de los programas

de DPI que se materializan en términos de alta productividad 4 , pero para lograr

esto, es importante distinguir tres grupos en la población: empleados con

salarios, trabajadores independientes (agrícolas y no agrícolas), y aquellos que

no trabajan en el mercado.

Empleados con salarios

Los perfiles de la edad productiva son usualmente estimados de los datos

de los que ganan salarios solamente. Cualquiera que sea el sistema de salario

diferencial, se observa que entre los trabajadores con diferentes niveles de

educación es, “cetires paribus”, considerando una reflexión de productividad más

alta, como el resultado de la educación. Esta especulación estará mas cerca a

la verdad en mercados no distorsionados.

Los salarios del sector público, por ejemplo, pueden reflejar otros factores

de productividad (Ej. cuando el gobierno emplea altos números de trabajadores

para mantener el desempleo bajo.) En general, uno puede aspirar a salarios del

sector privado, en mercados no sindicalizados, para reflejar mejor los niveles

diferenciales de productividad.

Trabajadores Independientes

Muchas veces se discute que el verdadero rol de la educación no es

incrementar la productividad, pero si ―anotar u otorgar‖ a los futuros

empleadores, la capacidad y el talento de dirigir los empleados (Arrow, 1973,

Spence, 1973). Terminando cierto nivel de educación, el estudiante recibe un

diploma que le sirve como un ―pase‖ para entrar al sector formal de salarios.

4 Este modo de trabajo no es nuevo. Selowsky (1981) dice... ―aumentando el nivel de desarrollo cognitivo

de niños pobres [la intervención preescolar] podría (a) aumentar la productividad de una cantidad de

escolaridad, y (b) generar beneficios adicionales a la extensión y producir escolarización adicional‖. (op cit.

p. 332).

- 23 -

Consecuentemente, uno no debe interpretar las diferencias entre los

salarios como reflejo directo de las diferencias de productividad y tampoco

puede usar los resultados del sector de salarios como un modelo para las

diferencias en productividad en el sector de la economía que es de los

trabajadores independientes.

Estos argumentos no han sido aceptados por dos grupos de

investigaciones. Primero, estudios que han usado medidas directas de habilidad

cognitiva (como puntajes en exámenes) muestran que las diferencias en salarios

se reflejan en las diferencias en el capital humano, no sólo por diferencias en los

―certificados‖ (Knight y Sabot, 1990, Marnane and Willett, 1995)). Segundo, hay

amplia literatura sobre el efecto de la educación en la productividad agrícola

mostrando que la educación aumenta significativamente la producción (ver, por

ejemplo, Lockheed y otros., 1980, Tilak, 1993).

Como una primera aproximación, por lo tanto, no se pueden usar los

resultados del sector formal (la ecuación-salario), como un estimado para

diferenciar la productividad de los trabajadores independientes. Si los datos de

los ingresos de los trabajadores independientes estuvieran disponibles, uno

podría estimar funciones separadas de edad-ganancias para este sector de la

economía.

Sin embargo, los beneficios para incrementar la productividad se

muestran 10 o mas años mas tarde de la intervención en DPI (Ej. después del

tiempo del análisis). Para incorporar efectos específicos del sector de la

educación en la productividad, uno necesita proyectar la composición de cada

sector de la economía de 10 a 30 años en adelante. En parte, por falta de datos,

y en parte por la dificultad de proyectar el desarrollo de una economía, décadas

en adelante, esperamos que la mayoría de los estudios acepten los resultados

de la estimación del sector formal (salarios) como válido para la economía, en su

totalidad.

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Los Desempleados Voluntarios

Cualquiera que alguna vez haya visto estudios del uso del tiempo de las

personas (usualmente mujeres) que se quedan es sus hogares, dudarían en

llamar a esta población ―grupo desempleado‖. La tabla 4 muestra un ejemplo del

modelo típico de la actividad de estas mujeres.

Tabla 4: Producción en el hogar: promedio de horas usado a

diario por madres de hogares rurales

Actividad Horas

por Día

Actividad Horas

por Día

Cocinar 2.06 Alimentar Animales 0.07

Lactancia materna 0.36 Quehaceres domésticos 2.76

Alimentación con

biberón

0.01 Leer cuentos /

contar historias

0.003

Cuidado de niños 1.69 Cuidado de ancianos y/o

enfermos

0.04

Publicidad y/o Viajes 0.39 Asistencia a la escuela 0.04

Total 7.42

Fuente: King y Evenson (1983)

Es exactamente esta ―productividad en el hogar‖ que se manifiesta en la

relación de los mejores niveles de educación de la madre y una multitud de

resultados favorables, tales como: niños mas saludables (y algunas veces

menos), mejor estado nutricional en todos los miembros del hogar, mejor

higiene, mas atención al aprendizaje, etc. Un gran desafío es cómo poner valor

(monetario) en las mejoras de la productividad del hogar que resultan de una

mejor educación.

Vamos a hacer la siguiente suposición para facilitar el análisis costo-beneficio:

- 25 -

…las diferencias de productividad en el mercado de trabajo, que son hechas por

las diferencias en los niveles de educación, pueden servir como modelos para

establecer las diferencias en la “productividad del hogar”. Por ejemplo, si 5 años

de estudios aumentan los salarios futuros en un 40 por ciento, la diferencia en la

producción del hogar entre alguien sin educación y alguien con 5 años de

educación está estimada en un 40 por ciento.

Esta suposición nos permitirá estimar el valor de los beneficios que

aportará al hogar como resultado del alto nivel educativo de la madre,

directamente del perfil de la edad productiva. Alternativamente, este valor

necesita ser calculado por los efectos individuales, (Ej. mejor salud de niños), el

valor del cual podría ser equivalente de los costos del programa que otorga

efectos similares (Ej. cuidado de la salud de niños).

En cualquier caso, es extremadamente importante evitar el registro doble

en las estadísticas: si usamos los porcentajes de salario para estimar las

diferencias en ―la productividad del hogar‖, no deberíamos sumar también los

beneficios en términos de ―mejoría de la salud de los niños‖, o ―mejoras del

estado nutricional‖, que resulta de los más altos niveles de educación de las

madres. Al revés, el valor de los componentes de la producción individual del

hogar, debe ser separado de la población, entre aquellos que van a entrar el

mercado de trabajo, (10 años o mas en el futuro) y aquellos que no.

Los beneficios del aumento de la productividad del mercado-trabajo

deberían consecuentemente sólo ser sumados a los futuros trabajadores

asalariados y a los trabajadores independientes, no así a los ―desempleados‖

(Ej. aquellos que producen en su hogar). Por supuesto, de nuevo, suponer qué

porcentaje de la población va a trabajar y en qué segmento de la economía

(incluyendo trabajar en el hogar) una o más décadas en el futuro, está muchas

veces más allá de la habilidad del analista.

- 26 -

La suposición es que las diferencias de productividad en el mercado,

pueden ser usadas como un referente de diferencias de productividad en el

hogar, ignorando esta dificultad.

Los Desempleados Involuntarios

Necesitamos analizar este tema importante: ¿cómo enfrentar a los

desempleados involuntarios? La respuesta es: no sabemos. La discusión

previa asumió implícitamente que la gente tiene derecho de elegir su trabajo: si

su productividad en el hogar (su ―salario de reserva‖) excede del salario que

puede conseguir en el mercado, se quedan en casa.

Si su salario en el mercado excede sus salarios de reserva, trabajarán en

el mercado por salarios o como trabajadores independientes. Para muchos

países en desarrollo, esto probablemente no es una mala suposición. En

ausencia de adecuadas y seguras redes sociales seguras y adecuadas. (Ej.

para asegurarse contra el desempleo involuntario, la gente tiene que producir en

su casa o en el mercado).

Sin embargo, cuando el desempleo es alto entre los mejor educados, el

valor de su producción en el hogar es igual o menor al valor en el mercado. Un

eficiente mercado laboral reduciría los salarios en una situación de alto

desempleo, el cual a su vez reduciría los beneficios económicos de la

educación, pero el ámbito mencionado antes les permitiría que se mantenga

intacto. Sin embargo, los salarios flexibles o inestables, crean desempleados

involuntarios, lo que implicaría que mucho del valor potencial de la educación

(especialmente la educación superior) no será puesto en operación.

