José Luis Sorogastúa Ruffner

LA DUDA RAZONABLE COMO MECANISMO DE CONTROL

DEL VALOR EN ADUANAS Y LA QUEJA COMO MEDIO DE

DEFENSA A FAVOR DE LOS ADMINISTRADOS

Perú

INDICE

1. INTRODUCCIÓN

2. NORMATIVIDAD

3. LA DUDA RAZONABLE

4. MEDIOS DE DEFENSA

5. COMPARACIÓN CON LA LEGISLACIÓN BOLIVIANA

1. INTRODUCCIÓN

El Acuerdo sobre Valoración Aduanera de la OMC ha fijado cinco (05) objetivos, los cuales se encuentran plasmados en su

Introducción General:

Fomentar la consecución de los objetivos del GATT de 1994 y lograr beneficios adicionales para el comercio

internacional de los países en desarrollo.

Reconocer la importancia de lo dispuesto en el Artículo VII del GATT de 1994 y elaborar normas para su aplicación con

el objeto de conseguir una mayor uniformidad y certidumbre.

Establecer un sistema equitativo, uniforme y neutro de valoración en aduana de las mercancías que excluya la

utilización de valores arbitrarios o ficticios.

Considerar que la base para la valoración en aduana de las mercancías debe ser en la mayor medida posible su valor

de transacción.

Precisar que la determinación del valor en aduana debe basarse en criterios sencillos y equitativos que sean

conformes con los usos comerciales y que los procedimientos de valoración deben ser de aplicación general, sin

distinciones por razón de la fuente de suministro.

Determinar que los procedimientos de valoración no deben utilizarse para combatir el dumping.

Como se puede observar, lo que persigue el Acuerdo es el establecimiento de un sistema de valoración en aduana

equitativo, uniforme y neutro, que excluya la utilización de valores arbitrarios o ficticios, basándose para su

determinación en criterios sencillos y equitativos que sean conformes con los usos comerciales, aplicando en la

mayor medida posible el Primer Método de Valoración Aduanera: Valor de Transacción de las Mercancías

Importadas.

Ahora bien, a efectos de controlar la correcta determinación del valor en aduanas, las Administraciones Aduaneras

cuentan con el mecanismo de la Duda Razonable, a través del cual, comprueban la veracidad o la exactitud de la

información, documentación o declaración presentada por el importador.

Para el establecimiento de la Duda Razonable, las Administraciones Aduaneras se sujetan a los lineamientos

establecidos en el Acuerdo. Caso contario, cualquier decisión que adopten, constituirá una vulneración al debido

procedimiento.

LINEAMIENTOS GENERALES PARA APLICAR LA DUDA RAZONABLE

1° Tener motivos para dudar de la veracidad o exactitud de los datos o documentos presentados por el importador como

prueba de su declaración.

2° Pedir al importador que proporcione explicaciones complementarias, así como documentos u otras pruebas

vinculadas al valor en aduanas declarado.

3° Decidir la no aplicación del Primer Método de Valoración solo si, una vez recibida la información

complementaria o a falta de respuesta, aún mantiene dudas razonables acerca de la veracidad o exactitud del

valor declarado.

4° Antes de adoptar una decisión definitiva, comunicar al importador los motivos para dudar de la veracidad o

exactitud de la información presentada, concediéndole una oportunidad razonable para responder.

5° Una vez adoptada la decisión definitiva, comunicar por escrito al importador, las razones que justifican tal

decisión.

Si bien en el Perú, el sistema de valoración se rige conforme al Acuerdo sobre Valoración Aduanera de la OMC, notamos

que la mayoría de ajustes al valor en aduanas realizados por la Administración Aduanera durante el control

concurrente son mantenidos por dicha Administración y posteriormente, son revocados por el Tribunal Fiscal.

Asimismo, nos hemos percatado que, dicha entidad no suele impugnar ante el Poder Judicial tales resultados

desfavorables (aceptándolos tácitamente).

Esta situación demuestra que la Administración Aduanera no estaría cumpliendo los objetivos del Acuerdo ni

aplicando correctamente los lineamientos dispuestos en el mismo.

En efecto, en lugar de basarse en criterios sencillos y equitativos para la determinación del valor en aduanas,

procurando aplicar en la medida de lo posible el Primer Método de Valoración, dicha entidad suele exigir el

cumplimiento de requisitos estrictamente formales (sin generar uniformidad o certidumbre) respecto de la

documentación comercial, financiera y contable, lo cual se traduce finalmente en la aplicación de los Métodos

Secundarios, y por ende, en numerosos ajustes de valor sin haber acreditado motivos adecuados para establecer

la Duda Razonable y descartar la aplicación del Primer Método.

Cabe resaltar que, solo los importadores que están convencidos que su documentación cumple con los

requerimientos exigidos por la Administración Aduanera o pueden incurrir en los gastos de un procedimiento

contencioso (que son la minoría), impugnan los ajustes de valor a efectos de obtener su revocación por parte del

Tribunal Fiscal. No obstante, a pesar de obtener resultados favorables en última instancia administrativa, la

Administración Aduanera continúa ajustando el valor de sus despachos.

Por el contrario, los importadores que saben que su documentación no cumple con los requerimientos exigidos por

la Administración Aduanera o aquéllos que evitan incurrir en los gastos de un procedimiento contencioso

tributario (que son la mayoría), deciden aceptar el ajuste, pagando los tributos diferenciales.

Este escenario, nos lleva a suponer que, la Administración Aduanera no estaría efectuando un adecuado análisis

de riesgo, toda vez que, opta por establecer la Duda Razonable y ajustar el valor en aduanas de manera

indiscriminada y sin cumplir los lineamientos establecidos en el Acuerdo, afectando a los importadores diligentes

que han declarado correctamente el valor de sus mercancías y que cuentan con la documentación sustentatoria

pertinente, en lugar de hacerlo respecto de aquellas importaciones que efectivamente poseen valores dudosos y que muy

probablemente no cuenten con la documentación comercial, financiera y contable que acredita el precio pagado por las

mercancías importadas.

