JM BIENES RAICES

ARMADO RESUMEN BUEN VIVIR 12/1/09 3:20 PM

René Ramírez GallegosSecretario Nacional de Planificación y Desarrollo

Miguel Carvajal AguirreMinistro Coordinador de Seguridad

Diego Borja CornejoMinistro Coordinador de Política Económica

Ricardo Patiño ArocaMinistro Coordinador de la Política

Nathalie Cely SuárezMinistra Coordinadora de la Producción,Empleo y Competitividad

Jeannette Sánchez ZuritaMinistra Coordinadora de Desarrollo Social

María Fernanda Espinosa GarcésMinistra Coordinadora de Patrimonio

Galo Borja PérezMinistro Coordinador de Sectores Estratégicos

Montgomery Sánchez ReyesRepresentante del Consorcio de ConsejosProvinciales del Ecuador

Carlos Díez TorresRepresentante del Consejo de ParticipaciónCiudadana y Control Social (observador)

Diego Martínez VinuezaSecretario del Consejo

REPÚBLICA DEL ECUADORCONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN

Rafael Correa DelgadoPresidente Constitucional de la República

República del Ecuador. Plan Nacional de Desarrollo

Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural

Versión Resumida

© Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES, 2009

Quito, Ecuador (primera edición, 20.000 ejemplares)

Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente

El Plan fue elaborado por la SENPLADES en su condición de Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizadode Planificación Participativa conforme el Decreto Ejecutivo 1577 de 26 de febrero de 2009 y presentado por el PresidenteRafael Correa para conocimiento y aprobación en el Consejo Nacional de Planificación. El Plan Nacional de Desarrollo,denominado para este período de Gobierno “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” fue aprobado en sesión de05 de noviembre de 2009, mediante Resolución No. CNP-001-2009.

Este documento constituye una versión resumida del Plan.Para visualizar la versión completa favor remitirse al siguiente enlace: http://plan.senplades.gov.ec

SENPLADES Av. Juan León Mera No. 130 y Patria. PBX: (593 2) 3978900. Fax: (593 2) 2563332. Quito- Ecuador

Página web. www.senplades.gov.ec; correo electrónico: [email protected]/ [email protected]


Los Directorios de la Asociación de Municipalidades de Ecuador, AME, y del Consejo Nacional de Juntas Parroquiales deEcuador, CONAJUPARE, fueron renovados con fecha posterior a la sesión en la que el Consejo Nacional de Planificaciónaprobó el Plan. Se incluyen en esta publicación los nombres de las actuales autoridades de estas Instituciones.

Paúl Granda LópezRepresentante de la Asociación de Municipalidades del Ecuador

Hugo Quiroz VallejoRepresentante del Consejo de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador

Índice

Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. El Proceso de Construcción del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 . . . . . . . . . . . 101.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificación nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.2. Elementos orientadores para la formulación del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.3. Planificación participativa para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.4. Logros y alcances del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

2. Orientaciones éticas y programáticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152.1. Orientaciones éticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152.2. Orientaciones programáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183.2. Principios para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183.3. El Buen Vivir en la Constitución del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243.4. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

4. Diagnóstico Crítico: 3 Décadas de Neoliberalismo, 31 Mesesde Revolución Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un cambio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264.2. 31 Meses de Revolución Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

5. Hacia un Nuevo Modo de Generación de Riqueza yRe-distribución para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545.2. La construcción de un nuevo modo de acumulación y

re-distribución para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555.3. Fases de la nueva estrategia de acumulación y

re-distribución en el largo plazo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

6. Estrategias para el Período 2009 – 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596.1. Democratización de los medios de producción, re-distribución de la riqueza y

diversificación de las formas de propiedad y organización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596.2. Transformación del patrón de especialización de la economía,

a través de la sustitución selectiva de importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 606.3. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones,

exportadores y destinos mundiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616.4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana . . . . . . . . 616.5. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento

a través de ciencia, tecnología e innovación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626.6. Conectividad y telecomunicaciones para la sociedad de la información y

el conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 646.7. Cambio de la matriz energética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 646.8. Inversión para el Buen Vivir en el marco de una macroeconomía sostenible . . . . . . . . . 656.9 Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el

marco del Estado Constitucional de Derechos y Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

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6.10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural yfomento del turismo comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

6.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización . . . . . . . . . 696.12. Poder ciudadano y protagonismo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y

territorial en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . . 74Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y

promover un ambiente sano y sustentable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Objetivo 5: Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción

estratégica en el mundo y la integración Latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . 78Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas . . . . . . . 80Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y

de encuentro común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas,

la plurinacionalidad y la interculturalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participación pública y política . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84Objetivo 11: Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible . . . . . . . . . . . . . . 85Objetivo 12: Construir un Estado democrático para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

8. Estrategia Territorial Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 898.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 898.2. Configuración del territorio ecuatoriano a lo largo de la historia . . . . . . . . . . . . . . . . . 908.3. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica,

articulada y complementaria de asentamientos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 938.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria. . . . . . . . . . 968.5. Jerarquizar y hacer la infraestructura de movilidad, energía y conectividad . . . . . . . . . 978.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso

racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables . . . . . . . . 1008.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1048.8. Fomentar la inserción estratégica y soberana en el mundo y

la integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1078.9. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado,

con capacidad de planificación y gestión territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1098.10. Orientaciones para la planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

9. Criterios para la Planificación y Priorización de la Inversión Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139.1. Satisfacción de las necesidades básicas para la

generación de capacidades y oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139.2. Acumulación de capital en sectores productivos generadores de valor . . . . . . . . . . . . 1149.3. Metodología de priorización de la inversión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

10. Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

11. Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

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Cuando en enero de 2007 iniciamos la construc-ción del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010,“Plan para la Revolución Ciudadana”, no parti-mos de cero. La propuesta de cambio, definida enel Plan de Gobierno que el Movimiento País pre-sentó a la ciudadanía, en el marco de su participa-ción electoral de los años 2006, 2007 y 2008,trazó ya los grandes lineamientos de una agendaalternativa para el Ecuador. Ahora, nuestro desa-fío es su consolidación, por ello el Plan Nacionalpara el Buen Vivir 2009-2013 plantea nuevosretos orientados hacia la materialización y radica-lización del proyecto de cambio de la RevoluciónCiudadana, a la construcción de un EstadoPlurinacionalidad e Intercultural y finalmente aalcanzar el Buen Vivir de las y los ecuatorianos.

Al igual que aquel Plan que rigió el anteriorperíodo de gobierno, el Plan 2009-2013 recogey busca concretar las revoluciones delineadaspor la Revolución Ciudadana. Dichas apuestasde cambio también constituyeron orientacionespara el proceso constituyente, que finalmente seplasmaron en el nuevo pacto social que consti-tuye la Constitución de la República delEcuador. Tales revoluciones son:

1. Revolución constitucional y democráti-ca, para sentar las bases de una comuni-dad política incluyente y reflexiva, queapuesta a la capacidad del país para definirotro rumbo como sociedad justa, diversa,plurinacional, intercultural y soberana.

2. Revolución ética, para garantizar latransparencia, la rendición de cuentas yel control social, como pilares para la

construcción de relaciones sociales queposibiliten el reconocimiento mutuoentre las personas y la confianza colecti-va, imprescindibles para impulsar esteproceso de cambio en el largo plazo.

3. Revolución económica, productiva yagraria, para superar el modelo de exclu-sión heredado y orientar los recursos delEstado a la educación, salud, vialidad,vivienda, investigación científica y tec-nológica, trabajo y reactivación produc-tiva, en armonía y complementariedadentre zonas rurales y urbanas.

4. Revolución social, para que a través deuna política social articulada a una políti-ca económica incluyente y movilizadora,el Estado garantice los derechos funda-mentales de todas las personas, comuni-dades, pueblos y nacionalidades.

5. Revolución por la dignidad, soberanía eintegración latinoamericana, para mante-ner una posición clara, digna y soberana enlas relaciones internacionales y frente a losorganismos multilaterales, avanzar haciauna verdadera integración con AméricaLatina y el Caribe, así como insertar al paísde manera estratégica en el mundo.

Las propuestas contenidas en el Plan Nacionalpara el Buen Vivir 2009-2013, plantean impor-tantes desafíos técnicos y políticos e innovacionesmetodológicas e instrumentales. Sin embargo, elsignificado más profundo del Plan está en la rup-tura conceptual que plantea con los idearios del

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Presentación


Consenso de Washington1 y con las aproximacio-nes más ortodoxas del concepto de desarrollo.

El Buen Vivir forma parte de una larga búsquedade modos, formas de vida que han impulsado losactores sociales de América Latina durante lasúltimas décadas, como parte de sus reivindica-ciones frente al modelo económico neoliberal.En el caso ecuatoriano, dichas reivindicacionesfueron incorporadas en la Constitución, convir-tiéndose entonces en los principios y orientacio-nes del nuevo pacto social.

No obstante, el Buen Vivir se construye continua-mente desde reivindicaciones que buscan unavisión que supere los estrechos márgenes cuantita-tivos del economicismo y permita la aplicación deun nuevo paradigma cuyo fin no sea los procesosde acumulación material, mecanicista e intermi-nable de bienes, sino que promueva un estrategiaeconómica incluyente, sostenible y democrática;es decir, que incorpore a los procesos de acumula-ción y redistribución a los actores que histórica-mente han sido excluidos de las lógicas delmercado capitalista, así como a aquellas formas deproducción y reproducción que se fundamentanen principios diferentes a dicha lógica de mercado.

Asimismo, se construye desde las posiciones quereivindican la revisión y reinterpretación de larelación entre la naturaleza y los seres humanos,es decir, desde el tránsito del actual antropocen-trismo al biopluralismo (Guimaraes en Acosta,2008): que la actividad humana realice un usode los recursos naturales adaptado a la genera-ción (regeneración) natural de los mismos.

Finalmente, el Buen Vivir se construye tam-bién desde la búsqueda de igualdad y justiciasocial, y desde el reconocimiento, la valoracióny el diálogo de los pueblos y de sus culturas,saberes y modos de vida.

Entonces, el Buen Vivir es un concepto comple-jo, no lineal, históricamente construido y enconstante re-significación. Con estas precisiones,nos aventuramos a sintetizar qué entendemos por

Buen Vivir “la satisfacción de las necesidades, laconsecución de una calidad de vida y muerte digna,el amar y ser amado, y el florecimiento saludable detodos y todas, en paz y armonía con la naturaleza yla prolongación indefinida de las culturas humanas.El Buen Vivir presupone tener tiempo libre para lacontemplación y la emancipación, y que las liberta-des, oportunidades, capacidades y potencialidadesreales de los individuos se amplíen y florezcan demodo que permitan lograr simultáneamente aquelloque la sociedad, los territorios, las diversas identida-des colectivas y cada uno -visto como un ser huma-no universal y particular a la vez- valora comoobjetivo de vida deseable (tanto material como sub-jetivamente y sin producir ningún tipo de domina-ción a un otro). Nuestro concepto de Buen Vivirnos obliga a reconstruir lo público para reconocer-nos, comprendernos y valorarnos unos a otros -entre diversos pero iguales- a fin de que prospere laposibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento,y con ello posibilitar la autorrealización y la cons-trucción de un porvenir social compartido”(Ramírez, 2008: 387).

Esta ruptura conceptual que proponemos tieneorientaciones éticas y principios que marcan elcamino hacia un cambio radical para la cons-trucción de una sociedad justa, libre y democrá-tica. Las orientaciones éticas se expresan encinco dimensiones: justicia social y económica,justicia democrática y participativa, justiciaintergeneracional e interpersonal, justicia trans-nacional y justicia como imparcialidad. A suvez, propone desafíos al proyecto de cambio quese pueden sintetizar en:

• Construir una sociedad que reconozca launidad en la diversidad.

• Reconocer al ser humano como gregarioque desea vivir en sociedad.

• Promover la igualdad, la integración y lacohesión social como pauta de convivencia.

• Garantizar progresivamente los derechosuniversales y la potenciación de las capa-cidades humanas.

• Construir relaciones sociales y económi-cas en armónica con la naturaleza.

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1 Salida ideológica a la crisis del capitalismo que surge de una conferencia realizada por el Institute for InternationalEconomics, en Washington, en 1989.


• Edificar una convivencia solidaria, frater-na y cooperativa.

• Consolidar relaciones de trabajo y de ocioliberadoras.

• Reconstruir lo público.• Profundizar la construcción de una

democracia representativa, participativay deliberativa.

• Consolidar un Estado democrático, plura-lista y laico.

La ruptura conceptual con el concepto de desa-rrollo y el modo de Estado se plasman en unaEstrategia de largo plazo que busca construir una“biópolis ecoturística”, cuyo desafío es concretarun nuevo modo de generación de riqueza y re-distribución post-petrolera para el Buen Vivir,la misma que define, para la primera fase de suaplicación durante el período 2009-2013, doceestrategias de cambio:

I. Democratización de los medios de pro-ducción, re-distribución de la riqueza ydiversificación de las formas de propie-dad y de organización.

II. Transformación del patrón de especializa-ción de la economía a través de la sustitu-ción selectiva de importaciones.

III. Aumento de la productividad real ydiversificación de las exportaciones,exportadores y destinos mundiales.

IV. Inserción estratégica y soberana en elmundo e integración latinoamericana.

V. Transformación de la educación superiory transferencia de conocimiento en cien-cia, tecnología e innovación.

VI. Conectividad y telecomunicaciones paraconstruir la sociedad de la información.

VII. Cambio de la matriz energética.VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco

de una macroeconomía sostenible.IX. Inclusión, protección social solidaria y

garantía de derechos en el marco delEstado.

X. Sostenibilidad, conservación, conoci-miento del patrimonio natural y fomentoal turismo comunitario.

XI. Desarrollo y ordenamiento territorial,desconcentración y descentralización.

XII. Poder ciudadano y protagonismo social.

Con estos fundamentos, el Plan aterriza en loconcreto y propone una lógica de planificación apartir de los siguientes 12 grandes objetivosnacionales, los mismos que ya fueron planteadosen el Plan 2007-2010 y que ahora son actualiza-dos bajo parámetros que se relacionan con eldesempeño de las metas nacionales, con las dis-tintas propuestas de acción pública sectorial yterritorial, y principalmente con la necesidad deconcretar los desafíos derivados del nuevo marcoconstitucional. Los objetivos actualizados delPlan Nacional para el Buen Vivir son:

Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesióne integración social y territorialen la diversidad.

Objetivo 2. Mejorar las capacidades y po-tencialidades de la ciudadanía.

Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida dela población.

Objetivo 4. Garantizar los derechos de lanaturaleza y promover unambiente sano y sustentable.

Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz,e impulsar la inserción estraté-gica en el mundo y la integra-ción Latinoamericana.

Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable,justo y digno en su diversidadde formas.

Objetivo 7. Construir y fortalecer espaciospúblicos, interculturales y deencuentro común.

Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identi-dad nacional, las identidadesdiversas, la plurinacionalidady la interculturalidad.

Objetivo 9. Garantizar la vigencia de losderechos y la justicia.

Objetivo 10. Garantizar el acceso a la parti-cipación pública y política.

Objetivo 11. Establecer un sistema económi-co social, solidario y sostenible.

Objetivo 12. Construir un Estado democrá-tico para el Buen Vivir.

Este Plan no es concebido como la suma de par-tes y elementos dispersos. Tiene una miradaintegradora, basada en un enfoque de derechosque va más allá de la entrada sectorialista tradi-cional, y tiene como ejes la sustentabilidad

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ambiental y las equidades de género, generacio-nal, intercultural y territorial. La armonizaciónde lo sectorial con los objetivos nacionalessupuso un gran esfuerzo de coordinación y arti-culación interestatal para conjugar la proble-mática, las políticas y las visiones sectorialescon los grandes intereses nacionales.

Para propiciar esta articulación, la formulaciónde este Plan se sustentó en un proceso de diseñode agendas sectoriales, consideradas como instru-mentos de coordinación y concertación sectorial,las cuales representan un esfuerzo de definiciónde políticas, estrategias, programas y proyectosque ejecuta cada gabinete sectorial de la FunciónEjecutiva. Las agendas y políticas sectorialesbrindan coherencia a la gestión pública con res-pecto a las disposiciones constitucionales, losobjetivos del Buen Vivir y la planificación opera-tiva, lo que determina un flujo de articulaciónentre las orientaciones programáticas de media-no plazo y la gestión institucional efectiva.

La concertación sectorial no es suficiente, serequiere articular las distintas visiones de losterritorios y sus poblaciones, con el objeto defortalecer su integración y mejorar las condicio-nes de vida de las y los ecuatorianos. Es un pro-ceso de doble vía, en el que la planificaciónlocal alimenta y nutre a la planificación nacio-nal y viceversa, como parte de un proceso deconstrucción de un nuevo tipo de Estado poli-céntrico. Así, en 2007 el Ecuador impulsó unPlan Nacional de Desarrollo en el cual la pers-pectiva territorial se incorporó a partir de losplanes provinciales. Para el periodo 2009-2013la Estrategia Territorial Nacional constituyeuna de las principales innovaciones del Plan entanto incorpora al ordenamiento territorial eidentifica las principales intervenciones y pro-yectos estratégicos en los territorios.

El proceso de formulación de agendas para lassiete zonas de planificación, permitió identificarlas necesidades de las poblaciones relacionadasa las cualidades, potencialidades y limitacionesde los territorios, así como desarrollar una pro-puesta de modelo territorial en el que se expre-san los lineamientos para el uso del suelo y lasintervenciones estratégicas articuladas a unapropuesta nacional.

Todo este nuevo esquema de planificaciónnacional también implica la construcción de laplanificación de manera fuertemente participa-tiva. La formulación de este plan responde a unproceso sostenido de consulta que inició con laelaboración del Plan Nacional de Desarrollo2007-2010. Se caracteriza por la diversidad deactores que formaron parte del mismo, y se con-cibe en varios momentos.

Es particularmente importante resaltar laorganización de Talleres de ConsultaCiudadana con énfasis en la articulación delPlan en los territorios, en Esmeraldas,Babahoyo, Portoviejo, Santo Domingo,Cuenca, Loja, Latacunga y Tena; adicional-mente, se realizaron dos talleres nacionales enQuito y Guayaquil para analizar los alcances alos objetivos, políticas y lineamientos deacción pública. Por sus especificidades territo-riales, ambientales y culturales se organizó untaller en Galápagos y otro con pueblos ynacionalidades en la ciudad de Baños. Endichos talleres participaron más de 4.000representantes de la sociedad ecuatorianaorganizados en más de 85 mesas de trabajo enlas cuales se discutieron tanto los objetivosnacionales cuanto las estrategias territoriales.Los resultados de los procesos participativosfueron difundidos a través de las fichas de sis-tematización de cada taller publicadas en elsitio web creado para el efecto.

Adicionalmente, se organizaron eventos masi-vos que permitieron la difusión de los conteni-dos del Plan entre la ciudadanía, en las plazaspúblicas de las ciudades de Quito, Guayaquil,Cuenca, Loja y Manta. Como aporte a la discu-sión, particularmente desde la ciudadanía noorganizada, se aplicaron sondeos de opinión amás de 5.000 personas, para recoger opinionesde ciudadanos y ciudadanas respecto al signifi-cado del Buen Vivir así como de acciones rele-vantes para el próximo periodo de gobierno.

Al igual que el Plan Nacional de Desarrollo2007-2010, la arquitectura del Plan Nacionalpara el Buen Vivir 2009-2013 consta de trespartes fundamentales: una primera conceptual,una segunda de definición de políticas públicasy finalmente una instrumental.

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En su primera parte, el Plan presenta las orienta-ciones y principios para un cambio radical orien-tado hacia el Buen Vivir, luego incorpora undiagnóstico crítico sobre los procesos económicos,sociales y políticos que han caracterizado al país ypropone las transformaciones necesarias paraalcanzar, en el mediano plazo, un nuevo modo deacumulación y redistribución para el Buen Vivir.

En su segunda parte, el Plan desarrolla los conte-nidos de los 12 Objetivos Nacionales para el BuenVivir, actualizados en función de los contenidosconstitucionales, los resultados de la evaluacióndel Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, lasagendas y políticas sectoriales y territoriales, lasacciones e inversiones públicas y los aportes ciu-dadanos. En ellos se definen políticas, lineamien-tos de políticas y metas que permitan hacer unseguimiento de los resultados logrados por elGobierno. Estas metas, que fueron validadas porlas instituciones ejecutoras, rompen con las iner-cias burocráticas e institucionales y muestran elcompromiso del Gobierno Nacional para cumplircon su propuesta de transformación.

En su tercera parte y como una de las innova-ciones, este Plan incluye la Estrategia TerritorialNacional, la misma que identifica y territoriali-za las principales intervenciones y proyectosestratégicos nacionales. Se incluyen como ane-xos complementarios a la estrategia territorialuna primera versión de las agendas zonales.Éstas constituyen un aporte para un proceso dediscusión ampliado en el que se brinde sustentoal diseño de políticas públicas en función de ladiversidad propia del país.

En su parte final, el Plan desarrolla criteriospara la asignación de recursos a través de la for-mulación del Plan Plurianual de Inversiones.Cabe resaltar que la planificación y priorizaciónde la inversión pública estuvo acompañada deun proceso de análisis, validación y jerarquiza-ción de programas y proyectos articulados a lasestrategias de mediano plazo y a las políticasdefinidas en cada objetivo.

La parte instrumental de este Plan es una herra-mienta flexible y dinámica, en formato magnéti-co, que, además de los contenidos antes descritos,recopila los resultados de la participación en las

mesas de consulta ciudadana e incluye informa-ción adicional al propio Plan en miras a garanti-zar su actualización permanente conforme sevan formulando políticas complementarias. Enesta herramienta se incluye además una opciónde visualización geográfica de indicadores a finde proporcionar a los gestores de políticas públi-cas instrumentos que les permitan realizar pro-yecciones de cobertura y ver los impactos quepodrían tener sus programas en el territorio,tomando en cuenta la sostenibilidad ambiental ylas equidades de género, generacional, intercul-tural y territorial.

Finalmente, es necesario recalcar que el PlanNacional para el Buen Vivir es un primer pasopara la construcción del Sistema NacionalDescentralizado de Planificación Participativaque tiene como finalidad descentralizar y des-concentrar el poder y construir el EstadoPlurinacional e Intercultural. En este afán, ysiguiendo las disposiciones constitucionales,este Plan deja abiertas las puertas e invita a laconstrucción de Planes de Vida de los diferen-tes pueblos y nacionalidades del país, así como,a la elaboración del Plan de la circunscripciónterritorial especial de la Amazonía. De lamisma forma, y en el marco de sus autonomías,recomienda a los Gobiernos AutónomosDescentralizados la articulación con este Plan yla actualización de sus instrumentos de planifi-cación y prioridades de intervención territorial.

El “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. Construyendo un Estado Plurinacional eIntercultural”, ha sido elaborado a través de laorientación técnica y metodológica de laSecretaría de Nacional de Planificación yDesarrollo (SENPLADES), en coordinacióncon los equipos técnicos de los distintosMinisterios y Secretarías de Estado y sobre todocon los aportes de ciudadanas y ciudadanosecuatorianos. La aprobación del Plan en elConsejo Nacional de Planificación constituyeun hito en la aplicación de la Constitución asícomo también en la consolidación de la demo-cracia participativa.

René Ramírez GallegosSECRETARIO NACIONALDE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO

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La elaboración de este Plan supuso enfrentarcuatro grandes desafíos: articular la planifica-ción al nuevo marco constitucional, al refor-zar la planificación por Objetivos Nacionalespara el Buen Vivir; generar procesos de articu-lación y retroalimentación interestatal queintegren la gestión por resultados; incorporarde manera efectiva la planificación y el orde-namiento territorial; e impulsar un proceso departicipación social.

1.1. Disposicionesconstitucionales sobrela planificación nacional

La Constitución de 2008 posiciona a la plani-ficación y a las políticas públicas como instru-mentos para la consecución de los Objetivosdel Buen Vivir y la garantía de derechos.Según la Carta Magna, la planificación tienepor objeto propiciar la equidad social y terri-torial y promover la concertación. Para ello,debe asumir como prioridad la erradicación dela pobreza, la promoción del desarrollo susten-table, y la re-distribución equitativa de losrecursos y la riqueza. En este nuevo enfoque,las ciudadanas y ciudadanos, en forma indivi-dual y colectiva, tienen el derecho de partici-par de manera protagónica en la toma dedecisiones, en la formulación de políticas y enla gestión de los asuntos públicos.

Según la disposición constitucional con-tenida en el Art. 280, el Plan Nacionalde Desarrollo es el instrumento al que sesujetarán las políticas, programas y pro-yectos públicos; la programación y ejecu-ción del presupuesto del Estado; y lainversión y la asignación de los recursospúblicos; y coordinará las competenciasexclusivas entre el Estado central y losgobiernos autónomos descentralizados.Su observancia será de carácter obligato-rio para el sector público e indicativopara los demás sectores.

1.2. Elementos orientadores parala formulación del Plan

La Constitución 2008 en tanto nuevo pactosocial aprobado en referéndum es el principalreferente del proceso de formulación de la pla-nificación nacional. En función de ella se actua-lizó el Plan y se le dio una denominacióndiferente para el nuevo período de gobierno,que refleja el cambio de paradigma, del desarro-llo hacia el Buen Vivir. Así, se transformó en el“Plan Nacional para el Buen Vivir, 2009 - 2013:Construyendo un Estado Plurinacional eIntercultural”.

La formulación de este Plan se fundamenta ade-más en la propuesta de gobierno de Rafael Correa

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1. El Proceso de Construcción delPlan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013


ratificada por el pueblo ecuatoriano en las urnasy, por tanto, con la legitimidad política de unmandato social y ciudadano al que el GobiernoNacional debe responder y rendir cuentas.

Asimismo, se sustenta en un diagnóstico críticode la situación del país, en un análisis de avan-ces en el cumplimiento de metas del Plan 2007-2010 y en la evaluación de políticas, programasy proyectos del sector público para determinarsu impacto, eficiencia y resultado en relacióncon el logro de los objetivos propuestos.

El Estado y la gestión pública –tradicionalmenteestructurados bajo una lógica de planificación yejecución sectorial– desarrollaron, durante elperiodo 2007-2009, un esfuerzo de articulación.Como parte de una gestión por resultados, laspolíticas y programas se articulan para el cumpli-miento de las metas, con la respectiva apropia-ción, coordinación y vinculación entre las

distintas instituciones públicas involucradaspara la ejecución, seguimiento y evaluación.

El desafío de pasar de la lógica de planificaciónsectorial a la planificación por objetivos requie-re un esfuerzo para privilegiar las articulacionesentre todas las áreas a fin de construir unavisión de la política pública como un todoestructurado. Para propiciar esta articulación,la formulación de este Plan se sustentó en unproceso de diseño de agendas sectoriales, unapor cada gabinete sectorial de la FunciónEjecutiva, consideradas como instrumentos decoordinación sectorial. Las agendas sectorialesbrindan coherencia a las propuestas de gestiónpública con respecto a la Constitución, losobjetivos del Buen Vivir y la planificación ope-rativa. Ello determina un flujo de articulaciónentre las orientaciones programáticas demediano plazo y la gestión institucional efecti-va (Figura 1.1).

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Figura 1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional

Elaboración: SENPLADES


Las metas e indicadores constituyen elementosfundamentales para el seguimiento y evaluaciónde la acción pública en relación a los impactosy resultados esperados hasta el año 2013. Lalínea base de los indicadores corresponde al año2008 o al último año con información disponi-ble2. Cuentan con la validación de los ministe-rios ejecutores y ministerios coordinadores.

También, como parte del proceso de articula-ción del Plan con la planificación institucional,las entidades públicas realizan sus planes opera-tivos institucionales en función de los objetivosnacionales lo cual permite complementar lasmetas e indicadores del Plan con indicadoresespecíficos y de gestión propios de cada entidad.

El cumplimiento de las metas establecidas enel Plan es de responsabilidad conjunta de todaslas Funciones del Estado, de los GobiernosAutónomos Descentralizados y adicionalmen-te requiere el compromiso de todos los actoresde la sociedad civil.

Además, el conocimiento tácito, práctico o subje-tivo, anclado en diferentes instancias sociales,pero no necesariamente codificable, obliga a múl-tiples mecanismos de retroalimentación del Plancon participación ciudadana, reconociendo queel conocimiento tiene carácter social y es parteconsustancial de la acción colectiva. Por ello elPlan incluye también mecanismos de diálogo conla ciudadanía para identificar los resultados deprogramas públicos así como para el seguimientoa la ejecución de la inversión pública.

La formulación de este Plan incluyó un procesoinédito de planificación, priorización y progra-mación de la inversión pública para el períodocuatrianual. La identificación de los requeri-mientos de inversión estuvo acompañada de unproceso de análisis, validación y jerarquizaciónde programas y proyectos a partir de las agendasy políticas de cada Consejo Sectorial. A partir dela información antes mencionada se inició unproceso técnico que permita la asignación derecursos, a nivel de proyecto, teniendo en cuen-ta determinados criterios como: las políticas

definidas en este Plan, las estrategias de medianoplazo, las prioridades del programa político apro-bado en las urnas, el Índice de Prioridad de laInversión y la jerarquización de los MinisteriosCoordinadores. La formulación de escenarios deinversión permitió dimensionar los impactos enla caja fiscal y los requerimientos de financia-miento que garanticen la sostenibilidad fiscal. Elresultado es el Plan Plurianual de Inversión, quedeberá ser revisado y actualizado para la elabora-ción del correspondiente presupuesto anual.

La concertación sectorial no es suficiente. Hacefalta pensar el territorio como el espacio de con-creción de la política pública en un proceso dedoble vía, en el que la planificación local alimen-ta y nutre a la planificación nacional y viceversa,en el marco de la construcción de un nuevo tipode Estado policéntrico. En 2007, el Ecuadorimpulsó un Plan Nacional de Desarrollo, endonde fue incorporada la perspectiva territorial apartir de los planes provinciales. Para el período2009-2013, la Estrategia Territorial Nacionalconstituye una de las principales innovacionesdel Plan, en tanto incorpora al ordenamientoterritorial e identifica las principales intervencio-nes y proyectos estratégicos en los territorios. Elproceso de formulación de agendas zonales per-mitió reconocer las necesidades de las poblacio-nes y las cualidades, potencialidades ylimitaciones de los territorios, y desarrollar unapropuesta de modelo territorial en el que seexpresen los lineamientos para el uso del suelo ylas políticas estratégicas para el ámbito regional,articulados a una propuesta nacional.

La Estrategia Territorial Nacional deberá conva-lidarse y enriquecerse a partir del desarrollo deprocesos de planificación y ordenamiento terri-torial de carácter participativo que cuenten conlos Gobiernos Autónomos Descentralizados. Sedebe también fortalecer mecanismos de coordi-nación de la gestión en los territorios, para cons-truir conjuntamente un modelo territorialequilibrado e incluyente.

El Plan no es la suma de los planes locales nisectoriales del Estado ecuatoriano. Sin embargo

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2 Las metas se complementan con indicadores de apoyo para el seguimiento y la evaluación del Plan.


las demandas y aspiraciones territoriales fue-ron analizadas y aportaron a su construcción.A este esfuerzo se sumará el apoyo para la for-mulación de los Planes de Vida de los pueblosy nacionalidades del Ecuador y del Plan parala circunscripción territorial especial de laAmazonía.

1.3. Planificación participativapara el Buen Vivir

La participación ciudadana es un derecho. Laplanificación participativa se inspira ademáspor la valoración ética de la posibilidad de unejercicio democrático de encuentro de interesesparticulares y por la necesidad de contar con elconocimiento y las habilidades de las personasdestinatarias del Plan, como corresponsables deldiseño y gestión de acciones públicas que estánreferidas al conjunto de la sociedad.

La elaboración participativa de este Plan res-ponde a un proceso sostenido de consulta queinició con la elaboración del Plan Nacional deDesarrollo 2007-2010. Éste se caracteriza por ladiversidad de actores que formaron parte delproceso, y se concibe, en varios momentos, deveedurías ciudadanas a la ejecución de políticas,la consulta ciudadana nacional y regional, y eldiálogo y concertación con los actores sociales einstitucionales.

Veedurías ciudadanasEntre junio de 2008 y marzo de 2009 se imple-mentaron espacios ciudadanos con la participa-ción de mujeres y hombres de diferentescontextos socio-culturales, de diferente edad,opción sexual, condición y posición para velarpor el buen desempeño, sugerir modificacionesy observar todo el ciclo de las políticas públicasderivadas del Plan Nacional de Desarrollo, y delos programas y proyectos que se ejecutan en lassiete zonas de planificación. Los resultados yobservaciones de las veedurías han sido incor-porados en este nuevo Plan Nacional para elBuen Vivir.

De este modo, la acción pública puede nutrirsedel saber acumulado por los colectivos sociales

y ciudadanos en sus luchas. Este proceso pro-mueve el empoderamiento ciudadano para laconvivencia en la diversidad y fortalece el teji-do social.

Talleres de consulta ciudadanaSe organizaron en procura de enfatizar en la arti-culación del Plan en los territorios con actoresde todo el país reunidos regionalmente enEsmeraldas, Babahoyo, Portoviejo, SantoDomingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena.Adicionalmente, se realizaron dos talleres nacio-nales en Quito y Guayaquil. Dadas las especifici-dades territoriales, ambientales y culturales, seorganizó un taller en Galápagos y otro con pue-blos y nacionalidades indígenas, en Baños.Participaron en total más de 4.000 personas.

Los Talleres tuvieron como objetivos identifi-car propuestas de políticas nacionales, a partirde un análisis de los actores locales, sobre labase de su conocimiento de la realidad regionalpara intentar rebasar la perspectiva microcomunidad-cantón-provincia y abordar inte-gralmente la problemática del país. Por ello sediseñó una metodología que indujo a la refle-xión de las orientaciones nacionales desde lasrealidades regionales. Los resultados fuerondifundidos a través de las fichas de sistematiza-ción de cada taller, publicadas en el sitio webque se creó para el efecto.

Adicionalmente, se organizaron eventos masi-vos, que permitieron la difusión del Plan entrela ciudadanía en las plazas públicas de las ciuda-des de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja.También, como aporte a la discusión sobre prio-ridades de la sociedad ecuatoriana desde la ciu-dadanía no organizada, se aplicaron sondeos deopinión a más de 5.000 personas.

Diálogo y concertación conactores sociales e institucionalesSe realizó también un proceso de consulta conlos Consejos Nacionales para la Igualdad. Elloshan desplegado procesos de diálogo con las orga-nizaciones, los movimientos sociales, los pueblosy nacionalidades, con el objetivo de definir par-ticipativamente las políticas que se requierenpara un desarrollo inclusivo de sectores que hansido históricamente discriminados.

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Principios metodológicos de lostalleres de consulta ciudadana

Diálogo de saberes. Entre saberes técni-cos, académicos y populares, de modoque todos tengan las mismas posibilida-des de ser escuchados e incorporados enel proceso.

Valorar la experiencia. Las vivencias y laexperiencia de los y las participantes fue-ron el punto de partida y ocuparon unlugar central, de manera que la voz de losparticipantes no fuese subsumida a la vozde expertos.

La diversidad como riqueza. Se potencióla diversidad de participantes, criterios ypropuestas. La diversidad no fue vistacomo un obstáculo, sino estimulada ypromovida.

La deliberación por sobre el consenso.Se promovió un proceso de discusión yargumentación de posiciones, como partedel ejercicio de construcción de ciudada-nía. Los disensos y los consensos fueronseñalados y recogidos, sin llegar a acuer-dos forzados.

Del pensamiento fragmentado al pensa-miento complejo. Se buscó superar la lógi-ca de planificación sectorial y promoveruna planificación a partir de objetivosnacionales y las estrategias territoriales.

Ejes transversales. Se integraron losenfoques de género, generacional, territo-rial e intercultural en la reflexión.

Flexibilidad. Se adaptó la metodología alos diversos contextos y participantes enlas mesas de consulta.

1.4. Logros y alcances del proceso

Destacamos que:

• Se ha consolidado la planificación porobjetivos nacionales, se encuentran

integrados a las políticas sectoriales. Sinembargo, aún se requiere reafirmar dichaarticulación con la gestión pública y laplanificación institucional para cubrirvacíos y evitar superposiciones.

• Se consiguió un alto grado de involucra-miento de las instituciones públicas rec-toras de las políticas, particularmente delos ministerios coordinadores y de instan-cias que permitieron consolidar los ejestransversales (género, interculturalidad,enfoque generacional y territorial).

• Se logró difundir a amplios sectores de lasociedad los objetivos del Plan. Hubouna amplia aceptación por parte de losparticipantes, quienes, además, formula-ron aportes sustantivos para mejorar ypotenciar el Plan.

• Se obtuvo un alto grado de delibera-ción, debate y discusión en el proceso, yuna buena representatividad de los dis-tintos sectores.

• Se han sentado las bases para la construc-ción de un sistema participativo de plani-ficación que contribuya a radicalizar lademocracia en el futuro.

Entre los principales retos, es posible anotar lossiguientes:

• Se debe impulsar un sistema de partici-pación que permita integrar, de manerapermanente y efectiva, las aspiracionesde la sociedad en los diversos procesos deplanificación.

• Es necesario propiciar un mayor debate enlos territorios para la aplicación del Plan yla conformación efectiva del SistemaNacional Descentralizado de PlanificaciónParticipativa.

• Se requiere una mayor articulación ysinergia entre las intervenciones públicasde diversos niveles de gobierno para opti-mizar las acciones en los territorios.

• Se requiere consolidar el proceso ini-ciado para una mejor articulación entrela planificación y la asignación derecursos en función de prioridadesnacionales.

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Cualquier proyecto responsable debe contener unconjunto de orientaciones éticas, utópicas y teóri-cas que permitan delimitar el camino y asegurar lafactibilidad de sus sueños. Estas orientacionesguían las grandes decisiones dentro de las cualesoperan los actores sociales, políticos y económi-cos y permiten visualizar, en cada momento de lamarcha, si se está o no en la ruta adecuada.

Las orientaciones que fundamentan este Planbuscan oponerse a la idea de que el presente esuna pura fatalidad histórica a la que debemosresignarnos. La negación de la posibilidad delcambio obliga a la ciudadanía común a mirar elfuturo desde el conformismo y rechazar la posi-bilidad de construir en el presente opciones detransformación y acuerdos colectivos que per-mitan creer que otras formas de vida social sonposibles. Por eso la necesidad de plantear orien-taciones emancipadoras y recuperar el derechoa concebir un futuro mejor.

2.1. Orientaciones éticas

• La justicia social y económica como basedel ejercicio de las libertades de todas ytodos: en una sociedad justa, todas y cadauna de las personas que la integran gozandel mismo acceso a los medios materiales,sociales y culturales necesarios para sub-sistir y llevar una vida satisfactoria que lespermita autorrealizarse y sentar las basespara el mutuo reconocimiento comoiguales (Olin, 2006:3).

• La justicia democrática participativa: en unasociedad políticamente justa, todas y

todos deben contar con el mismo poderpara contribuir al control colectivo insti-tucionalizado de las condiciones y deci-siones políticas que afectan su destinocomún, lo que debe entenderse como ladefensa de los principios de igualdad polí-tica, participación y poder colectivodemocrático (Olin, 2006).

• La justicia intergeneracional e interpersonal:en una sociedad justa, las acciones y pla-nes del presente tienen que tomar encuenta a las generaciones futura. Tal situa-ción implica un pacto ambiental y distri-butivo que considere el impacto ambientaly social que tiene el uso de los recursosnaturales y las acciones y decisiones eco-nómicas que se toman en el presente, asícomo también la igualdad y equidad degénero y el reconocimiento de la diversi-dad cultural del país.

• Justicia transnacional: una sociedad mundial-mente justa implica tomar en cuenta quelas opciones vitales de cada persona estánlimitadas también por los accidentes denacimiento y de origen nacional. En lamedida en que existe el reconocimiento debienes públicos mundiales y la consolida-ción de interrelaciones de movilidad depersonas y recursos entre países, se hace evi-dente que para un tratamiento adecuado dela justicia internacional y cosmopolita nosolo se debe abordar los tradicionales temasde la guerra y la paz, sino también los de jus-ticia económica, redistribución de bienestangibles e intangibles e igualar el peso de laparticipación en los ámbitos políticos glo-bales (Nussbaum, 2006, ob. cit.).

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2. Orientaciones Éticas y Programáticas


• Justicia como imparcialidad: una sociedadjusta es aquella que otorga seguridad jurí-dica y el mismo trato en todos sus proce-sos a todas y todos los ciudadanos frente ala ley y las instituciones que la rigen, endonde los derechos individuales son res-petados en tanto forman parte tambiénde un objetivo social. (Dworkin, enCampbell, 2002; Rawls, 1999).

2.2. Orientaciones programáticas

Este Plan recoge y busca concretar un quiebreen las trayectorias históricas del desarrollo y dela democracia ecuatorianas, en el marco de lassiguientes propuestas de transformación yorientaciones ético-políticas de la RevoluciónCiudadana:

1. Revolución constitucional y democrática,para sentar las bases de una comunidadpolítica incluyente y reflexiva, que apues-ta a la capacidad del país para definir otrorumbo como sociedad justa, diversa, plu-rinacional, intercultural y soberana. Ellorequiere la consolidación del actual pro-ceso constituyente, a través del desarrollonormativo, de la implementación depolíticas públicas y de la transformacióndel Estado, de manera coherente, con elnuevo proyecto de cambio, para que losderechos del Buen Vivir sean realmenteejercidos. Para esto, es indispensable laconstrucción de una ciudadanía radicalque fije las bases materiales de un proyec-to nacional inspirado por la igualdad enla diversidad.

2. Revolución ética, para garantizar la trans-parencia, la rendición de cuentas y elcontrol social, como pilares para la cons-

trucción de relaciones sociales que posi-biliten el reconocimiento mutuo entre laspersonas y la confianza colectiva, ele-mentos imprescindibles para impulsareste proceso de cambio en el largo plazo.

3. Revolución económica, productiva y agraria,para superar el modelo de exclusión here-dado y orientar los recursos del Estado ala educación, salud, vialidad, vivienda,investigación científica y tecnológica,trabajo y reactivación productiva, enarmonía y complementariedad entrezonas rurales y urbanas. Esta revolucióndebe concretarse a través de la democra-tización del acceso al agua, tierra, crédito,tecnologías, conocimientos e informa-ción, y diversificación de las formas deproducción y de propiedad.

4. Revolución social, para que, a través de unapolítica social articulada a una políticaeconómica incluyente y movilizadora, elEstado garantice los derechos fundamen-tales. Esta política integral, coherente eintegradora es la que ofrece las oportuni-dades para la inserción socioeconómica y,a la vez, para el fortalecimiento de lascapacidades de las personas, comunida-des, pueblos, nacionalidades y grupos deatención prioritaria a fin de que ejerzanlibremente sus derechos.

5. Revolución por la dignidad, soberanía e inte-gración latinoamericana, para manteneruna posición clara, digna y soberana enlas relaciones internacionales y frente alos organismos multilaterales que permitaavanzar hacia una verdadera integracióncon América Latina y el Caribe, así comoinsertar al país de manera estratégica enel mundo.