- 27 -

En la práctica, probaremos lo extremadamente difícil que es predecir los

niveles de desempleo involuntario, de 10 a 30 años en el futuro. Sin embargo, el

tema es importante. Como mínimo, apunta a la relevancia de las políticas macro

orientadas a un mercado estable que usará los beneficios de la inversión en

capital humano. 6

Otros Beneficios de la Educación

Los beneficios de la educación son más visibles en el mercado cuando

están reflejados en salarios más altos. Hemos discutido que estos beneficios de

productividad del mercado son un modelo razonable para establecer las

diferencias de la ―productividad del hogar‖. Todavía existen muchos beneficios

asociados con la educación que no han sido identificados por estas ganancias

de productividad. Algunos de estos beneficios se acumulan directamente en la

persona educada, pero otros beneficios pueden tener un impacto mas profundo.7

La tabla 5 muestra un ―Catálogo de Impactos de Escolaridad‖, la

naturaleza de este impacto, y el estado de nuestro conocimiento relacionado con

el valor económico del impacto (Haverman R. and B. Wolfe, 1984).

6 Kaufman y Wang (1995), Isham y Kaufmann (1995), Kaufmann y Pritchett muestran que los proyectos

que son implementados en un ambiente macro estable tiene beneficios que son más altos que lo contrario. 7 M18ingat y Tan (1006) discuten que todos los beneficios de la educación (incluyendo los externos) están

reflejados en el impacto de la educación y el rendimiento del crecimiento económico de un pais.

- 28 -

Tabla 5: Catálogo de impactos de escolaridad, naturaleza de los impactos, y

evidencia sobre la magnitud del nivel y valor del impacto.

Canal de impacto

sobre escolaridad

Naturaleza

Económica del impacto

Estado de los Beneficios

económicos estimados

1 Productividad del

mercado

por individuo

Privado; de mercado;

Inversiones en capital

Humano.

Incrementos del valor

Marginal de los productos.

Reflejado como tasas de

Retorno. Excedentes de los

Productores desaprovechados.

2 Remuneraciones

no salariales del

mercado laboral

Privados; de mercado

y no de mercado;

Inversiones de Capital

humano.

Estimaciones de la verdadera

tasa de retorno muestra entre

un 10-40%; mayor a otras

estimaciones.

3 Desocupación Privada; no de

mercado; consumismo

4 Productividad

individual en

conocimientos

de producción.

Privada; no de

mercado; inversiones

de capital humano.

No hay evidencia

contundente sobre el alcance

del impacto y las ganancias.

5 Productividad

individual

no mercadeada.

(Hágalo usted mismo)

Privada; no de

mercado; inversiones

de capital humano.

No existen estimaciones de

los valores económicos.

6 Productividad

Intra-familiar

Privada, algunos

efectos externos; tanto

de Mercado como no

de mercado;

inversiones de capital

humano.

No existen estimaciones de

los valores económicos.

- 29 -

7 Desarrollo de los niños

a través de actividades

en el hogar.

Privada; algunos

efectos externos; tanto

de mercado como no

de mercado;

inversiones de capital

humano.

No existen evidencias

significativas de los valores

económicos excepto los

efectos de las ganancias

intergeneracionales. (Swift y

Weisbrod [96], Spiegelman

[94])

8 Salud Propia /

Salud Personal

Privada; pequeños

efectos externos;

parcialmente de

mercado; inversiones

de capital humano y

consumismo.

Pequeñas evidencias sobre

los valores económicos,

excepto evidencias indirectas

de las ganancias, semanas

trabajadas y esperanza de

vida.

9 Salud de la pareja y de

la familia

Privada; pequeños

efectos externos;

parcialmente de

mercado; inversiones

de capital humano y

consumismo.

Pequeñas evidencias sobre

los valores económicos,

excepto evidencias indirectas

de las ganancias, semanas

trabajadas y esperanza de

vida.

10a Fertilidad (tener el

tamaño de familia

deseado)

Privada (dentro del

hogar); no de

mercado; consumismo.

No existen estimaciones de

los valores económicos.

10b Fertilidad (cambios

experimentados por los

niños)

Privada (dentro del

hogar); algunos

efectos externos; no

de mercado y

consumismo.

No existen estimaciones de

los valores económicos.

Imposible de calcular dada la

naturaleza de los cambios.

11 ―Entretenimiento‖

―Diversión‖

Privada; no de

mercado; consumismo.

No existen estimaciones del

valor del incremento en la

eficiencia / efectividad.

- 30 -

12 Eficiencia en las

decisiones del

consumidor.

Privada; algunos

efectos externos; no

de mercado;

inversiones de capital

humano.

No existen estimaciones del

valor del incremento en la

eficiencia / efectividad.

13 Eficiencia de la

búsqueda dentro del

mercado laboral

(incluyendo la

migración)

Privada; algunos

efectos externos; no

de mercado;

inversiones de capital

humano.

No existen estimaciones del

valor del incremento en la

eficiencia / efectividad.

14 Eficiencia de las

decisiones Conyugales

Privada, pequeños

efectos externos, no

de mercado;

consumismo.

No existen estimaciones de

los valores económicos

15 Reducción de los

problemas sociales

Bueno para el público

en general

No existen estimaciones de

los valores económicos.

16 Cohesión social Bueno para el público

en general

No existen estimaciones de

los valores económicos.

17 Cambios Tecnológicos Bueno para el público

en general.

No existen estimaciones de

los valores económicos.

18 Distribución de los

ingresos

Bueno para el público

en general.

No existen estimaciones de

los valores económicos.

19 Ahorros Privada; algunos

efectos externos;

factor productivo de

mercado.

No existen estimaciones de

los valores económicos.

20 Donaciones a obras

sociales y de caridad.

Tanto privadas como

públicas; no de

mercado.

No existen estimaciones de

los valores económicos.

Fuente: Haveman, R. and B. Wolfe (1984).

- 31 -

Las primeras dos--corresponden a ―aumentos de productividad‖ en el

mercado que discutimos en la sección 3.1. – del 3 al 10a pueden ser calculados

bajo ―producción en el hogar‖, especialmente los resultados de salud en la casa

con padres mas educados. Estos beneficios se aumentan mayormente a la

familia y son un reflejo directo de las ganancias en la producción a causa de

mayor educación. Como hemos discutido antes, el valor del aumento en la

―productividad en el hogar‖ está calculado en el dinero de reserva de los adultos

que se quedan en su casa.

Los beneficios en la lista del 10a para adelante, han sido hasta ahora

ignorados en nuestro análisis. Ellos aumentan (más que nada a una sociedad

entera y son entonces reflejados en los salarios de reserva).

Desafortunadamente, como la Tabla 5 indica, estimaciones sobre el valor

económico de estos beneficios generalmente no están disponibles, aunque

algunos esfuerzos recientes tratan de cuantificar algunos componentes.

Summers (1994), por ejemplo, iguala los beneficios de ―un nacimiento‖ (dado al

aumento de nivel en la educación de la mujer) con costos alternativos por

nacimiento (como resultado de programas de planeamiento familiar).

El número de nacimientos resultantes del programa de educación y se

estima basado en un resultado de la literatura de la población que muestra que

un año adicional de educación (de la madre) reduce la fertilidad entre el 5 y 10

por ciento. Los beneficios económicos de la reducción del efecto del crimen

(indicador 15) han sido estimados por Schweinhart et al. 1993. Las

probabilidades son que este efecto es altamente específico a cada país y la

información generalmente no estará disponible. Sin embargo, si tal información

existe, la reducción en el costo de las victimas, así como los costos reducidos en

el sistema judicial y medidas de seguridad privada pueden ser utilizados como

beneficios del programa. 12

- 32 -

Noten finalmente que la reducción en la dependencia en programas de

asistencia social (como menciona Schweinhart et al. 1993) podrían ser sumados

a este catálogo de beneficios de programas relacionados con la educación. Sin

embargo, en muchos de los países pobres tales programas no son muy bien

desarrollados o no existen, así que ignorando estos potenciales beneficios en el

análisis, tendrá poco o ningún impacto en el resultado final.

Repetimos que en la mayoría de casos donde los beneficios se juntan

para la sociedad entera (beneficios que tiene un carácter de ---) información en

el valor económico es usualmente no disponible. Como veremos en sección 6,

esto hace la decisión de ―quién debe de pagar‖ el programa de DPI, considerado

mas complicado.