En nuestra opinión, la Duda Razonable debe emplearse como un mecanismo de control del valor en aduanas

declarado por el importador cumpliendo los objetivos y lineamientos del Acuerdo haciendo procurando aplicar en

la medida de lo posible el Primer Método de Valoración. De ninguna manera puede funcionar como un mecanismo

de recaudación, como una traba en el despacho aduanero o para combatir la subvaluación o el dumping.

Por tal motivo, para evitar perjudicar a los importadores diligentes, la Administración Aduanera debería mejorar sus

indicadores de riesgo. Ello, le permitiría centrar sus esfuerzos en controlar el valor declarado por aquellos importadores

que han demostrado desconocer los lineamientos del Acuerdo.

2. NORMATIVIDAD

Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y

Comercio de 1994

Instrumentos del Comité Técnico de Valoración

Decisión 571 de la CAN

Resolución 1684 de la SG de la CAN (Reglamento)

Resolución 1456 de la SG de la CAN (Casos Especiales)

NORMATIVIDAD INTERNACIONAL

Ley General de Aduanas –Decreto Legislativo No. 1053

Reglamento de Valoración Aduanera – Decreto Supremo

No. 186-99-EF

Procedimiento de Valoración Aduanera – DESPA-PG.01.10a

Jurisprudencia de Observancia Obligatoria del

Tribunal Fiscal

NORMATIVIDAD PERUANA

Ley General de Aduanas –Ley No. 1990

Reglamento de la Ley General de Aduanas – Decreto

Supremo No. 25870

Código Tributario – Ley No. 2492

Procedimiento del Régimen de Importación para el Consumo – GNN-M01

NORMATIVIDAD BOLIVIANA

3. LA DUDA RAZONABLE

El Acuerdo sobre Valoración Aduanera de la OMC faculta a las Administraciones Aduaneras a comprobar la veracidad o

exactitud de la información, documentación o declaración presentada por el importador, para lo cual, las autoriza a realizar

investigaciones.

Si bien no se regula los parámetros exactos a los que deben sujetarse las mismas, el Comité Técnico de Valoración en

Aduana ha precisado ciertos lineamientos, los cuales deben ser adoptados por la legislación de los Países Miembros,

sin desnaturalizarlos.

ACUERDO SOBRE VALORACIÓN ADUANERA DE LA OMC

ARTÍCULO 17, PÁRRAFO 6 DEL ANEXO III y DECISIÓN 6.1

1° Tener motivos para dudar de la veracidad o exactitud de los datos o documentos presentados por el importador como

prueba de su declaración.

2° Pedir al importador que proporcione explicaciones complementarias, así como documentos u otras pruebas

vinculadas al valor en aduanas declarado.

3° Decidir la no aplicación del Primer Método de Valoración solo si, una vez recibida la información complementaria

o a falta de respuesta, aún mantiene dudas razonables acerca de la veracidad o exactitud del valor declarado.

4° Antes de adoptar una decisión definitiva, comunicar al importador los motivos para dudar de la veracidad o

exactitud de la información presentada, concediéndole una oportunidad razonable para responder.

5° Una vez adoptada la decisión definitiva, comunicar por escrito al importador, las razones que justifican tal decisión.

LINEAMIENTOS GENERALES PARA APLICAR LA DUDA RAZONABLE

En el Perú, el procedimiento de verificación y comprobación del valor en aduanas por parte de la Administración Aduanera es

conocido como el Procedimiento de Duda Razonable. Dicho procedimiento se encuentra regulado en el Decreto Supremo

No. 186-99-EF, así como en el Procedimiento Específico para la Valoración Aduanera de las Mercancías, DESPA-PE.01.10a,

los cuales establecen, entre otros aspectos, los siguientes:

• El plazo para que el importador proporcione la información complementaria y/o la documentación sustentatoria de las

mercancías importadas.

• El plazo para que se desarrolle la etapa de consultas de referencias.

• El plazo para que la Administración Aduanera determine el valor en aduanas respectivo.

NORMATIVIDAD PERUANA

1°

• La Administración Aduanera notifica el inicio del Procedimiento de Duda Razonable del valor declarado.• El importador tiene la opción de pagar o garantizar los tributos diferenciales a fin de obtener el levante de las

mercancías.

2°

• El importador sustenta el valor declarado dentro de los 5 días hábiles de recibida la notificación. Puede solicitar unaprórroga por un plazo similar.

• Dentro del plazo concedido, el importador presenta la documentación comercial, financiera y contable que acreditael pago de las mercancías. El importador también puede desvirtuar las referencias utilizadas por la AdministraciónAduanera.

3°

• Si a criterio del Especialista de Aduanas la información y/o documentación presentada son suficientes paradesvirtuar la duda razonable, procederá a aplicar el Primer Método de Valoración.

• Si vencido el plazo otorgado, el importador no da respuesta o ésta no es satisfactoria para la AdministraciónAduanera, dicha entidad notificará la Confirmación de la Duda Razonable.

PROCEDIMIENTO DE DUDA RAZONABLE, DESPA-PE.01.10a

DOCUMENTOS QUE SE RECOMIENDA PRESENTAR DURANTE LA DUDA RAZONABLE PARA

SUSTENTAR EL PRECIO REALMENTE PAGADO O POR PAGAR

• Factura Comercial.

• Contrato de Compraventa Internacional de Mercancías.

• Orden de Compra.

• Declaración de Exportación del país de procedencia.

• Lista de Precios.

• Carta de Crédito.

• Solicitud de Transferencia Bancaria.

• Mensaje Swift.

• Nota de Débito emitida por la Entidad Bancaria.

• Estado de Movimiento de Cuenta Corriente emitido por la Entidad Bancaria.

• Folio del Registro de Compras, Libro Diario, Libro Mayor y Libro Caja/Bancos donde se encuentre anotado el pago de la

transacción comercial.

4°

• La Administración Aduanera concede al importador 3 días hábiles para presentar información de mercancíasidénticas o similares.