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El concepto dominante de “desarrollo” haentrado en una profunda crisis, no solamentepor la perspectiva colonialista desde donde seconstruyó, sino además por los resultados que hagenerado en el mundo. La presente crisis globalde múltiples dimensiones demuestra la imposi-bilidad de mantener la ruta actual: extractivistay devastadora para el sur, con desiguales relacio-nes de poder y comercio entre norte y sur, ycuyos patrones de consumo ilimitado llevarán alplaneta entero al colapso al no poder asegurar sucapacidad de regeneración. Es imprescindible,entonces, impulsar nuevos modos de producir,consumir, organizar la vida y convivir.

Las ideas hegemónicas de progreso y de desarro-llo han generado una monocultura que invisibi-liza la experiencia histórica de diversos pueblosque son parte constitutiva de nuestras socieda-des. Bajo la concepción del progreso, de lamodernización y del desarrollo, opera una visióndel tiempo lineal, en la que la historia tiene unsolo sentido y una sola dirección; los países desa-rrollados van adelante, son el “modelo” de socie-dad a seguir. Lo que queda fuera de estas ideas esconsiderado salvaje, primitivo, retrasado, pre-moderno. (De Sousa Santos, 2006: 24).

Prima una concepción del desarrollo comomodernización y crecimiento económico, quese mide a través de las variaciones del ProductoInterno Bruto (PIB). El desarrollo industrial esel desarrollo deseado y una medida de la moder-nización de una sociedad. Las causas del subde-sarrollo son imputadas a las propias sociedades

“atrasadas”, desconociendo la existencia de fac-tores externos y sin indagar sus relaciones conlos procesos de acumulación capitalista.

En respuesta a lo anteriormente señalado, hansurgido los planteamientos del desarrollo huma-no que parte de la idea de que el desarrollo debetener como centro al ser humano y no a los mer-cados o a la producción. Por consiguiente, lo quese debe medir no es el PIB sino el nivel de vidade las personas, a través de indicadores relativosa la satisfacción de las necesidades humanas.

El concepto de desarrollo humano enfatiza en lacalidad de vida como un proceso de ampliación deoportunidades y capacidades humanas, orientadoa satisfacer necesidades de diversa índole, comosubsistencia, afecto, participación, libertad, identi-dad, creación, etc. La calidad de vida está dada poruna vida larga y saludable, poder adquirir conoci-mientos y acceder a los recursos necesarios paratener un nivel de vida decente (PNUD, 1997: 20).El énfasis radica en lo que las personas pueden“hacer y ser” más que en lo que pueden “tener”.Para definirlo se parte de las potencialidades de lagente, de su forma de pensar, de sus necesidades,sus valores culturales y sus formas de organización.

Sin embargo, la satisfacción de necesidades yla expansión de capacidades humanas actualesno deben hipotecar el futuro, por eso, se hablade desarrollo humano sustentable. Este esinviable sin el respeto a la diversidad históricay cultural como base para forjar la necesariaunidad de los pueblos. Conlleva además, como

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3. Un Cambio de Paradigma:del Desarrollo al Buen Vivir


elemento fundamental, la igualdad de derechosy oportunidades entre las mujeres y los hombresde las comunidades, entre pueblos y nacionali-dades, entre niños, niñas, jóvenes y adultos.Implica también la irrestricta participación ciu-dadana en el ejercicio de la democracia.

Sin embargo, en términos generales, el conceptodominante de desarrollo ha mutado y ha sidoinmune a cuestionamientos. Ha “resistido” a crí-ticas feministas, ambientales, culturales, comuni-tarias, políticas, entre otras. No obstante, suscríticos implacables han sido incapaces de plan-tear conceptos alternativos. Es por eso que esnecesario encontrar propuestas desde el sur quepermitan repensar las relaciones sociales, cultura-les, económicas, ambientales desde otro lugar.Siguiendo el nuevo pacto de convivencia selladoen la Constitución del 2008, este Plan proponeuna moratoria de la palabra desarrollo para incor-porar en el debate el concepto del Buen Vivir.

3.1. Aproximaciones alconcepto de Buen Vivir

Los pueblos indígenas andinos aportan a estedebate desde otras epistemologías y cosmovisionesy nos plantean el sumak kawsay, la vida plena. Lanoción de desarrollo es inexistente en la cosmovi-sión de estos pueblos, pues el futuro está atrás, esaquello que no miramos, ni conocemos; mientrasal pasado lo tenemos al frente, lo vemos, lo cono-cemos, nos constituye y con él caminamos. En estecamino nos acompañan los ancestros que se hacenuno con nosotros, con la comunidad y con la natu-raleza. Compartimos entonces el “estar” juntoscon todos estos seres, que tienen vida y son partenuestra. El mundo de arriba, el mundo de abajo, elmundo de afuera y el mundo del aquí, se conectany hacen parte de esta totalidad, dentro de unaperspectiva espiral del tiempo no lineal.

El pensamiento ancestral es eminentementecolectivo. La concepción del Buen Vivir necesa-riamente recurre a la idea del “nosotros”. Lacomunidad cobija, protege, demanda, es sustentoy base de la reproducción de ese sujeto colectivoque todas, todos y cada uno “somos”. De ahí queel ser humano sea concebido como una pieza de

este todo, que no puede ser entendido sólo comouna sumatoria de sus partes. La totalidad seexpresa en cada ser y cada ser en la totalidad. “Eluniverso es permanente, siempre ha existido yexistirá; nace y muere dentro de sí mismo y sóloel tiempo lo cambia” (pensamiento kichwa). Deahí que hacer daño a la naturaleza es hacernosdaño a nosotros mismos. El sumak kawsay, o vidaplena, expresa esta cosmovisión. Alcanzar la vidaplena consiste en llegar a un grado de armoníatotal con la comunidad y con el cosmos.

La concepción del Buen Vivir converge en algu-nos sentidos con otras concepciones tambiénpresentes en el pensamiento occidental.Aristóteles en sus reflexiones sobre ética y polí-tica se refirió ya al Vivir Bien. Para él, el fin últi-mo del ser humano es la felicidad, que se alcanzaen una polis feliz. Es decir, la felicidad de todos,que es la felicidad de cada uno, solo se realiza enla comunidad política. Dentro de este marco,relaciona la felicidad con la amistad, el amor, elcompromiso político, la posibilidad de contem-plación en y de la naturaleza, de teorizar y crearobras de arte. Todos ámbitos olvidados usual-mente en el concepto dominante de desarrollo.

Además, vale recordar que la palabra desarrolloha sido enmarcada dentro de la perspectiva bie-nestarista, en donde éste es sinónimo de bienes-tar. No obstante, sostenemos que es necesariore-significar la palabra bien-estar en el castella-no. ¿Por qué? La palabra well-being ha sido tra-ducida desde el inglés como “bienestar”. Noobstante, el verbo “to be” en inglés significa sery estar. La traducción está omitiendo toda men-ción al ser como parte fundamental de la vida(Ramírez: 2008, 387).

3.2. Principios para el Buen Vivir

La combinación de las orientaciones éticas yprogramáticas del Buen Vivir apuntan a la arti-culación de las libertades democráticas con laposibilidad de construir un porvenir justo ycompartido: sin actuar sobre las fuentes de ladesigualdad económica y política no cabe pen-sar en una sociedad plenamente libre. El desen-volvimiento de ésta depende también delmanejo sostenible de los recursos naturales.

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Como señala Olin (2006), se trata, entonces, depromover la construcción de una sociedad queprofundice la democracia y amplíe su incidenciaen condiciones de radical igualdad social y mate-rial. Se necesita el fortalecimiento de la sociedad–y no del mercado (como en el neoliberalismo)ni del Estado (como en el denominado ‘socialis-mo real’)– como eje orientador del desenvolvi-

miento social. Este fortalecimiento consiste enpromover la libertad y la capacidad de moviliza-ción autónoma de la ciudadanía para realizarvoluntariamente acciones cooperativas, indivi-duales y colectivas, de distinto tipo. Capacidadque exige que la ciudadanía tenga un controlreal del uso, de la asignación y de la distribuciónde los recursos tangibles e intangibles del país.

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Figura 3.1: Sociedad civil fuerte

Fuente: Olin, 2006.


La diversidad humana3 hace casi imposiblealcanzar la plenitud de la igualdad, pero es nece-sario trazar la progresividad en la reducción de ladesigualdad y los medios necesarios para alcan-zarla así como crear escenarios que fomenten laemancipación y la autorrealización de las perso-nas, bajo principios de solidaridad y fraternidadque posibiliten el mutuo reconocimiento.

3.2.1. Hacia la unidad en la diversidad

En sociedades marcadas por la historia colonial yla dominación, las posibilidades reales de vivir encomunidad, parte esencial del Buen Vivir, pasanprimero por poder construir esa comunidad. Es

necesario reconocer la diversidad como partesustancial de la sociedad a través del aprendiza-je intercultural, que permita nutrirnos de cos-movisiones, saberes, epistemologías y prácticasculturales diversas.

La Constitución 2008 incorpora un cambio degran trascendencia: se pasa del Estado pluricul-tural y multiétnico de la Constitución del 98, alEstado intercultural y plurinacional. En socie-dades como la ecuatoriana marcadas por la desi-gualdad, no se puede pensar la interculturalidadsin tomar en cuenta los procesos de domina-ción. El diálogo intercultural parte de la premi-sa del diálogo entre iguales y este no es posiblecuando unas culturas están subordinadas a otras.

3 Diversidad que es producto de características externas como el ambiente natural, social o el patrimonio heredado legí-timamente, y personales, tales como edad, orientación sexual, etnia, metabolismo, etc.


La desigualdad económica está acompañada deprofundos procesos de exclusión social, discri-minación y desconocimiento del otro.

De ahí que para construir una sociedad demo-crática y pluralista la orientación estratégicabusque la transformación en tres planos: el socio– económico para asegurar la igualdad; el políti-co que permita cambios en las estructuras depoder, de manera que la diferencia deje de serun elemento de opresión; y el socio – cultural,encaminado al reconocimiento de la diferenciay a abrir las posibilidades para un aprendizajeentre culturas (Díaz Polanco, 2005).

El Estado Plurinacional supone la construcciónde un Estado radicalmente democrático y post-colonial. La plurinacionalidad reconoce a lasautoridades de los pueblos y nacionalidades, ele-gidas de acuerdo a sus usos y costumbres, dentrodel Estado unitario, en igualdad de condicionescon los demás sectores de la sociedad. De ahíque la plurinacionalidad valora las distintas for-mas de democracia existentes en el país: lademocracia comunitaria, la deliberativa y laparticipativa, que nutren y complementan a lademocracia representativa.

La construcción de un Estado radicalmentedemocrático es también la construcción de unestado policéntrico. La plurinacionalidad va dela mano con la descentralización y no con eldebilitamiento del Estado. Podemos tener unEstado fuerte y descentralizado con una socie-dad sólida en su diversidad.

3.2.2. Hacia un ser humano quedesea vivir en sociedad4

Las mujeres y los hombres somos seres sociales,gregarios y políticos. La realización de una vidaplena es impensable sin la interacción y el

reconocimiento del otro, que son todas y todos yno un grupo particular. Se trata de reconocer queno podemos defender nuestra vida sin defender lade los demás –los presentes y descendientes-, yque juntos debemos asegurar que cada persona ycada comunidad puedan efectivamente elegir lavida que desean vivir y ejercer todos sus derechos.

Asociada a tal concepción de individuo, adheri-mos a una concepción de la libertad que define larealización de las potencialidades de cada personacomo consecuencia de la realización de las poten-cialidades de las demás. La libertad de todos es lacondición de posibilidad de la libertad de cada uno.

Se reafirma el reconocimiento de que las personasno son seres aislados, sino interdependientes, nece-sitan y dependen de otras personas para alcanzarniveles de autonomía, de bienestar y para reprodu-cirse socialmente. Las personas adquieren sus habi-lidades intelectuales y emocionales en entornosfamiliares, institucionales, sociales y necesitan deuna serie de cuidados relacionados con su bienestarmaterial, emocional e intelectual, en mayor omenor intensidad a lo largo de toda su vida, siendola niñez y la vejez dos etapas fundamentales.

Por ello, el Buen Vivir entiende los procesos pro-ductivos en articulación con los procesos repro-ductivos5. Un modelo de desarrollo basado en elBuen Vivir debe propender a un régimen socialde cuidados más justo en el cual las actividadesde cuidado sean valoradas, mejor repartidassocialmente, erradicando la división sexual deltrabajo de modo que se conjugue equitativamen-te dar y recibir cuidados (Herrera, G., 2009).

3.2.3. Hacia la igualdad, laintegración y la cohesión social

Al ser el individuo un ser social, se propone reto-mar a la sociedad como unidad de observación e

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4 Para un análisis exhaustivo de este apartado ver Ramírez R. y Minteguiaga A. (2007).5 Según diversos métodos de estimación el trabajo reproductivo y de cuidado realizado en su inmensa mayoría por muje-

res representaría entre el 25% y el 50% del PIB en el Ecuador (León, 1998). Los regímenes de cuidado vigentes son vec-tores de injusticia, de desigualdad social y de exclusión. No se trata solo de que los salarios de las trabajadoras domésticassean mucho más bajos que aquellos de las y los trabajadores en general, sino sobre todo de las personas que no recibenlos cuidados que deberían, de las mujeres que luego de cuidar toda la vida no reciben retribución ni cuidado a su vez yde aquellas que no pueden decidir no dar cuidado, como sí lo hacen muchos hombres, y por ello carecen de tiempo libre.


intervención y a la igualdad, inclusión y cohesiónsocial como valores que permiten promover elespíritu cooperativo y solidario del ser humano.

Sostenemos que una sociedad igualitaria es unacomunidad política no estratificada en el sentidode que no genera grupos sociales desiguales. Losmodelos asistenciales, al limitarse a proporcionaracceso a bienes de subsistencia y al no tomar encuenta las diversas distancias que separan a losindividuos, han reproducido una sociedad desi-gual, poco cohesionada y donde la probabilidadde construir y consolidar la subordinación es alta.Con ello se posterga la búsqueda de un lugarcomún en el que ciudadanas y ciudadanos,mutuamente reconocidos como pares, tengan elanhelo de convivir juntos. Debe aclararse, sinembargo, que la paridad mencionada “no signifi-ca que todo el mundo deba tener el mismo ingre-so [nivel de vida, estilo de vida, gustos, deseos,expectativas, etc.], pero sí requiere el tipo deparidad aproximada que sea inconsistente con lageneración sistémica de relaciones de domina-ción y de subordinación” (Fraser, 1999).

3.2.4. Hacia el cumplimientode derechos universalesy la potenciación de lascapacidades humanas

Desde el Buen Vivir, la atención no debe estarpuesta exclusivamente sobre el acceso al bienmínimo, a tener lo elemental. El verdaderoobjetivo es el desarrollo de capacidades funda-mentales y la afirmación de identidades queconstituyen al ser. El referente debe ser la vidadigna y no la mera supervivencia.

Como ha dicho el Premio Nobel de EconomíaAmartya Sen: “Dado que la conversión de losbienes primarios o recursos en libertades deelección puede variar de persona a persona, laigualdad en la posesión de bienes primarios o derecursos puede ir de la mano de serias desigual-dades en las libertades reales disfrutadas pordiferentes personas” (1992).

El objetivo debe ser entonces la garantía de losderechos de la ciudadanía y con ello la corres-ponsabilidad que tiene en el cumplimiento de

los deberes para con las y los otros, sus comuni-dades y la sociedad en su totalidad. Si el objeti-vo son los derechos, las políticas no pueden serselectivas sino universales. La focalización puedereflejar una prioridad ante emergencias momen-táneas, pero el principio rector de la estrategiaeconómica y social de mediano y largo plazodebe ser la universalidad solidaria.

3.2.5. Hacia una relaciónarmónica con la naturaleza

La responsabilidad ética con las actuales y futu-ras generaciones y con el resto de especies es unprincipio fundamental para prefigurar el desa-rrollo humano. Éste reconoce la dependencia dela economía respecto de la naturaleza; admiteque la economía forma parte de un sistemamayor, el ecosistema, soporte de la vida comoproveedor de recursos y sumidero de deshechos(Falconí, 2005).

No se trata de mantener incólume el patrimo-nio natural; esto es imposible dado el uso deenergía y materiales que realizan las distintassociedades, y dada la capacidad de asimilaciónde los ecosistemas, sino de resguardarlo a unnivel adecuado.

3.2.6. Hacia una convivenciasolidaria, fraterna y cooperativa

Una de las orientaciones indispensables para laconvivencia humana alude a construir relacio-nes que auspicien la solidaridad y la coopera-ción entre ciudadanos y ciudadanas, que sereconozcan como parte de una comunidadsocial y política. Este es un objetivo acorde conuna sociedad que quiere recuperar el carácterpúblico y social del individuo y no pretendeúnicamente promover el desarrollo de un sersolitario y egoísta, como la denominada socie-dad de libre mercado.

La fraternidad implica una disposición cívica: elreconocimiento de las necesidades e interesesde las y los otros, la aceptación de la justicia dela ley y el respeto de las instituciones que permi-ten el ejercicio de la democracia como forma de

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sociedad y de gobierno que apunta a que nadiesea sometido a la voluntad de otros, a que todasy todos tengan igual disponibilidad para ser ciu-dadanía activa.

3.2.7. Hacia un trabajoy un ocio liberadores

El punto de partida de la libertad potencial quegenera el trabajo es que las y los ciudadanos ten-gan la posibilidad de asegurar el propio sustentocon el mismo.

En la práctica social y económica, se ha confun-dido el reparto del trabajo con el reparto delempleo. En las actuales sociedades capitalistas,las actividades laborales se dividen básicamenteen: trabajo asalariado, trabajo mercantil autó-nomo, trabajo no mercantil doméstico y trabajocomunitario. En este sentido, una agenda igua-litaria consiste en repartir toda la carga de tra-bajo y no solo la parte que se realiza comoempleo asalariado (Riechmann y Recio, 1997).

Un objetivo de un cambio de época se asocia allema “trabajar menos para que trabajen todos,consumir menos para consumir todos con crite-rios sostenibles ambientalmente, mejorar lacalidad de vida dedicando todos más tiempo acuidar de los demás, del entorno y de nosotrosmismos; cuestionar no solo la distribución de larenta sino la forma de producción y los produc-tos consumidos” (Riechmann y Recio, 1997:34). No obstante, la reducción de la jornada nodebe ser vista sólo como instrumento técnicopara una distribución más justa del trabajo, sinocomo la meta transformadora de la sociedad, decrear más tiempo disponible para las personas.

El modo de producción debe estar centrado en eltrabajo, pero no asentado en la propiedad estatalde los medios de producción, como proponía elsocialismo real, sino en un régimen mixto de pro-piedad donde coexiste la propiedad privada regu-lada, el patrimonio público, las comunidades ylas asociaciones colectivas (cooperativas). Estosignifica pasar de una economía del egoísmo a

una del altruismo-solidario. Lo socialmente efi-ciente implica competir compartiendo, generarriqueza motivados por el interés particular, perorespetando criterios de solidaridad, reciprocidady justicia social (De Sousa Santos, 2007).

3.2.8. Hacia la reconstrucciónde lo público6

Si uno de los principales problemas de las últi-mas décadas fue la privatización de lo público, laconstrucción de una nueva sociedad obliga arecuperarlo. Ello implica retomar la idea de lapropiedad y el servicio públicos como bienesproducidos y apropiados colectiva y universal-mente. Existe un conjunto de bienes a cuyoacceso no se puede poner condiciones de ningúntipo, ni convertir en mercancías a las que solotienen derecho quienes están integrados al mer-cado. El Estado debe garantizar el acceso sin res-tricciones a este conjunto de bienes públicos.

Se trata, además, de retomar la idea de lo públi-co como opuesto a lo oculto. En el caso delEstado la transparencia de sus actos es funda-mental. De lo contrario, podría generar desi-gualdades en la asignación de los recursos y laimposibilidad de reclamo por parte de los afec-tados. Lo público como lo visible impide que seejerzan relaciones de dominación bajo el argu-mento de que aquellas son parte del espacio pri-vado, como por ejemplo solía pensarse de laviolencia contra las mujeres y de género.

La noción de lo público está también asociada alos espacios comunes de encuentro entre ciuda-danos: espacios abiertos a todas las personas sinexclusiones y no meramente como un mercadode vendedores y compradores.

3.2.9. Hacia una democraciarepresentativa, participativay deliberativa

Un Estado efectivamente democrático requiereinstituciones políticas y modos de gobernanza

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6 Para un análisis detallado sobre lo público ver Rabotnikof, 2005.


pública que, sostenidas en una estructura derepresentación política pluralista y diversa, dencabida a la participación ciudadana y a la delibe-ración pública en la toma de decisiones y en elcontrol social de la acción estatal. Sólo en lamedida en que se abran los debidos espacios departicipación y diálogo a la ciudadanía, ésta acre-centará su poder de incidencia pública, sus capa-cidades de auto-gobierno y de organización socialautónoma, su interés por las cuestiones públicas ypodrá, entonces, constituirse en un pilar para elcambio político que requiere el país.

La gobernanza participativa entraña la presen-cia de una ciudadanía activa y de fuertes movi-mientos sociales, asociaciones comunitarias,colectivos ciudadanos, organizaciones civilesque trabajen en redes abiertas con los agentesestatales, en cuestiones locales y en temasnacionales, y la institucionalización de múlti-ples dispositivos participativos a fin de queaquellos ganen en capacidad de influencia y decontrol sobre las decisiones políticas. En lamedida en que la participación active el interésy el protagonismo de los sectores más desfavore-cidos tiene, además, efectivas consecuencias enuna redistribución más justa de la riqueza social.

3.2.10. Hacia un Estado democrático,pluralista y laico

La visión de un Estado plurinacional, diverso yplural busca el reconocimiento político de ladiversidad étnica, sexual y territorial, y apuestapor la generación de una sociedad que promue-va múltiples sentidos de lealtad y pertenencia ala comunidad política.

El Estado plurinacional mega diverso asume laidea de una multiplicidad de identidades que,en continua interacción, reproducen una seriede relaciones complejas con la nación. Así, a lafigura del o de la ciudadana como titular deunos derechos exigibles, únicamente en térmi-nos individuales, se une una noción de derechosde titularidad colectiva: lenguaje, cultura, justi-cia y territorio.

Asimismo, el principio de un Estado que reco-noce la diferencia debe prefigurar soluciones

jurídicas e institucionales específicas que posibili-ten la efectiva igualdad de las y los diversos. Seabre así el espacio para específicas políticas de dis-criminación afirmativa que aseguren la repara-ción de las ventajas históricas de ciertos grupos yprefiguren un contexto efectivo de oportunidadesigualitarias para todas y todos los ecuatorianos.

En una sociedad radicalmente democrática, laactividad cultural y artística debe ser concebida yexperimentada como una actividad simbólica quepermite dar libre cauce a la expresividad y capaci-dad de reflexión crítica de las personas. Una partefundamental del valor de esta actividad radica ensu capacidad de plasmar la especificidad social,cultural e histórica en la que se desenvuelve lavida social. Así, la actividad cultural debe sergarantizada por el Estado como un bien público.Por su carácter esencialmente libre se debe pre-cautelar la autonomía de la actividad cultural yartística frente a los imperativos administrativosdel Estado y especulativos del mercado.

La defensa de la laicidad del Estado, entendidacomo el establecimiento de las condiciones jurí-dicas, políticas y sociales idóneas para el desa-rrollo pleno de la libertad de conciencia, basede los Derechos Humanos, es condición sinequa non para garantizar el pluralismo social entodas sus formas. El laicismo garantiza que elEstado y sus políticas no privilegien ningunacreencia, opinión o forma de ver el mundo.

Se considera así a cada ciudadana o ciudadanoindividual como el único titular de la libertad deconciencia y se hace la distinción entre la esferade lo público, que concierne a toda la ciudada-nía, independientemente de sus orientaciones enmateria de conciencia, y la esfera de lo privado,lugar de las creencias y convicciones particulares.Ello afirma la necesaria separación entre todas lasiglesias y el Estado. Los poderes públicos deberánproteger la libertad religiosa y de culto, entendi-da como un aspecto del derecho a la libre con-ciencia, sin discriminaciones de ninguna clase.

En el ejercicio de los derechos sexuales y losderechos reproductivos el carácter laico delEstado, garantiza el respeto de las opciones autó-nomas y promueve el rechazo de los dogmatis-mos. El primero consiste en aprender a convivir

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en la diversidad sin intolerancias. El segundoimplica el uso de la razón, de los saberes y de laciencia, siempre verificable y susceptible de per-feccionamiento, frente a supuestas verdadesabsolutas no demostrables de las creencias. Estosignifica que las personas tomen decisiones en suvida sexual y reproductiva, con autonomía,beneficiándose del progreso científico, sobre labase del acceso a información y educación des-prejuiciada y libre.

3.3. El Buen Vivir en laConstitución del Ecuador7

La Constitución supera la visión reduccionistadel desarrollo como crecimiento económico ycoloca en el centro del desarrollo al ser humanoy como objetivo final, alcanzar el sumak kawsayo Buen Vivir. Frente a la falsa dicotomía entreEstado y mercado, impulsada por el pensamien-to neoliberal, la Constitución formula una rela-ción entre Estado, mercado, sociedad ynaturaleza. El mercado deja de ser el motor queimpulsa el desarrollo y comparte una serie deinteracciones con el Estado, la sociedad y lanaturaleza.

El Buen Vivir es una apuesta de cambio que seconstruye continuamente desde reivindicacio-nes de los actores sociales de América Latinadurante las últimas décadas por reforzar la nece-sidad de una visión más amplia, la cual superelos estrechos márgenes cuantitativos del econo-micismo, que permita la aplicación de un nuevomodelo económico cuyo fin no sea los procesosde acumulación material, mecanicista e intermi-nable de bienes, sino que incorpore a los actoresque históricamente han sido excluidos de laslógicas del mercado capitalista, así como a aque-llas formas de producción y reproducción que sefundamentan en principios diferentes a dichalógica de mercado.

Asimismo, el Buen Vivir, se construye desde lasposiciones que reivindican la revisión y reinter-

pretación de la relación entre la naturaleza ylos seres humanos, es decir, desde el tránsito delactual antropocentrismo al biopluralismo(Guimaraes citado en Acosta, 2008), en tantola actividad humana debe realizar un uso de losrecursos naturales adaptado a la generación(regeneración) natural de los mismos.

En el Art. 275 hace hincapié en el goce de losderechos como condición del Buen Vivir y en elejercicio de las responsabilidades en el marco dela interculturalidad y de la convivencia armóni-ca con la naturaleza. Reconoce los derechos dela naturaleza, pasando de este modo de unavisión de la naturaleza como recurso, a otratotalmente distinta, en la que ésta es “el espaciodonde se reproduce y realiza la vida”.

La carta magna fortalece el Estado recuperandosus roles en la planificación, regulación y redis-tribución en tanto garante de lo público en sen-tido amplio. No se trata de una visiónestatizante, en la que el antiguo rol del mercadoes sustituido de manera acrítica por el Estado.Por el contrario, al fortalecer y ampliar los dere-chos y al reconocer a la participación como ele-mento fundamental en la construcción de lanueva sociedad, la Constitución busca el forta-lecimiento de la sociedad.

Para la nueva Constitución, el sumak kawsayimplica además mejorar la calidad de vida de lapoblación, desarrollar sus capacidades y poten-cialidades; contar con un sistema económico quepromueva la igualdad a través de la redistribu-ción social y territorial de los beneficios del desa-rrollo; garantizar la soberanía nacional, promoverla integración latinoamericana; y proteger y pro-mover la diversidad cultural (Art. 276).

La importancia que se da a la diversidad en laCarta magna, no se restringe al plano cultural,sino que se expresa también en el sistema eco-nómico. La Constitución reconoce al sistemaeconómico como social y solidario, incorporan-do la perspectiva de la diversidad en su concep-ción y superando la visión mercadocéntrica que

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7 En esta sección se recogen extractos de Larrea, A. M. 2009.


lo definía como social de mercado. En él, la eco-nomía debe estar al servicio de la reproducciónampliada vida. Esto supone revertir la lógica per-versa del capitalismo, para el que la acumulacióndel capital constituye el motor de la vida. Paraello, el trabajo es una noción central. Se trataentonces de apoyar las iniciativas económicas dela población desde la perspectiva del trabajo,para que la riqueza quede directamente en manosde las y los trabajadores (Coraggio, 2004).

3.3.1. Los derechos como pilaresdel Buen Vivir

Las innovaciones fundamentales en el campo delos derechos, desde la perspectiva del Buen Viviren la nueva Constitución, parten del reconoci-miento del Estado como “constitucional de dere-chos y justicia” (Art. 1), frente a la noción deEstado social de derechos. Este cambio implica elestablecimiento de garantías constitucionalesque permiten aplicar directa e inmediatamentelos derechos, sin necesidad de que exista legisla-ción secundaria. La Constitución ecuatorianaamplía además las garantías, sin restringirlas a lojudicial. Existen tres tipos de garantías: normati-vas, políticas públicas y jurisdiccionales (Ávila,2008: 3-4). De este modo, la política pública pasaa garantizar los derechos.

La noción de integralidad clave al Buen Vivir sehace efectiva en la Constitución al no estable-cer rangos entre los derechos, al reconocerloscomo interdependientes y de igual jerarquía(Art. 11, numeral 6). No existen derechos sus-tantivos inalienables y derechos adjetivos quepodrían pasarse por alto, hasta que se realicenplenamente los primeros. Esta visión liberal seha concretado en una defensa de la libertad(léase ciertos derechos civiles entendidos desdelos valores dominantes) en detrimento de la jus-

ticia entendida como igualdad, que fue la médu-la de la Declaración de los Derechos Humanosde 1948 (Díaz Polanco, 2005).

3.4. Construyendo un EstadoPlurinacional e Intercultural

La sociedad ecuatoriana se caracteriza por sudiversidad cultural y étnica, sin embargo, elEstado desde sus orígenes, no ha reflejado dicharealidad, y por tanto no ha respondido a lasdemandas de la población, en especial de lospueblos y nacionalidades. La construcción delEstado Plurinacional e Intercultural implica laincorporación de nacionalidades y pueblos, enel marco de un Estado unitario y descentraliza-do, en donde la sociedad diversa tenga la posi-bilidad de coexistir pacíficamente garantizandolos derechos de toda la población: indígena, afroecuatoriana y blanco-mestiza.

Resulta justo, dada la discriminación sufridadesde la época colonial, la reivindicación yresarcimiento de los derechos históricos de lasnacionalidades y pueblos indígenas, a través deacciones afirmativas y la construcción delEstado Plurinacional e Intercultural (Art. 1 dela Constitución) que permitan la inclusión.

Los términos nación-nacionalidad son estrate-gias de unidad y lucha contra la exclusión ydesigualdad, no constituyen formas de separatis-mo o división territorial.

El Buen Vivir requiere de gobernabilidad yparticipación. Por ello es fundamental la rees-tructuración del Estado para la construcciónde una democracia plural, plurinacional eintercultural, y para alcanzar el pluralismo jurí-dico y político.

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4.1. ¿Por qué el Ecuador delnuevo milenio necesitabaun cambio?

Este Plan, que se prefigura como un instrumen-to para el cambio social, no puede únicamenteconstatar los males del país en el presente. Porello, se sustenta en un diagnóstico crítico de laevolución de los procesos económicos, socialesy políticos que caracterizan al fallido desarrollodel país en las últimas décadas. Esta visión buscadescribir la crisis, la evolución del pensamientoy de los esquemas económicos dominantes, lasopciones institucionales y las decisiones políti-cas que derivaron en grandes problemas para eldesarrollo humano de la sociedad ecuatoriana.

4.1.1. Antecedentes de un pactosocial excluyente en elEcuador republicano

La historia de la desigualdad en el Ecuador se sus-tenta entre otros factores, en bases constituciona-les que favorecieron la exclusión sistemática debuena parte de la población. El historiador JuanPaz y Miño (2007) señala que, entre 1830 y 1929–prácticamente durante el primer siglo republica-no–, las constituciones ecuatorianas reflejaron y,al mismo tiempo, garantizaron una república oli-gárquico-terrateniente. Durante ese periodo, lariqueza se convirtió en el mecanismo de repro-ducción del poder. El Estado se constituyó en elgarante de la reproducción de dicha clase.

La Constitución de 1830, a través de sus 75artículos, dejó instaurada una sociedad exclu-yente, sexista y racista. Ejemplos de ello son elArt. 12 que definió que para tener derechos deciudadanía hace falta ser casado, tener 300pesos en valor libre y profesión, no ser siervoy saber leer y escribir; y el Art. 68 que nombraa los curas párrocos como tutores de los indí-genas porque serían “inocentes, abyectos ymiserables”.

El artículo 9 de las constituciones de 1835,1843, 1845, 1852 y el artículo 8 de laConstitución de 1851 reprodujeron exacta-mente el texto del Art. 12 de la Constituciónde 1830, a excepción del monto del valor libre,disminuido a 200 pesos. Estas situaciones serepiten en el ámbito del acceso al poder. Solola Constitución de 1884 suprimió los requisitoseconómicos para ocupar el Ejecutivo o elLegislativo.

El requisito de saber leer y escribir fue elimina-do recién en 1979 (Paz y Miño, 2007). Si seconsidera que en 1950, 44% de la población eraanalfabeta y, a mediados de los setenta, uno decada cuatro ecuatorianos no sabía leer ni escri-bir (Gráfico 4.1), este artículo, dejaba fuera dela comunidad política entre la mitad y un cuar-to de la población. Por ello, es posible afirmarque las constituciones han sido mecanismos ins-titucionalizados de exclusión social y, con ello,de segmentación y estratificación de la pobla-ción ecuatoriana.

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4. Diagnóstico Crítico: 3 Décadas de Neoliberalismo,31 Meses de Revolución Ciudadana


Otras formas de discriminación y exclusiónvinieron dadas a través de la religión, el género,el ser indígena o afro ecuatoriano. La “CartaNegra” de 1869, dictada por García Moreno,señalaba que, para ser considerado ciudadano, serequería ser católico. La esclavitud de los negrosfue abolida recién en 1852 (Paz y Miño, 2007,5). La ciudadanía de las mujeres y su derecho alvoto solo fueron reconocidos casi un siglo des-pués del comienzo de la república, en laConstitución de 1929.

Si bien la Revolución Liberal (1895) favoreció lamodernización del Estado, la cultura y avances entérminos de derechos, sobre todo educativos, soloen 1925, con la Revolución Juliana, se rompe elpacto del Estado como garante del poder oligár-quico-terrateniente. A partir de entonces, se ins-taura un intervencionismo económico que buscadar una racionalidad instrumental a la acción delEstado. Los derechos civiles y políticos avanzanprogresivamente, pero los sociales son garantiza-dos casi de manera exclusiva para los trabajadoresformales. De ese modo, según Paz y Miño, laRevolución Juliana y sus gobiernos introdujeron

al Ecuador, en el siglo XX, en un contexto mun-dial y latinoamericano proclive a la moderniza-ción capitalista, que duró hasta los noventa.

La Constitución de 1998 planteó importantessaltos cualitativos en el campo de los derechosciviles y políticos. Sin embargo, en el camposocial y económico, puso en marcha una refor-ma institucional que buscó consagrar un mode-lo de sociedad en la que el sujeto de derecho esla o el trabajador formal y la persona consumi-dora con capacidad adquisitiva (que sea capazde autogarantizar su derecho). En este modelo,el sujeto potencial de cambio era la o el empre-sario, como agente encargado de dinamizar laeconomía y distribuir los beneficios del desarro-llo a través del mercado.

Hasta la fecha, el Ecuador ha contado con 20constituciones. Salvo en el periodo desarrollis-ta, que no prosperó por múltiples razones, laestrategia de desarrollo de toda la vida republi-cana ha consistido en generar riqueza a travésde la exportación de bienes primarios agrícolas(cacao, banano) o no renovables (petróleo).

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Gráfico 4.1: Analfabetismo, 1950 - 2001

Fuente: SIISE, versión 4.0, basado en Censos de Población y Vivienda 1950 - 2001.



La estrategia que acompañó a este proceso en lasúltimas décadas fue la defensa dogmática dellibre mercado (apertura) y la propiedad privada.Según este modelo, la redistribución estaría acargo de las fuerzas del mercado o, en última ins-tancia, de la política social asistencial focalizada.

El modo de desarrollo instaurado excluyó aecuatorianas y ecuatorianos del mercado for-mal, lo cual impidió garantizar sus derechos. Lagarantía de derechos posible en el modelo desociedad propuesto, estaba pensada únicamen-te para quienes podían insertarse en el merca-do laboral formal o para aquellas personas quehubiesen heredado un poder adquisitivo capazde garantizar ese derecho sin estar insertas enel mercado.

4.1.2. El desmantelamientodel concepto de desarrollo8

El concepto de desarrollo evolucionó natural-mente a partir de la definición más simple decrecimiento. Los intentos impulsados en el Surpara replicar procesos industriales similares a losdel Norte tenían como objetivo la aceleraciónde la tasa anual de crecimiento del PIB, bajo elsupuesto de que los recursos naturales eran prác-ticamente ilimitados y la capacidad de cargaplanetaria era infinita.

En esa época la CEPAL formula su propuesta dedesarrollo que se cristalizó en la estrategia parala Industrialización por Sustitución deImportaciones. Esta señalaba que en un país enproceso de desarrollo, la industrialización, ade-más de absorber el crecimiento poblacional y laoferta de trabajo, proporciona los bienes manu-facturados que no podía obtener en el exteriordebido a su limitada capacidad de importación(UN-ECLAC 1970). La ausencia de un empre-sariado innovador y apto para la competenciaen el mercado, debía ser compensada con unaactiva intervención del Estado mediante políti-cas de industrialización, reforma agraria, infra-estructura y modernización. La industrialización

en los países del Sur no era un fin en sí mismo,sino el medio principal para captar una parte delfruto del progreso técnico y elevar progresiva-mente el nivel de vida de sus poblaciones(Prebisch, 1996).

Además, el capitalismo en el Sur tenía una posi-ción específica en el “sistema global”, en el quepredominaban términos de intercambio adversospara las materias primas, así como una estructurasocial y una distribución del ingreso característicasde países con bajos niveles de crecimiento. Estollevó a desarrollar la tesis centro periferia, a criti-car las falencias de la teoría neoclásica y a propo-ner una alternativa de transformación económicainscrita en una propuesta ética (Prebisch, 1987).

La desarticulación de este concepto de desa-rrollo se produjo a partir de los programas deajuste estructural, aplicados desde inicios delos años ochenta para “gestionar la crisis” delcapitalismo mundial, iniciada con el recalen-tamiento de la economía norteamericana alfinanciar la guerra de Vietnam y el incremen-to de los precios internacionales del petróleoestablecido por la OPEP en 1973.

El proceso se profundizó en los años noventa,cuando el concepto de desarrollo fue suplanta-do por los programas y políticas de estabiliza-ción y ajuste estructural consideradosindispensables antes de relanzar el crecimien-to en países afectados por persistentes desequi-librios macroeconómicos.

Sin una auténtica evaluación de los resulta-dos obtenidos, el debate teórico sobre el desa-rrollo estigmatizó la industrializaciónsustitutiva de importaciones. Se declaró elfracaso de los modelos anteriores con el argu-mento de que los excesos de la intervenciónestatal habían sido peores que las deficienciasde los mercados. En consecuencia, la soluciónera reducir la intervención estatal y liberali-zar la economía (Falconí y León, 2003).Había que entregar la solución de los grandesproblemas al mercado. Todo esto se sintetizó

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Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas, 2004.


en un conciso acuerdo, el denominadoConsenso de Washington9.

Aunque el crecimiento es preferible al estanca-miento y constituye la base para disponer de losrecursos necesarios para alcanzar una mejor cali-dad de vida, es claro que la posibilidad de contarcon ingresos adicionales no garantiza que éstos setransformen en desarrollo humano sustentable.

La nueva fase de gestión del capitalismo nisiquiera ha logrado mantener tasas de creci-miento similares a las de la época previa y labrecha en el ingreso entre las poblaciones máspobres y más ricas del mundo se ha incrementa-do continuamente. En el Sur, los conflictos vio-lentos, el hambre, las epidemias y los gobiernosautocráticos siguen siendo comunes. Mientrasen el Norte se incrementan las áreas forestales,en el Sur el deterioro ambiental aumenta(Muradian y Martínez Alier, 2001).

4.1.3. Neoliberalismo y crisis delpensamiento económico10

La corriente económica que ha dominado el pen-samiento sobre el desarrollo en las tres últimasdécadas, el neoliberalismo, se encuentra en crisis.Su incapacidad para solucionar problemas globa-les es manifiesta. Sus medidas fracasaron en ellogro de los objetivos planteados, esto es, equili-brar las variables macroeconómicas fundamenta-les, primero, para relanzar el crecimiento después.

La senda de desarrollo formulada se orientó, enefecto, desde el puro análisis económico.Olvidó la visión global que confiere sentido y

“trascendencia social” a cualquier teoría y pro-puesta de desarrollo. Un cuerpo analítico quedeja de lado su relación con la totalidad del sis-tema social pierde la capacidad de proponersoluciones apropiadas a los problemas de lasociedad y se torna irrelevante, como sucediócon la escolástica durante el Medioevo.

El rumbo hacia una nueva agenda de desarrollocomienza por modificar la naturaleza y el estatusdel análisis económico y por reconocer la nece-sidad de otorgar mayor legitimidad a la organi-zación de la sociedad civil y a las formas en lasque aquella expresa su soberanía democrática: elhasta ahora vilipendiado sector público.Además, la economía se enfrenta a un desafíoque requiere asumir una dosis de humildad:debe reconocer su estrecha relación con ramasdel conocimiento como la política, la antropo-logía, la sociología y la psicología.

Abandonar una visión estrecha de la economíademanda, además, reconocer que –contrariamen-te a las ilusorias autoproclamas de neutralidadpolítica y valorativa que profesó el neoliberalis-mo– la comprensión de la realidad social está atra-vesada por valores, ideas y principios que incidenen las opciones de política pública que puedentomarse en un momento histórico determinado.

Buscar dichas opciones por fuera del neolibera-lismo exige, en efecto, hacer un uso multidisci-plinario del conocimiento existente para darcuenta de las formas específicas que aqueladquirió en el país.

Comprender las características específicas de laspolíticas económicas y sociales del Ecuador de

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9 El Consenso de Washington (que surgiera de una conferencia realizada por el Institute for International Economy, enesa ciudad, en 1989) puede resumirse en: disciplina fiscal, expresada como un déficit presupuestario lo suficientementereducido como para no tener que financiarlo recurriendo al impuesto inflación; prioridad del gasto público en áreascapaces de generar altos rendimientos económicos y mejorar la distribución del ingreso (atención primaria de salud,educación básica e infraestructura); reforma tributaria, mediante la ampliación de su base y el recorte de tasas imposi-tivas marginales; liberalización financiera para lograr tasas de interés determinadas por el mercado; tipos de cambioúnico y competitivos para lograr el crecimiento acelerado de las exportaciones; liberalización del comercio mediante lasustitución de restricciones cuantitativas por aranceles, que deberían reducirse progresivamente hasta alcanzar nivelesmínimos uniformes de entre 10% y 20%; inversión extranjera directa, alentada por la supresión de barreras a la entra-da de empresas foráneas; privatización de las empresas estatales; desreglamentación para facilitar la participación denuevas empresas y ampliar la competencia, y garantía de los derechos de propiedad a bajo costo, para hacerlos accesi-bles a todos los sectores sociales, incluso el informal (Achion y Williamson 1998).

