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Juan Pita, Elisabet Jané y Rocío Tábora Mecanismos para mejorar la efectividad de la ayuda española para el desarrollo en El Salvador, Honduras y Nicaragua Documento de Trabajo nº 24

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Mecanismos para mejorar la efectividad de la ayuda española para el desarrollo en El Salvador, Honduras y Nicaragua

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DT24

CeALCI – Fundación [email protected]

www.fundacioncarolina.es

El Centro de Estudios para América Latina y la Coope-ración Internacional (CeALCI) se crea, en noviembre de2004, con la voluntad de promover la investigación y eldebate en torno a la realidad de los países en desarrolloen general, y de América Latina en particular, y parapotenciar los estudios y propuestas sobre la mejor manerade enfrentar los problemas que aquejan a estos países.

Bajo la denominación «Documentos de Trabajo» se publicanresultados de los proyectos de investigación realizados ypromovidos por el CeALCI. Además pueden ser incluidosen esta serie aquellos estudios que, previa aceptación porel Consejo Editorial, reúnan unos requisitos de calidadestablecidos y coincidan con los objetivos de la FundaciónCarolina y su Centro de Estudios.

Documento deTrabajo nº 24

Portada DT 24 30/5/08 11:45 Página 1

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MECANISMOS PARA MEJORAR LA EFECTIVIDAD DE LA AYUDA

ESPAÑOLA PARA EL DESARROLLOEN EL SALVADOR, HONDURAS

Y NICARAGUA

Juan PitaElisabet JanéRocío Tábora

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Estos materiales están pensados para que tengan lamayor difusión posible y que, de esa forma, contribuyanal conocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza,por tanto, su reproducción, siempre que se cite la fuentey se realice sin ánimo de lucro.

Los trabajos son responsabilidad de los autores y sucontenido no representa necesariamente la opinión dela Fundación Carolina o de su Consejo Editorial.

Están disponibles en la siguiente dirección:http://www.fundacioncarolina.es

Primera edición, mayo de 2008© Fundación Carolina - CeALCI

C/ Guzmán el Bueno, 133 - 5.º dcha.Edificio Britannia28003 [email protected]

Diseño de la cubierta: Alfonso GamoFoto de la cubierta: Paz GuzmánDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY

Impreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainISSN: 1885-866-XDepósito legal: M-26.369-2008Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)Impreso en papel reciclado

Este estudio ha sido financiado y dirigido por el Centro de Estudios paraAmérica Latina y la Cooperación Internacional (CeALCI) de la Fundación Ca-rolina en el marco de un Convenio de colaboración con la Dirección Generalde Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo (DGPOLDE) del Minis-terio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC) y de un Programa deinvestigación sobre «Calidad de la Ayuda al Desarrollo». Las opiniones sonresponsabilidad exclusiva del autor/es y no comprometen a las institucionesmencionadas, ni a la AECID.

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PRESENTACIÓN ........................................................................................................ IX

1. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES ................................................................ 1

I. Situación de la cooperación para el desarrollo en Centroamérica ...... 1I.1. El proceso de evolución de la ayuda tras los conflictos.......... 1I.2. El proceso de concentración de la ayuda en los países de

menor renta................................................................................ 1I.3. El debate sobre la efectividad de la ayuda y los ruidos políti-

cos............................................................................................... 2II. El nuevo ambiente de cooperación en Centroamérica: ¿es un mode-

lo exógeno?.............................................................................................. 3II.1. Punto de situación de la apropiación, la armonización, el ali-

neamiento, el trabajo por resultados y la mutua prestaciónde cuentas .................................................................................. 3

II.2. Los programas de reducción de pobreza o PRSP.................... 4II.3. Naciones Unidas y los Objetivos de Desarrollo del Milenio ... 6II.4. La Unión Europea y las «tres ces» ............................................ 7II.5. La Declaración de París y los países de renta media baja....... 8

III. Conceptos y prejuicios respecto a la ayuda a Centroamérica en elentorno de la cooperación española ...................................................... 9

III.1. Política y cooperación ............................................................... 10III.2. Religión y cooperación.............................................................. 11III.3. La visión Marshall...................................................................... 12III.4. La visión iberoamericanista ...................................................... 12III.5. Las catástrofes bélicas y naturales y su impacto en la coope-

ración española.......................................................................... 13III.6. La sociedad civil española y las diferentes lecturas sobre la

cooperación................................................................................ 14

2. APLICACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE PARÍS EN EL SALVADOR, HONDU-RAS Y NICARAGUA............................................................................................ 17

I. El Salvador y el debate sobre la viabilidad y efectividad de la ayudapara la lucha contra la pobreza en los países de renta media .............. 17

I.1. Peso de la cooperación en la economía y en el presupuestonacional ...................................................................................... 17

I.2. Situación de las estrategias de desarrollo ............................... 18I.3. La política nacional de reducción de pobreza.......................... 19I.4. La Comisión Nacional de Desarrollo y el Programa de País ... 21

ÍNDICE

V

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I.5. La Secretaría Técnica de Financiación Exterior ....................... 22I.6. Situación de los procesos de alineamiento ............................. 22I.7. Situación de los procesos de armonización: las «mesas» ...... 23I.8. Marco legal y regulatorio para la armonización y el alinea-

miento......................................................................................... 24I.9. Situación con relación a los indicadores de la Declaración

de París ....................................................................................... 25I.10. Marcos orientados a resultados ............................................... 26I.11. Mutua responsabilidad.............................................................. 26I.12. La sociedad civil ......................................................................... 26I.13. Oportunidades para la cooperación española......................... 27

II. Derechos humanos, ciudadanía y enfoque territorial: hacia una nue-va perspectiva para la eficiencia de la cooperación española en Hon-duras......................................................................................................... 28

II.1. Introducción ............................................................................... 28II.2. Condiciones de gobernabilidad para el alineamiento y ar-

monización: importancia de la ayuda oficial al desarrollo enel presupuesto nacional ............................................................ 29

II.3. Debate sobre las condicionalidades y los nuevos instrumen-tos ............................................................................................... 34

II.4. Las transiciones políticas: el problema de la sostenibilidadde los planes de largo plazo...................................................... 37

II.5. Lecciones aprendidas................................................................ 38II.6. Escenarios de oportunidad para la cooperación española en

Honduras .................................................................................... 39III. Nicaragua: luces y sombras en la implementación de la Declaración

de París..................................................................................................... 42III.1. El desarrollo del proceso de Apropiación, Alineamiento y

Armonización (AAyA) en Nicaragua en el periodo 2000-2006 .. 44III.2. Primer año de presidencia y perspectivas del proceso de

AAyA con el nuevo Gobierno (2007-2011) ............................... 48

3. LECCIONES APRENDIDAS Y OPORTUNIDADES PARA LA COOPERACIÓNESPAÑOLA.......................................................................................................... 53

I. Diez lecciones aprendidas sobre alineamiento y armonización en lospaíses analizados..................................................................................... 53

II. Diez oportunidades para que la cooperación española aporte valor alos procesos de alineamiento y armonización ...................................... 55

Índice

VI

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ANEXOS

1. Encuesta de 2006 de seguimiento de la Declaración de París.HONDURAS ............................................................................................. 61

2. Encuesta de 2006 de seguimiento de la Declaración de París.NICARAGUA ............................................................................................ 77

Índice

VII

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Centroamérica fue la zona de mayor ac-tividad de cooperación durante el proce-so de creación de la Agencia Españolade Cooperación Internacional, AECI. Laproximidad cultural, la mayor pobrezarelativa que en otras zonas de Iberoa-mérica, las frecuentes catástrofes natu-rales y la situación de conflicto armadoexplican el porqué de aquel tempranoapoyo en los primeros años ochenta ysientan las bases de una cultura de coo-peración vigente hasta hoy. La perma-nencia del compromiso por continuar elesfuerzo de la cooperación española enla región obliga a adecuar la misma alnuevo ambiente de cooperación inter-nacional para el desarrollo para conse-guir los objetivos de forma eficaz y efi-ciente.

La efectividad de la ayuda oficial al de-sarrollo (AOD) ha sido fuertementecuestionada desde la década de losaños ochenta. A finales de los años no-venta se articuló un proceso de consen-so entre un grupo de donantes y variosorganismos multilaterales para cons-truir un sistema de cooperación con cre-dibilidad. Las reuniones internacionalesde Monterrey, Roma y París, realizadasentre el año 2002 y 2005, han llegado aproponer unos principios básicos parala efectividad de la ayuda con un siste-ma de seguimiento para los mismosque se recoge en la denominada Decla-ración de París, cuyo texto completo seadjunta como anexo.

Esta declaración se produce en el marcodel cambio de milenio y en paralelo a la

proclamación de los Objetivos del Mile-nio por el sistema de Naciones Unidas.Estos objetivos incluyen un conjunto deindicadores de impacto de los esfuerzosinternacionales para el desarrollo.

La cooperación española se ha sumadoa este proceso participando en las prin-cipales reuniones y firmando las respec-tivas declaraciones y compromisos. ElII Plan Director de la Cooperación Espa-ñola incorpora con plena claridad losplanteamientos de París y desde suaprobación se han realizado importan-tes esfuerzos por parte de la Secretaríade Estado de Cooperación Internacionaly de la Agencia Española de Coopera-ción Internacional para avanzar en laaplicación de los mismos.

En este espíritu el presente documentode trabajo pretende sintetizar algunasclaves del «momento» de la coopera-ción para el desarrollo en tres paísesde Centroamérica desde la perspecti-va de la Declaración de París, identifican-do las principales lecciones aprendidasy las oportunidades para la cooperaciónespañola. No se trata de un estudio re-gional ni pretende añadir nada a los pro-cesos de seguimiento de la Declaraciónde París, que se han utilizado como fuen-te en el caso de Nicaragua y Honduras.Sin embargo, sí pretende contribuir aldebate sobre las transformaciones ne-cesarias, ya en marcha, en la coopera-ción española para mejorar sus políticasy actividades en estos tres países y, enla medida que corresponda, en otrosámbitos de acción territorial o sectorial.

PRESENTACIÓN

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Los tres países seleccionados son priori-tarios para la cooperación española ypertenecen a una misma subregión in-mersa en un proceso de integración.Son al mismo tiempo muy diferentesentre sí. Dos de ellos son países que hanaplicado el Marco Integrado de Desarro-llo y han elaborado Estrategias para laReducción de Pobreza (PRSP en sus si-glas en inglés), conforme a los paráme-tros del FMI y el Banco Mundial, mien-tras que El Salvador está más alejadodel proceso que culminó en la Declara-ción del París. Nicaragua está en el mar-co de los países de baja renta según laclasificación del Comité de Ayuda alDesarrollo de la OCDE para 2006 y 2007,mientras que Honduras y El Salvador seclasifican entre los de renta media baja.Si bien el peso de la cooperación inter-nacional es muy distinto en cada uno deestos países, el volumen de la coopera-ción española es relativamente seme-jante y constante, lo que implica una im-portante diferencia respecto a otrossocios bilaterales de cooperación.

El documento se estructura en tres sec-ciones. La primera pretende ofrecer unpanorama de la situación de la coopera-ción internacional en la región, en gene-ral, y respecto al debate sobre una ma-yor efectividad de la ayuda; la segundadesarrolla una exposición de la situa-ción en cada uno de los países; la terce-ra es una selección de lo que los autoresconsideran principales lecciones apren-didas del camino avanzado hasta ahorapara la efectividad de la ayuda en lostres países, así como de las principales

oportunidades de la cooperación espa-ñola para apoyar mejor la lucha contrala pobreza y el desarrollo con algunaspremisas necesarias para aprovechardichas oportunidades.

Este trabajo se ha realizado mediante larevisión de documentación, la reali-zación de entrevistas a informantes cla-ve de las administraciones públicas decada país y de la cooperación españolay a partir de la propia experiencia de losautores que trabajan en la zona.

Los autores agradecen su apoyo espe-cialmente al viceministro de RelacionesExteriores, Eduardo Cálix; al secretariotécnico de Financiación Exterior y direc-tor nacional de Cooperación Internacio-nal, Alberto Morales; a la subsecretariatécnica de Financiación Exterior, CelinaLópez; a la subsecretaria técnica de laPresidencia, Anabela Lardé de Palomo;a la coordinadora nacional para AsuntosSociales, Cecilia Gallardo, y al coordina-dor de Seguimiento del Plan de Gobier-no, Jaime Acosta, en El Salvador. A laministra de Finanzas, Rebeca Santos; alviceministro de la Presidencia, RicardoArias; a la coordinadora de CooperaciónExterna del Despacho de la Presidencia,Fátima Cruz; a José Luis Cárdenas, di-rector de la Oficina Regional de Oc-cidente de la AECI, y a la coordinadoradel G 16 y representante de ASDI, AnnStodberg, en Honduras. Y al viceminis-tro de Cooperación del Ministerio de Re-laciones Exteriores, Valdrack Jaentsch-ke; el director administrativo financierode la Secretaría Técnica de la Presiden-

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cia, Noel Bermúdez, y al asesor del Mi-nisterio de Relaciones Exteriores, Mau-ricio Gómez, en Nicaragua. Se agrade-cen también las contribuciones de loscoordinadores generales de la Coopera-

ción Española en Nicaragua, Elena Mon-tobbio, y en Honduras, José Dallo, y alequipo del CeALCI de la Fundación Ca-rolina, por su iniciativa, colaboración yapoyo en la elaboración de este trabajo.

Presentación

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I. SITUACIÓN DE LA COOPERACIÓNOFICIAL AL DESARROLLO EN CENTROAMÉRICA

I.1. El proceso de evolución de la ayuda tras los conflictos

Durante los conflictos bélicos que afec-taron a Centroamérica en la década delos años ochenta la ayuda internacionalaumenta espectacularmente. De hecho,puede observarse cómo, pasados losconflictos y un breve periodo de recons-trucción, la ayuda internacional modifi-ca sus flujos significativamente en fun-ción de la nueva situación política y delgrado de desarrollo de cada país. Sepuede deducir, por tanto, que la ayudaestuvo en cierta medida ligada al apoyoa una u otra facción del conflicto. Tam-bién es reflejo del efecto llamada de ladifusión pública de las tragedias de laguerra. Las situaciones de conflicto béli-co han sido, y son, de gran importanciaen la determinación de los flujos de ayu-da en todo el mundo y explican una por-ción significativa de la AOD, aunque, esimportante recordarlo, sólo una por-ción.

No es extraño, por tanto, que a raíz deesa experiencia en la región se estable-ciera una fuerte relación entre la llegadade la ayuda y la solidaridad con una uotra posición política. Se ha alimentadode esta manera el escepticismo de lasélites dirigentes, en las que prima elconcepto de la ayuda como apoyo a de-terminadas posiciones y favor paracampañas de visibilidad política. Esta

concepción de la AOD, muy arraigada,se da tanto en los niveles nacionalescomo regionales o municipales de dis-tinto signo político.

I.2. El proceso de concentración de la ayuda en los países demenor renta

En la década de los años noventa se haido concentrando progresivamente laayuda en los países menos desarrolla-dos del mundo. Esta concentración seexplica por la decisión de un importantegrupo de países donantes de concentrarla ayuda para aumentar su impacto, yaque está claro que el volumen global deAOD está lejos de poder incidir en la re-ducción de la pobreza en todos los paí-ses tradicionalmente receptores. Esteproceso ha sido coincidente con el de-sarrollo de un nuevo ambiente de coo-peración que se basa en el apoyo a lagobernabilidad en todos sus aspectos,incluyendo como un elemento esencialla lucha contra la corrupción, a travésdel desarrollo de las estructuras de con-trol del país, tanto en la institucionali-dad pública como en la sociedad civil.

Centroamérica no se escapa a esta lógi-ca. En este momento sólo Nicaragua seencuentra entre el grupo de países cali-ficados por el CAD como de renta baja,mientras que El Salvador, Guatemala yHonduras se clasifican como de rentamedia baja y Costa Rica y Panamá, derenta media alta. De hecho sólo Nicara-gua y Honduras continúan teniendo una

1. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES

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alta dependencia de la ayuda en térmi-nos generales. Esto explica, como vere-mos más adelante, la pronta aplicaciónen estos dos países de lógicas de inter-vención relacionadas con la ayuda pro-gramática, lógicas que han sido en granmedida importadas de otros países derenta baja sin que, en ocasiones, hayaarraigado suficientemente esta nuevacultura de la cooperación.

Pero las causas expuestas hasta aquí,que explican la recepción de ayuda, secomplementan con la dinámica internade los respectivos gobiernos hacia laayuda. Hay una clara diferencia en la ac-titud hacia determinados flujos de coo-peración internacional entre los paísesde la región. Por una parte, dinámicascomo la de Nicaragua han facilitado yfavorecido los flujos de ayuda que seconsideran un factor prioritario de la po-lítica de desarrollo. Otros países tienenpolíticas menos activas para la capta-ción de ayuda internacional, que no esuna prioridad política, y en algunos as-pectos se considera sospechosa de in-corporar condicionamientos no siemprebien vistos.

I.3. El debate sobre la efectividadde la ayuda y los ruidospolíticos

No son nuevos los cuestionamientossobre la efectividad de la ayuda. De he-cho, el proceso de concentración en lospaíses de renta baja, antes mencionado,es al mismo tiempo un reconocimiento

de malas prácticas y un intento de ponerorden y dar a la ayuda el sentido quedebe tener.

En Centroamérica el descreimiento so-bre la capacidad de impacto y transfor-mación de la ayuda también se ha ex-tendido. Existe el convencimiento deque se han desaprovechado fuertes flu-jos financieros y, dependiendo de conquién se hable, se plantea el abandonode la ayuda como factor de desarrollo ola transformación de los modelos deapoyo. Las propuestas en este últimosentido han tenido desigual suerte y es-tán sometidas a un permanente cuestio-namiento. Es curioso cómo las nuevasprácticas de cooperación concentranmucha más atención y crítica que lastradicionales, aunque estas últimassean claramente ineficaces e ineficien-tes. Este hecho es en sí un factor positi-vo, siempre que la crítica constituya unincentivo para la construcción de mejo-res procedimientos y no al revés.

No parece existir una propuesta propiade la región, a pesar de las iniciativaspara incorporar procedimientos comolos enfoques sectoriales y del interéspor promover el debate sobre modelosde cooperación en países de renta me-dia baja. Existe un claro vínculo entreel desarrollo de los nuevos instrumen-tos de cooperación y el interés de ungrupo de los principales donantes, losdenominados like-minded countries,por mejorar su ayuda en las zonas en lasque ellos están concentrados por razo-nes de renta, pero no sólo por ellas. Ha

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habido importantes actores locales quehan asumido estas lógicas como pro-pias y han construido los procesos quese describen en la segunda parte de estedocumento. Es evidente que el fuertepeso de cooperaciones bilaterales comola japonesa, norteamericana, taiwanesay española y del Banco Interamericanode Desarrollo es un factor importantepara entender el continuismo de anti-guos modelos de cooperación en Centro-américa. Uno de los elementos diferen-ciadores es el gran interés local y de lacooperación internacional por la incues-tionable necesidad de promover el pro-ceso de integración regional. Pero, in-cluso en este ámbito, se reiteran viejasprácticas de cooperación ligadas a con-dicionalismos no transparentes y a pro-cedimientos de programas y proyectosdesarrollados a través de unidadesautónomas de gestión.

II. EL NUEVO AMBIENTE DE COOPERACIÓN EN CENTROAMÉRICA: ¿ES UN MODELO EXÓGENO?

II.1. Punto de situación dela apropiación, la armonización,el alineamiento, el trabajopor resultados y la mutuaprestación de cuentas

En Centroamérica está relativamentepoco extendida la información sobre losnuevos instrumentos de cooperación.Existe, claro está, un discurso de descali-

ficación de la ayuda impuesta o condi-cionada a factores ajenos al desarrollode la zona. Se descalifica también la fal-ta de coordinación de la ayuda y los pro-cedimientos poco transparentes e inefi-cientes de algunas operaciones. Pero losámbitos y las instituciones comprometi-das con una transformación del modelono han conseguido todavía que se pro-duzca el cambio en la dimensión espera-da. Incluso algunos de los avances signi-ficativos conseguidos en Honduras yNicaragua corren riesgos de involución.

Estos riesgos de involución se explicanen gran medida por recelos que tienensu fundamento precisamente en las ma-las prácticas de la cooperación tradicio-nal. Por ejemplo, las actuaciones dirigi-das al fortalecimiento de la apropiacióngeneran recelos sobre posibles malver-saciones o sospechas sobre coberturasopacas de apoyos políticos, ya que elconcepto se entiende con frecuenciaaplicado a la voluntad de la autoridadpolítica y no a la voluntad del país.

En lo relativo al alineamiento, se repiteen ocasiones la misma reacción, consi-derando que el apoyo a las políticas dedesarrollo es un apoyo político-partida-rio del gobierno nacional o local de tur-no. En todo el ámbito latino es frecuentela identificación excesiva entre políticasde desarrollo y política partidaria.

La armonización se encuentra perma-nentemente con la dificultad de integrarprocesos con los modelos de estricta bi-lateralidad de algunos de los principales

Introducción y antecedentes

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donantes que han creado estructuras lo-cales muy ligadas a sus programas yproyectos.

El trabajo por resultados, sin embargo,tiene una muy fuerte aceptación comomodelo y existe una relativamente ma-yor difusión de lo que significa. Aun así,la aplicación de mecanismos con credi-bilidad en este sentido es todavía muyincipiente y está lejos de lo alcanzado enotros países latinoamericanos. En lo re-lativo a la mutua prestación de cuentas,se ha avanzado poco.

No se han consolidado escenarios fisca-les a medio plazo y no se han desarrolla-do modelos de evaluación de la comuni-dad donante, de modo que se ha sufridocon paciencia las malas prácticas relati-vas a la previsibilidad, alineamiento yarmonización de procedimientos de laayuda.

Una explicación de esta situación —másinestable que en otros países de rentasemejante en otras zonas del mundo—puede encontrarse en que los procesospropuestos no se han generado en lazona. Es importante entender que losdenominados nuevos instrumentos,como la ayuda programática que inclu-ye el apoyo presupuestario directo y losfondos comunes, y el enfoque sectorialno se han gestado en los centros depensamiento sobre cooperación, sinoen la realidad de la cooperación de algu-nos países. Lo que se ha hecho desdelos think tanks es sistematizar las expe-riencias para compartirlas, algo muy

útil, pero que conlleva el riesgo de las di-ficultades para la apropiación de lasmismas allá donde se trasladen. Es inte-resante observar que la racionalizaciónde los nuevos instrumentos ha diseña-do procesos muy coherentes, peroinexistentes en la práctica. Estas refe-rencias son muy eficaces para orientarlos procesos en marcha, pero resultanestériles o contraproducentes cuandose intentan aplicar como recetas.

Ante esta situación es importante desta-car el liderazgo de algunas instancias yprofesionales locales que han utilizadolas oportunidades que ofrecen los prin-cipios, no tanto los instrumentos, delnuevo ambiente de cooperación paradar pasos concretos en la mejora de laefectividad de la ayuda.

Sobre todos los conceptos menciona-dos existen procesos muy diferentes encada país que se analizarán en la segun-da parte.

II.2. Los programas de reducciónde pobreza o PRSP

El concepto de Documento de Reduc-ción de Pobreza o PRSP (Poverty Re-duction Strategy Paper), fundamental-mente promovido por el Banco Mundialdesde 1999, pretende estructurar con ca-rácter de programa una acción de Esta-do para el desarrollo y la reducción de lapobreza en los países de renta baja. Nica-ragua, Honduras, Bolivia, Haití y Guyanason los países americanos que han ela-

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borado estas estrategias. El concepto deayuda programática se fundamenta enla lógica integrada del apoyo internacio-nal a la estrategia de Estado de desarro-llo, acompañando y fortaleciendo lamisma desde cualquier ámbito, sector oterritorio que se apoye por cualquiercooperación bilateral o multilateral. Nose trata aquí de hacer una exposiciónsobre las ventajas o inconvenientes deun apoyo de este tipo ni sobre las carac-terísticas que deba tener el mismo, sinode observar el proceso desde la reali-dad de los países que estamos estu-diando como caso.

Un primer elemento a considerar es quepara hablar del nuevo ambiente de coo-peración en la zona se sigue utilizandoprincipalmente la terminología corres-pondiente a los instrumentos. Se hablade apoyo presupuestario directo y no deayuda programática. En efecto, se utili-zó internacionalmente el término apoyopresupuestario directo para expresar elnuevo modo de actuar, pero después semodificó el término por el más adecua-do de ayuda programática, que expresamucho mejor el complejo sistema decoordinación e integración de los apo-yos de todo tipo en torno a un programaconsensuado por todos los actores y, almenos teóricamente, propuesto y lidera-do por el gobierno local. Algo semejanteocurre con el concepto apoyo presu-puestario sectorial frente al de enfoquesectorial o SWAp (Sector Wide Appro-ach). La consideración de los apoyospresupuestarios como instrumentos«autónomos» de un proceso más com-

plejo puede ser una de las claves de ma-lentendidos y de fracasos de algunasoperaciones.

Otro de los elementos siempre presen-tes en el debate es el relativo a la autén-tica apropiación de la estrategia de re-ducción de la pobreza. Se ha convertidoen ocasiones en un programa coyuntu-ral paralelo al del gobierno y no siemprecoherente con el mismo ni constituyentede una política de Estado consensuada.Por otro lado, como se ha considerado elfactor clave para la ayuda programática,pareciera que en los países donde no seha redactado un programa de ese tipoconforme a los parámetros definidospor el Banco Mundial y los donantesmás avanzados no cabe hablar de ayudaprogramática. Lo asombroso es queeste razonamiento lleva a considerarque los principios de la Declaración deParís son sólo útiles para los «paísesPRSP». Hemos llegado a escuchar queel enfoque sectorial es sólo un mediopara conseguir que se construya una es-trategia y que, por tanto, allá donde yaexisten estrategias sectoriales no es ne-cesario. Parece claro que se ha conside-rado el modelo como tal sin tener encuenta suficientemente la preexistenciade programas previos, quizás menosconsistentes y homogéneos, pero másapegados a la realidad y más apropia-dos por los actores locales. Si se abre elconcepto, no sería difícil trasponerlo alos programas de gobierno de «paísesno PRSP» y, por tanto, permitir procesosque aplicaran las virtudes de los princi-pios antes señalados.

Introducción y antecedentes

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II.3. Naciones Unidas y los Objetivos de Desarrollodel Milenio

Los Objetivos del Milenio son muchomás conocidos que la Declaración deParís gracias a la intensa actividad de di-fusión del PNUD. En la región se asumencon normalidad como metas propias yse han realizado análisis cuantificadospara valorar la consecución de los mis-mos. Se trata de un ingente esfuerzotécnico y de comunicación del sistemade Naciones Unidas que complementael aporte fundamental que constituyó elconcepto de desarrollo humano. El con-senso sobre la necesidad de alcanzar losObjetivos es muy amplio y no tienecuestionamientos significativos. Otracosa es el debate sobre la estrategiapara alcanzarlos y los mecanismos paraque la ayuda internacional coadyuve asu consecución. Existen muchas víaspara cumplir estos Objetivos, que seconvierten, como ocurre habitualmentecon los objetivos de impacto de carácternacional, en políticos. La primera essimplemente cambiar los parámetros ylos procedimientos de levantamiento dedatos. Este recurso es relativamente fá-cil de aplicar en algunas metas y portanto es importante mantenerse alertapara que el proceso no produzca efectoscontrarios a los deseados, opacandorealidades a través de las cifras. Una se-gunda manera de afrontar el proceso,mucho más «honesta», es abordar losefectos más negativos de la situaciónsocial del país respectivo para «cum-plir» el objetivo político, aunque sea sin

atacar las causas. Con frecuencia losproyectos de cooperación reflejan ensus títulos esa inclinación paliativa, ne-cesaria pero insuficiente. Por último, elprocedimiento propuesto por la ayudaprogramática analiza indicadores deproceso sin los que es difícil creer enuna consecución sostenible de las me-tas. Estos indicadores tienen que vercon la solidez de las estrategias de tra-bajo por resultados y sus sistemas deseguimiento, con los marcos jurídicos ycon los marcos presupuestarios. Sin ne-cesidad de llegar al debate ideológicosobre modelos sociales y económicos,hay muchas decisiones incuestionablesrelativas a estos procesos sobre las queno hay pretexto para no avanzar.

A pesar de que el PNUD estuvo en elprincipio del nuevo concepto de coope-ración que tanto tiene que ver con lossistemas de contabilidad pública y con lagobernabilidad en sentido amplio, no sepuede considerar que haya sido uno delos principales impulsores de la aplica-ción de los principios de la Declaraciónde París. La complejidad institucional delsistema de Naciones Unidas y la depen-dencia de los aportes voluntarios de lasagencias y gobiernos nacionales lesobligan a ser mucho más activos en la«visibilidad» de las campañas de difu-sión que en el rigor en el análisis de pro-cesos que son necesariamente lentos yno siempre con resultados brillantes acorto plazo. Un problema evidente es lafunción de entidad ejecutora con unida-des de proyecto que ha sido tan habitualen el sistema y de la que de alguna ma-

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nera se ha convertido en dependiente. Elimportante matiz entre «canalizar fon-dos» o «ejecutar fondos» es determinan-te para la adaptación del sistema al nue-vo ambiente de cooperación asumiendola clara vocación técnica más que finan-ciera. En este sentido se han dado ya im-portantes pasos por algunas agenciasdel sistema de Naciones Unidas. Igual-mente importante parece ser que setraslade la autoridad de los centros delas respectivas instituciones al espacionacional donde se actúa para que puedaalinearse con las lógicas y procesos lo-cales adecuadamente y «a tiempo».

El PNUD tiene una muy fuerte credibili-dad en Centroamérica, probablementemucho mayor que en otras regiones delmundo. Ha tenido un importante papelen los procesos de paz y ha sido porta-voz respetado de muchas inquietudesdifíciles de canalizar por otras vías. Estacredibilidad es un activo esencial paraintegrar procesos de ayuda. De hecho,en algunos países ha hecho un esfuerzomuy especial en crear mesas para lacoordinación de la ayuda, tema queanalizaremos más adelante en el des-arrollo de los casos nacionales.