Beneficios no relacionados con la Educación

Mientras muchos de los beneficios de los programas para el DPI se

vuelven evidentes ―a través de‖ mas altos niveles de educación en los

graduados de los programas de DPI, muchos otros beneficios son mas directos

y no son relacionados al sistema de educación. Los beneficios mas obvios del

programa son los productos y servicios recibidos por el niño y su familia. Estos

incluyen el valor de la comida, servicios de salud, el componente del programa

que es la niñera, información y entrenamiento a los padres de los niños, etc.

Los beneficios de estos productos y servicios pueden ser usualmente

valorizados en precios de mercado cargados por suplidores alternativos. En

adición a estos beneficios que son directamente disfrutados por las familias que

participan, hay otros, beneficios, indirectos. Myers (1996) distingue cinco grupos

de beneficiados: niños, adultos, comunidades, escuelas, y facilidades de

servicios de salud, y la sociedad entera (Tabla 6).

- 33 -

La mayoría de los beneficios que se da a los niños pueden ser

―traducidos‖ en aumentos de productividad en el futuro y son calculados en el

análisis presentado anteriormente. Para la mayoría de los demás beneficios

será, de nuevo, muy difícil estimar un valor monetario. Una excepción posible es

el mejorar la oportunidad del empleo para las madres que matriculan a sus hijos

en un programa para el DPI.

Si el servicio de cuidado infantil es inherente en el programa DPI permite

a la madre que trabaje en el mercado (y por consecuencia, presumidamente,

realizar ganancias que exceden el valor de su productividad en su casa) su

ganancia (menos la posible pérdida en productividad en su casa) pueden ser

contadas como beneficio del programa para el DPI. 13

Tabla 6: Beneficios de los programas DPI por grupos beneficiados

Grupo

Beneficiado

Área del Cambio Indicadores del Cambio

Niños Desarrollo

Psicológico-social

Mejoras en el desarrollo cognitivo

(pensamiento, razonamiento), mejor

desarrollo social (relaciones con terceros),

mejor desarrollo emocional (auto-imagen-

seguridad), mejores habilidades de lenguaje.

Salud y Nutrición Mejores oportunidades de supervivencia,

mayores índices de higiene, mejor relación

entre la edad, el peso y la estatura, micro

alimentación mas balanceada.

Progreso y desarrollo

en la escuela primaria

Mayores oportunidades de ingreso a la

escuela. Menores índices de repetición.

Mejores desempeños.

Adultos

(Staff del

programa,

padres)

Conocimientos,

actitudes y prácticas

relacionadas a la salud

en general.

Salud e higiene mejoradas; mejor nutrición;

supervisión y atención médicas preventivas;

oportuno tratamiento; dieta mejorada.

- 34 -

Auto estima

Relaciones

Empleos

Mejores relaciones entre pareja, entre los

padres e hijos mayores; Personas que

trabajan en educación o cuidados están

libres para buscar mejores oportunidades de

empleos. Mercado creciente para los bienes

relativos al programa.

Comunidades Entorno físico

Participación social

Solidaridad

Saneamiento mejorado; mayor tiempo para

actividades recreacionales; nuevas

instalaciones; mayor participación femenina;

mayor demanda de servicios existentes,

para existir servicios, proyectos comunitarios

que benefician a todos.

Escuelas y

centros de

salud

Eficiencia Mejor atención hacia la salud, menores

tasas de repetición y abandono de la

escuela.

Efectividad

Capacidad

Contenido y Práctica

Mayor cobertura; capacidad mejorada,

mayor confianza, mayor organización,

desarrollo de una metodología y planes de

estudio.

Sociedad Estatus de Salud y

Educación

Participación

Productividad

Delincuencia

Fertilidad

Igualdad

Pocos días perdidos por enfermedad;

población mas sana; mejores índices de

alfabetización; mayor participación social;

mano de obra más productiva; menor

delincuencia; menores índices de fertilidad;

desigualdad social reducida.

Fuente: Myers 1996

- 35 -

Finalmente, uno debe considerar una ventaja para la sociedad que podría

ser de gran importancia, de la cual su valor podría ser imposible de estimar: la

creación de una sociedad más justa, una en la cual todos los ciudadanos tienen

oportunidades razonables para escapar de la pobreza. Discutiremos esta ventaja

para la sociedad en su totalidad en la sección 5, y demostraremos que su

importancia es crucial en la decisión sobre quién debe pagar por los programas

DPI. Pero primero utilizaremos el marco presentado arriba para intentar estimar

los beneficios (y posteriormente los costos) de un programa DPI recientemente

desarrollado en Bolivia.

- 36 -

Capítulo 4

Un ejemplo: El programa PIDI Boliviano

El Programa PIDI

El programa DPI Boliviano (conocido como programa PIDI) consiste en

centros de cuidados no formales basados en el hogar donde los niños reciben

servicios de nutrición, de desarrollo de salud y cognitivo. Cada centro atiende a

15 niños, que van desde los 6 meses de edad hasta los 6 años. Existe en cada

centro una madre (cuidadora), quien es asistida por una o dos personas,

dependiendo de la cantidad de niños menores a 2 años de cada centro del

PIDI.15

Los niños involucrados en el programa reciben dos comidas al día y un

aperitivo que combinan el 70% de sus requerimientos caloríficos. El personal del

PIDI se asegura que los niños estén completamente inmunizados. Los niños

reciben servicios básicos de salud cuando sean necesarios, son medidos y

pesados regularmente para monitorear el crecimiento físico y pasan por un

horario relativamente estricto de actividades y juegos y ejercicios específicos

que estimulan su desarrollo cognitivo.

La población involucrada en el programa esta constituida por familias muy

pobres que viven dentro de áreas peri-urbanas. Muchos de ellos son inmigrantes

recientes provenientes de áreas urbanas que tratan de mejorar sus estándares

de vida al encontrar empleo en la ciudad. Las condiciones sociales son

caracterizadas por un elevado número de niños por familia y de una alta tasa de

mortalidad infantil, elevados niveles de desnutrición, exceso de enfermedades y

de pobre desarrollo psicológico. La inscripción a la escuela primaria es muy baja.

Los índices de repetición de grados y de abandono de la escuela son bastante

elevados. Virtualmente no existe ninguna progresión hacia niveles superiores de

educación.

- 37 -

Los objetivos del programa son (1) mejorar la preparación de los niños

para tener éxito durante la escuela y después de la escuela al facilitar su

desarrollo físico, emocional, social y cognitivo, (2) realzar el estatus de las

mujeres mediante el incremento de posibilidades de empleo y ampliar su

conocimiento referente a salud, educación y nutrición y, (3) aumentar la

participación de la comunidad y del sector privado en el proceso del desarrollo

social.16

El programa PIDI es muy costoso. Estimaciones recientes sugieren que la

inscripción total de un año en el proyecto cuesta entre $300 y $400. Tomando en

consideración el estatus socioeconómico en el que dichas familias viven, entre

150.000 y 300.000 niños en Bolivia podrían ser elegibles en el programa.17 De

tal forma, dependiendo del alcance del programa, los costes recurrentes podían

ascender entre $50 y $100 millones anualmente. Para poner esto en

perspectiva, el presupuesto total del gobierno en educación para el año 1995 fue

de aproximadamente $300 millones.

Si el programa PIDI cuesta o no ―demasiado‖ depende no del nivel de los

gastos/costos, que ciertamente son considerables, sino en los beneficios que se

esperan recibir por cada dólar invertido en el programa. Ya conocemos lo

beneficiosos que pueden ser los programas DPI en términos de salud, nutrición

y desarrollo cognitivo. Ahora intentaremos mostrar los beneficios de estos

programas en términos monetarios.

- 38 -

Beneficios directos de la entrega de servicios

Los programas DPI proporcionan un número de servicios que benefician

directamente al niño inscrito y a su familia. Estos beneficios incluyen: comidas y

cuidado médico, y, como en el ejemplo del programa preescolar Perry

High/Scope, servicios de cuidados infantiles.