10 Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas, 2004.

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las últimas cuatro décadas permitirá determinarlos puntos de transformación que requiere laconstrucción de un nuevo modelo de desarrollonacional y prefigurar los principales lineamien-tos de una nueva agenda de políticas públicas,que coloque las bases para un porvenir justo ydemocrático del país. A ello se dedican las pági-nas que siguen.

4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructuraly dolarización en el Ecuador11

En el curso de las últimas cuatro décadas, elEcuador transitó desde un modo de desarrollo cen-trado en una fuerte coordinación e intervenciónestatal en la economía hacia un esquema en el quelas capacidades de regulación, redistribución y pla-nificación del Estado han sido ampliamente des-manteladas para dar paso, supuestamente, a laapertura y liberalización del mercado.

Los cambios en los modos de vinculación entreel Estado y el mercado alteraron la agenda depolítica económica del país y modificaron, almismo tiempo, la configuración de los actores ygrupos sociales, que se beneficiaron o perjudica-ron con los efectos de tal agenda. No obstante,ha existido también una cierta regularidad ycontinuidad en la “matriz de poder social”(Offe, 1988), que ha permitido a los tradiciona-les grupos de poder económico manteneramplios márgenes de influencia en la determi-nación de un conjunto de políticas públicasfavorables a sus particulares intereses.

a. Los límites deldesarrollismo ecuatoriano

En los años sesenta del siglo pasado, por primeravez en la historia del Ecuador, se visualizó unmodelo de acumulación alternativo a la econo-mía terrateniente y agro exportadora, dominan-te en el país desde fines del siglo XIX. El nuevorégimen de acumulación se centraba en la acciónde un Estado desarrollista, que planificaba eintervenía en sectores estratégicos de la econo-mía nacional. La orientación antioligárquica del

proceso se evidenciaba en el intento de alterar laestructura de poder de los terratenientes serra-nos, por medio de la reforma agraria y de contra-pesar la influencia de estos y de la oligarquíaagroexportadora costeña en el manejo delEstado, a través de políticas de industrialización,que buscaban generar una burguesía moderna.

La industrialización era vista como el principalmedio para romper la dependencia y el desigualintercambio con el mercado internacional. Laestrategia de industrialización por sustitución deimportaciones desembocó progresivamente enun pacto implícito de modernización socialcompartido por empresarios, trabajadores y polí-ticos: “...en rigor, llegó a constituir la primerapolítica de Estado de la historia republicana”(Mancero, 1999: 327).

Esta espiral de transformaciones estuvo protago-nizada por sectores medios, nuevos profesionalese intelectuales, quienes empujaron la tecnifica-ción en la gestión estatal y el fortalecimiento delos instrumentos de planificación pública.

Aunque las políticas reformistas no tuvieron ple-nos efectos redistributivos e incluso incubaronprocesos de exclusión social, para mediados delos sesenta, se habían consolidado en el Ecuadorlas bases de un modelo capitalista de desarrollocon la participación directa del Estado.

Pero las incipientes tendencias modernizantesde la economía y la sociedad no encontraroncorrespondencia en la política. Si bien el Estadoreemplazó en algo los mecanismos oligárquicosde manejo político, la plena democratización dela política fue reducida porque el poderEjecutivo reforzó sus vínculos autoritarios conla sociedad, y los tradicionales grupos de poderconservaron espacios de maniobra para dirigir elproceso de modernización.

A diferencia de lo que ocurrió en países comoArgentina, Brasil y México, en Ecuador, el mode-lo de crecimiento económico basado en la indus-trialización sustitutiva de importaciones, junto

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11 El cuarto apartado de este capítulo está basado, en lo fundamental, en los trabajos de Andrade P., 2005; Ramírez F. yRamírez J., 2005; Ramírez F. y Rivera F., 2005; y Falconí y Oleas (2004).


con un rol activo del Estado en la regulación de laeconomía y, especialmente, en la distribución dela riqueza, no logró consolidarse plenamente. Porel contrario, el ciclo desarrollista ecuatoriano pre-servó globalmente el modelo de crecimiento eco-nómico sustentado en exportaciones primarias(primero agrícolas y luego minerales).

Aun cuando el Estado desde 1925 aumentó sucapacidad de regular la economía, no logróadquirir la suficiente independencia de los secto-res dominantes tradicionales y adoptar políticaspúblicas que favorecieran un crecimiento eco-nómico sostenido e inclusivo, basado en el mer-cado interno. Esto se debió a los sólidos nexosentre el Estado y la clase terrateniente. Se trata-ba de una coalición política que incluía, en unaposición secundaria, a las emergentes burguesíay clase media “dependiente” urbanas y excluía,tanto política como económicamente, a los sec-tores populares, que hasta fines de la década delos setenta, eran predominantemente rurales.

La industrialización capital intensiva que pro-movieron los gobiernos militares entre 1973 y1979, mediante la asociación entre grupos eco-nómicos ecuatorianos de la oligarquía tradicio-nal y empresas transnacionales, erosionó lacapacidad de contestación de la clase obrera –albloquear la formación del tipo de coaliciónpolítica que, en otros países, llevó al círculo vir-tuoso de integración social y crecimiento delmercado doméstico– e incrementó la depen-dencia de los intereses industriales de los secto-res financieros (Conaghan, 1984). Finalmente,impidió a un importante segmento de la pobla-ción ecuatoriana transformar sus necesidades endemandas de mercado.

b. El ‘neoliberalismo criollo’Se pueden distinguir dos periodos en el ajusteecuatoriano: uno fácil, desde 1984 hasta el findel segundo lustro de los noventa del siglo pasa-do; y uno difícil, cuyo término se ubicaría en2005 luego de la caída de Gutiérrez. En el primerperiodo, y gracias al control del Estado, los sec-tores dominantes lograron triunfos esencialespara su reproducción económica, entre otros,liberalizar el tipo de cambio y las tasas de interésy, lo más importante, desregular parcialmente elmercado laboral y el sistema financiero.

La fase difícil implicó mayores niveles de con-flicto y turbulencia política entre las élitesdominantes, en relación con la orientación delos procesos de reforma estatal; pero, sobretodo, una más clara dinámica de resistenciasocial, liderada por el movimiento indígena encontra de las políticas neoliberales, especial-mente la privatización de las empresas públicasen el sector energético y de la seguridad social.Todo ello dio paso a un difícil y prolongadocontexto de debilidad del sistema político,inestabilidad institucional y crisis socioeconó-mica, que fracturó a la sociedad e impidió laproducción de orientaciones compartidas sobrela gestación de un ordenamiento económicoque integre y garantice mínimos niveles de vidaa la gran mayoría de la población.

c. El ciclo fácil de las reformasCon la llegada al poder de una coalición políti-ca de corte empresarial (1984), las propuestasprincipales fueron la apertura al mercado exter-no, la liberalización económica y la desregula-ción de la economía y las finanzas. Laincompleta prioridad industrializadora de losaños setenta fue sustituida por un énfasis en lasexportaciones, mientras que las políticas deestabilización monetaria empezaron a desmon-tar la planificación centralizada.

La paradoja central del periodo se tradujo, noobstante, en la imposibilidad de quebrar elintervencionismo del Estado. La reducción de lainterferencia estatal fue selectiva y reforzó, unavez más, el subsidio a los sectores empresarialesy productivos ligados a las exportaciones. Así, apesar de una retórica antiestatal, se restablecie-ron tarifas y aranceles para ciertos productosimportados, se volvió al control de precios paraproductos que habían sido desregulados y sereintrodujeron controles al mercado de cam-bios. El incremento del gasto público se finan-ció mediante crédito externo y préstamos delBanco Central del Ecuador al gobierno. Talesmedidas tuvieron un impacto negativo en lastasas de inflación, que bordearon el 100% anualal finalizar esa década (CORDES, 1999).

La desregulación de los mercados era parcial yselectiva, lo que dejaba ver la decidida inter-vención de agentes privados específicos en la

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generación de las políticas económicas. Se evi-denció así un proceso de “estatización del neoli-beralismo” (Montúfar, 2000).

La propuesta que trató de desarrollar el régimen,estuvo caracterizada, además, por la constitu-ción de un estilo de gestión personalista, antiinstitucional y de permanente pugna entre losprincipales poderes del Estado. Proliferaronmecanismos de violencia política como mediosde contención para los opositores, como fuerzasespeciales y grupos paramilitares, que atropella-ron los derechos humanos como nunca antes enla historia republicana.

El triunfo de la socialdemocracia en 1988 repre-sentó, sobre todo, el mayoritario rechazo a lagestión política del régimen anterior. El gobier-no marcó diferencias en el intento de recobrarla institucionalidad democrática debilitada, locual junto con una acción más abierta frente alas organizaciones sindicales, iniciativas comoel Plan Nacional de Alfabetización y una políti-ca internacional multilateral fueron los signosde cambio relativo.

El gobierno insistió en una política económicade ajuste, esta vez, bajo un esquema gradualista.El plan contempló minidevaluaciones perma-nentes y macrodevaluaciones ocasionales,mayor liberalización de las tasas de interés y pro-gresiva eliminación de créditos preferenciales,reajustes mensuales de los precios de combusti-bles, eliminación de los subsidios y limitadosincrementos salariales (Báez, 1995). Desde laperspectiva jurídica, se dio paso, además, a refor-mas legales en tributos, aranceles, maquila y fle-xibilización laboral entre las más importantes,que apuntalaron la agenda neoliberal.

Pero el régimen tuvo pocos logros en términosde estabilidad económica. La difícil situación fis-cal, acelerada a causa de la reprogramación de ladeuda negociada por el gobierno anterior, y elefecto especulativo del esquema gradualistalimitaron la capacidad del Estado para responder

a las demandas acumuladas durante casi unadécada de una población de menguado poderadquisitivo. De hecho, entre 1988 y 1992, lainflación promedio fue de 50% y, hacia 1992,superó 60% (Barrera, 2001).

Las políticas de ajuste ejecutadas entre 1982 y1990 han sido calificadas como un “tortuosocamino” hacia la estabilidad económica, dadoun patrón de reformas en el cual, con frecuen-cia, los cambios se realizaron exitosamente,pero enseguida fueron alterados o eliminados enrespuesta a una variedad de presiones políticas yeconómicas y, en ciertos casos, debido a cho-ques externos o catástrofes naturales. Mientrasciertas élites iniciaban cambios, otros grupos depresión, sectores económicos, partidos políticosy, en menor medida protestas populares, los tras-tornaban (Thoumi y Grindle, 1992).

Durante el intento más coherente de avanzar enla agenda de reformas estructurales, entre 1992y 1995, se aplicó un programa de estabilizaciónque trató de romper las expectativas inflaciona-rias, eliminar el déficit fiscal, reducir la volatili-dad cambiaria12, atraer inversión extranjera yreducir el tamaño del Estado. Tal agenda hacíaparte de la carta de intención negociada con elFMI para dar paso a la renegociación de ladeuda externa.

Al inicio de este lapso, se decidió salir de la OPEP,liberalizar la venta de divisas de los exportadoresy e impulsar el proceso de privatización de lasempresas estatales. El gobierno hizo explícitos susobjetivos de colocar al país, definitivamente, enla senda de la modernización neoliberal. Era evi-dente que no se trataba de un régimen reactiva-dor o distributivo. Problemas estructurales, comola redistribución del ingreso, jamás se considera-ron en la agenda pública y, si experimentaronalgún efecto positivo, fue más bien como subpro-ducto de la relativa estabilidad de precios.

En 1994 se aprobó la Ley General de Institu-ciones del Sistema Financiero, que liberalizó los

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12 El tipo de cambio, que, tras una devaluación desproporcionada, se determinó en una tasa fija, debía operar como anclade la inflación, dada la disciplina fiscal. Se estableció en 2000 sucres por dólar. El mecanismo fue similar al empleadoen México. La convertibilidad argentina (2001) también puede ser vista como un caso de ancla nominal.


negocios bancarios. La capacidad de control dela Superintendencia de Bancos fue abandonadaal arbitrio de la asociación bancaria privada, seformalizaron los “grupos financieros” y se permi-tieron créditos vinculados hasta en 60% delpatrimonio técnico de los otorgantes. En añosposteriores, las consecuencias de tales medidas“desregulacionistas” serían fatales para el país.

Sin embargo, y a pesar de la afinidad ideológicacon los partidos fuertes del Congreso Nacional,el gobierno nunca pudo organizar una sólidamayoría y la negociación parlamentaria con elPartido Social Cristiano abrió el camino para eldesgaste del conjunto del sistema político. Larespuesta social tampoco fue despreciable.Frente a un ya débil sindicalismo, el movimien-to indígena surgió vigoroso y con proyecto polí-tico. Las principales líneas de conflictividad conel gobierno aludían a la lucha por la garantía yextensión de la seguridad social, especialmentepara el campesinado, reforma agraria, rechazo alas privatizaciones y al incremento de los costosde recursos estratégicos: gas, gasolina y luz.

Los resultados de la política económica reflejabanque, hasta 1994, la inflación se había reducido a25,4%, los saldos fiscales tuvieron superávit de 1,2puntos del PIB y el país logró una fuerte posiciónexterna, pues las reservas superaron los 1 700millones de dólares. Incluso el crecimiento eco-nómico parecía recuperarse (Araujo, 1999). Enese escenario, el régimen buscó avanzar en algu-nas reformas estructurales pospuestas desde hacíatiempo. Se expidieron leyes para flexibilizar elmercado de valores, restringir el gasto público yfacilitar la inversión extranjera en el sector petro-lero, por medio de la desregulación de los preciosde los combustibles. La estabilización económicaestuvo acompañada, además, por una sinuosa yparcial desinversión pública. Se privatizaron diezempresas estatales por un monto de 168 millonesde dólares (Nazmi, 2001).

La poca consistencia de los acuerdos políticosdel gobierno dificultó la viabilidad de estos pro-pósitos. Las disputas entre facciones se multipli-

caron. La conflictividad política del país noresultaba directamente ni de la protesta socialni de la presencia de partidos anti reforma. Erala disputa entre los grupos de poder económicoen torno a las modalidades y beneficiarios de lareforma la que generaba mayor turbulencia13.

Al finalizar 1995, el gobierno convocó a un ple-biscito. “El contenido básico de la confronta-ción giró en torno a la reforma del sistema deseguridad social y a la desregulación laboral enel sector público” (Ibarra, 1996:19). El 58% delos votantes rechazó las reformas y provocó laderrota política de la agenda neoliberal. A estefracaso político se sumaron las denuncias decorrupción del cerebro económico del régimen,quien, luego de un juicio político se fugó delpaís. De esta manera, el proyecto neoconserva-dor ecuatoriano perdió la mejor ocasión paracristalizar su proyecto.

Las dificultades que enfrentó el proceso de esta-bilización tuvieron otro efecto perverso:Petroecuador fue hundido en el mayor desfinan-ciamiento de su historia. Una serie de débitos a suscuentas hechas por el Ministerio de Finanzas en1995 dejaron ese año a la estatal petrolera con undéficit de cerca de 70 millones de dólares. Ello,sumado a la inestabilidad gerencial, colocó aPetroecuador en una situación de debilidad extre-ma de la que no se ha recuperado. Las empresastransnacionales tomaron la delantera frente a ella.Así, durante todo el ciclo neoliberal, los interesesnacionales se colocaron por detrás de intereses,locales y transnacionales, de tipo particular.

d. La fase difícil del neoliberalismo:de la crisis financiera al anclanominal extrema

Entre 1997 y 2000, se sucedieron cinco gobier-nos; dos presidentes fueron destituidos y huyerondel país para eludir juicios por corrupción. La cri-sis política, la protesta social y los conflictosentre las élites acarrearon la más profunda crisissocioeconómica del país. Su desenlace fue unaapresurada automutilación de la política moneta-ria, basada en la dolarización de la economía.

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13 Por ejemplo, buena parte de las privatizaciones fijadas desde el Consejo Nacional de Modernización (CONAM), enáreas como telecomunicaciones o electricidad, no se concretaron, precisamente, debido a tales disputas.

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El paso del populismo bucaramista por el gobier-no (1996-97), no implicó un efectivo distancia-miento de la agenda económica dominante. Suplan de acción contempló un conjunto bastanteamplio de reformas económicas, cuyo núcleo erael establecimiento de un sistema monetario deconvertibilidad inspirado en la propuesta argen-tina14. Asimismo, incluyó una serie de medidasque insistían en la supresión de subsidios fiscalesy en la elevación de precios, así como un progra-ma agresivo de privatizaciones, reformas a laseguridad social y al sector petrolero.

A pesar de que esta agenda tranquilizaba losánimos empresariales y de los organismos inter-nacionales, abrió simultáneamente dos frentesde disputa política. Por un lado, con los tradi-cionales grupos de poder económico, habidacuenta de que el gobierno se apoyaba en nuevosgrupos económicos, ligados al comercio y margi-nados del cerrado círculo de la tradicional oli-garquía guayaquileña. Por el otro, con lasorganizaciones indígenas y sociales “antiajuste”que se habían fortalecido en los últimos años.

En estas condiciones, el desgaste del régimenfue vertiginoso. Se manejaron de forma autori-taria las relaciones políticas con múltiples sec-tores, se trataron de debilitar las finanzas degrupos económicos cercanos al Partido SocialCristiano y no se puso límites a la evidentecorrupción de altos funcionarios, acusados, ade-más, de ineficiencia en su gestión. Todo elloaisló políticamente al régimen en menos de seismeses y desató una nueva ola de movilizacionessociales, que, en febrero de 1997, concluyó conla caída del régimen.

Luego de un débil gobierno interino, el ascensoal poder del régimen demócrata-cristiano estu-vo signado por el conflicto social y político y ladebacle económica. El fenómeno de El Niño, lairresponsabilidad de las autoridades de controlbancario, los efectos de la desregulación finan-ciera, el desgobierno y la corrupción condujeronal país a una crisis sin precedentes. Presionadopor los principales partidos políticos, en diciem-bre de 1998, el gobierno garantizó ilimitada-mente los depósitos en el sistema financiero15.

Desde 1999, se percibía que los dos problemasfundamentales de la coyuntura económica eranla fragilidad sistémica del sector financiero y ladebilidad fiscal. Las autoridades económicas delgobierno no pusieron límites a la ayuda para losbancos en problemas16. En la práctica, la inter-vención estatal no pudo evitar la quiebra delsector y sirvió, más bien, para socializar las pér-didas privadas a través de impuestos, inflación ypérdida de la moneda nacional.

En marzo de 1999, la crisis llegó a su punto máxi-mo: se decretó un feriado bancario y el congela-miento de los depósitos de los ahorristas. ElBanco Central, por su parte, continuó su políticade intensa emisión monetaria para evitar el des-moronamiento del sistema financiero. El aparatoestatal se constituyó, así, en el eje de la recupera-ción de los sectores financieros quebrados.

El gobierno asumió que la reducción generaliza-da del ritmo de actividad, la paralización de lainversión, el cierre total o parcial de empresas yel crecimiento del desempleo podían ser mane-jados como males menores17. Una vez más, se

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14 Política monetaria que “vincula indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la disponibilidadde las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad correspondiente (por lo general uno a uno)entre la nueva moneda nacional y la moneda norteamericana; se establecería en conclusión, un sistema bimonetario enel país” (Romero, 1999).

15 En el Congreso Nacional, mientras tanto, el PSC –socio parlamentario de Mahuad– consiguió eliminar el derecho de laAGD para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los banqueros e impidió que se otorgara la inmunidad a lasautoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubieren violado la ley (Revista Vistazo No. 779, febrero de 2000).

16 En esta misma línea, se habían conducido los diferentes gobiernos desde inicios de la década de los noventa: en 1996,por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios vola-ron al exilio en Miami (Ecuador Debate No. 47, agosto de 1999).

17 En 1999, se cerraron 2500 empresas (no solo pequeñas y medianas sino incluso aquellos sectores modernos y dinámicoscomo los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), según la Superintendencia de Compañías. Del mismomodo, la desocupación abierta, referida al sector formal de la economía, habría pasado de 9,2% en marzo de 1998 a 17%hasta julio de 1999 (Romero, 1999).


priorizó la estabilización del sector bancariofrente a las actividades productivas. El poder delos grupos económicos ligados a la banca influyódirectamente en la orientación de la agendapública. Luego de 20 años de desenvolvimiento,las instituciones democráticas no eran suficien-temente maduras para evitar que el poder eco-nómico operara y se expresara como poderpolítico, sin mediación alguna.

El año 2000 inició con una situación económi-ca incontrolable y con un gobierno ilegítimo.La fórmula de la dolarización emergió, en estacoyuntura, más como una suerte de boya políti-ca de la presidencia18 que como resultado dealgún tipo de solución técnica. La inflaciónanual se disparó hacia el 100% y, la cotizaciónde la moneda, fijada por el gobierno para entraren la “dolarización”, alcanzó 25 000 sucres pordólar. Poco tiempo después, el Estado pasó aadministrar aproximadamente 59% de los acti-vos, 60% de los pasivos y más de 70% del patri-monio del sistema financiero19.

La contradicción ha sido siempre clara. Si, porun lado, se disminuía el presupuesto para el sec-tor social y se focalizaba su acción para disminuirel déficit fiscal, por otro, existía un apoyo siste-mático hacia el sector privado, lo que producíaun efecto perverso al incrementar el déficit fis-cal; es decir, el efecto contrario a los postuladoseconómicos neoclásicos. En el país, los desequi-librios del sector privado y sus requerimientos derecursos han explicado el déficit y el endeuda-miento del sector público y, por tanto, la necesi-dad de continuas medidas de ajuste fiscal(Izurieta, 2000, en Ramírez R., 2002).

En este marco, se entienden los factores detransmisión de la desigualdad en el país. Los

imperativos de la política económica, al priori-zar la estabilidad por medio del ajuste fiscal,convirtieron a la política social no solo en sub-sidiaria y asistencial, sino en insustancial para laredistribución de la riqueza. La desigualdad seexplica así en torno a los bajos recursos destina-dos a la inversión social, a los recortes del gastoproducidos en el segundo lustro de la décadapara disminuir la carga fiscal y a la poca eficien-cia de la focalización de los programas socialesde emergencia que, en ningún momento, pro-movieron la movilidad social. Como resultado,la “nueva” política social tuvo escaso impactosobre la pobreza y el bienestar de la población(Vos, et. al, 2000, y Ramírez R., 2002).

La dolarización de la economía generó, en cual-quier caso, un efecto político de rearticulaciónde los sectores empresariales, financieros y, engeneral, de los partidos de centroderecha y dederecha en torno a la propuesta presidencial20.Aun así, una nueva movilización indígena ya sehabía activado aliada con el alto mando militar.Los indígenas marcharon a la capital de laRepública y, el 21 de enero de 2000, oficiales ytropa del Ejército ingresaron al CongresoNacional. El derrocamiento presidencial se con-sumó en horas de la noche, gracias al retiro delapoyo de las clases dominantes al presidente y alpapel arbitral de las Fuerzas Armadas.

El nuevo gobierno, sin partido en el CongresoNacional y en medio de la reactivación de la pro-testa social liderada por el movimiento indígena,buscó estabilizar en el corto plazo la economía, almantener la dolarización y la promoción de lainversión extranjera en el sector petrolero. Elresto de problemas sociales y económicos nomerecieron ningún programa considerable. Ladebilidad política bloqueó ciertas propuestas de

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18 Pocos días antes de anunciar la dolarización, el propio presidente calificó su medida "como un salto al vacío". Sin embar-go, en momentos en los que la estabilidad del régimen corría peligro, y aun en contra de la opinión de muchos funcio-narios del Banco Central del Ecuador, el Ejecutivo saltó al vacío. El acto fue ratificado al poco tiempo por su sucesor.Alberto Acosta (2000) recoge la situación de desconcierto en la Presidencia con respecto a la dolarización: "El propioMinistro de Finanzas de Mahuad reconoció en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que la'dolarización es un acto de desesperación' (...). CORDES, organismo presidido por Oswaldo Hurtado, ex presidente ycoideario de Mahuad, afirma que se trató de una ‘movida política y sin preparación técnica’ (...).”

19 Acosta A. 2000: 14; Banco Central del Ecuador, 2002: 43.20 A dos días de anunciada la dolarización, la imagen de Mahuad mejoró. Además, el PSC, el PRE y la DP, partido de gobier-

no, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad política estaba asegurada. Las cámaras deempresarios y pequeños industriales también aprobaron la medida (Revista Gestión No. 67, Revista Vistazo No. 667).

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privatización, que quedaron arrinconadas a laespera del cambio de mando.

Las primeras señales de la dolarización no fue-ron del todo negativas gracias a un favorablecontexto de precios del petróleo al alza, al recu-rrente envío de remesas por parte de las y lostrabajadores ecuatorianos emigrados hacia paí-ses industrializados –dichas remesas se convir-tieron en la segunda fuente de divisas del paísdespués de las exportaciones de petróleo–; y a laconstrucción del nuevo Oleoducto de CrudosPesados, iniciada en 2001, con un volumen definanciamiento que se constituyó en la inver-sión extranjera más abultada en el Ecuadordesde los años setenta (Larrea, 2002).

Como consecuencia de los desequilibrios en losprecios relativos al momento de la dolarización,de la capacidad de los oligopolios y otros agentes

económicos para elevar los precios y de la parcialreducción de algunos subsidios, el país mantuvoaltas tasas de inflación. Su persistencia y magni-tud no sólo eliminó las ventajas temporales,alcanzadas por el sector externo en el tipo decambio real en los meses posteriores a la dolariza-ción, sino que revirtió la situación y afectó grave-mente a la competitividad internacional del país.

La progresiva pérdida de competitividad de laproducción local aparece como el “talón deAquiles” de la dolarización. El deterioro de labalanza comercial era evidente: varió de unsuperávit de 1.458 millones de dólares en 2000a un déficit de 969 millones en 2002 y 31 millo-nes en 2003. Los resultados posteriores de labalanza comercial respondieron principalmenteal alza de los precios del petróleo. Se registraronsaldos positivos desde 2004 con un máximo de1.448 millones en 2006.

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Gráfico 4.2: Evolución de la balanza comercial 2000 – 2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboración: SENPLADES.

Sin embargo, la balanza comercial no petroleraha registrado un déficit constante desde el primeraño de la dolarización. En 2000, el déficit llegaba

a 728 millones de dólares y, en 2006, a 3 714millones de dólares. Es evidente, entonces, que ladolarización no ha dinamizado las exportaciones.


Sin posibilidad de emisión monetaria, las expor-taciones constituyen la principal fuente de apro-visionamiento de monedas. En un contexto deapertura comercial, la dolarización impide reac-cionar y hacer uso de instrumentos que sí poseenlas economías vecinas ante la pérdida de compe-titividad de los productores locales. Por lo demás,tal y como fue conducido, este proceso no diolugar a la nivelación de las tasas de interés inter-nas con las internacionales ni garantizó el accesoa los mercados financieros internacionales.

Además, en el ciclo político posterior a su promul-gación, emergieron dos problemas que complica-ban la sostenibilidad del esquema monetario. Elprimero, la regulación de la política fiscal estable-cida en la Ley Orgánica de Responsabilidad,Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF),promulgada en junio de 2002. Esta norma prioriza-ba el servicio de la deuda externa y su recompra y

limitaba el crecimiento de la inversión social, alcolocar un tope de 3,5% de crecimiento anual real.Las preasignaciones de ley reducían prácticamentea cero la posibilidad de ejercer una política anticí-clica. Si la dolarización fue una camisa de fuerzapara una política monetaria alienada por el salva-taje bancario, la LOREYTF redujo al Ministro deEconomía al papel de cajero del gasto público.

El segundo problema era menos evidente, peroigual o más significativo: el ancla nominalextrema no había modificado la conducta de losagentes, pues los problemas distributivos seguí-an arbitrándose como cuando no se había perdi-do la relativa soberanía monetaria queprocuraba un Banco Central emisor. La necesi-dad de divisas incentivaba a los agentes priva-dos o públicos a incurrir en un comportamientoque implicaba mayor explotación de los recur-sos naturales (Falconí y Jácome 2002)21.

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Gráfico 4.3: Evolución de la balanza comercial no petrolera 1990 - 2006



21 La construcción del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), cuyo trayecto pasa por distintas zonas ambientalmente sen-sibles —como la de Mindo—, es un claro ejemplo de esta tendencia.

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Una tasa de crecimiento siempre menor a la pro-puesta por quienes sostuvieron la dolarización,profundizó la desigualdad y la exclusión social,como lo comprueban las mediciones de pobreza,inequidad, salarios y empleo. Si en un primermomento de la dolarización estos indicadores seatenuaron parcialmente, las rigideces del esque-ma monetario advierten sobre las inciertas con-diciones de las mayorías poblacionales.

En el balance, la singular historia económicaecuatoriana de la última década tiene menos rela-ción con el desarrollo y más con el fracaso del cre-cimiento. En el largo plazo, el resultado de lainteracción de todos los factores señalados podríaasimilarse al modelo propugnado a nivel globalpor el neoliberalismo, aunque con evidentes diso-nancias. Este modelo, en una sociedad de cons-tantes pugnas entre las facciones de su burguesía,adquiere una dinámica del todo original, quepodría calificarse como “neoliberalismo criollo”.

4.1.5. La apertura comercial:¿se democratizó la economía?22

El paso por el poder del Partido SociedadPatriótica (2003-2005) –en alianza conPachakutik, el brazo político del movimientoindígena– en contra de sus ofertas electorales,continuó con la misma política económica desus antecesores.

Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI,el Presidente del Partido Sociedad Patrióticaprosiguió con el uso de la política fiscal comoúnico mecanismo de ajuste en una economíadolarizada. Decretó el alza de los precios de lasgasolinas y de los servicios públicos. Su políticaexterior implicó un sospechoso alineamientocon los Estados Unidos en su agenda anti-nar-cóticos derivada del Plan Colombia. Este con-junto de opciones alejó al movimiento indígenade la alianza gubernamental que había llegado

al poder con la promesa de superar el neolibera-lismo. El distanciamiento de su oferta electoraly el progresivo autoritarismo y atropello a lasinstituciones democráticas, incidieron en lacaída del régimen en abril 2005. Una vez más,potentes movilizaciones ciudadanas empujaronel cambio de mando.

Aunque muchos de los principales funcionariosdel Partido Sociedad Patriótica fueron militares,ex militares y parientes de los principales diri-gentes del partido, los puestos estratégicos en lasinstituciones claves para el mantenimiento dela agenda económica fueron ocupados por alle-gados a los tradicionales círculos bancarios yempresariales del país. Tal ha sido una de lasprincipales estrategias que los grupos dominan-tes han empleado a lo largo de las dos últimasdécadas con el fin de preservar sus espacios depoder y el control de la economía.

La promesa neoliberal de un crecimiento eco-nómico basado en la liberalización y la promo-ción de exportaciones resultaba atractiva y fácilde implementar. Sus efectos en términos de re-concentración de poder y recursos y, por tanto,en la recomposición y adaptación de los secto-res dominantes a la globalización de la econo-mía ecuatoriana, han sido particularmentevisibles en tres niveles:

• Una nueva ‘fase de proletarización’ delagro ecuatoriano, que ha alterado la com-posición de los sectores dominantes y hamodificado las relaciones entre dichos sec-tores y los trabajadores agrícolas. Si bien lapromoción de las exportaciones no impli-có una efectiva ampliación y diversifica-ción de la estructura productiva del país, sicontribuyó al dinamismo de ciertos seg-mentos de las exportaciones privadasecuatorianas, como la producción decamarones y flores23. Ello se produjo, sinembargo, en condiciones adversas para la

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22 Esta parte del documento está basada fundamentalmente en el trabajo de Andrade P., 2005.23 Entre 1990 y 1998, el valor FOB de las exportaciones de flores pasó de U.S.$ 13’598.000 a U.S.$ 161’962.000, es decir

su valor se multiplicó en doce veces; en 1998 las exportaciones de flores eran el 5% de las exportaciones totales del país(Larrea, 2004; Korovkin, 2004, los autores citan estadísticas del Banco Central del Ecuador); el sector había generadohasta 1998 36.000 empleos. En este período (1990-1998) el Ecuador pasó de ser un exportador marginal de flores fres-cas, a ser el tercer productor mundial (World Bank, 2004: 87).


absorción de empleo por las mejoras tec-nológicas y en medio de una persistenteconcentración de los activos productivos.La propiedad agrícola fértil está en pocasmanos y existe un gran número de familiascampesinas sin tierra. A la par, la flexibili-zación laboral neoliberal disminuyó lasoportunidades de las y los trabajadorespara organizar sindicatos24.

• La internacionalización del sistema finan-ciero ecuatoriano a partir de 1994 culminóen la quiebra masiva de bancos y otrasentidades financieras en 1998-2000. Ladesregulación de las leyes de control finan-ciero debilitó la capacidad del Estado paracontrolar las operaciones financieras quelos grupos económicos podían realizarentre sí y con los bancos de los cuales éstoseran accionistas mayoritarios.

Si bien fueron los sectores medios y popula-res los que salieron más perjudicados por elcolapso económico, éste y la misma dolari-zación de la economía alteraron tambiénlas relaciones y composición interna de losmismos sectores dominantes. En una eco-nomía organizada en oligopolios, los gruposque se formaron constituyen el núcleo delos “nuevos sectores dominantes” y en sutorno orbitan un conjunto de grupos meno-res en relación de dependencia. La dolariza-ción y el pago de la abultada deuda externason los mecanismos que han articulado eco-nómicamente las relaciones de dominaciónentre ese núcleo, su periferia y el resto de lasociedad ecuatoriana. Estos factores hanincidido para que bajo el nuevo sistemamonetario se haya completado la reconsti-tución del tradicional modelo de creci-miento por exportaciones del Ecuador.

• Transferencia del patrimonio y de los acti-vos (descapitalización) al servicio de ladeuda. Luego de la crisis bancaria y ladolarización del año 2000, la evidenciadisponible indica que el factor clave en la

recuperación ecuatoriana ha sido el nuevoboom petrolero. La apertura de nuevoscampos petroleros y la construcción delnuevo oleoducto han sido posibles por laasociación del Estado con compañíastransnacionales extranjeras y en un con-texto internacional de altos precios. Pero adiferencia de lo que ocurrió en la décadade los setenta del siglo pasado, en la actua-lidad el Estado no ha invertido los recursoseconómicos en desarrollar una infraestruc-tura industrial, sino en promover lasexportaciones primarias privadas (caso flo-ricultoras), en pagar la deuda externa y enfinanciar las importaciones. El pago de ladeuda externa tiene que ver directamentecon el fortalecimiento de algunos gruposeconómicos en el sector financiero.

Así, el pueblo ecuatoriano no solamenteque no percibió ningún beneficio de losingresos generados por el boom petróleosino que, además, estuvo abocado a unamayor austeridad en el gasto público a finde generar los excedentes necesarios parapagar la deuda pública.

La dolarización ha incidido y continúainfluenciando en las estrategias económi-cas de los grupos dominantes en otro sen-tido: ha acentuado una estructura dedemanda guiada por las preferencias de losconsumidores con mayor poder adquisiti-vo, los cuales compran productos importa-dos y servicios proporcionados en muchoscasos por franquicias internacionales tam-bién controlados casi oligopólicamentepor los grupos económicos mayores.

En suma, a pesar de que el camino hacia laplena dominación oligárquica ya no es tan des-pejado como lo fue hasta muy avanzado el sigloXX, en nuestros días los actores y grupos depoder antes descritos detentan un inmensopoder de veto fáctico sobre segmentos claves delas instituciones democráticas y las decisionespolíticas que surgen del Estado Nacional.

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24 Las exportaciones bananeras también crecieron en el período en examen gracias a las condiciones creadas por la flexi-bilización laboral, entre otras razones.

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Los problemas de construcción político-organi-zativa de los sectores dominantes, así como elaumento en el nivel de conflictividad entre susdiversas facciones, han abierto el contexto parala emergencia de nuevos actores sociales. Estoshan surgido, de la mano de los movimientossociales -sobre todo del movimiento indígena yotras organizaciones colectivas- que resistierona los avances de las políticas de ajuste estructu-ral en los años 90; bajo la forma de asambleas,movimientos ciudadanos, redes y coalicionessociales, que han debilitado más aún la legitimi-dad de los partidos políticos y han entrado en ladisputa por la definitiva salida del ciclo neolibe-ral en el Ecuador.

4.1.6 Un balance globalde la política neoliberal

El panorama descrito permite concluir que elmodelo de crecimiento existente en el Ecuador,en los últimos 15 años, ha conducido a la simpli-ficación de la producción nacional, por el predo-minio de aquellas ramas económicas que generanrentas por precios internacionales favorables,mientras que las posibles bases de una estructuraproductiva nacional, diversa y autónoma hansido barridas por un modelo de importacionesque beneficia a empresarios especuladores.

Por lo demás, la competitividad centrada en lareducción de costos del trabajo y en la obtenciónde rentas extractivas a costa del deterioro de losecosistemas, junto con la desregulación del mer-cado y la ineficacia del sistema tributario que nopermite obtener los impuestos del capital y delos contribuyentes de mayores ingresos, son fac-tores avanzados por el neoliberalismo, que tuvie-ron graves consecuencias en el debilitamientode las funciones del Estado como garante dederechos, como productor de bienes públicos decalidad y como promotor eficiente de un desa-rrollo humano estable y soberano.

Así, la fragilidad de las instituciones estatales ydel aparato productivo se evidenció al final delsiglo pasado, cuando no hubo capacidad paraenfrentar adecuadamente factores adversoscomo el fenómeno de El Niño (1998) y la crisisbancaria (1999), que determinaron un incre-mento de la pobreza de 12,84%, entre 1995 y1999, hasta alcanzar a 52,18% de la poblacióndel país. La estabilidad nominal provista por ladolarización permitió que, seis años más tarde,en 2006, la pobreza y la pobreza extrema retor-naran a niveles similares a los registrados haceuna década. No obstante, dado el crecimientopoblacional en los últimos 10 años, ahora exis-te un mayor número de pobres en términosabsolutos (Cuadro 4.1).

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Cuadro 4.1: Evolución de la pobreza y extrema pobreza de consumo, 1995 – 2006–como porcentaje de la población–

Fuente: SIISE-INEC, basado en INEC, ECV. Varios años.



Los problemas ocasionados por los desastresnaturales, la crisis financiera o el cambio demoneda no han impactado en forma simétricaa la población. Según la ENEMDUR, entre1990 y 2006, sólo los hogares pertenecientes alos estratos de ingresos más altos no vieronretroceder su ingreso per cápita, mientras que,sistemáticamente, los ocho primeros deciles

de la población redujeron sus niveles de per-cepción de ingresos. En el periodo menciona-do, se puede observar un proceso depolarización social (Gráfico 4.4): mientras en1990 la diferencia entre el 10% más rico erade 18,6 veces más que el 10% más pobre, en el2006 esta diferencia es de 28 veces más(Ramírez R., 2007).

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Gráfico 4.4: Concentración del ingreso per cápita del hogar

Fuente: ENEMDUR, 1990-2006.


Como se señaló, en el periodo de liberalizaciónel proceso de apertura de la economía ecuatoria-na dio lugar a una mayor demanda de mano deobra de alta calificación que provocó, a su vez,un aumento de la brecha salarial entre califica-dos y no calificados. Con ello, contribuyó adi-cionalmente al incremento de la concentracióndel ingreso y de la desigualdad descritos25.

El crecimiento, entendido en un sentido abs-tracto26, y la estabilidad macroeconómica soncondiciones necesarias, pero no suficientes,para reducir la pobreza. Más aun, el crecimien-to y la estabilidad macro no son valores en símismos, son instrumentos que deben articularseen beneficio, sobre todo, de las personas pobres,es decir, deben considerar al mismo tiempo

25 Tal proceso no parece haber cambiado. No es simple coincidencia que hoy en día la escolaridad promedio de los traba-jadores dedicados a las actividades exportadoras (el denominado sector transable) sea casi 4 años mayor que la de lossectores dedicados a las satisfacciones propias del mercado interno (el denominado sector no transable de la economía).

26 Se entiende como un crecimiento abstracto porque no crea una estructura productiva que sea capaz de integrar el tra-bajo nacional y promover una soberanía nacional ante las variaciones de los factores externos.

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mecanismos de inclusión social y productiva delos grupos más vulnerables del país.

El ingreso y el consumo de los hogares no hansido distribuidos de manera equitativa, lo queha frenado el crecimiento de la demanda agre-gada y las posibilidades de expansión de la eco-nomía nacional. Pero, asimismo, la producciónha mostrado un proceso de concentraciónindustrial que ha favorecido a las empresas for-

madoras de precios, a costa de las empresastomadoras de precios27; ha limitado las condi-ciones reales de competencia; obstaculizadoprácticas de mercado transparentes y frenado laexpansión de la demanda de empleo formal,bien remunerado e incluyente. La concentra-ción industrial en el Ecuador, medida por elcoeficiente de Gini, constata que la producciónindustrial ha sido abarcada por pocas empresas(Cuadro 4.2).

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Cuadro 4.2: Concentración industrial 2005*: coeficiente de Gini**

* Ramas elegidas al azar. ** El coeficiente de Gini es una medida estadística de la desigualdad en la distribución, que varía entre 0 y 1. Muestra mayor desigualdadmientras se aproxima más a 1 y corresponde a 0 en el caso hipotético de una distribución totalmente equitativa.(1) Treinta y una empresas, de las cuales siete no reportaron ventas.(2) Noventa y siete empresas, de las cuales 46 no reportaron ventas.(3) Ochenta empresas, de las cuales 18 no reportaron ventas.(4) Cien primeras empresas por ventas.(5) Cien primeras empresas por ventas.

Fuente: Producto Indicador, 2005.


La preponderancia otorgada al sector externo,como guía del crecimiento económico, además,inhibe un equilibrado desarrollo humano entodo el territorio nacional, ya que evita que susregiones se integren en un proceso armónico enel que se reduzcan las disparidades.

A pesar de que en el periodo más fuerte de libera-lización de la economía se dio mayor importanciarelativa a los sectores transables del aparato pro-ductivo (los que pueden comercializarse en elmercado internacional), durante la década pasadaestos sectores experimentaron limitados incre-mentos de su productividad. Entre 1992 y 1997,hubo un incremento de 2,4% para todos los tran-sables y de 1,3% para los no transables, excepto elpetróleo. Al mismo tiempo, las ramas intensivasen el uso de capital –petróleo (transable), electri-

cidad y agua (hasta entonces no transables)–experimentaron crecimientos significativos de suproductividad (8,5% y 13%, respectivamente).Sin embargo, su demanda de empleo apenasalcanzó a 0,7% de la demanda total de empleo delos sectores no agrícolas. Mientras tanto, lasramas de actividad no transables no agrícolas, queocuparon 82,7% de la demanda total de empleosno agrícolas, tuvieron un retroceso de 0,9% en suproductividad (Vos, 2002).

Si bien este conjunto de datos da cuenta de dosdécadas perdidas de desarrollo, existe un espejis-mo en el crecimiento, originado a partir de lacrisis vivida en el país luego del salvataje banca-rio propiciado por las élites en 1999, para soste-ner a un sector que adolecía de enormesdeficiencias de gestión y amplios márgenes de

27 Se entiende por empresas formadoras de precios a aquellas pocas empresas con carácter monopólico que pueden aumen-tar los precios de sus productos sin enfrentar una disminución importante de la demanda. Las empresas tomadoras de pre-cios, en cambio, son las pequeñas empresas que no poseen mayor injerencia en la definición de los precios del mercado.


discrecionalidad e intereses vinculados en elmanejo de los ahorros de la ciudadanía.