II.4. La Unión Europea y las «tres ces»

La Unión Europea, considerando lasuma de las ayudas bilaterales y las dela Comisión de la Unión Europea, es elprincipal donante de la región. Las de-nominadas «tres ces», de coordinación,

complementariedad y coherencia de laayuda, promovidas por el Consenso Eu-ropeo para el Desarrollo, son una muyimportante oportunidad para avanzaren la efectividad de la ayuda. Hay toda-vía mucho que hacer en la integraciónde la ayuda de las cooperaciones bilate-rales europeas que se articulan sólo endeterminados espacios, cuando se da laoportunidad, pero que no tienen conso-lidados procesos compartidos para latoma de decisiones. El Código de Con-ducta del que se han dotado los paíseseuropeos en este contexto puede ser uninstrumento muy valioso para conse-guir lo proclamado, pero todavía no seha empezado a aplicar.

Tanto la Comisión de la Unión Europeacomo los países europeos del grupo delos like-minded han sido actores funda-mentales en los procesos de enfoquesectorial y de apoyo presupuestario di-recto que se han dado en la zona. Ale-mania y España se han sumado tambiéna estos esfuerzos creando en conjuntoel núcleo principal de impulso de losprincipios de alineamiento, armoniza-ción y trabajo por resultados, como severá en el capítulo 2.

En la evolución de la ayuda de los paí-ses europeos se percibe también unapermanente tensión entre la acción enpequeños estados y la regionalidad cen-troamericana. La comprensión de estatensión y las dinámicas que se debenafrontar desde la perspectiva regional onacional puede ser clave en el éxitoo fracaso de las iniciativas de desarrollo

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y, por tanto, de quienes las apoyan. Unavez más, en el ámbito de la integraciónregional la cooperación la Unión Euro-pea juega un papel esencial al conjugarla capacidad técnica y financiera presen-te —y, sobre todo, futura— con la propiaexperiencia de integración en Europa.

II.5. La Declaración de París y los países de renta mediabaja

Frente a las consideraciones sobre la ca-pacidad de impacto de los actuales volú-menes de cooperación para el desarrolloy la necesidad de concentrar en los paísescon menor renta, se responde con fre-cuencia que «abandonar» el apoyo a lospaíses de renta media conlleva varios pe-ligros. Efectivamente, logros consegui-dos con largo esfuerzo sufren una fuertevulnerabilidad que justifica por sí mismainversiones de la comunidad internacio-nal para reforzar la sostenibilidad.

Este argumento cobra mayor importan-cia si se considera que es precisamenteen los países de desarrollo medio dondese encuentra la mayor cantidad de per-sonas en extrema pobreza. También en-tre los países de renta media se encuen-tran los más desiguales del mundo, loque relativiza los indicadores nacionalesde desarrollo, que no describen la reali-dad dramática que perdura en una im-portante porción de sus poblaciones.

De todas formas, la lógica de la falta derecursos suficientes para conseguir

transferencias con capacidad de impac-to en países de renta media sólo puedesuperarse por un incremento muy signi-ficativo de los mismos, lo que pareceimprobable a pesar de los importantesesfuerzos de algunos países europeos.Ante esta situación se ha dado un «aban-dono comprensible» de los países derenta media. Lo que no es tan compren-sible es que para los fondos menores,que siguen llegando, no se aplique la ló-gica de la Declaración de París. Parecie-ra que, ante el reconocimiento de la de-bilidad del instrumento de cooperaciónpara el desarrollo, las operaciones res-tantes se dejan ya ad libitum para los fi-nes colaterales que comentamos másadelante: política coyuntural, institucio-nes religiosas, fundaciones privadas deasistencia social. También se mantienenlas operaciones ligadas a los momentosde emergencia por catástrofes naturalesy ciertas estrategias ligadas a la consoli-dación de los procesos políticos de graninterés.

Pero si seguimos la lógica del primerpárrafo, las cruciales funciones de lacooperación internacional relativas alaumento de garantías para una mayorsostenibilidad del precario desarrolloconseguido y de la reducción de la de-sigualdad y la exclusión social serán ina-sumibles si no se actúa, aún con mayorenergía que en los países de menor ren-ta, en trabajar por resultados de formaalineada con las políticas nacionales yarmonizada entre los donantes. La mu-tua prestación de cuentas es también dela mayor importancia. Y es que la menor

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dependencia de la economía y presu-puestos nacionales obliga a poner máscuidado en la complementariedad de laayuda si se quiere que ofrezca un valorañadido real para la solución de proble-mas complejos.

Lo que parece claro es que no se puedentrasladar sin más los instrumentos utili-zados para países de mucha menor ren-ta en entornos muy diferentes. Para em-pezar, la capacidad de negociación paraavanzar en aspectos macroeconómicoses, naturalmente, mucho menor. Aun-que puede esperarse que la política dereducción de la pobreza sea una políticade Estado, no es realista pensar quepuede considerarse el centro del queha-cer del Estado. En este sentido puedeafrontarse la lucha contra la pobrezacomo una prioridad horizontal comple-mentaria de la estrategia global de de-sarrollo. Ante el hecho de que los acuer-dos comerciales y las estrategias dedesarrollo económico, incluso teniendoéxito, no acaban por sí mismos con de-terminados tipos de pobreza y generannuevos ámbitos de exclusión, es necesa-rio articular una política específica de co-hesión social que acompañe el desarro-llo y aproveche lo mejor y más rápidoposible las oportunidades. Esta necesi-dad, reconocida en el reciente foro orga-nizado por el PNUD en Madrid al respec-to, sigue requiriendo del apoyo técnico yfinanciero de la comunidad internacional.

En esta lógica la focalización de las ac-ciones conjuntas de la comunidad inter-nacional cobra una significativa impor-

tancia, pero esta focalización en los sec-tores o políticas más dependientes de laayuda y más eficaces para la sostenibili-dad y equidad del desarrollo, incluyen-do la igualdad de género, sólo puede te-ner éxito si se realiza en sintonía con losprocesos nacionales y se consigue sin-cronizar la toma de decisiones sobre elterreno.

Otro factor muy importante a considerares que los países de renta media vanasumiendo progresivamente una mayorinfluencia en su entorno político y eco-nómico. Su función como receptores deemigrantes, como compradores y comoarticuladores de políticas regionales vacobrando progresiva importancia segúnvan teniendo éxito en su proceso dedesarrollo. Este papel crea un nuevoámbito de interacción intrarregional quees imprescindible conocer a la hora detomar decisiones sobre ayuda al desa-rrollo, por lo que su incorporación a losprocesos en marcha en pos de la efecti-vidad de la ayuda es, de nuevo, crucial.

III. CONCEPTOS Y PREJUICIOSRESPECTO A LA AYUDA A CENTROAMÉRICA EN EL ENTORNODE LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA

La práctica de la cooperación españolapara el desarrollo en Centroamérica sesigue moviendo en parte conforme a losparámetros tradicionales. Dependiendodel ámbito de que se trate, se sigue en-tendiendo y utilizando como un instru-

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mento de donantes y receptores con fi-nes que son a veces distintos del de lalucha contra la pobreza y un desarrollosostenible con equidad de género. Elimpacto en los medios de comunicaciónde este «maná» sigue teniendo vigenciay, por tanto, su utilización para campa-ñas de comunicación política tiene graninterés. A continuación nombramos al-gunos de los tópicos sobre las funcionesde la ayuda, que interactúan con fre-cuencia en el proceso de toma de deci-siones relativo a la cooperación para eldesarrollo de entidades españolas y quehay que tener en cuenta ante cualquierplanteamiento de cambio para una ma-yor efectividad de la ayuda.

III.1. Política y cooperación

La historia de la cooperación en la zonarefleja claramente que se ha concebido lacooperación en muchos casos como unrespaldo a determinadas opciones políti-cas en las que se depositaba la esperanzadel desarrollo. Tanto desde la AOD comodesde los fondos privados hay una clararelación entre el signo político de los go-biernos y oposiciones y su capacidadpara recibir fondos de determinadasfuentes. Esta realidad no siempre ha sidotransparente. A veces se ha ocultadobajo determinados parámetros supues-tamente técnicos. Pero sea como fuere,no cabe duda de que ha sido un motorsignificativo para la acción política.

Hay consecuencias negativas de estacooperación todavía no superadas total-

mente. Por un lado, se han creado fan-tasmas en distintos ámbitos políticosque descalifican la ayuda que recibe elcontrario como ilegítima por el mero he-cho de que sea motivada por una razónpolítica. Sin embargo, es impensableque los flujos de asistencia técnica o defondos significativos no estén ligados arazones políticas de una u otra manera.Lo importante es que esas razones seantransparentes. Si se trata del apoyo auna determinada iniciativa política porparte de sus correligionarios internacio-nales, lo único que se puede cuestionares la opacidad. Esta opacidad ademáslleva a paradojas absurdas cuando sedan los fondos para fines de inversiónen infraestructuras o servicios socialesligados directamente a fines políticos.Es probable que no se consigan ni losunos ni los otros y se subemplee el po-tencial de las transferencias, si no existeuna visión integral y adecuadamente di-mensionada de lo que se pretende.

Pero los fines políticos más interesantesy que cada vez tienen un mayor peso enla defensa de la cooperación para eldesarrollo son aquellos que, trascen-diendo la política partidista, se adentranen razones cruciales como son los bie-nes públicos internacionales. Existe sinduda un interés político directo por par-te de los gobiernos y sociedades donan-tes por razones de seguridad pública, deestabilidad política, de salud y de medioambiente que puede expresarse con to-tal apertura y que cuanto más claramen-te se presente, más posibilidades se ge-nerarán para actuar de forma efectiva.

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III.2. Religión y cooperación

La caridad y la justicia forman parte in-trínseca de las religiones. La fuerte reli-giosidad de las sociedades centroameri-canas obliga siempre a tener en cuentaa las diferentes corrientes cristianaspara comprender los procesos socialesy políticos. No es este el espacio paraentrar en las razones de esa fuerte reli-giosidad, pero sí que debemos conside-rar su efecto en los distintos momentosdel ciclo de la cooperación para el de-sarrollo y en el papel que juega en el ori-gen de una parte significativa de la coo-peración privada, realizada en muchoscasos con el apoyo de fondos públicos.

La reacción ante la tragedia de la pobre-za y el sufrimiento humano que conllevaestá articulada en las religiones por sis-temas de redistribución y de servicio vi-gentes desde hace siglos. Las Iglesiasconstituyen por tanto un ámbito de ac-ción social directa que se presentacomo más fiable y eficiente que los ser-vicios públicos gubernamentales. En lahistoria reciente de la cooperación puedeobservarse con facilidad que muchasde las infraestructuras y servicios finan-ciados se han confiado a institucionesreligiosas.

Podría hablarse en este caso de nuevode la importancia de la transparencia.Existe naturalmente una corresponden-cia entre fuentes y receptores correli-gionarios que comparten una mismacorriente religiosa y que se ayudan mu-tuamente. Es importante calibrar y ex-

presar con claridad qué actividades es-tán ligadas a una acción social propia-mente dicha en el marco de una visiónespecífica y qué actividades se dirigenal fortalecimiento de la acción religiosa.Esta diferencia relativa, ya que natural-mente todas las actividades tienen algu-na relación entre sí, ya se establece conmucha claridad en algunas corrientesreligiosas y ayuda sin duda a una mayoreficacia en todos los sentidos.

La antigua y permanente discusión so-bre la eficiencia de la inversión en bie-nes y servicios sociales de fondos públi-cos a través de las Iglesias convienemantenerla activa, en cada caso paraanalizar la situación de que se trate. Lahipótesis de que la preferencia de «ges-tores religiosos» ha generado ciertaconcentración de recursos y de imagenque ha deprimido la capacidad y la ima-gen pública de los servicios gubernamen-tales es más que probable. Al menos, tan-to como la de que las congregacionesreligiosas han sido una importante fuen-te de oportunidades para actuales líde-res y para una parte de la población sinoportunidades. Es importante el análisisen cada caso en particular para determi-nar de qué manera ambas acciones pue-den fortalecerse mutuamente y no alrevés. Es necesario, en este sentido, de-finir con claridad los ámbitos subsecto-riales y territoriales adecuados.

Otro factor esencial en la incidencia delhecho religioso en el desarrollo es elcultural. Es conocido que el apoyo de lacooperación internacional a algunas op-

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ciones religiosas ha tenido como finali-dad la creación de hábitos culturales yconciencias individuales y/o colectivasque favorezcan determinadas visionesde desarrollo.

Pero la religión ha sido y es también unfactor importante en la promoción de laconciencia social y de la ciudadanía pro-piamente dicha, propiciando la participa-ción en la vida pública, el fortalecimientode los tejidos sociales y productivos y lamejora tecnócrata de la gestión pública.Estas actividades, también insertas enmuchos casos en dinámicas de coope-ración internacional, suponen importan-tes oportunidades estratégicas para eldesarrollo si, de nuevo, consiguen dife-renciarse en su justo término de los in-tereses ligados a la expansión de las co-rrientes o instituciones religiosas.

III.3. La visión Marshall

En el modo de actuar de la cooperaciónespañola, y no sólo de la española, enCentroamérica se sigue notando la in-fluencia de la concepción Marshall, quepara muchos constituye el inicio de lahistoria moderna de la cooperación. Setrata de una visión que surge de un cen-tro hacia un grupo de receptores con pa-trones comunes y decisiones estratégi-cas previas más o menos negociadascon las contrapartes y sus planes dedesarrollo.

Esta visión, todavía vigente en varias delas líneas de cooperación internacional

en Centroamérica, tiene importantes de-bilidades: por un lado, requiere de unafuente de financiación suficientementesólida en volumen y cohesión comopara que pueda tener impacto en paísesde renta media como son la mayoría delos de la región; por otro, no se sueleconsiderar adecuadamente la interac-ción con otros actores de cooperaciónigual o más potentes y que interfierendirectamente en los planes previstosdesde las respectivas metrópolis; ade-más presupone que el receptor tieneuna estrategia ya definida que permitala buena aplicación de los fondos y, afalta de la misma, normalmente se tras-ladan modelos de otras experiencias. Endefinitiva, constituye una aproximaciónfundamentalmente financiera.

Las trabas para el desarrollo de la re-gión van mucho más allá de la debili-dad financiera que es consecuencia ycausa a su vez de carencias estructura-les de recursos y de tejidos sociales yeconómicos fuertes. De hecho, los flu-jos financieros que se han transferidosiguiendo este esquema no parecen ha-ber tenido un impacto realmente signi-ficativo ni en el crecimiento sostenibleni en la distribución de bienes y servi-cios.

III.4. La visión iberoamericanista

Mucho más interesante, por su alcancey proyección futura, es la visión iberoa-mericanista, que, en su mejor enfoque,promueve un desarrollo endógeno de

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los estados miembros de la región consoluciones propias utilizando la plata-forma de las proximidades geográficas,culturales y lingüísticas. No cabe dudade que algunos de los programas de coo-peración surgidos en este ámbito se hanpromovido de modo relativamente arti-ficial por liderazgos no siempre equili-brados. Uno de los problemas recurren-tes de los programas regionales ysubregionales es la falta de realidad delos postulados y propuestas comunes.De todas formas, esta visión y las plata-formas que se van creando bajo la mis-ma contienen algunos elementos muyinteresantes relativos a, además de lapromoción de propuestas endógenas,iniciativas de cooperación sur-sur, atriangulaciones y a propuestas de ambi-ción regional.

Podría decirse que el iberoamericanismoha conseguido promover un muy consi-derable volumen de relaciones y comuni-caciones que todavía no están en corres-pondencia equilibrada con la capacidadde transformación e incidencia en el de-sarrollo que cabría esperar de ellos.

III.5. Las catástrofes bélicas y naturales y su impacto en la cooperación española

En Centroamérica es muy fácil leer la di-recta relación entre las catástrofes yemergencias y el volumen de fondos re-cibidos de la comunidad internacional yen especial de la española. La extremavulnerabilidad económica, social, políti-

ca y natural en estas últimas décadas hamovido solidaridades masivamente. Lasociedad española es especialmentesensible hacia estas tragedias coyuntu-rales y se vuelca ante las mismas. Lo in-teresante es que cada uno de estosacontecimientos y su rastro de miseriasuponen, para el caso español, un esca-lón más en su relación de cooperaciónque va incrementándose y no vuelve yaal punto de partida. El conocimientomutuo que se genera en estas situacio-nes crea conciencia de permanencia delas situaciones de carencia y consolidaacciones a medio y largo plazo. Paradóji-camente, el impacto de estas catástrofesha tenido un mayor efecto en el incre-mento de la cooperación para el de-sarrollo propiamente dicho que en lacreación de sistemas de prevención deriesgo de todo tipo, que siguen todavíamuy por debajo de las necesidades deuna zona tan vulnerable.

En lo que se refiere a los conflictos béli-cos y la vulnerabilidad política, puedeafirmarse que la cooperación españolaha jugado un papel esencial para el for-talecimiento de los mecanismos de diá-logo político y la solidez de los respecti-vos discursos. La permanencia de líneasde cooperación en todos los ámbitos,incluso en circunstancias adversas yarriesgadas, ha sido y es de suma im-portancia para la gobernanza democrá-tica de la zona. Existen, en este sentido,importantes historias de éxito de la coo-peración para el desarrollo en Centroa-mérica que no han sido suficientementeinvestigadas y contadas.

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III.6. La sociedad civil española y las diferentes lecturas sobre la cooperación

La sociedad civil ha sido uno de los prin-cipales motores de la cooperación aldesarrollo española en Centroamérica.La presencia de cooperantes españolesen muchos municipios de todo el terri-torio centroamericano dura ya décadasy ha sido una fuente importante de pro-puestas y de ideas para la cooperaciónoficial para el desarrollo. De hecho, unfuerte porcentaje del personal contrata-do en el ámbito de la cooperación oficialprocede de las ONGD. La presencia ypresión constante de la sociedad civilexplica en gran medida el desarrollo dela cooperación oficial, ya que su expan-sión no podría explicarse por la sola ac-ción de la institucionalidad pública delservicio exterior. La interacción de lasONGD con la opinión pública españolaofrece una dimensión interna españo-la a las políticas de cooperación impres-cindible no sólo para su expansión, sinotambién para un adecuado seguimientode las buenas prácticas de AOD.

Las ONGD españolas se han caracteriza-do por promover iniciativas de desarrollolocal. A pesar del componente políticoy/o religioso de muchas instituciones,pocas veces se ha tratado de apoyos di-rectos a esos ámbitos, sino de promo-ver infraestructuras y servicios socialesque de forma indirecta fortalezcan de-terminados liderazgos. Esta coopera-ción visible y tangible responde a un co-mún denominador de muchas de las

expectativas de distintos sectores de lasociedad española y centroamericanarespecto a la ayuda al desarrollo. Estaconcepción está muy extendida y se lle-ga incluso a culpar a aquellas ONGDque dedican parte importante de sus re-cursos a la actividades de incidencia so-cial en espacios tradicionalmente consi-derados como políticos. También esfrecuente escuchar críticas sobre la in-versión en estudios e investigacionessobre cuya utilidad no se tiene confian-za. Naturalmente, desvincular a las ONGDde su función de participación en el pro-ceso de desarrollo social político yeconómico es matar la gallina de loshuevos de oro y quedarse sólo con re-sultados muy limitados en su impactotemporal y territorial. Por otra parte, esfrecuente que el coste real del servicioproducido sea caro, por lo que, una vezmás, sólo tendría sentido si realmentese trata de una experiencia piloto o, loque es lo mismo, un experimento de po-líticas.

El párrafo anterior puede parecer inne-cesario para muchos que hace tiempotrabajan desde una perspectiva másavanzada, pero insistimos en recogerlas sensibilidades tradicionales, porqueen muchos espacios siguen predomi-nando. No se puede olvidar que es fre-cuente que las actividades de este tipoincrementen el capital fijo de termina-das instituciones, frecuentemente priva-das, y su proyección social.

Otra perspectiva es la relativa al desarro-llo comunitario. En este sentido la contri-

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bución de las ONGD no ha sido suficien-temente medida ni reconocida, pues seha posibilitado a generaciones un mayory mejor acceso a bienes y servicios esen-ciales a través del fomento de la inte-gración social en las comunidades, asícomo de profesionales locales de clasemedia. La ayuda oficial poco puede ha-cer en este aspecto específico más que loque ya hace: financiar a las ONGD quetrabajan en esta área y promover la siste-matización de modelos replicables finan-ciados con dinero público.

La AOD española es la que invierte unmayor porcentaje de su apoyo bilateral através de ONGD en la zona. Esto provocarecelos en algunos gobiernos, pero setrata de dar cumplimiento a los com-promisos para la inversión en procesosparticipativos proactivos y positivosimprescindibles en toda dinámica dedesarrollo y mucho más en el marco delproceso de incremento de efectividad dela ayuda establecido en la Declaraciónde París. Otra cosa, como ya hemos di-cho, es que el aporte de AOD para ONGDrealmente se utilice para este fin.

No puede evitarse hacer una mención aldebate sobre la dependencia de lasONGD de la ayuda oficial. Según ciertalógica muy extendida, las ONGD debe-rían autofinanciarse, y lo contrario es«hacer trampa». Esta lógica ha llevado aque en algunos casos se haya sobre-puesto la lógica de la recaudación defondos sobre cualquier otra, desvirtuan-do en las campañas de marketing lasbuenas prácticas del sector y la realidadde los fines y actividades de algunaONGD. En el extremo opuesto se sitúanalgunas actividades de ONGD, que obe-decen más a un concepto de contrata-ción de servicios que pueden realizarempresas, sin mayor diferencia que laque pueda darse en la competencia porla calidad y el precio. Frente al claro in-terés público de la creación de un tejidosocial participativo, parece claro, comoya hemos dicho, que hay funciones de-terminantes para el desarrollo que el Es-tado no puede realizar pero sí debe fi-nanciar, pues no cabe esperar lainversión del sector privado en ellas yla contribución financiera voluntaria es,hoy por hoy, insuficiente.

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I. EL SALVADOR Y EL DEBATE SOBRE LA VIABILIDAD Y EFECTIVIDADDE LA AYUDA PARA LA LUCHACONTRA LA POBREZA EN LOS PAÍSESDE RENTA MEDIA

I.1. Peso de la cooperación en la economía y en el presupuesto nacional

El Salvador es uno de los países de ren-ta media baja que más claramente hasufrido la reducción de ayuda. En el año2005 supuso un 1,2% del PIB y el 6,7%del presupuesto nacional. Se trata, portanto, de un ingreso significativo perono determinante de la economía nacio-nal. Sin embargo, la dependencia de laayuda sigue siendo muy fuerte en laspolíticas relativas a las prioridades hori-zontales establecidas en el II Plan Direc-tor de la Cooperación Española: la luchacontra la pobreza, la defensa de los de-rechos humanos, la equidad de género,la sostenibilidad medioambiental y ladiversidad cultural. Esta dependenciaimplica una corresponsabilidad real enla eficacia de dichas políticas y, por tan-to, en el desarrollo del país y en la con-secución de los Objetivos del Milenio alos que se ha comprometido El Salvador

en el marco de la agenda internacionalcomún de desarrollo.

La tendencia en lo que se refiere a lacooperación bilateral en este momentoparece ser de paulatina retirada de va-rios países que han reducido su aporteen los últimos años y que todavía tienenpresencia en el país (Alemania, Canadá yLuxemburgo), al mismo tiempo que seaumenta la cooperación de los principa-les actores del sistema (la Comisión dela Unión Europea, Estados Unidos, Espa-ña, Japón y Taiwán). En esta dinámica elBID y el Banco Mundial se conviertenteóricamente en actores de gran impor-tancia tanto en la definición de los mode-los de financiación del desarrollo, comoveremos más adelante, como en la finan-ciación de los mismos, aunque la Asam-blea de la República es especialmente ri-gurosa para aprobar las operaciones deendeudamiento. Los organismos inter-nacionales especializados del sistema deNaciones Unidas también mantienen ex-pectativas de fuerte actividad aunque sereduzca progresivamente su papel degestión de grandes proyectos.

En este entorno, el peso de la coopera-ción española es alto. España mantiene

2. APLICACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE PARÍS EN EL SALVADOR, HONDURAS Y NICARAGUA

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CUADRO 1. AOD recibida por El Salvador desde 1997

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Total 278,54 180,97 183,47 179,97 237,35 233,43 192,23 216,69 199,38Dólaresper cápita 47,11 29,98 29,79 28,65 37,07 35,78 28,93 32,04 28,98% PIB 2,513 1,528 1,506 1,397 1,752 1,669 1,314 1,41 1,216

Fuente: Comité de Ayuda al Desarrollo.

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un volumen de ayuda hacia El Salvadorsemejante a los de otros países de la re-gión de menor desarrollo y constituyeprácticamente la única cooperación bi-lateral europea que continúa creciendo.

El Salvador no ha firmado la Declara-ción de París. El motivo no está del todoclaro y las respuestas sobre el mismoson contradictorias. Parece simplemen-te que no hubo mucho interés por consi-derar que se trataba de un marco pensa-do para países de renta baja. Tambiénse aduce que El Salvador no estaba encondiciones de cumplir los compromi-sos de la Declaración. Sin embargo, al-gunos de los principales «compañerosde viaje» de El Salvador en la iniciativapara promover mayor y mejor coopera-ción con los países de renta media baja,como Egipto o Jordania, sí firmaron.Por otro lado El Salvador está claramentemejor situado que otros muchos paísesfirmantes para cumplir los compromi-sos. Pareciera que los recelos compar-tidos con algunos otros países latinoa-mericanos se pueden justificar en lamala experiencia habida respecto a las«segundas intenciones» de los mecanis-mos de ayuda. Es paradójico que un es-fuerzo por reforzar el papel del país re-ceptor, aumentar la eficacia de la ayuday aplicar la mutua prestación de cuentassea visto con cierto temor o desinterés:pareciera que no podría justificarse sinque se presente una alternativa o unamejora de los mecanismos e indicado-res planteados por la comunidad inter-nacional. Esta situación también puedeser reflejo del escaso interés en la re-

gión por los principales impulsores delnuevo ambiente de cooperación, que sehan centrado más en la negociación enlos otros cuatro continentes, muchomás representados.

I.2. Situación de las estrategias de desarrollo

En El Salvador no se ha elaborado unPRSP. Existe un Plan de Gobierno queconstituye el programa de la actual le-gislatura y que incluye un sistema deestrategias, algunas basadas en plantea-mientos de anteriores legislaturas, con-cebidas en red por la Secretaría Técnicade la Presidencia. Entre estas estrate-gias destacan, a efectos de la coopera-ción internacional para el desarrollo, laRed Solidaria para la reducción de la po-breza extrema y el Programa País de co-nectividad vial, desarrollo productivo ydesarrollo humano, fundamentalmentepara la zona norte.

Las estrategias sectoriales se conside-ran más articuladas que en otros paísesde la región, aunque no cuentan conuna incorporación clara del marco inte-grado de desarrollo ni de los principiosestablecidos para los PRSP. Puede con-siderarse, sin embargo, que dichos prin-cipios se integran de forma laxa y quelas estrategias se han desarrollado en-dógenamente siguiendo otros modeloslatinoamericanos y con el acompaña-miento del Banco Mundial y el BID. Elresto de los donantes por lo general sehan sumado en el apoyo a las políticas

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propuestas por el Gobierno. Entre las es-trategias sectoriales destaca el Plan 2021de educación, que ha conseguido lide-rar los aportes de socios de cooperaciónbilateral que se han alineado con ella,como es el caso de Japón, España y Es-tados Unidos. Mención aparte merece elesfuerzo de la comunidad internacional,especialmente del PNUD, Alemania yEspaña, en la articulación de la políticanacional de ordenamiento territorial,descentralización y desarrollo local. Enlo relativo a salud, el programa denomi-nado Fosalud canaliza también fondosde la cooperación internacional, espe-cialmente de la japonesa.

En lo que se refiere al importante sectorde seguridad y prevención de violenciano parecen suficientemente convincen-tes para la comunidad internacional laslíneas estratégicas establecidas hastaahora. En este ámbito el PNUD ha ad-quirido un especial protagonismo parti-cipando activamente en una comisióncreada al respecto por el Gobierno. Con-cluido el trabajo de esa comisión, seestá a la expectativa de su implementa-ción, para la que se han dado algunospasos.

I.3. La política nacional de reducción de pobreza

El caso más claro de alineamiento de lacooperación internacional para el de-sarrollo es el de la política nacional dereducción de pobreza extrema, Red So-lidaria. Esta política, basada en una lí-

nea base establecida por un estudio deFLACSO, se focaliza en los municipioscon peores índices de pobreza extremay se desarrolla en tres ejes: red de soli-daridad a las familias, que se articula através de transferencias monetarias di-rectas condicionadas y que se financiacon fondos propios del Gobierno; red deservicios básicos, que integra accionesen infraestructura de agua y saneamien-to, caminos, distribución de energía,educación y salud; y una tercera red desostenibilidad a las familias, que se re-fiere al fomento del acceso al crédito yde la producción.

El segundo eje es sobre el que se hanalineado los apoyos, en principio, delBanco Mundial y el BID, que han pro-puesto importantes operaciones de cré-dito no aprobadas por la Asamblea de laRepública. Los apoyos de BID y BancoMundial incluían algunas propuestasque estaban concebidas conjuntamenteen un esquema de enfoque sectorial oSWAp. Se creó con tal motivo un ma-nual de ejecución común que contem-plaba un seguimiento conjunto en elmarco de la institucionalidad nacionalcon auditorías conjuntas. Sobre ese se-gundo eje se han alineado los apoyospresupuestarios de la Comisión de laUnión Europea y de la cooperación es-pañola. La Comisión ha realizado unaoperación planteada como apoyo pre-supuestario directo con tramos condi-cionados al cumplimiento de una seriede metas de reducción de pobreza. ElGobierno, por tanto, utiliza el apoyo pre-supuestario de 33 millones de euros de

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la Comisión de la UE para financiar ser-vicios sociales básicos dentro del pro-grama. La cooperación española, por suparte, ha reconocido el manual de la rednegociado inicialmente con el BancoMundial y BID, así como el procedimien-to establecido con la Comisión de laUnión Europea para el seguimiento delimpacto del programa, y ha comprome-tido por ahora aportes por 10 millonesde euros entre 2006 y 2008. Esta opera-ción procura aumentar la efectividad dela inversión propia, la de la Comisiónde la Unión Europea y la del propio Go-bierno de El Salvador basándose en cri-terios de aproximación a un equilibriopolítico y de búsqueda del mayor rigortécnico posible en las condiciones rea-les del país en el diseño de la política yla gestión de los recursos.