• Si el importador suministra una referencia válida, la Administración Aduanera determinará el valor en aduanasaplicando el Segundo o Tercer Método de Valoración con la referencia proporcionada.

5°

• Si a criterio del Especialista de Aduanas, la referencia de mercancías idénticas o similares no es válida,procederá a aplicar el Segundo o Tercer Método de Valoración empleando sus propios indicadores de precios.

• En virtud de ello, emitirá un Informe de Determinación de Valor y la Liquidación de Cobranza respectiva.

• La Administración Aduanera deberá determinar el valor en aduanas dentro de los 3 meses siguientes contadosdesde la numeración de la declaración aduanera. En casos debidamente justificados, se podrá ampliar a 1 año.

PROCEDIMIENTO DE DUDA RAZONABLE, DESPA-PE.01.10a

(*) Si el valor en aduanas de las mercancías importadas no puede determinarse con arreglo a lo dispuesto en los Métodos

Primero, Segundo y Tercero, se determinará según el Cuarto Método, y cuando no pueda determinarse conforme a éste se

aplicará el Quinto Método. Finalmente, de no poder aplicarse los métodos anteriores, se aplicará el Sexto Método.

Cabe resaltar que los Métodos Cuarto, Quinto y Sexto son poco utilizados.

En nuestra opinión en vencimiento del plazo de los 3 meses o el año en caso corresponda sin la culminación del

procedimiento de duda razonable, debería generar la imposibilidad de un ajuste y la devolución de la mercancía o garantía

según corresponda.

ARGUMENTOS PARA DESVIRTUAR LAS REFERENCIAS EMPLEADAS DURANTE LA DUDA RAZONABLE

• El valor en aduanas de las referencias utilizadas se encuentra ajustado o en proceso de evaluación, lo cual vulnera el

Artículo 60 de la Resolución 1684 de la SG de la CAN.

• Las referencias no cumplen con la definición de mercancías idénticas establecida en el Artículo 15.2.a) del Acuerdo

sobre Valoración Aduanera de la OMC, toda vez que, presentan diferencias en las características físicas, calidad y

prestigio comercial.

• Las referencias no cumplen con la definición de mercancías similares establecida en el Artículo 15.2.b) del Acuerdo

sobre Valoración Aduanera de la OMC, toda vez que, no cumplen las mismas funciones y no son comercialmente

intercambiables.

• La Administración Aduanera no ha sustentado técnica y legalmente las razones por las cuales, las diferencias existentes

entre la referencia y la mercancía objeto de valoración, no menoscaban la similitud alegada.

OPORTUNIDAD PARA INICIAR LA DUDA RAZONABLE

El Tribunal de Justicia de la CAN ha señalado en la Interpretación Prejudicial adoptada en mérito al Proceso 153-IP-2016 que

“1.3.1. La normativa andina y de la OMC no señalan un plazo de tiempo dentro del cual se debe presentar la Duda Razonable

por parte de la Autoridad Aduanera, por lo que esta puede ser antes de la admisión de la declaración aduanera; durante el

despacho – esto es, desde el momento de la admisión de la declaración hasta el momento del levante o embarque de las

mercancías-; o a partir del levante o el embarque de las mercancías despachadas – esto es con posterioridad a la entrega de

las mercancías-. 1.3.2. La Decisión 6.1 del Comité Técnico de Valoración de la OMC tampoco señala un plazo, dejando

abierta la posibilidad al no precisar el momento en que se puede presentar la Duda Razonable”

En virtud de ello, ha quedado sentado que, el procedimiento de duda razonable no solo se aplica durante el despacho

de las mercancías, sino también con posterioridad, lo cual podría suceder dentro del marco de un Procedimiento de

Fiscalización. En ese sentido, si el objetivo de la Administración Aduanera es comprobar la veracidad y/o exactitud del valor

en aduanas declarado por el importador, necesariamente se debe notificar el inicio de un Procedimiento de Duda Razonable,

toda vez que, conforme a la normatividad internacional, comunitaria y local, dicho procedimiento es el único medio puesto a

disposición de la Administración Aduanera a efectos de observar y/o cuestionar el valor en aduanas declarado por el

importador.

En el Perú, los ajustes al valor en aduanas realizados durante el control concurrente, se circunscriben a determinar si se

aplica o no el Primer Método de Valoración y a la aplicación de referencias idénticas o similares, conforme a lo dispuesto

en el Segundo o Tercer Método de Valoración.

Por el contrario, durante el control posterior, la Administración Aduanera suele verificar si proceden los ajustes

establecidos en el Artículo 8 del Acuerdo sobre Valoración Aduanera de la OMC, es decir, si el comprador pagó cánones o

derechos de licencia, servicios de ingeniería, comisiones, gastos de corretaje, entre otros. Asimismo, dicha entidad

corrobora si existió vinculación entre el comprador y el vendedor y si la misma influyó en la determinación del precio de las

mercancías importadas.

En nuestra legislación el procedimiento de Duda Razonable esta diseñado para ser aplicado en el despacho y

deberían efectuarse las modificaciones pertinentes para su correcta aplicación en un control posterior.

MÉTODOS DE VALORACIÓN ADUANERA

El Acuerdo sobre Valoración Aduanera de la OMC establece la aplicación de seis métodos de valoración, los mismos que

se aplican de manera sucesiva y excluyente.

METODO ARTÍCULO DENOMINACIÓN

PRIMER 1° y 8° Valor de Transacción de las

Mercancías Importadas

SEGUNDO 2° Valor de Transacción de

Mercancías Idénticas

TERCERO 3° Valor de Transacción de

Mercancías Similares

CUARTO 5° Valor Deducido

QUINTO 6° Valor Reconstruido

SEXTO 7° Del Último Recurso

El valor en aduana sobre el cual se aplican los impuestos de importación será el valor de transacción (Precio

Realmente Pagado o por Pagar) de las mercancías cuando éstas se venden para su exportación al país de

importación.