Desde 2000, el argumento central para sostenerla dolarización se ha basado en la necesidad deexportar cada vez más para financiar la balanzaexterna, en un escenario general de aperturaeconómica. Los resultados alcanzados muestranel fracaso de esta estrategia. Entre 2000 y 2005,el índice de apertura de la economía ecuatoria-

na se incrementó de 0,748 a 0,812, lo que,según la ortodoxia predominante, indicaría unaevolución apropiada. No obstante, la balanzacomercial se deterioró. Hubo un crecimientoreal de las importaciones equivalente a 45,1%,pero las exportaciones sólo crecieron 34,1%, enespecial debido a la evolución del precio inter-nacional del petróleo, variable totalmente fuerade control y que oscila de acuerdo a factoresexógenos (Gráfico 4.5).

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Gráfico 4.5: Exportaciones e importaciones 1993 - 2006–como porcentaje del PIB–



El acelerado crecimiento de las importaciones yel lento crecimiento de las exportaciones nopetroleras dan cuenta de las escasas opciones decreación de puestos de trabajo digno, lo que hacontribuido a deteriorar las condiciones de vidapor vía del desempleo, el subempleo y la reduc-ción de los salarios reales.

El repunte de las exportaciones de petróleo, sibien contribuye a sostener el gasto fiscal, norepresenta una opción real para el crecimientodel empleo, dada la mínima absorción de manode obra de esta actividad, extremadamentedependiente del factor capital. A fin de cuentas,la apertura, que en el balance ha sido negativa

desde 2001, está sostenida por las remesasenviadas desde el exterior por la mano de obraexpulsada del país (Gráfico 4.6).

La sociedad ha sufrido las consecuencias del ajus-te estructural impuesto por la coalición de fuerzaspolíticas y económicas externas y las élites nacio-nales carentes de un proyecto propio que trascien-da la acumulación y defensa de posiciones deprivilegio. Los efectos son indiscutibles: unasociedad crecientemente fragmentada, polarizada,en la que ha sido evidente el deterioro de las vidasde muchos, una sociedad cada vez más ostentosa-mente injusta y muy proclive a continuos proble-mas de inestabilidad y conflicto político.

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4.1.7. Los desafíos actuales del Ecuadorfrente a la crisis mundial

Las crisis han sido fenómenos constitutivos delsistema, en los últimos 200 años han existido 23crisis económicas en los países llamados del pri-mer mundo. La crisis actual no solo es financie-ra, ésta ha sido la última característica visible.Ésta es también productiva, ética y de confian-za, alimentaria, energética y ambiental, expresauna crisis de todo el sistema capitalista. La crisismundial se evidencia con más fuerza a raíz de lacrisis en los mercados financieros estadouniden-ses y ha contagiado a todo el mundo. El Sur, queno ha tenido responsabilidad en la crisis, resul-ta ahora su víctima.

En un contexto de políticas neoliberales, lasrespuestas tradicionales a la crisis hubieran sidopolíticas pro cíclicas y medidas de austeridadfiscal. En el tema comercial se hubiera promo-vido un aperturismo insensato e indiscriminadoy el ajuste hubiera sido a través de la flexibili-zación laboral.

El Ecuador ha respondido a la crisis con medidasacordes a una nueva visión pos neoliberal: anti-cíclicas y enfocadas en no afectar a los sectores

más pobres. Se han diseñado y aplicado políticaspara blindarse frente a la crisis, políticas de cortoplazo para enfrentarla y políticas de mediano ylargo plazo para promover un modo de genera-ción de riqueza distinto. De esta forma, ha dadopasos para evitar la vulnerabilidad del país. Dehaber tenido más tiempo para cosechar los resul-tados de la política macroeconómica, esta crisisnos habría afectado mucho menos.

El oportuno esfuerzo realizado por nuestro paísdesde 2006 por recuperar el rol del Estado debecontinuar, fortalecerse y tornarse prioritario enrelación con dos aspectos: primero, el uso efi-ciente de los recursos públicos que se verán dis-minuidos por efecto de la crisis; segundo, elfortalecimiento del apoyo nacional a la agendade cambios plasmada en el presente Plan, de talmanera que logremos atravesar la crisis sin afec-tar a los más pobres, sin sacrificar los objetivosprimordiales del Buen Vivir ni la transforma-ción del Estado.

Adicionalmente, en lo económico, queda claroque la crisis va a incidir en el flujo de caja, locual se reflejará en restricciones al programa pos-neoliberal. En consecuencia, la reprogramaciónpresupuestaria deberá ser pensada para el corto,

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Gráfico 4.6: Ingresos por remesas y migración 1990 - 2006

Nota: Los datos de 2006 sobre flujos migratorios están levantados hasta el mes de septiembre.

Fuente: Banco Central del Ecuador, Instituto de Estadísticas y Censos.


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mediano y largo plazo, con el fin de garantizar unproceso de priorización consensuado y el uso efi-ciente de los recursos internos aplicados a laestrategia nacional de desarrollo, y lograr fuentesde financiamiento externo (multilateral, regio-nal o bilateral) que van a ser necesarias, en elmarco del respeto a la soberanía nacional.

Por el lado de los ingresos, profundizar la refor-ma tributaria será una tarea que deberá conti-nuar, sobre el entendido de que sin capacidadrecaudatoria no se puede tener fuerte incidenciadistributiva.

La necesidad de maximizar las reservas petrole-ras y de diversificar la producción, incluyendo lageneración de valor agregado a los bienes pri-marios, al igual que la diversificación de losmercados, son tareas urgentes que deben con-cretarse para reducir los efectos de los choquesexternos descritos anteriormente.

Por el lado de los gastos, se debe impulsar lareducción de los costos de transacción en proce-dimientos administrativos burocráticos que faci-liten la implementación de la política pública.

En relación a la función de regulación, la conso-lidación y puesta en marcha de la nueva arquitec-tura financiera que incorpora las diferentesiniciativas de finanzas populares es otra misiónimportante para que en la economía ecuatorianaexista un manejo fiscal transparente y ágil, quereduzca la incertidumbre de la economía y permi-ta relanzar la iniciativa privada (sobre todo la eco-nomía popular y solidaria pero también laeconomía empresarial) hacia el largo plazo, con elfin de defender el empleo y reactivar la produc-ción desde abajo, desde un punto de vista huma-no, hasta conseguir atacar el problema desde labase y reactivar la economía de la colectividad. Elrol del Banco del IESS, el relanzamiento al mer-cado de capitales, la Red de Seguridad Financiera,los nuevos roles de la Banca Pública forman partede esta nueva arquitectura financiera.

En el escenario internacional, la búsqueda de lainserción inteligente y soberana en el conciertomundial debe concretarse en el caso comercial.Si bien en el corto plazo el mayor desafío es man-tener los espacios de mercados logrados, en el

mediano y largo plazo se debe buscar diversifica-ción y nuevos mercados. Esta inserción privilegiael impulso a la integración Sur-Sur, y el esfuerzode consolidar UNASUR; seguir y apoyar la agen-da de los países que buscan nuevas reglas paraestablecer un equilibrio mundial diferente.

Frente a la posible guerra de devaluacionesserá necesario contar con un mecanismo desalvaguardia cambiaria legítimo en la normati-va internacional y expedito en términos opera-tivos (que bloquee oportunamente la entradade productos que pueden dañar la producciónnacional), con un instrumental de medidas decontrol de frontera.

En términos defensivos, será necesario bloquearla negociación de acuerdos al estilo y contenidode los tratados de libre comercio, que limitaríanla capacidad de impulsar un modelo de economíaendógena para el Buen Vivir. Igualmente, habráque fortalecer la defensa nacional en los litigioslegales con empresas internacionales pues elvalor de las potenciales demandas equivale a unpresupuesto anual del Ecuador, lo cual limitaríala posibilidad de impulsar los cambios propuestos.

Políticamente, la crisis es el mejor aliado de lasfuerzas opositoras, por lo que se requiere unmanejo político concentrado en la construcciónde una estrategia que permita que las accionespara bloquear la crisis no se transformen en caos.Se necesita intervenir con fuerza para instalarreglas generales que prefiguren un nuevo acuer-do que garantice la gobernabilidad y la continui-dad de la construcción del nuevo modelo.

4.1.8. Tendencias demográficas

Una estrategia de largo plazo requiere considerarlas tendencias y variaciones demográficas duran-te ese periodo. Los cambios poblacionales que seprevén para el Ecuador hacia el 2025 son varios.

De acuerdo a las proyecciones, para el 2025Ecuador tendrá una población de 17,1 millonesde habitantes. El ritmo de crecimiento descen-derá a un promedio anual de 1,1% después del2020, la fecundidad se situará en 2,1 hijos pormujer, es decir cerca del nivel de reemplazo.

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Entonces, se espera una población más grande,pero cuyo crecimiento tiende a ralentizarse.

Simultáneamente, la esperanza de vida al naceraumentará algo más de 2 años, llegando a 77,5años, y la tasa de mortalidad infantil se reduciráa cerca de la mitad, pasará de 20 a 11 por milnacidos vivos entre 2008 y 2025. Como conse-cuencia de ello, el balance entre los diferentesgrupos de edad se alterará significativamente.

La importancia relativa de la población menorde 15 años se reducirá de 31,2% a 24,5%, mien-tras que la de la población de 15 a 64 años seelevará del 63 al 66% y la de la población de 65y más años se incrementará del 6 al 9,3%28. Enotras palabras, estaríamos ante un proceso deenvejecimiento demográfico más acentuado,como se puede apreciar en la evolución de lapirámide poblacional ecuatoriana desde 1980en los siguientes gráficos.

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Gráfico 4.7: Distribución de la población por sexo y edad, 1982; 2008; 2025

28 Las proyecciones también señalan que como resultado de la sostenida disminución de la fecundidad y el progresivoaumento de la esperanza de vida de la población, el índice de envejecimiento demográfico casi duplicará su valor entrelos años 2008 y 2025. Mientras en la actualidad por cada 100 menores de 15 años hay 27 personas de 60 y más años, alterminar el primer cuarto de este siglo habrán 54.


El cambio en la pirámide implicará que la pobla-ción en edades laborales y adultas aumentará,mientras que la población menor a quince añosse irá contrayendo29. Esto abriría la posibilidad deaprovechar la denominada “ventana de oportu-nidades”, es decir aquel período en que el mayorcrecimiento de la población de las edades labora-les ofrece la posibilidad de aumentar la produc-ción y la riqueza nacional a través de su adecuaday progresiva incorporación al trabajo30.

Adicionalmente, los cambios en el perfil etá-reo conllevarán modificaciones importantesen el consumo económico. Es probable que, enel curso de los próximos 17 años, el crecimien-to promedio anual de la demanda por bienes yservicios de la población menor de 15 años setorne negativo (-0,1%). Mientras tanto, lademanda que corresponde a la población entre15 y 64 años aumentaría a una velocidad de1,5% en promedio anual y la de los adultos

mayores crecería a un ritmo, también prome-dio, 2,4 veces mayor que el anterior (3,8%).

Así como el consumo, la demanda por serviciosde salud de la población adulta mayor crecerá auna velocidad significativamente superior a lade la población entre 15 y 64 años (3,8% frentea 1,9%, respectivamente), a la vez que aquellade las personas menores de 15 años se tornaránegativa (-0,2%).

Proyectando que la población de 5 a 14 añosempezará a disminuir desde el 2010, es probableque a partir de ese año la demanda por educaciónbásica tienda a declinar. Por el lado de la educa-ción media, la población entre 15 y 17 añosaumentaría su tamaño hasta el año 2015, despuésde lo cual comenzaría a reducirse. A diferencia delos subconjuntos anteriores, la población quepotencialmente demandaría educación superior,aquella comprendida entre los 18 y 24 años,

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29 En términos absolutos la población menor de 15 años disminuirá en alrededor de 108.000 efectivos (cerca de 6.300 per-sonas en promedio anual), mientras que la población en edades laborales y adultas mayores aumentará en 2’600.760 per-sonas, respectivamente.

30 En este contexto, el índice de dependencia demográfica registrará un sostenido descenso hasta alcanzar en el año 2025un valor cercano al 51%.

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Fuente: INEC-Censo de Población 1982, Proyecciones de Población 2008 y 2025.



incrementará su tamaño y llegaría a 1’983.000personas en 2025. Entonces, será necesario ponerun importante énfasis en la educación superior,sobretodo advirtiendo el incremento de laPoblación Económicamente Activa.

Las proyecciones, justamente, prevén que laPEA aumente a una velocidad promedio anualde 2,2%31. Esto implicará que cada año, en pro-medio, se integren a la fuerza laboral alrededorde 170.000 personas. Siendo así, solo mantenerla actual tasa de desempleo –alrededor del 7%–,requerirá crear 154.000 empleos anuales.

4.2. 31 Meses deRevolución Ciudadana

4.2.1. El cambio político: hacia elquiebre democrático de ladominación oligárquica

El 27 de abril de 2009, con el voto del 51,99% delos electores se ratificó el proyecto político delMovimiento Patria Altiva y Soberna (PAIS) y, enun hecho sin precedentes en el actual ciclo demo-crático, reeligieron en primera vuelta al binomioCorrea - Moreno como gobernante para el perio-do 2009-2013. Luego de 10 años de inestabilidad

y turbulencia política, el pueblo ecuatoriano deci-de confirmar en el ejercicio del poder a una ten-dencia que encarna múltiples expectativas yposibilidades de cambio y construcción de un ver-dadero proyecto nacional de desarrollo.

Antes de las elecciones de abril de 2009, el pue-blo ratificó en las urnas, y por tres ocasiones: refe-réndum para hacer una Asamblea Constituyente,representantes a la misma y referéndum aproba-torio de la Constitución, el impulso que elgobierno de la Revolución Ciudadana habíaotorgado al proceso de transformación constitu-cional, como condición indispensable para modi-ficar las bases de la economía, la sociedad y lapolítica y generar un nuevo pacto de conviven-cia nacional. El pueblo refrendó, en todas estasocasiones, con su participación directa en lasurnas, la ruta de la transformación estructural delEstado y del modelo de desarrollo.

Más aun, por primera vez en los últimos 30 añosde regímenes civiles, la distribución territorialdel voto no reflejó las históricas divisiones regio-nales del país (Costa/Sierra, Quito/Guayaquil).La opción del cambio triunfó incluso en la ciu-dad de Guayaquil –donde, hace 15 años, el dere-chista PSC ha controlado todos los resortes delpoder local– y casi en todo el territorio nacional(Mapa 4.1).

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Mapa 4.1: Resultados de elecciones presidenciales 2009

31 Entre 2008 y 2025 el tamaño de la PEA se incrementará de 6.3 millones de efectivos a 9.1 millones.

Fuente:ConsejoNacional Electoral

Elaboración:SENPLADES


Como se aprecia en el mapa, el proyecto de laRevolución Ciudadana tiene un sólido anclaje alo largo de todo el espacio nacional y ha conse-guido, así, quebrar el dominio político que lostradicionales bloques de poder habían manteni-do, desde hace dos décadas y media, en elEcuador. La legitimidad del liderazgo presiden-cial y la inmensa desconfianza ciudadana en lospartidos políticos han modificado la correlaciónde fuerzas. Los grupos oligárquicos y los sectoreseconómicos dominantes han perdido gran partedel férreo control que ejercían sobre las institu-ciones estatales. La democracia sólo puede afir-marse cuando se produce una nítida separaciónentre el poder económico y el poder político. Eltriunfo en seis elecciones consecutivas, enmenos de tres años, y la consecución de unalcance nacional a través de procesos legal ylegítimamente constituidos abre la posibilidadde disputar el poder de facto. Quizás este podríaser señalado como el principal logro de estos 31meses de Revolución Ciudadana.

4.2.2. Perspectivas ‘posneoliberales’

Se trata del inicio de un ciclo de cambios radi-cales que buscan dar nuevas respuestas a los pro-fundos problemas estructurales del Ecuador y laconstrucción de una identidad colectiva con unproyecto soberano e igualitario para el BuenVivir de toda la sociedad.

El contexto histórico en que dicha perspectivade cambio busca avanzar es complejo. Aunquela crisis abre oportunidades para desplegar nue-vas agendas y estrategias de desarrollo, sobretodo en los países del sur del globo, es claro quepara inicios del siglo XXI, el neoliberalismo yahabía sido exitoso en restaurar y consolidar elpoder de una clase específica: los circuitos delcapital financiero y los segmentos del empresa-riado global occidental (Harvey, 2007).

Paradójicamente, desde las primeras insinuacio-nes de la vigente crisis económica, las economíasnacionales de diversos puntos del planeta, inclu-so allí donde el credo neoliberal luce aún vigoro-so, han vuelto sus ojos a la intervención públicay masiva del Estado, como forma de sostener y

reactivar el crédito, la producción, la demanda ysalvaguardar así, en algo, al sistema financiero.

En diversos países de América Latina, el avance deuna agenda pública que procure el desmantela-miento de las políticas neoliberales se esbozó conalgún margen de anticipación en relación al esta-llido de la crisis. En efecto, ya desde los albores delsiglo XXI, llegaron al poder nuevas coalicionespolíticas de signo progresista, que capitalizaron elcansancio de la población en relación con las polí-ticas orientadas al mercado. Al combinarse conuna modernización fragmentada y un bajo creci-miento económico, las políticas neoliberalesaumentaron la pobreza, reprodujeron las desigual-dades y desmantelaron las estructuras de asistenciasocial estatales de corte universal. Este retraimien-to en países donde apenas empezaba a consolidar-se, dio paso al resentimiento social y a laindiferencia de las instituciones políticas. No pare-ce casual, entonces, que los triunfos de tales coali-ciones provengan, sobre todo, de la participaciónelectoral y del voto de los sectores populares ymedios de cada país (Ramírez F.; 2006:30-44).

El relanzamiento de la acción pública, en elmarco de un intenso protagonismo del Estado, yla recuperación de sus capacidades de promo-ción y conducción del desarrollo se han situado,desde inicios de este siglo, en el centro de laacción gubernativa en varios países de la región.Tal enfoque insinúa la instauración de un cicloposneoliberal en lo económico, pero también eladvenimiento de una constelación de políticascon fuerte acento en la redistribución de lariqueza y la reconstrucción de las bases institu-cionales y de las capacidades estatales para acti-var una vía heterodoxa de desarrollo.

La innovadora agenda de políticas públicas queha lanzado el gobierno ecuatoriano en el breveciclo que va de enero 2007 a agosto 2009 sesitúa globalmente, en esas coordenadas. Es muyprobable, sin embargo, que, de confirmarse latendencia de cambio político que vive el país, loque hoy se esboza como un horizonte de supera-ción del neoliberalismo se decante, en pocosaños más, en una propuesta integral sobre for-mas más idóneas para mejorar las condicionesde vida de las sociedades del sur del globo.

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4.2.3. Sentidos y avances de lanueva acción pública:la Constitución como horizonte

En los 31 meses transcurridos desde la asunciónal mando del presidente Correa, se ha dado unprogresivo retorno estatal al primer plano de laescena política. En la agenda interna, ello haapuntado hacia el restablecimiento de las capa-cidades estatales de planificación del desarrollo,de regulación y control de los sectores estratégi-cos de la economía y de distribución y redistri-bución de la riqueza social. En el ámbito de lapolítica exterior, se ha avanzado en una estrate-gia geopolítica que impulsa diversos procesos deintegración regional, así como una inserciónsoberana en el contexto global.

El esbozo y la puesta en marcha de una nuevaagenda pública ha supuesto, sin embargo, unaintensa disputa política con los partidos tradi-cionales y las élites ecuatorianas: círculosempresariales, bancarios, financieros, mediáti-cos –afines a las ideas liberales dominantes.Incluso diversas agencias estatales, corporacio-nes y sectores burocráticos comprometidos conel viejo orden han desafiado y bloqueado abier-tamente las extensas expectativas de cambioimpulsadas por el nuevo gobierno. La estrategiaantisistémica y el discurso antineoliberal queRafael Correa promocionó desde el inicio de lacampaña electoral de 2006 lo situaron siempreen las antípodas del poder establecido.

Apoyados en un sólido respaldo popular y favore-cidos por la inmensa debilidad del sistema de par-tidos, Rafael Correa, el movimiento políticoAlianza País (AP) y el gobierno asestaron diver-sos golpes a la estructura de poder que sostenía elmodelo de Estado y de desarrollo desde la décadade los noventa. Las decisiones políticas del régi-men lo ubican, entonces, por fuera de la pugnahegemónica entre los dos sectores de las clasesdominantes que se han disputado el poder, prác-ticamente, desde el retorno de la democracia en1979: el polo de intereses económicos articuladoen torno al Partido Social Cristiano, al que sesumaron en su tiempo la Izquierda Democrática(ID) y la Democracia Popular (DP), y el polo queinicialmente giró en torno a Abdalá Bucaram yterminó expresándose con Álvaro Noboa, por

medio de un Lucio Gutiérrez que hacía de doblecomodín, tanto en la articulación del bloqueNoboa como en los nexos entre éste y el poloSocial Cristiano (Unda: 2008).

El gobierno ha enfrentado, con mucho éxito, aeste amplio bloque de poder. La incautación esta-tal de casi 200 bienes del poderosísimo grupoIsaías (septiembre de 2008) y el cobro de la deudapública de dicho grupo reafirmaban la defensa delos intereses públicos y la vocación antioligárqui-ca de la Revolución Ciudadana. En tal opción sedelinea una efectiva ruptura con la matriz depoder social que sostuvo el ciclo neoliberal.

La derrota electoral de los partidos políticos –delcentro a la derecha–, que inauguraron el régimendemocrático en 1979, durante los comicios con-vocados para la elección de los representantes ala Asamblea Nacional Constituyente en 2008, eldeterioro del espacio de representación de las for-maciones derechistas surgidas a fines de siglo(PRIAN, Sociedad Patriótica) y la afirmación deuna nueva fuerza política progresista (AlianzaPaís), acompañada, no sin tensiones, por otraspequeñas fuerzas de izquierda en el seno de laAsamblea, reflejan la configuración de unanueva correlación de fuerzas en el Ecuador.

De este escenario, surgió el proyecto constitu-cional ratificado el 28 de septiembre de 2008.Descontando la ratificación del presidencialis-mo como régimen político, la Carta Magnaavanza, entre otros elementos, hacia cuestionesligadas con:

• implantación de una economía social ysolidaria

• reconstitución y racionalización estatal• descentralización del Estado• recuperación de la planificación pública• regulaciones ambientales del desarrollo• consagración de los derechos de la

naturaleza• reconocimiento de la plurinacionalidad

del Estado• promoción de la participación social y el

poder ciudadano• construcción de un Estado constitucional• ampliación de los derechos

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• prefiguración de un modelo de desarrollodistante del canon ortodoxo

• primacía del poder civil sobre el actormilitar

• profundización del sufragio universal, queamplía la comunidad política al facultarel derecho al voto de jóvenes mayores de16 años, ecuatorianos en el exterior,extranjeros, personas privadas de la liber-tad sin sentencia, policías y militares.

La Constitución innova y contiene, así, el con-junto de demandas e intereses que emergierondesde la resistencia popular en contra el neoli-beralismo y desde otras agendas de moderniza-

ción democrática y transformación social delEstado. La particularidad del proceso político encurso ha estado caracterizada, desde esta pers-pectiva, por líneas de cambio y ruptura políticacon el “viejo orden”, que han adquirido un esta-tuto constitucional, lo cual, más allá de la agen-da gubernamental, las convierte en ejes de unnuevo pacto de convivencia de largo plazo paralas y los ecuatorianos.

Además del rechazo a los partidos y la demandade mayor participación social en el proceso demo-crático, este campo ideológico expresa una mayordemanda de Estado y menor predominio del mer-cado en “el camino al desarrollo” (Cuadro 4.3).

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Cuadro 4.3: Percepciones ciudadanas sobreEstado y mercado en el Ecuador: 1998 - 2007 (%)*

* La fuente consultada no presenta datos para todos los años.

Fuente: Latinobarómetro, 2007.


Entre estas ideas políticas, se destaca la necesi-dad urgente de relanzar la acción del Estadonacional al primer plano de la regulación econó-mica y de la reactivación económico-productiva.Sobre la base de algunas ideas de Bresser Pereira(2007), este nuevo enfoque, aún en plena confi-guración, recuperaría y colocaría en primerplano: a) la necesidad de constituir colectiva-mente una estrategia nacional para la inversiónproductiva, la innovación, el empleo y la inclu-sión; b) la idea de que, históricamente, el finan-

ciamiento de la inversión se ha hecho, en lo fun-damental, sobre la base de capitales nacionales yahorro interno, y no como plantea el discursoortodoxo, a partir del ahorro externo y la trans-ferencia de capitales de los países ricos; c) elconvencimiento de que la estabilidad no debeser sólo de precios, sino también un tipo decambio competitivo y un tipo de interés mode-rado, de manera que se procure razonables nive-les de empleo y no sólo la atracción de capitales;d) la necesidad de conservar un cierto equilibrio

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fiscal, que lo diferencia en gran forma del desa-rrollismo del ciclo 1950/1980, a fin de no quebraral Estado, principal instrumento de desarrollonacional (se recurre, sin embargo, al déficitpúblico en momentos puntuales para invertirestratégicamente y estimular la demanda); e) elpostulado de que, en el ámbito macroeconómico,se busca generar ahorro público y no superávitprimario, “que es solo una forma de esconder elpago de intereses a los rentistas”; y f) el imperati-vo de impulsar políticas distributivas y redistribu-tivas en el marco del doble objetivo deconsolidar una sociedad de derechos y de fortale-cer el mercado interno (Brasser Pereira, 2007).

En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algu-nos pasos en la dirección descrita. La recupera-ción de la inversión pública en la infraestructuramaterial y financiera de sectores estratégicos dela economía nacional –durante el periodo 2001-2006, la inversión pública fue de 6,5% del PIBpromedio anual, mientras que para el periodo2007-2009, llegó a 9,9% del PIB promedioanual, es decir, 50% más que en los siete añosanteriores–, como parte del diseño de una estra-tegia de desarrollo, se articula con el intento derestablecer las funciones de redistribución de lariqueza y de regulación del mercado.

El nuevo gobierno ha manifestado una voluntadexpresa de regular con mayor eficacia a los sec-tores privados de la economía; de ganar márge-nes de maniobra y control estatal sobre losdictados de las instituciones multilaterales, lasempresas transnacionales y el capital financieroy de propiciar una más justa redistribución de lasganancias entre lo público y lo privado. Aunquese trata todavía de un proceso en formación,pues los dos primeros años de gobierno deben serdefinidos como un periodo de transición políti-ca en un contexto de una intensa conflictividaden torno a la redefinición de las reglas del juegopolítico y a la reorientación de la economía, lasdecisiones gubernativas suponen ya un nítidodistanciamiento cognitivo y político con losdefensores del Consenso de Washington.

En esta perspectiva, y según las proyecciones dela CEPAL, el Ecuador se ubica como el quintopaís con mayor crecimiento (6,5%) en AméricaLatina en el año 2008, con un crecimiento, en

el sector no petrolero, de 7,9%. En estos dosaños de gobierno, la desigualdad, medida a tra-vés del coeficiente de Gini, ha disminuido de0,511 a 0,483, entre diciembre 2006 y diciem-bre 2008, es decir, en 0,03 puntos. En esa mismalínea, la diferencia nacional entre el 10% másrico y el 10% más pobre cayó de 28 a 24,5 vecesentre diciembre de 2006 y diciembre de 2008.

Todo ello ha supuesto, simultáneamente, avan-zar en la reestructuración de las bases institucio-nales y de los modos de funcionamiento delEstado. La reforma democrática del Estado apa-rece como medio y fin del proceso de relanza-miento de la acción pública al primer plano dela coordinación de lo social. Dicha reforma con-tiene elementos de racionalización, moderniza-ción y descentralización del poder y la gestiónpública, en la perspectiva de acercar el Estado alos territorios y de volverlo más eficiente en susintervenciones públicas. El énfasis en tales ele-mentos facilitaría la promoción de la participa-ción ciudadana y el control social en el ciclo delas políticas públicas. La declaración constitu-cional del Estado como plurinacional vuelve, asu vez, más complejo el proceso de reforma esta-tal y pone un límite a las invocaciones conven-cionales a la identidad nacional.

En este contexto de crisis que afecta al capitalis-mo global, la viabilidad de esta constelaciónemergente de políticas posneoliberales y de lamisma posibilidad de profundizar lo que ahoraaparece como esbozo de un modelo de desarro-llo orientado desde el Estado reposará, en buenamedida, en la adecuada inserción del país en losprocesos de integración regional en curso. ElGobierno Nacional se ha sumado activamenteal apuntalamiento de tales procesos: además delos acuerdos estratégicos para el refinamientopetrolero con Venezuela, la firma de acuerdoscomerciales con Chile y la posibilidad de finan-ciamiento de obras de infraestructura conBrasil, Ecuador aparece a la cabeza de la consti-tución del Banco del Sur, forma ya parte delALBA y lidera el desenvolvimiento de la fla-mante UNASUR. Se han abierto, además, múl-tiples líneas de diálogo con otros países ypotencias emergentes en el ámbito global(India, China, Rusia, Irán), mientras se harenunciado al CIADI, uno de los instrumentos

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de mayor presión de los mercados globales paraorientar el libre comercio.

En medio de la crisis global del capitalismo, eldesafío del Gobierno Nacional consiste enmantener su línea de políticas posneoliberales,centradas en la formación de una sociedad justa,con igualdad de oportunidades y abocada a ladefensa de los intereses populares. Desde estaperspectiva, es una prioridad incrementar losrecursos de inversión pública, ampliar la cober-tura y mejorar la calidad de las prestaciones deeducación, salud, trabajo y seguridad social, así

como diversificar las formas de producción y depropiedad, y ampliar el acceso al crédito y atodos los recursos productivos. El corazón deeste proceso es la redistribución de la riqueza,como un conjunto de medidas que tiene fuertesimplicaciones democratizadoras.

Todo ello exige la puesta en marcha de unaestrategia de desarrollo con una perspectiva delargo plazo. La estrategia, llamada “Hacia unnuevo modo de generación de riqueza y re-dis-tribución para el Buen Vivir” se describe acontinuación.

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El nuevo pacto de convivencia que propone elgobierno de la Revolución Ciudadana es unesfuerzo por hacer realidad el Estado constitu-cional de derechos y de justicia, plurinacional eintercultural y la sociedad del Buen Vivir plas-mados en la Constitución 2008. A continua-ción se esboza la estrategia de largo plazo quepermitirá construir una nueva forma de genera-ción de riqueza, distribución y redistribuciónque lo sustente.

5.1. Hacia un nuevo pactode convivencia

Una nueva Constitución implica generar unnuevo pacto de convivencia entre las personasque conforman una comunidad política. La lite-ratura contemporánea sobre la teoría de la justi-cia enuncia que todo contrato social parte deuna idea en la cual “los principios de justicia sonprincipios que unas personas libres y racionalesinteresadas en promover sus propios interesesaceptarían en una posición inicial de igualdad”(Rawls, 1999: 11). Esto último supone que laspartes de este contrato social no se encuentranen situación de dominación ni de dependenciaasimétrica en relación con otros individuos, queson independientes, libres e iguales.

Históricamente no es posible afirmar que lossujetos que han participado en el diseño de losprincipios constitucionales en nuestro paíshayan sigo iguales ni hayan actuado con completa

independencia. Estos principios no han sido paratodas y todos; por el contrario, han sido expresio-nes deliberadas de exclusión. La nuevaConstitución parte del reconocimiento de laexistencia de estos procesos y de las brechas que,hoy en día, separan a los ecuatorianos entre sí. Eneste sentido, propone dejar atrás los principiosrectores de una sociedad liberal utilitaria (que nosupo poner en práctica el reconocimiento de losderechos liberales) para conformar un igualitaris-mo republicano moderno.

Siguiendo valores socialistas que se fundamen-tan en el principio igualitario, la Constituciónve a la igualdad como principio rector de laconstrucción de otra sociedad. Para tal efecto,se sustenta en la convicción de que resultainjustificable e inaceptable toda desigualdadque no sea consecuencia de acciones elegidasresponsablemente. En la nueva Constitución, seda una importancia trascendental a corregir lasdistancias sociales a través de procesos redistri-butivos, y se reedita la vieja tesis de la propiedadrepublicana, que veía en la comunidad depequeños propietarios, el cimiento adecuadopara la buena salud de la república.

La nueva Constitución propone edificar unasociedad republicana que auspicie la construcciónde una libertad positiva, concebida como un esta-do de no dominación que promueve el floreci-miento de las capacidades y potencialidades de losindividuos. Para ejercer tal principio es necesariodisponer de los recursos materiales suficientescomo condición sine qua non. Corresponde para

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5. Hacia un Nuevo Modo de Generación deRiqueza y Re-distribución para el Buen Vivir


ello generar una ciudadanía con responsabilidadrepublicana, en cuyo ejercicio se construyan autó-nomamente sus preferencias. Esta construcciónrequiere de espacios institucionalizados de partici-pación y deliberación, en los cuales se ventilenargumentos y en donde cada ciudadano esté encondiciones de defender sus posturas.

5.2. La construcción de un nuevomodo de acumulación yre-distribución para el Buen Vivir

Si el nuevo pacto social pretendiera convivircon una estrategia primario exportadora como lavigente estaría destinado al fracaso. Resultaindispensable contar con una hoja de ruta alter-nativa para generar riqueza y para re-distribuirla.

La estrategia de acumulación económica y deredistribución apenas es una arista de la multi-

plicidad de enfoques que debe tener una estrate-gia para alcanzar el Buen Vivir. Empero, en unasociedad en donde existen altos niveles denecesidades básicas insatisfechas, es indispensa-ble materializar alternativas económicas a laestrategia primario exportadora que ha eviden-ciado su fracaso.

Salvo ciertas etapas de la historia republicana endonde se intentó construir una industria nacio-nal, la riqueza se quedó en un Estado que nosembró petróleo ni redistribuyó sus beneficios,salvo entre aquellos grupos –generalmenteempresariales y terratenientes- que lograronexportar bienes agrícolas. La liberalización de laeconomía y la dolarización profundizaron laconcentración de la riqueza en un grupo que vioen la demanda de bienes industrializados unnicho de mercado que podía ser explotado: setrata de los importadores que han sido uno de losbeneficiarios de esta estrategia ( Figura 5.1).

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Figura 5.1: Regímenes de acumulación, modelos de Estado yprincipales gobiernos con proyectos de alcance Nacional

Fuente: SENPLADES/ Subsecretaría de Reforma Democrática del Estado, 2009.

Elaboración: SENPLADES, 2009.


5.3. Fases de la nueva estrategiade acumulación y re-distribución en el largo plazo

Salir del modelo primario exportador, democra-tizar el acceso a los medios de producción, crearlas condiciones para incrementar productividady generar empleo de calidad de manera inme-diata resulta inviable. Se trata de aplicar un pro-ceso de mediano y largo alcance y avanzar eneste horizonte de manera progresiva y racional.

La mayor ventaja comparativa con la quecuenta el país es su biodiversidad y, sin duda, lamayor ventaja competitiva que podría tener essaber aprovecharla, a través de su conservacióny de la construcción de industrias propias rela-tivas a la bio y nano tecnología. En este senti-do, la estrategia está orientada a construir en elmediano y largo plazo una sociedad del bio-conocimiento y de servicios eco-turísticoscomunitarios. A diferencia de las perspectivasortodoxas de crecimiento, esta estrategiaincorpora al conocimiento, el diálogo de sabe-res, la información, la ciencia, la tecnología y

la innovación como variables endógenas al sis-tema productivo32.

Es necesario recalcar que el centro de atención delBuen Vivir durante estos períodos es la satisfac-ción de las necesidades básicas de la población enlos territorios, a través de procesos de generaciónde riqueza que resulten sostenibles en el tiempo. Sien la era del individualismo y el egoísmo se busca-ba crecer y luego redistribuir a gotas, en esta era desolidaridad, reciprocidad y cooperación, se busca“distribuir produciendo” y “producir re-distribuyendo”.En este marco, el impulso de una economía popu-lar, social y solidaria constituye la principal herra-mienta para incorporar la redistribución en elpropio proceso de generación de riqueza.

Es por ello que, una estrategia para una economíaendógena y sostenible para el periodo 2009-2030responde a lineamientos de planificación demediano plazo, con un horizonte de 16 a 20 años,que se alcanzan de manera progresiva, conside-rando cuatro momentos principales. La figura 5.2sintetiza los cuatro momentos o fases previstos enla estrategia endógena para la satisfacción de lasnecesidades básicas.

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32 Debemos recordar que se calcula que “más del 90% de la diversidad biológica que subsiste en el planeta se encuentraen las regiones tropicales y subtropicales de África, Asia y América del Sur. A esto hay que sumar el conocimiento queproviene de saberes indígenas. De las especies vegetales del mundo, más de dos tercios son originales de los países peri-féricos y semi-periféricos. Más de 7000 compuestos medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados delconocimiento de las plantas. Se puede concluir que a lo largo del último siglo las comunidades han contribuido signi-ficativamente a la agricultura industrial, a la industria farmacéutica y a la industria biotecnológica (…) Las multinacio-nales farmacéuticas, alimenticias y biotecnológicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos con unainexistente o mínima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los procesos y al mismo tiempo losproductos que a partir de ellas lanzan al mercado (Boaventura de Sousa Santos, 2003:146).


La primera fase es de transición en términos deacumulación. Persistirá la dependencia de los bie-nes primarios para sostener la economía; pero seprofundiza en la redistribución, considerada comoel centro del cambio en este período y en generalde la estrategia en su conjunto. A través de un pro-ceso de sustitución selectiva de importaciones33,

impulso al sector turístico y de inversión pública34

estratégica que fomente la productividad sistémi-ca, se sienta las bases para construir la industrianacional y producir cambios sustanciales en lamatriz energética35, motores de generación deriqueza. La desagregación tecnológica a través desu transferencia, la inversión en el extranjero para

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Figura 5.2: Fases de la estrategia endógena sostenible para la satisfacción de las necesidades básicas

Fuente: SENPLADES, 2009.


33 Para una efectiva sustitución de importaciones se incentivará principalmente el desarrollo de las siguientes industriasnacientes: petroquímica; bioenergía y biocombustibles; metalmecánica; biomedicina, farmacéutica y genéricos; bioquí-mica; hardware y software; y servicios ambientales. Adicionalmente se asigna prioridad a actividades generadoras de valoragregado con importantes efectos en la generación de empleo y la satisfacción de necesidades básicas como la construc-ción (con énfasis en vivienda social), alimentos, pesca artesanal, artesanía, turismo comunitario, textiles y calzado.

34 Uno de los retos es vincular –sobre todo- la inversión pública necesaria para el país con el ahorro nacional. 35 La producción, transferencia y consumo de energía debe orientarse radicalmente a ser ambientalmente sostenible a tra-

vés del fomento de energías renovables y eficiencia energética.

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la formación de capacidades humanas y el fortale-cimiento de condiciones adecuadas para el ecotu-rismo comunitario son las prioridades dentro deesta primera fase. En este marco, la protección asectores generadores e intensivos en trabajo yempleo será prioridad, así como a aquellos asocia-dos a iniciativas provenientes de la economíasocial y solidaria, junto con el ejercicio de la sobe-ranía alimentaria del país y, en general, a la satis-facción de necesidades básicas de los ciudadanos36.

Evitar que el excedente se quede en la intermedia-ción, es parte de la estrategia de redistribución, porlo cual el repensar el sector servicios se vuelveclave en este período.

En la segunda fase, el peso relativo de la nuevaindustria nacional se incrementa frente a la debase primaria, y se busca consolidar un superá-vit energético, principalmente a través de laproducción y consumo de energía limpia y bio-energía37. Se apuntala la estrategia de genera-ción de riqueza a través del eco-turismocomunitario y se busca que, desde el propio pro-ceso productivo, se distribuya el excedente através del reforzamiento de la economía popu-lar, social y solidaria. Ligada a las industriasnacientes, se prioriza como estrategia la inver-sión en investigación y desarrollo, gracias a unaalianza virtuosa tripartita: universidades, indus-tria (pública o privada) e institutos públicos deinvestigación o centros tecnológicos de investi-gación. En este horizonte, la consolidación deun sistema de educación superior y de centrosde excelencia en investigación aplicada seráprioridad. La generación de ingresos para la eco-nomía nacional aún mantiene una dependenciade la extracción responsable y sustentable derecursos naturales no renovables tales comohidrocarburos y eventualmente minería.

La tercera fase consolida una estrategia de diver-sificación y sustitución de exportaciones. Seespera que la industria nacional satisfaga la

demanda interna y genere excedentes paraexportación. Asimismo, la estrategia busca sus-tituir exportaciones por bienes con mayor valoragregado y no exclusivamente dependientes deprocesos extractivos. El peso relativo de laindustria nacional sería igual al peso relativo enla economía de los bienes primarios. La inver-sión en ciencia y tecnología deberá impulsar lainnovación productiva en aspectos relacionadoscon la industria cuyas importaciones, en un pri-mer momento, se buscó sustituir.

En la cuarta fase, la estrategia tiene como obje-tivo el despegue de los bio-servicios y su aplica-ción tecnológica. Se busca que el tamañorelativo de este tipo de servicios - principalmen-te de conocimiento- y de los servicios turísticostenga un peso superior al generado por el sectorprimario. Los servicios de conocimiento y suaplicación que se auspiciarán están vinculadoscon las industrias nacientes que se fomenta enla primera fase.

En este contexto, la estrategia de inserciónestratégica y soberana del Ecuador en elmundo depende estrechamente de la estrate-gia endógena para la satisfacción de necesida-des básicas y no al contrario, comohistóricamente ha ocurrido en el país donde,bajo el esquema neoliberal, las decisionespúblicas dependían de las políticas de liberali-zación del mercado globalizado.

Si bien el objetivo de la estrategia es generarun tipo de riqueza que tenga como fin la satis-facción de las necesidades básicas de la comu-nidad política llamada Ecuador, dicho énfasisdebe ser concertado a través de un proceso sos-tenible intergeneracionalmente que resulte, almismo tiempo, democratizador de sus benefi-cios. En este sentido, se busca romper con dosfalsas disyuntivas: a) conservación “versus”satisfacción de necesidades; y, b) eficiencia“versus” distribución.

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36 Nos referiremos en detalle a dichos sectores en la descripción de las Estrategias 2009-2013 de la siguiente sección.37 Para ello, la inversión en este sector deberá consolidarse en la primera fase de la Estrategia.


La probabilidad de que la agenda gubernamen-tal inicial definida por la estrategia endógenapara la satisfacción de necesidades pueda ser pues-ta en práctica dependerá de acciones consisten-te y conscientemente aplicadas por la funciónpública en el presente (2009 - 2013); del poderrelativo de las coaliciones socio-políticas queapoyan o se oponen a las alternativas guberna-mentales; y de la trayectoria en el tiempo de unconjunto de condiciones institucionales ysociales de carácter estructural que afectan a lasprobabilidades de éxito.

Los condicionantes de la viabilidad de la estra-tegia endógena para la satisfacción de necesidadesen su primera fase, se definen en doce estrate-gias para el presente período, que al tiempoconstruyen los fundamentos para las siguientestres fases de su aplicación.