Una característica importante de la Redes que no ha creado una unidad de pro-yecto específica ni una institucionalidadparalela a la ya existente. Se ejecuta através del Fondo de Inversión Socialpara el Desarrollo Local (FISDL) del Go-bierno, así como de las instancias terri-toriales competentes, los municipios, yde la institucionalidad sectorial, el Mi-nisterio de Salud y el Ministerio de Edu-cación fundamentalmente, en cuyas es-trategias se priorizan los programasfocalizados en los municipios de mayorpobreza. En este ámbito la cooperaciónespañola complementa la inversión através del programa de reconversión dedeuda por educación invirtiendo 10 mi-llones de dólares en servicios educati-vos en los municipios más pobres con-

forme a lo propuesto por el Ministeriode Educación. Este programa de recon-versión se ejecuta dentro del mismoMinisterio de Educación y con los proce-dimientos de gestión pública de El Sal-vador, aunque con un sistema bilateralde comités de seguimiento. Es, por tan-to, una ayuda integrada en la planifica-ción, en el sistema y en el presupuesto,ya que se incluye en la Ley de Presu-puestos, pero mantiene el carácter liga-do a la ejecución por empresas españo-las y un sistema de seguimiento de laejecución bilateralizado y muy estricto.También se está estudiando las posiblescomplementariedades del programa es-pañol de microfinanzas buscando no yala coherencia y eficacia de la coopera-ción española, sino la de las políticasnacionales de El Salvador.

Alemania ha participado con asistenciastécnicas y ha propuesto un crédito de14 millones de euros que se encuentraen trámite en la Asamblea con posibili-dades de ser aprobado y que también sealinea con esta política.

Luxemburgo, con 22 millones de euros,y la Junta de Andalucía, con 5 millones,han utilizado también ese canal para in-tegrar en la planificación del programainversiones en proyectos de desarrollolocal, pero no utilizan el sistema de ges-tión del país y, naturalmente, los fondosno se transfieren a través del Tesoro.Las inversiones previstas a través de laCuenta del Milenio de Estados Unidostambién se coordinan con Red Solidaria,aunque con la creación de una unidad

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de programa propia fuera del sistema.Por último, varios de los proyectos fi-nanciados por Japón también se inte-gran en la concepción general del pro-grama.

Es curioso que sea el tercer eje, el pro-ductivo, el que tiene por ahora el plan-teamiento estratégico más pobre. Pue-de explicarse por varias razones: unaintegralidad forzada sobre un progra-ma realmente concebido sobre la de-manda y oferta de servicios sociales; lafalta de investigación sobre los proce-sos productivos en las zonas menoscompetitivas y, por tanto, la dificultadde llevar adelante políticas dirigidas aesas zonas, donde hay pocos actoreseconómicos; la debilidad financiera dealgunas instituciones esenciales eneste desempeño, como el Ministerio deAgricultura, y las distorsiones del mer-cado microfinanciero en El Salvador,etcétera. En cualquier caso, parece cla-ro que en el futuro se irá desarrollandoun proceso de aproximación hacia elPrograma de País del que se habla másabajo y que sí considera la promociónde oportunidades estratégicas en laszonas menos desarrolladas del país,sobre todo a través de las comunica-ciones y los servicios.

Esta política de lucha contra la pobrezafocalizada en los municipios más po-bres no cubre, por su propia definición,la problemática de la pobreza y exclu-sión social urbana. La necesidad de coor-dinar las políticas municipales y nacio-nales que están en ejecución ha llevado

a la Secretaría Técnica de la Presidenciaa proponer la elaboración de una políti-ca específica de lucha contra la pobrezaurbana en asociación con el PNUD y confinanciación de Luxemburgo. Tanto laComisión Europea como España, queen este momento financian importantesproyectos en este ámbito, están partici-pando en este proceso en la intenciónde promover desde el principio un es-quema de apoyo armonizado y alineadopor la iniciativa promovida por El Sal-vador.

I.4. La Comisión Nacional de Desarrollo y el Programa de País

El otro gran espacio de articulación delas inversiones de la cooperación inter-nacional para el desarrollo lo ha consti-tuido el denominado Programa de Paísarticulado por la Comisión Nacional deDesarrollo y la Secretaría Técnica de laPresidencia. Se trata de una estrategiade desarrollo para las grandes regionesdel país basada en un modelo de desa-rrollo territorial a través de la conectivi-dad, del desarrollo productivo y del des-arrollo humano. Para ello se trabaja enel desarrollo de la institucionalidad localde las regiones y de las microrregiones.En este marco se encuentra el plan dedesarrollo del norte del país financiadopor la Cuenta del Reto del Milenio de Es-tados Unidos con un fuerte programaque se focaliza en la conectividad de lazona norte, la más pobre y aislada delpaís, complementándose con inversio-

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nes para la promoción de la produccióny el desarrollo humano en la mismazona. También se enmarcan en esta es-trategia importantes inversiones de lacooperación japonesa para la zona orien-tal del país. A diferencia de Red Solida-ria, para este programa se han creadounidades independientes de gestión,como la denominada Fomilenio, relativaa la Cuenta del Milenio. La financiaciónbilateral se mantiene diferenciada sinaplicar procedimientos de armonizaciónavanzados. De todas formas, la confluen-cia de esta iniciativa, fundamentada enun trabajo de identificación de necesida-des y oportunidades de desarrollo demás de diez años ampliamente partici-pativo, con las políticas sociales y dedesarrollo de los municipios y del restode la institucionalidad de la Administra-ción Central del Estado, avanza sobretodo en el marco de la política de orde-namiento territorial, clave de la aplica-ción del conjunto de iniciativas de de-sarrollo del país.

I.5. La Secretaría Técnica de Financiación Exterior

La Secretaría Técnica de FinanciaciónExterior, SETEFE, adscrita el Ministeriode Relaciones Exteriores, ha sido una delas instancias habituales para la canali-zación de fondos internacionales para eldesarrollo. A través de ella se han cana-lizado, por ejemplo, los fondos de con-travalor de la ayuda alimentaria de va-rias cooperaciones internacionales, losfondos de contravalor de la ayuda —equi-

pamiento de la cooperación española oel Fondo Mixto entre España y El Salva-dor—. Esta secretaría se creó en su díaen el Ministerio de Planificación paragarantizar la transparencia de la gestiónde la ayuda, sobre todo la norteamerica-na. No deja de ser significativo que lamisma cooperación norteamericanahaya impulsado de nuevo la creación deuna instancia independiente denomina-da Fomilenio para la gestión del gruesode su apoyo argumentando de nuevo lanecesidad de transparencia y eficacia enla gestión, aparentemente difíciles deconseguir a través de la financiación di-recta de la institucionalidad ordinaria.La SETEFE hace pasar su planificaciónpresupuestaria por la Asamblea a travésdel Presupuesto Extraordinario y eneste momento se está planteando lamanera de apoyar la promoción de polí-ticas de desarrollo más que proyectosespecíficos. En cualquier caso, la articu-lación de esta instancia con el restode la institucionalidad nacional respon-sable de políticas estratégicas para eldesarrollo y la lucha contra la pobrezaes un factor de gran importancia e in-terés.

I.6. Situación de los procesos de alineamiento

Por lo expuesto hasta aquí puede afir-marse que el panorama en lo que al ali-neamiento con las políticas nacionalesse refiere de las principales cooperacio-nes es alentador. De todas formas, fal-tan elementos esenciales para la cons-

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trucción de un esquema de ayuda pro-gramática que incorpore el compromi-so por el alineamiento desde las estra-tegias de cada donante de manera quepuedan considerarse un compromisocomún. En el caso español, por ejem-plo, la Comisión Mixta se estructuraconforme al Plan Director de la Coope-ración Española y no conforme a las po-líticas nacionales. No existen en ningúncaso memorandos de entendimientofirmados por varios donantes sobreuna determinada política, aunque cadadonante haya reconocido, en el caso deRed Solidaria, documentos firmadospor otros. En este momento se estáplanteando esta posibilidad, que podríadar un impulso determinante para lamencionada política de reducción depobreza.

No existen tampoco, y esto quizás es lomás grave, compromisos para alinearlos procedimientos. A pesar de las bue-nas intenciones de algunos programascomo el de apoyo presupuestario di-recto de la Comisión de la Unión Euro-pea y el apoyo presupuestario sectorialde la cooperación española, falta mu-cho para construir una nueva culturade cooperación en este sentido y seestá muy lejos de lo conseguido enotros países. No se puede entendermuy bien por qué, cuando aparente-mente hay menos y menores dificulta-des y cabe pensar que el impacto en laefectividad sería más rápido y mayordado el punto de desarrollo del país ysu capacidad de aplicar las políticas de-cididas.

I.7. Situación de los procesos de armonización: las «mesas»

La estructura de diálogo compartido dela cooperación internacional con el Go-bierno se basa en un grupo de mesascreadas, por iniciativa del PNUD, con-forme a los Objetivos del Milenio. Laexistencia misma de estas mesas de-muestra la importancia del papel delPNUD en la articulación de la ayuda enEl Salvador. De todas formas, el funcio-namiento ha sido irregular y con fre-cuencia se ha intentado relanzarlas. Al-gunas de ellas, como la general sobrelos Objetivos del Milenio, la de pobrezay la de género, han conseguido resulta-dos concretos en la articulación de do-nantes. Pero en general se trata sólo deespacios de información por parte delGobierno a los donantes. Por lo tanto,hay que referirse a la capacidad de lide-razgo de las estrategias nacionales paraentender el mejor o peor funcionamien-to de cada una de las mesas. Puede afir-marse que el pobre funcionamiento delas mesas se debe a la falta de mecanis-mos e instrumentos reales de armoniza-ción de la ayuda, en los que las mesasserían un importante engranaje más.Sólo en el caso de la mesa de pobrezaexiste una función real, aunque limita-da, de seguimiento de programas de coo-peración conjunta.

Por otro lado, y salvo encuentros coyun-turales sobre programas que confluyen,los donantes se reúnen una vez al mestambién convocados por el PNUD. Estasreuniones son un punto de referencia

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imprescindible para el intercambiode información entre donantes, pero, denuevo, se echa de menos una articula-ción técnica sobre sectores prioritariosque permita una toma de decisionescomún o el establecimiento de misio-nes conjuntas de identificación y segui-miento.

I.8. Marco legal y regulatorio para la armonización y el alineamiento

La Ley de Presupuesto General del Esta-do constituye naturalmente el principalmarco de análisis sobre cooperación in-ternacional. En los últimos presupues-tos hay inclusiones muy significativasde la ayuda internacional, sobre todo eneducación, que suponen un muy impor-tante precedente para unas buenasprácticas al respecto poco difundidas.En el informe de Política Presupuestaria2008 se hace mención expresa de losObjetivos del Milenio. Se mencionatambién la inclusión de las donaciones ypréstamos aprobados por la Asamblea.Se recoge también el compromiso conFomilenio. La progresiva inclusión delos aportes de la cooperación interna-cional en aquella ley es uno de los facto-res de seguimiento más útiles que, a pe-sar de los «buenos síntomas» antesmencionados, todavía no es utilizado deforma sistemática por la cooperación in-ternacional en El Salvador. En el caso deEspaña, en la Ley de Presupuesto Gene-ral 2008 aparecerán probablemente sólolos aportes del programa de reconver-

sión de deuda por educación y del apo-yo presupuestario sectorial a Red Soli-daria, aunque se está trabajando quepara el siguiente ejercicio se incluya eltotal de la ayuda canalizada a través dela Administración Central del Estadosalvadoreño al menos en el Presupues-to Extraordinario.

Con relación a los procedimientos degestión, el sistema público utiliza la Leyde Adquisiciones y Contrataciones de laAdministración Pública. Existe, igualque en otros muchos países, la posibili-dad de aceptar sistemas de gestión dife-rente, sobre todo cuando se trata de cré-ditos de los bancos que tienen suspropios procedimientos. El trabajo so-bre los procedimientos de aplicación dela ley no se ha tomado todavía muy enserio por la cooperación internacional.De hecho, es frecuente buscar, al mododel Banco Mundial, mecanismos paraescapar a la aplicación de la ley inclusocuando se trata de inversiones peque-ñas. De esta manera se establecenpuentes que atrasan el debate sobre laaplicación de la ley y, si procede, sobreposibles propuestas de reforma. En estesentido, tanto el apoyo presupuestariocomo el programa de reconversión dedeuda por educación de la cooperaciónespañola pueden jugar un papel intere-sante.

Mucho más laxo es el marco regulatoriode la planificación. La supresión en sudía del Ministerio de Planificación arras-tró el conocimiento al respecto acumu-lado durante décadas. Las malas expe-

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riencias sobre los graves defectos de losprocesos de planificación llevaron ab-surdamente a suprimir la institucionali-dad responsable en vez de mejorarla. Eneste camino se contó además con la«complicidad» de varias destacadas ins-tituciones de la comunidad internacio-nal. Ahora se trata de recuperar esa ca-pacidad de nuevo con el pleno apoyo dela comunidad internacional y con el lide-razgo de la Secretaría Técnica de la Pre-sidencia. No es extraño, por tanto, quevarias instituciones de ayuda al desarro-llo hayan elegido a este organismocomo importante interlocutor y comoinstancia de apoyo para el desarrollo delas capacidades de planificación de laacción de gobierno.

De enorme importancia es el análisis delmarco regulatorio de los municipios.Son responsables de la gestión de unabuena parte de las políticas públicasque afectan al ciudadano y aparente-mente hay un amplio consenso nacionalsobre la descentralización de funcioneshacia ellos. El trabajo sobre la transpa-rencia de sus procedimientos de planifi-cación presupuestaria y de gestión es,por tanto, de vital importancia para eldesarrollo del país. A pesar de la fuerteactividad de la cooperación internacio-nal en el desarrollo local, se echan demenos procedimientos específicos parael fortalecimiento institucional integralde los municipios que, todavía hoy, reci-ben la ayuda de diferentes frentes paraaspectos no siempre coordinados inter-namente. El alineamiento de la ayudaen las políticas de desarrollo local de las

instituciones centralizadas del Estadono tiene correspondencia en el ámbitoinstitucional del municipio, en el quehay mucho camino por recorrer en estesentido. No existen por ahora códigosde conducta y buenas prácticas al res-pecto.

I.9. Situación con relación a los indicadores de la Declaración de París

En El Salvador no se ha realizado eva-luación del progreso de los indicadoresdecididos en la Declaración de París, yaque, como se ha dicho, no es uno de lospaíses firmantes. No contamos, por tan-to, con datos concretos sobre el gradode utilización de los sistemas naciona-les, el número de unidades de proyecto,el porcentaje de ayuda ligada respectoal de la ayuda desligada o sobre la pre-visibilidad. De nuevo procede reflexio-nar sobre lo absurdo que resulta no rea-lizar este tipo de seguimiento en lospaíses de renta media baja, sobre todocuando la ayuda tiene un fin tan com-plejo y difícil como reducir la pobrezaextrema. Puede concluirse, sobre labase de los principales proyectos cono-cidos y sobre la opinión de algunos delos principales actores del sistema, quela apropiación no ha avanzado lo sufi-ciente, que los principales flujos de ayu-da siguen articulándose en unidades deproyecto, que la ayuda ligada sigue con-siderándose una pauta asumida comonatural y que la previsibilidad de la ayu-da brilla por su ausencia excepto, par-

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cialmente, en algunos casos constitui-dos fundamentalmente por los apoyospresupuestarios, Fomilenio y la recon-versión de deuda.

I.10. Marcos orientados a resultados

Las políticas nacionales tienden a orien-tarse a trabajar por resultados. De nue-vo se trata de un proceso apoyado porel BID y basado en las experiencias deotros países latinoamericanos. En con-creto se están realizando procesos deplanificación por resultados en las áreasde educación, salud y obras públicascon apoyo de consultores latinoameri-canos. Esta tarea, todavía incipiente, esmuy prometedora para la consolidaciónde mecanismos de discusión técnicaque permitan una mayor consistenciaen la toma de decisiones tanto del paíscomo de la comunidad internacional.

I.11. Mutua responsabilidad

En general se asume con mucha másnaturalidad que en los países de rentabaja la dificultad de pedir cuentas a losdonantes. Se continúa con la mentali-dad de «a caballo regalado...» e inclusose reciben muestras de asombro cuan-do se propone analizar las donaciones,dándose por supuesto que las donacio-nes son buenas per se y que ante quienquiere ayudar no queda más que agra-decer. Si se profundiza un poco más, enseguida aparecen motivos de queja so-

bre «ciertos tipos» de ayuda y recelosgeneralizados. También se rechaza laposibilidad de condicionalidades quepuedan suponer pérdida de soberanía.Pero estas observaciones no están con-cretadas ni estructuradas. Este trabajoestá pendiente, como está pendiente laconstrucción de un sistema de condicio-nalidad transparente y consensuadoque permita garantizar la eficiencia ysostenibilidad de la ayuda. La realiza-ción de este ejercicio sería uno de lospuntos determinantes para la mejora dela calidad de la ayuda.

I.12. La sociedad civil

La sociedad civil salvadoreña es muy ac-tiva y se organiza de forma característi-ca. En general se ha construido entornoa la radicalización política de la historiareciente del país. Existe un imaginariocolectivo que liga a las ONGD con la iz-quierda; sin embargo, las fundacionespara la acción social y para la incidenciaen las políticas de desarrollo ligadas alámbito empresarial han sido y son muyfuertes. Las Iglesias, con un muy fuertepredominio de la católica, también son,más que en otras partes, un importantemotor de la participación ciudadana, ylas organizaciones surgidas en su entor-no también se alinean con frecuencia enalguno de los dos polos políticos delpaís.

A la marcada división de las ONGD, queimpide instancias de coordinación re-presentativa del conjunto, se suma la

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debilidad de los sindicatos, que son víc-tima también de la polarización política.En esta dinámica la Iglesia y las organi-zaciones empresariales adquieren unamuy especial responsabilidad porqueson voces de la sociedad civil con fuerteinfluencia en el Gobierno.

El proceso de armonización, alinea-miento y trabajo por resultados para laeficacia de la ayuda implica de formaimprescindible la participación de lasociedad civil. No se puede entenderla ayuda programática y los apoyospresupuestarios sin sumar la contribu-ción de la participación ciudadana através de los actores sociales y sin laexistencia de mecanismos reales departicipación y control social. En estesentido, a pesar de los mecanismos departicipación en algunos programascomo el de Red Solidaria o el Progra-ma de País, hay todavía mucho queavanzar en una doble dirección: el for-talecimiento en la articulación de la re-presentación de la sociedad civil en to-dos sus ámbitos, y la creación deprocedimientos y sistemas para lainteracción con las políticas públicaspor los actores involucrados en cadauna de ellas de forma conjunta.

La cooperación española ha sido unaimportante fuente de financiación de lasONGD. Por parte de la AOD se ha apoya-do la financiación de las relaciones en-tre ONG españolas y salvadoreñas. Eneste sentido se puede afirmar que se harealizado una importante contribuciónpara el fortalecimiento del imprescindi-

ble tejido social que permita la partici-pación en el desarrollo.

I.13. Oportunidades para la cooperación española

En coherencia con todo lo expuesto has-ta aquí, la cooperación española tiene laposibilidad de contribuir a un sistemaendógeno de articulación de la ayuda.La asociación estratégica con la Comi-sión de la Unión Europea y con otrosestados miembros como Alemania yLuxemburgo es determinante para ne-gociar nuevos procedimientos y estrate-gias alineadas con las iniciativas delpaís. Estos procedimientos deben acom-pañar el proceso de modernización delas estructuras administrativas naciona-les y promover la transparencia y la mu-tua prestación de cuentas conforme alos principios de corresponsabilidad dela Declaración de París.

En concreto, la concentración de la in-versión conjunta con otros donantesen las establecidas como prioridadeshorizontales en el Plan Director, alta-mente dependientes de la ayuda inter-nacional, y muy especialmente en Lu-cha contra la Pobreza, Género y MedioAmbiente, puede ser de un fuerte im-pacto.

La asociación estratégica con el BIDy Banco Mundial puede tener un es-pecial impacto en la implantación desistemas de planificación por resul-tados.

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La asociación estratégica con el PNUD,sobre todo en las acciones relativas aGobernanza Democrática, puede a suvez generar interesantes sinergias, muyespecialmente en el apoyo a políticas dedesarrollo local, incluyendo la reformade los sistemas de apoyo de la coopera-ción internacional en este ámbito.

Es especialmente importante aplicar lalógica de la efectividad de la ayuda alconjunto de las acciones de coopera-ción descentralizada y de ONGD. Esteproceso se debe dar en el intercambiode información con la mayor transpa-rencia, en consensos sobre buenasprácticas y en la integración de estrate-gias allá donde corresponda.

Para este proceso es imprescindible au-mentar la inversión en investigación yconocimiento de forma compartida conel resto de los actores de la cooperacióninternacional y, por supuesto, con lasentidades nacionales.

II. DERECHOS HUMANOS, CIUDADANÍAY ENFOQUE TERRITORIAL: HACIA UNA NUEVA PERSPECTIVAPARA LA EFICIENCIA DE LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA EN HONDURAS

II.1. Introducción

«Cambio de época», «periodo de transi-ción histórica», «hacia una nueva etapaen la historia de la humanidad», «para-

digmas en cambio», son algunas de lasnumerosas frases que escuchamos yleemos en los ámbitos de análisis y re-flexión política y académica hoy día. Enese contexto es fundamental tenercomo parámetro, guía de navegación ysociocultural la vigencia de los derechoshumanos de hombres y mujeres, comofin último de las diferentes acciones yespacios de trabajo en los que convivi-mos. En ese sentido, los debates sobrela eficiencia y eficacia de la cooperacióninternacional en estos tiempos debierancentrarse en esta perspectiva.

La cooperación internacional puede serportadora y constructora de la aspira-ción de comunidad en el contexto deciertas tendencias fragmentadoras y ex-cesivamente individualizadoras de lasque también la globalización es porta-dora. En tal sentido, los debates, lasnuevas tendencias del trabajo de la coo-peración internacional en Centroaméri-ca pueden contribuir a la construcción yconcreción de un conjunto de políticaslocales, nacionales y regionales orienta-das a reducir las brechas de ingreso,ampliar el acceso a empleo, educación yservicios de salud. Asimismo, al de-sarrollo de políticas culturales orienta-das hacia una mayor cohesión de nues-tras sociedades. En otras palabras, lacooperación internacional puede am-pliar y fortalecer su accionar en el marcode una nueva universalidad, incluyentey respetuosa de la diferencia, en el con-texto de los derechos humanos. Esta ra-cionalidad desde los derechos humanosy la construcción de ciudadanías debe

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guiar la utilización de los nuevos instru-mentos, indicadores de la cooperación,para evitar quedarse en una serie de he-rramientas y declaraciones que muchasveces encubren «más de lo mismo» oviejos patrones y vicios de trabajo queno sólo pueden ser ineficientes, sinoque contribuyen al debilitamiento de lascapacidades nacionales, ensanchan bre-chas y desintegran redes activas para eldesarrollo a nivel territorial.

El balance concreto de aplicación deuna serie de compromisos plasmadosen declaraciones desde Monterrey,Roma y París, al nivel de los escenariosde trabajo en nuestros países, no deja deser desalentador: mucho papel y pocarealidad. Sin embargo, a nivel del traba-jo cotidiano, de campo, los vínculos dela cooperación internacional y la ciuda-danía, los alcaldes y alcaldesas en laszonas de mayor pobreza y desigualdadnos remiten a otros parámetros, pers-pectivas y ejes de nuevas formas de tra-bajo posibles.

II.2. Condiciones de gobernabilidadpara el alineamiento y armonización: importanciade la ayuda oficial al desarrolloen el presupuesto nacional

• El origen de la coordinación de la cooperación internacional

En noviembre de 1998, el país fue devas-tado por la peor catástrofe nacional ennuestra historia. El huracán Mitch causó

cerca de cuatro mil millones en daños ala infraestructura, y muchas pérdidashumanas, aumentando el número depersonas que vivían en la pobreza.

Después del huracán Mitch se fortale-cieron numerosos procesos participati-vos en Honduras. En ese contexto de re-construcción nacional se inició el diseñode la Estrategia para la Reducción de laPobreza (ERP), proceso que si bien nacecomo parte de las condicionalidades alingreso de la iniciativa HIPC, se ha con-vertido en una herramienta ordenadorade la gestión pública. En el marco delPlan Maestro de Reconstrucción Nacio-nal elaborado durante la gestión delpresidente Carlos Flores, se acordó di-señar dicha estrategia como parte de unproceso de transformación nacional.

En 1999, los directorios del FMI y del BMdeclararon a Honduras elegible para losbeneficios de la iniciativa HIPC. En 2001,en el marco de dicha iniciativa, Hondu-ras adoptó una estrategia para la reduc-ción de la pobreza, en coherencia con laDeclaración de los Objetivos del Mileniode Naciones Unidas y como un marcogeneral para las políticas de desarrollodel país, con perspectiva de largo plazo.En 2002, el Gobierno electo del presiden-te Ricardo Maduro adoptó dicha estrate-gia como estructura central del Plan deGobierno 2002-2006. El proceso se iniciócon reservas de algunos grupos porqueno nacía de una voluntad nacional. Noobstante, diversos sectores sociales ypolíticos coincidieron en que era impor-tante sumarse al esfuerzo por diversas

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razones: la condonación de la deuda erauna aspiración basada en principios dejusticia internacional; la ERP abordabaen el marco de los Objetivos del Mileniolos problemas centrales de superviven-cia y derechos humanos fundamentalesque ningún plan de desarrollo podíaomitir; por otro lado, el país no contabacon ningún plan de desarrollo o marcode políticas de largo plazo y, por último,era claro que también consistía en un re-quisito del marco de negociaciones conla cooperación externa.

• La apropiación: de las declaracionesinternacionales a las búsquedas locales

Con base en los razonamientos anterio-res, se fue dando un proceso de apropia-ción nacional y local, así como diversosprocesos claves en el marco legal e insti-tucional para la ejecución de la ERP, enprocesos de planificación, de reformapresupuestaria, ensayos de ejecución ysistemas de seguimiento y monitoreo.

Durante aproximadamente seis años sehan realizado numerosas consultas yeventos con la sociedad civil para discu-tir, planificar y priorizar conjuntamenteel trabajo en el marco de la ERP; sonseis años de discusión continua al res-pecto. De forma paralela se llevaron acabo largas y duras negociaciones conel FMI, con la esperanza de obtener losbeneficios de la condonación de la deu-da. A principios de 2004 se logró unacuerdo, el cual llegó a punto de culmi-

nación en junio de ese año, con la firmade los convenios de desendeudamientoa finales de 2005, en las postrimerías dela administración del presidente Maduro.

• Marco legal de planificación, gestiónde las finanzas públicas, presupuestación, compras y contrataciones

En 2002 se aprobó la ley que crea el Fon-do para la Reducción de la Pobreza y elConsejo Consultivo (con participaciónde sociedad civil) como órgano asesordel gabinete social en la toma de deci-siones sobre la ERP. En agosto de 2004se aprobaron las reformas a la Ley delFondo para la Reducción de la Pobreza(Decreto 76-2004), con el fin de ampliarla membresía de sociedad civil ante elConsejo Consultivo, de 5 a 12 represen-tantes. En esta reforma también se defi-ne el concepto de gasto en pobreza (quemuestre impacto en las metas y en lavida de la gente); dicha ley tambiénestablece la obligatoriedad de publicarinformes trimestrales y anuales de eje-cución del gasto ERP, con fines de trans-parencia, fiscalización y rendición decuentas. También se aprobó una leypara la gestión de reducción de la po-breza, en donde se declara obligatoriopara todas las instituciones del sectorpúblico la inclusión de las metas de laERP en la programación del gasto e in-versión pública, como también la pro-gramación de la coordinación de la ayu-da externa con base en las metas de laERP y las prioridades sectoriales.

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De forma complementaria, en enero de2005 entró en funcionamiento la ley quereformó el presupuesto, de manera queeste, en el nuevo sistema de administra-ción financiera, que es plurimoneda,plurianual y multifuente, incluye unaclasificación específica para el segui-miento de la ERP e identificación de es-tructuras presupuestarias.

Desde las mesas sectoriales, que regu-larmente son espacios tripartitos (Go-bierno, cooperación y sociedad civil), ydesde otros espacios de diálogo con lasociedad civil, se trabajaron cinco pla-nes sectoriales orientados a lograr lasmetas de la ERP en los campos de salud,educación, agua y saneamiento y el sec-tor agroforestal, y las políticas específi-cas 1, como la Política de Salud MaternoInfantil, la Política Nacional de Nutri-ción, la Política Nacional para la Preven-ción de la Discapacidad, el Plan Estraté-gico para la Protección de la NiñezHuérfana y Vulnerable al VIH/SIDA, elPrograma Nacional de Prevención,Rehabilitación y Reinserción Social dePersonas en Maras o Pandillas, y el Planpara la Erradicación Gradual y Progresi-va del Trabajo Infantil.

Se han realizado diversos esfuerzospara la coordinación y armonización dela cooperación externa, con avances enel sector de la educación, reflejados en el

plan de Educación de Calidad para To-dos (EFA), con la participación del Ban-co Mundial y de Canadá, Japón, Suecia,USAID, España, entre otros. El Plan Es-tratégico Nacional de Chagas es otroejemplo de importantes esfuerzos de ar-monización y alineamiento de la coope-ración externa, en el marco del plan na-cional de salud.

Las mejores expresiones de apropiaciónde la ERP son la articulación de las metasen la planificación territorial municipal y,especialmente, las estrategias regionalespara la reducción de la pobreza impulsa-das desde la sociedad civil. Actualmente,todos los municipios tienen elaboradosplanes estratégicos de desarrollo munici-pal, con diferentes grados de integraciónde las metas de la ERP. Especial atenciónmerecen los planes de las mancomuni-dades (asociación entre municipios) ycinco estrategias regionales para la re-ducción de la pobreza con un fuerte lide-razgo de la sociedad civil.

En 2003 se preparó el Primer Informe deActualización y Avance de la ERP, y enjunio de 2004 se presentó ante el grupoconsultivo en Tegucigalpa un segundoinforme, así como un plan de imple-mentación de la ERP 2004-2006. Toda ladocumentación mencionada puede en-contrarse en el sitio www.sierp.hn, quees el sitio del Sistema de Información de

Aplicación de la Declaración de París en El Salvador, Honduras y Nicaragua

1 Especial mención requiere la incapacidad presupuestaria para cubrir los requerimientos para los temasde la población que vive en extrema vulnerabilidad social, tales como asociación ilícita, explotación infan-til, niñez huérfana. Se requiere un nuevo marco de asociaciones para consolidar y financiar una política in-tegral para la protección social en el marco de la ERP.