Este valor será incrementado, cuando corresponda, por diferentes ajustes de conformidad con el Artículo 8 del

Acuerdo o se deducirá conforme a la Nota Interpretativa del Artículo 1 (numerales 3 y 4).

VALOR EN ADUANA = PRPP +/- AJUSTES

PRIMER MÉTODO: VALOR DE TRANSACCIÓN DE LAS MERCANCÍAS IMPORTADAS

AJUSTES SEGÚN EL ARTÍCULO 8: ADICIONES

8.1.a) Las comisiones de venta, gastos de corretaje, costos de envase y gastos de embalaje.

8.1.b) Prestaciones: materiales, herramientas, materias primas y trabajos de ingeniería, creación y perfeccionamiento.

8.1.c) Cánones y derechos de licencia.

8.1.d) Valor producto de la reventa, cesión o utilización posterior de las mercancías importadas que revierta directa o

indirectamente al vendedor.

8.2 Flete internacional, seguro internacional y otros gastos de transporte.

REGLAS PARA LOS AJUSTES

1. Se realizan si los conceptos corren a cargo del comprador y no están incluidos en el precio realmente pagado o por

pagar.

2. Sólo podrán hacerse sobre la base de datos objetivos y cuantificables.

3. Sólo proceden los ajustes previstos en el Artículo 8.

Si la Administración Aduanera no cumple con las reglas y los plazos establecidos en el Procedimiento de Duda Razonable,

cualquier decisión que adopte, constituirá una violación al debido procedimiento administrativo, en tanto el importador se

vería imposibilitado de poder explicar y/o acreditar que el valor declarado corresponde al precio realmente pagado o por pagar

por las mercancías importadas.

Si la Administración Aduanera ajusta el valor a pesar de la documentación y acreditación efectuada por el importador,

constituirá un acto impugnable.

Frente a tales situaciones, el importador tiene expedito su derecho de presentar los medios de defensa que estime

convenientes, a fin de encauzar el Procedimiento de Duda Razonable conforme a las reglas de valoración aduanera

contenidas en el Acuerdo sobre Valoración de la OMC (quejas), o de anular el acto de acotación emitido por la Administración

Aduanera (recursos impugnativos).

DEFECTOS COMETIDOS DURANTE LA DUDA RAZONABLE

4. MEDIOS DE DEFENSA

El Artículo 11 del Acuerdo ha previsto el derecho al recurso, conforme a los siguientes términos:

“En relación con la determinación del valor en aduana, la legislación de cada Miembro deberá reconocer un derecho de

recurso, sin penalización, al importador o a cualquier otra persona sujeta al pago de los derechos.

Aunque en primera instancia el derecho de recurso sin penalización se ejercite ante un órgano de la Administración de

Aduanas o ante un órgano independiente, en la legislación de cada Miembro se preverá un derecho de recurso sin

penalización ante una autoridad judicial.

Se notificará al apelante el fallo del recurso y se le comunicarán por escrito las razones en que se funde aquél. También se

le informará de los derechos que puedan corresponderle a interponer otro recurso”.

ACUERDO SOBRE VALORACIÓN ADUANERA DE LA OMC

Como se puede observar, la norma busca ofrecer a los importadores una base de garantías mínimas, al disponer que estos

no van a encontrarse sujetos a la imposición, o amenaza de imposición, de penas o multas por el solo hecho de haber decidido

ejercer el derecho de recurso.

Si bien el artículo no señala cuáles son los mecanismos de defensa a los que tienen acceso los importadores, sí resulta factible

apreciar que se ha contemplado el derecho a la pluralidad de instancias, toda vez que se prevé el ejercicio de la acción de

contradicción ante la Administración Aduanera, ante un órgano independiente, así como ante una autoridad judicial.

Del mismo modo, se ha considerado el derecho de los importadores a una debida motivación, en tanto la entidad que

resuelva el recurso deberá comunicar por escrito el fallo del mismo, exponiendo las razones que lo fundamentan.

En ese sentido, dependerá de la legislación de cada país determinar los medios de defensa aplicables contra los ajustes al

valor de las mercancías, debiendo estos respetar los parámetros fijados en el Artículo 11 del Acuerdo sobre Valoración de la

OMC.

ACCIONES FRENTE A LA DUDA RAZONABLE Y LOS MEDIOS DE DEFENSA EN LA NORMATIVIDAD PERUANA

AUTOLIQUIDACIÓN• El importador decide no sustentar el valor

declarado.

• Efectúa el pago de los tributos diferenciales yretira sus mercancías.

• De obtener documentación que acredite elpago de las mercancías, solicita la devoluciónde los tributos pagados en exceso.

• La solicitud de devolución se resuelve en 45días hábiles.

• La Administración Aduanera inicia unprocedimiento de duda razonable (el cualdebería resolver en los 45 días hábiles).

• De emitirse una Liquidación de Cobranza, elimportador puede interponer Recurso deReclamación dentro de 20 días hábiles. LaAdministración Aduanera debe resolver en unplazo máximo de 9 meses.

• De obtenerse un resultado desfavorable, elimportador puede interponer Recurso deApelación dentro de 15 días hábiles. ElTribunal Fiscal debe resolver en un plazomáximo de 12 meses.

• Si se desestima la apelación, el importadorpuede presentar Demanda ContenciosoAdministrativa ante el Poder Judicial, dentro de3 meses.

SIN GARANTÍA• El importador presenta sus descargos ante la

duda razonable sin ofrecer garantía. Susmercancías no podrán ser retiradas hasta quese resuelva la discrepancia a su favor.

• Si la Administración Aduanera desestima laaplicación del Primer Método de Valoración, elimportador puede interponer Recurso deReclamación contra la Liquidación deCobranza que se emita.

• De obtenerse un resultado desfavorable, elimportador puede interponer Recurso deApelación ante el Tribunal Fiscal.

• Si se desestima la apelación, el importadorpuede presentar Demanda ContenciosoAdministrativa ante el Poder Judicial.