6.1. Democratización de losmedios de producción,re-distribución de lariqueza y diversificaciónde las formas de propiedady organización

Aparte de ser un asunto de justicia social, se hacomprobado que aquellos países que cuentancon mejores coeficientes de distribución de losactivos productivos, no solo crecen más, sinoque su crecimiento es más equilibrado y demo-crático, lo que les permite construir sociedadesmás igualitarias.

El Gobierno Nacional se ha planteado impulsarun proceso sostenido de democratización de losmedios de producción con especial énfasis en latierra, el agua y los activos productivos que nocumplen su función social. Promoverá cambiosfundamentales en la producción industrial, artesa-nal, de servicios, la estructura agraria, reconocien-do especialmente la potencialidad de la ruralidad,de la pesquería artesanal y de las agriculturas y eco-nomías familiares campesinas, implicando ladiversificación productiva, la diversidad étnico-cultural, el desarrollo institucional, el acceso aoportunidades y activos productivos, la participa-ción ciudadana y el uso sostenible de los recursosnaturales. Esto se realizará a través de la radicaliza-ción en la re-distribución: democratización delcrédito, la tecnología, la asistencia técnica y lacapitación, entre otros. Además impulsará lacomercialización con énfasis en cadenas cortas y lasinergia productores-consumidores. Asimismo segarantizará la satisfacción de las necesidades bási-cas a través de la prestación universal de serviciospúblicos de calidad en educación y salud, vivien-da, alimentación, vestido y a través del trabajodigno productivo y reproductivo.

La presente estrategia tiene un particular énfasisen el sector agropecuario, en el que los efectos delas políticas neoliberales fueron extremadamen-te nocivos. Sin embargo, se promoverán asimis-mo otras esferas productivas vinculadas a lasatisfacción de necesidades básicas: la industriade alimentos, la construcción con énfasis en laprovisión de vivienda social y en infraestructurade saneamiento básico, las actividades artesana-les (incluida la pesca), la industria textil y delcalzado, y el turismo comunitario.

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6. Estrategias para el Período 2009 - 2013


6.2. Transformación del patrón deespecialización de la economía,a través de la sustituciónselectiva de importaciones

En el Ecuador, el patrón de especialización de laeconomía primario, extractivista y con unadinámica concentrada en la exportación limitalas posibilidades de alcanzar el Buen Vivir puesreproduce un esquema de acumulación en desi-gualdad y la explotación irracional que degradael ecosistema. Su característica primaria se aso-cia a incentivos para el estancamiento de lamano de obra especializada y para la concentra-ción de la mano de obra no-calificada. Estadinámica tiende a mantener bajos los salariosreales y, consecuentemente, la demanda domés-tica se estanca pues la gran mayoría de la pobla-ción tiene baja capacidad de consumo eimposibilidad de ahorrar. Con una demandadoméstica endeble, el mercado interno nopuede desarrollarse y la expansión de la produc-ción se concentra en el sector externo. Estoincrementa la dependencia externa del país yaumenta la vulnerabilidad de la economía anteel nivel de demanda exterior y los precios inter-nacionales. Finalmente, este patrón de especia-lización de la economía, está sujeto a unadinámica de rendimientos decrecientes a escala,en la que los incrementos en la inversión dancada vez menores beneficios económicos.

Adicionalmente, la dolarización no permitemanipular el tipo de cambio como variable depolítica para enfrentar efectos negativos en laeconomía nacional detonados por la variaciónde los precios relativos del intercambio comer-cial. Tal esquema implica una mayor vulnerabi-lidad externa. Por ello resulta imprescindible lasustitución selectiva de importaciones, no solocomo política de desarrollo a mediano y largoplazo sino también como opción para reduciresa vulnerabilidad y apuntalar la sostenibilidaddel esquema monetario vigente.

La alternativa es un patrón de especializaciónenfocado en la producción secundaria y terciaria,generador y agregador de valor, y que desarrolleel mercado interno sin dejar de aprovechar lasventajas del comercio exterior. Este énfasis está

asociado a incentivos para la expansión de lamano de obra especializada, tendiente a elevarlos salarios reales en la economía y, consecuente-mente aumentar la demanda doméstica, pues lagran mayoría de la población incrementa sucapacidad de consumo y la posibilidad de ahorrar.Con una demanda doméstica creciente, el mer-cado interno puede desarrollarse y convertirse enalternativa para la expansión de la producción.Esto reduce la dependencia externa del país y dis-minuye la vulnerabilidad de la economía antechoques exógenos. Finalmente, este patrón deespecialización de la economía permite crearenclaves (clusters) que fortalecen los encadena-mientos productivos; aumentar la escala de pro-ducción y alcanzar rendimientos crecientes.

El estancamiento del patrón de especializaciónde la economía tiende a mantenerse, en la alter-nativa tradicional, porque en el corto plazoofrece un mayor retorno a la inversión. Laestructura de costos es baja y el país cuenta yacon la infraestructura básica necesaria paradesarrollarla. Por el contrario, la segunda alter-nativa tiene una estructura de costos más alta yla capacidad instalada necesaria para desarro-llarla todavía no está completa en el país. Porestos motivos, la única forma de cambiar elpatrón de especialización es a través de la inter-vención del Estado, a través de políticas econó-micas de incentivo y de una fuerte inversiónpública que permita desarrollar las condicionesnecesarias para que la rentabilidad relativaentre estas dos alternativas favorezca a los sec-tores secundario y terciario.

La sustitución se enfoca en los sectores quecumplan con las siguientes características gene-rales: secundario-terciarios, generadores devalor, desarrollo de infraestructura y capacida-des estratégicas para el sector en cuestión,empleo de mano de obra calificada, desarrollode tecnología y capacidades humanas especiali-zadas. Además que cumplan las siguientescaracterísticas específicas: i) ser intensivos enmano de obra pero con mayor valor agregado;ii) que ayuden a la soberanía alimentaria; iii)que no multipliquen los impactos ambientales;iv) que estén ligados a sectores estratégicos en ellargo plazo; y, v) que no fundamenten su pro-ductividad en ventajas comparativas naturales.

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6.3. Aumento de la productividadreal y diversificación de lasexportaciones, exportadoresy destinos mundiales

Aumentar productividad real, diversificar laproducción y transformar las exportaciones eimportaciones, en el mediano y largo plazo,facilitan la inserción estratégica, inteligente ysoberana en el mundo. La presente estrategiabusca un nuevo concepto de competitividad,que no genere guerras comerciales, endeuda-miento excesivo, presión por mantener salariosbajos, desempleo por la rigidez de la movilidadde la mano de obra de labores no-calificadas atareas especializadas, sino que busque equili-brios más cooperativos y menos de facto, quepermitan un proceso de cambio menos traumá-tico en que la estructura económica existenteno se debilite y amplíe sus oportunidades nosólo en el mercado exterior –o las exportacio-nes- sino también en los mercados internos dela economía doméstica.

Un nuevo concepto de productividad apunta aque la producción pueda mantener niveles satis-factorios para cubrir las necesidades humanassin explotar a las personas y a la naturaleza. Amayor producción obtenida, con el mismo apor-te de trabajo y el mismo impacto ecosistémico,mayor productividad.

En el Ecuador, la concentración de la producciónexportable se enfoca en el sector primario y enuna serie de productos tradicionales, sustentadosúnicamente en una ventaja comparativa estáticadeterminada por la explotación irracional de losrecursos naturales del país. Este tipo de produc-ción, además, se concentra también por el ladode la demanda en una serie de destinos tradicio-nales de las exportaciones. Esto hace más vulne-rable a la oferta exportable, pues la colocación desu producción no diversifica los riesgos asociadosa la contracción de la demanda en un mercadoen particular. Por el lado de la oferta, la concen-tración se da en un tipo y número limitado de

productores y exportadores lo cual impide laexpansión de cadenas productivas. Por todo elloresulta indispensable desconcentrar.

Esta estrategia se complementa con la estrategiade transformación del patrón de especialización através de la sustitución selectiva de importacio-nes. En conjunto, ambas, instrumentan el cambiodel patrón de acumulación en la economía pormedio de la transformación del círculo vicioso:producción primaria, bajas capacidades humanas,rendimientos decrecientes, bajos salarios, pocacapacidad de demanda doméstica, dependenciaexterna; hacia el círculo virtuoso: produccióngeneradora de valor, mayores capacidades huma-nas, rendimientos crecientes, mejores salarios,mayor capacidad de demanda doméstica, menordependencia externa y mayor soberanía.

6.4. Inserción estratégica ysoberana en el mundo eintegración latinoamericana

El concepto de soberanía que el Ecuador pro-mulga nos obliga a plantear nuestra integración,con y para los pueblos del mundo, de una mane-ra amplia y solidaria, como la capacidad de lospropios pueblos para auto determinarse en susdecisiones públicas, en materias política, terri-torial, alimentaria, energética, económica,financiera, comercial y cultural.

El objetivo fundamental de la política exteriorecuatoriana es potenciar el desarrollo endógenodel país, re-equilibrando sus relaciones geopolí-ticas en un contexto internacional, que toma encuenta diversos actores internacionales demanera estratégica38.

La mirada soberana de las relaciones interna-cionales busca la reestructuración del sistemade acumulación, distribución y redistribuciónde la riqueza en el país, a través del fomento deuna economía terciario exportadora. En el sec-tor externo de nuestra política, esto implica

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38 Diversos actores internacionales tales como: gobiernos nacionales y subnacionales, organizaciones multilaterales, orga-nizaciones no gubernamentales, empresas trasnacionales y otros actores sociales.

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establecer en el corto, mediano y largo plazo, unesquema de alianzas estratégicas, alineadas connuestros objetivos nacionales; de tal forma quepodamos fortalecer ejes alternativos de relacio-nes internacionales enfocados hacia el Sur,dejando atrás las cartas de intención y las agen-das condicionadas de gobiernos anteriores.

El nuevo orden internacional que perseguimoses multipolar, con protagonismo de los pueblosdel Sur; favorece el multilateralismo en suarquitectura institucional y propicia novedososprocesos de integración, cooperación para eldesarrollo y diálogo político armónico. El puntoprivilegiado para construir estos espacios, es lapromoción del regionalismo latinoamericano.Por ello, tanto la UNASUR, como la ALBA yla OELAC son prioridades.

El Ecuador es promotor de la construcción de laNueva Arquitectura Financiera Internacional, porlo cual, promueve la creación y el fortalecimientode instituciones multilaterales, sin reglas exclu-yentes para la toma de decisiones, cuyas políticasde fomento del desarrollo se centran en la satisfac-ción de las necesidades básicas de los pueblos y sealinean a sus prioridades nacionales y territoriales.

La construcción de un sistema de compensaciónde pagos coordinado por los bancos centrales dela región, va mas allá del simple interés de contarcon una moneda común y la disminución de loscostos de transacción para los flujos comercialesinterregionales. La instauración del SistemaÚnico de Compensación Comercial Regional(SUCRE) significa contar con un mecanismoregional para la estabilización y la integración delos mercados financieros con un enfoque de auto-nomía frente a la política monetaria y a la histó-rica y onerosa intermediación financiera de loscentros hegemónicos del poder económico glo-bal. Contar con él, posibilitará la integración denuevos actores económicos y comerciales en losprocesos de intercambio de bienes y servicios,debido a la disminución de la dependencia deldólar u otra divisa como mecanismo de pago; yaque ello beneficia al país dueño de la moneda porel simple hecho de emitirla.

Sólo mediante la apertura de nuevos nichos demercado en condiciones favorables para el país

podremos generar la demanda externa de unaproducción que ocupe y genere cíclicamentemano de obra calificada, redes sociales más for-talecidas y coherentes con el ambiente e infra-estructura de calidad. De ahí que, la premisa deposibilitar el acceso a mecanismos de comerciojusto se vea encarnada en la promoción deAcuerdos Comerciales para el Desarrollo.

Complementariamente, el uso de subsidios,aranceles y salvaguardas para la sustituciónselectiva de importaciones, en el marco de losacuerdos internacionales, es clave.

Otro objetivo de la política económica es redu-cir al mínimo la intermediación; y ampliar eluniverso de actores en el comercio internacio-nal, dando oportunidades en la participación dela riqueza generada en procesos productivosinnovadores a asociaciones, cooperativas y otrasformas de organización económica comunitaria,para que se vuelvan dínamos de la economíasocial y solidaria proyectada a nivel mundial.

Parte del desafío de producir bienes y servicioscon gran valor agregado, es vital el uso del aho-rro externo en forma de inversión extranjeradirecta y cooperación internacional no reem-bolsable (en sus formas de asistencia técnica,financiamiento y donaciones en especie), parala inversión en ciencia y tecnología.

El Ecuador proclama la movilidad humana comoun derecho constitucional y condena todo actode xenofobia, discriminación y rechazo tanto anuestros connacionales en el exterior, como a losextranjeros que habitan en nuestro país. Esto faci-lita crear espacios de diálogo político y coopera-ción para el desarrollo con los pueblos del mundo.

6.5. Transformación de laeducación superior ytransferencia de conocimientoa través de ciencia,tecnología e innovación

La educación superior y la investigación asocia-da a ella deben concebirse como un bien públi-co en tanto su desarrollo beneficia a la sociedad

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en su conjunto más allá de su usufructo indivi-dual o privado. Ecuador es uno de los países lati-noamericanos con menores coberturas deeducación superior, es, entonces, una prioridadaumentar el acceso a este nivel educativo. A lapar, se debe garantizar igualdad de oportunida-des para todas y todos.

Para ello, en primer lugar se debe lograr que elnivel socioeconómico no constituya un impedi-mento para ingresar ya sea a través de becas, ayu-das económicas, cuotas o créditos educativos.Esto, sin menoscabar la importancia de que ope-ren criterios meritocráticos. En relación a estoúltimo, debe implementarse un sistema de nivela-ción que permita dar tratamiento a las desigualda-des educativas existentes en los niveles inferiores.

Especial importancia habrá que prestar alcontrol de las diferentes ofertas formativasinvolucradas en el conjunto de institucionesque integran el campo de la educación superior-universitaria y no universitaria-, a fin de queesta diversidad no involucre desigualdades entérminos de calidad y por ello participe deuna lógica segmentadora y reproductivista deuna sociedad injusta.

También se deben atacar otras formas de discri-minación negativa -tanto en el acceso como enel proceso de formación- producto de considera-ciones de tipo religioso, cultural, étnico, políti-co-partidario, género, opción sexual, etc.

Es indispensable, para garantizar la calidad, sos-tener la máxima objetividad, imparcialidad y losmás altos estándares para evaluar y acreditar alas instituciones de educación superior, sus pro-gramas y carreras.

Asimismo, se vuelve imprescindible que laspersonas con más formación y más experienciainvestigativa y en docencia, accedan a unacarrera académica-investigativa.

Por otra parte, la investigación que se realiza enlas universidades debe transformarse en uno delos principales puntales de la transformación dela economía primario exportadora. Resulta indis-pensable ligar la investigación producida en lasuniversidades a los institutos públicos de investi-

gación a fin de crear sinergias que permitan apor-tar valor agregado a la industria nacional.

Dado el rezago que tiene el país en investigación,debe ser prioridad de la cooperación internacio-nal la transferencia tecnológica y de conocimien-tos que apunten a una satisfacción denecesidades básicas más eficiente y con calidadasí como a la consolidación de la industria nacio-nal. De la misma forma, toda inversión extranje-ra directa deberá ser portadora de tecnología y deconocimiento que puedan ser aprovechadoscomo parte de su desarrollo endógeno, sin estarsometido a condicionalidades y dependencias.

Dado que la biodiversidad es una de las princi-pales ventajas comparativas, es prioritario gene-rar información a partir de esta riqueza natural através de investigación y ciencias básicas y apli-cadas que puedan desarrollarse en armonía consu objeto.

En este marco, es fundamental contar con unbanco de gernoplasma, tejidos y ADN. De lamisma forma, la construcción de una “biópolis”implica investigar todo aquello ligado a la pro-ducción, transmisión y consumo de energíasalternativas limpias y eficientes.

De igual manera, deberá ser política pública lainversión en talentos humanos que estudien prio-ritariamente en áreas específicas ligadas a las nece-sidades de desarrollo del país, a través de becaspara estudios de postgrado en universidades de pri-mer nivel. Dentro del mismo campo, deben existirpolíticas concretas para evitar la fuga de cerebrosasí como acciones para repatriar a ecuatorianas yecuatorianos altamente formados. En esta línea, elpaís deberá fomentar programas de movilidadestudiantil principalmente de cuarto nivel, dedocentes e investigadores a nivel interregional einternacional en búsqueda de generar redes deintercambio y generación de conocimiento.

Finalmente, se debe garantizar la responsabili-dad indelegable estatal y del gobierno (y no elpapel subsidiario y desertor que ha tenido en lasúltimas décadas) en la elaboración de políticaspúblicas para el campo, so pena de profundizarlos gravosos procesos de privatización y mercan-tilización de la educación superior.

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6.6. Conectividad ytelecomunicaciones parala sociedad de la informacióny el conocimiento

La construcción de la Sociedad del Buen Vivirtiene implícito el tránsito hacia la Sociedad de laInformación y el Conocimiento pero consideran-do el uso de las TIC, no solo como medio paraincrementar la productividad del aparato produc-tivo sino como instrumento para generar igualdadde oportunidades, para fomentar la participaciónciudadana, para recrear la interculturalidad, paravalorar nuestra diversidad, para fortalecer nuestraidentidad plurinacional; en definitiva, para pro-fundizar en el goce de los derechos y promover lajusticia en todas sus dimensiones.

En consecuencia, la acción estatal en los pró-ximos años deberá concentrarse en tres aspec-tos fundamentales: conectividad, dotación dehardware y el uso de TIC para la RevoluciónEducativa. El énfasis en tales aspectos impli-cará el aparecimiento de externalidades posi-tivas relacionadas con el mejoramiento deservicios gubernamentales y la dinamizacióndel aparato productivo.

El Estado debe asegurar que la infraestructura paraconectividad y telecomunicaciones cubra todo elterritorio nacional de modo que las TIC estén alalcance de toda la sociedad de manera equitativa.Al mismo tiempo, la dotación de hardware a lapoblación es complemento a la conectividad yaspecto determinante para garantizar nivelesmayores de alistamiento39 digital; es decir, aumen-tar las capacidades generales para usar efectiva-mente las TIC. Para el efecto, se deben considerardos acciones estratégicas claves: facilitar el accesoa computadores a todos los estudiantes de nivelbásico y medio, así como, dotar de tecnología depunta a las Juntas Parroquiales Rurales y a lasescuelas para convertirlas en catalizadores de losesfuerzos de alistamiento digital al transformarseen telecentros a disposición de la comunidad.

La conectividad total y la disponibilidad dehardware ponen a disposición de la RevoluciónEducativa herramientas poderosas que posibili-tan trabajar a nivel de cobertura y de calidad;por ejemplo, las TIC permiten capacitar a dis-tancia e incorporar programas de apoyo y tuto-ría para disminuir la deserción escolar. Esprobable también, que las TIC posibiliten darsaltos enormes en relación a la calidad. En unprimer momento por la capacitación continuade los maestros y por suplir la falta de materialdidáctico-educativo en sectores remotos; en unsegundo momento, por la introducción y uso denuevos materiales educativos de calidad, desa-rrollados localmente para la trasmisión de sabe-res desde nuestra propia perspectiva histórica ycultural.

Por otro lado, se hace prioritaria una transfor-mación profunda del sistema de educaciónsuperior que posibilite la formación de profesio-nales y académicos para utilizar, explotar y pro-ducir las TIC evitando, así, el aparecimiento decuellos de botella que limiten la productividadsistémica40.

6.7. Cambio de la matriz energética

La matriz energética del Ecuador no hace sinoreafirmar la característica de nuestro país comoexportador de bienes primarios de bajo valoragregado e importador de bienes industrializa-dos. La contabilidad energética muestra que laproducción nacional, que constituye el 90% dela oferta energética total41, está concentrada enun 96% en petróleo crudo y gas natural, quedan-do las energías renovables (hidroelectricidad ybiomasa) relegadas a un 4%. En contrapartida, elsegundo componente de la oferta energética, lasimportaciones –que son el 10% restante de laoferta–, corresponden en más del 90% a deriva-dos de petróleo (GLP, diesel, nafta de alto octa-no y otros), además, dependiendo de lascircunstancias se importa electricidad y otrosproductos no energéticos (lubricantes, etc).

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39 Se refiere a la predisposición o disponibilidad para aprehender.40 Industrias con alto componente tecnológico pero con bajos índices de productividad (Katz, 2009:13)41 La oferta energética total fue de 235 millones de barriles equivalentes de petróleo.


El cambio de la matriz energética tiene varioscomponentes:

• Incrementar la participación de las ener-gías renovables. Para ello, los proyectoshidroeléctricos deben ejecutarse sin dila-ción y, adicionalmente, debe impulsarselos proyectos de utilización de otras ener-gías renovables: geotermia, biomasa, eóli-ca y solar.

• Las importaciones de derivados de petró-leo deben reducirse al mínimo posible, loque se puede lograr a través de la cons-trucción de la Refinería del Pacífico.

• Utilizar el crudo como un insumo en lanueva refinería permitirá cambiar el per-fil actual de exportación de crudo aexportaciones de derivados de petróleo,productos de valor agregado más alto.

• Al ser el sector de transporte el principalconsumidor de energía se vuelve impres-cindible volverlo más eficiente. El trans-porte además tiene serias implicacionesen las ciudades, en las cuales genera pro-blemas de embotellamientos y contami-nación ambiental.

• La reducción de pérdidas por transfor-mación de energía debe ser una tareapermanente; también las pérdidas endistribución son, a menudo, susceptiblesde ser reducidas con las adecuadas medi-das técnicas.

• Los programas para el uso eficiente de laenergía deben centrarse fundamentalmen-te en los sectores industrial y residencial. Elsector estatal debe ser ejemplo en el consu-mo energético eficiente y responsable.

• La ciudadanía debe generar concienciasobre la necesidad de ahorro energéticoconsistente con un consumo sustentable.

Desde la óptica de la planificación, el período2009-2013 es el más importante pues corres-ponde a la fase de implantación los cimientospara el desarrollo de los grandes proyectos nece-sarios para reorientar al sistema energéticonacional hacia un sistema eficaz, eficiente yamigable con el ambiente; este periodo es el derealización de estudios, análisis de factibilidad,evaluación de alternativas, ingeniería de deta-lle, definición del financiamiento, etc.

Adicionalmente, en el corto plazo, los proyec-tos orientados al cambio de la matriz energéti-ca que ya han comenzado deben continuardesarrollándose al igual que los proyectos depequeña envergadura que son factibles de eje-cutar. Por ejemplo, focos ahorradores; importa-ción de electrodomésticos energéticamenteeficientes; entre otros.

Finalmente, la soberanía integral contemplatambién la soberanía energética, por lo que esimportante desarrollar las capacidades producti-vas que nos permitan el autoabastecimientoenergético, en particular, de electricidad.

6.8. Inversión para el Buen Viviren el marco de unamacroeconomía sostenible

Esta estrategia tiene por objetivo general cons-truir tres condiciones fundamentales para elBuen Vivir. La primera es la sostenibilidad eco-nómica a través de la canalización del ahorro ala inversión productiva, pública y privada, demanera eficiente. La segunda es el desarrollo decapacidades humanas y oportunidades sociales,que hagan posible una organización económicamás equitativa y una convivencia social másjusta. La tercera es la acumulación de capitalproductivo necesario para cambiar el patrón deespecialización de la economía y el modo deacumulación.

A partir de la línea de política de la RevoluciónCiudadana y con la entrada en vigencia de lanueva Constitución, la inversión pública cobrarelevancia como variable instrumental de laintervención del Estado y se definirá en funciónde las necesidades para alcanzar el Buen Vivir.Las metas fiscales de resultado y endeudamien-to son las variables que deberán ajustarse a estasnecesidades, de manera que garanticen la soste-nibilidad macroeconómica.

Para la primera condición señalada, la reformade la seguridad social es un punto clave: per-mite destinar sus excedentes hacia actividadesseguras y rentables que impulsen la produc-ción y fortalezcan su sostenibilidad en el largo

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plazo. Este uso seguro y productivo del ahorrointerno será apalancado por la colocación delas rentas derivadas de recursos no renovablesen inversiones productivas de alto retornosocial y económico. De esta manera se buscaconstruir las condiciones necesarias paraalcanzar un balance ahorro-inversión produc-tivo, que destierre las prácticas especulativas yrentistas que distraían el ahorro nacionalhacia el extranjero, y así alcanzar un equili-brio macroeconómico con alta ocupación ygenerador de empleo.

Respecto a la segunda condición, se consiguepor un lado a través de inversión encaminada asatisfacer la dotación de bienes y servicios esen-ciales, dotación que permite mejorar y salva-guardar las capacidades de la sociedad en suconjunto y de las personas que la conforman.Ejemplos de ello son las inversiones en nutri-ción, atención primaria en salud, educaciónbásica entre otros. Por otra parte, las oportuni-dades sociales se consiguen a través de la crea-ción de las condiciones de acceso necesariaspara que las capacidades sociales e individualesse potencien en la práctica. Ejemplos de estoson las inversiones dirigidas a la generación deempleo, a impulsar el acceso a crédito, etc.

La tercera condición de la inversión pública tieneque ver con la necesidad de acumular capital demanera sistemática en los sectores productivosgeneradores de valor. Las inversiones que permi-ten este tipo de acumulación se pueden agruparen dos categorías: infraestructura de soporte a laproductividad sistémica (generación eléctrica,telecomunicaciones, petroquímica, software,electrónica/ hardware, plataformas de investiga-ción y desarrollo, entre otras) y especialización dela capacidad instalada (investigación en ciencia ytecnología, capacitación industrial especializada,transferencia de tecnología, entre otras).

6.9 Inclusión, protección socialsolidaria y garantía de derechos en el marco delEstado Constitucional deDerechos y Justicia

La construcción de mecanismos de previsióny seguridad ha sido un componente esencialdel desarrollo de todas las sociedades. Estosmecanismos han permitido la reproducciónde la vida a lo largo de la historia, constitu-yéndose en una demanda universal de lospueblos y reposan sobre una construccióncolectiva compleja alrededor del derechohumano fundamental: el derecho a la seguri-dad de una existencia digna.

No obstante, históricamente se verifica la exis-tencia de una ofensiva concertada de ciertosactores dominantes de la acumulación econó-mica para debilitar y prácticamente destruirestos mecanismos, generándose un estado deinseguridad casi absoluta de la existencia.

Las acciones públicas propuestas desde el Estadofueron asimismo funcionalizadas a favor de unaestrategia de acumulación concentradora yexcluyente, que recrea, por diversas vías unatendencia fuerte a la “inseguridad” de personasy colectividades que habían pensado poder ligarsu bienestar y su seguridad de existencia a losrendimientos de una acumulación globalizada42.(Peemans, 2002).

Mecanismos de inclusión, protecciónsocial y garantía de derechos a la luzdel nuevo pacto de convivencia, parael fortalecimiento de capacidadessociales y económicas

Considerarse socialmente asegurado se funda-menta en la garantía de derechos y conlleva una

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42 Son particularmente negativas aquellas políticas de privatización total o parcial de los servicios públicos (salud, educa-ción, energía, distribución del agua, a nombre de la eficacia, al riesgo de limitar el acceso a la población más pobre; apli-car medidas de flexibilización del trabajo precariza la situación laboral de los trabajadores, recomendar una política fiscalgenerosa con el capital, y más todavía, quedarse atado a una política económica ortodoxa generadora de inequidad y deinseguridad social.


práctica de inclusión y participación social quecomprende como acuerdo fundamental la deci-sión de una sociedad de vivir entre iguales, loque no implica homogeneidad en las formas devivir y pensar, sino una institucionalidad inclu-yente que garantiza a todos y a todas las mismasoportunidades de participar en los beneficios dela vida colectiva y de las decisiones que setoman respecto a cómo orientarlas43.

La constitución de estas bases materiales de lalibertad y la ciudadanía se identifican ahora conla distribución de las dinámicas de producción yno simplemente con la distribución de los frutosdel crecimiento: bajo el nuevo pacto, construirriqueza y tener derechos tiende a ser la mismacosa. Para lograrlo se propone:

• El fortalecimiento de una “economíasocial territorializada” de carácter solida-rio44. Se prestará especial atención a aque-llos emprendimientos que integren susobjetivos productivos al acceso a serviciosbásicos, alimentación, salud, educaciónde calidad, vivienda; al turismo sustenta-do en la diversidad cultural y ecológica; ya los planes de vivienda social de calidad.

• El reconocimiento y la retribución socialdel trabajo reproductivo, del trabajoinmaterial y de las diversas formas deautoproducción, desde la transformacióndel modo de organizar socialmente el tra-bajo (Coraggio, 2008). Para ello, resultanimprescindibles el salario digno y la posi-bilidad de ejercicio del derecho de asocia-ción libre. Pero sobretodo un proceso dereforma de la seguridad social que privile-gie el ejercicio del derecho de acceder aella de los trabajadores no contribuyentes:trabajo autónomo, trabajo doméstico noremunerado, trabajo de cuidado humano,

trabajo inmaterial, trabajo de autosusten-to en el campo.

• El diseño e implementación de políticassociales universales cuyos objetivos nosolamente se dirijan a reducir la pobre-za sino también a la garantía de dere-chos y el Buen Vivir. En tal sentido esprioritario:- ampliar los mecanismos de protección

social, a través de la ampliación de lacobertura de los programas de desarro-llo infantil, con modalidades integra-les en las áreas más pobres.

- implementar una reforma educativaorientada hacia el mejoramiento de lacalidad de la educación pública.

- satisfacer las necesidades de sanea-miento básico y vivienda social dignosy apropiados cultural y geográfica-mente, con conectividad, equipa-miento barrial y seguridad comunal.

La garantía de derechos como prioridad dela estrategia de acumulación y redistribuciónpara el Buen Vivir, en el marco del EstadoConstitucional de Derechos y Justicia

La Constitución es el instrumento por excelen-cia de la garantía de derechos, pues determina elcontenido de la ley, consagra garantías para suejercicio, y establece los límites al ejercicio de laautoridad y la estructura del poder; y es de direc-ta aplicación por cualquier persona, autoridad ojuez. Los derechos constitucionales son, a la vez,límites del poder y vínculos impuestos a la auto-ridad pública, pues son producto de reivindica-ciones históricas, anteriores y superiores alEstado, someten y limitan a todos los poderesincluso al constituyente para asegurar la maxi-mización de su ejercicio.

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43 CEPAL (2006) “Protección de cara al futuro, financiamiento y solidaridad”, Montevideo, Uruguay.44 En este sentido Coraggio propone: “Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto implica que el para-

digma de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras prácticas socioeconómicas. Yahemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio de mercado, particularmente con fuerzas globalesoperando, genera un desarrollo desigual, excluye, vulnerabiliza la vida humana, mercantiliza la política, fragmenta lascomunidades locales y las sociedades y produce desastres ecológicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no puede sermeramente integrar a ese mundo a los ahora excluidos” (Coraggio: 2008).

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La palabra “garantía” le otorga el contenido con-creto y operacional a los derechos, y debe serconsiderada como el aseguramiento que la socie-dad compromete en materia de procedimientos,marcos institucionales, jurídicos y financieros parael ejercicio y el pleno disfrute de los derechos.

Con ello se busca impulsar mecanismos deintervención estatal que contemplen tresdimensiones: una dimensión ética basada enlos principios universales de derechos huma-nos, una dimensión procesal, es decir un con-junto de mecanismos instituidos que facilitanel diálogo entre actores sociales y políticos ypermiten traducir los acuerdos logrados eninstrumentos normativos y, a su vez, traducirestos instrumentos en políticas, y, una dimen-sión de contenidos relativos a la protecciónsocial, que orientan acciones concretas en esecampo. En tal sentido, los desafíos son lossiguientes:

• Desarrollar los mecanismos de garantíasconstitucionales, en especial a través dela aplicación efectiva del carácter dejusticiabilidad de todos los derechos.Para ello se requiere fortalecer los pro-cesos de reforma de los sistemas de jus-ticia, sobre todo penal y laboral yampliar la aplicación de la justicia cons-titucional a través de la tramitaciónefectiva de acciones de protección porparte de juezas y jueces.

• Desde las instancias públicas es necesarioimplementar programas de difusión,información y formación a la ciudadaníapara asegurar que pueda exigir el ejerciciode sus derechos.

• Hace falta fortalecer la pluralidad jurídi-ca del nuevo Estado, a través del recono-cimiento de las normas, procedimientos ysoluciones a conflictos de las comunida-des indígenas.

• El enfoque garantista representa unaestrategia de operacionalización de losderechos y constituye, desde una lógicade inversión social, un elemento de prio-rización del presupuesto estatal y desdeun punto de vista de política pública dise-ñada participativamente, una forma deestablecer consensos nacionales.

6.10. Sostenibilidad, conservación,conocimiento del patrimonionatural y fomento del turismocomunitario

Desde el reconocimiento de los derechos a lanaturaleza, a partir de las múltiples cosmovisio-nes de las diferentes culturas y nacionalidades,la pregunta fundamental es ¿cómo vivir biencon justicia social y ambiental dentro de loslímites de la naturaleza?

El proyecto político actual, plantea una transi-ción del modelo extractivista, dependiente ydesordenado a nivel territorial, a un modelo deaprovechamiento moderado sostenible, utili-zando de manera inteligente los espacios dispo-nibles, asegurando la soberanía alimentaria,considerando el crecimiento poblacional, pro-tegiendo el ambiente, evaluando los riesgos poreventos naturales, para poder tomar medidas deprecaución y mitigación; democratizando la pla-nificación y la toma de decisiones a los ciudada-nos y ciudadanas. Desde esta perspectiva los ejesde trabajo fundamentales que tienen que serpotenciados durante estos primeros cuatro añosson los siguientes:

En primer lugar, considerar el patrimonio natu-ral en su conjunto, la conservación y un mane-jo efectivo y coherente de los espaciosnaturales, especialmente las áreas protegidas,valorando su altísima biodiversidad. Tambiénresulta imprescindible considerar la interven-ción humana, desde lo comunitario, lo privadoy lo público y su nivel de participación.

Un segundo eje de trabajo debe prevenir yenfrentar los niveles de contaminación tanto delos espacios terrestres, acuáticos y atmosféricos,de las zonas urbanas, rurales y marinas. Resultaineludible también proveer de saneamientobásico a toda la población.

Un tercer eje de trabajo busca incorporar unavisión de aprovechamiento económico, pero asu vez contemplar los niveles de corresponsabi-lidad con los efectos ambientales macro, comoel calentamiento global. Bajo esta perspectivaresulta imperioso que las políticas públicas

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actúen para mitigar los efectos ambientales y dela misma manera, responder con alternativasnuevas o incorporarse a las existentes, un ejem-plo es la iniciativa Yasuní – ITT.

Un cuarto eje es el agua considerada como underecho y un patrimonio nacional. Resulta unaobligación para el Estado y la población mante-ner el ciclo vital del agua, la calidad y la canti-dad de la misma; distribuirla equitativamentepriorizando el consumo humano, aprovecharlacon responsabilidad, y garantizar la calidadambiental de la misma.

El quinto eje lo constituye el impulso al turismode naturaleza y especialmente comunitario,como una actividad alternativa que permiteaprovechar el valor paisajístico de la naturaleza,generando oportunidades educativas, lúdicas,además de trabajo y redistribución de la riqueza.

6.11. Desarrollo y ordenamientoterritorial, desconcentracióny descentralización

El término territorio implica, en algunos casos, lareferencia a una división político administrativa,pero puede incluir otras unidades tales comocuencas hidrográficas, espacios económicos oáreas de influencia de un pueblo o nacionalidadcon un conjunto de relaciones interculturalesespecíficas. A su vez, el término región puede serutilizado con múltiples acepciones: desde lahomogeneidad de una de las variables de análisis,desde la polarización funcional de una actividadeconómica o de un núcleo urbano, desde sus cua-lidades de gestión administrativa así como desdeuna dimensión política. En el caso de Ecuador seidentifican tres tipos: las regiones geográficas, laszonas de planificación que corresponden a ins-tancias de coordinación del Ejecutivo y las regio-nes autonómicas como un nivel de gobierno enconstrucción de acuerdo a lo estipulado por laConstitución.

Esta estrategia propone mecanismos para logrartransformar el territorio ecuatoriano así comopara impulsar una re-distribución de la riquezaentre los territorios. Incluye lineamientos depolítica pública para la gestión y planificacióndel territorio ecuatoriano con el objeto de coor-dinar acciones entre niveles de gobierno a fin depropiciar la complementariedad y la sinergia.

El impulso a una estructura territorialnacional policéntrica, articulada ycomplementaria

Los territorios deben ser entendidos con funcionesespecíficas y articularse de una manera comple-mentaria que promueva la igualdad de oportunida-des, asegurando el acceso equitativo a serviciosbásicos, salud, educación, nutrición, hábitat dignoy a los recursos productivos. Ello requiere promoverasociaciones entre diversos espacios geográficos delpaís y particularmente impulsar la conformaciónde sistemas estructurados en red que favorezcan eldesarrollo endógeno del país. Ello implica rebasarconcepciones planas que propugnan la competen-cia y no la complementariedad, que pretendenhablar de territorios ganadores sin comprender queno debería haber territorios perdedores.

El enfoque territorial se entrelaza con los doceobjetivos para el Buen Vivir. Lo hace a través dediferentes medios entre los cuales se cuenta elpropiciar y fortalecer una estructura nacionalpolicéntrica, articulada y complementaria deasentamientos humanos, para avanzar hacia laintegración entre niveles dentro del sistemaurbano con la correspondiente jerarquizaciónen la prestación de servicios públicos, así comopara mejorar y hacer eficientes la infraestructu-ra de movilidad, conectividad y energía. Unelemento transversal dentro de la estrategiaterritorial constituye el impulso a la producción,la productividad sistémica45, la investigación, lainnovación, la ciencia y la tecnología en con-cordancia con las capacidades, vocaciones ypotencialidades propias de cada territorio.

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45 Es importante remarcar la importancia de priorizar la generación de empleo y riqueza por sobre la acumulación quebusca básicamente la rentabilidad financiera y la explotación de los recursos naturales.

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El análisis de los territorios debe contemplar ycomplementarse desde el análisis de los diversosactores que interactúan en su conformación, losmecanismos de construcción de tejido social ysentidos de pertenencia producto de procesoshistóricos y culturales que reconocen una socie-dad diversa, plurinacional e intercultural.

Adicionalmente, la perspectiva territorial abordatanto la apertura externa como la apertura inter-na: sitúa al Ecuador en el contexto internacionalcon una visión estratégica y soberana para suinserción en el mundo; y avanza hacia la consoli-dación de un modelo de gestión descentralizado ydesconcentrado, con base en la planificación arti-culada y la gestión participativa del territorio.

El Buen Vivir rural46

Uno de los elementos centrales de la agendagubernamental para los próximos años constitu-ye el Buen Vivir en los territorios rurales. Elloimplica pasar de una visión que hacía énfasisexclusivamente en la dimensión sectorial agrí-cola de lo rural, a una integral y de economíapolítica del mundo rural, que considere desde la

garantía de derechos, los vínculos entre agricul-tura, manufactura y servicios y la diversidad delas estrategias de empleo y generación de ingre-sos de las familias rurales.

Avanzar hacia el Buen Vivir rural requiere ade-más la movilización de los recursos y activos quetienen dichas poblaciones (naturales, físicos,financieros, humanos, sociales y culturales-iden-titarios) así como impulsar la democratizacióndel acceso a los medios de producción (agua, tie-rra, capital, conocimiento) y la generación decondiciones que permitan incidir sobre las fallasde mercado a través de la provisión de infraes-tructura de apoyo, educación, salud, tomando encuenta la cultura e interculturalidad, la ciencia ytecnología, la recuperación de conocimientos ysaberes ancestrales, el impulso a las dinámicas deasociatividad, entre otros.

El enfoque territorial del Buen Vivir rural no esexcluyente de las políticas sectoriales agropecua-rias pero las complementa desde una perspectivamás amplia. Así un tema sustantivo dentro de estaperspectiva es el reconocimiento de la población

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Figura 6.1: Objetivos del Plan Nacional, transversalización con la Estrategia Territorial Nacional

Fuente: SENPLADES, 2009.


46 Esta sección se encuentra basada en: Chiriboga, Manuel (2008). Diseño de las políticas nacionales de desarrollo rural terri-torial, MIES-PRODER, Quito; Hidalgo, Francisco (2009), Apuntes para la formulación de políticas públicas en materiade soberanía alimentaria, SENPLADES, Quito; SENPLADES (2009). Estrategia para el Buen Vivir rural, Quito.


rural tanto en cuanto a su composición étnica-cul-tural como la feminización de la pobreza.

A su vez, el Buen Vivir rural requiere de una con-cepción ampliada del espacio rural, incluyendo alas poblaciones dispersas, pero también a los pue-blos y ciudades pequeñas y medianas cuya econo-mía y forma de vida están íntimamente asociadasa los recursos naturales y a la agricultura.

A ello se suma la necesidad de evaluar los condi-cionamientos que imponen los recursos naturalesa las actividades económicas y de incorporar unaperspectiva de sostenibilidad ecosistémica a lasactividades productivas rurales.

Adicionalmente, desde los territorios rurales segeneran las condiciones de base para la soberaníaalimentaria. La Soberanía alimentaria implicarecuperar el rol de la sociedad para decidir quéproducir, cómo producir, dónde producir, paraquién producir, con énfasis en fortalecer a las ylos pequeños campesinos que, en el caso delEcuador, son quienes producen los alimentos dela canasta básica. En función de ello apoyar losesfuerzos por lograr una producción de alimentossuficiente, saludable, sustentable y sistemas decomercialización justos y equitativos.

La consolidación de la planificación deldesarrollo y el ordenamiento territorialLa Estrategia Territorial Nacional se encuentraa su vez expresada y retroalimentada desde losprocesos de planificación territorial. Así, seplantean diversos instrumentos de planificaciónque incluyen a las agendas zonales y los planesde desarrollo y ordenamiento territorial porniveles de gobierno.

Las agendas son instrumentos de coordinación dela gestión pública que avanzan en la identifica-ción de las cualidades y potencialidades de las dis-tintas zonas de planificación y la territorializaciónde las políticas y la inversión pública, a fin deimpulsar acuerdos básicos para el desarrollo y elordenamiento territoriales y la caracterización delos proyectos estratégicos para cada región. Eneste nivel de planificación el énfasis se centra en:el impulso a las dinámicas productivas, la gestiónambiental con énfasis en áreas protegidas y ges-tión de cuencas hidrográficas; servicios públicos

para propiciar la garantía de derechos en particu-lar aquellos relacionados con salud, educación,nutrición, vivienda; la identificación de inversio-nes en infraestructura que propicie la integracióny la cohesión territorial, y la planificación de losmega-proyectos de impacto nacional.

La Constitución hace énfasis en que todos losniveles de gobierno formulen su respectiva pla-nificación del desarrollo y ordenamiento territo-rial y el artículo 293 señala que los presupuestosde los gobiernos autónomos descentralizados seajustarán a la planificación local en el marco delPlan Nacional de Desarrollo. Ello requiere deuna armonización que permita la efectiva inte-rrelación y complementariedad en las interven-ciones públicas. La planificación territorialrequiere avanzar en la generación de capacida-des de análisis territorial, en el mejoramiento deinformación estadística y cartográfica oportuna,así como también en mecanismos de apropia-ción, exigibilidad y control ciudadanos.