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la ERP, instrumento para el monitoreo yseguimiento de la estrategia. Actual-mente, este sistema ha iniciado, encoordinación con las alcaldías y con elapoyo de las Naciones Unidas, tres ob-servatorios territoriales para el segui-miento participativo de los Objetivos delMilenio.

• Financiamiento de la ERP

Para el año 2006, el Congreso Nacionalde Honduras aprobó como presupuestode la ERP la cantidad de 15.687,5 millo-nes de lempiras, o sea, aproximada-mente 830 millones de dólares. Estacantidad representa el 38% del presu-puesto nacional. Fueron distribuidos dela siguiente manera:

— 58,2%: Fondos nacionales— 17,5%: Fondos de préstamos— 7,3%: Fondos donación— 17%: Recursos HIPC, MDRI y Club de

París.

En este contexto, el alineamiento y ar-monización de la cooperación resulta untema fundamental en el marco del com-bate a la pobreza, pues cada vez sonmás los recursos que no pueden ser uti-lizados como gasto corriente, mientrasque buena parte de las metas de la ERPrequieren de gasto corriente: salarios demaestros, personal de salud, entreotros. El problema lo constituyen losmarcos normativos de dichas contrata-ciones, ya que dichos gremios tienenunos estatus que incluyen una serie de

beneficios y colaterales que no puedenser pagados por el Gobierno de Hondu-ras. La pregunta que surge en este con-texto es si deben dirigirse los recursosde la cooperación internacional haciaeste tipo de gasto corriente, en un con-texto en que la presión de la masa sala-rial sobre el producto interno bruto noes sostenible. Esta es una reflexión im-portante sobre todo para los países inte-resados en brindar apoyo presupuesta-rio.

• Perspectivas del proceso de alineamiento y armonización: nuevo Gobierno y perspectivas 2006-2010

En 2006 asumió el nuevo Gobierno delpresidente Manuel Zelaya, que buscaretomar algunos de los esfuerzos ante-riores, en un contexto regional de riesgoen materia de gobernabilidad. La actualadministración, con el apoyo del BID, hainiciado una nueva etapa de actualiza-ción de la ERP en cuatro ejes:

— actualización estadística;— formulación de una política social;— revisión y actualización de la cartera

de proyectos;— red de protección social.

Según el informe de País enviado a laOCDE (septiembre de 2006) por la Se-cretaría de la Presidencia del Gobiernode Honduras, se observa que, no obs-tante los avances en los indicadores 1y 2, referentes a que los socios tienen

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estrategias de desarrollo operativas ysistemas de gestión y de finanzas pu-blicas fiables (PFM), el estado del indi-cador 3, referente a que los flujos de lacooperación están alineados con lasprioridades nacionales, necesita un im-pulso. Pese a que en el presupuesto deingresos y egresos de la República enel ejercicio fiscal del 2005 el 29% prove-nía de la cooperación externa, se iden-tifican disparidades con lo reportadopor la cooperación internacional debi-do a: 1) diferencias entre los ciclosfiscales de Honduras y de los coope-rantes, 2) desembolsos directos a se-cretarías de Estado, organismos des-centralizados y gobiernos municipalessin pasar por las instancias correspon-dientes de coordinación, como la Se-cretaría de Finanzas.

Referente al indicador 9 sobre planessectoriales de largo plazo y planes ba-sados en programas (PBA) con marcospresupuestarios comunes, los únicosprogramas vigentes son la iniciativaEducación para Todos, el sector fiscal yel PRSCTAC. No se muestran avancessignificativos en relación a los trabajosanalíticos comunes. Durante 2006-2007,los países realizaron de forma separadasus análisis y diseño de estrategias depaís, incluso para un marco de 10 años.

• Medidas para mejorar la planificaciónnacional

Para superar esta situación para el pe-riodo 2006-2010, el país se propone for-

talecer el ejercicio de planificación sec-torial programática y presupuestaria, ar-ticulando mejor la planificación de lasdistintas secretarías con la planificaciónde la ERP e integrando los planes secto-riales en el contexto de la ERP actualiza-da y la gestión basada en resultados.

No obstante, aun cuando estas medidasreflejan la voluntad política de la coordi-nación del proceso de alineamiento yarmonización, la práctica pareciera indi-car que las secretarías e institucionesdescentralizadas, al obedecer a distintosliderazgos, no incorporan con igualcompromiso las metas de la ERP ni lasacciones determinantes para alcanzarlas metas previstas.

Esta situación se ve agravada al anali-zar el indicador 4, referente al reforza-miento de las capacidades con apoyocoordinado. El actual Gobierno mani-fiesta con preocupación que el contex-to de planificación es difícil, pero quelos diversos diálogos en torno a nue-vas programaciones de recursos tien-den a ser dispersos y que varían segúnlas instancias públicas y organismosde cooperación involucrados. Esfuer-zos más claros, concretos y contunden-tes se requieren para: 1) coordinación yalineamiento de recursos a nivel secto-rial y subsectorial, 2) acciones conjun-tas en préstamos sectoriales, 3) asis-tencias técnicas pertinentes, oportunasy coordinadas, 4) utilización de siste-mas nacionales y procedimientos co-munes, 5) misiones conjuntas y 6) des-centralización.

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• Recursos no predecibles y poco alineados con metas fundamentales

Después de tanta reunión y esfuerzos,consideramos que no hay argumentoque justifique tan pocos avances y es-fuerzos, especialmente por parte de lacooperación internacional. Hay metas einversiones tan claras como las relacio-nadas con agua, salud, educación, enlas cuales, independientemente de lasmodalidades de entrega de servicios oprocedimientos utilizados, los esfuerzosdeben concentrarse en la ampliación decobertura en las poblaciones en extre-ma pobreza o que muestran los princi-pales rezagos en la materia.

En cuanto al objetivo número 5, sobre eluso de los sistemas de gestión y de fi-nanzas públicas, el principal problemaes la no previsibilidad de los desembol-sos de la cooperación internacional, queafecta el registro oportuno en el presu-puesto nacional. En cuanto al indica-dor 7, sobre la previsibilidad de la ayuda,se destaca especialmente el retraso dedesembolsos por incumplimiento decondicionalidades por parte del Gobier-no y el retraso en la legalización del gas-to por parte de las unidades ejecutorasde proyectos.

• Ayuda ligada

En cuanto al indicador 5.b, sobre el usode los sistemas de aprovisionamientodel país, el informe destaca una impor-tante cantidad de proyectos donde la

importación de bienes y servicios sonexclusividad de las empresas con proce-dencia del país donante. Asimismo seseñala el uso innecesario de recursostécnicos internacionales.

• Excesivas unidades de proyecto

En relación al indicador 6, sobre la nece-sidad de reforzar las capacidades evi-tando las estructuras paralelas, el infor-me manifiesta que en el año 2005 había283 proyectos, manejados en 188 unida-des ejecutoras en 16 secretarías de Esta-do y 45 instituciones descentralizadas.Los proyectos dedicaron hasta el 30%de los recursos en gasto operativo, el68% de ellos no estaban alineados yel 63% no tenían metas ni indicadores.Al respecto, el Gobierno se plantea or-ganizar unidades administradoras deproyectos (UAP) en cada secretaría parareducir el gasto operativo y promoveralineamiento de los recursos.

II.3. Debate sobrelas condicionalidades y los nuevos instrumentos

Los nuevos instrumentos orientados afortalecer la apropiación y las capacida-des nacionales traen consigo un debateque suele generar posiciones ambiguas.Nos estamos refiriendo al tema de lascondicionalidades. Si bien es cierto queestas han existido en los instrumentostradicionales, hoy en día surgen iniciati-vas de coordinación en torno a estas

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CUADRO 2. Plan de trabajo AA, Gobierno de Honduras 2006-2010

➢ El 100% de las acciones de la cooperación están alineadas con las políticas y planes na-cionales

➢ Al menos el 35% de los recursos de la cooperación son desembolsados a través deapoyo presupuestario

➢ Al menos el 25% de los recursos de la cooperación son desembolsados en fondos co-munes que apoyan los planes sectoriales u otros programas prioritarios del Gobierno

➢ Se han reducido en un 50% las unidades paralelas de administración de proyectos

➢ Se han reducido en un 50% las misiones de los cooperantes

➢ El 50% de las misiones que realizan los cooperantes son comunes y emplean términosde referencia únicos

➢ Se han reducido en un 80% los requerimientos de informes de seguimiento de proyec-tos que son distintos a los nacionales

Apropiación y liderazgo

➢ Lograr que todos los programas utilicen la definición de Gasto en Pobreza del país enel marco del Programa de Reducción de la Pobreza y Crecimiento Económico Sosteni-do acordado con cooperantes

➢ Establecer una coordinación eficaz entre los donantes y el Gobierno para programaruna expansión de cobertura y calidad de los servicios públicos vinculados con las me-tas de la ERP (educación, salud, agua, etc.)

➢ Fortalecer el liderazgo sectorial a través de una mayor participación del nivel políticoen el proceso de alineamiento y armonización

➢ Fortalecer el apoyo técnico de las UPEG al liderazgo nacional

Alineamiento

➢ Lograr que los cooperantes apoyen las iniciativas que se enmarquen dentro de la ERP,con énfasis en las intervenciones identificadas como prioridades pendientes de ser fi-nanciadas en el Plan de Implementación de la ERP 2004-2008 y los planes plurianuales

➢ Alinear los POA con el Presupuesto con esquemas de asignación de recursos de apoyopresupuestario global-sectorial

➢ Lograr que la AOD sea gestionada con los procedimientos y por las unidades del Go-bierno

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condicionalidades y formas de relaciónmás respetuosas con los países.

• Amplio juego de condicionalidades

Según documentos de la UNAT, si anali-zamos la matriz de condicionalidades queactualmente tiene el país (enero de 2006),en total suman alrededor de 140 con-dicionalidades, de las cuales la mayoríacorresponde a las áreas programáticasacelerando el crecimiento económico(28%) y garantizando la sostenibilidad dela estrategia (48%) y el resto a las áreasprogramáticas de invirtiendo en capitalhumano (18%) y reduciendo la pobrezaen la zona rural (5%). En 2005 el grado decumplimiento era de un 70%, principal-mente las relacionadas con el Tramo II delPrograma de Apoyo a la Reducción de laPobreza, Iniciativa HIPC, Programa para laFacilidad del Crecimiento y la Reducciónde la Pobreza (PRGF) y Crédito de Apoyoa la Reducción de la Pobreza (PRSC II). Elrestante 32% se encuentra en proceso decumplimiento y está relacionado con an-teproyectos de ley que en su mayoría seencuentran en el Congreso Nacional paraser discutidos y aprobados.

• Marco macroeconómico estable como condicionalidad para el apoyopresupuestario

Al analizar la matriz, podemos observarque la mayoría de créditos y donacionestienen en común la condicionalidad delmantenimiento de un adecuado marco

macroeconómico, principalmente suje-to a la continuidad del Programa Tria-nual para la Facilidad del Crecimiento yReducción de la Pobreza (PRGF por sussiglas en inglés) acordado con el FMI.En general, existen tres tipos de condi-cionalidades: las vinculadas a importan-tes reformas legales, las vinculadas a re-formas administrativas e institucionalesy las vinculadas a resultados.

• Reduciendo la dispersión de la negociación de las condicionalidades

Definitivamente, no todas las condicio-nalidades han entrado en el esquema dediálogo y participación ciudadana. Se re-quiere un esfuerzo mayor de coordina-ción con la cooperación para negociarcondicionalidades estratégicas de formaconjunta y articulada, así como repensarotras metodologías de abordaje, en sin-tonía con las declaraciones de París yRoma. Es importante mencionar que laconstrucción de condicionalidades enla mayoría de los casos es una negocia-ción que responde a los intereses delpaís, pero en otros casos responde a losintereses y agendas específicas del coo-perante. Si ciertas reformas que el poderejecutivo desea impulsar están cataloga-das como condicionalidades para el ac-ceso a recursos, este se convierte en unargumento poderoso para lograr apoyopor parte del poder legislativo.

Según la ayuda-memoria del grupo deapoyo presupuestario del G16 (febrero

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de 2007), se estima que Honduras po-dría recibir hasta 97,28 millones de dóla-res en 2007, hasta 118,96 en 2008 y92,30 en 2009. Entre estos se contabili-zan 6,5 de España; los demás fondosprovendrían de Alemania, Suecia, Co-misión Europea, Banco Mundial y elBID. Para esto se negocia actualmenteuna matriz conjunta de condicionalida-des en el marco de una agenda de diálo-go en torno a: 1) pronta aprobación delproceso de actualización de la ERP y suefectivo monitoreo; 2) mantenimientode la estabilidad macroeconómica, ladisciplina fiscal, el crecimiento econó-mico y la lucha contra la pobreza; 3) im-plementación de la ley de transparencia;4) apoyo al proceso de profesionaliza-ción de la función pública del Estado;5) avance en la consecución de un enfo-que sectorial en educación en el marcode un plan estratégico del sector que in-tegre las diferentes etapas de la educa-ción, con especial énfasis en la calidadde la educación primaria, con una visiónde largo plazo.

II.4. Las transiciones políticas: el problema de la sostenibilidadde los planes de largo plazo

A pesar de haber desarrollado una es-trategia de diálogo con todos los parti-dos políticos en 2005, orientada a bus-car la sostenibilidad de la ERP, todos losesfuerzos descritos tienen aún un gradode vulnerabilidad en el contexto de tran-sición política, debido a la falta de con-sensos entre los partidos políticos a fa-

vor de la ERP, como también a la ausen-cia de una ley y una política orientadas agarantizar la estabilidad de cuadros es-tratégicos de la función pública.

El presupuesto para el año 2006, apro-bado por el Congreso Nacional de la Re-pública, cambia el marco institucionalde la ERP y afecta a la fórmula de distri-bución de los recursos. Dicho decretoestablece que «los montos serán canali-zados por medio de la Secretaría de Fi-nanzas y deberán ser administrados yejecutados por las distintas municipali-dades, atendiendo los criterios de selec-ción y priorización formulados en am-plio consenso de la comunidad y encoordinación con las Comisiones deCombate y Reducción de la Pobreza delCongreso Nacional. Para la correcta eje-cución de las inversiones se constituiráun Consejo Amplio Municipal integradopor un representante de cada uno de los18 departamentos del país, los cualesserán electos entre los alcaldes de cadauno de los municipios». Este sería unmarco institucional paralelo al ConsejoConsultivo de la ERP. El hecho de traspa-sar recursos a las municipalidades parasu ejecución constituye un paso impor-tante en materia de descentralización;no obstante, se utiliza la fórmula de dis-tribución de recursos aplicada a la trans-ferencia del 5%, que privilegia capacidadde ejecución y densidad poblacional,mientras que el CCERP y el Gabinete So-cial aprobaron en 2005 una fórmula dedistribución que privilegiaba a los muni-cipios con mayor índice de pobreza ypobreza extrema.

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A raíz de estos cambios, el sector de so-ciedad civil del Consejo Consultivo de laERP renunció en pleno ante el Gobiernonacional. Actualmente, continúan, pesea ser juramentados, en proceso de ne-gociación para tratar de lograr acuerdospara evitar el riesgo de politización delos recursos provenientes de la condo-nación, en nombre del combate a la po-breza. En resumen, después de todasestas declaraciones en torno al alinea-miento y la armonización de la coopera-ción, los resultados hasta hoy están másrelacionados con el fortalecimiento dela capacidad de planificación de los paí-ses que con el aumento de la efectividady la reducción de los costos de transac-ción de la AOD 2.

Algunos países y agencias de coopera-ción han asumido de forma muy res-ponsable y han convertido en priorita-rios los compromisos adquiridos en losforos de Roma y París. Han cambiadosus leyes y su normativa para poder ali-near su ayuda con las políticas y proce-dimientos nacionales y sus agentes enla sede central y en los países conocenbien las nuevas orientaciones y las apli-can. También sus actitudes en el inter-cambio con los países receptores reflejanla nueva relación de socios comprome-tidos en el desarrollo y la reducción dela pobreza.

Las acciones conjuntas que unifiquen yreduzcan significativamente los requeri-mientos y los procedimientos paralelosson todavía muy minoritarias, como seha evidenciado al responder a la en-cuesta del CAD de la OCDE. Todavíamás escasa es la cooperación delegada.

II. 5. Lecciones aprendidas

1. Desde el Mitch, el país ha desarro-llado sus capacidades de planifica-ción y actualmente existen planesinstitucionales, pero sobre todo pla-nes territoriales (PDM, planes demancomunidades y estrategias re-gionales), con diferentes grados desofisticación; sin embargo, lo másdifícil es su vinculación al presu-puesto.

2. La cooperación internacional ha ju-gado un papel clave en fortalecer ydesarrollar la agenda democrática einiciativas de ley y de política públi-ca promovidas por grupos naciona-les en materia de igualdad de géne-ro, transparencia, sostenibilidadambiental, estabilidad macroeconó-mica, derechos humanos y saludsexual y reproductiva.

3. Los intentos de universalización deofertas de bienes y servicios para al-canzar las metas de la ERP tales

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2 Según el informe Honduras: ¿Qué paso con la ERP?: «Los avances en la coordinación y armonizaciónde la ayuda han sido limitados desde el año electoral 2005». Esto está vinculado con la falta de liderazgodel Gobierno para estimular procesos de alineamiento y armonización y con las cooperaciones interna-cionales, que más bien han tenido y continúan teniendo respuestas diferentes a los acontecimientos po-líticos.

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como: libros de textos, transferen-cias monetarias, expansión de servi-cios de salud y educación, etc., hanlogrado avances en el marco de pro-cesos de coordinación, alineamientoy armonización de recursos externos.

4. Un ejemplo exitoso fue el programaintegral de atención en chagas en elmunicipio de San Francisco de Opa-laca, el cual logró en cuatro añoserradicar el vector de la enfermedady reducir notablemente la inciden-cia de esta enfermedad en dichomunicipio. La organización y parti-cipación ciudadana comunitaria fueun factor fundamental en el éxito.

5. La articulación de la voluntad políti-ca y liderazgos nacionales y territo-riales son un factor fundamentalpara avanzar en procesos de alinea-miento y armonización para la efi-cacia de la ayuda de forma sosteni-ble, especialmente en contextos detransición política que vulnerabili-zan de especial forma los procesosde planificación y ejecución de pro-gramas y proyectos.

II.6. Escenarios de oportunidadpara la cooperación españolaen Honduras

La cooperación española en Hondurasha construido importantes nichos de coo-peración donde su valor agregado y co-nocimiento aportado ha tenido impactosconsiderables en el desarrollo del país:cultura y desarrollo, educación, competi-tividad rural (turismo, café), descentrali-

zación y seguridad y justicia. Estas áreasde mayor aporte también están ubicadasen contextos territoriales específicosdonde la cooperación española tiene li-derazgo en los ambientes de la coopera-ción internacional con otros donantes ycon vínculos sólidos con los alcaldes y lasociedad civil a nivel local. Esto se apre-cia, por ejemplo, en el occidente de Hon-duras (Copan y Lempira), Comayagua, lazona garífuna en la costa atlántica yotros lugares. En estos espacios se cuen-ta con estructuras de la AECI que acom-pañan directamente los procesos a nivelterritorial y hasta promoviendo espaciosde diálogo entre donantes.

En tal sentido, la cooperación españolapuede catalizar y promover y acompa-ñar los esfuerzos iniciales de alcaldesmancomunados en torno a esfuerzosde alineamiento y armonización a nivelterritorial, especialmente en la zona deoccidente, que a su vez es la zona don-de se concentra la pobreza extrema ylos grados mayores de exclusión social.

La participación sustantiva de Españaen el G16 podría tomar como eje estra-tégico la articulación de estas iniciati-vas, la promoción de la perspectiva te-rritorial de los municipios más pobres,las iniciativas de planificación sectorialnacional y otras experiencias de nuevosinstrumentos en las que ya está partici-pando, como en el caso de la iniciativaEducación para Todos (EFA).

España también forma parte del grupode apoyo presupuestario; en ese con-

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texto puede convertirse en un promotorde debates, en discusiones sobre losnuevos instrumentos, y socializar su ex-periencia en África y, más reciente y cer-cana, en República Dominicana, dondeestán ejecutando y brindando apoyopresupuestario vinculado al sector de laeducación. También puede promoverespacios de discusión y nuevas iniciati-vas sobre la perspectiva territorial y ladescentralización en el marco de losnuevos instrumentos para la eficacia dela cooperación en Honduras.

En materia de seguridad y justicia, lacooperación española debería retomarsu liderazgo en el debate en los espa-cios de cooperación, fortaleciendo unaperspectiva desde los derechos huma-nos, la inclusión y la cohesión social.Existe un debilitamiento conceptual ymetodológico en este tema, en un con-texto de agudización de esta problemá-tica. La cooperación debe fortalecer suapoyo en esta materia desde una pers-pectiva de fortalecimiento del Estado deDerecho.

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Hacia un espacio de alineamiento y armonización con enfoqueterritorial en el núcleo de pobreza extrema de Honduras

La Municipalidad de Santa Rosa de Copán y la Agencia de Desarrollo EstratégicoLocal proponen crear la Mesa de Cooperantes como un espacio donde converjanlas diferentes cooperaciones internacionales, la cual posibilita alcanzar diversosobjetivos.

La vinculación y el apoyo recíproco con el gobierno local, con las fuerzas sociales através de las comisiones voluntarias y el trabajo futuro con la Cámara de Comercioy el sector educativo representan una plataforma y perfilan a la ADELSAR como laorganización idónea para coordinar y organizar la estructuración de la Mesa deCooperantes.

Objetivos

La Mesa de Cooperantes se plantea como un espacio de articulación entre las dife-rentes agencias de cooperación internacional, tanto oficiales como no oficiales;por lo tanto, se propone que dicho espacio busque los siguientes objetivos:

1. Servir de espacio para la coordinación entre las diferentes cooperaciones (ofi-ciales y no oficiales) presentes en el municipio, pudiendo extenderse al depar-tamento o a la región cuando se crea conveniente.

2. Facilitar la interacción entre las diferentes cooperaciones a fin de generar pla-nes de desarrollo conjuntos y complementarios con el propósito de maximizar

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el uso de los recursos puestos a disposición para el desarrollo del municipio,y/o departamento o región cuando se crea conveniente.

3. Posibilitar el intercambio de experiencias y metodologías entre las diferentescooperaciones para incrementar el nivel profesional de las organizaciones con-trapartes con las cuales se trabaja y para la misma cooperación.

4. Servir de plataforma para la generación y provisión de información hacia lasoficinas centrales y las instancias tomadoras de decisiones de las diferentescooperaciones.

5. Servir como instancia receptora y promotora de propuestas de desarrollo.6. Facilitar la interacción entre el municipio, las mancomunidades y las organiza-

ciones locales de desarrollo con la Mesa de Cooperantes a fin de plantear las lí-neas de acción según las necesidades reales y la planificación del municipio,departamento o región.

Dinámica de acción

Se propone que la Mesa de Cooperantes esté conformada por las/os representan-tes designadas/os de las diferentes organizaciones de cooperación presentes en elmunicipio o que tengan algún nivel de acción en el mismo. La dinámica de interac-ción deberá plantearse en reuniones de trabajo, teniendo por lo menos dos deellas definidas en el año: la primera, a inicios de año, en la cual se evalúe el trabajodel periodo anterior; y una segunda, a finales de año, en la que se planifiquen lasdiferentes líneas de acción: estratégicas y operativas. Tanto en la primera como enla segunda se podrán abordar otros tópicos según la necesidad existente. De igualmanera, se planificarán las reuniones extraordinarias que se estimen necesarias.La Mesa de Cooperantes deberá estructurar un Reglamento de Procedimientos yde Ordenamiento a fin de organizar y planificar el trabajo coordinado; esto posibi-litará la incursión y/o exclusión de cooperantes y regulará la actividad entre lasmismas, disminuyendo con ello los conflictos interinstitucionales. Deberá plantear,adicionalmente, la formalización y programación de espacios de intercambio.

Operativamente, la Mesa de Cooperantes podría funcionar como mecanismo deevaluación y control de propuestas surgidas desde las organizaciones locales, elgobierno local u otras instancias, en función de ser un espacio para el acercamien-to de los actores locales, los cuales requieren de desplazarse hasta Tegucigalpapara realizar las gestiones ante las diferentes agencias de cooperación, convirtién-dose en este sentido en una estructura operativa de descentralización. La Mesa deCooperantes debe facilitar información de contexto y situacional de la zona o delárea geográfica en la que tengan influencia las diferentes cooperaciones para quelos representantes locales o regionales la remitan a las oficinas centrales o a las

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III. NICARAGUA: LUCES Y SOMBRAS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE PARÍS

Nicaragua es uno de los países que harecibido más recursos per cápita de ayu-da oficial al desarrollo en los últimos16 años, desde que el Frente Sandinistaperdió las elecciones en 1990 y se termi-nó la guerra. Sin duda, durante la déca-da revolucionaria la ayuda fue tambiénmuy importante, pero la información no

está disponible porque algunos de losdonantes o prestatarios no eran miem-bros de la OCDE (la Unión Soviética,Cuba, Libia, entre otros) y no emplea-ban el sistema de información de estaorganización. Además mucha de la ayu-da era militar, o vinculada a la acciónmilitar, y, en consecuencia, confidencial.En la actualidad sigue ocupando uno delos primeros puestos en cuanto a AODper cápita, como se muestra en el cua-dro siguiente:

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instituciones tomadoras de decisiones a fin de que estas puedan establecer suspolíticas y estrategias sobre una base real. Se propone que la Mesa sea un espaciopermanente de concertación, coordinación y de planteamiento estratégico, por loque deberá formarse una estructura mínima de operación (una oficina) que asegu-re el buen funcionamiento de la misma. Deberá, de igual manera, establecer unavinculación directa con el gobierno local, promover el acercamiento de nuevascooperaciones y aplicar el reglamento en vigor.

AECI, DED, GTZ, SNV, TRIAS, ETEA, PNUD, OXFAM, PLAN INTERNACIONAL, JICA, TROCAIRE, COR-DAID, BID, CODESPA, Swisscontact, Embajada de Francia, USAID

TABLA 1. AOD per cápita en algunos países (2004)

AOD sin AOD AOD perPaís AOD total alivio Población per cápita sin

deuda cápita alivio deudaBangladesh 1.404 1.151,28 140,5 9,99 8,19Bolivia 767 490,88 9 85,22 54,54Camboya 478 463,66 13,6 35,15 34,09Ghana 1.358 706,16 21,1 64,36 33,47Haití 243 233,28 8,6 28,26 27,13Honduras 642 545,7 7,1 90,42 76,86Mozambique 1.228 1.178,88 19,1 64,29 61,72Nicaragua 1.232 381,92 5,6 220,00 68,20

Fuente: Elaboración propia a partir de estadísticas del CAD de la OCDE 3.

3 http://www.oecd.org/countrylist.

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En consecuencia, la AOD ha sido indis-pensable para el funcionamiento de laadministración pública, tanto en las in-versiones como en la contratación deconsultores que ocupaban cargos de lí-nea en los ministerios, que representa-ban el 51% de los profesionales de altonivel del nivel central en 2005.

La calidad de la ayuda se ha visto afecta-da por el exceso de proyectos (553 en2005), la pequeña proporción de fondosalineados (20% a diciembre de 2006), lacantidad de unidades paralelas de admi-nistración de proyectos de gran tamaño

(98 en diciembre de 2005) y la vincula-ción de los desembolsos a la compra debienes y servicios del país u organiza-ción cooperante (80% en 2003)

El cambio de gobierno que se dio en Ni-caragua en enero de 2007, cuando tomóposesión de la Presidencia Daniel Or-tega, ha representado un cambio sufi-cientemente importante como para di-vidir el apartado sobre este país en dosfases: el periodo 2002-2006 y el periodo2007, que incluye las perspectivas hasta2010, cuando termina la Presidencia ac-tual 4.

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TABLA 2. Resumen de la AOD recibida por Nicaragua entre 1997 y 2005 según modalidadde cooperación (en millones de dólares) (no incluye el alivio de la deuda). Dólares decooperación per cápita

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Donaciones 273 241 283 296 297 311 283 307 289

(61%) (48%) (51%) (60%) (59%) (60%) (52%) (51%) (53%)Préstamos 177 252 271 196 203 198 258 295 252

(39%) (52%) (49%) (40%) (41%) (40%) (48%) (49%) (47%)Total 450 493 555 492 500 510 541 602 541Población (en miles) 4.674 4.803 4.936 5.072 5.205 5.341 5.482 5.626 5.142Dólares per cápita 96 102 132 123 96 95 99 107 101

Fuente: Secretaría de Relaciones Económicas y Cooperación.

Según datos oficiales, la ayuda oficial aldesarrollo que recibió Nicaragua en elaño 2005 representó el 20,7% del PIB(un 13% si se excluye la condonación dela deuda), más del 50% del PresupuestoGeneral de la República y alrededor del

80% de las inversiones públicas. En losúltimos 10 años la AOD ha tendido acrecer, especialmente en la modalidadde préstamo, y ha representado un in-greso per cápita de entre 95 y 123 dóla-res (tabla 2).

4 El apartado sobre Nicaragua ha sido actualizado en febrero de 2008.

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III.1. El desarrollo del proceso de Apropiación, Alineamientoy Armonización (AAyA) en Nicaragua en el periodo2002-2006

El proceso de AAyA en Nicaragua fuemuy intenso en el anterior periodo pre-sidencial (2002-2006). Incitado por lapresión de algunos países y agencias decooperación, el Gobierno o, más preci-samente, la Secretaría de RelacionesEconómicas y Cooperación (SREC) delMinisterio de Relaciones Exteriores(MINREX), tomó claramente el liderazgohacia la mitad del periodo y lo mantuvohasta el final. El proceso de moderniza-ción del Estado también tuvo avancessignificativos en estos años en compa-ración con los dos periodos presidencia-les anteriores.

— Planificación

El Gobierno presentó el Plan Nacionalde Desarrollo (PND), que debía susti-tuir a la Estrategia Reforzada de Creci-miento Económico y Reducción de laPobreza en septiembre de 2004. El PNDno era realmente un plan, sino un con-junto de políticas, y el Gobierno elabo-ró posteriormente lo que denominóPlan Nacional de Desarrollo Operativo(PNDO), que fue aprobado en noviem-bre de 2005, un año antes de las elec-ciones presidenciales.