CON GARANTÍA

• El importador presenta sus descargos ante laduda razonable y paralelamente ofrece unaOrden de Depósito en Garantía (OD) querespalde el pago de los tributos por un eventualajuste de valor, lo cual le permitirá retirar susmercancías.

• Si la Administración Aduanera desestima laaplicación del Primer Método de Valoración, elimportador puede interponer Recurso deReclamación contra la Liquidación deCobranza que se emita.

• El importador puede optar por: a) Pagar laLiquidación, en cuyo caso se le devuelve laOD, b) Solicitar la ejecución de la OD y pagarel saldo, o c) Reclamar sin pagar manteniendola OD.

• De obtenerse un resultado desfavorable, elimportador puede interponer Recurso deApelación sin pagar manteniendo la OD.

• Si se desestima la apelación, el importadorpuede presentar Demanda ContenciosoAdministrativa ante el Poder Judicial.

• (*)Si se hubiera presentado Garantía Previa,ésta sería afectada por el monto de los tributosderivados de un eventual ajuste de valor.

Cabe indicad que cuando el Ajuste de Valor generado por un proceso de Duda Razonable en el despacho es dejado sin

efecto, la Administración Aduanera puede iniciar un nuevo proceso de Duda Razonable con posterioridad al despacho,

siempre que esta Duda Razonable se sustente en otro motivo (otro indicador de precio o un eventual ajuste) y se encuentre

en el palazo de los cuatro (04) años de acción de determinación y cobro.

LA QUEJA

El Artículo 155 del Código Tributario Peruano dispone que la queja se presenta cuando existan actuaciones o

procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en dicho Código, en la Ley General de Aduanas,

su Reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera, así como en las demás normas que atribuyan

competencia al Tribunal Fiscal, debiendo ser resuelta por la Oficina de Atención de Quejas del Tribunal Fiscal cuando se

traten de quejas contra la Administración Tributaria, y por el Ministerio de Economía y Finanzas cuando se traten de quejas

contra el Tribunal Fiscal.

Ahora bien, en tanto el Procedimiento de Duda Razonable se encuentra regido por disposiciones administrativas en materia

aduanera, procede presentar queja contra aquellas actuaciones de la Administración Aduanera que infrinjan los preceptos

contenidos en el Reglamento para la Valoración de Mercancías según el Acuerdo sobre Valoración en Aduana de la OMC,

aprobado mediante Decreto Supremo No. 186-99-EF, toda vez que dicho accionar afecta directamente a los importadores,

salvo que el citado procedimiento haya concluido, en cuyo caso se procederá a interponer los recursos impugnativos

respectivos.

ALGUNOS CASOS EN LOS QUE PROCEDE PRESENTAR QUEJA

Cuando la Administración Aduanera amplía el plazo de conclusión del despacho de 3 meses a 1 año sin justificación.

RTF No. 01808-Q-2014

“Que al respecto, si bien se advierte que la prórroga del despacho fue comunicada cuando el plazo de 3 meses siguientes

desde la numeración de la declaración no había vencido; se verifica que la Administración no justificó técnicamente por qué

es necesario la ampliación de dicho trámite, con arreglo a lo dispuesto por el citado artículo 11 ”

Cuando la justificación utilizada por la Administración Aduanera para ampliar el plazo de conclusión del despacho no

resulta suficiente

RTF No. 01951-Q-2014

“Que respecto del fundamento de la prórroga, se debe tener presente que en la Resolución No. 00488-Q-20147 se señaló que

para sustentar la prórroga de una fiscalización es necesario que la Administración dé cuenta de las circunstancias concretas por

las cuales no efectúa su revisión en el plazo establecido. En ese sentido, se señala que la Administración no puede sustentar la

prórroga en frases vagas e imprecisas sin alusión numérica alguna, y tampoco en afirmaciones ambiguas e

indeterminables que no puedan ser consideradas como un acontecimiento probado como resultado de la fiscalización iniciada

que justifique la ampliación del procedimiento”

Cuando la Administración Aduanera comunica su decisión de ampliar el plazo de conclusión del despacho en forma

extemporánea

RTF No. 00754-Q-2013

“Que, cabe precisar que la prórroga del referido despacho, fue comunicada mediante Notificación No. 118-3D1310-

2012-007511-SUNAT, el 20 de agosto de 2012, cuando el plazo de tres meses siguientes desde la numeración de la

declaración aduanera ya se había cumplido, por lo que la Administración no podría prorrogar un plazo ya culminado”

Cuando la Administración Aduanera no dé trámite de reclamo al expediente presentado por el importador

RTF No. 00145-Q-2014

“Que siendo que la Declaración Aduanera de Mercancías fue numerada el 12 de noviembre de 2012, la Administración podía

decidir si el valor en aduanas no se determinaría de acuerdo con el Primer Método de Valoración de la OMC, hasta el 12 de

febrero de 2013, por lo que una vez vencido este plazo, sin que haya efectuado ninguna determinación de tributos, la

quejosa tenía expedito su derecho de iniciar el procedimiento contencioso”

Cuando la Administración Aduanera no corrija su actuar defectuoso, pese a que el Tribunal Fiscal amparó la queja

presentada por el importador.

RTF No. 03631-Q-2014

“Que este Tribunal, mediante acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena No. 2005-15 de 10 de mayo de 2005, ha

establecido que en el caso que la quejosa presente una segunda queja debido a que la Administración no cumple con lo

resuelto por esta instancia, debe emitirse una resolución tipo proveído solicitándole que informe las razones por las

cuales no ha efectuado dicho cumplimiento, bajo apercibimiento de dar cuenta de tal hecho al Procurador del Ministerio

de Economía y Finanzas para que formule la denuncia penal correspondiente”

JURISPRUDENCIA DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA EMITIDA POR EL

TRIBUNAL FISCAL PERUANO

RTF 03893-A-2013 (06.03.2013): CRITERIOS PARA LA DETERMINACIÓN DEL VALOR EN ADUANAS

Sobre la Factura Comercial

• El incumplimiento de los siguientes requisitos no pueden sustentar la notificación de la duda razonable ni la decisión para

descartar el Primer Método de Valoración:

Contener la numeración asignada por el proveedor extranjero.