La descentralización, la desconcentracióny el fortalecimiento de las capacidades degestión, coordinación en los territorios

La descentralización y la desconcentracióncorresponden a mecanismos de redistribucióndel poder y democratización de la sociedad quedeben estar fundamentados en un nuevo mode-lo de Estado cimentado en la recuperación de sucapacidad de rectoría, regulación, coordinacióny redistribución, dentro de un proceso de racio-nalización de la administración pública conclara división de competencias.

El Estado adopta un nuevo régimen de organi-zación territorial que pasa de un modelo dedescentralización voluntario “a la carta”, auno obligatorio, progresivo y con competen-cias delimitadas por la Constitución y la ley.Además, se contempla la creación de unnuevo nivel intermedio de gobierno, laregión, cuya principal función es actuar como“bisagra” en términos de planificación entre elnivel nacional y los niveles locales; y, por últi-mo, se prevé una asignación de recursos a losgobiernos autónomos descentralizados quegenere equidad territorial y que premie elesfuerzo fiscal y el cumplimiento de las metasde este Plan.

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Complementaria a este proceso es la puesta enmarcha de un modelo de gestión estatal descon-centrado. El reordenamiento zonal del Ejecutivobusca racionalizar la prestación de serviciospúblicos evitando duplicidades, deficienciasadministrativas o ausencia de Estado, común-mente generadas por la poca claridad en ladeterminación de competencias que cada nivelde gobierno debe asumir. En este contexto, eldesafío consiste en reducir el déficit de desarro-llo institucional en los territorios, así como enaplicar mecanismos de coordinación interinsti-tucional entre agencias centrales (sectoriales) ysus delegaciones desconcentradas.

Avanzar hacia una efectiva descentralización y des-concentración implica también fomentar la parti-cipación ciudadana, la generación de espacios deencuentro entre los diversos actores, para que com-partan visiones, estrategias y objetivos, con la fina-lidad de democratizar las relaciones entre el estadoy la sociedad en todos los niveles de gobierno.

6.12. Poder ciudadano yprotagonismo social

Si el (neo) liberalismo coloca al mercado en elcentro de la regulación social y el denominadosocialismo real colocó al Estado en ese lugar, elnuevo socialismo democrático debe construirsedesde las orientaciones y las necesidades de laciudadanía. Esta debe tener el más alto protago-nismo en las deliberaciones colectivas que fijanlos criterios que orientan la producción, circula-ción y distribución de la riqueza social y quegeneran las normas que rigen la vida de lacomunidad política.

Con el establecimiento del Poder Ciudadano enla Constitución 2008 la participación quedaconsagrada, a la vez, como parte de los derechosde ciudadanía y como un nuevo principio deacción estatal y de gestión pública en todos losniveles de gobierno. El texto constitucional per-fila, de este modo, los grandes lineamientos de

la estrategia para promover e incentivar la par-ticipación ciudadana.

Si el dinamismo de la sociedad civil depende, engran medida, de las iniciativas autónomas queemprendan los propios ciudadanos y las organi-zaciones sociales, es deber del poder públicocrear las condiciones institucionales y materialesadecuadas para que tales dinámicas puedan inci-dir efectivamente en la orientación de los proce-sos gubernativos. El despliegue del poderciudadano requiere, entonces, de un rol proacti-vo del Estado en lo que concierne a:

• la distribución y redistribución igualitariade la riqueza social: las capacidades departicipación y deliberación están condi-cionadas, en gran medida, por el accesopleno a servicios de salud, educativos,culturales, tecnológicos, informacionales,etc., de calidad.

• la transformación de la institucionalidady los procedimientos de gestión públicaen la perspectiva de volver al Estado másdemocrático, susceptible de permanenteescrutinio y control popular.

• la promoción de los derechos de participa-ción y la puesta en marcha, junto con lasociedad civil, de procesos de formación ycomunicación que amplíen las competen-cias que la ciudadanía y las organizacionessociales requieren para interpelar e inte-ractuar con las instituciones públicas.

Ante un escenario en que la sociedad civilecuatoriana parece haber agotado parte de susenergías participativas47, este rol proactivo delEstado en la promoción de la participaciónsocial aparece como una tarea ineludible. Ellodebe darse en el marco del respeto irrestricto alos principios de pluralismo, autonomía y auto-determinación de la sociedad civil. Dicho res-peto depende, a su vez, de fijar con claridad loscriterios y las condiciones -espacios, procedi-mientos, contenidos, fines- en que van a desen-volverse las interacciones entre sociedad yEstado. La Constitución establece una multi-plicidad de instancias y mecanismos para cana-lizar tal interacción.

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47 Ecuador aparece como el país en que más personas (52%) señalan no haber participado nunca en ningún tipo de organiza-ción ni política, ni social. Igual sucede con lo relativo a la participación en protestas o “manifestaciones autorizadas”: apenasun 5 por ciento de los ecuatorianos afirma haber tomado parte en este tipo de espacio participativo –el más bajo de la región.Dicho porcentaje se extiende a 9 por ciento cuando se pregunta si han “participado en cualquier tipo de protesta en los últi-mos 5 años”. Al observar la participación ciudadana en los gobiernos locales –tal vez la escala más apta para el desenvolvi-miento y el análisis de la participación social - la tendencia se repite: en los últimos siete años, la participación en el gobiernolocal decayó aproximadamente en un 47 por ciento: del 10.8 en el 2001, al 5,7 en el 2008. (Latinobarómetro, 2008).


Los procesos de exclusión en el Ecuador tienenraíces histórico-culturales que, en las tres últi-mas décadas, se agudizaron, transformaron yemergieron en formas más complejas y profun-das, debido a cambios generados por la globali-zación, al aparecimiento de nuevos modelosproductivos y de organización laboral, nuevosmodelos familiares y situaciones sociales inusi-tadas como consecuencia de la acentuación dela movilidad humana. Las formas y condicionesde exclusión, expresadas en la estructura social,han impedido el ejercicio pleno de la ciudada-nía a personas y grupos específicos.

Las respuestas públicas expresadas en mecanis-mos de protección social de corte asistencial, olas acciones paliativas, son limitadas e insufi-cientes, en especial, cuando tienen un carácterhomogeneizador y no incorporan enfoquesinterculturales.

El nuevo modelo de Buen Vivir implica un repar-to orgánico de la riqueza del país, en términos deinfraestructura, bienes y servicios, consideradosnecesarios e indispensables para la ampliación delas capacidades y libertades humanas y para elfuncionamiento eficaz de la economía. El Estadoreconoce y garantiza el carácter indivisible delsistema de derechos del Buen Vivir y, sobre todo,asegura su concreción institucional y pública.

Por ello, este objetivo propone la aplicaciónde políticas integrales, capaces de abordar lacomplejidad de la exclusión y de promover

nuevas lógicas de cohesión y redistribución, enel marco del reconocimiento de la diversidad.Los mecanismos de inclusión, protección sociale integración territorial de este nuevo modelo,identifican y valoran a todas las personas, enespecial a los grupos de atención prioritaria yreconocen la diversidad de comunidades, pue-blos y nacionalidades.

El ejercicio de los derechos, con énfasis ensalud, educación, seguridad social, alimenta-ción, agua y vivienda, implica que todas y todosestén incluidos e integrados en las dinámicassociales, mediante el acceso equitativo a bienesmateriales, sociales y culturales. Esto últimoimplica poner freno, mediante la acción delEstado, a las desigualdades económicas, en laperspectiva de contribuir a la democratizaciónde los medios de producción y avanzar hacia laconstrucción de una sociedad dispuesta a hacerrealidad el Buen Vivir.

Políticas1.1. Garantizar los derechos del Buen Vivir

para la superación de todas las desigual-dades (en especial salud, educación, ali-mentación, agua y vivienda).

1.2 Impulsar la protección social integral yseguridad social solidaria de la poblacióncon calidad y eficiencia a lo largo de lavida con principios de igualdad, justicia,dignidad, interculturalidad.

1.3. Promover la inclusión social y económicacon enfoque de género, intercultural e

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7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir

Objetivo 1:Auspiciar la igualdad, cohesión e integración socialy territorial en la diversidad


intergeneracional para generar condicio-nes de equidad.

1.4. Democratizar los medios de producciónpara generar condiciones y oportunidadesequitativas.

1.5. Asegurar la redistribución solidaria yequitativa de la riqueza.

1.6. Reconocer y respetar las diversidadessocioculturales y erradicar toda forma dediscriminación, sea ésta por motivos degénero, de opción sexual, étnico-cultura-les, políticos, económicos, religiosos, deorigen, migratorios, geográficos, etáreos,de condición socioeconómica, condiciónde discapacidad u otros.

1.7. Proteger y promover los derechos de las ylos ecuatorianos en el exterior y de las ylos extranjeros en el Ecuador y de susdiversas formas de familia.

1.8. Impulsar el Buen Vivir rural.1.9. Promover el ordenamiento territorial

integral, equilibrado, equitativo y susten-table que favorezca la formación de unaestructura nacional policéntrica.

1.10. Asegurar el desarrollo infantil integralpara el ejercicio pleno de derechos.

Metas1.1.1 Aumentar a 71% el porcentaje de hoga-

res cuya vivienda es propia al 2013.1.1.2 Alcanzar el 98% de matrícula en educa-

ción básica al 2013.1.1.3 Incrementar a 66.5% la matrícula de ado-

lescentes en bachillerato para el 2013.1.1.4 Aumentar a 8 la calificación de la pobla-

ción con respecto a su satisfacción con lavida al 2013.

1.1.5 Revertir la desigualdad económica, almenos a niveles de 1995 al 2013.

1.2.1 Alcanzar el 40% de personas con segurosocial al 2013.

1.3.1 Alcanzar el 40% en la tasa de ocupaciónplena en personas con discapacidad al2013.

1.4.1 Reducir en un 22% el nivel de concen-tración de la tierra al 2013.

1.4.2 Reducir en 10% la concentración delacceso al crédito al 2013.

1.5.1 Aumentar al 15% la presión tributaria al2013.

1.5.2 Alcanzar al menos una participación del50% de los impuestos directos en el totalde impuestos al 2013.

1.5.3 Aumentar en un 10% la progresividaddel IVA y del Impuesto a la Renta dePersonas Naturales al 2013.

1.5.4 Aumentar en un 10% el efecto redistri-butivo del IVA y del Impuesto a la Rentade Personas Naturales al 2013.

1.8.1 Duplicar la participación de la agricultu-ra familiar campesina en las exportacio-nes agrícolas al 2013.

1.8.2 Reducir la brecha de intermediación en20%, al 2013.

1.10.1 Alcanzar el 75% de niños y niñas que par-ticipan en servicios de desarrollo infantilal 2013.

1.10.2 Reducir a la cuarta parte el porcentaje deniños y niñas que trabajan y no estudianal 2013.

1.10.3 Aumentar a 4 meses la duración promediode lactancia materna exclusiva al 2013.

1.10.4 Erradicar la mendicidad infantil al 2013.

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Objetivo 2:Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía

El desarrollo de capacidades y potencialidades ciu-dadanas requiere de acciones armónicas e integra-les en cada ámbito. Mediante la atención adecuaday oportuna de la salud, se garantiza la disponibili-dad de la máxima energía vital; una educación decalidad favorece la adquisición de saberes para lavida y fortalece la capacidad de logros individualesy sociales; a través de la cultura, se define el siste-ma de creencias y valores que configura las identi-

dades colectivas y los horizontes sociales; el depor-te constituye un soporte importante de la socializa-ción, en el marco de la educación, la salud ytambién de la acción individual y colectiva.

La acumulación de energía vital requiere unavisión preventiva de la salud, en la que un ele-mento básico es la adecuada nutrición, en parti-cular, desde la gestación hasta los cinco


primeros años. La actividad física y el deporteson elementos dinamizadores de las capacidadesy potencialidades de las personas y contribuyena la salud integral: física y psicológica.

La educación, entendida como formación ycapacitación en distintos niveles y ciclos, esindispensable para fortalecer y diversificar lascapacidades y potencialidades individuales ysociales, y promover una ciudadanía participati-va y crítica. Es uno de los medios más apropia-dos para facilitar la consolidación de regímenesdemocráticos que contribuyan la erradicaciónde las desigualdades económicas, políticas,sociales y culturales.

Desde una perspectiva estratégica, el desarrollode conocimientos con alto valor agregado esesencial, así como la investigación e innovacióntécnica y tecnológica. La combinación de lossaberes ancestrales con la tecnología de puntapuede generar la reconversión del régimen dedesarrollo, apoyada en el bioconocimiento. Amediano plazo, se espera que la producciónlocal y exportable se sustente en el desarrollo dela ciencia, la tecnología y la innovación, sobrela base de la biodiversidad.

En el ámbito rural, el acceso y conocimiento denuevas tecnologías de comunicación e informa-ción juega un papel central para disminuir los cos-tos de transacción. La educación es un área clavepara reducir la brecha digital que profundiza desi-gualdades. La educación superior es un poderosoagente de potenciación de las capacidades ciuda-danas, cuando genera contextos apropiados parael desarrollo de “libertades positivas”, con énfasisen la investigación científica y el desarrollo tec-nológico, de manera que incida en la reconver-sión del régimen actual de desarrollo.

Políticas2.1. Asegurar una alimentación sana, nutriti-

va, natural y con productos del mediopara disminuir drásticamente las defi-ciencias nutricionales.

2.2. Mejorar progresivamente la calidad dela educación, con un enfoque de dere-chos, de género, intercultural e inclusi-va, para fortalecer la unidad en ladiversidad e impulsar la permanencia en

el sistema educativo y la culminaciónde los estudios.

2.3. Fortalecer la educación interculturalbilingüe y la interculturalización de laeducación.

2.4. Generar procesos de capacitación y forma-ción continua para la vida, con enfoque degénero, generacional e intercultural arti-culados a los objetivos del Buen Vivir.

2.5. Fortalecer la educación superior convisión científica y humanista, articuladaa los objetivos para el Buen Vivir.

2.6. Promover la investigación y el conoci-miento científico, la revalorización deconocimientos y saberes ancestrales, y lainnovación tecnológica.

2.7. Promover el acceso a la información y alas nuevas tecnologías de la información ycomunicación para incorporar a la pobla-ción a la sociedad de la información y for-talecer el ejercicio de la ciudadanía.

2.8. Promover el deporte y las actividades físicascomo un medio para fortalecer las capaci-dades y potencialidades de la población.

Metas 2.1.1 Reducir en un 45% la desnutrición cróni-

ca al 2013.2.1.2 Garantizar un consumo kilocalórico dia-

rio de proteínas mínimo de 260 Kcal. /díaal 2013.

2.1.3 Disminuir al 3,9% el bajo peso al naceren niños y niñas al 2013.

2.2.1 Al menos el 30% de los estudiantes de7mo y 10mo de educación básica queobtienen una calificación de “buena” y nomenos de un 8% nota de “muy buena” enciencias sociales al 2013.

2.2.2 Al menos el 20% de los alumnos de 4to,7mo, 10mo año de Educación Básica, y3er año de bachillerato alcancen unanota de “buena” y que mínimo un 8% de“muy buena” en Matemáticas al 2013.

2.2.3 Al menos 15% de los estudiantes de 4to,7mo y 10mo de educación básica y 3eraño de bachillerato obtienen una califica-ción de “muy buena” en Lenguaje al 2013.

2.2.4 Al menos 10% más de estudiantes de7mo y 10mo de educación básica obtie-nen una calificación de “muy buena” enCiencias Naturales al 2013.

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2.2.5 Al menos el 46% de las y los docentesobtienen una calificación de “muy buena”en la Evaluación Interna al 2013.

2.2.6 Al menos el 60% de las y los docentesobtiene una calificación de “buena” en laevaluación de conocimientos específicos.

2.2.7 Reducir al 10% el analfabetismo funcio-nal para el 2013.

2.5.1 Aumentar 969 investigadores dedicados aI+D+i al 2013.

2.5.2 Alcanzar el promedio de América Latinaen la tasa de matrícula en educaciónsuperior al 2013.

2.5.3 Llegar a 1500 becas de cuarto nivel en el2013.

2.6.1 Aumentar en 75% los artículos publica-dos en revistas indexadas al 2013.

2.6.2 Alcanzar el 0.44% de gasto en I+D+icomo porcentaje del PIB al 2013.

2.7.1 Alcanzar el 55% los establecimientoseducativos rurales con acceso a Internet yel 100% de los urbanos al 2013.

2.7.2 Triplicar el porcentaje de hogares conacceso a Internet al 2013.

2.7.3 Alcanzar el 50% de hogares con acceso ateléfono fijo al 2013.

2.8.1 Alcanzar 45 participantes en las olimpia-das al 2012.

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Objetivo 3:Mejorar la calidad de vida de la población

La calidad de vida alude directamente al BuenVivir en todas las facetas de las personas, pues sevincula con la creación de condiciones parasatisfacer sus necesidades materiales, psicológi-cas, sociales y ecológicas.

Este concepto integra factores asociados con elbienestar, la felicidad y la satisfacción indivi-dual y colectiva, que dependen de relacionessociales y económicas solidarias, sustentables yrespetuosas de los derechos de las personas y dela naturaleza, en el contexto de las culturas y delsistema de valores en los que dichas personasviven, y en relación con sus expectativas, nor-mas y demandas.

Este objetivo propone acciones públicas, con unenfoque intersectorial y de derechos, que seconcretan a través de sistemas de protección yprestación de servicios integrales e integrados.En estos sistemas, los aspectos sociales, econó-micos, ambientales y culturales se articulan conénfasis en los grupos de atención prioritaria, lospueblos y nacionalidades.

El mejoramiento de la calidad de vida es un pro-ceso multidimensional y complejo, determinadopor aspectos decisivos relacionados con la cali-dad ambiental, los derechos a la salud, educa-ción, alimentación, vivienda, ocio, recreación ydeporte, participación social y política, trabajo,seguridad social, relaciones personales y familia-

res. Las condiciones de los entornos en los que sedesarrollan el trabajo, la convivencia, el estudioy el descanso, y la calidad de los servicios e insti-tuciones públicas, tienen incidencia directa en lacalidad de vida, entendida como la justa y equi-tativa redistribución de la riqueza social.

Políticas3.1. Promover prácticas de vida saludable en

la población.3.2. Fortalecer la prevención, el control y la

vigilancia de la enfermedad, y el desarro-llo de capacidades para describir, preveniry controlar la morbilidad.

3.3. Garantizar la atención integral de saludpor ciclos de vida, oportuna y sin costopara las y los usuarios, con calidad, cali-dez y equidad.

3.4. Brindar atención integral a las mujeres ya los grupos de atención prioritaria, conenfoque de género, generacional, fami-liar, comunitario e intercultural.

3.5. Reconocer, respetar y promover las prác-ticas de medicina ancestral y alternativay el uso de sus conocimientos, medica-mentos e instrumentos.

3.6. Garantizar vivienda y hábitat dignos,seguros y saludables, con equidad, susten-tabilidad y eficiencia.

3.7. Propiciar condiciones de seguridad huma-na y confianza mutua entre las personasen los diversos entornos.


Metas3.1.1 Triplicar el porcentaje de la población

que realiza actividad física más de 3.5horas a la semana al 2013.

3.1.2 Reducir al 5% la obesidad en escolares al2013.

3.2.1 Reducir la incidencia de paludismo en un40% al 2013.

3.2.2 Disminuir a 4 la razón de letalidad deldengue hemorrágico al 2013.

3.2.3 Reducir en un 25% la tasa de mortalidadpor SIDA al 2013.

3.2.4 Reducir a 2 por 100.000 la tasa de morta-lidad por tuberculosis al 2013.

3.2.5 Reducir a la tercera parte la tasa de mor-talidad por enfermedades causadas pormala calidad del agua al 2013.

3.2.6 Reducir en un 18% la tasa de mortalidadpor neumonía o influenza al 2013.

3.3.1 Aumentar al 70% la cobertura de partoinstitucional público al 2013.

3.3.2 Aumentar a 7 la calificación del funcio-namiento de los servicios de Salud

Pública al 2013.3.4.1 Reducir en 25% el embarazo adolescente

al 2013.3.4.2 Disminuir en 35% la mortalidad materna

al 2013.3.4.3 Reducir en un 35% la mortalidad neona-

tal precoz al 2013.3.6.1 Disminuir en un 33% el porcentaje de

hogares que viven en hacinamiento al2013.

3.6.2 Alcanzar el 80% de las viviendas conacceso a servicios de saneamiento al 2013.

3.6.3 Disminuir a 35% el porcentaje de hogaresque habitan en viviendas con caracterís-ticas físicas inadecuadas al 2013.

3.6.4 Disminuir a 60% el porcentaje de viviendascon déficit habitacional cualitativo al 2013.

3.7.1 Revertir la tendencia creciente de losdelitos hasta alcanzar el 23% al 2013.

3.7.2 Aumentar a 7 la calidad del servicio dela Policía Nacional según los usuariosal 2013.

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48 Los derechos de la naturaleza son abordados en el Título II, Capítulo VII, de la Constitución en tanto que en el TítuloVII, Capítulo II se incluyen aspectos relativos a Biodiversidad y Recursos Naturales como parte del Régimen del BuenVivir. (N. del E.).

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Objetivo 4:Garantizar los derechos de la naturaleza y promoverun ambiente sano y sustentable

Los elementos de la naturaleza eran vistos única-mente como recursos supeditados a la explotaciónhumana y por consiguiente, eran valorados desdeel punto de vista estrictamente económico. LaCarta Magna da un giro radical en este ámbito,por lo que se entenderá el concepto de garantía dederechos de la naturaleza señalado en este objeti-vo en el marco del Capítulo II, Título VII, delRégimen del Buen Vivir de la Constitución48.

Comprometido con el Buen Vivir de la población,el Estado asume sus responsabilidades con la natu-raleza. Asimismo, desde el principio de correspon-sabilidad social, las personas, comunidades,pueblos y nacionalidades, los diversos sectores pri-vados, sociales comunitarios y la población engeneral deben cuidar y proteger la naturaleza.

La responsabilidad de tratar el agua y la biodiver-sidad como patrimonios estratégicos es un desafíopara las políticas públicas del país. De ella se deri-van retos, como lograr cambios significativos enlas instituciones que dirigen la política, la regula-ción y el control ambiental. Obliga, además, aimpulsar la desconcentración efectiva en losterritorios y articularla a la gestión de la nuevaestructura estatal, bajo el principio de reconoci-miento de la diversidad poblacional, cultural yambiental, y sin olvidar que el Ecuador formaparte de una comunidad mundial.

Para ello, es indispensable que los cambios plan-teados estén acompañados de transformacionesen los enfoques productivos y de consumo, a finde prevenir, controlar y mitigar la contaminación


ambiental y, de ese modo, permitir al país enfren-tar, estratégicamente, el calentamiento global.

Políticas4.1. Conservar y manejar sustentablemente el

patrimonio natural y su biodiversidadterrestre y marina, considerada como sec-tor estratégico.

4.2. Manejar el patrimonio hídrico con unenfoque integral e integrado por cuencahidrográfica, de aprovechamiento estra-tégico del Estado y de valoración socio-cultural y ambiental.

4.3. Diversificar la matriz energética nacio-nal, promoviendo la eficiencia y unamayor participación de energías renova-bles sostenibles.

4.4. Prevenir, controlar y mitigar la contami-nación ambiental como aporte para elmejoramiento de la calidad de vida.

4.5. Fomentar la adaptación y mitigación a lavariabilidad climática con énfasis en elproceso de cambio climático.

4.6. Reducir la vulnerabilidad social yambiental ante los efectos producidos porprocesos naturales y antrópicos generado-res de riesgos.

4.7. Incorporar el enfoque ambiental en losprocesos sociales, económicos y cultura-les dentro de la gestión pública.

Metas 4.1.1 Incrementar en 5 puntos porcentuales el

área de territorio bajo conservación omanejo ambiental al 2013.

4.1.2 Incluir 2.521 km2 de superficie de áreamarino - costera continental bajo conser-vación o manejo ambiental al 2013.

4.1.3 Reducir en un 30% la tasa de deforesta-ción al 2013.

4.2.1 Reducir a 0,0001 mg/l la presencia demercurio en la actividad minera al 2013.

4.3.1 Aumentar en 1.091 MW la capacidadinstalada al 2013 y 487 MW más al2014.

4.3.2 Disminuir la huella ecológica de talmanera que no sobrepase la biocapacidaddel Ecuador al 2013.

4.3.3. Alcanzar el 6% de participación de ener-gías alternativas en el total de la capaci-dad instalada al 2013.

4.3.4 Alcanzar el 97% las viviendas con servi-cio eléctrico al 2013.

4.3.5 Alcanzar el 98% las viviendas en zonaurbana con servicio eléctrico al 2013.

4.3.6 Alcanzar el 96% las viviendas zona ruralcon servicio eléctrico al 2013.

4.4.1 Mantener las concentraciones promedioanuales de contaminantes de aire bajo losestándares permisibles al 2013.

4.4.2 Remediar el 60% de los pasivos ambien-tales al 2013.

4.4.3 Reducir en 40% la cantidad de PBC al2013.

4.4.4 Reducir en 60% la cantidad de plaguici-das (COPS) al 2013.

4.5.1 Reducir al 23% el nivel de amenaza altodel índice de vulnerabilidad de ecosiste-mas a cambio climático, y al 69% el nivelde amenaza medio para al 2013.

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Objetivo 5:Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserciónestratégica en el mundo y la integración Latinoamericana

La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad esel fundamento de la autoridad. Su ejercicio se daa través de los órganos del poder público y de lasformas de participación directa, previstas en laCarta Política. Uno de los deberes primordialesdel Estado es garantizar la soberanía nacional.

La soberanía ha sido pensada desde la integri-dad territorial y jurídica. La Constitución de2008 supera este concepto tradicional y defen-

sivo. Se entiende a la soberanía a partir de susimplicaciones políticas, territoriales, alimenta-rias, energéticas, económicas y culturales.Garantizarla, en estos términos, implica man-tener y defender la autodeterminación e inde-pendencia política del Estado, interna einternacionalmente.

La nueva visión de soberanía reconoce diver-sas formas de organización de la sociedad,


dirigidas a desarrollar procesos de autodeter-minación, incidencia en las decisiones y polí-ticas públicas, control social de todos losniveles de gobierno y de las entidades públi-cas y privadas que prestan servicios públicos.También deja atrás a los supuestos homoge-neizadores de la nación mestiza y enfatiza enla necesidad de reconocer la diversidad de lospueblos y nacionalidades.

El Gobierno Nacional busca insertar estratégi-ca y activamente al Ecuador en el orden eco-nómico y político internacional, desde laperspectiva de la integración soberana de lospueblos. Esta integración supone el respetomutuo de los Estados, el reconocimiento de ladiversidad de los distintos grupos humanos quecomparten el territorio, y la protección einclusión de los connacionales más allá de lasfronteras.

El Estado rechaza las relaciones de sumisióninternacional y defiende al Ecuador como unterritorio de paz. Pone especial énfasis en nopermitir la cesión de la soberanía. La políticaexterior se reorienta hacia las relaciones Sur-Sur, propicia el diálogo y la construcción derelaciones simétricas entre iguales, que facilitenla economía endógena para el Buen Vivir y lageneración de pensamiento propio.

La soberanía alimentaria propone un cambiosustancial frente a una condición histórica dedependencia y vulnerabilidad en lo concernien-te a la producción y el consumo. La soberaníaenergética no se puede alcanzar en detrimentode la soberanía alimentaria ni puede afectar elderecho de la población al agua.

La necesidad de recuperar los instrumentoseconómicos y financieros del Estado, revertirlos patrones de endeudamiento externo, y ali-near la cooperación internacional y la inver-sión extranjera con los objetivos nacionalesde desarrollo, en torno a los intereses sobera-nos, es una premisa básica de la política esta-tal. La recuperación de la soberanía en elespectro radioeléctrico y en la producción cul-tural con contenidos propios, es parte de estanueva concepción.

Políticas5.1. Ejercer la soberanía y promover la convi-

vencia pacífica de las personas en unacultura de paz.

5.2. Defender la integridad territorial y losderechos soberanos del Estado.

5.3. Propender a la reducción de la vulnerabi-lidad producida por la dependencia exter-na alimentaria y energética.

5.4. Promover el diálogo político y la negocia-ción soberana de la cooperación interna-cional y de los instrumentos económicos.

5.5. Impulsar la integración con AméricaLatina y el Caribe.

5.6. Promover relaciones exteriores soberanas yestratégicas, complementarias y solidarias.

5.7. Combatir la delincuencia transnacionalorganizada en todas sus manifestaciones.

Metas5.1.1 Reducir la pobreza por NBI en la fronte-

ra norte en un 25% en el área urbana y enun 50% en el área rural al 2013.

5.1.2 Reducir la pobreza por NBI en la fronte-ra sur en un 20% en el área urbana y enun 50% en el área rural al 2013.

5.1.3 Reducir la pobreza por NBI en la fronte-ra centro en un 25% en el área urbana yen un 50% en el área rural al 2013.

5.1.4 No existencia de conflictos con fuerzasregulares e irregulares que afecten lasoberanía nacional o amenacen al Estadoal 2013.

5.2.1 Disminuir a la mitad el uso inadecuadode GLP doméstico al 2013.

5.3.1 Sustituir importaciones de maíz, pasta desoya, trigo y cebada hasta reducir la parti-cipación al 40% al 2013.

5.4.1 Alcanzar el 60% de los flujos de coopera-ción contabilizados en el presupuestonacional al 2013.

5.5.1 Incrementar a 0,4 el índice de integra-ción latinoamericana al 2013.

5.6.1 Incrementar a 0,95 la razón de exportacio-nes industriales sobre las exportaciones deproductos primarios no petroleros al 2013.

5.6.2 Reducir a 0,65 la concentración de lasexportaciones por destino al 2013.

5.6.3 Disminuir en un 13% la concentraciónde las importaciones por país de origenal 2013.

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El trabajo constituye la columna vertebral de lasociedad y es un tema fundamental de la vida de laspersonas y de las familias. La Constitución de 2008reconoce el trabajo como derecho y deber social.En tanto derecho económico, es considerado fuen-te de realización personal y base de la economía.

En la historia moderna, la explotación del tra-bajo ha consolidado una forma de acumulaciónque no está al servicio de quienes lo realizan. Seha concebido al trabajo como un medio explo-table y prescindible, sometido a conveniencias ydinámicas externas a los fines intrínsecos de losprocesos de producción, y ajenas al sosteni-miento de los ciclos de vida familiar y social.

La nueva Constitución consagra el respeto a ladignidad de las personas trabajadoras, a travésdel pleno ejercicio de sus derechos. Ello suponeremuneraciones y retribuciones justas, así comoambientes de trabajo saludables y estabilidadlaboral, a fin de lograr la modificación de las asi-metrías referentes a la situación y condición delas y los trabajadoras en todo el país.

En el Ecuador, la estructura del trabajo es hetero-génea en cuanto a las formas de organización de laproducción. Muchas de ellas han sido invisibiliza-das y desvalorizadas a lo largo del tiempo. Tanto enel ámbito urbano como en el rural, la mayoría deprocesos de producción y la dotación de serviciosse basan en pequeñas y medianas unidades familia-res, asociativas o individuales, cuyas dinámicas deeconomía popular familiar y solidaria buscan lasubsistencia antes que la acumulación a gran esca-la. Estos procesos productivos se han fundado, asi-mismo, en la movilización de recursos tales comoconocimientos, destrezas y ahorros locales, redessociales y otros similares; y sus economías se handesenvuelto en condiciones adversas, debido a lafalta de reconocimiento desde el Estado.

Para este Plan, es de vital importancia reconocery apoyar las distintas formas de organización dela producción: comunitarias, cooperativas,empresariales públicas o privadas, asociativas,familiares, domésticas, autónomas y mixtas; asícomo las diversas formas de trabajo –incluidas

las formas autónomas de autosustento y de cui-dado humano–, al igual que las formas de repro-ducción y sobrevivencia familiar y vecinal.

La cooperación social, característica de las eco-nomías de autosustento y cuidado humano,constituye un elemento fundamental para laconstrucción de una economía social y solida-ria, y una sociedad más equitativa. Por esto, lasformas asociativas de producción deben repro-ducirse en todos los sectores de la economía,para generar mejores condiciones para las perso-nas que participan en ellas.

Políticas6.1. Valorar todas las formas de trabajo, gene-

rar condiciones dignas para el trabajo yvelar por el cumplimiento de los derechoslaborales.

6.2. Impulsar el reconocimiento del trabajoautónomo, de cuidado humano, de cuidadofamiliar y de autoconsumo, así como latransformación integral de sus condiciones.

6.3. Fomentar la asociatividad como base paramejorar las condiciones de trabajo, asícomo para crear nuevos empleos.

6.4. Promover el pago de remuneraciones justassin discriminación alguna, propendiendo ala reducción de la brecha entre el costo dela canasta básica y el salario básico.

6.5. Impulsar actividades económicas queconserven empleos y fomenten la genera-ción de nuevas plazas, así como la dismi-nución progresiva del subempleo ydesempleo.

6.6. Promover condiciones y entornos de tra-bajo seguro, saludable, incluyente, no dis-criminatorio y ambientalmente amigable.

6.7. Impulsar procesos de capacitación y for-mación para el trabajo.

6.8. Crear condiciones para la reinserciónlaboral y productiva de la poblaciónmigrante que retorna al Ecuador, y prote-ger a las y los trabajadores en movilidad.

Metas6.2.1 Tender a 1 en la igualdad de horas dedi-

cadas al trabajo reproductivo al 2013.

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Objetivo 6:Garantizar el trabajo estable, justo y dignoen su diversidad de formas


6.3.1 Aumentar a 1,57 millones el número devisitantes extranjeros al 2013.

6.3.2 Duplicar el porcentaje de personas conparticipación activa en asociaciones deproductores, comerciantes o agricultoresal 2013.

6.4.1 Disminuir en un 27% el porcentaje depersonas que recibe un salario menor almínimo vital al 2013.

6.5.1 Disminuir en 10 puntos el subempleobruto nacional al 2013.

6.5.2 Revertir la tendencia creciente del desem-pleo juvenil y reducirlo en un 24% al 2013.

6.5.3 Incrementar en un 40% el acceso a laeducación superior de los jóvenes de losquintiles 1 y 2 al 2013.

6.7.1 Incrementar en un 25% la productivi-dad media laboral en el sector industrialal 2013.

6.7.2 Aumentar en 4 veces el porcentaje de laPEA que recibe capacitación pública parasu beneficio profesional al 2013.

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Objetivo 7:Construir y fortalecer espacios públicos,interculturales y de encuentro común

La construcción de espacios de encuentrocomún es primordial en una sociedad democrá-tica. Los espacios públicos potencian y otorgan ala ciudadanía un sentido de participación iguali-taria y activa en la construcción de proyectoscolectivos que involucran los intereses comunes.Para ello, es necesario garantizar a la poblaciónsu acceso y disfrute sin discriminación alguna, demodo que se propicien presencias múltiples ydiversas, en la perspectiva de superar el racismo,el sexismo, la xenofobia y otras prácticas discri-minatorias, y de posibilitar la emergencia deespacios diferenciados de encuentro. Esto últi-mo, aunado con el fomento de la responsabili-dad social y ciudadana, robustece los espacios deintercambio y deliberación.

Los espacios públicos contribuyen al conoci-miento y al desarrollo de la cultura, las artes y lacomunicación. Desde la garantía de derechos,éstos son entendidos como bienes públicos queimpulsan diálogos, forman puentes y favorecen elmutuo reconocimiento entre las personas y gru-pos sociales diversos que conforman la sociedadecuatoriana, lo que da lugar a la libre expresiónde creencias, actitudes e identidades. El Estadodebe asegurar la libre circulación en lo público ycrear mecanismos de revitalización de memorias,identidades y tradiciones, así como de exposiciónde las creaciones culturales actuales.

La generación de espacios públicos sanos, alegres,seguros y solidarios promueve la valorización y eldisfrute del uso no instrumental del tiempo. El

uso del tiempo de ocio en actividades culturales,artísticas, físicas y recreativas para todos los gru-pos de edad, mejora las condiciones de salud físi-ca y espiritual de los habitantes del país.

Es prioritario crear un sistema de comunicaciónpública que articule y potencie el trabajo de losmedios públicos, y promueva el desarrollo demedios privados y comunitarios alternativos paraque juntos contribuyan a crear y consolidar espa-cios de opinión pública diversa, inclusiva y delibe-rante. De esta manera, se establece una claradiferencia con la homogeneización que promue-ven los medios sometidos a corporaciones y gruposeconómicos privados y se fomenta la ciudadaníacomunicativa de todas personas sin exclusiones.

Políticas7.1. Garantizar a la población el derecho al

acceso y al disfrute de los espacios públi-cos en igualdad de condiciones.

7.2. Promocionar los deberes y derechos res-pecto al uso de los espacios públicos.

7.3. Fomentar y optimizar el uso de espaciospúblicos para la práctica de actividadesculturales, recreativas y deportivas.

7.4. Democratizar la oferta y las expresionesculturales diversas, asegurando la librecirculación, reconocimiento y respeto alas múltiples identidades sociales.

7.5. Impulsar el fortalecimiento y apertura deespacios públicos permanentes de inter-cambio entre grupos diversos que promue-van la interculturalidad, el reconocimiento


mutuo y la valorarización de todas lasexpresiones colectivas.

7.6. Garantizar a la población el ejercicio delderecho a la comunicación libre, intercul-tural, incluyente, responsable, diversa yparticipativa.

7.7. Garantizar el derecho al disfrute pleno de laciudad y de sus espacios públicos, bajo prin-cipios de sustentabilidad, justicia social,igualdad de género y respeto cultural.

7.8. Mejorar los niveles de seguridad en losespacios públicos.

Metas7.3.1 Triplicar el porcentaje de personas que

realiza actividades recreativas y/o deesparcimiento en lugares turísticos nacio-nales al 2013.

7.4.1 Aumentar en 40% el tiempo semanaldedicado a la cultura al 2013.

7.8.1 Disminuir en un 20% la mortalidad poraccidentes de tránsito al 2013.

7.8.2 Disminuir la tasa de homicidios en un50% al 2013.

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Objetivo 8:Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas,la plurinacionalidad y la interculturalidad

Los sistemas de la cultura, históricamente con-dicionados, configuran en cada época, las for-mas que asume la vida social trasmitida degeneración en generación. Estas formas recibenel nombre de identidad, y son entendidas comoun conjunto de caracteres que expresan las rela-ciones de las colectividades con sus condicionesde existencia histórica y social. Entre estoscaracteres, es posible reconocer los de largaduración y los transitorios. Los primeros asegu-ran la continuidad de las sociedades en el tiem-po –y lo hacen bajo la forma de la tradición y lamemoria histórica–; los segundos correspondena momentos del devenir social y humano.

La interconexión entre lo social y culturalimplica que el Estado debe preservar y garanti-zar los derechos culturales (individuales y colec-tivos), como soporte básico de la reproducciónde la vida humana. La sociedad, por su parte,tiene el compromiso y la función de observar,vigilar y exigir que el Estado cumpla su papel. ElEstado y la sociedad tienen responsabilidadescompartidas, en la perspectiva de asegurar lascondiciones de permanencia y reproducción dela cultura en sus múltiples expresiones.

Al asumir el mandato constitucional de recono-cimiento y afirmación de la plurinacionalidad yde la interculturalidad de la sociedad ecuatoria-na, el Estado adopta una concepción de culturaamplia e incluyente. Ésta acoge concepcionesque dan cuenta de la multiplicidad de universos

simbólicos, expresados en las diversas memoriashistóricas, así como las prácticas de vida de lospueblos y nacionalidades que viven en el país y,al mismo tiempo, reconoce las prácticas de gru-pos culturales que emergen como resultado delas transformaciones sociales contemporáneas.

Esta nueva perspectiva permite examinarotras formas de diversidad, tales como ladiversidad regional, de género, generacional y,sobre todo, analizar la capacidad de cada unade ellas para contribuir y aportar a la construc-ción de relaciones de convivencia, equidad,diálogo y creatividad.

Entendida de ese modo, la interculturalidad apare-ce como una apuesta al futuro que, junto con elreconocimiento de la plurinacionalidad y el BuenVivir, tiene la capacidad de lograr acuerdos entrelos actores culturales, sociales, políticos e institu-cionales diferenciados. Su acción está encaminadaa la construcción de una sociedad incluyente, soli-daria, soberana y recíproca, capaz de fundamentaruna propuesta de desarrollo a largo plazo, que per-mita enfrentar los desafíos de la globalización y suscontradicciones en la actual crisis mundial.

Políticas8.1. Apoyar la construcción de la sociedad

plurinacional e intercultural dentro derelaciones de reconocimiento de la dife-rencia y respeto mutuo, bajo los principiosdel Buen Vivir.


8.2. Superar las desigualdades sociales y cultu-rales garantizando el acceso universal detoda persona o colectividad a participar ybeneficiarse de los diversos bienes yexpresiones culturales.

8.3. Impulsar el conocimiento, la valoración yafirmación de las diversas identidadessocioculturales de los distintos pueblos ynacionalidades que conforman elEcuador, así como la de las y los ecuato-rianos que se encuentran residiendo fueradel país, en atención al fortalecimientode la identidad ecuatoriana.

8.4. Impulsar y apoyar procesos de creacióncultural en todas sus formas, lenguajes y

expresiones, tanto de individuos como degrupos y comunidades.

8.5. Promover y apoyar procesos de preserva-ción, valoración, fortalecimiento, con-trol y difusión de la memoria colectiva eindividual y del patrimonio cultural ynatural del país, en toda su riqueza ydiversidad.

Metas8.3.1 Aumentar al 80% de la población indí-

gena que habla alguna lengua nativa al2013.

8.5.1 Aumentar al 30% los bienes patrimonia-les con acceso a la ciudadanía al 2013.

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Objetivo 9:Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia

El reconocimiento, promoción y garantía de losderechos es la finalidad primordial del nuevomodelo de Estado constitucional de derechos yjusticia. Esta definición marca la diferencia conlos modelos anteriores, pues redefine la relaciónEstado-sociedad-naturaleza. Las personas, lospueblos y las nacionalidades deciden sus desti-nos, y la autoridad estatal define los mecanismosde cohesión para que dichas decisiones aportena la construcción de un proyecto colectivo.

La norma constitucional es el instrumento porexcelencia para la garantía de derechos.Determina el contenido de la ley, consagra meca-nismos de garantía de los derechos, establece loslímites al ejercicio de la autoridad y la estructuradel poder, y es de directa aplicación por cualquierpersona, autoridad o juez. En este contexto, losderechos constitucionales, en particular los delBuen Vivir, son, a la vez, límites del poder y vín-culos impuestos a la autoridad pública. Por tanto,para asegurar su ejercicio, someten y limitan atodos los poderes, inclusive al constituyente. Estagarantía se expresa en el ordenamiento jurídicode la facultad de definir y aplicar políticas públi-cas, y opera a través de la facultad jurisdiccional,cuando las otras fracasan o violan derechos.