Beneficios directos adicionales pueden incluir entrenamiento

proporcionado a las madres (por ejemplo en las necesidades alimenticias de un

niño), los cuales pueden ser valorados por dichas madres por sus propios

medios/motivos.18

En general, no es difícil medir el valor de los beneficios directos. El valor

del beneficio en la alimentación se puede estimar por su valor comercial. Si los

servicios de cuidado de salud son proporcionados, dichos costos pueden ser

medidos por una clínica que proporcione un estimado de su valor. De la misma

manera todos los servicios que se proporcionan directamente al niño o su madre

o padres pueden incluirse en el análisis. 19

Si nos restringimos al valor de las dos comidas por día que reciben los

niños inscritos en el programa PIDI, los beneficios directos ascenderían a $150

(casi la mitad del costo de entrega de servicios totales20). Alternativamente,

podríamos utilizar los costos recurrentes totales del programa21 como un

comparador de los beneficios de la entrega de servicios a los niños y sus

familias. Esto mostraría los beneficios directos de la entrega de servicios cerca

de $300 por niño por año.

Nótese que a este punto es irrelevante si los padres pagan o no por el

alimento o cualquier otro de los servicios proporcionados. Nos enfocamos

únicamente en el punto de vista de los beneficios recibidos, sin importar cómo se

está financiando el programa.

- 39 -

Preparando la base de datos para el análisis de productividad

El Sistema Educativo

Esta sección del análisis presenta los beneficios mostrados en forma del

incremento de la productividad resultante de mayores niveles de educación. Por

lo tanto, primero necesitamos identificar el sistema educativo boliviano. En la

tabla 7 mostramos los cuatro niveles de enseñanza convencional en Bolivia,

empezando por la escuela primaria hasta la educación superior.

También indicamos los años que cada uno de los niveles de educación

requieren y los costos unitarios de un año escolar. Para los indicadores de

desempeño hemos escogido los índices de registro/matriculas y las tasas de

repetición de grados por cada nivel escolar. Como se muestra en la información,

Bolivia tiene aun un largo camino por recorrer antes que la educación de su

población llegue a niveles suficientemente altos para competir exitosamente en

una economía global, competitiva y basada en el conocimiento.

Tabla 7: Características del sistema educativo Boliviano

Nivel

Escolar

Años Costo

por

año *

Matricula Tasa

de

Retiros

Tasa de

Repetición

Matricula del

grupo de estudio

Primaria 5 228 .95 .35 .10 20%

Media 3 228 .70 .30 .10 0

Secundaria 4 320 .60 .30 .10 0

Superior 4 1,598 .20 .10 .10 0

* En moneda boliviana

- 40 -

La última columna muestra los indicadores educativos para el grupo de

estudio: la inscripción primaria es apenas del 20%.22 La progresión a niveles

superiores de educación es virtualmente nula para estos niños. Finalmente se

observa que la tasa de mortalidad infantil en Bolivia es muy elevada. El

promedio regional para la tasa de mortalidad de menores de 5 años de edad es

estimado en 109 para las mujeres y 127 para los hombres. Para el grupo de

estudio, (el tercio más pobre de la población total), estimamos que esta tasa de

mortalidad de menores de 5 años es de 200 por cada 1.000 nacimientos.

Usando información de una encuesta integral realizada en los hogares en

el año 1993 y que cubría una muestra representativa de hogares urbanos,

estimamos una ecuación de salarios que relacionó diferencias en (el logaritmo

de) los salarios, con diferencias en los niveles de educación y años de

experiencia. La tabla 8 muestra los resultados.

Tabla 8: Resultados estimados de la Ecuación de Salarios *

Educación Primaria .42 Universidad 1.76

Educación Media .76 Experiencia .07

Educación Secundaria 1.01 Experiencia ajustada -.001

*Cálculos del Autor: el término constante es 6.69; ver anexo 1 para detalles

Estos resultados implican que alguien que termina la educación primaria

gana 42 por ciento (%) mas, (―es 42% mas productivo‖), que alguien sin dicho

nivel de educación. Puesto que la escuela primaria tiene cinco grados, este valor

asciende a un modesto 8% de incremento salarial por cada año de educación

completado (comparar con la tabla 2). También encontramos que un graduado

de la universidad gana en promedio 2.76 veces mas que alguien sin educación.

Los resultados de la estimación en los años de experiencia implican que los

salarios llegan a su punto máximo después de 35 años de experiencia. Con esta

información, podemos cuantificar los beneficios de programas DPI que se

manifiestan por el incremento de la productividad.

- 41 -

El impacto del proyecto PIDI en el desarrollo Social

El primer efecto del programa que observamos es el incremento en la

supervivencia. Una vez que un niño nace, el o ella crecerá hasta convertirse en

un miembro productivo de la sociedad. El nivel de su productividad dependerá

de su desarrollo físico y cognitivo durante sus primeros años de vida, así como

en la inversión en educación básica y superior y en inversiones subsecuentes en

capital humano, a través de la continuidad de aprendizaje y experiencia.

Si el niño fallece prematuramente, su productividad futura, sea del nivel

que sea, es una pérdida para la sociedad. Resultados preliminares del programa

PIDI sugieren que la mortalidad de los inscritos en sus programas es

extremadamente baja, menor al 1 por ciento. Esto contrasta con el alto índice de

mortalidad infantil de la población en estudio con ausencia de la intervención

DPI: alrededor del 20%. Una vez que los niños son inscritos en un ambiente

seguro donde las enfermedades peligrosas (diarrea, desnutrición) se reconocen

y tratan a tiempo, niños de 6 meses de edad o mayores tienen virtualmente un

100 por ciento de posibilidades de sobrevivir mas allá de los 5 años de edad.

Información confiable sobre los cambios en los estados de nutrición de los

niños participantes en estos programas no está aun disponible. Los cambios

posibles en la malnutrición crónica pueden no ser evidentes durante años (ellos

pueden no ocurrir hasta que los niños alcancen la pubertad). Las estimaciones

en el efecto del programa sobre la malnutrición aguda también esperan por

esfuerzos de valoración futuros.

- 42 -

El cuarenta por ciento de los niños que se inscriben en el programa PIDI

muestran un pobre desarrollo psicológico y social. Después de un año en el

programa este porcentaje se reduce al 20%. Luego de dos años se reduce al

5%. (Clemente, 1996). Si estos resultados de enormes progresos en el

desarrollo psicológico y social se mantienen a lo largo de un prolongado

escrutinio, es un buen presagio para las oportunidades futuras de una educación

exitosa de los graduados del programa PIDI.

Antes de que podamos traducir estos resultados a beneficios monetarios,

usando el enfoque económico estándar en educación explicado en la sección

previa de este estudio, necesitamos traducir estos efectos en estatus nutricional

y desarrollo cognitivo en tasas esperadas de matricula, de deserción, de

repetición de grados y progresiones a niveles de educación superior.

Somos afortunados al tener observaciones directas en el cambio de la

matricula en la escuela primaria, pero debemos enfocarnos en la literatura (o en

la información acerca de la población en general) para obtener estimaciones de

la mejoría del rendimiento escolar.

Aunque el proyecto PIDI aún está en sus primeros años, la limitada

información disponible sugiere que virtualmente todos los niños que salen del

programa a la edad de seis años se matriculan en escuelas primarias, superior

al 20 por ciento de los niños que no participaron en el proyecto. Una parte de

este gran incremento es probablemente resultado de la mejoría en los niveles de

salud y nutrición de los niños (véase ej. Glewwe y Jacoby, 1993 –o- Del Rosso y

Marke, 1995). Una parte, sin duda, también proviene del reconocimiento de los

beneficios de la educación por parte de los padres – un resultado de la

participación activa de los padres en el programa.

- 43 -

Dados los resultados favorables en la nutrición y en la preparación para la

escuela (o desarrollo psicológico y social), uno esperaría mejorías en el

desempeño escolar, los cuales se reflejan en menores índices de deserción y

repetición de grados y en mayores progresiones a niveles de educación

superior. Debido a la falta de información mas detallada, asumiremos que los

graduados del programa PIDI, una vez registrados en la escuela primaria, se

desenvolverán en los mismos niveles que el promedio nacional. La tabla 9

resume los indicadores sociales relevantes del grupo en estudio, con y sin el

programa PIDI (Escenario 1).