La planificación sectorial tambiénavanzó de forma significativa, aunque

desigual. Algunos ministerios, comoEducación y Salud, contaron desde2004 con planes a cinco años (más ins-titucionales que realmente sectoriales)que han sido implementados en buenaparte en los planes operativos anuales2005-2007. El sector rural productivoelaboró un programa sectorial, PRO-RURAL, aprobado en septiembre de2005 e implementado en parte en 2006,el cual, aunque no era suficientementepreciso, sí comprendía a las principalesinstituciones públicas del sector y lo-gró dar un impulso muy importante alenfoque sectorial.

— Gestión de las finanzas públicas

También se avanzó en el área de la ges-tión de las finanzas públicas. El SistemaIntegrado de Gestión Financiera, Admi-nistrativa y Auditoría (SIGFA) ha sidoevaluado por organismos internaciona-les en repetidas ocasiones, especial-mente en el Country Financial Accoun-tability Assessement (CFAA) de 2003 acargo del Banco Mundial y del BancoInteramericano de Desarrollo, que posi-bilitó que en 2005 se firmara el Arreglode Financiamiento Conjunto (AFC, o JFApor su nombre en inglés) para apoyopresupuestario. La mayor parte de lasrecomendaciones del CFAA 2003 habíansido cumplidas a finales de 2004, segúnla evaluación correspondiente del Po-verty Strategy Reduction Credit (PRSC)del Banco Mundial. También ha sidoevaluado por expertos de organismosbilaterales. En ambos casos el SIGFA es

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considerado un sistema capaz de asegu-rar una buena gestión de las finanzaspúblicas y un grado aceptable de trans-parencia en el gasto público. Su princi-pal debilidad es que no ofrece la posibi-lidad de desagregar el gasto a nivelterritorial

La Ley 550 de Administración Financieray Régimen Presupuestario, aplicada porprimera vez al Presupuesto General dela República (PGR) en 2006, obliga a in-cluir en el presupuesto todos los recur-sos que gastan todas las institucionesdel Estado, incluyendo los municipios ylas empresas públicas con capital mayo-ritario del Estado. La aplicación en 2006significó que una parte de los recursosde la cooperación, cuyo desembolso nofue informado a tiempo (o la administra-ción nicaragüense no tuvo la agilidadpara incluir en el presupuesto), quedófuera del PGR y no pudo ser incluidahasta que se realizó una ampliación pre-supuestaria hacia el mes de agosto. Enconsecuencia, quedaron recursos sinejecutar. Esta situación mejoró en elPGR 2007, ya que todos los actores ha-bían aprendido la lección. Esta ley creacondiciones satisfactorias para conocerel presupuesto público y, a través delSIGFA, su ejecución; por lo tanto, forta-lece la transparencia.

El Ministerio de Finanzas y Crédito Pú-blico, después de varios ejercicios pilo-to, elaboró un marco presupuestario demedio plazo que incluía todos los minis-terios para el periodo 2006-2008. Laorientación a resultados difería en fun-

ción de los sectores, pero en términosgenerales era un avance importante enesa dirección.

La Ley 323 de Contrataciones del Esta-do, promulgada en 1999, ha estado enproceso de revisión desde 2003, pero si-gue vigente. Las principales limitacio-nes de los procedimientos de comprasno están tanto en el campo de la trans-parencia, sino en el de la rigidez, lo queha llevado a que en ocasiones, como enel fondo común para el sector rural pro-ductivo (FC-PRORURAL), el propio Go-bierno se acoja a las cláusulas de la leyque permiten emplear procedimientosde los donantes en lugar de los naciona-les, con lo que han conseguido utilizarprocedimientos más sencillos para lici-taciones más elevadas.

— Diálogo entre el Gobierno y la cooperación

Entre 2002 y 2006 se crearon instanciasde coordinación con la cooperación, ge-nerales (la Mesa Global y el Grupo deApoyo Presupuestario) y sectoriales(mesas y submesas sectoriales), se cele-braron cinco foros de coordinación conla cooperación, se puso en marcha elenfoque sectorial por lo menos en cua-tro sectores (educación, salud, ruralproductivo, agua potable y saneamien-to) y se dieron los primeros pasos enotros como pymes, transporte, energía,ambiente, justicia o descentralización(muchas de estas iniciativas no prospe-raron porque no se trataba de sectores

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bien definidos, por falta de liderazgo gu-bernamental o por la ausencia de coo-perantes comprometidos con la Decla-ración de París).

Se firmaron tres códigos de conducta(salud, rural productivo, agua potable ysaneamiento), el Arreglo de Financia-miento Conjunto para apoyo presu-puestario al que se adhirieron nuevepaíses y agencias de cooperación (Ale-mania, Finlandia, Holanda, Noruega,Reino Unido, Suecia, Suiza, ComisiónEuropea y Asociación Internacional deFomento-Banco Mundial) y tres memo-randos de entendimiento para el funcio-namiento de sendos fondos comunesen salud, rural productivo y educación 5.

La comunidad cooperante se incorporóactivamente en el proceso de AAyA,aunque de forma desigual, según la po-sición de sus sedes respectivas. Se lo-graron niveles de diálogo y negociaciónvalorados como satisfactorios en algu-nas mesas sectoriales, con alta partici-pación y toma de acuerdos.

La Mesa Global fue menos operativa quelas mesas sectoriales, entre otras razo-nes porque su propósito y agenda detrabajo no estaban suficientemente defi-nidos. Sin embargo, gracias a la crea-ción de un grupo técnico de cooperantes(denominado el quinteto por el númerode sus miembros) y de la activa partici-

pación de la Secretaría de RelacionesEconómicas y de Cooperación, Nicara-gua cuenta con un buen Plan de AcciónNacional de Alineamiento y Armoniza-ción y su línea de base para el año 2005,formada por 20 indicadores de resul-tados.

Un logro del proceso de AAyA no escri-to, pero valorado por los funcionariospúblicos y el personal de las agenciasde cooperación, es el mayor ordena-miento de las relaciones entre Gobier-no y cooperantes. Ambos aprendierona emplear los canales establecidos y aser más transparentes en sus comuni-caciones y decisiones.

Algunos factores que influyeron positi-vamente en el proceso fueron:

• La comprensión del proceso y el ejer-cicio del liderazgo de las autoridadesdel sector.

• La presencia en el sector de cooperan-tes pro-Declaración de París.

• Que las autoridades del sector conta-ran con asesoramiento y técnico pro-pio durante el proceso.

• Las capacidades y dedicación del/lacoordinador/a de la mesa y del enlacede la cooperación.

Todas estas acciones no se han vistosuficientemente reflejadas en resulta-dos concretos. Al final del año 2005 el

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5 Estos instrumentos, denominados en Nicaragua «fondo común gestionado por el gobierno», son admi-nistrados exclusivamente mediante instituciones y procedimientos nacionales, de manera que se corres-ponden con lo que en otros casos se denomina apoyo presupuestario sectorial.

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39% de los proyectos iniciados en 2005no estaban alineados con el Plan Nacio-nal de Desarrollo, la previsibilidad delos desembolsos era baja, los requeri-mientos al Gobierno no habían dismi-nuido y no existían elementos que sugi-rieran una reducción de los costos detransacción. Los recursos de la coope-ración alineados con los procedimien-tos nacionales eran a finales de 2006 al-rededor del 20% de toda la AOD quellegaba al Gobierno, pero no eran recur-sos adicionales, porque mayoritaria-mente sustituían a lo que antes se des-embolsaba como apoyo a la balanza depagos.

Sin embargo, es probable que este 20%de ayuda alineada con las institucionesy procedimientos nacionales, a travésde apoyo presupuestario y fondos co-munes, tenga un papel muy importanteen la continuidad del proceso de AAyAcon el nuevo Gobierno.

— Liderazgo internacional

Además, Nicaragua fue país piloto detodas las acciones de seguimiento deAAyA del Comité de Asistencia al Des-arrollo de la Organización para la Coo-peración y el Desarrollo Económico(CAD de la OCDE) y lideró dos reunionesinternacionales de países receptores deayuda asociados al CAD de la OCDE,mundial en 2004 y latinoamericana en2006.

— Participación de la sociedad civil en la definición de políticas públicasy en el proceso de AAyA de 2002 a 2006

Nicaragua cuenta con una Ley de Parti-cipación Ciudadana, promulgada en oc-tubre de 2003, que es un buen marco le-gal para la participación. Esta ley creaconsejos de participación nacional, de-partamentales, municipales, de las dosregiones autónomas y sectoriales. Losconsejos fueron creándose paulatina-mente y tienen distintos niveles de re-presentatividad y de actividad. Los orga-nismos de la sociedad civil consideranque son una oportunidad de incorporarperspectivas no gubernamentales a losplanes locales de desarrollo, por lo me-nos en el caso de los consejos departa-mentales, municipales y algunos secto-riales. En diciembre de 2006 todavía seestaban constituyendo consejos munici-pales.

El Plan Nacional de Desarrollo recibiócríticas de la sociedad civil. En estas seseñalaba que el PND respondía a los in-tereses del gran capital y dejaba de ladoa los pequeños productores, así como algran porcentaje de la población quevive en territorios para los que el planno incluía propuestas. Se señalaba queel PND respondía a un modelo centradoen el crecimiento económico y en lacompetitividad que priorizaba el apoyoal sector empresarial por encima de lasdimensiones sociales 6.

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6 http://www.socialwatch.org/es/informesNacionales/438.html.

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Durante el periodo 2002-2006 organis-mos representativos de la sociedad civilse incorporaron a los foros de coordina-ción de la cooperación y a algunas me-sas sectoriales.

En su participación en el IV y V Foro deCoordinación de la Cooperación la so-ciedad civil tuvo un espacio específicode participación donde expresó que elGobierno tenía que compartir las políti-cas y el Plan Nacional de Desarrollocon la población, de manera que alcan-zaran un carácter de propuestas nacio-nales.

En cuanto al proceso de alineamiento yarmonización de la cooperación, mani-festaban dos inquietudes: la necesidadde recibir mayor información, capacita-ción y acompañamiento para compren-der el proceso en profundidad y el rolde la sociedad civil y de las organizacio-nes no gubernamentales en el mismo.Esta última inquietud se basaba en elriesgo de que en el proceso de AAyA seposicionase a la sociedad civil comomera ejecutora de las políticas guber-namentales y en la posibilidad de que elGobierno tratara de controlar la partede la AOD que llega a la sociedad civilsin su intermediación.

La auditoría y la veeduría sociales eranidentificadas como los roles apropiadosde la sociedad civil en las instancias deAAyA.

Otra inquietud planteada por la socie-dad civil se refería a la presión ejercida

por los cooperantes sobre el Gobierno através de las condicionalidades vincula-das a los desembolsos. Se planteabaque esta presión, considerada excesivay descoordinada, podía afectar a losacuerdos nacionales tomados entre elGobierno central, los Gobiernos localesy la sociedad civil.

III.2. Primer año de presidencia y perspectivas del proceso de AAyA con el nuevoGobierno (2007-2011)

El nuevo Gobierno de Nicaragua asu-mió el 10 de enero de 2007. El cambiopolítico que representa es muy impor-tante: se ha pasado de un Gobierno deorientación neoliberal a un Gobiernoque se declara de izquierda y dice que-rer desarrollar formas de democraciapopular. Esta situación hace que el mar-co nacional de planificación esté en revi-sión; sin embargo, no parece que vayana producirse cambios importantes en lagestión de las finanzas públicas.

— Contexto macroeconómico

El Gobierno firmó un acuerdo con elFondo Monetario Internacional en octu-bre de 2007. Economistas independien-tes señalan que el Gobierno actual estásiguiendo las líneas del Marco Presu-puestario de Medio Plazo 2006-2008 ela-borado por el Gobierno anterior y queresponde a criterios económicos orto-doxos.

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El Programa Económico Financiero, fe-chado en agosto de 2007 7, dice conti-nuar el PNDO del Gobierno anterior conalgunas diferencias: tiene en cuenta alos medianos y pequeños productores eincluye políticas e indicadores sociales.Señala también que las políticas socia-les no serán sacrificadas para mantenerun entorno macroeconómico estable.

La transparencia en la gestión públicaha disminuido. Han desaparecido de laspáginas web gubernamentales muchasde las fuentes de información antes dis-ponibles. Además, los recursos que selogren con la venta del petróleo venezo-lano, así como otras ayudas de este paísy de otros cooperantes no firmantes dela Declaración de París, no van a estarincluidas en el Presupuesto General dela República.

— Políticas sociales y planificación

Se han puesto en macha varios progra-mas dirigidos a la reducción de la pobre-za. Los más importantes son Hambre 0,cuyo propósito es que los campesinospobres produzcan sus alimentos y ten-gan excedentes para vender, y Usura 0,que proporciona créditos a bajo interéspara los pequeños productores y co-merciantes.

Desde febrero de 2007, coincidiendocon el inicio del curso escolar, la matrí-

cula en la educación primaria y secun-daria es gratuita en los centros públicos.También se han eliminado los cobrospor recibir atención médica en los cen-tros del Ministerio de Salud.

Es todavía pronto para valorar los resul-tados de estas medidas sobre el aumen-to del gasto público para los pobres, elacceso a los servicios de educación y sa-lud y la reducción de la pobreza.

El Gobierno se ha comprometido a pre-sentar un borrador de su Plan Nacionalde Desarrollo Humano (PNDH) a media-dos de febrero de 2008. Si cumple estecompromiso y el PNDH se aprueba conceleridad, habrá demostrado una efica-cia en este ámbito mayor que la del Go-bierno anterior y que la mayoría de losúltimos gobiernos centroamericanos.

Varios planes sectoriales están siendoadecuados a las nuevas políticas y alPNDH. En general parece que las ade-cuaciones de los planes que estabanmás desarrollados y en implementaciónincluyen la continuidad de las líneas deacción más importantes.

— Derechos humanos

La Asamblea Nacional ha aprobado la pe-nalización del aborto terapéutico. Estamedida afecta gravemente los derechosde las mujeres y aumenta el riesgo de

Aplicación de la Declaración de París en El Salvador, Honduras y Nicaragua

7 Programa Económico Financiero 2007-2010. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Disponible en:http://www.hacienda.gob.ni/hacienda/PDF/PEF2007-2010_final.pdf.

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muerte materna, en contra del objetivo 5de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

— Diálogo con la sociedad civil

El Gobierno actual está organizando unsistema de participación popular parale-lo al que se creó a partir de la Ley deParticipación Ciudadana, los Consejosdel Poder Ciudadano (CPC). Estos con-sejos dependen de la Secretaría de Co-municación y Ciudadanía, adscrita a laPresidencia, lo que los convierte en po-tenciales instancias de control social yclientelismo político.

Las organizaciones de la sociedad civiltienen posiciones distintas frente a losCPC. Todas afirman que pueden coexis-tir junto a los demás organismos. Algu-nas consideran que deberían tener ca-rácter de órganos del Frente Sandinistay que existe el riesgo de que monopoli-cen la participación ciudadana. Otras or-ganizaciones, más cercanas al partidoen el poder, opinan que los CPC puedendar respuestas más efectivas a las de-mandas ciudadanas 8.

— Perspectivas para el proceso de AAyA

El Gobierno evitó el diálogo con los coo-perantes durante los primeros 10 meses

de su gestión, expresó desconfianza so-bre los beneficios de la cooperación delos firmantes de la Declaración de Paríse incluso invocó la conquista para plan-tear la creación de un fondo de compen-sación de Europa a Centroamérica 9.

Tras los seis primeros meses de parálisisde las instancias de diálogo, algunos coo-perantes iniciaron contactos y establecie-ron acuerdos bilaterales con el Gobierno,sin respetar los compromisos adquiridosen la Declaración de París y en los códi-gos de conducta y memorandos de en-tendimiento firmados en el país. Esta acti-tud contribuyó a debilitar la credibilidaddel proceso de AAyA ante el Gobierno.

Cooperantes ajenos a la Declaración deParís están aumentando su presencia enla escena nicaragüense: Venezuela,Cuba, China, Taiwán, Irán o Corea delNorte. Estos actores pueden modificarsustancialmente las condiciones para laimplementación de los compromisos deParís porque, además de no ser firman-tes de la Declaración, los recursos queaportan no están necesariamente inclui-dos en el Presupuesto General de la Re-pública y todavía no está claro si el Go-bierno impulsará su participación en lasinstancias de diálogo.

La situación del diálogo cambió paulati-namente desde octubre de 2007, cuando

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8 Noticia del Nuevo Diario de 23 de agosto de 2007. Disponible en: http://impreso.elnuevodiario.com.ni/2007/08/23/politica/57025.9 Noticia de Ansa. Disponible en: http://www.ansa.it/ansalatina/notizie/notiziari/amcentr/20070630121234353708.html.

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se firmó el acuerdo con el Fondo Mone-tario Internacional. En noviembre se reu-nió el Grupo de Apoyo Presupuestario yse acordó modificar los indicadores de laMatriz de Evaluación de Desempeño,que es el instrumento para medir elcumplimiento de los compromisos delGobierno y aprobar los desembolsos. Seespera que esta modificación esté lista afinales de febrero de 2008 10.

A pesar de la falta de liderazgo en los pri-meros meses de gobierno, aquellos sec-tores en los que estaba más avanzada laimplementación del enfoque sectorial —esdecir, educación, salud y rural producti-vo— continuaron su desarrollo. Se hanrealizado reuniones de mesas, en algunoscasos los planes ya están adaptados a lasnuevas orientaciones, más cooperantesse han incorporado a los fondos comunesy se han realizado misiones comunes.

El factor que parece haber influido másen la continuidad del diálogo en los sec-tores es la existencia de fondos comu-nes gestionados por el Gobierno. Lascondiciones para el uso de estos fondosson su empleo en las actividades previs-tas en los planes de las instituciones delsector y la rendición de cuentas transpa-rente sobre la ejecución del presupues-to. En consecuencia, son un incrementodel presupuesto sectorial, más flexible

que cualquier otra forma de ayuda, quepermite mejorar la producción de bie-nes y servicios e impulsa el fortaleci-miento de las capacidades públicas.

A inicios de febrero de 2008 el Gobiernoreunió a los equipos técnicos de las me-sas sectoriales y a la cooperación enuna jornada de evaluación. Las conclu-siones de esta jornada (no publicadas altérmino de este documento) fueron:a) evaluar el Plan Nacional de Acción deAAyA 2005-2007 y elaborar el Plan 2008-2010, b) fortalecer y agilizar la arquitec-tura de las instancias de diálogo, c) defi-nir cuándo es útil emplear el enfoquesectorial o programático, d) territoriali-zar el proceso de Apropiación, Alinea-miento y Armonización (AAyA) y e) au-mentar el conocimiento de todos losactores sobre este proceso.

Es probable que la reunión de la MesaGlobal del 13 de febrero de 2008, a laque se habrán llevado estas conclusio-nes, haya sido el reinicio del diálogo.Queda por ver si el Gobierno impulsaráel diálogo sobre políticas, si se incorpo-rarán los cooperantes no adheridos a laDeclaración de París y si los firmantesde la misma llegarán a acuerdos paradefender en común las políticas queconsideren prioritarias.

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10 Es posible que este cambio de actitud no sea ajeno al Arreglo de Financiamiento Conjunto para apoyopresupuestario. En este documento se determina que los compromisos de desembolso de los firmantesse realizarán en las reuniones ordinarias del Grupo de Apoyo Presupuestario.

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El análisis de los casos de El Salvador,Honduras y Nicaragua ha permitido ex-traer algunas lecciones aprendidas, quepueden ser de utilidad para que la coope-ración española dirija de forma efectiva elcambio hacia la aplicación de los princi-pios de la Declaración de París y hacia uncambio en la relación con los países re-ceptores de ayuda que ponga en primertérmino la asociación para el desarrollo.

También se han identificado algunasoportunidades para que este cambioaporte un valor específico, derivado delas características actuales de la coope-ración española.

I. DIEZ LECCIONES APRENDIDAS SOBRE ALINEAMIENTO Y ARMONIZACIÓN EN LOS PAÍSESANALIZADOS

1. El proceso de alineamiento y armo-nización ha contribuido a fortalecer al-gunas políticas importantes tanto paralos socios de cooperación como paralos países receptores cuando estos hansido capaces de ponerse de acuerdo enprioridades estratégicas comunes como:enfoque en la reducción de pobreza, de-fensa del medio ambiente, derechos hu-manos, género, diversidad cultural. Estoha sido así incluso en los países de rentamedia con menor dependencia de laayuda. Este proceso ha promovido accio-nes concretas relativas a transparencia ypolíticas fiscales, lo que tiene especial im-pacto en la planificación y ejecución de

inversiones públicas, ámbitos muy de-pendientes de la ayuda.

2. El proceso de alineamiento y armo-nización suele consumir en sus prime-ras etapas muchas energías y recursosdel gobierno y de la cooperación. Estedesgaste puede producir fatiga y desen-canto en ambas partes. Para evitarlohay que lograr resultados en un lapsode tiempo razonable, lo que implica unalto grado de compromiso y de coordi-nación. Uno de los resultados de mayorvalor añadido para el gobierno es la pre-visibilidad y coherencia de los flujos fi-nancieros, es decir, que estos flujossean significativos en volumen, esta-bles, predecibles y a largo plazo. Es sig-nificativo que el proceso en Centroamé-rica, a diferencia de otras regiones, nohaya producido un incremento de laayuda, lo que se explica por las debilida-des que impiden crear la confianza ne-cesaria, aunque también por el menorinterés de algunos de los principales do-nantes en la zona.

3. La apropiación tiene que ser real, nopuede basarse fundamentalmente en laaceptación por parte de los gobiernosde políticas impuestas por la coopera-ción que los nacionales no consideranprioritarias, porque en estas condicio-nes el proceso fracasa. En este sentidoes importante que las condicionalidadespara los desembolsos sean: a) pocas,b) relevantes, c) coherentes en conjun-to, d) comunes para la mayor parte delos donantes y e) fortalecedoras de lascapacidades nacionales.

3. LECCIONES APRENDIDAS Y OPORTUNIDADES PARA LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA

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4. Hay que articular los procesos dealineamiento y armonización con los dedescentralización y desconcentración,de manera que los primeros no retraseno dificulten los segundos. El fortaleci-miento de las políticas nacionales nopuede ir en detrimento de las locales nireducir las oportunidades de los gobier-nos locales de acceder a la AOD.

5. Los cambios de gobierno represen-tan un alto riesgo para todas las políti-cas nacionales (incluyendo el procesode alineamiento y armonización), lo queindica la debilidad de las mismas, por-que son de gobierno, pero no de Estado.Algunos factores que facilitan la conti-nuidad en los cambios de legislaturason: a) la percepción de beneficios porparte de la población, b) la percepciónde un incremento efectivo de los espa-cios de participación por parte de la so-ciedad civil, c) que se haya consolidadoel marco legal (y dentro de este, el mar-co presupuestario) y d) que todos los ac-tores conozcan y se hayan apropiado delas políticas.

6. Específicamente la participación dela sociedad civil en la definición de polí-ticas nacionales y en los compromisosde alineamiento y armonización es unelemento favorecedor de la continuidadmás allá de los periodos de gobierno. Lasociedad civil se involucra cuando sontenidas en cuenta sus prioridades. Paralograrlo tiene que participar en la elabo-ración de la agenda y tiene que ser con-siderada al mismo tiempo como uno delos ámbitos a fortalecer durante el pro-

ceso de desarrollo de los mecanismosde ayuda programática.

7. El desarrollo de conocimiento sobreel proceso de alineamiento y armoniza-ción se genera en los países receptoresde la ayuda, pero el análisis, la sistema-tización y la difusión se llevan a cabocon frecuencia a través de las sedes delas agencias, lo que sesga las conclusio-nes y recomendaciones al mismo tiempoque dificulta la apropiación. Frecuente-mente se consideran los nuevos instru-mentos como una propuesta concluiday alcanzable cuando no es ni lo uno ni lootro. Son parámetros para proponertendencias todavía muy incompletos. Lamayor fuente de información en cadalugar es el seguimiento de la ejecuciónde políticas locales. En Centroaméricano se está potenciando suficientementeel intercambio, la sistematización de ca-sos y el análisis entre los países dondeen definitiva se genera y se aplica el co-nocimiento. Esta debilidad en el debatees causa de que se mantengan un con-cepto demasiado racionalizado de losnuevos instrumentos, poco transforma-do aún por la práctica y la realidad local.

8. Las políticas de cooperación relacio-nadas con los principios de la Declara-ción de París no están pensadas para lospaíses de renta media. Se requiere un re-conocimiento específico de la importan-cia de que sigan llegando flujos de coo-peración a países que recientementellegaron a ser de renta media, pero con-tinúan teniendo importantes bolsas depobreza, problemas de sostenibilidad y

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fuerte dependencia en algunos sectoresy ámbitos de inversión. Estos países tie-nen a su vez una importante interaccióncon otros de renta baja de su entorno. Serequiere de mecanismos apropiadospara la coordinación de la ayuda en estecontexto aprovechando las virtudes parala efectividad de la ayuda de la Declara-ción, incorporándolas y superándolas.Es difícil pensar en un proceso que noasuma el trabajo ya realizado por identi-ficar mecanismos para la efectividad dela ayuda.

9. Los donantes tienen un largo caminopor recorrer hacia el cumplimiento de laDeclaración de París porque: a) todavíaexiste una gran brecha entre los discur-sos en los foros internacionales y la prác-tica en el terreno, b) en muchas ocasio-nes se interpreta la Declaración de Parísdesde la perspectiva de los intereses deldonante y se da un abuso distorsionadorde la terminología, c) la coordinación en-tre donantes para unificar y reducir re-querimientos al gobierno o para impul-sar políticas comunes es baja, d) losincentivos, explícitos o no, que recibe elpersonal de la mayoría de las agenciasson contrarios al proceso de alineamien-to y armonización (por ejemplo: visibili-dad, implantación de políticas propias,evaluación por el volumen de recursoscolocados y desembolsados o inexisten-cia de evaluaciones de impacto posterio-res a la finalización de los proyectos).

10. Algunos factores que han demos-trado que facilitan el éxito del procesode alineamiento y armonización son:

a) El liderazgo nacional, concretado enla conducción del proceso, el logrode acuerdos nacionales previos alos acuerdos con la cooperación y laexistencia de políticas y planes na-cionales.

b) La existencia en el país, el sector o lainstitución de donantes fuertementecomprometidos con la implementa-ción de la Declaración de París.

c) El conocimiento de lo que significael proceso y de lo que representa laayuda programática, incluyendo elapoyo presupuestario y los enfo-ques sectoriales, por parte de los di-rectivos y funcionarios involucra-dos, así como la existencia entreestos de capacidades de definiciónde políticas, planificación, gestión delas finanzas públicas, diálogo y ne-gociación.

d) La definición del propósito, los ob-jetivos y los mecanismos de funcio-namiento de las instancias de diálo-go y negociación.

II. DIEZ OPORTUNIDADES PARA QUE LA COOPERACIÓNESPAÑOLA APORTE VALOR A LOS PROCESOS DE ALINEAMIENTO Y ARMONIZACIÓN

1. El compromiso de la dirección de lacooperación española es la mejor opor-tunidad para crear las condiciones yconstruir las capacidades para participarmás activamente en los procesos de ali-neamiento y armonización.

Lecciones aprendidas y oportunidades para la cooperación española

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— Condiciones para aprovechar estaoportunidad:

a) Que el compromiso sea conocidoy asumido por todos los actoresdel servicio exterior español enlas dimensiones que competan acada uno.

b) Que se facilite el cambio en lasprioridades de análisis del enfo-que micro, característico de losproyectos, al enfoque macro, eladecuado para el alineamiento yarmonización.

c) Que se desarrollen las capacida-des para analizar las políticas, losplanes (nacionales y sectoriales),la gestión de las finanzas públicasy los procesos nacionales de par-ticipación.

d) Que se impulse un cambio de cul-tura en la sede y en las OTC queponga en el centro de las relacio-nes entre la cooperación y los paí-ses receptores una auténtica aso-ciación para el desarrollo.

e) Que se desarrolle la normativa ylos procedimientos adecuados alnuevo ambiente de cooperación.

2. El trabajo conjunto y la armoniza-ción con los donantes más comprometi-dos en el proceso de alineamiento y ar-monización, así como la delegación dela gestión de la ayuda.

— Condiciones para aprovechar estaoportunidad:

a) Reducir el número de accionesque no estén integradas con lasde otras cooperaciones bilatera-les o multilaterales.

b) Pasar de las iniciativas de simple«coordinación» a las de armoni-zación, de manera que las accio-nes se integren simultáneamentecon el mayor número posible decooperaciones bilaterales y agen-cias interesadas en cada caso.

c) Definir los criterios y procedi-mientos para las operaciones dedelegación.

d) Mantener un espíritu de innova-ción para conseguir procedimien-tos más efectivos en cada caso su-perando los modelos existentes.

3. Aprovechar los espacios de coope-ración en los que la cooperación espa-ñola ha acumulado un valor añadidopara concentrar en ellos la ayuda.

— Condiciones para aprovechar estaoportunidad:

a) Aplicar los principios de alinea-miento y armonización en los ám-bitos de mayor éxito de la coope-ración española.

b) No abrir nuevos caminos hastasistematizar y analizar la expe-riencia adquirida. Los aumentospresupuestarios pueden ser in-vertidos en líneas de acción yaexistentes, potenciándolas, más

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que en expandir las acciones geo-gráfica, sectorial o institucional-mente.

c) Aprovechar especialmente losenfoques ligados a la defensa delos derechos humanos como ga-rantía de coherencia.

4. Emplear la presencia en los órganosde decisión de los organismos multila-terales técnicos y financieros y las ini-ciativas españolas de fortalecimiento deestas instituciones, para impulsar losprincipios de la Declaración de París enasociación con los donantes más com-prometidos.

— Condiciones para aprovechar estaoportunidad:

a) Informar y capacitar a los repre-sentantes españoles en estos or-ganismos.

b) Aplicar mecanismos de armoni-zación con los organismos multi-laterales en el país receptor de laayuda.

5. Aplicar los principios del consensoeuropeo sobre coordinación, coheren-cia y complementariedad de la ayuda.

— Condiciones para aprovechar estaoportunidad:

a) Difundir el texto y establecer me-tas relativas a su aplicación encada país.

b) Diferenciar entre las acciones co-yunturales en respuesta a de-

mandas puntuales, de dimen-sión limitada, de los programasde cooperación propiamente di-chos.

c) Participar activamente en los pro-cesos de coordinación, comple-mentariedad y coherencia pro-movidos por la Comisión de laUE, aplicando el código de con-ducta al respecto.

6. Favorecer el consenso nacional enlos países receptores donde la coopera-ción española tiene presencia en otrospoderes del Estado y relación con lospartidos políticos.

