JURISDICCIÓN COMPETENTE PARA ENJUICIAR LA ACCIÓN … · jurisdicción que debe conocer de...

Grado en Derecho

Trabajo de fin de Grado (21067)

Curso académico 2013-2014

JURISDICCIÓN COMPETENTE PARA ENJUICIAR LA

ACCIÓN DIRECTA DEL PERJUDICADO CONTRA LA

ASEGURADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

ESTUDIO DE LOS AUTOS DE LA SALA ESPECIAL DE

CONFLICTOS DEL TRIBUNAL SUPREMO E IMPLICACIONES

LEGALES DE LA DETERMINACIÓN DE SU NATURALEZA

Manuel Arenas Sánchez

145162

Tutor del trabajo:

Carlos Gómez Ligüerre

Trabajo de fin de Grado Manuel Arenas Sánchez

DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y ORIGINALIDAD

Yo, Manuel Arenas Sánchez, certifico que el presente Trabajo

no ha sido presentado para la evaluación de ninguna otra

asignatura, ya sea en parte o en su totalidad. Certifico también

que su contenido es original y que soy el único autor, no

incluyendo ningún material anteriormente publicado o escrito

por otras persones excepto aquellos casos indicados a lo largo

del texto.

Cómo autor de la memoria original de este Trabajo de fin de

Grado autorizo a la UPF a depositarla y publicarla en el “e-

Repositorio”: Repositorio Digital de la UPF,

http://repositori.upf.edu, o en cualquier otra plataforma digital

creada para o participada para la Universidad, de acceso abierto

por Internet. Esta autorización tiene carácter indefinido, gratuito

y no exclusivo, es decir, soy libre de publicarlo en cualquier otro

sitio.

Manuel Arenas Sánchez

Barcelona, 10 de junio de 2014

http://repositori.upf.edu/


ABREVIATURAS

CE Constitución Española.

RD Real Decreto.

LAP Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común.

LCS Ley del Contrato de Seguro.

LJ Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial.

TC Tribunal Constitucional.

TS Tribunal Supremo.

TSJ Tribunal Superior de Justicia..

C-A Contencioso-Administrativo


ABSTRACT

La posibilidad de contratación por parte de la Administración pública de seguros de

responsabilidad civil ha suscitado nuevas problemáticas en el ordenamiento jurídico español

en los últimos años, las cuales han sido reiteradamente debatidas ante los Tribunales. La

legislación aplicable y sus reformas han pretendido indudablemente la neutralidad del

contrato de seguro en estos casos, anhelando la indemnidad de la aplicación de las normas

atributivas de la competencia en relación a la responsabilidad patrimonial de la

Administración asegurada. A pesar de ello, en la práctica no ha sido así, pues el

aseguramiento de la Administración ha conllevado, incluso, durante varios años, el cambio

de la jurisdicción competente para enjuiciarla. Por otra parte, en ejercicio de la acción

directa contra la compañía de seguros que la ley prevé, los particulares habitualmente

demandan a la misma, y en tales casos resulta competente la jurisdicción civil. En este tipo

de acciones se vuelven a plantear problemas de orden competencial de difícil solución, pues

los Tribunales civiles deben pronunciarse sobre la responsabilidad de la Administración,

competencia que no tienen, en principio, atribuida, y en ningún caso puede ello suponer un

menoscabo en los derechos de los sujetos demandantes.


ÍNDICE

1. Introducción. Planteamiento de la problemática a tratar y metodología empleada .................... 1

2. Evolución legislativa y de la doctrina de la Sala Especial de Conflictos de Competencia sobre la

jurisdicción competente para enjuiciar la acción directa contra la compañía aseguradora de la

Administración pública ................................................................................................................. 4

2.1] Primera etapa: 1998-2004 ........................................................................................................... 4

a) Evaluación legislativa previa ........................................................................................................ 4

b) Análisis de la doctrina del TS ....................................................................................................... 6

2.2] Segunda etapa: 2004-2014 ........................................................................................................ 13

a) Evaluación legislativa previa ...................................................................................................... 13

b) Análisis de la doctrina del TS ..................................................................................................... 14

3. La acción directa contra la aseguradora de la Administración pública: naturaleza, legalidad y

jurisdicción competente para enjuiciarla ..................................................................................... 19

3.1] La acción directa contra la aseguradora de la Administración pública ...................................... 19

a) Naturaleza de la acción directa ................................................................................................. 19

b) Legalidad de la acción directa en su ejercicio contra la aseguradora de las Administración

pública ........................................................................................................................................... 20

3.2] Jurisdicción competente para conocer de la acción directa contra la aseguradora de la

Administración pública ...................................................................................................................... 22

a) Acción directa contra exclusivamente la aseguradora de la Administración ........................... 22

b) Demandas conjuntas contra la Administración y su aseguradora ............................................ 23