Tabla 9: Indicadores Sociales de los grupos de estudio

Con y sin el proyecto PIDI

Escenario 1 Escenario 2

Sin PIDI Con PIDI* Sin PIDI Con PIDI

Mortalidad

Menores de 5 años

200/1000 10/1000 162/1000 105/1000

Matrícula en

Educación primaria

.20 .95 .65 .95

Educación media 0 .50 .50 .70

Educación Secundaria 0 .40 .50 .60

Educación Superior 0 .20 .09 .20

*También asumiremos que las tasas de retiro y repetición en

la escuela primaria se reducirán en un 50%

Este primer escenario puede ser considerado como el resultado de un

esfuerzo que se enfoca estrechamente en los sectores más privados de la

sociedad. Añadimos a esto una alternativa (Escenario 2) que representa una

parte de la sociedad que ya goza de modestos indicadores sociales favorables.

Los efectos de la intervención DPI son por lo tanto menos dramáticos que en el

primer escenario.

- 44 -

Asumimos que la tasa de mortalidad infantil y la de matricula primaria

pueden ser mejorados hasta el nivel del promedio nacional mientras la

progresión a niveles superiores de educación mejora modestamente. Los

resultados de ambos escenarios nos darán un marco de referencia para las

estimaciones de costo-beneficio.

El Valor en dólares del Incremento de la Productividad

Primero estimamos el valor presente neto del sistema educativo como

funciona actualmente para el grupo de estudio/control, esto es, con un 20 por

ciento de matricula primaria, 35 por ciento de deserción, 10 por ciento de

repetición de grados y ninguna progresión a niveles superiores de educación. El

20 por ciento de niños que si se registran tienen un nivel superior de

productividad durante su vida activa que lo que hubieran tenido sin esta

educación. Utilizamos la función ―Edad-Ingreso‖ para estimar este incremento en

la productividad. Calculamos el valor presente de este incremento al descontarlo

a una tasa anual del 7 por ciento. Luego de restar el costo de la educación, 25

obtenemos el valor presente neto del actual sistema educativo. 26

La Tabla 10 muestra los resultados para un grupo de 1.000 niños dentro

de la población en estudio. Para este grupo, el actual sistema educativo

incrementa la productividad durante su vida en $264,517. Estos son ―beneficios‖

para la sociedad de invertir en capital humano, solamente del 20 por ciento de

1.000 niños en el grupo de estudio, netos del costo de la educación.27 Este

número es relativamente alto, desde luego, un reflejo directo de los retornos

económicos para la educación primaria que fueron estimados de la ecuación de

salarios.

- 45 -

A continuación reducimos la mortalidad de menores de 5 años desde 200

hasta 10 de cada 1.000. Esto añade 190 personas productivas al grupo

estudiado, de las cuales el 20 por ciento incrementará su productividad básica al

registrarse en educación primaria. Esto aumenta el valor presente neto del

sistema educativo de $264,517 a $327,340. (Tabla 10 Línea A). En otras

palabras, podríamos invertir ($327,340 - $264,517 =$62,823) por cada 1.000

niños de alto riesgo, solo para incrementar sus oportunidades de supervivencia y

aun así mantenernos sin pérdidas.

Dadas las medidas relativamente baratas que están disponibles para

prevenir las muertes prematuras de los niños (ej. Una dosis de ORT cuesta

aproximadamente $2) la supervivencia pareciera ser un muy buen negocio

económico, basados simplemente las contribuciones a la sociedad provenientes

de la productividad esperada.28

La línea B de la tabla muestra los beneficios netos del incremento en la

matricula (sin incremento en supervivencia). Si el único efecto de los programas

DPI fuera el incrementar la matricula a la educación primaria del 20 por ciento al

95 por ciento, el valor presente neto de este beneficio (medido únicamente por el

incremento en la productividad del grupo en estudio) sería aproximadamente de

$1,256.458.

En las próximas líneas primero combinamos el impacto del programa en

la supervivencia y la matricula (línea C). Luego añadimos una reducción en las

tasas de deserción y de repetición, del 0.35 al 0.15 y del 0.10 al 0.05

respectivamente (línea D). Subsecuentemente aumentamos tasas de progresión

del grupo en estudio a niveles post-primarios de educación, que van desde cero

hasta los promedios a nivel nacional (línea E).

- 46 -

Tabla 10: Incremento en Productividad del Valor Presente Neto

debido a mejores Indicadores Sociales (Escenario 1)

Descripción Valor Presente

Neto del

Sistema de

educación *

Incremento en el

Valor presente

neto debido al

programa PIDI

O. Punto-Base; Sin PIDI; Impacto

neto del sistema de educación.

$264,517 ----

A. Mortalidad menores de 5 años de

200-10.

$327,340 $62,823

B. Matricula en escuela primaria de

20 a 95.

$1,256,458 $991,941

C. Mejoras en la matricula y tiempo

estimado de estudio.

$1,554,867 $1,290,350

D. Como el C, más, mejores

desempeños en la escuela primaria.

$2,061,574 $1,797,057

*Para un cohorte de 1000 niños dentro del grupo de estudio

** Retiros reducidos de 0.35 a 0.15; Repeticiones de 0.10 a 0.05.

Dentro de estas estimaciones, el impacto combinado del programa en la

productividad en la vida de 1.000 niños del grupo en estudio tiene un valor

presente neto de $3,160.533.

Si uno fuera capaz de implementar un programa para niños preescolares

que cueste $3.160 por niño y que produzca cambios en la tasa de mortalidad de

menores de 5 años y los indicadores educativos para la población en estudio

como se muestra en la Tabla 6, el programa se pagaría por si mismo en

términos de mayores niveles de productividad en la vida de los participantes.

- 47 -

Si un niño se registrara durante cuatro años en semejante programa, a

$350 por año, para un costo total de $1.400, 29 el porcentaje costo-beneficio del

programa con única base en este beneficio, sería de 2.07. En otras palabras, el

valor presente neto de los beneficios relacionados a la productividad del

programa PIDI, excederían la inversión inicial en un 126 por ciento.

En la tabla 11 mostramos los resultados para el escenario/panorama II.

Tabla 11: Incremento en Productividad del Valor Presente Neto

debido a mejores Indicadores Sociales (Escenario 2)

Descripción Valor Presente

Neto del

Sistema de

educación *

Incremento en el

Valor presente

neto debido al

programa PIDI

O. Punto-Base; Sin PIDI; Impacto

neto del sistema de educación.

$966,212 ---

A. Mortalidad menores de 5 años de

162-105.

$1,031,933 $65,721

B. Matricula en escuela primaria de 65

a 95.

$1,412,156 $445,944

C. Mejoras en la matricula y tiempo

estimado de estudio.

$1,508,210 $541,998

D. Como el C, más, mejores

desempeños en la escuela primaria.

$1,997,847 $1,031,635

E. Como el D, más, incremento al

seguimiento en educación post

primaria.

$2,901,864 $1,935,652

- 48 -

Como se esperaba, el impacto general de este escenario es menor que

en el primer caso (relativamente extremo). Aún así, los beneficios totales de

$1,935.652 implican un índice de costo-beneficio de 1.38 a una tasa descontada

del 7%. Así que, solamente con base en los beneficios resultantes del

incremento en la productividad futura, el índice costo-beneficio del programa

PIDI se ubica entre 1.38 y 2.07.

Beneficios diferentes del Incremento en la Productividad

Hasta ahora, hemos visto únicamente los beneficios directos del

programa (tales como alimentación recibida) y beneficios que resultan del

incremento en la educación. De este último, miramos específicamente el efecto

de la educación en la productividad futura. En esta sección observaremos un

beneficio adicional que resulta de las mejoras en educación: menores tasas de

fertilidad futuras.

Asumimos que debido a los programas DPI las niñas/mujeres disfrutarán

de seis años de educación, en lugar de no registrarse en ninguna escuela. Como

resultado de esto, las tasas de fertilidad pueden disminuir desde un 30 hasta un

60 por ciento. 30 Tomando en cuenta el menor porcentaje, y una tasa de

fertilidad actual de 9 para el grupo de estudio, el programa DPI puede reducir el

número esperado de nuevos nacimientos en un grupo de 1.000 participantes de

DPI (500 mujeres) de un total de 4500 (tasa de fertilidad de 9), a 3000 (tasa de

fertilidad de 6).

El costo alterno de cada nacimiento prevenido es de $250. El beneficio

económico del programa DPI, como resultado del decremento en la fertilidad,

asciende a 1500 x $250 = $375.000, para 1000 niños participantes en el

programa. Como estos beneficios son ahorros para programas populares que

serían implementados de aquí en 10 años, el valor descontado de estos

beneficios asciende a $190,630 o $190 por cada niño registrado en el programa.