No es menos importante el reconocimiento dela existencia de otros sistemas jurídicos, talescomo el indígena, el regional, el interregional y

el universal. Este enfoque es contrario al mode-lo de Estado liberal, en el que existía un sólo sis-tema jurídico y los derechos humanos estabansupeditados al reconocimiento legislativo.Asimismo, desde la invocación del Estado a lajusticia, se otorga un valor a la finalidad delquehacer estatal, cuyo objetivo fundamental espromover la equidad y evitar la exclusión y ladiscriminación. De esta manera, la creación y laaplicación del sistema jurídico se encaminan aproducir resultados justos.

Este objetivo busca además el fortalecimientodel pluralismo jurídico y la institucionalizaciónde los principios de eficiencia, oportunidad,transparencia, honestidad e imparcialidad en elsistema judicial. Sobre todo, contribuye a garan-tizar el acceso igualitario a la administración dejusticia, en particular de las personas que necesi-tan atención prioritaria. A través de él, se enfa-tiza igualmente en la erradicación de toda formade violencia que vulnere los derechos de las per-sonas, comunidades, pueblos y nacionalidades.

Finalmente, se establece especial atención a losderechos de las personas privadas de la libertad yde sus familias, y se busca garantizarlos y prote-gerlos, a través de acción pública orientada a lareforma integral de un sistema de rehabilitaciónsocial, que permita generar oportunidades deintegración social y económica en este sector.


Políticas9.1. Aplicar y practicar el pluralismo jurídico,

respetando los derechos constitucionales.9.2. Promover un ordenamiento jurídico acor-

de al carácter plurinacional del Estadoconstitucional de derechos y justicia.

9.3. Impulsar una administración de justiciaindependiente, eficiente, eficaz, oportu-na, imparcial, adecuada e integral.

9.4. Erradicar las prácticas de violencia contralas personas, pueblos y nacionalidades.

9.5. Impulsar un sistema de rehabilitaciónsocial que posibilite el ejercicio de dere-chos y responsabilidades de las personasprivadas de la libertad.

9.6. Promover el conocimiento y procesos deformación jurídica para la población.

Metas9.3.1 Alcanzar el 75% de resolución de causas

al 2013.9.3.2 Alcanzar el 60% de eficiencia en la reso-

lución de causas penales acumuladas al2013.

9.4.1 Reducir la violencia contra las mujeres:- la física en un 8%.- la psicológica en un 5%.- la sexual en un 2%.

9.4.2 Erradicar la agresión de profesores enescuelas y colegios.

9.5.1 Reducir en un 60% el déficit en lacapacidad instalada en los Centros deRehabilitación Social al 2013.

9.5.2 Erradicar la incidencia de tuberculosis enlas cárceles al 2013.

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Objetivo 10:Garantizar el acceso a la participación pública y política

La Constitución de 2008 consolida una posi-ción de vanguardia para la participación que es,además, un eje transversal. Los avances enmateria de participación en el ejercicio de lasoberanía popular, se dan no sólo por medio delos órganos del poder público sino, también, através de los mecanismos de participacióndirecta de las personas, las comunidades, lospueblos y las nacionalidades. La comunidad depersonas que puede participar directamente enla vida democrática del país se amplía: tienenderecho al voto jóvenes menores de 18 años,migrantes, extranjeros, militares y policías, y laspersonas privadas de la libertad sin sentencia.

Por primera vez se reconoce la democracia comu-nitaria, además de la directa y representativa, detal suerte que esta última se enriquece desde losdiversos modos personales y colectivos de practi-carla. Los sujetos de la participación, en el marcoconstitucional, ya no son únicamente las y losciudadanos a título personal, sino también lascomunidades, pueblos y nacionalidades. De estemodo, las personas y colectividades pueden inci-dir en la toma de decisiones sobre el bien común:la planificación, presupuestación, gestión, con-trol y evaluación de las políticas públicas.

Promover la participación ciudadana implicafortalecer el poder democrático de la organiza-

ción colectiva; es decir, estimular la capacidadde movilización de las personas, comunidades,pueblos y nacionalidades, para realizar volun-tariamente acciones colectivas y cooperativasde distinto tipo, a fin de que la sociedad civilse sitúe como el eje que orienta el desenvolvi-miento del Estado y del mercado.

Es deber del gobierno democrático estimular laparticipación ciudadana y la organización socialsin cooptarlas, e institucionalizar mecanismosde participación en el Estado. Para ello serequiere garantizar la generación y el acceso ainformación precisa y actualizada sobre las con-diciones de vida de la población; institucionali-zar la obligatoriedad de la rendición de cuentas;y vigilar el cumplimiento de las normativaselectorales y de las cuotas que garantizan la pari-dad de la representación.

Políticas10.1. Promover la organización colectiva y

autónoma de la sociedad civil.10.2. Fortalecer, generar e innovar formas de

control social y rendición de cuentas a lasy los mandantes.

10.3. Promover la participación política y elec-toral con equidad en los cargos de elec-ción popular, de designación y en lasinstituciones públicas.


10.4. Garantizar el libre acceso a informaciónpública oportuna.

10.5. Promover el desarrollo estadístico y car-tográfico, para la generación de informa-ción de calidad.

10.6. Promover procesos sostenidos de forma-ción ciudadana reconociendo las múlti-ples diversidades.

Metas10.2.1 Aumentar al 50% la participación de

mayores de 18 años en organizaciones de

la sociedad civil al 2013.10.3.1 Alcanzar el 30% de participación de las

mujeres en cargos de elección popular al2013.

10.3.2 Alcanzar el 15% de participación dejóvenes en cargos de elección popular al2013.

10.3.3 Aumentar el acceso a participación elec-toral de ecuatorianos y ecuatorianas en elexterior a 0,7 al 2013.

10.6.1 Alcanzar el promedio de América Latinaen el apoyo a la democracia al 2013.

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Objetivo 11:Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible

La Constitución de 2008 establece que el sistemaeconómico ecuatoriano es social y solidario; éstano es una caracterización exacta de la realidadactual sino un gran objetivo a alcanzar. Se abre, deeste modo, una etapa de transición que deberá par-tir de un sistema marcado por la hegemonía capi-talista neoliberal, que profundizó la concentraciónde la riqueza, la pérdida de soberanía, la privatiza-ción, la mercantilización extrema, las prácticasespeculativas y depredadoras de los seres humanos,de los pueblos y de la naturaleza, para llegar a unsistema económico soberano regido por el BuenVivir, que supere estas injusticias y desigualdades.

La centralidad asignada al Buen Vivir y a lasoberanía alimentaria y económica lleva a reu-bicar fines y medios del sistema económico. Elfin es la reproducción de ciclos de vida, en susentido integral, y el logro de equilibrios entreproducción, trabajo y ambiente, en condicionesde autodeterminación, justicia y articulacióninternacional soberana. Esto supone cambios entodo el ciclo económico: producción, reproduc-ción, distribución y consumo; y determina eltránsito hacia una nueva matriz productiva: deun esquema primario exportador y extractivistaa uno que privilegie la producción diversificaday ecoeficiente, así como los servicios basados enlos conocimientos y la biodiversidad: ecoturis-mo y biomedicina por ejemplo.

La transición se hace viable a partir del reco-nocimiento y potenciación de las bases que ya

existen en nuestra economía: formas o lógicasdiversas de producción y reproducción, casisiempre comprometidas con el logro del sus-tento material de las personas y las colectivida-des. Se trata de formas populares de arraigolocal con sentido de cooperación y reciproci-dad; formas de cuidado y conservación de sabe-res y de los recursos naturales, que hanpermitido sostener la producción básica y lavida, en medio de los desmedidos afanes deacumulación y enriquecimiento de las élitesnacionales y transnacionales.

La diversidad económica, como clave de la tran-sición, es indisociable de una democratizacióneconómica que abarca varias dimensiones: accesoa recursos en condiciones equitativas; revaloriza-ción y fortalecimiento de actores, territorios, pro-cesos y relaciones económicas –especialmente deaquellos que han afrontado sistemáticamente des-ventajas que determinan su empobrecimiento–; yparticipación directa en la toma de decisiones.

La acción del Estado –no sólo como ente regu-lador de la economía sino como redistribuidor yprotagonista directo de la actividad económica–es una condición indispensable para la justiciaeconómica y el tránsito hacia otro modelo. Setrata de acciones y procesos, tales como la des-privatización y el control público de recursos einfraestructura –estratégicos y fundamentales–,como sustento material de la vida y como fuen-te de riqueza social; la planificación de la eco-


nomía endógena para el Buen Vivir; la inver-sión y las compras públicas, orientadas a crearcondiciones productivas y a estimular a sectoresy territorios en situación de desventaja; laampliación y consolidación de empresas y servi-cios públicos; y el impulso de una integraciónregional y económica en condiciones beneficio-sas para el país.

La nueva matriz productiva establece directarelación con las transformaciones en el terrenode las tecnologías y conocimientos, concebidoscomo bienes públicos y en perspectiva de diver-sidad. Se asocia, también, con un sector finan-ciero que articule el sector público, privado ypopular solidario, cuyo control y orientación,en calidad de servicio público, es indispensablepara encauzar el ahorro nacional hacia la pro-ducción en sus diversas formas.

Como parte del ciclo económico, y en el marcode una conciencia social y ambiental, se requie-ren políticas activas en torno al consumo. Resultaurgente la generalización de patrones de consumoresponsables para, de ese modo, fortalecer la sobe-ranía alimentaria y la economía endógena.

Políticas11.1. Impulsar una economía endógena para el

Buen Vivir, sostenible y territorialmenteequilibrada, que propenda a la garantíade derechos y a la transformación, diver-sificación y especialización productiva apartir del fomento a las diversas formasde producción.

11.2. Impulsar la actividad de pequeñas ymedianas unidades económicas asociati-vas y fomentar la demanda de los bienesy servicios que generan.

11.3. Impulsar las condiciones productivasnecesarias para el logro de la soberaníaalimentaria.

11.4. Impulsar el desarrollo soberano de lossectores estratégicos en el marco de unaprovechamiento ambiental y social-mente responsable de los recursos norenovables.

11.5. Fortalecer y ampliar la cobertura deinfraestructura básica y de serviciospúblicos para extender las capacidades yoportunidades económicas.

11.6. Diversificar los mecanismos para losintercambios económicos, promoveresquemas justos de precios y calidadpara minimizar las distorsiones de laintermediación, y privilegiar la comple-mentariedad y la solidaridad.

11.7. Promover condiciones adecuadas parael comercio interno e internacional,considerando especialmente sus interre-laciones con la producción y con lascondiciones de vida.

11.8. Identificar, controlar y sancionar lasprácticas de competencia desleales, ytoda violación a los derechos económi-cos y a los bienes públicos y colectivospara fomentar la igualdad de condicio-nes y oportunidades en los mercados.

11.9. Promover el acceso a conocimientos ytecnologías y a su generación endógenacomo bienes públicos.

11.10. Promover cambios en los patrones deconsumo, a fin de reducir su componen-te importado y suntuario, generalizarhábitos saludables y prácticas solidarias,social y ambientalmente responsables.

11.11. Promover la sostenibilidad ecosistémicade la economía a través la implementa-ción de tecnologías y prácticas de pro-ducción limpia.

11.12. Propender hacia la sostenibilidadmacroeconómica fortaleciendo al sectorpúblico en sus funciones económicas deplanificación, redistribución, regulacióny control.

11.13. Promover el ahorro y la inversión nacio-nales, consolidando el sistema financie-ro como servicio de orden público, conun adecuado funcionamiento y comple-mentariedad entre sector público, priva-do y popular solidario.

Metas 11.1.1 Reducir a 0,72 la concentración de las

exportaciones por producto al 2013.11.1.2 Obtener un crecimiento de 5% del PIB

Industrial no petrolero en el 2013.11.2.1 Incrementar al 45% la participación de

las MIPYMES en los montos de compraspúblicas al 2013.

11.2.2 Desconcentrar el mercado de comercia-lización de alimentos al 2013.

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11.3.1 Aumentar a 98% la participación de laproducción nacional de alimentos res-pecto a la oferta total al 2013.

11.4.1 Incrementar la producción petrolera(estatal y privada) a 500.5 miles debarriles por día al 2013.

11.4.2 Alcanzar una producción de derivados dehidrocarburos de 71 miles de barriles al2013 y 176 miles de barriles más al 2014.

11.4.3 Incrementar en un 79% la producciónminera metálica (oro) en condicionesde sustentabilidad de pequeña mineríaal 2013.

11.4.4 Sustituir en 8 puntos porcentuales lasimportaciones de minería no metálica.

11.5.1 Disminuir a 5 días el tiempo de desadua-nización al 2013.

11.5.2 Disminuir en un 10% el tiempo pro-medio de desplazamiento entre ciuda-des al 2013.

11.5.3 Alcanzar el 3,34 en el índice de desarro-llo de las tecnologías de información ycomunicación, al 2013.

11.5.4 Incrementar a 8,4% la tasa de cargamovilizada al 2013.

11.5.5 Incrementar en 6,5% el transporteaéreo de pasajeros al 2013.

11.6.1 Reducir en 0,06 puntos la concentra-ción de las exportaciones por exporta-dor al 2013.

11.11.1 Alcanzar el 15,1% de participación delturismo en las exportaciones de bienes yservicios no petroleros al 2013.

11.12.1 Reducir a la mitad el porcentaje decomercio de importaciones no registra-do al 2013.

11.12.2 Reducir a 1% el porcentaje de comerciode exportaciones no registrado al 2013.

11.12.3 Incrementar al 8,1% la participación dela inversión con respecto al ProductoInterno Bruto nominal en el 2013.

11.13.1 Llegar al 3% de la inversión extranjeradirecta respecto al PIB al 2013.

11.13.2 Triplicar el porcentaje de hogares quedestinaron remesas a actividades pro-ductivas al 2013.

11.13.3 Aumentar en 69% el volumen de opera-ciones de la Banca Pública al 2013.

11.13.4 Aumentar en 110% el volumen demontos de la Banca Pública al 2013.

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Objetivo 12:Construir un Estado democrático para el Buen Vivir

El neoliberalismo, con su programa de debilita-miento del Estado condujo a que éste pase a serla expresión de los intereses de los grupos econó-micos, que organizaron las instituciones públicasen función de extraer recursos a la poblaciónpara transferirlos a las élites privadas, dandolugar a los llamados “Estados predatorios”.

La implementación de la nueva estrategia para elBuen Vivir requiere de un profundo proceso detransformación del Estado. Recuperar la sobera-nía nacional y lo público, entendido como lo quees de todas y todos, supone un proceso radical dedemocratización, una de cuyas aristas es precisa-mente la democratización del propio Estado.

La primera dimensión de la democratización delEstado implica la recuperación y fortalecimientode sus capacidades de planificación, regulación,control y redistribución, desprivatizarlo y hacerposible que represente efectivamente el interés

público. La reforma institucional persigue cons-truir un Estado inteligente, dinámico y estratégico,que requiere la consolidación de un servicio civileficiente, meritocrático y orientado por resultados.

La construcción del Estado Plurinacional eIntercultural constituye la segunda dimensióndel proceso de democratización. Supone unamplio proceso de reforma institucional que per-mita viabilizar las políticas interculturales y defortalecimiento de las nacionalidades y pueblosdel Ecuador para el ejercicio de sus derechoscolectivos. Para ello, el reconocimiento de susterritorios ancestrales y de sus formas propias degobierno, en el marco del proceso de constitu-ción de las Circunscripciones TerritorialesIndígenas, Afroecuatorianas y de los PueblosMontubios, constituye un imperativo, ligado a latercera dimensión del proceso de democratiza-ción del Estado: la construcción de un Estadopolicéntrico, desconcentrado y descentralizado.


Un Estado radicalmente democrático es nece-sariamente un Estado cercano a la ciudadanía,que se reconoce en su diversidad territorial ycultural. De ahí la necesidad de impulsar unfuerte proceso de desconcentración del ejecuti-vo y de descentralización hacia los GobiernosAutónomos Descentralizados. Construir unagestión pública vinculada a la gente y eficientesupone un trabajo articulado entre los distintosniveles de gobierno, de modo que la acciónpública se complemente y permita alcanzarcolectivamente el Buen Vivir. Para ello, sedebe impulsar una organización territorial equi-tativa que favorezca la solidaridad y las autono-mías responsables y el fortalecimiento de laplanificación y su articulación entre los distin-tos niveles de gobierno.

Este proceso tiene como sujeto, centro y finde la acción pública al ser humano. De ahíque la cuarta dimensión del proceso de demo-cratización del Estado es el impulso a la parti-cipación social y ciudadana en todos losniveles de gobierno.

El Estado es un actor clave del cambio, comogarante del funcionamiento adecuado del merca-do y de la corrección de sus tendencias autocen-tradas y monopólicas, y como actor privilegiadopara la provisión universal de un conjunto de bie-nes y servicios públicos destinados a asegurar elcumplimiento de los derechos de las personas.

Políticas12.1. Construir el Estado plurinacional e

intercultural para el Buen Vivir.

12.2. Consolidar la nueva organización yrediseño institucional del Estado querecupere las capacidades estatales derectoría, planificación, regulación, con-trol, investigación y participación.

12.3. Consolidar el modelo de gestión estatalarticulado que profundice los procesosde descentralización y desconcentracióny que promueva el desarrollo territorialequilibrado.

12.4. Fomentar un servicio público eficiente ycompetente.

12.5. Promover la gestión de servicios públi-cos de calidad, oportunos, continuos yde amplia cobertura y fortalecer losmecanismos de regulación.

12.6. Mejorar la gestión de las empresaspúblicas y fortalecer los mecanismos deregulación.

12.7. Impulsar la planificación descentrali-zada y participativa, con enfoque dederechos.

Metas12.1.1 Alcanzar el 12% de indígenas y afroe-

cuatorianos ocupados en el sector públi-co al 2013.

12.3.1 Alcanzar el 82% de viviendas con accesoa agua entubada por red pública al 2013.

12.4.1 Mejorar en un 60% la percepción de laspersonas respecto a la preparación de losfuncionarios públicos al 2013.

12.5.1 Aumentar al menos a 7 la percepción decalidad de los servicios públicos.

12.6.1 Disminuir a 11% las pérdidas de electri-cidad en distribución al 2013.

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La Estrategia Territorial Nacional está concebi-da como el conjunto de criterios y lineamientosque articulan las políticas públicas a las condi-ciones y características propias del territorio,que constituyen referentes importantes para laformulación e implementación de políticas sec-toriales y territoriales, en concordancia con losobjetivos y metas definidas en el Plan y es, adi-cionalmente, un instrumento de coordinaciónentre niveles de gobierno que debe ser comple-mentado con procesos de planificación específi-cos en cada territorio.

El territorio es un sistema complejo y dinámicoque se transforma continuamente, desde estaperspectiva, este instrumento debe ser flexiblepara incorporar de manera permanente y demo-crática, las visiones y los aportes que provienende actores institucionales y ciudadanos queinciden en él.

8.1. Un nuevo modelo territorialpara alcanzar el Buen Vivir

El territorio y la geografía son depositarias de lahistoria económica, política, social de un país oregión, siendo la expresión espacial de losdiversos modos de acumulación y distribuciónde riqueza. Desde esta perspectiva, es el territo-rio donde se concretizan y plasman las diferen-tes políticas, tanto públicas como privadas. La

lectura de la ocupación actual del territorioecuatoriano nos permite entender los procesosde cambio en los planos económicos, cultura-les y políticos, es a su vez la geografía la que haido condicionando la localización de infraes-tructuras, los modos de transporte, los siste-mas de producción agrícola y la ubicaciónindustrial.

La configuración espacial49 y la construcción deun territorio están relacionadas con la distribu-ción geográfica de los objetos que se definen apartir de procesos sociales, históricos y cultura-les en función de flujos y formas específicas(Santos M., 1992).

Es decir, lo territorial en la actualidad, no debeser entendido únicamente como lo físico-espa-cial, sino como una concreción real de la cultu-ra en interacción con la naturaleza, dicho deotra manera “los procesos socio-naturales seproyectan en ámbitos territoriales”. (Coraggio,2009:13) generando una serie de relacionesdinámicas complejas.

En esta perspectiva, el territorio tiene una rela-ción directa con el concepto del Buen Vivirplanteado en el Plan, pues logra armonizar elconcepto de economía endógena e inserciónestratégica en el mundo, con la capacidad deacogida territorial, la satisfacción intergenera-cional de las necesidades humanas y el respeto alos derechos de la naturaleza.

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8. Estrategia Territorial Nacional

49 El espacio es indivisible y complejo, por ello es necesario reconocer que cualquier categoría de análisis o de acción impli-ca un nivel de abstracción.


El análisis del territorio plantea también lanecesidad de trabajar escalas diferenciadas quealuden a diferentes ámbitos de interrelaciónentre sistemas de objetos y sistemas de acciones.Allí se encuentra una gradación que va desde larelaciones de proximidad que aluden a los ámbi-tos de vida cotidiana hasta las relaciones supra-nacionales de interrelación entre Estados.

En esta perspectiva, la Estrategia TerritorialNacional está planteada a la escala del territorionacional, establece el posicionamiento delEcuador con el mundo y busca transformar elterritorio ecuatoriano con el objeto de lograr unamejor repartición geográfica entre áreas urbanasy rurales, que permitan el avance equilibrado ysostenible de los asentamientos humanos en elterritorio. Además, diseña lineamientos de polí-tica pública para la gestión y planificación delterritorio ecuatoriano, cuyo objeto es lograr unamejor coordinación de acciones sectoriales ybusca un adecuado nivel de complementariedady retroalimentación entre niveles de gobierno.

Para ello, es necesario planificar de manera téc-nica, estratégica y participativa. Mediante unproceso continuo, coordinado, concurrente,complementario y subsidiario, siempre enfocadoa generar capacidades locales, entendiendo quela coexistencia de varias culturas nos planteavisiones y aproximaciones diferentes para solu-cionar problemas similares. Solo esto permitiráuna descentralización ordenada y una gestiónequitativa, inclusiva y sustentable que favorezcala estabilidad económica, la prevención, la trans-parencia, la solidaridad y la corresponsabilidad.

8.2. Configuración delterritorio ecuatorianoa lo largo de la historia

La configuración del territorio ecuatorianotiene su origen en el preincaico: la sierra nortetuvo como centro articulador Quito desde esaépoca. Tras la llegada de los Incas y el estable-cimiento del Kapac Ñan como eje articuladordel territorio se conformaron asentamientos,organizados en función de ayllus y llactas conun manejo de diversos pisos ecológicos e

intercambios regionales para el abastecimien-to de productos. Se conformó un sistema jerar-quizado desde el Cuzco hacia Quito pasandopor Cuenca y relacionando lo que actualmen-te son las capitales provinciales.

Los españoles fundan las ciudades sobre estasestructuras incaicas y preincaicas y su sistema dedominación incluyó la apropiación de territoriospor parte de colonos y el desplazamiento depoblaciones indígenas configuró la ocupación delterritorio en los valles centrales de la sierra, a tra-vés del sistema de haciendas y obrajes, mientrasque en el sur de la sierra y en la amazonía la ocu-pación del territorio giró en torno a los sistemasde explotación minera denominado mitas.

En el siglo XVIII se estableció un naciente siste-ma fluvial, para el intercambio de productos agrí-colas y de comercio regional que conectaba elpuerto de Guayaquil con otras poblaciones de lacosta, ésto permitió la consolidación de asenta-mientos en la cuenca alta y baja del río Guayas.

8.2.1. El modelo territorial republicano

Ecuador ha sido un país primario-exportadordesde sus inicios como República, siempre sujetoa las variaciones del mercado mundial y dejándo-se llevar por las necesidades de consumo de lospaíses industrializados, quedando condicionadosu desarrollo a fuentes exógenas a su control.

Al interior del país, esto se ha replicado, las gran-des urbes también generaron procesos extractivospara con sus entornos, y las clases influyentesconsolidaron un modelo que mantenía sus privi-legios en desmedro de los derechos de los demás.Las consecuencias han sido ampliamente estu-diadas desde lo social, pero las repercusiones sehan materializado también en un modelo territo-rial excluyente, estratificado e inequitativo.

El modelo de acumulación expandió con eltiempo las brechas entre territorios ricos y terri-torios pobres. Este proceso se tradujo en infraes-tructuras que priorizaron las zonas extractivasorientadas hacia los grandes mercados mundia-les antes que las redes internas del país. El esque-ma de conectividad, de ese modo, profundizó el

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crecimiento desigual de las regiones. Entre losaños 1980 y 1990 se agudizó la situación graciasa la agenda neoliberal. Así, se consolidó elbicentralismo de Quito y Guayaquil (Verdesoto,2001) y, junto con él, un modelo degenerativode asimetría en los territorios.

Hacia finales del siglo XIX, el país ya contabacon 15 provincias, 10 serranas y 5 costeñas, lasamazónicas fueron fundadas en el siglo XX, algu-nas muy recientemente. Si bien la fundación demuchas de estas provincias no correspondió auna dinámica demográfica, su establecimiento sefundamentó en el modelo de aprovechamientode la riqueza y en los cacicazgos regionales que sefueron estableciendo. Es hacia la segunda mitaddel siglo XX que el ritmo del crecimientoaumenta, entre 1950 y 2001 los ecuatorianos secuadruplican en número aunque con marcadasdiferencias regionales. (León, J., 2009).

La red de asentamientos humanos del Ecuadorresponde a los modelos de desarrollo de su deve-nir histórico, en función a las diferentes formas deapropiación de la riqueza, así tenemos claramentemarcadas las etapas de la agro-exportación decacao que desarrolla algunas ciudades interioresde la costa. Posteriormente la época bananeradesarrolla los puertos y los accesos a ellos, luegoun primer proceso de industrialización consolidala troncal víal de la sierra y finalmente, una etapade explotación petrolera en la que los oleoductos,las grandes infraestructuras de la industria petro-lera y las carreteras vinculadas se instalaron en lazona norte de la Amazonía. El poblamiento de suterritorio ha ido evolucionando y conformandouna estructura nacional concentrada y poco uni-forme, gracias a la influencia de varios factores,siendo los principales los económico-productivos,las infraestructuras, los servicios y las redes viales.

8.2.2. El espacio geográficoecuatoriano50

La cordillera Andina divide al territorio conti-nental del Ecuador en 3 macro-espacios o

regiones naturales: Costa, Sierra, Oriente. Estadivisión es mucho más que un conjunto deindicadores de altura, de suelos, de clima, por-que conlleva una distinción particular culturaly social que se ha construido durante siglos. Setrata sobre todo de la yuxtaposición de matricesculturales diferenciadas desde el punto de vistade la composición étnica, de los comporta-mientos demográficos, de la evolución de lasrelaciones sociales, de la génesis de las estructu-ras y dinámicas económicas.

Esta oposición - yuxtaposición no implica unaseparación, aunque las cordilleras constituyenun obstáculo apremiante. La movilidad de laspoblaciones y el desarrollo de una sociedadnacional inducen transferencias y cambios.

La región Costa ocupa una mejor situación en elmarco de la economía nacional fruto de dos ciclosagro-exportadores importante, mientras que laregión del Oriente tiene la peor situación a pesarde ser generadora de riqueza, a través de la explo-tación petrolera, esta condición dada por el cierreoriental, el obstáculo andino y la mala distribu-ción de la riqueza generada en la región.

Complementariamente a la división geográfica,en el país se han consolidado dos ejes principal-mente norte-sur: la franja costera, que incluyeciudades porteñas Guayaquil, Manta, PuertoBolívar y Esmeraldas; y, la Panamericana con lasciudades Quito, Ibarra, Ambato, Cuenca y otras.

Ambos ejes constituidos por nodos de desarrollo(grupos o redes de ciudades) y infraestructura detransporte. En el caso de la franja costanera vin-culados a la producción agrícola, sobre todoaquella de exportación y a los puertos de salida. Elcaso del eje de la Panamericana obedece a unaarticulación del territorio previa a la conquistaespañola que no se perdió a través del tiempo yconstituye el eje vinculante del territorio nacio-nal de la serranía y del país con sus vecinos.

A lo largo de la historia dos ciudades se handesarrollado con mayor dinámica que el resto

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50 Esta sección está sustentada en varias publicaciones de Jean Paul Deler en las que se difundió una interpretación delfuncionamiento territorial del Ecuador. Esta lectura permite clarificar el sistema territorial nacional y avanzar hacia unainterpretación de sus elementos estructurales.

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del país – Quito y Guayaquil. Cada una con suidentidad propia: Quito, ciudad andina, capital,y centro político, y Guayaquil ciudad tropical,puerto internacional y motor económico. Juntasrepresentan cerca del 30 % de la población.

Entre las dos grandes ciudades del país se ha for-mado un área con mayores densidades poblaciona-les y niveles más altos de conectividad debido a laconvergencia entre las zonas de influencia deambas metrópolis, en conjunto a la zona de impac-to del eje de conexión Quito-Guayaquil. Fuera deeste centro se reconoce un conjunto de centrosurbanos más pequeños, pero a menudo muy pobla-dos, los cuales se encuentran en el radio deinfluencia de Quito, de Guayaquil y, en algunoscasos, de las dos. Hacia los extremos, se encuen-tran las márgenes selváticas y las zonas fronterizaspoco pobladas. Se evidencia una tendencia a lagravitación de los centros urbanos de segundonivel en torno a los dos polos metropolitanos.

8.2.3. Hacia la reconfiguracióndel territorio nacional

El impulso a una transformación de la estructu-ra del territorio nacional requiere que las políti-cas públicas se articulen con las condiciones ycaracterísticas propias de los territorios, y pro-mover sinergias inter- e intra-regionales y siste-mas red que favorezcan el desarrollo endógenodel país. Los territorios deben ser entendidoscon funciones específicas y articularse de mane-ra complementaria, sin distinciones entre lourbano y lo rural, sino con políticas que pro-muevan la igualdad de oportunidades, aseguran-do el acceso equitativo a servicios básicos, salud,educación, nutrición, hábitat digno, entreotros. Se pretende rebasar concepciones planasque propugnan la competencia y no la comple-mentariedad, que pretenden hablar de territo-rios ganadores, sin comprender que no deberíanexistir territorios perdedores.

La estrategia territorial construye referentestanto para las políticas sectoriales como paralas instancias públicas de todos los niveles

mediante criterios y lineamientos específicosconcebidos en concordancia con laConstitución y los objetivos del PlanNacional para el Buen Vivir y así permiteencaminar las acciones públicas hacia la con-secución de resultados territoriales de impac-to. Sin embargo, la planificación requiere deuna constante retroalimentación en funciónde la información nueva que se produce y delos procesos participativos de planificación ygestión territorial.

Cabe remarcar que construir un país territorial-mente equitativo, seguro, sustentable con unagestión eficaz y un acceso universal y eficiente aservicios sólo será posible a partir de una opti-mización de las inversiones acompañada dereformas político-administrativas acordes. Bajoesta perspectiva, la estrategia territorial se plan-tea desde siete temáticas:

• Propiciar y fortalecer una estructuranacional policéntrica, articulada y com-plementaria de asentamientos humanos.

• Impulsar el Buen Vivir en los territoriosrurales y la soberanía alimentaria.

• Jerarquizar y hacer eficientes la infraes-tructura para la movilidad, la conectivi-dad y la energía.

• Garantizar la sustentabilidad del patri-monio natural mediante el uso racional yresponsable de los recursos naturalesrenovables y no renovables.

• Potenciar la diversidad y el patrimoniocultural.

• Fomentar la inserción estratégica y sobe-rana en el mundo y la integración latino-americana.

• Consolidar un modelo de gestión descen-tralizado y desconcentrado con base en laplanificación articulada y la gestión parti-cipativa del territorio.

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8.3. Propiciar y fortalecer unaestructura nacional policéntrica,articulada y complementariade asentamientos humanos

La consolidación de una estructura nacionalpolicéntrica debe ser entendida como la distri-bución equilibrada de las actividades humanasen el territorio (CE, 2004). Se trata de laestructuración de una red de ciudades o unida-des urbanas de diferente tamaño, complemen-tarias entre sí, que comparten una o variasactividades económico-productivas y que

deben lograr una cohesión social, económica yterritorial siguiendo los principios para elBuen Vivir.

Se busca con ello garantizar derechos, integrarservicios con criterios de universalidad y solida-ridad; promover actividades y encadenamientosproductivos; controlar y moderar el crecimientourbano en base a las capacidades ambientalesdel entorno; y fomentar el manejo factible delos desechos y elementos contaminantes; asícomo la generación de investigación, ciencia ytecnología en función de las necesidades especí-ficas de los territorios.

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Mapa 8.1: Expresión gráfica de la Estrategia Territorial Nacional51

Fuente: SENPLADES, 2009


51 Los mapas que se presentan a todo lo largo de la Estrategia Territorial Nacional son indicativos, se ha utilizado unavisualización gráfica en base a coremas para la representación del territorio nacional, serán la planificación sectorialy los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial que formularán cartografía más precisa de cada aspecto de sucompetencia.

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La rápida urbanización del país en las últimasdécadas ha creado un sistema urbano denso conasentamientos en red (grupos o nodos urbanos)que comprenden los diferentes poblados, ciuda-des contiguas y áreas conglomeradas que mues-tran una serie de desequilibrios territoriales. Porotro lado, existen zonas con limitaciones deri-vadas de sus características geográficas, áreasperiféricas con serios problemas de accesibilidady territorios dispersos rurales; todos ellos confuertes problemas de precarización y pobreza.

Superando la lectura tradicional de la bipola-ridad Quito-Guayaquil y de una serie de “ciu-dades intermedias” más pequeñas en términosde peso poblacional, la distribución demográ-fica del país evidencia la existencia de grupos

de ciudades contiguas o áreas conglomeradasdonde se dan fuertes relaciones sociales, cultu-rales y económicas que permiten identificarun Ecuador menos polarizado con una tenden-cia clara y natural a conformarse de manerapolicéntrica.

En virtud de estas características del territorionacional, a partir de las categorías de rango detamaño y proximidad, se identifican cuatrocategorías de grupos urbanos a fin de mejorar ladistribución de servicios e impulsar las sinergias.La generación de esta tipología no excluye laposibilidad de servicios adicionales para cadagrupo urbano, sin embargo delimita tambiénuna base sobre la cual deben garantizarse los ser-vicios y la infraestructura.

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Mapa 8.2: Análisis de asentamientos humanosque incorpora relaciones poblacionales y funcionales

Nota: Estos grupos urbanos se han denominado:

• de sustento, con 20.000 a 50.000 habitantes que se perfilan como centros de acopio y comercio zonal• de vinculación regional, con 200.000 a 500.000 habitantes, que se estructuran como centros de intercambio regio-

nal y un nivel de industrialización de primer orden• de estructuración nacional, con 500.000 a 1´000.000 habitantes, que se perfilan como centros de investigación,

transferencia de tecnología y procesamiento industrial más avanzado, a la vez que una mayor diversificación pro-ductiva

• de articulación internacional con 2´000.000 a 3´000.000 habitantes que por su escala estructuran un conjunto de ser-vicios financieros, administrativos y de intercambios comerciales nacionales e internacionales.

Fuente: INEC, 2001. Proyección de población, 2009.

Elaboración: SENPLADES - Dirección de Planificación Territorial/Subsecretaría de Planificación.

Si bien es cierto que esta conformación no partede la división político-administrativa, es unejercicio imprescindible para generar propuestasmancomunadas que transformen el esquema

territorial actual. Esta visión sin duda, exige unacolaboración voluntaria de las autoridades loca-les para fomentar la capacidad de todo el grupourbano en beneficio de todas las partes.


8.3.1. Garantía de derechos yprestación de servicios básicos

El sistema de asentamientos humanos policéntri-co, articulado y complementario apoya al mejora-miento de la cobertura de servicios básicos a finde impulsar el acceso universal de la población alos mismos. En este ámbito tenemos dos niveles:

• La ampliación progresiva de servicios queatienden a la garantía de derechos, talescomo, salud, educación y protección social.Además, se requiere identificar áreas que,dada la brecha histórica y la exclusión deciertos grupos poblacionales, demandanuna atención intensiva o itinerante pararestaurar y promover el acceso a derechos.

• La dotación y mejoramiento de serviciosbásicos tales como agua potable, alcanta-rillado -con su respectivo sistema de tra-

tamiento de aguas- y manejo de los resi-duos sólidos.

La planificación de los grupos urbanos debe bus-car articular funciones entre ellos, complemen-tar proyectos y gestionar infraestructuras yequipamientos especializados para lograr unamejora en las capacidades de sus territorios. Porotra parte, los gobiernos autónomos descentrali-zados deberán prever reservas de suelo paraequipamientos de salud, educación y áreas ver-des recreativas de acuerdo a las necesidadesexistentes en su territorio.

Cada tipo de red de asentamientos humanos ogrupo urbano tiene requerimientos particularesque le permiten potenciar sus funciones en elcontexto nacional. El cuadro que se muestra acontinuación resume las articulaciones necesa-rias a reforzar para cada tipo de grupo urbano.

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Cuadro 8.1: Funciones según tipología de grupos urbanos



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8.3.2. Productividad, diversificaciónproductiva y generación devalor agregado de los territorios

La productividad territorial requiere de siner-gias entre los diferentes sistemas productivos,tanto rurales como urbanos, para que en cadauno de ellos se perfilen estrategias que pro-muevan la economía endógena. Es importanterelevar el concepto de productividad sistémi-ca por encima del de competitividad, pues sepretende el funcionamiento de sistemas tipored que tiendan a perfeccionarse en el sentidode servir mejor a un modelo de desarrollo queprivilegie las articulaciones y complementa-riedades para el mejoramiento de las condicio-nes de vida. A la competitividad se la piensadesde las posibilidades de integración a distin-tos niveles, tal como demandan los procesosde globalización.

Para superar la dicotomía entre lo urbano -rural, en la que la producción agrícola entra enel sistema nacional e internacional, sin queexista una relación de consumo hacia losnodos urbanos más cercanos, y en la que loscentros urbanos ofrecen servicios y productosque tienen poca relación con la producciónlocal, es necesario la conformación o fortaleci-miento de la estructura policéntrica, desde unaperspectiva de cadena de valor y generación deempleo. Esto implica fortalecer los nodos desustento (agro)-productivo, correspondientes alos ámbitos básicos del desarrollo rural; vincu-lar éstos a la productividad sistémica en unenfoque diversificado en varias escalas corres-pondientes con las diferentes tipologías de gru-pos urbanos establecidas, donde: el grupo devinculación regional se especialice en procedi-mientos primarios -industrias o manufacturasde primer orden, procedimientos de uno o dosproductos primarios; los de estructuración nacio-nal se enfoquen hacia procedimientos avanza-dos -industrias especializadas donde confluyenvarios productos primarios; y los de articulacióninternacional se orienten en procedimientosespecializados -industria de (alta) tecnología,especialización científica. Otra entrada deespecialización productiva, con un alto poten-cial redistributivo, es el turismo.

8.4. Impulsar el Buen Vivir enlos territorios rurales y lasoberanía alimentaria

El Buen Vivir en los territorios rurales se susten-ta en recuperar la producción nacional de ali-mentos, principalmente campesina, paragarantizar la reproducción social de la poblaciónrural y articular el desarrollo rural equitativo aldesarrollo nacional. Para llevar el desarrolloendógeno a los territorios rurales se debe avanzarhacia un modelo de agro-producción sobre labase de la asociatividad, mediante la identifica-ción de unidades de producción agrícola óptimaspara cada caso que permitan eficiencia económi-ca de la producción agropecuaria incluyendogeneración de empleo, ingresos y riqueza (valoragregado neto) (Brassel, 2008: 11).

Para que este modelo pueda prosperar se requie-re de un contexto de soporte básico al desarro-llo y el buen vivir en los territorios rurales quetiene que ver con: la democratización de losmedios de producción, la promoción de cadenascortas, la diversificación de la producción; laasociatividad; la disponibilidad de infraestruc-tura de movilidad adecuados, entre otros. Porotra parte, es necesario mejorar los serviciosbásicos de los asentamientos rurales y crearincentivos hacia actividades comerciales y delsector terciario en las poblaciones rurales. Cadaterritorio rural de cada provincia requiere de unanálisis específico de sus potencialidades pro-ductivas y de las condiciones estructurales en lascuales se ha desenvuelto la población rural,incluyendo las especificidades en cuanto a capa-cidades humanas, incentivos y apoyos.

8.4.1. El contexto territorial básicode sustento al desarrollo rural

Se requiere un contexto de soporte rural queintegre los conceptos de cadena corta y diversi-ficación de la producción, en base a:

• Un ámbito espacial con una producciónsuficientemente diversificada para tenerun nivel básico de complementariedad yamplitud de la oferta producida, tanto

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para consumo humano como para proce-samiento artesanal.

• Un contexto de priorización a la produc-ción autóctona en base a la biodiversidaddel medio, potenciando la diversifica-ción de la producción, como parte delreconocimiento a los diversos saberes yconocimientos.

• Una oferta de micro servicios, cerca delos espacios de producción o dentro delmismo contexto espacial de sustento paraque los ingresos económicos tengan undestino interior, y produzcan una basemás amplia de consumo local.

• Una base mínima de asociatividad quepermita que las y los productores tenganun apoyo organizacional que defienda susintereses frente a los procesos de procesa-miento, comercialización y distribuciónde sus productos.

8.4.2. La diversificación de laproducción agroalimentaria:soberana, sana, eficiente

La producción primaria o rural deberá conside-rar tres principales mercados, en el siguienteorden: el consumo interno que permita garanti-zar la soberanía alimentaria, la producción parala industria nacional con miras a encadena-miento productivos, generación de empleo yvalor agregado a la producción; y, la exporta-ción considerando la inserción inteligente ysoberana en el mundo mediante la ubicación demercados alternativos de productos y destinos.

Diversificar la producción es un eje importantepara asegurar las cadenas cortas y el retorno delos flujos de riqueza a los espacios rurales.Además diversifica las fuentes de ingresos,haciendo la economía local menos dependientede flujos de mercados locales, nacionales einternacionales. Al mismo tiempo introduceconceptos de eficiencia que van más allá de laproducción agrícola misma, incorporando todoel ciclo hasta el consumo porque reduce costose impactos de transacciones y de transporte.Finalmente, contribuye a un desarrollo susten-table porque un espacio de producción diversi-ficada ocupa menos fertilizantes o pesticidas, y

puede controlar sus cultivos en base a prácticasagro-ecológicas.

Adicionalmente, desde los territorios rurales segeneran las condiciones de base para la sobera-nía alimentaria, la misma que se sustenta en elreconocimiento del derecho a la alimentaciónsuficiente, sana, nutritiva y culturalmente apro-piada, para lo cual es necesario incidir tanto enlas condiciones de producción, como de distri-bución y consumo de alimentos.

En términos de planificación territorial, la zoni-ficación del uso del suelo agrícola debe realizar-se en función de la aptitud de los mismos,considerando vocaciones productivas existentesy deberá velarse por el cumplimiento en el usoestablecido. También se deberán incorporarmecanismos para la democratización de losmedios de producción (tierras, agua, créditos ymercados) así como gestionar sistemas de alma-cenamiento, de riego y de movilidad adecuados.El mejoramiento de la productividad ruralrequiere también de apoyo técnico y capacita-ción así como de investigación agropecuaria.

8.5. Jerarquizar y hacereficiente la infraestructurade movilidad, energía yconectividad

Las infraestructuras de movilidad, energía yconectividad deben ser jerarquizadas de modo quegeneren corredores adecuados para los intercam-bios y flujos de acuerdo a cada tipo de territorio,esto permite una selectividad estratégica de lainversión para consolidarla como apoyo a latransformación de largo plazo que el país requiere,y a su vez reducir los eventuales impactos negati-vos y la generación de riesgos sobre el territorio.