— Condición para aprovechar esta opor-tunidad:

a) Actuar siempre en la promocióndel diálogo político y el diálogosocial, incluyendo al mayor nú-mero posible de actores naciona-les e internacionales interesadosen el proceso.

7. Aprovechar la fuerte inversión endesarrollo local de la cooperación espa-ñola para fomentar el diálogo entre lospoderes centrales y locales con respectoal alineamiento y armonización de la co-operación y analizar la oportunidad depromover acuerdos de buenas prácti-cas y principios básicos entre ellos. Enel otro polo territorial, promover lasbuenas prácticas para la efectividad dela ayuda en el marco de Programa deCooperación Regional con Centroamé-rica.

Lecciones aprendidas y oportunidades para la cooperación española

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— Condiciones para aprovechar estaoportunidad:

a) Crear modelos de alineamiento yarmonización con base territorialajustados a cada caso, sobre losprincipios de efectividad de laayuda.

b) Establecer códigos de conducta omanuales de buenas prácticas so-bre el terreno y adecuados a cadacaso, compartidos con otras coo-peración multilaterales y bilatera-les y también con la cooperacióndescentralizada.

8. Participar activamente en las instan-cias de diálogo y negociación entre elgobierno y la cooperación y en modali-dades programáticas de cooperaciónque ya estén en marcha.

— Condiciones para aprovechar estaoportunidad:

a) Disponer de personal de la coo-peración española con capaci-dad de aportar valor añadido enlas actividades de diálogo y ne-gociación y de dar seguimientoa las modalidades programáti-cas de cooperación. Es impor-tante aumentar la capacidad deanálisis de los procesos presu-puestarios y de desarrollo eco-nómico.

9. Aprovechar el espacio iberoamerica-no para promocionar el diálogo sur-sur.

— Condiciones para aprovechar estaoportunidad:

a) Financiar el diálogo sin marcar laagenda para contribuir a que seaun auténtico diálogo sur-sur.

b) Aplicar a las acciones de coopera-ción del espacio iberoamericanola lógica de los principios de Paríscon un desarrollo propio que es-tablezca parámetros para unacooperación efectiva entre los pa-íses de la zona.

10. Promover las asociaciones entreONGD españolas y organizaciones loca-les de la sociedad civil para una mayor ymejor participación en los procesos re-lativos a la efectividad de la ayuda

— Condiciones para aprovechar estaoportunidad:

a) Promover la información y deba-te sobre los procesos de efectivi-dad de la ayuda en el ámbito de lasociedad civil en los países sociosy en España.

b) Definir los espacios de participa-ción efectiva de la sociedad civil enlas fases de formulación, ejecucióny evaluación de las políticas de des-arrollo, así como los mecanismosde financiación de las mismas.

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ANEXOS

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ANEXO 1

Encuesta de 2006 de seguimiento de la Declaración de París. CAD-OCDE

Capítulos por país

HONDURAS

Encuesta de 2006 de seguimiento de la Declaración de París se realizó en 34 países que recibieronayuda. Los resultados de la encuesta se presentan en dos volúmenes. El volumen 1 ofrece un pano-rama de los principales resultados obtenidos en 34 países. El volumen 2 presenta los resultados bá-sicos y principales medidas de referencia en cada uno de los 34 países que participaron en la en-cuesta. Este capítulo está basado principalmente en los datos y resultados comunicados a la OCDEpor los gobiernos y los donantes con arreglo al proceso de seguimiento de la Declaración de París.En el capítulo 2 del volumen 1 figura una descripción más detallada de este proceso, de la maneraen que se preparó este capítulo y las fuentes utilizadas.

Tanto el volumen 1 (Presentación general) como el volumen 2 (Capítulos por país) de Encuesta de2006 de seguimiento de la Declaración de París pueden telecargarse en el sitio web:

www.oecd.org/dac/effectiveness/monitoring

En el primer trimestre de 2008 se habrá organizado una segunda ronda de seguimiento, que seráuna importante contribución al Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo que secelebrará en Accra en septiembre de 2008.

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CUADRO 15.1. Problemas y medidas prioritarias

Dimensiones Referencia Problemas Medidas prioritarias

Anexos

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15 HONDURAS

HONDURAS TIENE UNA POBLACIÓN de aproximadamente 7,2 millones de personas, con un pro-ducto interno bruto (PIB) de 1.190 dólares estadounidenses per cápita. En 1999, el 48% de la pobla-ción se encontraba bajo el umbral nacional de pobreza. En el mismo año, el 20,7% de la poblaciónestaba bajo el umbral de pobreza internacional fijado en un dólar por día y por persona, y el 44% ga-naba menos de dos dólares por día.

Honduras es signataria de la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. Tiene ungobierno fuertemente comprometido con los objetivos de 2010, aunque las limitaciones son todavíaevidentes. En 2005, la Ayuda Pública neta al Desarrollo (AOD) fue de 681 millones de dólares, de 650millones en 2004 y de 395 millones en 2003. La AOD como porcentaje del Ingreso Nacional Brutobajó del 9,2% en 2004 al 8,2% en 2005 (en 2003 fue de 6%). Este capítulo fue redactado sobre la basede información proporcionada por el gobierno de Honduras respecto de nueve donantes que sumi-nistraron al menos el 60% de la AOD para 2005.

PRESENTACIÓN

Crear mecanismos más claros yarticulados para establecerprioridades y poner en práctica laEstrategia para la Reducción de laPobreza (ERP) del país.

Seguir reforzando los sistemasinternos de gestión de las finanzaspúblicas y de adquisiciones, y lacapacidad para utilizar el Sistemade Administración FinancieraIntegrada (SIAFI), entre otros.

Esfuerzos permanentes delgobierno y los donantes hacia susrespectivos enfoques sectoriales.

Esfuerzos permanentes porestablecer un sistema integralnacional de seguimiento yevaluación.

Seguir emprendiendo iniciativaspara un mecanismo de rendiciónmutua de cuentas.

Fortalecer más la capacidadgubernamental para planificar y ejecutar yprocurar hacer un uso más eficaz de losrecursos técnicos y financieros.

La corrupción sigue siendo un graveproblema y todavía no son claros lospropósitos del gobierno en este ámbito.

Mayor coordinación de los donantes bajodirección gubernamental en la realizaciónde misiones conjuntas, comprendido elsistema de seguimiento de las misiones dedonantes.

Fragmentación continua de la capacidadestadística y falta de enlaces con lossistemas de información en los ministeriosde ejecución.

Fortalecimiento del seguimiento y laevaluación basada en los resultados,participación de la sociedad civil ycoordinación de los donantes y elgobierno.

Moderada

Baja

Moderada

Moderada

Moderada

Apropiación

Alineación

Armonización

Gestión orientadaa los resultados

Responsabilidadmutua

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APROPIACIÓN

Indicador 1

LA APROPIACIÓN ES DECISIVA para lograrresultados de desarrollo y es un elemento bási-co de la Declaración de París. Se define como lacapacidad de un país para dirigir efectivamentesus políticas y estrategias de desarrollo. No esuna meta fácil de alcanzar, especialmente en elcaso de países muy dependientes de la ayudapara financiar su desarrollo. Desde luego, tam-poco puede medirse por un indicador único.Para los donantes, fomentar la apropiación sig-nifica apoyar la dirección, las políticas, las insti-tuciones y los sistemas de un país. Esto se co-noce generalmente como «alineación.» (véasemás adelante).

En el estudio sobre la Aplicación del Marco Inte-gral de Desarrollo (MID) del Banco Mundial, de2005, Honduras fue calificada con C, en una es-cala que va de A a E (A es la puntuación másalta). Esta evaluación se efectúa sobre la base deuna serie de criterios: si el país tiene una visióncoherente a largo plazo y una estrategia a plazomedio derivada de la misma, objetivos específi-cos que respondan a una estrategia de desarro-llo integral, equilibrada y bien escalonada, y ca-pacidad y recursos para ponerla en práctica. Seha determinado que sólo los países de las cate-gorías A y B tienen una estrategia operativa.

La Estrategia para la Reducción de la Pobreza(ERP) en el país considera una perspectiva alargo plazo que va de 2001 a 2015. El Examende la Eficacia de la Ayuda del Banco Mundialpara 2006 informa de que se ha avanzado en elfomento de acuerdos internos acerca de unavisión a largo plazo del desarrollo. Con arregloa la ERP se determinan los objetivos a plazomedio para los planes gubernamentales quedispone la Constitución. Los objetivos a largoplazo se centran en facilitar la elaboración deenfoques estratégicos en el plano sectorial,aunque el gobierno elegido en 2006 todavía no

se ha comprometido a este respecto. Los pla-nes gubernamentales para 2006-2010 respon-derán a los objetivos sectoriales. Los 298 mu-nicipios terminaron de elaborar sus planes dedesarrollo municipal para 2005 y algunos yaestán en ejecución.

La ERP distingue seis ámbitos programáticos:i) crecimiento equitativo y sostenible; ii) reduc-ción de la pobreza en las zonas rurales; iii) re-ducción de la pobreza en las zonas urbanas;iv) inversión en capital humano; v) fortalecimien-to de la protección para grupos vulnerables; yvi) garantizar la sostenibilidad de la estrategia,y temas transversales como las cuestiones degénero, la sostenibilidad ambiental, las redesde seguridad social y la descentralización. Elgobierno ha procedido a una revisión en cuan-to a tres componentes: i) sostenibilidad; ii) ám-bitos estratégicos; iii) temas transversales. Seespera centrar la aplicación en cinco priorida-des en el Plan de Gobierno: i) estabilidad ma-croeconómica; ii) crecimiento económico conequidad; iii) gobernanza y reforma del Estado;iv) lucha contra la corrupción y participaciónciudadana; y v) desarrollo humano. Las metasfijadas para 2015 son coherentes con los Obje-tivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y adapta-das a las circunstancias del país.

El Examen de la Eficacia de la Ayuda del BancoMundial para 2006 observa que se han hechoprogresos en la canalización de mayores recur-sos hacia las prioridades de la ERP. Desde 2005el presupuesto anual toma en cuenta un marcode gastos a medio plazo basado en las priorida-des sectoriales de la ERP. Desde 2004 existe unfondo virtual incorporado en el presupuesto,que vigila el gasto en la pobreza rotulando losgastos específicos. En 2004 el gasto en la pobre-za aumentó en un 0,6% y ascendió al 8,4% delINB; el gasto vinculado a la ERP llegó a casi 40%del presupuesto de 2006. El gobierno se ha com-prometido a vincular el gasto a los resultados delos organismos oficiales y se están haciendo es-fuerzos para reforzar la capacidad gubernamen-

Anexo 1

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tal, aunque todavía hay importantes atascos enese ámbito. El Sistema de información para laEstrategia de Reducción de la Pobreza (SIERP)se estableció para coordinar y supervisar laERP, aunque el gobierno admite que es precisomejorar la producción de datos en ese campo.

El Examen de la Eficacia de la Ayuda del BancoMundial para 2006 observa que el desarrolloestratégico y la aplicación de la ERP son coordi-nados por la Unidad de Apoyo Técnico (UNAT)que depende del Ministerio de la Presidencia.El Gabinete Social del Ministerio de Culturaayuda a asegurar que las políticas y el presu-puesto reflejan las prioridades sectoriales de laERP. Se trabaja en el establecimiento de estruc-turas sostenibles para la participación de losinteresados, mediante el Consejo Consultivode la ERP, encargado del seguimiento y de lafiscalización social a fin de evaluar los resulta-dos respecto de los objetivos sociales. La ley deParticipación Ciudadana de 2006 apunta a faci-litar la participación en el plano local, aunqueno se han creado todavía los comités municipa-les y departamentales y los órganos consulti-vos de ciudadanos.

Las organizaciones de la sociedad civil y el sec-tor privado participan en el seguimiento y laactualización de la ERP por conducto del Con-sejo Consultivo, con libertad de asociación res-petada por el gobierno. También es notoria laparticipación parlamentaria: el Congreso Na-cional aprobó los planes gubernamentales dedesarrollo como l4o dispone la Constitución.Sin embargo, no se discutieron en este nivellos anteriores informes trimestrales sobre laaplicación de la ERP, y el gobierno actual toda-vía no ha comenzado a prepararlos. El comitéde presupuesto del Congreso supervisa el pre-supuesto; algunos conflictos en este ámbito su-brayaron la necesidad de crear mecanismosclaros y articulados para establecer prioridadesen la ERP y aplicarla. Los representantes en elCongreso se reúnen regularmente con los in-terlocutores externos.

ALINEACIÓN

PARA QUE LA AYUDA SEA EFICAZ debe estaralineada con las estrategias y planes nacio-nales de desarrollo. Los indicadores 2 a 8 de laDeclaración de París tienen por objeto medir elgrado de alineación logrado, en función de va-rias dimensiones de la alineación.

Honduras ha conseguido algunos avances entérminos de alineación pero el gobierno y losdonantes tienen todavía tareas que cumplir an-tes de que el país pueda alcanzar los objetivosde la Declaración de París en cuanto a alinea-ción de la ayuda con los sistemas y políticasnacionales. Hace falta un esfuerzo especial dealineación en términos del volumen de ayudaque utiliza los sistemas internos y sistemas deregistro con este fin.

Creación de sistemas nacionalesconfiables

En la Evaluación de las políticas e institucionesnacionales (CPIA) del Banco Mundial para2005, que evalúa la calidad de la gestión presu-puestaria y financiera, los sistemas de gestiónde las finanzas públicas de Honduras recibie-ron una puntuación de 4,0, cifra significativa-mente más elevada al promedio de 3,2 de losque reciben préstamos de toda la ayuda inter-nacional al desarrollo.

Indicador 2a

El Examen de la Eficacia de la Ayuda del BancoMundial para 2006 observa que se están to-mando medidas para fortalecer los sistemasfiduciarios del país. En 2003 se introdujo unSistema de Administración Financiera Integra-da (SIAFI), que se amplió en 2005 para mejorarla accesibilidad. Se ha avanzado en la reconci-liación del ingreso y el gasto. Sin embargo, lacapacidad de los ministerios de ejecución para

Anexos

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utilizar el SIAFI es actualmente limitada. Un au-mento de los recursos y más seguimiento ayu-darían también a extender los controles a unmayor número de organismos oficiales centra-les y locales.

Indicador 2b

El gobierno está aplicando un Programa de Efi-ciencia y Transparencia en las Compras y Con-trataciones del Estado (PET). En 2005, el gobier-no revisó la ley sobre adquisiciones existente, yestableció una oficina de reglamentación de lasadquisiciones. El mecanismo no funciona toda-vía por completo pero se están asignando fon-dos para reforzar las capacidades y los recur-sos para ponerlo en práctica. La corrupciónsigue siendo un problema grave, pese a algu-nos mejoramientos al respecto. El aumento delos recursos y la capacidad en particular podríanayudar a Honduras a alcanzar en 2010 la metade 4,5 puntos en gestión de las finanzas pú-blicas.

Alineación de la ayuda con lasprioridades nacionales

Según el Examen de la Eficacia de la Ayudapara 2006 del Banco Mundial, el Ministerio deHacienda coordina los bancos multilateralesde desarrollo y la Secretaría Técnica de Coope-ración Internacional (SETCO) coordina la asis-tencia bilateral y las Naciones Unidas. La SETCOse coordina estrechamente con la UNAT paraasegurar que la ayuda al desarrollo está alinea-da con la ERP. El gobierno ha señalado la ne-cesidad de reformar las consultas con los inter-locutores externos y está empeñado en ello. Eldiálogo entre estos últimos tiene lugar actual-mente por medio de un marco coordinado co-nocido como el G-16, que también mantienerelaciones con la SETCO y la UNAT. Los colabo-radores externos han alineado su ayuda con laERP y siguen dando prioridad a este ámbito al

mismo tiempo que descentralizan sus interven-ciones. El gobierno ha demostrado interés endescentralizar mediante colaboración entre lossectores público y privado.

Existen problemas en cuanto a la inscripciónplena y fiel de los compromisos de los donantesen el presupuesto nacional. El Indicador 3 eva-lúa el grado en que la ayuda se alinea con lasprioridades nacionales, mediante la proporciónde ayuda que se registra en el presupuesto a tí-tulo indicativo. La encuesta de referencia paraHonduras indica que el 50% de la ayuda se re-gistra en el presupuesto nacional. El objetivogeneral de este indicador establecido por la De-claración de París (86%) pide un alto nivel de re-alismo presupuestario de las autoridades delpaís, y un alto grado de buena voluntad y capa-cidad de los donantes para proporcionar la in-formación de manera oportuna y en una formaconveniente.

El cuadro 15.2 presenta dos mediciones para elIndicador 3. El primero se basa en la proporciónentre el volumen de la ayuda registrada en elpresupuesto (numerador) y el importe de laayuda desembolsada para el sector guberna-mental (denominador). Esta proporción indicael grado en que se ha registrado en el presu-puesto un importe subestimado (proporciónbajo 100%) o un importe sobrestimado (propor-ción superior a 100%). Para Honduras existendiscrepancias tanto en términos de subestima-ción como de sobrestimación (hasta el total de200%). Para tener una medida única de las dis-crepancias combinadas, se proporciona ade-más una medición de la «discrepancia en el re-gistro presupuestario». Esto refleja mejor elgrado de discrepancia entre la ayuda desembol-sada al sector gubernamental, Según informanlos donantes, y la registrada en el presupuesto.La discrepancia en el registro presupuestario enHonduras es del 113%, con un objetivo del 56%para 2010. Según la respuesta a la encuesta, lasposibles razones de esta discrepancia residenen la diferencia entre los años fiscales del go-

Anexo 1

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Anexos

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Indicador 4

CUADRO 15.3. ¿En qué medida está la asistencia técnica coordinada con los programas nacionales?

Cooperación técnica Total cooperación Proporcióncoordinada técnica de referencia

(millones de dólares) (millones de dólares) (%)a b c = a / b

Alemania 1 7 9Banco Internacional de Desarrollo (BID) - 3 ..Banco Mundial 12 22 56CABEI 0 1 53Canadá — 1 „Cooperantes MultilateralesComisión Europea 2 7 23España — 17 —Estados Unidos de América 46 54 84Fondo Mundial 0 0 —Francia — 0 —Japón 9 10 86Naciones Unidas — 23 —Suecia 1 3 20Suiza 0 1 6Total 70 148 47

Indicador 3

CUADRO 15.2. ¿Son completas y realistas las estimaciones presupuestarias del gobierno?

Estimaciones Ayuda entregada por Proporciónpresupuestarias los donantes al sector de referencia *

del gobierno del flujo gubernamental a / bde ayuda para el EF OS en el EF OS b / a(millones de dólares) (millones de dólares) (%)

a b c = a / b c = b / aAlemania 13 12 91Banco Internacional de Desarrollo (BID) 215 71 33Banco Mundial 171 100 58CABE! 105 23 22Canadá 5 3 60Cooperantes Multilaterales 19 — —Comisión Europea 32 55 59España 34 2 7Estados Unidos de América 19 12 65Fondo Mundial — 0 —Francia — 1 —Japón 17 19 86Naciones Unidas 22 27 81Suecia 16 8 53Suiza 1 1 86Total 667 334 50

* Proporción de referencia es c = a / b excepto cuando las estimaciones presupuestarias del gobierno son supe-riores a los desembolsos (c-b/a).

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bierno y los donantes, en los datos sobre AODno integrados en el presupuesto nacional, parti-cularmente en cuanto a las sumas desembol-sadas directamente a organismos descentrali-zados; y en la falta de registro de la cooperacióntécnica. Alcanzar el objetivo convenido en Paríspara este indicador significará colmar gradual-mente esta brecha, prestando especial atencióna los problemas señalados. El gobierno ya hatomado varías medidas para hacer frente a es-tos problemas y, en general, los sistemas oficia-les de seguimiento y registro de la ayuda estánestablecidos.

Apoyo coordinado para reforzar lascapacidades

Las limitaciones en materia de capacidad me-noscaban la aptitud de un país para captar ycoordinar con más eficacia los flujos de ayuda.

La Declaración de París insta a los donantes aproporcionar más apoyo coordinado para elaumento de capacidad, bajo la dirección delgobierno, con un objetivo del 50% suministradoen esta forma. La encuesta indica que actual-mente el 47% de la asistencia técnica sobre laque se informa se considera coordinada en esesentido, lo que indica que Honduras ya estácerca del objetivo para 2010.

Este resultado demuestra un claro avance ha-cia la coordinación, así como la participacióngeneralizada de una serie de donantes. Sin em-bargo, es importante observar que en gran par-te de esta situación intervienen relativamentepocos actores. Al mismo tiempo, no está claradel todo la interpretación de la frase «programacoordinado bajo dirección gubernamental». Elgobierno nota en la encuesta que pese a la pre-sencia de una definición gubernamental uni-ficada, hay varias maneras de entender el tér-

Anexo 1

67

CUADRO 15.4. ¿Qué cantidad de la ayuda al sector gubernamental utilizó los sistemas nacionales?

Ayuda Gestión de las finanzas públicas Aprovisionamientoentregada por Ejecución Informes Auditoría Proporción Sistemas de Proporciónlos donantes del financieros de referencias aprovisionamiento de

al sector presupuesto referenciagubernamental (millones (millones (millones (%) (millones

(millones de dólares) de dólares) de dólares) de dólares) promedio de dólares) (%)a b c d (b,c,d) / a e e / a

Alemania 12 4 4 4 30 4 30Banco Internacionalde Desarrollo (BID) 71 71 71 —- —- —- —-Banco Mundial 100 —- —- —- —- —- —-CABEI Canadá 23 23 23 —- —- —- —-Cooperantes Multilaterales —- —- —- —- —- —- —-Comisión Europea 55 5 5 5 9 5 9España 2 6 —- —- —- —- —-Estados Unidos de América 12 12 12 12 100 2 13Fondo Mundial 0 —- —- —- —- —- —-Francia 1 —- —- —- —- —- —-Japón 19 2 2 2 12 2 12Naciones Unidas 27 1 —- —- —- —- —-Suecia 8 7 7 7 89 5 58Suiza 1 —- 0 0 —- 0 14Total 334 131 101 30 26 17 5

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mino y muchos programas son todavía objetode discusión. Esto tiene repercusiones en elavance hacia el objetivo de 2010 y sugiere quefalta mucho por hacer para llegar a una coordi-nación total de la asistencia técnica.

El Examen de la Eficacia de la Ayuda de 2006del Banco Mundial informa de que hay una ten-dencia gradual hacia los enfoques sectoriales(SWAp) en algunos sectores, lo que ha contri-buido a la coordinación del apoyo para capa-cidad. Esto ha ocurrido particularmente en lasalud, aunque algunas mesas redondas secto-riales están todavía en reorganización. La frag-mentación de la ayuda para aumento de capa-cidad se está reduciendo gracias a la enérgicadirección ejercida por el gobierno (con asisten-cia de los donantes), especialmente en el sectorfinanciero y en los campos de la gestión finan-ciera y la planificación. Algunos donantes con-tribuyen a un fondo de múltiples donantes parafinanciar asistencia técnica en actividades rela-cionadas con la ERP; el trabajo conjunto de losdonantes con la ERP también propicia el aumen-to de capacidad en el sector público y la gestióndel gasto público, así como en la participaciónde las organizaciones de la sociedad civil en elseguimiento y evaluación de la ERP.

Utilización de los sistemas nacionales

La Declaración de París incita a los donantes arecurrir en mayor medida a los sistemas nacio-nales de gestión financiera pública (PFM) y deadquisiciones cuando su calidad es suficientepara justificar su utilización. El Indicador 5a ofre-ce una medida de la utilización de los tres com-ponentes de los sistemas nacionales de gestiónde las finanzas públicas por los donantes. La en-cuesta de referencia sobre Honduras indica queun promedio del 26% de la ayuda utiliza los tressistemas de PFM: para ejecución del presu-puesto, para informes financieros y para audito-ría. El objetivo para 2010 es del 51%. Seis donan-tes usan los tres sistemas de PFM al mismo

tiempo, en alguno de sus proyectos o progra-mas (el objetivo para 2010 es de nueve de cadadiez donantes). En el caso de las adquisiciones,el 5% de la ayuda y seis donantes utilizan los sis-temas nacionales. En este caso no hay objetivospara 2010. Dada la puntuación relativamentealta (4,0) en la Evaluación de las políticas e insti-tuciones nacionales (CPIA) en cuanto a la ges-tión presupuestaria y de las finanzas públicas,Honduras debería estar en condiciones de avan-zar hacia sus objetivos en este campo, aunque laadquisición es un ámbito prioritario.

La Ley Orgánica del Presupuesto (2005) suponela regulación y armonización de la gestión delas finanzas públicas. Sin embargo, según elgobierno se plantean problemas en términosde falta de registros de los fondos de coope-ración no reembolsables, falta de planificacióndel gasto a plazo medio por parte de los do-nantes, problemas de coordinación entre el go-bierno y los donantes en cuanto a los sistemasnacionales, discrepancias entre el gasto planifi-

Anexos

68

Indicador 6

CUADRO 15.5. ¿Cuántas PIU son paralelasa las estructuras nacionales?

PIU paralelasAlemania 0Banco Internacional de Desarrollo (BID) —Banco Mundial 12CABEI —Canadá —Cooperantes Multilaterales —Comisión Europea 21España 8Estados Unidos de América —Fondo Mundial 1Francia —Japón —Naciones Unidas 3Suecia 2Suiza 5Total 52

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cado y el gasto real, y falta de regulación gu-bernamental del gasto.

De acuerdo con el Examen de la Eficacia de laAyuda de 2006 del Banco Mundial, algunos aso-ciados externos proporcionan apoyo presu-puestario y por lo tanto utilizan los sistemasfiduciarios del país, y otros se proponen hacerlo.Un grupo informal de trabajo sobre apoyo pre-supuestario trabaja en el marco del grupo de do-nantes G-16 para facilitar el intercambio de in-formación y la discusión sobre armonización,aunque el G-16 no ha comenzado a trabajar enla adopción de una matriz de política comúnpara el apoyo presupuestario. La mayor partede la ayuda se canaliza mediante proyectos, loque significa que en materia de gestión presu-puestaria y financiera la ejecución recurre a lossistemas y procedimientos de los interlocuto-res externos. Además, estos últimos no utilizantodavía los sistemas nacionales de informaciónen los organismos oficiales en los sectoresdonde se están preparando enfoques sectoria-les, tales como la educación y la salud.

Evitar las estructuras de ejecuciónparalelas

La Declaración de París insta a reducir sustan-cialmente el número de dependencias de eje-cución de proyectos (PIU) que sean paralelasen la medida en que las decisiones de designa-ción y las relaciones de rendición de cuentasdependen únicamente del donante. La encues-ta de referencia de Honduras indica que existen52 PIU paralelas. El objetivo para 2010 es de 17,una cantidad significativamente inferior. Sinembargo, esto podría no representar fielmentela situación de las PIU en Honduras. La encues-ta señala que hace falta una definición unifica-da de las PIU, ya que los diferentes actores pue-den considerarlas de distinta manera.

El Examen de la Eficacia de la Ayuda de 2006del Banco Mundial indica que en 2005 la mayor

parte de los proyectos eran ejecutados por PIUo por Unidades Coordinadoras de Proyectos(UCP). Es claro que se necesita un avance eneste sentido para alcanzar el objetivo de 17 PIUparalelas en 2010. No obstante, se ha procura-do limitar el uso de las PIU a funciones admi-nistrativas, en tanto que organismos guber-namentales asumen la responsabilidad de lacoordinación de los proyectos que reciben fi-nanciación externa. El gobierno propone tam-bién integrar las PIU mediante un paso gradualde un enfoque por proyectos a un enfoque porprogramas, e incorporarlas a ministerios de go-bierno mediante Unidades Administradoras deProgramas (UAP). Estas Unidades ayudarán aevitar la creación de nuevas PIU y reducirán elnúmero de las existentes.

Suministro más predecible de ayuda

Si la ayuda se suministra de forma predecible,los países receptores están en mejores condi-ciones para planificar y utilizarla con eficacia. ElIndicador 7 está destinado a evaluar la predicti-bilidad anual de la ayuda, midiendo la propor-ción de desembolsos planificados (según lo in-forman los donantes), que son registradoscomo tales por el gobierno en las cuentas na-cionales.

El cuadro presentado considera la predictibili-dad desde dos ángulos diferentes. El primero esla capacidad combinada de los donantes y el Go-bierno para desembolsar la ayuda con arregloa lo programado. En Honduras, los donantesprogramaron un desembolso de 404 millonesde dólares en 2005 y en realidad desembol-saron, según sus propias cifras, 334 millones,bastante menos de lo previsto. La discrepanciaes muy variable entre los donantes y se debeprincipalmente a los desembolsos efectuadoshasta el EF 2006 y a retrasos en la ejecución delos programas. El segundo ángulo es la capaci-dad de los donantes y el Gobierno para regis-trar cabalmente los desembolsos de los donan-

Anexo 1

69

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tes para el sector gubernamental. En Honduras,los sistemas oficiales registraron 291 millonesde dólares de los 334 millones cuyo desembol-so notificaron los donantes (o sea, el 72%) loque indica que una alta proporción de los de-sembolsos no fue registrada, sea porque nofueron apropiadamente notificados por los do-nantes o porque fueron registrados de manerainexacta por el gobierno.

El Indicador 7 sobre predictibilidad fue dise-ñado para alentar un avance en ambos aspec-tos, de modo de reducir gradualmente a la mi-tad la brecha en materia de predictibilidad para2010. En otras palabras, procura mejorar nosólo la predictibilidad de los desembolsos rea-les sino también la precisión con que son regis-trados en los sistemas oficiales, lo que consti-

tuye un importante elemento de apropiación,rendición de cuentas y transparencia. En Hon-duras, la brecha combinada de predictibilidadasciende a 113 millones de dólares (el 28% deldesembolso programado de ayuda). Para redu-cir esta brecha en la predictibilidad los donan-tes y el Gobierno deberán trabajar cada vezmás de consuno en los distintos frentes al mis-mo tiempo. Podrían colaborar para llegar a másrealismo en cuanto su capacidad de desem-bolsar de acuerdo a lo programado, para quelos donantes notifiquen estos desembolsos algobierno y para que los gobiernos registrenestos desembolsos en sus sistemas con másprecisión.

Este objetivo parece al alcance de Hondurashabida cuenta de la labor que se realiza al res-

Anexos

70

Indicador 7

CUADRO 15.6. ¿Se realizaron los desembolsos conforme a lo programado y fueron registrados por elgobierno?