- 49 -

Puede parecer contradictorio contar tanto con prevención de muertes

(IMR reducido) y prevención de nacimientos como beneficios del programa, pero

no lo es. Dentro de ciertas circunstancias, la reducción en las tasas de fertilidad

generar beneficios para la sociedad que van mas allá de beneficios en términos

de mejor salud de las madres o mejor calidad de vida para el menor número de

niños en la familia. Al mismo tiempo, una vez un niño nace, es beneficial para la

sociedad ayudarlo a crecer bien y a convertirse en un ciudadano productivo.

Tanto el incremento en los niveles de productividad y el menor número de

nacimientos son beneficios resultantes de los programas DPI.

El Costo de los Programas de Desarrollo de la Primera Infancia (DPI)

Costos Directos

Un estudio reciente muestra que el costo total del programa PIDI

asciende actualmente a $43.09 mensuales por cada niño. La tabla 12 muestra

un detalle de estos costos, por categorías de entrega de servicios y de

administración general. Estimamos que el nivel más alto de costos

administrativos disminuirá significativamente una vez que los índices de registro

incrementen de 15.000 niños hoy en día hasta 30.000 o 100.000 niños. En este

momento asumiremos que, con altos niveles de registro, el costo anual por cada

niño será entre $300 y $400, de los cuales casi la mitad serán asignados a

gastos de alimentación.

- 50 -

Tabla 12: Estructura de Costos del Programa PIDI

Costos Operativos Porcentajes

Alimentación 38.5

Operación 3.5

Salud .4

Staff de Salud y Cuidados 15.7

Equipos 4.6

Mantenimiento 1.5

Staff de Soporte 11.3

Entrenamiento 1.4

Total de Costos Operativos 77.0

Costos Administrativos 23.0

TOTAL 100.0

Fuente: Proviene de Ruiz y Giussani (1997).

Costos Fiscales

Adicional a los costos directos, tenemos que considerar los costos

asociados con el financiamiento del programa. Si todos los costos fueran

recuperados al cargar cuotas de usuarios (pagos privados por los beneficiarios),

el costo de financiamiento sería mínimo. 31 Pero si todos o parte de los costos

son cubiertos por ingresos públicos (impuestos), los costos de financiamiento

podrían ser considerables.

Siguiendo a Devarajan et al, (1997), podemos obtener un estimado de los

―costos marginales de fondos públicos‖ de la literatura económica. Basados en

un estudio para los Estados Unidos, por ejemplo, se estima que le cuesta a la

sociedad entre 17 y 56 centavos el aumentar un dólar adicional a los retornos de

impuestos. Entonces, si un proyecto DPI es totalmente financiado por el

gobierno, sus beneficios marginales deberían exceder entre $1.17 hasta $1.56

por cada dólar de costo. (op cit, p.42).

- 51 -

Desafortunadamente, estimaciones de estos costos fiscales son

relativamente escasas y varían considerablemente tanto por tipo de impuesto,

como por país. Diewert y Lawrence (1994), por ejemplo, estiman que cuesta 18

centavos el aumentar un dólar de impuestos laborales en Nueva Zelanda,

mientras que Ahmad y Stern (1987) estiman que el costo marginal de un dólar

adicional en los impuestos a la venta en la India asciende a 85 centavos. De tal

forma, a menos que estimaciones de los costos fiscales de un impuesto

específico estén disponibles para el país en estudio, esta rama de la literatura

económica provee una pobre guía práctica.

Existe otra manera de ver el posible impacto fiscal de un programa DPI

financiado públicamente (o en tal caso, cualquier tipo de programa financiado

públicamente). Un estudio sobre el Fondo de Emergencia Social Boliviano (FES)

(Jorgensen et al., 1992) estimó que $100 millones de inversión extranjera

generarían un incremento en el Producto Interno Bruto (PIB) de alrededor del 2

por ciento. Asumamos que un programa DPI de total escala cueste $100

millones, y que el costo fiscal ascienda a $1.25 por cada dólar de impuestos

incrementados, el programa DPI absorbería $25 millones de la economía.

Usando los resultados del multiplicador ESF, encontramos que esto puede

causar una reducción del 0.5 por ciento en el PIB. Esto, a su vez, puede resultar

en un 1.0 por ciento de incremento de pobreza.32

En este caso, el costo fiscal relativo a los beneficios, al menos en

términos del ―incremento de la pobreza‖, parece ser aceptable/modesto. Aún así,

el ejemplo muestra la importancia de chequear las implicaciones de crecimiento

de aun los más atractivos programas anti-pobreza. Toda la evidencia muestra

que el crecimiento económico es la mejor forma de reducir la pobreza a largo

plazo.33 Todo programa social que se enfoca en reducir la pobreza a largo plazo

(el programa PIDI es un gran ejemplo), debería ser evaluado en su impacto en el

crecimiento económico.

- 52 -

Mientras se reduce la pobreza a través de proveer beneficios directos del

programa a los pobres, uno debe ser cuidadoso de que la pobreza en general

pueda aumentar debido a efectos adversos en el crecimiento económico. Para

programas públicamente financiados, estos efectos adversos son resultado del

costo fiscal del aumento de los impuestos.

Finalmente, debemos mencionar otra, mucho mas simple, manera de

tomar en cuenta el impacto fiscal del programa. $100 millones por año34 para el

programa PIDI constituye alrededor del seis por ciento del presupuesto

gubernamental boliviano. Si se descarta la posibilidad de incrementar la carga

fiscal debido a los posibles impactos adversos en el crecimiento económico,

recursos para el programa deben ser encontrados dentro del presupuesto actual.

Esto implica que los programas DPI deben competir con otros programas del

gobierno por el dinero gubernamental, en la mayoría de los casos basados en

los índices comparativos de costo-beneficio. El alto índice costo-beneficio de los

programas DPI (ver abajo) sin duda lo hacen un fuerte adversario en la lucha por

los limitados recursos.35

Costos-Beneficios para el programa PIDI

Basados en los resultados presentados arriba, ahora somos capaces de

calcular los índices de costo-beneficio para el Programa PIDI Boliviano. Usamos

las ganancias en productividad como se discutió para los Escenarios I y II.

Añadimos los beneficios (para la familia) de servicios directos, así como los

beneficios (para la sociedad) de menores tasas futuras de fertilidad. No somos

capaces de cuantificar muchos de los numerosos beneficios presentados en las

Tablas 5 y 6. Usamos $350 como el costo total anual de la matrícula en los

programas DPI, y asumimos que los niños se enrolan durante cuatro años, para

un costo total de $1400. Los índices costo-beneficio son presentados en la Tabla

13.

- 53 -

Tabla 13: Porcentajes Costo-Beneficio para el Programa PIDI de Bolivia

Porcentaje Costo-

Beneficio

Escenario 1

Porcentaje Costo

Beneficio

Escenario 2

Beneficios del incremento

De la productividad.

2.07 1.38

más, servicios

directos de entrega

a domicilio ($1200)

2.93 2.24

Más, reducción en

Fertilidad ($190)

3.06 2.38

Vemos que los índices de costo-beneficio del programa PIDI se

encuentran entre 2.38 y 3.06. Para poner estos valores en perspectiva,

presentamos en la Tabla 14 índices costo-beneficio para proyectos diferentes. 36

De manera clara, el valor de la inversión en el programa PIDI se compara

favorablemente con aquellos en los llamados sectores ―duros/difíciles‖.

- 54 -

Tabla 14: Porcentajes Costo-Beneficio de Proyectos Seleccionados

Proyecto Porcentaje Costo-Beneficio

Proyecto de Desarrollo Hill Forest, Nepal * 1.18

Proyecto Philippine Ilocos Irrigation

System Improvement **

1.48

Alternativas a gran escala 1.32

Alternativas a pequeña escala 1.99

Proyecto Livestock Development, Uruguay *** 1.59

Proyecto Livestock and

Agricultural Development, Paraguay ****

1.62

Proyecto Cotton Processing and

Marketing, Kenya *****

1.80

Kunda Cement Factory, Estonia ****** 2.27

Asian Development Bank, "Appraisal of the Hill Forest Development Project in the Kingdom of Nepal, 1983.

2 World Bank, "Philippines: Appraisal of the Irrigation Systems Improvement Project: I," 1488a,

1977.