4. Implicaciones que tiene en el sistema de responsabilidad patrimonial la competencia de la

jurisdicción civil para conocer de la acción directa contra la aseguradora de la Administración e

injerencia de la aseguradora en la jurisdicción C-A ...................................................................... 28

4.1] Consideraciones previas ............................................................................................................. 28

4.2] Supuestos en que los tribunales civiles se ven obligados a declarar la responsabilidad de la

administración asegurada para poder condenar a su compañía aseguradora y efectos de esa

declaración ........................................................................................................................................ 28

a) Ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la Administración por parte del

particular ....................................................................................................................................... 29

b) Ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la Administración por parte de la

propia Administración ................................................................................................................... 36

5. Conclusiones .......................................................................................................................... 38

6. Anexo 1: Mapa conceptual sobre la jurisdicción competente y explicación del mismo .............. 41

a) Explicación del mapa conceptual sobre la jurisdicción competente ............................................ 42

7. Tabla de pronunciamientos y jurisprudencia citada ................................................................. 43

7.1] Autos de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo ....................... 43

7.2] Otra jurisprudencia .................................................................................................................... 45

a) Tribunal Supremo ...................................................................................................................... 45

b) Tribunal Constitucional ............................................................................................................. 45

c) Tribunales Superiores de Justicia .............................................................................................. 46

d) Audiencias Provinciales ............................................................................................................. 46

8. Bibliografía citada ................................................................................................................... 47


1

1. Introducción. Planteamiento de la problemática a tratar y metodología

empleada

Desde hace ya años, el seguro de responsabilidad civil empezó a ser un instrumento jurídico

ciertamente recurrido por las Administraciones Públicas españolas, especialmente las

municipales, para asegurar su responsabilidad. A la luz del incremento en su utilización,

teniendo en cuenta la confusa técnica legislativa empleada para regular la institución, y en

atención a la concurrencia de regímenes en lo relativo a este tipo de aseguramiento de las

Administraciones Públicas (a saber, administrativo en relación éstas y civil en cuanto a su

compañía aseguradora), empezó a yacer, a partir de la práctica judicial relevante de

comienzos del s. XXI, una zozobra jurídica que en ocasiones ha obtenido respuestas que,

inclusive, han desdibujado por completo las prescripciones de la Ley vigente.

De todas esas cuestiones confusas y debatidas, algunas de las cuales ni siquiera han obtenido

a día de hoy respuesta por parte del legislador, este trabajo se ha propuesto tratar unas muy

específicas, de carácter eminentemente procesal. Todas ellas se enmarcan en el esquema

paradigmático de un particular perjudicado que entiende que debe ser indemnizado y

resarcido, por haber sufrido un daño atribuible a la responsabilidad de la Administración

asegurada, y que asesorado por su técnico en Derecho, decide demandar a la aseguradora de la

Administración, posiblemente por creer que de tal forma las posibilidades de su eventual

compensación aumentan más que de cualquier otra. En atención a tal situación, los elementos

objeto de este estudio, han sido, concretamente: la jurisdicción competente para enjuiciar la

acción directa del perjudicado contra la aseguradora de la Administración pública (bien contra

ella exclusivamente, bien contra ella y contra su Administración asegurada conjuntamente, o

bien contra ella y un particular), la incidencia procesal que puede comportar la presencia de la

aseguradora en este tipo de acciones, y las consecuencias que produce en el sistema de

responsabilidad patrimonial el hecho de que a la aseguradora la deban enjuiciar los Tribunales

civiles.

Teniendo presente el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), el

perjudicado debe conocer de antemano ante qué orden jurisdiccional deberá interponer su

pretensión de condena, ante quién, y bajo qué condiciones deberá hacerlo para que su

demanda divise éxito en su horizonte. Estas son cuestiones a las que este trabajo pretende dar

respuesta firme, siempre a la luz del art. 106.2 CE, el cual remarca que los particulares

«tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y


2

derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos».

La metodología utilizada para estudiar todas esas cuestiones e intentar darles una solución

contrastada, racional y lo más respetuosa posible con la legalidad vigente, ha sido clara. En

aras de obtener conclusiones satisfactorias, se han estudiado con rigor y precisión todos los

Autos existentes de la Sala Especial de Conflictos del Tribunal Supremo sobre el tema del

trabajo, es decir, todos los que han tratado conflictos de competencia para determinar la

jurisdicción que debe conocer de demandas contra la aseguradora de la Administración (como

se ha dicho, contra ella exclusivamente o conjuntamente con su Administración asegurada o

un particular), que temporalmente se ubican entre octubre de 1999 y febrero de 2014.

Por otra parte, se han analizado también los estudios realizados sobre el tema por las voces

más autorizadas de la doctrina española, contrastándose éstos con otra jurisprudencia

relevante, la cual ha sido utilizada para sustentar la tesis aquí expuesta.

Finalmente, con el objetivo de clarificar la estructura del trabajo, resultan precisas las

siguientes puntualizaciones. Como primer paso para adentrarse en las profundidades de las

cuestiones tratadas, se ha decidido realizar un entrelazado de legislación y opinión del TS, las

cuales evolucionan de la mano, hasta llegar a conclusiones en dos etapas bien diferenciadas,

con distintas legislaciones aplicables.