Desembolsos Ayuda programada Ayuda Proporciónregistrados por los donantes realmente de referencia *

por el gobierno para su desembolso desembolsadaen el EFOS en el EFOS en el EFOS(millones (millones (millones de dólares)

de dólares) de dólares) PARA REFERENCIA (%)a b SOLAMENTE c = a / b c = b / a

Alemania 4 11 12 33Banco Internacional de Desarrollo (BID) 95 98 71 98Banco Mundial 107 117 100 91CABEI 32 98 23 32Canadá 1 4 3 32Cooperantes Multilaterales 3 — —Comisión Europea 11 — 55España 11 2 2 20Estados Unidos de América 13 12 12 94Fondo Mundial — — 0Francia — — 1Japón 5 18 19 30Naciones Unidas — 30 27Suecia 9 13 8 68Suiza 0 0 1 21Total 291 404 334 72

* Proporción de referencia es c = a / b excepto cuando los desembolsos registrados por el gobierno son superiores a los desembolsos progra-mados (c = b / a).

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pecto. En general, estos resultados son bue-nos, siempre que el gobierno y los interlocuto-res externos hagan progresos en cuanto a unamayor predictibilidad de la ayuda. El Examende la Eficacia de la Ayuda de 2006 del BancoMundial señala que el gobierno está incorpo-rando en el presupuesto el importe total de laejecución de las ayudas de esos asociados,pero que los desembolsos se efectúan conarreglo a los respectivos ciclos presupues-tarios de esos interlocutores (particularmenteel gasto a mediano plazo). Estos ciclos nosiempre están alineados con los ciclos presu-puestarios nacionales, lo que puede afectar lacapacidad de aplicación de la estrategia nacio-nal según lo programado. Es necesario queambas partes tomen más medidas en esteámbito.

Ayuda no condicionada

Según los datos de la OCDE que abarcan 74%de los compromisos de 2004, 74% de la ayuda aHonduras no está condicionada. La Declaraciónde París insta a los donantes y a los países a au-mentar la proporción de la ayuda no condicio-nada. El Examen de la Eficacia de la Ayuda de2006 del Banco Mundial observa que la ayudamultilateral no está condicionada. Además, laayuda no condicionada se ha incrementadogracias al aumento de la financiación de aso-ciados bilaterales que suministran solamenteayuda no condicionada.

ARMONIZACIÓN

HONDURAS TIENE BUENOS RESULTADOS enmateria de armonización, particularmente enla evolución hacia enfoques programáticos(PBA) y análisis nacionales coordinados, aun-que los donantes todavía pueden mejorar enlo que respecta al volumen de misiones con-juntas.

Utilizar disposiciones o acuerdoscomunes

Se informa de que el 43% de la ayuda entrega-da a Honduras se basa en enfoques programá-ticos. Sin embargo, éstos están desigualmentedistribuidos en los distintos ámbitos que reci-ben la ayuda. Alrededor del 45% de este totales apoyo presupuestario, del que el 55% esapoyo por conducto de otros PBA.

En relación con un objetivo de 66% de PBA en2010, es necesario avanzar en la armonizaciónde las políticas y los procedimientos, aunqueen comparación con otros países Hondurasmuestra resultados relativamente buenos. ElExamen de la Eficacia de la Ayuda de 2006 delBanco Mundial indica que los donantes coordi-nan continuamente el apoyo y van adoptan-do procedimientos comunes, por ejemplo eneducación y salud. El gobierno también ob-serva un avance hacia los PBA en términos definanzas, estrategia nacional de desarrollo yaumento de capacidad en el país. En 2003 va-rios donantes firmaron un memorando de en-tendimiento. Los donantes y el gobierno avan-zan hacia la adopción de enfoques sectoriales,aunque en algunos ámbitos, como el agua y elsaneamiento, los progresos son lentos. En al-gunos casos los donantes coordinan la finan-ciación paralela.

Misiones conjuntas y análisis comunes

En cuanto a la coordinación de las misiones delos donantes, la encuesta de referencia arrojaun resultado bastante bajo, del 22%, aunque esmás elevado que el promedio de los países en-cuestados y representa un avance hacia elobjetivo del 40% en 2010. Existe el peligro deexagerar este indicador mediante el doblecómputo de las misiones conjuntas, pero larespuesta a la encuesta sugiere que se tomaronprecauciones para evitarlo.

Anexo 1

71

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El Examen de la Eficacia de la Ayuda de 2006del Banco Mundial señala que algunos donan-tes realizan misiones de examen conjuntas,como por ejemplo en la educación primaria yen la preparación del primero y segundo Crédi-tos de Apoyo para la Reducción de la Pobreza(PRSC). En general, las cifras comunicadas sonalentadoras y conciernen a todos los donantes(aunque la gran mayoría de las misiones con-juntas son llevadas a cabo por el Banco In-teramericano de Desarrollo). Sin embargo, senecesitan una mayor coordinación de los do-nantes y liderazgo por parte del gobierno, par-ticularmente en las misiones de seguimiento,para avanzar hacia el objetivo del 40% en 2010.A medida que los donantes comienzan a diri-girse hacia una armonización respecto de losPBA, es posible que también haya más armoni-zación en el sector respectivo. El gobierno ob-

serva una aspiración a aumentar la cantidad demisiones conjuntas.

De acuerdo con la encuesta de referencia, el45% de los análisis nacionales se coordinaron;8 de los 11 donantes que realizaron análisis loscoordinaron con otros. Este número es relativa-mente elevado, y podría llevar a mejoramientosen otras esferas de armonización. El objetivopara 2010 es llegar al 60% de los análisis coor-dinados. Falta todavía por hacer para lograrlo,pero hasta el momento se progresa satisfacto-riamente, lo que se refleja en el número de es-tudios conjuntos realizados y en el número dedonantes al país que coordinan sus iniciativas.Por ejemplo, según el mencionado Examen dela Eficacia de la Ayuda, el Banco Interamerica-no de Desarrollo (BID), el Reino Unido, Norue-ga y Suecia trabajaron en un estudio sobre la

Anexos

72

Indicador 9

CUADRO 15.7. ¿Cuánta ayuda se basa en programas?

Enfoques programáticos (PBA) Total ProporciónApoyo Otros Total desembolsado de referencia

presupuestario enfoques PBA(millones (millones (millones (millones

de dólares) de dólares) de dólares) de dólares) (%)a b c = a + b d e = c / d

Alemania — 3 3 13 21Banco Internacional de Desarrollo (BID) — — 72 —-Banco Mundial 67 14 82 100 82CABEI — — — 23 —-Canadá — 2 2 6 30Cooperantes Multilaterales — — — — —-Comisión Europea 5 55 60 60 100España — 6 6 18 33Estados Unidos de América 8 4 12 59 20Fondo Mundial — — — 11 —-Francia — — — 2 —-Japón 2 12 14 21 67Naciones Unidas — 0 0 30 1Suecia — 6 6 14 46Suiza — 0 0 3 3Total 83 102 185 432 43

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Anexo 1

73

Indicador 10a

CUADRO 15.8. ¿Cuántas misiones de donantes son coordinadas?

Misiones de donantes Total misiones Proporcióncoordinadas de donantes de referencia(misiones) (misiones) (%)

a b c = a / bAlemania 3 15 20Banco Internacional de Desarrollo (BID) 108 108 100Banco Mundial 9 116 8CABEI 4 4 100Canadá 2 35 6Cooperantes Multilaterales — — —Comisión Europea 10 55 18España — 10 —Estados Unidos de América 12 12 100Fondo Mundial 0 2 0Francia — — —Japón 1 17 6Naciones Unidas 16 118 14Suecia 6 24 25Suiza 2 5 40Total (descontado*) 112 521 22

* El total de Misiones coordinadas fue ajustado para evitar el doble cómputo. Se ha aplicado un factor de des-cuento del 35%.

Indicador 10b

CUADRO 15.9. ¿En qué medida es coordinado el análisis nacional?

Labor analítica Total labor Proporciónde donantes analítica de de referenciacoordinada * donantes(unidades) (unidades) (%)

a b c = a / bAlemania — 2 —Banco Internacional de Desarrollo (BID) 11 11 100Banco Mundial 2 3 67CABEI 4 4 100Canadá 3 22 14Cooperantes Multilaterales — — —Comisión Europea — 5 —España — 1 —Estados Unidos de América 41 50 82Fondo Mundial 0 0 —Francia — — —Japón — — —Naciones Unidas 21 33 64Suecia 1 8 13Suiza 2 2 100Total (descontado*) 64 141 45

* El total de fue ajustado para evitar el doble cómputo. Se ha aplicado un factor de descuento del 25%.

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gestión del gasto público; en 2005-2006, el BIDy el Banco Mundial actualizaron su Evaluaciónde la Responsabilidad Financiera del País(CFAA) de 2003 y terminaron un Informe sobreel diagnóstico de los procedimientos de adqui-siciones del país (CPAR).

GESTIÓN ORIENTADA A LOS RESULTADOS

Indicador 11

LA DECLARACIÓN DE PARÍS pide a los paísesparticipantes y a los donantes que trabajen jun-tos con miras a la gestión de los recursos sobrela base de los resultados deseados y que utili-cen la información para mejorar el proceso deadopción de decisiones. Esto significa fortale-cer la capacidad de realizar ese tipo de gestióny ayudar a aumentar la demanda de una con-centración en los resultados. El Indicador 11 serefiere a un componente de este esfuerzo: el es-tablecimiento de sistemas rentables de infor-mes centrados en los resultados y de evalua-ción por el país.

La puntuación para el Indicador 11 se basa enel Informe sobre la Aplicación del Marco Inte-gral de Desarrollo (MID) del Banco Mundial, de2005. Honduras está en el grupo de países dela Asociación Internacional de Fomento (AIF)que se considera tienen un sistema de segui-miento de resultados «muy desarrollado», se-gún los criterios del MID. En esa evaluación lecorresponde la categoría C, junto con el 42%de la muestra que tiene algunos de los ele-mentos (pero no todos) de ese sistema. Estorefleja tanto los esfuerzos realizados por el go-bierno de Honduras como algunos problemasque recibirán atención en el futuro, en particu-lar la movilización de recursos y. el aumentode capacidad. La puntuación se basa en trescriterios: la calidad de la información disponi-ble en materia de desarrollo, el grado en quelos interesados tienen acceso a la misma, y laextensión de los esfuerzos de seguimiento y

evaluación coordinados del desarrollo delpaís.

El Examen de la Eficacia de la Ayuda de 2006del Banco Mundial señala que la calidad y ladisponibilidad de los datos relativos a la pobre-za están mejorando: se realizaron un censo(2001), una evaluación de la pobreza (2005) yuna Encuesta de Hogares para la Medición deCondiciones de Vida (LSMS) (2004). Aunque elgobierno tiene en preparación una estrategiade desarrollo de las estadísticas en el país, elaumento de capacidad en estadísticas siguesiendo fragmentado.

Se han tomado medidas para reforzar el accesode los interesados a la información, por ejem-plo mediante una ley sobre la transparenciaaprobada por el Congreso Nacional. Ya se dis-pone de mucha información en los sitios webpertinentes, particularmente el del SIERP, quetiene datos presupuestarios y sobre la reduc-ción de la pobreza.

Todavía no existe un sistema de seguimientoy evaluación para todo el país que sirva de basea las políticas, pero se trabaja en su implanta-ción, por ejemplo mediante el SIERP que ras-trea en la web los avances hacia la consecuciónde los objetivos de la ERP, y un plan maestro deorientación de las actividades de seguimientohasta 2015.

La UNAT realizó en 2006 una serie de evalua-ciones de impacto en distintos ámbitos. Des-de 2006 se establecieron tres observatoriosregionales para seguir el avance hacia losODM, y se espera que los datos se incorpora-rán al SIERP y el SIAFI. El gobierno espera ade-más integrar más adelante el SIERP en el SIAFI,pero el primero no está todavía conectado a lossistemas de información de los ministerios deejecución. Esto obstaculiza la determinación depuntos de referencia fidedignos para los indica-dores de la ERP.

Anexos

74

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RESPONSABILIDAD MUTUA

LA DECLARACIÓN DE PARÍS insta a los donan-tes y los países interesados a responder unosante otros del uso de los recursos para el de-sarrollo, y de forma que fortalezca el apoyo pú-blico a las políticas nacionales y la ayuda al de-sarrollo. A su vez, esto exige que los gobiernosmejoren sus sistemas nacionales de rendiciónde cuentas y que los donantes sean transparen-tes en cuanto a sus propias contribuciones. Elindicador que se observa indica si existe unmecanismo nacional que permita la evaluacióncomún de los avances en la realización de loscompromisos acordados sobre la eficacia de laayuda al desarrollo, comprendidos los expresa-dos en la propia Declaración y, específicamen-te, si se ha efectuado esa evaluación.

Indicador 12

La encuesta de referencia informa de que no seha realizado dicha evaluación en Honduras. Sin

embargo, el Examen de la Eficacia de la Ayudaen 2006, del Banco Mundial, observa que se haavanzado hacia el seguimiento común de loscompromisos. Es probable que Honduras pro-grese en el establecimiento de un mecanismode rendición mutua de cuentas para 2010, yaque el gobierno está emprendiendo iniciativascon interlocutores externos y organizacionesde la sociedad civil. En particular, en 2005, elgobierno precedente preparó un Plan Nacionalde Armonización; el actual gobierno se propo-ne revisarlo y adaptarlo a las cambiantes priori-dades del país. La revisión de la ERP en 2003,2004 y 2005 se llevó a cabo en coordinacióncon los donantes, y las políticas y programasde reducción de la pobreza se han evaluadoconjuntamente en las mesas redondas secto-riales. No obstante, el gobierno observa que esnecesario concentrarse en algunos ámbitos, enparticular reforzar el seguimiento y la evalua-ción basadas en los resultados y la participa-ción de la sociedad civil en la aplicación de laERP, y otorgar prioridad a los servicios y pro-gramas que benefician a los pobres.

Anexo 1

75

CUADRO 15.10. Referencias y objetivos

INDICADORES REFERENCIA 2005 OBJETIVO 20101 Apropiación - Estrategia de Lucha contra la Pobreza (ELP) operacional C B o A2a Calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas (PFM) 4,0 4,52b Calidad de los sistemas de aprovisionamiento No disponible No aplicable3 Ayuda reflejada en los presupuestos 50 854 Refuerzo coordinado de capacidades 47 505a Uso de sistemas nacionales de PFM del país (flujos de ayuda) 26 515b Uso de sistemas de aprovisionamiento del país (flujos de ayuda) 5 No aplicable6 Dependencias de ejecución de proyectos (PIU) paralelas 52 177 Predictibilidad en el año 72 868 Ayuda no condicionada 74 Más del 749 Uso de enfoques programáticos (PBA) 43 6610a Misiones coordinadas 22 4010b Trabajo analítico coordinado sobre el país 45 6611 Marco sólido de evaluación de resultados C B o A12 Responsabilidad mutua No Sí

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REFERENCIAS Y OBJETIVOS

EL CUADRO 15.10 presenta las referencias y los objetivos de Honduras para 2005. Los valores de re-ferencia se han formulado en función de lo ya expuesto, que se basa en diversas fuentes de infor-mación. La principal fuente es la encuesta de referencia realizada en Honduras bajo el patrocinio delos coordinadores nacionales.

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AER Examen de la Eficacia de la AyudaAIF Asociación Internacional de FomentoAOD Ayuda Oficial al DesarrolloBID Banco Interamericano de DesarrolloCFAA Evaluación de la Responsabilidad Financiera del PaísCPAR Informe sobre el diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones del paísCPIA Evaluación de las políticas e instituciones nacionalesERP Estrategia para la Reducción de la PobrezaLSMS Encuesta de Hogares para la Medición de Condiciones de VidaMID Marco Integral de DesarrolloMTEF Marco de Gastos a Mediano PlazoODM Objetivos de desarrollo del MilenioPCU Unidad de Coordinación de ProgramasPET Programa de Eficiencia y Transparencia en las Compras y Contrataciones del EstadoPIU Dependencia de ejecución de proyectosPRSC Crédito de Apoyo para la Reducción de la PobrezaSETC Secretaría Técnica de Cooperación InternacionalSIAFI Sistema de Administración Financiera IntegradaSIERP Sistema de Información para la Estrategia de Reducción de la PobrezaSWAp Enfoque sectorialUAP Unidad Administradora de ProgramasUNAT Unidad de Apoyo Técnico

Anexos

76

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ANEXO 2

Encuesta de 2006 de seguimiento de la Declaración de París. CAD-OCDE

Capítulos por país

NICARAGUA

La Encuesta de 2006 de seguimiento de la Declaración de París se realizó en 34 países que recibieronayuda. Los resultados de la encuesta se presentan en dos volúmenes. El volumen 1 ofrece un pa-norama de los principales resultados obtenidos en 34 países. El volumen 2 presenta los resultadosbásicos y principales medidas de referencia en cada uno de los 34 países que participaron en la en-cuesta. Este capítulo está basado principalmente en los datos y resultados comunicados a la OCDEpor los gobiernos y los donantes con arreglo al proceso de seguimiento de la Declaración de París.En el capítulo 2 del volumen 1 figura una descripción más detallada de este proceso, de la maneraen que se preparó este capítulo y las fuentes utilizadas.

Tanto el volumen 1 (Presentación general) como el volumen 2 (Capítulos por país) de Encuesta de2006 de seguimiento de la Declaración de París pueden telecargarse en el sitio web:

www.oecd.org/dac/effectiveness/monitoring

En el primer trimestre de 2008 se habrá organizado una segunda ronda de seguimiento, que seráuna importante contribución al Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo que secelebrará en Accra en septiembre de 2008.

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CUADRO 24.1. Problemas y medidas prioritarias

Dimensiones Referencia Problemas Medidas prioritarias

Anexos

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24 NICARAGUA

NICARAGUA, CON UNA POBLACIÓN de alrededor de seis millones de personas, tiene un ingresoanual promedio per cápita [Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita, 2004] de 790 dólares estadouni-denses. Cuando se realizó la más reciente Encuesta de Hogares, en 2001, el 45% de la población na-cional vivía bajo el umbral de pobreza internacional, fijado en un dólar por día y por persona, y el80% bajo el umbral de dos dólares por día. Nicaragua es un país donde la eficacia de la ayuda es delmayor interés tanto para el Gobierno como para los donantes. El Gobierno ha emprendido activa-mente la aplicación de la Declaración de París elaborando con sus interlocutores para el desarrolloun ambicioso Plan de Acción para la Armonización y Alineamiento.

La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) a Nicaragua en 2004 ascendió a 1.232 millones de dólares, loque equivalía al 29% del INB. Un total de 21 donantes respondieron a la encuesta de referencia de2006, lo que representaba al menos el 82% de la ayuda pública a Nicaragua.

PRESENTACIÓN

Evitar otro vacío después de laselecciones de 2006.

Emprender una iniciativa guber-namental sobre aumento de capa-cidad.

Mejorar la rendición de cuentas gu-bernamental respecto de la ayuda.

Adoptar enfoques programáticoscon procedimientos comunes enmás sectores.

Implantar circuitos de retro-alimen-tación sobre seguimiento y evalua-ción.

Implantar un mecanismo de mutuarendición de cuentas.

Vacío entre la primera Estrategia de Luchacontra la Pobreza y la aplicación de la se-gunda.

La ayuda sigue estando muy fragmentada yparalela a los sistemas nacionales, pese alos esfuerzos realizados recientemente.

La armonización avanza solamente en algu-nos sectores de actividad y en el apoyo pre-supuestario.

Los sistemas técnicos carecen de medioseficaces para retroalimentar las políticas.

El Plan de Acción para la Armonización yAlineamiento todavía no ha sido sometido aevaluaciones mutuas.

Moderada

Baja

Moderada

Moderada

Moderada

Apropiación

Alineación

Armonización

Gestión orientadaa los resultados

Responsabilidadmutua

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APROPIACIÓN

Indicador 1

LA APROPIACIÓN ES DECISIVA para lograr re-sultados de desarrollo y es un elemento básicode la Declaración de París. Se define como lacapacidad de un país para dirigir efectivamentesus políticas y estrategias de desarrollo. No esuna meta fácil de alcanzar, especialmente en elcaso de países muy dependientes de la ayudapara financiar su desarrollo. Desde luego, tam-poco puede medirse por un indicador único.Para los donantes, el fomento de la apropiaciónsignifica apoyar la dirección, las políticas, lasinstituciones y los sistemas de un país. Esto seconoce generalmente como «alineación» (véa-se más adelante). Los donantes están en me-jores condiciones de hacerlo cuando los go-biernos fijan claramente sus prioridades yestrategias operativas, lo que constituye elobjeto principal del Indicador 1 de la Declara-ción de París.

El Gobierno de Nicaragua ha progresado agrandes pasos en el ejercicio del liderazgo enlos esfuerzos de desarrollo en el país, en par-ticular estableciendo un sistema de coordina-ción de la ayuda basado en grupos conjuntosde trabajo o mesas redondas. Específicamente,el Ministerio de Relaciones Exteriores dirige elproceso de coordinación mediante una mesaredonda global (Mesa Global) y seis mesas sec-toriales sobre educación, salud, buen gobierno,producción y competitividad, infraestructura yprotección social. Las mesas redondas, presi-didas generalmente por las autoridades gu-bernamentales, varían considerablemente enexperiencia y madurez. Algunas de ellas hanelaborado planes de trabajo orientados a losresultados.

El Indicador 1 de la Declaración de París mideel grado en que un país dispone de una estra-tegia operativa de desarrollo para orientar elesfuerzo de coordinación de la ayuda y el de-

sarrollo general de un país. Para juzgarlo seutiliza el Informe sobre la Aplicación del MarcoIntegral de Desarrollo (MID) del Banco Mun-dial, de 2005. Según el MID, una estrategiaoperativa necesita: una visión coherente a lar-go plazo y una estrategia a plazo medio deriva-da de la misma; objetivos específicos que res-pondan a una estrategia de desarrollo integral,equilibrada y bien escalonada; y capacidad yrecursos para ponerla en práctica. En 2005,año de referencia del Informe sobre el MID yde la encuesta de referencia de seguimientode la Declaración de París, se consideró queNicaragua tenía solamente algunos de estoselementos, y por lo tanto fue ubicada, juntocon 31% de los países que abarcó la encuesta,en la categoría D de la escala descendente delMID, que va de A a E. Se considera que solo lospaíses de categoría A y B tienen una estrategiaoperacional. Este resultado puede estar rela-cionado con la circunstancia de que hasta me-diados de 2005 el país había invertido conside-rablemente en la planificación nacional,regional y sectorial, pero no tenía un Docu-mento de Estrategia de Lucha contra la Pobre-za (DELP) reconocido.

La concepción a largo plazo de Nicaragua acer-ca del desarrollo y la lucha contra la pobreza seha expresado en dos estrategias presentadascomo el DELP del país: la Estrategia Reforzadade Crecimiento Económico y Reducción de laPobreza (ERCERP) de 2001 y el Plan Nacionalde Desarrollo (PND) de 2005. Entre ambas es-trategias hay importantes elementos de conti-nuidad, en particular el análisis de los proble-mas planteados en los sectores sociales y laelevada prioridad atribuida a su superación.No obstante, las diversas posiciones políticasde los presidentes sucesivos y el polarizadocarácter del debate político en el país han limi-tado el grado en que estos documentos sonconsiderados una expresión del anhelo nacio-nal y no sólo del programa del gobierno enejercicio. El sistema político tiende a crear pe-riodos de vacío normativo y de suspensión de

Anexo 2

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la aplicación de las estrategias, mientras losresponsables recién elegidos elaboran suspropios planes, como ocurrió cuando el presi-dente Bolaños sucedió al presidente Alemánen 2002.

Con respecto a la ERCERP, el Plan Nacional deDesarrollo hace más hincapié en los sectoresproductivos y el fomento del crecimiento eco-nómico, y ha inspirado planes sectoriales einstitucionales. Está vinculado de forma mássistemática con las nacientes estrategias desectores y también se basa considerablemen-te en los planes quinquenales de desarrolloelaborados en los últimos años por depar-tamentos y municipios de todo el país. Loselementos consensuales concebidos anterior-mente están escalonados de manera más de-tallada en el PND. Hay un mejor equilibrio ge-neral y una cobertura más amplia de lostemas transectoriales, comprendidas la gober-nanza, las reformas del Estado y las cuestio-nes de género. Empero, el PND incorpora unapropuesta políticamente controvertida: pro-mover el crecimiento mediante la determina-ción de sectores estratégicos orientados a laexportación en algunas zonas geográficas. Enfunción de los resultados de las elecciones na-cionales de noviembre de 2006, esta propues-ta podría debilitar la adhesión del gobiernoentrante al PND.

El PND se basa en supuestos macroeconómi-cos más realistas que la ERCERP, y metas yobjetivos más probables de alcanzar. Se traba-ja en la preparación de marcos presupuesta-rios sectoriales de mediano plazo para los sec-tores sociales a fin de asegurarles unafinanciación confiable. En términos de propor-ción del presupuesto nacional, de año en añoha venido aumentando el gasto público ensectores que la ERCERP considera prioritarios.Sin embargo, la posibilidad de nuevas reasig-naciones del gasto es muy limitada debido alos aumentos de los sueldos del sector públicoy al gran volumen de la deuda interna. No hay

garantía de que haya suficientes recursos in-ternos para la ejecución del Plan Nacional deDesarrollo. Hay también problemas en rela-ción con la eficiencia y eficacia del gasto ac-tual, que necesitan un tratamiento más enérgi-co en varios sectores.

ALINEACIÓN

LA COMUNIDAD DE DONANTES en Nicaraguaha acogido con satisfacción las iniciativas delgobierno de Bolaños en materia de coordi-nación de la ayuda, y el programa de armoniza-ción y alineación se toma muy en cuenta en elpaís. No obstante, estos esfuerzos todavía nohan dado plenamente sus frutos, la situaciónpolítica en el país, especialmente el extremadoantagonismo entre el poder ejecutivo y los de-más órganos del Estado que prevalecieron de2002 hasta fines de 2006 ha sido uno de los fac-tores que han obstaculizado avances más rápi-dos. La encuesta de referencia confirma que envarios aspectos los sistemas nacionales no hanpodido constituir un marco sólido para la inte-gración de la ayuda a fin de alcanzar los objeti-vos de lucha contra la pobreza. Un factor igual-mente importante fue el gran número y la vastaescala de los proyectos que acapararon loscompromisos de los donantes para la alinea-ción y se siguen ejecutando del modo tradicio-nal. Para cumplir los compromisos expresadosen la Declaración de París, los donantes y losresponsables entrantes deberán trabajar juntosa fin de terminar las tareas de alineación que sehabían comenzado.

Creación de sistemas nacionalesconfiables

La Evaluación de las Políticas e Institucionesnacionales del Banco Mundial (CPIA) asigna aNicaragua una puntuación de 3,5 por la cali-dad de la gestión presupuestaria y financierapública, apenas superior al promedio de los

Anexos

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países de la Asociación Internacional de Fo-mento (AIF). En el Examen de la Eficacia de laAyuda se informa de que en el periodo queabarca el Plan Nacional de Desarrollo (2005-09)se planea aplicar importantes reformas paramejorar la gestión financiera y la adquisición.Sobre la base de los resultados de la Evalua-ción de la responsabilidad financiera del paísy el Informe sobre el diagnóstico de los pro-cedimientos de adquisiciones del país de2004, el gobierno está reactivando los planesde acción.

El grupo de donantes que ha proporcionadoapoyo presupuestario general a Nicaragua enel marco del Acuerdo de financiación conjuntade 2005 observa atentamente las medidas depolítica que se adoptan en ese y en otros im-portantes ámbitos que son objeto de reformas,utilizando una matriz de evaluación de resulta-dos convenida conjuntamente. Se consideraque la corrupción está todavía muy difundidaen Nicaragua. El país se sitúa en el puesto 107(de 158) del índice de Percepción de la Corrup-ción de Transparency International.

Anexo 2

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Indicador 3

CUADRO 24.2. ¿Son completas y realistas las estimaciones presupuestarias del gobierno?

Estimaciones Ayuda entregada por Proporciónpresupuestarias los donantes al sector de referencia *

del gobierno del flujo gubernamental a / bde ayuda para el EF OS en el EF OS b / a(millones de dólares) (millones de dólares) (%)

a b c = a / b c = b / aAlemania 5 22 24Austria — 1Banco Interamericano de Desarrollo 83 110 76Banco Mundial 6 63 10Canadá 1 2 44Comisión Europea 24 50 49Dinamarca 6 24 24España 10 3 29Estados Unidos de América 0 0 0Finlandia 78 8 11Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola 2 3 88Fondo Mundial — 0Francia — 1Japón 19 46 41Naciones Unidas 12 27 45Noruega 1 5 20Organización de Estados Iberoamericanos 0 0 53Países Bajos 3 18 19Reino Unido 14 2 12Suecia 9 30 31Suiza 1 2 59Total 305 418 73

* Proporción de referencia es c = a / b excepto cuando las estimaciones presupuestarias del gobierno son superiores alos desembolsos (c = b / a).

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Alineación de la ayuda con lasprioridades nacionales

Los donantes respondieron de distintas mane-ras a las dificultades creadas por el vacío deaplicación entre las dos estrategias sucesivasde Lucha contra la Pobreza en Nicaragua. ElBanco Mundial preparó una Nota de EstrategiaProvisional, en lugar de una Estrategia de Asis-tencia a los Países (EAP) completa, ya que estasdeben estar oficialmente vinculadas a un DELPconvenido. Varios donantes cuyos compromi-sos se situaban más bien a nivel sectorial deci-dieron que sus actividades estaban cabalmentealineadas con los marcos de política del sectorcorrespondiente. La matriz de resultados del

apoyo presupuestario se preparó paralelamen-te al Plan Nacional de Desarrollo y, por lo tanto,es altamente coherente con el mismo, aunquesu orientación es más operacional. La propues-ta en que se basa el convenio de Nicaragua conla Cuenta del Desafío del Milenio se concentraen dos zonas de Nicaragua occidental para me-jorar su infraestructura: acceso a los mercadosy derechos de propiedad. Esto se ajusta al PlanNacional de Desarrollo.

El Indicador 3 de la encuesta de referencia apun-ta a proporcionar una medición de la alineacióngeneral de la ayuda con las prioridades naciona-les, centrándose en el grado en que los compro-misos financieros de los donantes se reflejan

Anexos

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Indicador 4

CUADRO 24.3. ¿En qué medida está la asistencia técnica coordinada con los programas nacionales?