3 World Bank, "Uruguay: Third Livestock Development Project," PA-38a, 1970.

4 World Bank, "Staff Appraisal Report: Paraguay-Livestock and Agricultural

Development Project," 2272-PA, 1979.

5 World Bank, "Kenya, Cotton Processing and Marketing Project, Staff Appraisal

Report," 2272-PA, 1979.

6 Cost Benefit Analysis of Private Sector Environmental Investments: A Case Study the

Kunda Cement Factory. IFC Discussion Paper Number 30.

- 55 -

Capítulo 5

¿Quien Debe Pagar?

¿Que es lo que nos dice un alto índice costo-beneficio de un programa

DPI acerca del rol del gobierno en el financiamiento de tales programas? La

respuesta in-ambigua es: nada.37 Como con todas las respuestas in-ambiguas,

esta necesita ser modificada, pero solo ligeramente. Si el índice de costo-

beneficio es bajo, en particular si es menor a uno, nadie ni en el sector privado ni

en el gobierno invertiría en el proyecto. En este sentido el índice costo-beneficio

no tiene valor para las políticas públicas, pero solo cuando se ha tomado ya la

decisión sobre el financiamiento del gobierno, total o parcial, se vuelve

justificable.

Este último punto, ―debe el gobierno involucrarse‖, depende de

argumentos que van mas allá de solo los índices costo-beneficio. Dos de estos

argumentos serán discutidos aquí: (1) ¿Quienes son los beneficiarios del

programa? Y (2) ¿Que es lo que constituye una sociedad ―justa‖?

¿Quienes son los beneficiarios del Programa?

Como mostramos en la Tabla 10, dentro de los beneficiarios se incluyen a

los niños, sus madres y otros miembros de la familia, la comunidad y la sociedad

como un todo. En el ejemplo presentado en la sección 4, una gran parte de los

beneficios que fuimos capaces de cuantificar en términos monetarios impactaron

directamente al niño y a su familia. La sociedad como un todo se ve mejorada

debido a estos beneficios.

Si se define el bienestar social como la sumatoria del bienestar individual

sobre la población total, el bienestar social aumenta si un individuo (o familia)

aumenta su bienestar. Este es el caso aquí: el niño y la familia se benefician, y

por ende la sociedad en general se beneficia. Pero la observación importante es

que el beneficio impacta al individuo. Ellos son beneficios privados.

- 56 -

Otros beneficios son recibidos no por el individuo, pero por su ambiente,

tal como la comunidad (Ej. beneficiándose del incremento en la participación) o

la nación (Ej. beneficiándose de la reducción de tasas de fertilidad).

Desafortunadamente, como hemos visto antes, usualmente es muy difícil

cuantificar estos beneficios públicos. Justamente es la magnitud de estos

beneficios públicos, en relación con los privados, la que tiene mayor importancia

sobre la decisión del gobierno en financiar o subsidiar los programas DPI y en

que medida. Hablando estrictamente, fracasar en cuantificar los beneficios

públicos nos deja con las manos vacías al momento de tomar decisiones

importantes acerca del rol del gobierno en el financiamiento de los programas.

Todo lo que podemos decir es que existen beneficios para la sociedad

(―externalidades‖) de tener una población mejor educada, con mayor salud, con

mayor expectativa de vida, mejor nutrida y con mejores índices de

alfabetización. Por esto, la sociedad (―el gobierno‖) debería de estar de acuerdo

en usar algunos de los recursos públicos para promover estos resultados. Sin

embargo, es virtualmente imposible poner valores monetarios a estos beneficios

y por ende en la cantidad de subsidios que sean justificados en la base de los

argumentos de estas ―externalidades‖. Afortunadamente, existe otro grupo de

argumentos que, aunque no son decisivos, pueden guiar a las políticas públicas.

Se refiere al rol del gobierno en proveer un ―campo de juegos igualitario‖ para

todos sus ciudadanos.

Hacia una Sociedad Justa

Existen fuertes motivos económicos para que la sociedad quiera reducir

la pobreza. Por ejemplo, si la pobreza atrae crimen y violencia, los no-pobres

tienen una buena razón para querer reducir la pobreza. O, por tomar un ejemplo

de la comunidad de desarrollo internacional, si los países pobres empiezan a

crecer, el comercio internacional se verá acrecentado y todos los países –

incluyendo los ricos- se verán beneficiados.

- 57 -

De hecho, muchos defensores de programas de bienestar social o de

ayuda internacional usarán estas razones ―egoístas‖ para defender sus propias

causas.

Muchos países, y la sociedad internacional como un todo, han tomado la

reducción de la pobreza como un objetivo social primordial, ya sea por estos

motivos ―egoístas‖, o basados en motivos más altruistas. De cualquier forma,

cuando la sociedad pone un gran valor social en reducir la pobreza (o en reducir

desigualdades o promover justicia social) el valor social de los programas y las

políticas que apoyan estos resultados deberían ser considerados como

―beneficios‖.

Siempre será muy contencioso el poner valores monetarios a estos

beneficios, pero es sin duda un error el ignorarlos por completo. La ―igualdad‖ o

la ―reducción de la pobreza‖ tienen un valor social. Por lo menos podemos

preguntarnos cuanto la sociedad (o los ―políticos‖) están dispuestos a pagar por

el impacto positivo de la distribución del bienestar que probablemente resulte de

políticas alternativas o programas.

Los programas DPI son una herramienta poderosa al momento de romper

el ciclo inter generacional de pobreza. Como hemos mostrado en la sección 4,

dentro de las condiciones adecuadas, los programas DPI tienen beneficios

económicos significativos, especialmente para los hijos de los pobres. Pero los

pobres, casi por definición, son incapaces de pagar por los considerables costos

de los programas DPI, ¿Cómo puede la sociedad justificar el proveer (o

subsidiar) programas DPI para aquellos segmentos de la sociedad que pueden

obtener el máximo provecho y beneficio de ellos?

- 58 -

Este no es el momento de disertar acerca de que es lo que constituye una

―sociedad justa‖ (ver, por ejemplo, Rawls, 1971, Dasgupta, 1993—especialmente

el capitulo 2--, Sen, 1985). Sin embargo, una noción mínima de lo que constituye

una ―sociedad justa‖ excluiría cualquier estado en el cual algunos grupos de

niños son negados de tener una oportunidad razonable de tener una vida

productiva, simplemente por nacer en pobreza. Aun las sociedades que son

incapaces, o que no quieren, de proveer un ―nivel de juego igualitario‖ a lo largo

de la población, pueden querer establecer políticas que permitan que todos que

tienen talentos considerables, y que estén dispuestos a usarlos, puedan tener

una oportunidad de disfrutar por lo menos niveles mínimos de bienestar.

La malnutrición durante los primeros años, el exceso de enfermedades,

exposición a ambientes no seguros y la falta de estimulación, dañan a los niños

por el resto de sus vidas. La resultante carencia de educación (o incapacidad

para aprender) atrapan al niño en la pobreza por el resto de sus vidas. Los

programas DPI pretenden prevenir este daño y evitar esta trampa. Como tal, si

se enfoca propiamente, merecen un lugar entre las políticas públicas de los

gobiernos para poder constituir una sociedad justa.

- 59 -

Capitulo 6

Conclusiones

Las inversiones en los estados de salud y nutricional de los niños

pequeños y en su desarrollo cognitivo, tienen beneficios múltiples. Ellos varían

desde la reducción directa del número de niños que sufren de mala salud, a

disfrutar una vida más productiva como adultos, hasta beneficios sociales tales

como reducción en los índices de criminalidad. En este trabajo hemos tratado de

enumerar todos los beneficios de los programas DPI en una forma sistemática y

de cuantificarlos en términos monetarios cuando ha sido posible.

En general, los programas DPI son muy costosos. Más aun, las

inversiones en DPI activan mayores inversiones en capital humano, de forma

que aumentan los costos totales del programa.

Hemos comparado los beneficios cuantificables de un programa DPI, el

PIDI, con sus propios costos y hemos obtenido un índice costo beneficio que

está entre 2.38 y 3.10. Este índice es mayor para las intervenciones que apuntan

a grupos poblacionales cuyos indicadores sociales muestran severas

privaciones (altas tasas de mortalidad infantil, de malnutrición, pobres matriculas

y desempeño escolar, etc.).