Consignar el lugar y fecha de expedición.

Indicación del INCOTERM.

Consignar el origen de la mercancía.

Sobre la Factura Comercial

• El incumplimiento de los siguientes requisitos debe generar la notificación de la duda razonable, descartándose el Primer

Método de Valoración Aduanera solamente si el importador no puede acreditar su cumplimiento.

Corresponder al precio pagado o por pagar directamente al vendedor.

Estar contenida en un documento original sin borrones.

Consignar el nombre y/o razón social y domicilio del vendedor y del comprador.

Contener la cantidad.

Contener la denominación y descripción de las características principales de las mercancías.

Consignar el precio unitario y total.

Consignar la moneda de transacción.

Contener la forma y condiciones de pago.

Sobre la documentación financiera

• No tiene mérito probatorio si no hacen referencia a la factura comercial o al contrato de compraventa de la mercancía

importada.

• En tales casos, el importador debe presentar documentos o elementos de juicio adicionales que permitan relacionar los

documentos financieros con la mercancía.

Sobre la documentación contable

• Los registros contables que no se lleven de conformidad con los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados no tienen

valor probatorio.

• No obstante, las transacciones anotadas en dichos registros podrán ser acreditadas a través de otros documentos que sean

fehacientes y produzcan certeza.

Sobre la definición de mercancía idéntica

• Identidad total (aspectos intrínsecos según la naturaleza de las mercancías).

• Producidas en el mismo país.

• No debe tener incorporado los elementos previstos por el numeral iv) del inciso b) del apartado 1) del artículo 8 del Acuerdo

sobre Valoración de la OMC, por los cuales no se haya hecho ajuste.

• Pueden tener una pequeña diferencia en cuanto a su apariencia externa.

Sobre la definición de mercancía similar

• Identidad parcial (aspectos intrínsecos según la naturaleza de las mercancías).

• Se debe sustentar técnicamente que las diferencias existentes no impiden que ambas mercancías cumplan las mismas

funciones y ser comercialmente intercambiables.

• Producidas en el mismo país.

• No debe tener incorporado los elementos previstos por el numeral iv) del inciso b) del apartado 1) del artículo 8 del Acuerdo

sobre Valoración de la OMC, por los cuales no se haya hecho ajuste.

Sobre el tiempo aproximado

• Dentro de los 180 días calendario anteriores o posteriores a la fecha de exportación de la mercancía objeto de valoración.

• Presunción iuris tamtum: La Administración o el importador pueden probar que las prácticas comerciales y las condiciones de

mercado que afectan al precio de la mercancía no permanecieron idénticas en dicho período, a efectos de considerarla como

referencia no válida.

• Por el contrario, en caso de contar con referencias exportadas fuera de los 180 días calendario, la Administración o el importador

pueden probar que las prácticas comerciales y las condiciones de mercado que afectan al precio de la mercancía permanecieron

idénticas en dicho período, a efectos de considerarla como referencia válida.

• Cabe indicar que, la Resolución 1684, publicada en la Gaceta Oficial No. 2340 del 28.05.2014, precisó que el tiempo máximo

señalado como momento aproximado será de 365 días calendario. No obstante, los Países Miembros podrán reglamentar un

plazo menor.

Sobre la inaplicación del Artículo 13 del Decreto Supremo No. 186-99-EF

• El Artículo 13 del Decreto Supremo No. 186-99-EF dispone que: “Para la aplicación del Segundo y Tercer Método, la Aduana

debe verificar si el valor tomado como referencia cumple, respecto de la mercancía objeto de valoración, los siguientes

requisitos: b) Si ha sido exportada al Perú en el mismo momento o en su defecto en un momento más aproximado sea antes o

después, en caso de igualdad de aproximación se preferirá la anterior”

• Lo dispuesto en la última parte del inciso b) del artículo 13, contraviene lo establecido por el Tercer Párrafo de los Artículos 2 y 3

del Acuerdo sobre Valoración de la OMC, razón por la cual, resulta inaplicable.

Sobre la verificación de descuentos por nivel comercial y cantidad

• En caso se cuente con referencias de mercancía idéntica o similar vendida a un nivel comercial o cantidad diferente, se deberá

comprobar que en la mercancía objeto de valoración o en la referencia se haya aplicado un descuento por nivel comercial o

cantidad.

• En dicho supuesto, se deberá realizar los ajustes al valor de transacción de la referencia a efecto de hacerlo comparable con el

valor de transacción de la mercancía objeto de valoración.

RTF 08340-A-2015 (03.09.2015): INICIO DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO TRIBUTARIO ADUANERO

• El importador puede iniciar un procedimiento contencioso tributario aduanero mediante una reclamación cuando:

No se haya determinado el valor en aduanas en el plazo de tres (03) meses o un (01) año en caso de prórroga contado a

partir de la numeración de la DAM.

La duda razonable se efectúa durante el control concurrente.

RTF 0720-A-2018 (03.09.2018): MEDIOS PROBATORIOS

• Cuando se presentan como prueba del pago de la factura de la mercancía importada, transferencias bancarias con las que

también se pagaron otras facturas, es necesario que el administrado presente o detalle todas las facturas mencionadas en las

referidas transferencias, así como todos los medios probatorios relacionados a éstas”

OTRAS RESOLUCIONES EMITIDAS POR EL TRIBUNAL FISCAL PERUANO

RTF 11938-A-2014 (02.10.2014): CONSULTA A LA ENTIDAD FINANCIERA

• En caso de dudas con relación a la documentación presentada para sustentar el pago a través de transferencia bancaria, como

por ejemplo la duda relacionada al voucher o a la copia del mensaje Swift, corresponde que la Administración Aduanera solicite

al banco la información, debido a que son instrumentos tramitados a través del sistema bancario.