Cooperación técnica Total cooperación Proporcióncoordinada técnica de referencia

(millones de dólares) (millones de dólares) (}a b c = a / b

Alemania 1 8 15Austria 2 9 20Banco Interamericano de Desarrollo — 2 —Banco Mundial 8 10 84Canadá 2 5 35Comisión Europea 2 7 26Dinamarca 2 10 20España 1 3 23Estados Unidos de América 2 0 —Finlandia 0 2 76Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola 0 0 70Fondo Mundial 0 0 —Francia — 0 0Japón 3 13 27Naciones Unidas 2 37 6Noruega 0 1 31Organización de Estados Iberoamericanos 0 0 —Países Bajos — — —Reino Unido 1 1 82Suecia 7 10 71Suiza 2 7 23Total 36 124 29

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plenamente y con exactitud en el presupuestonacional. El objetivo general de este indicadorestablecido por la Declaración de París (87%)pide tanto un alto nivel de realismo presupues-tario de las autoridades del país como un altogrado de buena voluntad y capacidad de los do-nantes para proporcionar la información de ma-nera oportuna y en una forma conveniente.

El cuadro presenta las estimaciones presupu-estarias oficiales de ayuda para el año fiscal2005 (numerador) como porcentaje de la ayudaentregada por los donantes para el sector

gubernamental para el mismo periodo (deno-minador). Esta proporción indica el grado dediscrepancia entre las estimaciones presupues-tarias y los desembolsos reales. La discrepan-cia puede ir en dos direcciones; en efecto, lasestimaciones presupuestarias pueden ser infe-riores o superiores a los desembolsos. Para te-ner una medida única de la discrepancia, quees siempre inferior a 100%, la proporción se in-vierte cuando las estimaciones presupuestariasson más elevadas que los desembolsos. El va-lor de referencia del Indicador 3 en Nicaraguaes de 73%. Alcanzar el objetivo fijado en la De-

Anexo 2

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CUADRO 24.4. ¿Qué cantidad de la ayuda al sector gubernamental utilizó los sistemas nacionales?

Ayuda Gestión de las finanzas públicas Aprovisionamientoentregada por Ejecución Informes Auditoría Proporción Sistemas de Proporciónlos donantes del financieros de referencias aprovisionamiento de

al sector presupuesto referenciagubernamental (millones (millones (millones (%) (millones

(millones de dólares) de dólares) de dólares) de dólares) promedio de dólares) (%)a b c d (b,c,d) / a e e / a

Alemania 22 13 5 5 35 13 60Austria 1 1 1 0 52 1 64Banco Interamericanode Desarrollo 110 110 0 0 33 — —Banco Mundial 63 63 63 36 86 0 0Canadá 2 2 2 2 89 2 89Comisión Europea 50 16 16 12 30 12 24Dinamarca 24 15 5 5 35 15 62España 3 1 0 0 7 1 21Estados Unidos de América 0 0 0 0 — 0 —Finlandia 8 7 5 3 60 6 72Fondo Internacionalde Desarrollo Agrícola 3 3 3 3 100 1 52Fondo Mundial 0 — — — — — —Francia 1 1 1 1 89 0 0Japón 46 6 6 6 13 6 13Naciones Unidas 27 6 3 1 13 7 25Noruega 5 4 3 3 68 4 77Organización de EstadosIberoamericanos 0 — 0 — — 0 0Países Bajos 18 16 16 16 85 16 85Reino Unido 2 2 2 2 94 2 94Suecia 30 17 17 13 52 27 90Suiza — — — — — — —Total 418 287 152 112 44 116 28

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claración de París para este indicador (reducirla diferencia a la mitad) exigirá esfuerzos con-certados de los donantes y el gobierno.

Un problema que afecta la capacidad del go-bierno para reflejar los desembolsos en el pre-supuesto es que a menudo los donantes noti-fican sus intenciones antes del final de añoanterior, pero no antes de la fecha límite paraincluirlos en el presupuesto (15 de octubre). Laposibilidad de inclusión es mayor si se efectúaen los presupuestos complementarios aproba-dos más tarde en el año fiscal. Además, el go-bierno señala que los países donantes y los or-ganismos de ayuda podrían suministrar másinformación y ajustar sus políticas para facilitara Nicaragua el registro de sus contribucionesen el presupuesto.

Apoyo coordinado para reforzar lascapacidades

La Declaración de París considera el aumentode capacidad como una condición esencialpara la apropiación nacional de las prioridadesdel desarrollo y el fortalecimiento de los siste-mas nacionales. Se estima que el apoyo frag-mentado de los donantes para el aumento decapacidad es un importante obstáculo. Por lotanto, la declaración incita a los donantes aapoyar de manera más coordinada el aumentode capacidad bajo dirección nacional, con unobjetivo del 50% proporcionado en esas condi-ciones para 2010. Para Nicaragua, la evaluaciónde la eficacia de la ayuda indica que no hay unaestrategia gubernamental general de aumentode capacidad y que gran parte del apoyo exter-no para capacidad está aún fragmentado. Hayexcepciones a la fragmentación generalizada,como el apoyo conjunto al sistema de censos yestadísticas, y el programa conjunto sobre ges-tión del sector público. Por otra parte, las res-puestas a la encuesta señalan que se puedeconsiderar coordinado el 29% de la asistenciatécnica sobre la que se informa.

De la respuesta a la encuesta se desprendeclaramente que las cifras comunicadas en elcuadro reflejan una posición de consenso delos donantes locales sobre los criterios que sedebería aplicar para determinar cuáles son losprogramas coordinados. Este consenso admi-te cualquier asistencia técnica que apoya lasprioridades explícitamente definidas por el go-bierno, o por un enfoque sectorial (SWAp) uotro enfoque programático, siempre que la co-ordinación haya sido oficializada mediante unacuerdo bilateral, un memorando de entendi-miento o el acuerdo de una mesa redonda sec-torial. Se trata de criterios más débiles que elsugerido en las directrices de la encuesta, quese refiere a un programa nacional de aumentode capacidades con objetivos claro, comunica-do por funcionarios superiores, que recibenluego el apoyo de los donantes. Según la res-puesta a la encuesta, el gobierno preferiríaadoptar una definición más restrictiva que laacordada por los donantes. Si se aplicara la de-finición rigurosa propuesta en las directrices dela encuesta, ninguno de los programas en cur-so en Nicaragua podría ser calificado de coordi-nado bajo dirección gubernamental. Esto su-giere que se justificaría más diálogo a nivelnacional al respecto.

Utilización de los sistemas nacionales

El Indicador 5a es una medida de la utilizaciónde los tres componentes de los sistemas nacio-nales de gestión de las finanzas públicas porlos donantes. De acuerdo con los datos de laencuesta, el índice promedio de utilización enlos tres componentes es de solamente 44%.Habida cuenta de la puntuación CPIA modera-damente alta de Nicaragua respecto de la ges-tión presupuestaria y financiera pública, es unacifra baja. Según los objetivos acordados, elpromedio debería elevarse al menos a 63%para 2010. El uso del sistema de adquisicionesdel país es aún más bajo, de 28%. A falta de unaevaluación cuantificada de la calidad de los sis-

Anexos

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temas nacionales, no se fijó objetivo para esteindicador. Sin embargo, el gobierno y los do-nantes tendrían que examinar juntos en quémedida el bajo grado de utilización del sistemanacional de adquisiciones se debe a rigidecesde la legislación o de las prácticas de los do-nantes, y el margen para una evolución y com-promisos en la materia.

La aplicación de las disposiciones financierasconjuntas sobre el apoyo presupuestario ge-neral ha dado lugar a un mayor uso de los sis-temas nacionales. De hecho, puede esperarseque los sistemas nacionales aumenten a medi-da que los enfoques sectoriales de salud y

educación se desarrollan con planes para ar-monizar la gestión financiera y la adquisiciónalrededor de los sistemas nacionales. El nivelde referencia relativamente bajo de utilizaciónde los sistemas nacionales de debe en parte ala acumulación de proyectos sin terminar queno fueron diseñados para alinearse con losprocedimientos nacionales o que se rigen pornormas de los donantes que exigen el uso desus propios sistemas. En el caso de la adquisi-ción, también hay algunas barreras técnicasconsistentes en topes financieros para el usode diversos dispositivos; esos problemas hansido abordados mediante una enmienda de laLey 323.

Evitar las estructuras de ejecuciónparalelas

La Declaración de París insta a reducir sustan-cialmente el número de dependencias de eje-cución de proyectos (PIU) que sean paralelasen la medida en que las decisiones de desig-nación y las relaciones de rendición de cuen-tas dependen únicamente del donante. La ci-fra de referencia actual para Nicaragua es de107 estructuras de este tipo, que se estableciómediante el procedimiento siguiente: el go-bierno preparó una lista inicial de las depen-dencias que se consideraban paralelas en tér-minos de al menos cuatro de los cincocriterios indicados en las directrices de la en-cuesta, y la lista fue verificada y enmendadapor los donantes.

Según el Examen de la Eficacia de la Ayuda delBanco Mundial, se están tomando medidaspara suprimir las PIU. Aunque la mayor partede los 16 proyectos en curso en Nicaragua fi-nanciados por el Banco Mundial tienen PIU ensu estructura de ejecución, se está procurandotransferir la responsabilidad a los poderes pú-blicos. Como se indica en la respuesta a la en-cuesta, la supresión de las PIU paralelas de-pende de la medida en que se consiga que los

Anexo 2

85

Indicador 6

CUADRO 24.5. ¿Cuántas PIU son paralelasa las estructuras nacionales?

PIU paralelasAlemania 0Austria 5Banco Interamericano de Desarrollo 35Banco Mundial 7Canadá 4Comisión Europea 7Dinamarca 0España 7Estados Unidos de América 21Finlandia 0Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola 2Fondo Mundial 0Francia 0Japón 0Naciones Unidas 9Noruega 1Organización de Estados Iberoamericanos 2Países Bajos 0Reino Unido 0Suecia 3Suiza 4Total 107

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donantes adopten los sistemas nacionales degestión financiera pública y de adquisición. In-tegrar una PIU en las estructuras gubernamen-tales sin abandonar el requisito de utilizaciónde los sistemas de los donantes impondría algobierno una intolerable carga administrativa.Las respuestas sugieren también que las PIUpodrían ser evaluadas con mayor objetividadconsiderando la cantidad de personas contrata-das en el marco de las PIU y sus sueldos, encomparación con los de los funcionarios guber-namentales.

Suministro más predecible de ayuda

El cuadro considera la predictibilidad desde dosángulos diferentes. El primero es la capacidadcombinada de los donantes y el gobierno paradesembolsar la ayuda con arreglo a lo pro-gramado. En Nicaragua, los donantes progra-maron un desembolso de 549 millones de dóla-res en 2005 y en realidad desembolsaron, segúnsus propios registros, una suma bastante infe-rior a lo esperado (418 millones). La discrepan-cia varía considerablemente entre los donantes

Anexos

86

Indicador 7

CUADRO 24.6. ¿Se realizaron los desembolsos conformemente a lo programado y fueron registradospor el gobierno?

Desembolsos Ayuda programada Ayuda Proporciónregistrados por los donantes realmente de referencia *

por el gobierno para su desembolso desembolsadaen el EFOS en el EFOS en el EFOS(millones (millones (millones de dólares)

de dólares) de dólares) PARA REFERENCIA (%)a b SOLAMENTE c = a / b c = b / a

Alemania 10 25 22 40Austria 0 0 1 0Banco Interamericano de Desarrollo 97 148 110 66Banco Mundial 65 112 63 59Canadá 0 2 2 17Comisión Europea 42 81 50 52Dinamarca 12 29 24 41España 17 3 3 18Estados Unidos de América 3 0 0 0Finlandia 5 11 8 47Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola 2 3 3 58Fondo Mundial — — 0Francia 1 1 1 38Japón 27 46 46 59Naciones Unidas 13 26 27 49Noruega 6 5 5 83Organización de Estados Iberoamericanos 0 0 0 18Países Bajos 23 18 18 81Reino Unido 1 2 2 34Suecia 12 28 30 43Suiza 9 7 2 80Total 384 549 418 70

* Proporción de referencia es c = a / b excepto cuando los desembolsos registrados por el gobierno son superiores a los desembolsos progra-mados (c = b / a).

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debido a los desembolsos tardíos efectuados en2005 y a los retrasos en la ejecución de los pro-gramas. El segundo ángulo es la capacidad delos donantes y el gobierno para registrar cabal-mente los desembolsos de los donantes para elsector gubernamental. En Nicaragua, los siste-mas oficiales registraron 384 millones de los 418cuyo desembolso habían notificado los donan-tes (70%), lo que indica que una alta proporciónde los desembolsos no fue registrada, sea por-que no fueron apropiadamente notificados porlos donantes o porque fueron registrados demanera inexacta por el gobierno.

El Indicador 7 sobre predictibilidad fue dise-ñado para alentar un avance en ambos aspec-tos, de modo de reducir gradualmente a la mi-tad la brecha en materia de predictibilidad para2010. En otras palabras, procura mejorar nosólo la predictibilidad de los desembolsos rea-les sino también la precisión con que son regis-trados en los sistemas oficiales, lo que consti-tuye un importante elemento de apropiación,rendición de cuentas y transparencia. En Nica-ragua, esta brecha de predictibilidad combina-da asciende a 165 millones de dólares (30% deldesembolso de ayuda programado). Para redu-cir esta brecha en la predictibilidad los donan-tes y el gobierno deberán trabajar cada vez másde consuno en los distintos frentes al mismotiempo. Podrían colaborar para mejorar:

� el realismo de las predicciones sobre volu-men y el calendario de los desembolsos es-perados;

� la manera en que los donantes notifican susdesembolsos al gobierno;

� la exhaustividad de los registros guberna-mentales de los desembolsos efectuados porlos donantes.

Ayuda no condicionada

De acuerdo con los datos de la OCDE, que abar-can 94% de los compromisos para 2004, 85%

de la ayuda a Nicaragua no está condicionada.Sin embargo, el gobierno estima que se tratade una evaluación sumamente optimista de lasituación. Según sus propios cálculos, la ayudano condicionada no supera el 25%. Valdría lapena investigar las razones de esta importantediscrepancia.

ARMONIZACIÓN

EL GOBIERNO Y LOS DONANTES hacen pro-gresos razonables en la alineación de la ayudacon los sistemas y las políticas nacionales deNicaragua, y se han individualizado claramen-te los obstáculos. También parece estar sur-giendo un consenso entre los donantes sobreaspectos de la armonización de la ayuda, al me-nos entre los que prestan apoyo al sector gu-bernamental. Esta circunstancia se observa enel uso de los enfoques programáticos y la reali-zación de misiones y labor analítica compar-tidas. Si estos esfuerzos perduran en el largoplazo, proporcionarán una plataforma para lasmedidas destinadas a reducir la fragmentaciónde la ayuda mediante la especialización y la de-legación, y a mejorar los incentivos internospara el trabajo en colaboración, dos importan-tes compromisos de la Declaración de Parísque no están directamente considerados por laencuesta.

Utilizar disposiciones o acuerdoscomunes

Se informa de que la ayuda al sector guberna-mental que recurre a enfoques programáticos(y, por ese medio, utiliza dispositivos comunes)es actualmente del 48%, la mayor parte en for-ma de programas conjuntos en determinadossectores. Se llegó a esta cifra sobre la base dela lista inicial preparada por el gobierno y exa-minada por los donantes. El gobierno estimaque ninguno de los programas de la lista (apar-te del acuerdo de apoyo presupuestario) se

Anexo 2

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atiene cabalmente a la definición del enfoqueprogramático que figura en las directrices de laencuesta, pero que varios lo lograrán en 2006gracias al ejercicio sectorial del marco de gas-tos a medio plazo. El gobierno desea que seformule una definición más precisa del gradode dirección nacional que se espera en un enfo-que programático, y una base más objetiva deevaluación de los «esfuerzos para aumentar eluso de los sistemas nacionales».

Habida cuenta de lo expuesto, sería justo decirque la cifra de referencia está un poco inflada.Se necesitarán en consecuencia mayores es-

fuerzos para llegar en 2010 al objetivo de 66%de la ayuda que utiliza dispositivos comunes enlos enfoques programáticos. Habrá pues queadoptar medidas más vigorosas para consoli-dar los enfoques sectoriales ya establecidos(salud y educación) y extender el modelo en laforma que el gobierno desea, en sectores quese caracterizan todavía por múltiples proyectosdesprovistos de marcos normativos operacio-nales y de procedimientos comunes. Tambiénsería beneficioso un aumento de la proporciónde la ayuda canalizada a través del programaconjunto de apoyo presupuestario. Durante2006 el grupo de apoyo presupuestario exami-

Anexos

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Indicador 9

CUADRO 24.7. ¿Cuánta ayuda se basa en programas?

Enfoques programáticos (PBA) Total ProporciónApoyo Otros Total desembolsado de referencia

presupuestario enfoques PBA(millones (millones (millones (millones

de dólares) de dólares) de dólares) de dólares) (%)a b c = a + b d e = c / d

Alemania 5 4 9 24 36Austria 1 5 6 10 64Banco Interamericano de Desarrollo — 30 30 121 25Banco Mundial 36 9 45 63 72Canadá 2 0 2 7 25Comisión Europea 12 0 12 60 20Dinamarca 0 29 29 29 100España 0 0 0 16 0Estados Unidos de América 0 37 37 0 —Finlandia 2 6 8 9 81Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola 0 0 0 3 0Fondo Mundial — — — 3 —Francia 1 0 1 3 54Japón 0 0 0 49 0Naciones Unidas 0 3 3 45 7Noruega 3 1 4 7 64Organización de Estados Iberoamericanos 0 0 0 0 0Países Bajos 11 3 15 24 61Reino Unido 2 0 2 8 22Suecia — — — — —Suiza 5 0 5 12 46Total 93 163 256 533 48

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nó un mejoramiento de la matriz de evaluaciónde resultados que utiliza para verificar la efica-cia, de modo de reducir los costos de transac-ción para el gobierno.

Misiones conjuntas y análisis comunes

Se indica que la coordinación de las misionesde donantes es del 17%, en tanto que el objeti-vo de la Declaración de París es del 40%. Sinembargo, la respuesta del país señala que esteindicador está inflado, ya que cada donanteparticipante en una misión conjunta informóacerca de la misma. Si se aplicara un factor dereducción para compensar este doble cómpu-

to, el porcentaje de referencia resultaría suma-mente bajo (9%). Ocurre también que los nú-meros absolutos de misiones son muy eleva-dos para un país de la magnitud de Nicaragua.Para que el país pueda alcanzar el objetivo de laDeclaración de París en materia de misionesconjuntas se necesitarán sustanciales nuevosesfuerzos.

La labor analítica común está sujeta al mismoproblema de doble cómputo. Es posible quehaya una subevaluación del denominador, yaque algunos donantes no están familiarizadoscon el concepto de «labor analítica nacional» ypueden haber excluido algunos análisis perti-nentes. El gobierno considera que aun después

Anexo 2

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Indicador 10a

CUADRO 24.8. ¿Cuántas misiones de donantes son coordinadas?

Misiones de donantes Total misiones Proporcióncoordinadas de donantes de referencia(misiones) (misiones) (%)

a b c = a / bAlemania 2 16 13Austria 0 2 0Banco Interamericano de Desarrollo 4 44 9Banco Mundial — 60 —Canadá 1 7 14Comisión Europea 2 3 67Dinamarca 2 7 29España 1 20 5Estados Unidos de América 0 —Finlandia 6 14 43Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola 2 2 100Fondo Mundial 0 0 —Francia 0 0 —Japón 0 20 0Naciones Unidas 9 118 8Noruega 0 5 0Organización de Estados Iberoamericanos 0 0 —Países Bajos 4 6 67Reino Unido 13 22 59Suecia — — —Suiza 6 10 60Total (descontado*) 34 356 9

* El total de Misiones coordinadas fue ajustado para evitar el doble cómputo. Se ha aplicado un factor de des-cuento del 35% se ha aplicado.

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de tomar en cuenta esos ejercicios conjuntos yla Evaluación de la responsabilidad financieradel país, la coordinación de la labor analítica esmuy incipiente en Nicaragua.

GESTIÓN ORIENTADA A LOS RESULTADOS

Indicador 11

LA DECLARACIÓN DE PARÍS PIDE a los paísesparticipantes y a los donantes que trabajen jun-

tos con miras a la gestión de los recursos sobrela base de los resultados deseados y que utili-cen la información para mejorar el proceso deadopción de decisiones.

Esto significa fortalecer la capacidad de realizarese tipo de gestión y ayudar a aumentar la de-manda de una concentración en los resultados.El Indicador 11 mide un componente de esteesfuerzo: el establecimiento de sistemas rent-ables de informes centrados en los resultados yde evaluación por el país.

Anexos

90

Indicador 10b

CUADRO 24.9. ¿En qué medida es coordinado el análisis nacional?

Labor analítica Total labor Proporciónde donantes analítica de de referenciacoordinado * donantes(unidades) (unidades) (%)

a b c = a / bAlemania 2 3 67Austria 0 0 —Banco Interamericano de Desarrollo 12 16 75Banco Mundial 4 — —Canadá 1 1 100Comisión Europea 0 1 0Dinamarca 2 4 50España 0 0 —Estados Unidos de América 1 3 33Finlandia 1 3 33Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola 2 2 100Fondo Mundial 0 0 —Francia — 0 —Japón 0 0 —Naciones Unidas 11 18 61Noruega 0 1 0Organización de Estados Iberoamericanos 0 0 —Países Bajos — — —Reino Unido 6 6 100Suecia 0 0 —Suiza 3 6 50Total (descontado*) 34 64 53

* El total de Coordinado el análisis nacional fue ajustado para evitar el doble cómputo. Se ha aplicado un factor de des-cuento del 25% se ha aplicado.

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Nicaragua no se encuentra en el grupo de paí-ses de la Asociación Internacional de Fomentoque según el MID cuentan con un sistema«muy desarrollado» de seguimiento de resulta-dos. En esa evaluación le corresponde la cate-goría C, junto con el 42% de la muestra que tie-ne algunos de los elementos (pero no todos) deese sistema. Esto expresa puntos fuertes e in-adecuaciones particulares en tres ámbitos: lacalidad de la información disponible en materiade desarrollo, el grado en que los interesadostienen acceso a la misma, y la extensión de losesfuerzos de seguimiento y evaluación coordi-nados del desarrollo del país.

La Evaluación de la Eficacia de la Ayuda indicaque la disponibilidad y calidad de los datos rela-tivos a la pobreza están mejorando. Por ejem-plo, en 2005 se llevaron a cabo una completa en-cuesta sobre estándares de vida y una encuestademográfica y de salud, así como un censo na-cional. Los sistemas de información financieratambién están bastante bien desarrollados, yexiste un Sistema Integrado de Gestión Finan-ciera y Auditoría (SIGFA) que produce informesde ejecución del presupuesto para el Congreso.Se están tomando medidas para integrar en elSIGFA los sistemas de seguimiento de la finan-ciación aportada por los donantes y las organi-zaciones no gubernamentales. La Evaluación dela Eficacia de la Ayuda también encomia las me-didas para establecer un sistema nacional de se-guimiento y evaluación. El gobierno ha definido51 indicadores de ejecución del Plan Nacional deDesarrollo que pueden ser objeto de seguimien-to y ha establecido un sistema informático parareunir los datos pertinentes de todo el sector pú-blico. Menos clara es la manera en que estecomplejo dispositivo técnico contribuirá a los fi-nes de aprendizaje y rendición de cuentas a losque debería servir un sistema nacional de segui-miento y evaluación.

RESPONSABILIDAD MUTUA

LA DECLARACIÓN DE PARÍS INSTA a los do-nantes y los países interesados a responderunos ante otros del uso de los recursos para eldesarrollo, y de forma que fortalezca el apoyopúblico a las políticas nacionales y la ayuda aldesarrollo. A su vez, esto exige que los go-biernos mejoren sus sistemas nacionales derendición de cuentas y que los donantes seantransparentes en cuanto a sus propias contri-buciones. ¿Existe un mecanismo nacional quepermita la evaluación común de los avancesen la realización de los compromisos acorda-dos sobre la ayuda al desarrollo, compren-didos los expresados en la propia Declara-ción?

Ese mecanismo ha sido creado y se está desa-rrollando considerablemente en Nicaragua,que fue un país piloto de la Declaración deRoma sobre Armonización, de 2003, y participóen la Evaluación nacional conjunta del aprendi-zaje del CAD-OCDE, destinada a ayudar a Nica-ragua a avanzar en el proceso de armonización.En 2004 el gobierno aprobó un Plan de Acciónpara la Armonización y Alineamiento que estáen curso de ejecución. El Plan establece medi-das específicas que se deben tomar y objetivosque se han de alcanzar en el periodo 2005-2007.Un grupo mixto en el que están representadosel Gobierno, la Asamblea Nacional, la sociedadcivil y los asociados en el desarrollo estudia ac-tualmente los datos de referencia para 2005. Seha indicado que se creará un mecanismo insti-tucionalizado para examinar los avances en laejecución de los compromisos convenidos,pero que en 2006 todavía no había sido estable-cido, según la respuesta a la encuesta. Nicara-gua está representada en la Iniciativa ConjuntaJoint Venture sobre el seguimiento de la Decla-ración de París.

Anexo 2

91

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REFERENCIAS Y OBJETIVOS

EL CUADRO QUE SIGUE PRESENTA las referencias y los objetivos de Nicaragua para 2005. Los va-lores de referencia se han formulado en función de lo ya expuesto, que se basa en diversas fuentesde información. La principal fuente es la encuesta de referencia realizada en Nicaragua bajo el patro-cinio de los Coordinador Nacional (Mauricio Gómez).

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AER Examen de la Eficacia de la AyudaAOD Ayuda Oficial al DesarrolloCPIA Evaluación de las Políticas e Instituciones NacionalesDELP Documento de Estrategia de Lucha contra la PobrezaEAP Estrategia de Asistencia a los PaísesERCERP Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza

(Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza)INB Ingreso Nacional BrutoMID Marco Integral de DesarrolloPFM Gestión de las finanzas públicasPIU Dependencia de ejecución de proyectosPND Plan Nacional de DesarrolloSIGFA Sistema Integrado de Gestión Financiera y AuditoríaSWAp Enfoque sectorial

Anexos

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CUADRO 15.10. Referencias y objetivos

INDICADORES REFERENCIA 2005 OBJETIVO 20101 Apropiación - Estrategia de Lucha contra la Pobreza (ELP) operacional D B o A2a Calidad de los sistemas de gestión de las finanzas públicas (PFM) 3,5 4,02b Calidad de los sistemas de aprovisionamiento No disponible No aplicable3 Ayuda reflejada en los presupuestos 73 874 Refuerzo coordinado de capacidades 29 505a Uso de sistemas nacionales de PFM del país (flujos de ayuda) 44 635b Uso de sistemas de aprovisionamiento del país (flujos de ayuda) 28 No aplicable6 Dependencias de ejecución de proyectos (PIU) paralelas 107 367 Predictibilidad en el año 70 858 Ayuda no condicionada 85 Más de 859 Uso de enfoques programáticos (PBA) 48 6610a Misiones coordinadas 9 4010b Trabajo analítico coordinado sobre el país 53 6611 Marco sólido de evaluación de resultados C B o A12 Responsabilidad mutua Sí Sí

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PRESENTACIÓN

La Fundación Carolina se constituye en octubre del año 2000 como una institución para lapromoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científicaentre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como conotros países con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos.

Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundación Carolina es una institución única enel sistema español de cooperación al desarrollo, así como en el marco de la ComunidadIberoamericana de Naciones.

ACTIVIDADES

Programa de Formación

Tiene como objeto facilitar la ampliación de estudios en España de titulados universita-rios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a través de tres modali-dades de becas:

– Postgrado – Doctorado y Estancias Cortas– Formación Permanente

Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas.

Programa de Investigación

Se realiza a través del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Interna-cional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a laInvestigación y el desarrollo de líneas de investigación concertadas con diferentes cen-tros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandes te-mas: estudios sobre América Latina, relaciones económicas internacionales, políticas pú-blicas y calidad de la ayuda al desarrollo.

Programa Internacional de Visitantes

Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyección de futuro en sus respectivospaíses con el fin de conocer la realidad española y establecer contactos con personalida-des e instituciones españolas de su ámbito de interés. Existen programas específicoscomo Becas Líder, Líderes Hispanos de Estados Unidos, Jóvenes Políticos Iberoamerica-nos o Mujeres Líderes Iberoamericanas.

Programa de Responsabilidad Social de las Empresas

Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concerta-ción en los modelos de gestión e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidari-dad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, socialy medioambiental.

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PUBLICACIONES

La Fundación Carolina, a través de su Centro de Estudios para América Latina y la Coo-peración Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan lasnuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundación pretende así servir deplataforma de difusión de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevanciaque definen las actuaciones del CeALCI.

Libros

Los libros son compilaciones de trabajos o monografías, tanto aquellas que hayan sidoelaboradas con apoyo de la Fundación como aquellas otras que por su interés y concu-rrencia con sus objetivos así se decida. Los criterios de calidad científica de los materia-les y de su coincidencia con las prioridades del Centro son por tanto los que determinanla aceptación de los proyectos. El primer título de esta colección es “Las Cumbres Ibero-americanas (1991-2005). Logros y desafíos”. La obra, elaborada por especialistas espa-ñoles e iberoamericanos bajo la coordinación del profesor Celestino del Arenal, recogela historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coedición conSiglo XXI de España.

Documentos de Trabajo

Bajo la denominación Documentos de Trabajo se publican los informes finales de losproyectos de investigación así como otros trabajos científicos y/o académicos que sepropongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e interés para los objetivosdel Centro.

Con un formato ligero y con carácter divulgativo, son el instrumento que sirve para di-fundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, específicamente laspropias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigación. Además, pue-den ser publicados como Documentos de Trabajo todos aquellos estudios que reúnanunos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptaciónpor el Consejo de Redacción.

Avances de Investigación (Edición electrónica)

Se editan en formato pdf, para su distribución electrónica y su acceso libre desde laspáginas web, aquellos Avances de Investigación que, a juicio del centro y con el vistobueno del investigador, se considera oportuno con el fin de presentar algunos de los re-sultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad científi-ca, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus tra-bajos.

Estos Avances permiten también al CeALCI conocer los logros y dificultades en los pro-yectos de investigación y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. Enprincipio se consideran susceptibles de edición electrónica en este formato aquellosavances de investigación de proyectos que hayan sido objeto de financiación a través dela Convocatoria de Ayudas a la Investigación, Becas de Estancias Cortas o informes rea-lizados por encargo directo.

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