El impacto combinado de programas DPI integrados producen un gran

incremento en las ganancias/acumulación del capital humano. Por este motivo,

los programas DPI como inversiones se comparan favorablemente, en términos

de tasa de retorno económico únicamente, con las inversiones en el llamado

sector ―duro/difícil‖.

- 60 -

Si los gobiernos deben o no invertir en programas DPI es una pregunta

totalmente diferente. La respuesta depende en parte en las evaluaciones

personales de los beneficios sociales (las externalidades) de los programas DPI

y en parte de las definiciones personales de lo que constituye una sociedad

justa. Los argumentos sobre las externalidades a favor del financiamiento

público son muy similares a aquellos para la educación en general.38

Hemos establecido que un fuerte caso a favor del financiamiento público

(o subsidio) de los programas DPI puede ser hecho basado en un sentimiento

mínimo de ―justicia social‖. Los programas DPI tienen mayor oportunidad de

beneficiar a los niños quienes crecen en los sectores más pobres—los mismos

que no pueden pagar por aquellos servicios de los programas DPI. Esto sugiere

que programas públicos bien enfocados pueden maximizar los beneficios

sociales de las intervenciones DPI mientras se mantienen dentro del

presupuesto. Debido a que gran cantidad de los beneficios de los programas

DPI son beneficios privados, parece razonable esperar que aquellos padres en

capacidad de hacerlo, contribuyan con el costo de esta inversión para el futuro

de sus hijos.

Las sociedades no pueden sobresalir si sus niños sufren. Los programas

DPI son una inversión comprobada en el bienestar de los niños y en el futuro de

las sociedades. Al romper el ciclo intergeneracional de la pobreza, los

programas DPI son una herramienta poderosa para obtener el objetivo final del

desarrollo: dar a todas las personas una oportunidad de tener vidas productivas

y satisfactorias.

- 61 -

Notas:

1PIDI son las siglas españolas para el proyecto integrado del desarrollo

del niño.

2 Estos ahorros son solamente para el componente prenatal del

programa.

3La repetición de grados y la deserción son problemas importantes en los

países en vías de desarrollo, ligado a menudo con la pobreza (véase ej. Patrinos y Psacharopoulos, 1996).

4Esta visión no es nada nuevo. Selowsky (1981) dice: ―… al aumentar

tempranamente el nivel de desarrollo cognitivo de los niños pobres [la intervención preescolar] podrían (a) aumentar la productividad de una cantidad dada de estudiantes y (b) generar beneficios adicionales hasta el punto que involucre un mayor número de estudiantes‖. (op cit. P.332).

5 Basado en la teoría de "salarios de reservación" ver Jacob Mincer

(1963), Reuben Gronau (1973) y (1986) y Smith (1980).

6 Kaufmann y Wang (1995), Isham y Kaufmann (1995) e Isham,

Kaufmann y Pritchett demuestran que proyectos que se implementan en un ambiente macro estable producen beneficios superiores que si son implementados de otra manera.

7Mingat y Tan (1996) discuten que todos los beneficios de la educación

(incluyendo las exterioridades) se reflejan en el impacto de la educación en el crecimiento del funcionamiento económico de un país.

8 Aunque no teníamos información separada sobre beneficios

complementarios.

9 El artículo del cual se tomó esta tabla presenta información de 1984.

Desde entonces, la evidencia en el efecto de la educación en estos resultados ha sido fortalecida. (véase, por ejemplo, Glewwe, 1997).

10 A través de, hemos ignorado "el valor del ocio" (artículo 3).

- 62 -

11Aunque éste no es un descubrimiento universal, ver por ejemplo a

Jejeebhoy (1995), quien proporciona una revisión de la literatura que concluye, "para los países en vías de desarrollo como un conjunto, los datos indican claramente que la relación entre la educación de las mujeres y su fertilidad es en sentido reverso...El peligro es que la agregación obstruir considerablemente las variaciones entre los países. ...Por lo tanto, el examinar las relaciones agregadas entre la educación y la fertilidad puede engañar a los creadores de políticas, los cuales estarían mejor informados repasando estudios de nivel-individual."(p.18).

12 No tenemos suficiente información para estimar estos beneficios para

Bolivia.

13Aunque éste puede ser el caso para el programa PIDI, la carencia de

datos nos impide estimar el valor de este beneficio.

14Projecto Integral de Desarrollo Infantil

15 Este nuevo sustantivo, "PIDI", se refiere a un centro-guardería basado

en el hogar que provee servicios a 15 niños.

16 Vea el informe de la valoración de personal número 11905-BO. Banco

mundial, 7 de junio de 1993.

17 A finales de 1997, se espera un registro de 20.000 niños.

18 Aunque pueden también proveer beneficios adicionales, por ejemplo en

efectos a terceros (spill-over) hacia los hermanos del niño participante.

19Schweinhart et al. (1993) utiliza el coste de cuidado de niño como un

estimado para los servicios de cuidado de infantes del programa preescolar.

20 Véase a Ruiz y Giussani (1997).

21 Red de costos fijos tales como administración y evaluación.

22 Esto es probablemente una sobrestimación, el número verdadero

puede estar más cercano a cero. Además, por la falta de datos, asumiremos para el grupo de estudio la misma tasa de repetición de grados y de deserción en la escuela primaria que para la población en general.

- 63 -

23 Esto asume que ningún niño crecerá hasta ser una "fricción" en la

sociedad. Muy pocos ciudadanos en el mundo en vías de desarrollo toman más de la sociedad que lo que ellos contribuyen. La mayoría crecen siendo capaces de cuidarse por ellos mismos y a sus familias, aun si esto significa un nivel subsistente de bienestar. Aquellos cuya productividad esta por debajo de la subsistencia simplemente morirán por la ausencia de necesidades de seguridad adecuadas. Sin embargo, algunos ciudadanos pueden involucrarse en actividades que pueden tener significativos efectos negativos para la sociedad. Cultivo ilegal de droga, problemas sociales violentos y la degradación ambiental son ejemplos de estas actividades. Hasta el punto en que los programas ECD (directamente o indirectamente) pueden ayudar a reducir tales actividades en el futuro, uno debe contar esto como ventajas adicionales del programa.

24 Pinstrup-Andersen et al., 1995, examina el conocimiento existente del

impacto alimenticio-nutricional de una variedad de intervenciones del proyecto. Vea también, OED, 1995, para una evaluación del proyecto en la India ―Tamil Nadu‖.

25 incluyendo los costos de oportunidad para los niños mayores de 10

años de edad, vea el anexo 2.

26 Todos los cálculos son realizados usando la "Calculadora de DPI". Una

descripción detallada de este programa y de su uso se da en el anexo II.

27 El costo de esta educación asciende a $171.456. Así, el porcentaje

costo-beneficio es cercano a 1.9.

28 Este ejercicio no debe ser confundido con estimar "el valor de vida".

Vea, por ejemplo, capítulo 9 en LLC, 1996.

29 Este es un número muy alto, ver abajo.

30 A través de este ejemplo utilizamos datos de Summers, 1994.

31 Serían la suma de todos los costes implicados en la recolección de las

cuotas.

32 Vea Ravallion et al. (1991), que estimaba que el ingreso (GDP)

elasticidad de la pobreza está entre -2.0 y -3.0. Basado en la estimación mas baja, el número de pobres urbanos (cerca de 35% de la población, o 1.75 millones) podría incrementarse en 17.500.

33 Vea, por ejemplo, a Ravallion (1995).

- 64 -

34 Observe que esto se refiere a una inscripción de 300.000 en el

programa PIDI. La inscripción actual es solamente del 5% de esta cifra.

35 Esta discusión mantiene cetirus paribus (Todo igual), para los recursos

no-fiscales tales como préstamos o concesiones extranjeras.

36 Un nombre mejor sería porcentajes de beneficios-inversión. Vea

Gittinger, 1982 y 1984.

37 Devarajan et al. (1994) dice: "Los análisis tradicionales de costo-

beneficio... se centraron en la pregunta siguiente: Acaso el proyecto en consideración resultaría en beneficios netos para la economía? Esta es una importante pregunta. Pero la respuesta a esta pregunta no dice nada acerca si el proyecto debe estar en el sector público o en el privado. (op.cit. Pág. 37).

38 Ver Lott, 1987, para un examen crítico de éstos discusiones.

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- 65 -

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