RTF 06509-A-2013 (18.04.2013): DOCUMENTACIÓN CONTABLE REFRENDADA POR EL REPRESENTANTE

• Las copias de los registros contables deben ser presentadas a la Administración Aduanera directamente por el representante

de la empresa o el apoderado designado mediante Estatuto.

• En caso tales documentos sean presentados por la Agencia de Aduana, estos deben encontrarse debidamente refrendados

por los representantes señalados.

RTF 07817-A-2010 (23.07.2010): CAMBIO DE REFERENCIAS

• La Administración Aduanera puede cambiar de referencia en la etapa previa a la determinación del valor en aduanas de la

mercancía importada, toda vez que, los Artículos 11, 13 y 14 del Reglamento de Valoración de la OMC no establecen limitación

alguna.

RTF 01128-A-2007 (16.02.2007): MEDIOS PROBATORIOS EXTEMPORÁNEOS

• Si la recurrente en la etapa de la duda razonable no sustentó con documentos el valor declarado ante la Administración

Aduanera, así como tampoco opuso mejores referencias frente a las que poseía la Administración en la etapa de consultas, no

es posible que una vez iniciado el procedimiento contencioso aduanero se analicen pruebas que debieron ser presentadas en

su oportunidad (salvo que se efectúe el pago de la deuda).

Como se puede observar, en algunos casos (la mayoría), el Tribunal Fiscal levanta las observaciones realizadas por la

Administración Aduanera respecto del valor en aduanas declarado, corrigiendo de esta manera la incorrecta aplicación

de los lineamientos establecidos en el Acuerdo Sobre Valoración Aduanera de la OMC.

No obstante, en otros casos (la minoría), confirma las observaciones realizadas por la Administración Aduanera, lo cual

consideramos incorrecto, en tanto exige el cumplimiento de requisitos no establecidos en la normatividad internacional

para la determinación del valor en aduanas.

5. COMPARACIÓN CON LA LEGISLACIÓN BOLIVIANA

• En su condición de miembro de la OMC y de la Comunidad Andina, Bolivia reconoce su subordinación a las regulaciones

establecidas por dichos organismos internacionales. En ese sentido, para efectos de la determinación del valor en

aduanas acepta los objetivos y lineamientos del Acuerdo de Valor, así como la existencia de seis métodos de valoración

aduanera, sin embargo, pone énfasis a la aplicación del Primer Método de Valoración, conforme se puede observar a

continuación:

“Ley General de Aduanas (Ley 1990)

Artículo 143 (Último párrafo)

Se entiende por el Valor en Aduana de las mercancías importadas, el valor de transacción más el costo de transporte y seguro

hasta la aduana de ingreso al país. El Valor de Transacción es el precio realmente pagado o por pagar por las mercancías

cuando éstas se venden para su exportación con destino al territorio aduanero nacional, ajustado en su caso, de conformidad

con lo dispuesto en el Artículo 8 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT 1994”

• Los Artículos 257, 258, 259 y 260 del Reglamento de la Ley General de Aduanas (DS. 25870) regulan cómo se efectúa la

Duda Razonable en el Estado Plurinacional de Bolivia.

DETERMINACIÓN DEL VALOR EN ADUANAS EN BOLIVIA

• Así, el Artículo 257 establece que la Aduana Nacional podrá establecer la duda razonable sobre el valor declarado por el

importador, con base a datos objetivos obtenidos según las normas de los métodos de valoración aduanera.

• Por su parte, el Artículo 258 dispone que el Informe de Variación de Valor es el instrumento que se formula en el proceso

de valoración de las mercancías y determinación de los tributos aduaneros aplicables. En dicho documento, el funcionario

aduanero consigna las diferencias de valor con respecto a lo declarado por el importador en la declaración jurada de valor

en aduanas.

• Seguidamente, el Artículo 259 de su Reglamento señala expresamente que “la Administración Aduanera autorizará el

levante de las mercancías con observaciones y sin la emisión del Informe de Variación de Valor, remitiendo el despacho

aduanero a control posterior”.

En concordancia con dicho dispositivo normativo, el numeral 3.3.1, literal B) del Procedimiento del Régimen de

Importación para el Consumo, GNN-M01 (versión 05), precisa que “si se encuentran elementos que puedan derivar en

observaciones al despacho aduanero como ser al valor, origen en cuanto al tratamiento preferencial, clasificación

arancelaria y otros que incidan en la liquidación de tributos aduaneros, deberán ser registradas en la Ficha Informativa

disponible en el sistema informático, sin emitir <<Diligencia>> ni <<Informe de Variación de Valor>> (…)”.

• Por último, el Artículo 260 señala que emitido el Informe de Variación de Valor se notificará al declarante para que ofrezca

dentro de los siguientes veinte (20) días, la documentación respaldatoria así como aclaraciones que se le soliciten sobre lo

declarado.

Agrega que estos datos serán analizados por la Administración Aduanera, la cual resolverá dictando una Resolución

Administrativa en el plazo no mayor a diez (10) días, sin la penalización al importador ni al despachante de aduana, en

tanto no existan ilícitos tributarios. Por último, se precisa que esta Resolución Administrativa deberá indicar las razones en

las que se fundamenta así como indicar si existe recurso ulterior y el plazo para interponerlo.

DIFERENCIAS CON LA LEGISLACIÓN PERUANA

Emisión del Informe sobre Determinación de Valor: En la legislación peruana se ha contemplado al Informe sobre

Determinación de Valor como el instrumento que contiene las conclusiones del procedimiento de valoración de las

mercancías. Éste se emite al finalizar la evaluación de la documentación presentada por el importador para sustentar el

precio de las mercancías importadas.

No obstante, se advierte que en la legislación boliviana, es recién con la emisión del Informe de Variación de Valor que se

le otorga la oportunidad al importador para proporcionar la documentación sustentatoria del valor en aduanas declarado

así como las aclaraciones pertinentes, lo cual, nos hace suponer que dicho documento constituiría un documento inicial

de la duda razonable que podría asemejarse a la Notificación de Duda Razonable emitida en Perú, mediante la cual se da

a conocer las observaciones y se le concede al importador un plazo para presentar la documentación pertinente y

efectuar sus descargos.