8.5.1. Movilidad: eje vertebraly enlaces horizontales

El término movilidad está enfocado a conside-rar todos los elementos necesarios para satis-facer las necesidades de las personas de

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desplazarse libremente, de comunicarse conotros puntos del territorio, de acceder a los ser-vicios básicos y sociales y a la necesidad demovilización de las áreas de producción y decomercialización. En la actualidad se habla demovilidad sustentable como la satisfacción entiempo y costos razonables de los desplazamien-tos requeridos minimizando los efectos negati-vos en el entorno y mejorando la calidad devida. La movilidad sustentable en el Ecuadorrequiere de un mayor y más eficiente flujo inter-no y externo de bienes y personas. Para lograreste objetivo se requiere un enfoque de movili-dad intermodal y multimodal.

La gestión de la movilidad supone ante todo elanálisis de la situación actual del transporte demercancías y pasajeros basado en la demanda yel destino, así como una serie de herramientasdestinadas a apoyar y fomentar un cambio deactitud y de comportamiento de los componen-tes de la movilidad que conduzca a modos detransporte sostenibles. Adicionalmente a esto,es importante contemplar el factor de riesgosen cuanto a la infraestructura para la movili-dad, ya que el Ecuador es un territorio que pre-senta una alta concentración de amenazasambientales que generan vulnerabilidad de lapoblación y frecuentes restricciones a los flujosde bienes y personas.

La red vial del Ecuador es amplia en cobertura;sin embargo, la falta de jerarquización hace queel mapa vial sea fragmentado e ineficiente. LaPanamericana, el corredor central del país, quelo conecta con Colombia y con Perú es pocohomogénea con diferentes jerarquías a lo largode su extensión. La velocidad promedio de surecorrido es de 60 km/h. Es necesaria una estan-darización de sus características básicas, inclu-yendo la velocidad de diseño, el tipo de accesodirecto, los tipos de cruces, etc.

En un segundo nivel, se considera una serie deenlaces horizontales o corredores longitudina-les. Ellos vinculan a los nodos de estructura-ción nacional, además de conectarse con el ejevertebral. Las vías de este nivel aportan al desa-rrollo industrial y a la promoción de encadena-mientos productivos, sumando al modelo dedesarrollo endógeno.

Un tercer nivel, finalmente, completa la redvial del país. Este nivel forma circuitos cortosen el sistema jerárquico de corredores, comple-mentando al segundo y primer nivel. De esemodo se genera un sistema nacional articuladoy jerarquizado.

Para obtener una visión integral del sistema viales necesario entender las otras infraestructurasfundamentales que la componen: puertos y aero-puertos y además, puentes y terminales terrestres.A esto debe añadirse el fragmentado transporteferroviario, relegado al olvido por muchos años,que requiere una rehabilitación integral comomedio de transporte de pasajeros y como mediopara impulsar el desarrollo turístico.

En el sector del transporte aéreo es necesariouna clara jerarquización aeroportuaria, unamejora en la calidad del servicio y mejorar elcumplimiento de normativas en cuanto a segu-ridad aérea. El manejo adecuado de estas infra-estructuras es clave para el desarrollo delturismo, tanto interno como externo.

Finalmente cabe remarcar que una adecuadacategorización de estas infraestructuras nacionalesrequiere una articulación con las competenciasde los gobiernos autónomos descentralizados encuanto a gestión del suelo para garantizar la dispo-nibilidad de equipamientos y servicios comple-mentarios. Desde el ámbito local se debe avanzaren la elaboración de normativas para el adecuadouso del espacio público, privilegiando el transpor-te público y los sistemas alternativos de movilidadno motorizados.

8.5.2. Generación, transmisión ydistribución de energía

El desarrollo del sector energético es estratégicopara el Ecuador. En esta perspectiva el desarrollodel sector deberá garantizar el abastecimientoenergético a partir de una apuesta a la genera-ción hidroeléctrica que permita reducir demanera progresiva la generación termoeléctricay un fortalecimiento de la red de transmisión ysub-transmisión, adaptándola a las actuales yfuturas condiciones de oferta y demanda de elec-tricidad. Esto deberá complementarse con la

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inserción paulatina del país en el manejo deotros recursos renovables: energía solar, eólica,geotérmica, de biomasa, mareomotriz; estable-ciendo la generación de energía eléctrica defuentes renovables como las principales alterna-tivas sostenibles en el largo plazo.

Todas estas intervenciones deberán mantener elequilibrio ecológico de las fuentes para lo cualdeberán respetarse exigentes normativasambientales. Todo ello estará acompañado porpolíticas de distribución equitativa de la energía,pues es un insumo imprescindible para la indus-tria nacional y el desarrollo productivo del país.

Desde el ámbito local, se debe gestionar lamejora y ampliación del alumbrado público delas localidades así como también la elaboraciónde normativas específicas para los cascos urba-nos históricos en cuanto al manejo de las redesde energía y conectividad. Se deberá priorizar la

extensión de las redes eléctricas y de conectivi-dad para zonas rurales.

8.5.3. Conectividad ytelecomunicaciones

El sector de las telecomunicaciones se ha desa-rrollado de manera asimétrica en los últimos añosen el Ecuador, por una parte se evidencia un per-manente crecimiento en la oferta y demanda detelefonía móvil y por otra, un estancamiento enla oferta de telefonía fija. La tendencia en el mer-cado mundial demuestra que la telefonía fijatodavía puede seguir desarrollándose a partir deluso de nuevas tecnologías y ofrecer nuevos servi-cios, bajo el concepto de convergencia de servi-cios, tales como Triple Play (televisión, telefoníae Internet), banda ancha, etc. Por otro lado elacceso a Internet muestra un desequilibrio queprivilegia los centros poblados principales.

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Mapa 8.3: Corredores jerárquicos de infraestructura de movilidad, conectividad y energía

Fuente: Energía eléctrica (Plan de expansión del sector eléctrico-MEER y Transelectric 2008), Conectividad-fibra óptica(Corp. Nac. Telecomunicaciones, Fondo Solidaridad, 2009), Vialidad (MTOP, 2008), Puertos (Dig. Mer, 2005; IGM, 2003),Aeropuertos (DAC, 2003).


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A nivel nacional se identifica la necesidad deextensión de la red de telefonía fija y el accesoa Internet en el territorio nacional, desarrollan-do nuevas infraestructuras en zonas urbano-marginales y rurales del país, que permitandemocratizar el acceso en escuelas públicas,centros comunitarios y oficinas públicas entodos los niveles de gobierno.

8.6. Garantizar la sustentabilidad delpatrimonio natural mediante eluso racional y responsable de losrecursos naturales renovables yno renovables

El Ecuador es un país multidiverso en paisajes,relieves y recursos naturales. El patrimonionatural ecuatoriano es un recurso estratégico deimportancia nacional para el Buen Vivir, quedebe ser utilizado de manera racional y respon-sable garantizando los derechos de la naturaleza,como lo establece la Constitución. El paisajenatural ecuatoriano, formado por áreas natura-les, agropecuarias y urbanas debe ser entendidocomo un solo territorio con diferentes usos yvocaciones, conformado por recursos renova-bles y no renovables, cada uno con sus particu-laridades específicas y una serie de presiones yconflictos que deben encontrar soluciones inte-grales en cada intervención.

8.6.1. Biodiversidad

El Ecuador es uno de los 17 países megadiversosdel mundo, es el lugar con mayor concentraciónde especies, albergando entre un 5 y 10% de labiodiversidad del planeta. En la actualidad, másde la mitad de la superficie nacional tienecobertura natural.52 El país cuenta con el

Archipiélago de Galápagos, el cual es un labo-ratorio viviente de la evolución de las especies,y con la Amazonía, la cual es una reserva natu-ral mundial, con un patrimonio natural y ecoló-gico sin comparación a nivel mundial entérminos de biodiversidad. Sin embargo, la con-servación y la valorización e inserción activa deesta riqueza no se ha visto reflejada en su verda-dera magnitud.

A pesar de la existencia de ciertas áreas queactualmente gozan de categorías de conserva-ción, al ser parte del Patrimonio de ÁreasNaturales del Estado (PANE), es deber delEstado conservar “todas” las áreas naturales(terrestres y marinas) que aún existen en elterritorio nacional, y no únicamente las que seencuentran delimitadas por el PANE, ya que delos procesos ecológicos de las áreas naturalesdepende el equilibrio de la naturaleza, tanto dela vida humana como del resto de seres vivos.

La naturaleza posee un valor directo e indirectoen las actividades de la sociedad, la bio-diversi-dad debe ser entendida como fuente importantede ciencia, tecnología y actividad económicaderivada, garantía de la soberanía y seguridadalimentaria, fuente del turismo nacional e inter-nacional o fuente de oxígeno, en el caso de losbosques, con una potencial importancia en elmercado de bonos de carbono, a nivel mundial.

La gestión de la biodiversidad terrestre y marinarequiere del involucramiento activo de lascomunidades en la gestión sostenible de lasáreas naturales y sus zonas de amortiguamiento.Además, es importante fomentar la recupera-ción de suelos degradados, fomentar la refores-tación y el manejo sostenible de la tierra. Elloimplica también un riguroso control para limi-tar el crecimiento de la frontera agrícola en basea una identificación de usos del suelo en fun-ción de vocaciones y capacidades productivas.

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52 "Las áreas de cobertura de vegetación natural constituyen el 52% del territorio ecuatoriano de los cuales un 17% estánconformados por el “Patrimonio de áreas naturales del Estado” (PANE) conformado por el Sistema Nacional de ÁreasProtegidas y bloques protectores. Adicionalmente a ello, se suman las áreas de protección marina 1.164 km2 y 47.098,58km2 de protección del Archipiélago de Galápagos” (MCPNC, 2009).


8.6.2. Gestión de cuencashidrográficas y recursos hídricos

El agua es un derecho fundamental del serhumano, es deber del Estado garantizar su ade-cuado uso y distribución, priorizando el consu-mo humano a otros usos, entre los que seencuentran el riego, la soberanía alimentaria yotras actividades productivas para lo cual esnecesario un adecuado control de la contamina-ción de todas fuentes hídricas.

En cuanto a disponibilidad de recursos hídricos,el Ecuador es un país privilegiado. Sin embargo,la distribución de la escorrentía en el interior del

territorio es irregular lo que provoca zonas congran déficit, el cual se agrava en el caso de gran-des concentraciones urbanas y la escasa concien-cia ciudadana sobre su adecuado manejo ypreservación. La estrategia territorial buscalograr el manejo integrado y sustentable del aguaen cada una de sus cuencas hidrográficas tantopara consumo humano como para riego y gene-ración de energía. Además, implementar solu-ciones para minimizar los impactos de lasdescargas de desechos líquidos y contaminantessobre cauces naturales.

Ha existido una disminución en el porcenta-je de energía generada por fuentes hídricas,

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Mapa 8.4: Valorización de cobertura natural terrestre y marina

Fuente: Vegetación remanente por ecosistema continental (PROMSA 2002, Ecociencia 1999). Identificación de vacíos yprioridades de conservación para la biodiversidad terrestre en el Ecuador continental (EcoCiencia, TNC, CI, MAE, 2006).


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en 1994 representaba el 58%, y se redujo al42% en el año 2006, debido a la falta deinversión en este sector y el incremento deutilización de termoeléctricas, lo que ha dadolugar a situaciones periódicas de raciona-miento eléctrico del país. En este contexto,el Estado tiene como uno de sus más impor-tantes proyectos el cambio de la matriz ener-gética, en el que se pretende aumentar lageneración de energía por fuentes hidroeléc-tricas y de otras fuentes de energía renova-bles. Se deberá promover el uso responsable ytécnico del agua con fines de hidro-genera-ción energética.

Para complementar una visión de gestión inte-gral, será necesario adicionalmente consolidarla cultura del buen uso del recurso agua en lasociedad y prevenir los riesgos ocasionados porinundaciones y sequías. Para que todo esto seaposible, es imprescindible una gestión interins-titucional adecuada que permita mejorar esteestratégico recurso. Finalmente, se debe tomaren cuenta la organización social requerida parala administración y gestión con enfoque decuenca hidrográfica, considerando así, la diver-sidad de usos y usuarios en base a la prelaciónconstitucional y bajo el precepto fundamentalde la accesibilidad universal al agua.

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Mapa 8.5: Cuencas hidrográficas y sus caudales hídricos

Fuente: SENAGUA 2009



8.6.3. Recursos naturalesno renovables

Un quinto de la superficie del territorio ecuato-riano posee importantes recursos naturales norenovables: reservas petroleras, yacimientosminerales metálicos y no metálicos. Su explota-ción – con todas las precauciones que se pue-dan implementar – tiene impacto ambiental,sin embargo es fundamental en el funciona-miento de la sociedad y como fuente de divisaspara el país.

En este contexto, el Estado ecuatoriano reco-noce la importancia sustancial de estas activi-dades para la economía del país y considera quedeberán darse exigiendo el estricto cumpli-miento de normas ambientales y reglamentos.Por su parte, se ha comprometido a que los pri-meros beneficiarios de estas actividades pro-ductivas extractivas sean las comunidadesaledañas a los proyectos. Así también, es nece-sario implementar acciones para la restaura-ción, rehabilitación y remediación ambientalsobre las áreas extractivas existentes.Considerando además la participación de lascomunidades locales en las diferentes etapas deconceptualización y ejecución de los proyectos,todas las obras estructurales del Estado deberánser debatidas con la comunidad a través demecanismos como la consulta previa y otrasformas de participación social.

8.6.4 Gestión integral yreducción de riesgos

“En el Ecuador varios factores propician la con-cretización de amenazas, tales como abundantesprecipitaciones de elevada intensidad, vertien-tes empinadas y de gran extensión, formacionesgeológicas sensibles a la erosión, planicies flu-viales con débil pendiente (cuenca del Guayas),zonas de subducción de la placa de Nazca con laplaca Sudamericana (una de las más activas delmundo) que origina terremotos, erupciones vol-cánicas de tipo explosivo, etc.” (Trujillo,D´Ercole, 2003: 111).

Sobre esta serie de manifestaciones naturales seasientan poblaciones, infraestructuras y servi-cios que no necesariamente han considerado suexposición frente a una amenaza generando unalto nivel de vulnerabilidad del territorio y queenfrentan al país a la ocurrencia de desastres dediferente magnitud. Muchos de estos desastresserían prevenibles si se adoptan medidas comoun adecuado ordenamiento territorial, la plani-ficación de la inversión, una cultura de preven-ción, el fortalecimiento de las capacidades delos diferentes actores y un enfoque que privile-gie la mitigación de los riesgos ya existentes.

Sin embargo, las emergencias existen en mayoro menor magnitud siempre, entonces el paísdebe trabajar en respuestas eficientes frente adesastres de diferente magnitud porque solo eladecuado manejo de una emergencia lograráuna rápida recuperación sin repercusionessociales y económicas importantes para el país.

Cabe remarcar la importancia de incorporar demanera transversal la variable riesgos en la pla-nificación y ejecución de toda obra pública a finde reducir la vulnerabilidad de la población y lasinfraestructuras.

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8.7. Potenciar la diversidad yel patrimonio cultural

La construcción del Estado Plurinacional eIntercultural plantea la unidad en la diversidad,donde la sociedad ecuatoriana reconozca laexistencia de las nacionalidades indígenas y delos pueblos afroecuatorianos y montubios comosujetos políticos con derechos propios. Una delas finalidades del Estado Plurinacional esgarantizar la vigencia de los derechos a diferen-tes formas de libertad de conformidad a los nue-vos sujetos incluidos en el pacto social, de talmanera que ninguno adquiera preeminencia porsobre otros (Chuji, 2008: 11).

En este sentido, son desafíos importantes para elpaís: reconocer la importancia de territorios cul-turalmente diversos, de pueblos y nacionalidades

y su paulatina conformación como circunscrip-ciones territoriales indígenas de acuerdo a laConstitución, donde se deberán respetar prácticasculturales ancestrales en un contexto de mutuorespeto; revalorizar el patrimonio edificado, pro-teger los sitios arqueológicos y las prácticas cultu-rales locales, fomentar el conocimiento de ladiversidad cultural en la población, incentivar elturismo nacional e internacional respetando yprotegiendo los territorios; y reconocer que esnecesario iniciar procesos de cogestión territorialintegral con agendas programáticas claras desdelos diferentes sectores y niveles de gobierno.

8.7.1. Los pueblos ynacionalidades del Ecuador

El Ecuador está conformado por 14 nacionalida-des y 18 pueblos indígenas, afroecuatorianos y

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Mapa 8.6: Cobertura natural y zonas de presión antrópica

Fuente: Mapa de multiamenazas (DINAREN-MAG, INFOPLAN, INAMHI, IGM, IG/EPN, IRD, CEC, 2000).



montubios. En su territorio se hablan 12 lenguasque requieren reconocerse, conocerse y poten-ciarse como parte de la identidad ecuatoriana yel patrimonio histórico cultural del país.

Con la estrategia se propone un modelo territo-rial que reconozca los derechos de los pueblos ynacionalidades para que sus prácticas de vida,

conocimientos y cosmovisiones puedan sercompartidas y valoradas. Fomentar el conoci-miento de la diversidad cultural del Ecuador esun elemento básico para el desenvolvimientode pueblos y nacionalidades, así como la defini-ción de las circunscripciones territoriales y laformulación de sus planes de vida, que se inte-grarán de manera progresiva a este Plan.

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Mapa 8.7: Mayor presencia de pueblos y nacionalidades y lenguas ancestrales

Fuente: SIISE 4.5, Lenguas: INEC, 2001.


8.7.2 Patrimonio cultural y turismo

El patrimonio cultural tangible e intangibleecuatoriano está conformado por sus lenguas yformas de expresión; edificaciones, espacios yconjuntos urbanos; documentos, objetos y colec-ciones; creaciones artísticas, científicas y tecno-lógicas. Todos estos elementos generan un bagaje

cultural ecuatoriano muy rico. Sin embargo, laausencia de una reflexión sostenida y profundasobre la cultura y sus relaciones con las demásinstancias de la vida social (economía, desarrollosocial, política, manejo ambiental, educación,salud, etc.), generan una paulatina pérdida mate-rial e inmaterial de la base cultural en sí misma.Frente a esto es urgente el reordenamiento del

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sector cultural de carácter público con el fin dereforzar la creación de un nuevo sistema devalores expresado en el reconocimiento de lasdiversas identidades, en las cuales nos podamosreconocer todas las personas y potenciar lasricas tradiciones heredadas del pasado.

Desde el enfoque territorial será necesario quelas políticas públicas culturales se estructuren demanera equitativa en el territorio, equilibrandola inversión hacia los sectores y las prácticasmenos conocidas y privilegiadas.

La riqueza cultural y el patrimonio natural degran biodiversidad, hacen del Ecuador un desti-no turístico privilegiado. No obstante, muchosde los territorios con vocación turística sonzonas con pobreza y bajo nivel de cobertura de

servicios cuyos habitantes han sido relegados delos beneficios de la actividad turística. Frente aello, es necesario retomar una vez más el con-cepto de economía endógena enfocando la acti-vidad turística sostenible, como opción para laspoblaciones locales y canalizando sus beneficiosen mejoras a su calidad de vida.

Finalmente, no podemos perder de vista el pai-saje construido del Ecuador formado por pobla-dos y ciudades; arquitecturas de distintas épocasy orígenes. Entre ellos cabe destacar las 22 ciu-dades consideradas patrimonio cultural de lanación, dos de ellas, Quito y Cuenca, ostentanel título de Patrimonio Cultural de laHumanidad. Es necesario implementar políticasque incentiven la conservación, restauración ymantenimiento de este patrimonio.

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Mapa 8.8: Las ciudades patrimoniales, rutas turísticas y diversidad cultural

Fuente: Rutas turísticas (PLANDETUR, 2008), PAI Plurianual, MCPNC, MINTUR, 2009.



Entre los elementos a considerar en los procesosde planificación territorial cabe remarcar laimportancia de incorporar temas tales como lavaloración, recuperación y fomento de prácticasancestrales (agrícolas, de salud, de técnicasconstructivas); el apoyo a la educación intercul-tural bilingüe; la protección de sitios arqueoló-gicos y las prácticas culturales locales.

8.7.3. Fortalecimiento del tejido social

Para que se logren producir efectos de una econo-mía endógena se requiere de la acción conjuntade los individuos y grupos de forma articulada, enun escenario de negociación permanente entrelos diversos actores que forman parte de la socie-dad. Son los actores de la sociedad civil quienesdeben emprender en acciones de veeduría y con-trol social a las instituciones públicas.

Fortalecer el tejido social, implica garantizar laparticipación de la ciudadanía propiciando lageneración de espacios de encuentro entre losdiversos actores, para que compartan visiones,estrategias, objetivos y experiencias, con la fina-lidad de democratizar las relaciones entre elEstado y la sociedad en todos los niveles degobierno, de tal manera que la sociedad se invo-lucre activamente en todas las fases de la gestiónpública, generando confianza, diálogo y apropia-ción de las propuestas locales y nacionales.

8.8. Fomentar la inserciónestratégica y soberana enel mundo y la integraciónlatinoamericana

América del Sur está viviendo una serie detransformaciones que hacen de ella, en la actua-lidad, un escenario privilegiado de construcciónhistórica. La elección democrática de coalicio-nes políticas de corte progresista de izquierda,sumada a la intensa actividad e involucramien-to de la sociedad en los procesos de cambio, hatrastocado la economía del poder.

La actualidad está marcada por una disputa geo-política que deja atrás los balances tradicionales

de poder y que abre lugar a un horizonte multi-polar, ya no uno que gira en torno a potencias(neo) coloniales. Ecuador se presenta como unactor de vanguardia en este cambio para lo cualperfila una nueva inserción del país en la regióny en el mundo: estratégica y soberana.

Estratégica, porque se piensa a las relacionesinternacionales y a la política exterior del paísconforme a los mejores intereses de la poblaciónen su conjunto, no a los de élites o faccionesdominantes. Soberana, considerando que lasoberanía radica en el pueblo. Tras los años delneoliberalismo en los que se instrumentó alEstado al servicio de intereses particulares y cor-porativos y en durante los cuales se perdieronlas capacidades de regulación y planificación,actualmente se proclama la recuperación de lasoberanía como un ejercicio democrático depoder popular.

8.8.1. Integración Latinoamericana

Desde los territorios, los procesos de integraciónsignifican reabrir debates que se pensaban zanja-dos en torno a temas de nacionalidad, democra-cia, representación, entre otros. La construcciónde nuevos espacios de gobernanza y eventualgobernabilidad regional se traducen en fórmulascríticas de pensamiento que rebasan al Estado-nación. De ese modo, Ecuador apuesta por unaintegración armónica con Suramérica en elmarco del pensamiento Sur-Sur para subvertir elorden de dominación actual. Es ésta la apuestamás sensata para recalibrar la economía geopolíti-ca del poder. Ecuador debe participar en estos pro-cesos activamente y con capacidad de liderazgo,como ya lo hizo para nombrar a un connacionalcomo primer secretario de UNASUR y posicio-nar a Quito de manera que pueda ser su sede.

Los sueños de integración comienzan a cuajar enuna institucionalidad temprana delineada por laUNASUR y deben acompañarse con la cons-trucción de una identidad suramericana y unaciudadanía correspondiente. Para ello, Ecuadordebe entender sus territorios más allá del parro-quialismo nacional. Debe contemplarlos a la luzde una integración mayor con los países deAmérica Latina y del Caribe. Iniciativas como la

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Alternativa Bolivariana para las Américas(ALBA) desempeñan un rol creativo-crítico enlos que Ecuador puede constituirse como unpivote regional.

Así, la planificación territorial enfrenta nuevosretos: ver a las diferentes zonas del país primerocomo territorios en sí mismos con sus propiascomplejidades y potencialidades, luego comoparte de un todo nacional en el que prima elinterés del país; después como parte de unaregión andina en la que se debe pensar en lostemas binacionales y en las fronteras como espa-cios de interlocución pacífica; y finalmentecomo parte de un sistema macro que deberobustecer a América del Sur en su conjunto yno a ciertas zonas en desmedro de otras, recor-dando además los nexos del país con AméricaCentral y el Caribe.

8.8.2. Inserción en el mundo

El Ecuador aspira a desempeñar un papel de lide-razgo, más allá de América Latina, en el mundocon sus capacidades propias. Ecuador ha demostra-do ese liderazgo a través de fórmulas innovadorasque sitúan al país en la vanguardia de la agendaambiental mundial. En concreto, la EstrategiaYasuní-ITT –estrategia integral que, apoyada enesquemas de cobro justo por la deuda ecológica,apunta hacia un profundo cambio en la visión delas interrelaciones entre sociedad y ambiente.

A esta iniciativa se deben sumar otras más en lasque Ecuador puede presentar al mundo nuevasconcepciones que alteren los paradigmas previa-mente establecidos y contribuyan a vincularsecon Europa, África, Asia y Oceanía, para poten-ciar los objetivos del Buen Vivir que como socie-dad nos hemos planteado y para contribuir a lasolidaridad internacional.

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Mapa 8.9: Países prioritarios para diversificación de relaciones internacionales



Ecuador


8.9. Consolidar un modelo degestión descentralizado ydesconcentrado, concapacidad de planificacióny gestión territorial

La inequidad se expresa en el territorio. Las bre-chas en cuanto a calidad de vida y la satisfacciónde necesidades básicas se han agravado según lasdiversas formas de expresión territorial que adop-ta la economía y la asignación de recursos, parti-cularmente conflictiva cuando no existecoordinación entre el nivel central y los gobier-nos autónomos descentralizados. (Barrera, 2006).

La política de descentralización implementadaen el Ecuador durante las décadas previas no hatenido éxito por falta de institucionalidad,carencia de un marco legal adecuado, resisten-cia de las instituciones a ceder funciones, rolesy limitadas capacidades de los gobiernos localesde asumir nuevas competencias.

Mientras la gestión territorial comprende básica-mente los modos de implementar una políticapública en un territorio específico; la descentra-lización alude a la eficiencia y eficacia en la apli-cación de la política pública, a los actores tantopúblicos como privados que llevan adelante esteproceso y como éstos se organizan para alcanzarsu fin, a la planificación territorial, a los recursosnecesarios, a la ejecución, seguimiento y evalua-ción de los programas y proyectos enmarcadosen la planificación establecida.

8.9.1. Descentralización ydesconcentración53

Proponer un nuevo modelo de descentraliza-ción implica pensar un Estado diferente, queprofundice el sistema democrático con un enfo-que territorial y espacial. La descentralización seplantea en el país como un reto integral y mul-tidimensional que desafía la estructura y prácti-ca de la gestión pública, la misma que debepropender a una gestión que se corresponda con

las diferencias y potencialidades geográficas, labúsqueda de economías de escala, una adecuadacorrespondencia fiscal, pero sobre todo, unaverdadera respuesta a las necesidades de lapoblación, en donde toda la población sea agen-te activo del proceso.

Para consolidar el modelo de gestión descentraliza-do y desconcentrado se requiere del fortalecimien-to de los gobiernos autónomos descentralizados(GAD), la articulación entre los objetivos de desa-rrollo nacional identificados en el Plan y los quepersiguen los GAD. En este contexto, es funda-mental el respaldo político a la formulación, apli-cación y concreción de los planes de desarrollo y deordenamiento territorial, así como la implementa-ción de espacios para la participación y la delibera-ción para la construcción del poder ciudadano.

8.9.2 Capacidades de gestióny planificación territorial

Si bien la mayoría de gobiernos autónomos des-centralizados ha desarrollado diversos instru-mentos de planificación, éstos no han logradoaplicarse efectivamente en la gestión de susterritorios por distintas causas: esos instrumentosno presentan la calidad suficiente en su enfoqueo contenidos dada la escasa información oportu-na y desagregada; no previeron mecanismos degestión, control y seguimiento; no contaron conel respaldo político interno; no guardaban sindé-resis con las políticas territoriales del gobiernocentral y fundamentalmente porque no conta-ron con la apropiación de los actores públicos yprivados en sus respectivos ámbitos.

En este contexto el Plan se posiciona como ins-trumento orientador del presupuesto, la inver-sión pública, el endeudamiento y comoinstrumento de las políticas públicas que permi-tirá coordinar la acción estatal de los distintosniveles de gobierno, particularmente en lo querespecta a la planificación del desarrollo y delordenamiento territorial, así como a la planifi-cación como garantía de derechos y como ele-mento articulador entre territorios.

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53 Basado en el texto: “En búsqueda de salidas a la crisis ética, política y de pensamiento” de Falconí y Muñoz, 2007.

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Asimismo, es necesario ubicar a la planificacióndel desarrollo y ordenamiento territorial en elmarco del Sistema Nacional Descentralizado dePlanificación Participativa. En relación a losprocedimientos de planificación, actualmenteen el país se están construyendo herramientas einstrumentos que interactúan en el estableci-miento de las prioridades del desarrollo territo-rial, la producción y acceso a información parala toma de decisiones, la asignación de recursos,la gestión de las políticas públicas y la evalua-ción de resultados en cada uno de los niveles deorganización territorial del país.

La estrecha relación que existe entre el ordena-miento territorial y la planificación del desarro-llo lleva a la conclusión de que un proceso, quedetermine productos integrados, que regule lainversión pública y el ordenamiento territorial,sobre la base de una gestión cohesionada y unaparticipación ciudadana directa, resultará máseficiente y eficaz.

Es por ello que la planificación del desarrollo ydel ordenamiento territorial constituyen partede un mismo proceso continuo y cíclico, quepudiera tener diversas fases o ciclos de planifica-ción y a una gestión del territorio con procesospermanentes de monitoreo, ajuste y evaluación,cuyo objetivo busca orientar las intervencionespara mejorar la calidad de vida de la poblacióny definir políticas, programas y proyectos quesea de aplicación en el territorio.

Figura 8.1: Proceso continuoy cíclico de planificación

8.10.Orientaciones para laplanificación territorial

El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013es un marco de referencia para la planificaciónterritorial. La Estrategia Territorial Nacionaldebe interpretarse como el conjunto de linea-mientos y directrices generales para la planifica-ción de todos los niveles de gobierno que, enfunción de los avances en la planificación y sinmenoscabo de su autonomía y competencias,deberán ser delimitados con el fin de lograrresultados favorables y sostenibles para la ges-tión en sus territorios.

8.10.1. Las Agendas Zonales

La reforma política iniciada en el 2007 buscaarticular y desconcentrar la acción públicaestatal como una forma efectiva y eficientepara acortar distancias entre gobernados-gobernantes y mejorar la compleja articulaciónentre los diferentes niveles administrativos degobierno. En tal virtud, se han impulsado pro-cesos de desconcentración administrativa delgobierno central con la creación de siete zonasde planificación. La planificación zonal imple-menta herramientas para la coordinación secto-rial que orientan el presupuesto, la priorizaciónde la inversión pública, la cooperación interna-cional y, en general, de la acción estatal descon-centrada.

La construcción de un nuevo modelo de Estadocon énfasis en las estructuras zonales descon-centradas comprende cuatro grandes desafíosque tienen que ver con: 1) la territorializaciónde la política pública para atender necesidadesespecíficas de los distintos territorios, 2) elestablecimiento de criterios de ordenación delterritorio a partir de funciones y roles específi-cos, 3) el fomento de dinámicas zonales queaporten a la concreción del Plan Nacional parael Buen Vivir y la estrategia de acumulación yredistribución en el largo plazo; y, 4) propiciaruna nueva estructura administrativa que articu-le la gestión de las intervenciones públicas enlos territorios zonales.

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La definición de la Estrategia Territorial Nacionaly la formulación de las agendas zonales de planifi-cación han utilizado la misma metodología, enambos casos en tres etapas: 1) el diagnóstico terri-torial que concluye con la identificación delmodelo territorial actual, sus potencialidades yproblemas, 2) la definición del sistema territorialfuturo, que permita analizar las alternativas yestructurar un modelo territorial propuesto; y, 3) lagestión que identifica programas y proyectos espe-cíficos por zona de planificación.

8.10.2. La planificación del desarrolloy del ordenamiento territorial

Así, el Plan Nacional para el Buen Vivir definepolíticas y estrategias que deben ser tomadascomo directrices generales para los gobiernos

autónomos descentralizados de acuerdo a la pre-cisión de las competencias y funciones de cadanivel. Los contenidos antes expuestos abren a suvez un proceso de reflexión y deliberación par-ticipativa en donde los planes de los diversosniveles de gobierno se irán articulando comoinstrumentos complementarios de este Plan yservirán también como elemento para la actua-lización y convalidación del mismo, de laEstrategia Territorial y de las Agendas Zonales.

Por otra parte, el Plan y la Estrategia Territorialincluyen intervenciones que son competenciadirecta del Estado central que tienen una ubica-ción dentro del territorio de los gobiernos autó-nomos descentralizados. La presencia de unaobra de carácter estratégico a nivel nacional,debe ser tomada en consideración en los planesde cada territorio, lo que implica, que dentro de

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Mapa 8.10: Mapa de las zonas de planificación


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los procesos de planificación territorial se debenconsiderar una serie de intervenciones relacio-nadas con la implantación del proyecto nacio-nal y por otra se deberá compatibilizar el uso yocupación del suelo para dar posibilidad a laconcreción de obras de relevancia nacional.

Las directrices específicas para la planificacióndel desarrollo y del ordenamiento territorial pro-piciarán la articulación entre niveles de gobierno

y deben ser acompañados del desarrollo de lainformación estadística y cartográfica que posi-bilite el proceso de planificación. A ello se sumala necesidad de fortalecer las capacidades insti-tucionales y humanas de gobiernos autónomosdescentralizados a fin de que el ciclo de la plani-ficación trascienda el momento de formulaciónde planes para hacer efectiva la gestión territo-rial y la consolidación del Sistema NacionalDescentralizado de Planificación Participativa.

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La estrategia endógena para el Buen Vivir buscadesarrollar capacidades y oportunidades para lasociedad a partir de la creación de valor parasatisfacer sus propias necesidades expresadas enla demanda interna. Esto posibilita construir uncírculo virtuoso en el que la economía permitela reproducción de la vida, satisface las necesi-dades humanas, respeta los derechos de la natu-raleza, aumenta el valor agregado en laproducción, especializa y desarrolla capacida-des, reduce la participación del extractivismorentista y despliega el potencial de la demandadoméstica sin dejar de aprovechar las ventajasque ofrece el comercio exterior, a través de deci-siones públicas estratégicas de inserción sobera-na del Ecuador en el mundo.

La inversión pública es uno de los principalesinstrumentos de esta estrategia, porque permiteel ahorro, la movilización y acumulación decapital hacia los enclaves que potencian lascadenas productivas y alcanzar así rendimientoscrecientes en la producción.

Asimismo, desempeña un papel fundamentalpara la consecución de dos condiciones críticaspara que se pueda dar una economía endógenacomo la planteada: i) el cumplimiento de con-diciones previas en cuanto a capacidades yoportunidades; y ii), la movilización y acumula-ción de capital en los sectores generadores devalor de la producción.

Para lograr estas condiciones es importantedefinir orientaciones para la planificación de la

inversión pública, en general, y para su progra-mación en el mediano y largo plazo.

9.1. Satisfacción de las necesidadesbásicas para la generación decapacidades y oportunidades

La primera condición se refiere a la necesidadde formar una masa crítica de ciudadanas y ciu-dadanos con capacidades y oportunidades, que,al servicio de la sociedad, posibiliten alcanzarel Buen Vivir. La inversión pública es la quepermite asegurar la provisión de servicios públi-cos esenciales para el cumplimiento de estascondiciones previas encaminadas a propiciarlas capacidades humanas como son: nutrición,educación, salud preventiva, vivienda e infra-estructura de saneamiento básico, protección yseguridad social.

El criterio de condiciones previas en cuanto alas oportunidades tiene que ver con ampliar lascondiciones de acceso necesarias para que lascapacidades desarrolladas se empleen en lapráctica, a través de generación de empleo,acceso a crédito productivo, fortalecimientode iniciativas asociativas, cooperativas y soli-darias especialmente aquellas impulsadas pormujeres, construcción de infraestructura públi-ca para la producción, protección a las formasde trabajo autónomo, de auto sustento y decuidado humano.

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9. Criterios para la Planificación yPriorización de la Inversión Pública


9.2. Acumulación de capitalen sectores productivosgeneradores de valor

El segundo criterio, acumular sistemáticamentecapital en los sectores productivos generadoresde valor, es una acción que debe ser realizadapor el gobierno, pues, dada la estructura econó-mica del país, los sectores relativos al esquemaprimario-extractivista presentan en el cortoplazo mayores retornos para la inversión, lo quetiende a concentrar el capital en estos sectores ytrunca la posibilidad de desarrollar otros secto-res generadores de mayor valor agregado.

El criterio de acumulación de capital en los sec-tores generadores de valor, se cumple en todainversión encaminada a reducir la estructura decostos de estos sectores, aumentar su rentabilidady fortalecer la productividad sistémica del país.Tres categorías se pueden agrupar en las inversio-nes que permiten este tipo de acumulación:

(1) Infraestructura de soporte para la producti-vidad sistémica: generación, distribución y con-sumo eficiente de energía eléctrica yproducción de bioenergía; telecomunicaciones,vialidad, transporte y logística, plataformas deI+D, centros estratégicos de investigación aso-ciados a parques industriales y tecnológicos.

(2) especialización de la capacidad instalada:investigación, ciencia y tecnología para generarinnovación, capacitación industrial especializa-da, educación técnica y superior de cuartonivel, transferencia de tecnología.

(3) fomento a las industrias nacientes queapunten a:

• satisfacer las necesidades básicas: alimen-tos, textil y de calzado, construcción (conénfasis en vivienda social), farmacéuticade genéricos,

• fortalecer la soberanía alimentaria, ener-gética y tecnológica y reducir la vulnerabi-lidad y dependencia del país: bioquímicapara garantizar la soberanía del agro ecua-toriano; petroquímica que garantice sobe-ranía energética; hardware y software;metalmecánica,

• servicios turísticos comunitarios y servi-cios ambientales.

La lógica de priorizar la inversión que cumpleestos criterios se fundamenta en avanzar haciael cambio en el modo de acumulación. Sinembargo, los criterios son útiles también paraestablecer una prelación en el tiempo, dado queel cumplimiento de las condiciones previas esun paso necesario para que la acumulación decapital tenga los efectos deseados.

Además resulta necesario afinar la inversiónprioritaria que cumple estos criterios sobre labase de una medida que sopese también las nece-sidades de corto plazo como la generación inme-diata de empleo, la satisfacción de necesidadesbásicas con base en la equidad regional, el apor-te a la productividad sistémica en el territorio ya una economía social, solidaria y sostenible.

9.3. Metodología de priorizaciónde la inversión pública

La metodología propuesta incluye la generaciónde un Índice de Prioridad de la Inversión (IPI),que permite obtener un criterio sobre qué pro-yecto de inversión es más susceptible de asigna-ción de recursos en una coyuntura específicadada, considerando cuatro criterios principales:

• Generación de empleo.• Equidad regional (NBI).• Productividad sistémica.• Sostenibilidad ecosistémica.

Para cada proyecto de inversión se establece elsector económico al que pertenece y se estimasu potencial de empleo a generar.

La equidad territorial se mide valorando positi-vamente a aquellos proyectos localizados enáreas de mayor pobreza por necesidades básicasinsatisfechas (NBI); además, se considera elimpacto en las regiones sobre las que incidirá elproyecto en su fase de operación.

La productividad sistémica considera los incre-mentos de capital, el impacto territorial del

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proyecto, el aporte a la autosuficiencia nacionaly local, la interrelación insumo-producto, elaporte a la sustitución de importaciones y a lossectores estratégicos.

La sostenibilidad ecosistémica, es un criterio quepromueve y privilegia el uso sostenible de losrecursos naturales, las prácticas favorables a laproducción responsable con el ambiente y lalimitación de las externalidades de la produccióna la capacidad de resiliencia del ecosistema.

Finalmente, tanto los criterios generales decondiciones previas y acumulación de capital,como el índice específico de prioridad de lainversión pública permiten cumplir con unapolítica fundamental de la inversión pública,que debe ser afinada en momentos de crisis eco-nómica y restricción fiscal, que apunta a laoptimización del uso de recursos, el avance tec-nológico y la generación de ingresos o ahorrosfuturos para el país.

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11. SiglasAGD Agencia de Garantía de Depósitos

ALBA Alianza Bolivariana para las Américas

BCE Banco Central del Ecuador

CEC Código Ecuatoriano de Construcción

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CIADI Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones

CISMIL Centro de Investigaciones Sociales del Milenio (SENPLADES-FLACSO-PNUD)

CODENPE Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador

CONAIE Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador

CONAM Consejo Nacional de Modernización

CONAMU Consejo Nacional de las Mujeres

CONELEC Consejo Nacional de Electricidad

COPs Contaminantes Orgánicos Persistentes

DAC Dirección de Aviación Civil

DINAREN Dirección Nacional de Recursos Naturales Renovables

DPT Dirección de Planificación Territorial

ECV Encuesta de Condiciones de Vida

ENDEMAIN Encuesta Demográfica de Salud Materna e Infantil

ENEMDUR Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo Urbano y Rural

EPN Escuela Politécnica Nacional

ETN Estrategia Territorial Nacional

EUT Encuesta sobre el Uso del Tiempo

FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Sede Ecuador

FMI Fondo Monetario Internacional

FOB Free on board (libre a bordo)

G-20 Grupo de los 20 (países industrializados y emergentes)

GAD Gobierno Autónomo Descentralizado

IGM Instituto Geográfico Militar

IG/EPN Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional

IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

INFOPLAN Sistema de Información para la Planificación

IRD Siglas en francés de: Instituto de Investigación para el Desarrollo

ISI Industrialización por Sustitución de Importaciones

ITT Iniciativa Yasuní (Ishpingo-Tambococha-Tiputini)

LOREYTF Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal

MAE Ministerio del Ambiente

MCPNC Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural

MEER Ministerio de Electricidad y Energía Renovable

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MIES Ministerio de Inclusión Económica y Social

MINTUR Ministerio de Turismo

MIPYMES Micro, pequeñas y medianas empresas

MPD Movimiento Popular Democrático

MSP Ministerio de Salud Pública

MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas

NBI Necesidades Básicas Insatisfechas

OCP Oleoducto de Crudos Pesados

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OELAC Organización de Estados Latinoamericanos y del Caribe

OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo

PAI Plan Anual de Inversiones

PEA Población Económicamente Activa

PETROECUADOR Empresa Estatal Petróleos del Ecuador

PIB Producto interno bruto

PLANDETUR Plan Nacional de Turismo

PNBV Plan Nacional para el Buen Vivir

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POA Plan Operativo Anual

PROMSA Programa de Modernización de los Servicios Agropecuarios

SELBEN Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios de Programas Socialesdel Ecuador

SENAGUA Secretaría Nacional del Agua

SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

SIGAGRO Sistema de Información Geográfica para el Sector Agropecuario

SIISE Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador

SISPAE Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano

SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas

SPPP Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas

SSI Sustitución Selectiva de Importaciones

TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación

UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los RecursosNaturales

UNASUR Unión de Naciones Suramericanas

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y laCultura

UNICEF Siglas en Inglés de: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UPA Unidad de Producción Agrícola

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