Plazo para presentar la documentación sustentatoria: En el Perú se otorga cinco (05) días hábiles, prorrogables a

pedido del importador por cinco (05) días hábiles adicionales. Vemos que en la legislación boliviana el plazo es de veinte

(20) días, lo cual a nuestro parecer, sería un plazo más razonable, tomando en consideración la complejidad de las

operaciones internacionales pactadas hoy en día.

Plazo para resolver la duda razonable: La legislación peruana otorga a la Administración Aduanera tres (03) meses

contados desde la numeración de la declaración aduanera para decidir respecto de la determinación del valor en

aduanas. Incluso en casos debidamente justificados, dicho plazo se puede ampliar hasta máximo un (01) año. Sin

embargo, en la legislación boliviana el plazo es más reducido, toda vez que se estipula un plazo de diez (10) días para

que se emita la Resolución Administrativa correspondiente.

Acto de determinación del valor en aduanas: En el Perú, el acto administrativo que resuelve la duda razonable es el

Informe de Determinación de Valor, el cual, es emitido conjuntamente con la Liquidación de Cobranza. Ambos

documentos constituyen actos reclamables toda vez que contienen la determinación del valor en aduanas, así como de

los tributos dejados de pagar. Entendemos que este documento se equipara a la Resolución Administrativa Boliviana

contenida en el Artículo 260 del Reglamento de la Ley General de Aduanas.

Oportunidad para establecer la Duda Razonable: De las normas expuestas, se entiende que el Informe de

Variación de Valor se emitiría solo en los controles posteriores, siendo que, de presentarse observaciones en cuanto

al valor en aduanas durante el despacho aduanero, se emitiría (a través del sistema informático) solo una Ficha

Informativa, la cual sería utilizada en la evaluación del valor en un control posterior.

Tales disposiciones difieren de lo establecido en la legislación peruana, toda vez que, en ésta el procedimiento de

duda razonable se efectúa tanto durante el despacho como en un control posterior.

Del retiro de la mercancía y presentación de garantía: La legislación boliviana permite el retiro de la mercancía

sin necesidad de presentar una garantía que respalde los tributos generados por las observaciones al valor en

aduanas declarado. Sólo se exige registrar dichas observaciones en una Ficha Informativa, las cuales serán

evaluadas en un control posterior.

En el caso peruano, para poder obtener el levante de las mercancías, el importador debe dejar una Orden de

Depósito como garantía de los tributos diferenciales generados por un eventual ajuste de valor.

MEDIOS DE DEFENSA

• El Artículo 262 del Decreto Supremo No. 25870 dispone que las resoluciones administrativas que determinen ajustes al valor en aduanas, podrán ser impugnadas conforme a las normas de la Ley No. 2492.

• Sobre el particular, el Artículo 131 del Código Tributario Boliviano aprobado por Ley No. 2492 establece que:

“Artículo 131 (RECURSOS ADMISIBLES)

Contra los actos de la Administración Tributaria de alcance particular podrá interponerse Recurso de Alzada en los casos, forma y

plazo que se establece en el presente Título. Contra la resolución que resuelve el Recurso de Alzada solamente cabe el Recurso

Jerárquico, que se tramitará conforme al procedimiento que establece este Código. Ambos recursos se interpondrán ante las

autoridades competentes de la Superintendencia Tributaria que se crea por mandato de esta norma legal.

La interposición del Recurso de Alzada así como el Jerárquico tiene efecto suspensivo.

La vía administrativa se agotará con la resolución que resuelva el Recurso Jerárquico, pudiendo acudir el contribuyente y/o tercero

responsable a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo ante la Sala competente de la Corte

Suprema de Justicia.

MEDIOS DE DEFENSA

La interposición del proceso contencioso administrativo, no inhibe la ejecución de la resolución dictada en el Recurso Jeráquico,

salvo solicitud expresa de suspensión formulada a la Administración Tributaria por el contribuyente y/o responsable, presentada

dentro del plazo perentorio de cinco (5) días siguientes a la notificación con la resolución que resuelve dicho recurso. La solicitud

deberá contener además, el ofrecimiento de garantías suficientes y el compromiso de constituirlas dentro de los noventa (90) días

siguientes.

Si el proceso fuera rechazado o si dentro de los noventa (90) días señalados no se constituyeran las garantías ofrecidas, la

Administración Tributaria procederá a la ejecución tributaria de la deuda impaga”.

• Como se puede observar, siguiendo lo estipulado en el Artículo 11 del Acuerdo sobre Valoración de la OMC, la legislación

boliviana concede al importador el derecho a la pluralidad de instancia, a efectos de poder accionar ante las autoridades

competentes de la Superintendencia Tributaria, así como recurrir a la vía judicial.

Similar escenario ha sido regulado en la normatividad peruana, con la única diferencia de que el Tribunal Fiscal Peruano

no forma parte de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), sino que forma parte

del Poder Ejecutivo.

• El Recurso de Alzada podría equipararse al Recurso de Reclamación, mientras que el Recurso Jerárquico se asemejaría

al Recurso de Apelación.

• En cuanto a los plazos para la interposición de los recursos, el Artículo 143 del Código Tributario Boliviano señala que el

Recurso de Alzada debe interponerse dentro del plazo perentorio de veinte (20) días improrrogables, computados a partir

del acto a ser impugnado y el Artículo 144 dispone que el Recurso Jerárquico debe ser interpuesto dentro del plazo de

veinte (20) días improrrogables computables a partir de la notificación con la respectiva Resolución.

Cabe advertir que, la legislación peruana ha dispuesto veinte (20) días hábiles para la interposición del Recurso de

Reclamación y quince (15) días hábiles para la presentación del Recurso de Apelación.

En ambos casos, nos encontramos ante plazos prudentes, dándole la facilidad al importador para presentar los descargos

frente a las acotaciones impuestas por la Administración Aduanera.