Seguidamente, se ha incluido un apartado donde tratar los aspectos, más jurídicos que de

facto, sobre la jurisdicción competente para enjuiciar la acción directa del perjudicado contra

la aseguradora de la Administración pública. En éste, en primer lugar, se valorará a

vuelapluma la validez y legalidad de la acción directa contra aseguradoras de

Administraciones Públicas, y posteriormente se sacarán a colación preceptos no comentados

en el análisis de los Autos del segundo apartado, con el cual se interrelacionarán para extraer

conclusiones definitivas sobre la competencia jurisdiccional en cada uno de los supuestos

tratados. A lo largo de este apartado, también se ha pretendido hacer hincapié en la incidencia

que ha tenido la presencia de la aseguradora en el sistema procesal de jurisdicciones

históricamente, especialmente en la jurisdicción C-A.

Como último apartado de la parte central del trabajo, se ha intentado exponer con la mayor

claridad posible las consecuencias que para el sistema de responsabilidad patrimonial ha

tenido y tiene el hecho de que los Tribunales civiles sean competentes para enjuiciar la acción

directa contra exclusivamente la compañía aseguradora de la Administración pública. Es

decir, se han planteado en este punto las dudas sobre la posible ilegalidad en la que pueden


3

incurrir los jueces civiles al pronunciarse necesariamente sobre cuestiones que están

legalmente asignadas a los jueces C-A, y las posibilidades de solución al problema que se

plantean en el panorama doctrinal.

Como parte final de la estructura, se han introducido unas conclusiones donde se pretenden

ratificar las tesis argüidas durante la investigación de manera concisa, con la correspondiente

bibliografía de obras y recogido de resoluciones citadas y estudiadas en el trabajo.

Al margen de lo anterior, es necesario destacar una última puntualización. A pesar de no ser

un tema tratado por una gran cantidad de autores a nivel doctrinal, el objeto de estudio sí que

ha sido estudiado intensamente, y a la espera de futuras reformas legislativas, el margen de

posibilidad de innovación de este trabajo únicamente se centraba en estudiar nuevos

pronunciamientos del TS no analizados previamente, por ser particularmente recientes. Es por

esto que, para clarificar aún más, si cabe, la temática, y para dotar a este trabajo de material

mínimamente insólito, se ha creado un anexo consistente en un mapa conceptual gráfico, el

cual pretende clarificar visualmente las quizás farragosas cuestiones tratadas a lo largo de

estas páginas.


4

2. Evolución legislativa y de la doctrina de la Sala Especial de Conflictos de

Competencia sobre la jurisdicción competente para enjuiciar la acción directa

contra la compañía aseguradora de la Administración pública

Con el objeto de mejorar la comprensión de las posteriores páginas del trabajo, resulta

aquí necesario hacer referencia a la evolución que históricamente ha tenido tanto en la

legislación como en los pronunciamientos de la Sala Especial de Conflictos del Tribunal

Supremo la cuestión de la jurisdicción competente para conocer de la acción directa contra la

aseguradora de la Administración. En relación a los pronunciamientos, debe indicarse que se

van a exponer aquí los análisis hechos a partir de todos los Autos de esa Sala existentes sobre

tal cuestión hasta mayo de 2014. Dado el radical cambio de doctrina según la ley aplicable,

conviene separar el estudio en dos etapas:

2.1] Primera etapa: 1998-2004

a) Evaluación legislativa previa

La compañía aseguradora de la Administración pública de ninguna manera ha sido una

figura neutral desde el punto de vista de la jurisdicción competente para conocer de demandas

contra su asegurada. Fue justamente antes de la entrada en vigor de la LOPJ 2003,

modificadora de la LOPJ 1985, en el lapso comprendido entre la entrada en vigor de la

primera LOPJ en el ordenamiento jurídico español (el 3 de julio de 1985) y la entrada en

vigor de la LOPJ 2003 (el 15 de enero de 2004), cuando más incidencia tuvo en la

jurisdicción C-A la presencia de la figura de la compañía aseguradora de la responsabilidad

civil de la Administración.

Ya desde la LOPJ 1985, quedó patente, ex art. 9.4, que la voluntad del legislador no era

otra que hacer conocedores exclusivamente a los órganos de la jurisdicción C-A de las

pretensiones tendentes a obtener reparaciones por parte de la Administración, como

consecuencia a actos administrativos de los cuales fuera responsable. Además de esto, hay

que recordar que durante la vigencia de esta ley no era posible demandar conjuntamente en la

misma vía judicial a la Administración y a sujetos no dependientes de ella (que no fueran

concesionarios o contratistas, entre los que se encontraría la aseguradora), hecho que cambió

con la entrada de la nueva LOPJ.


5

Posteriormente, la LOPJ 1998 supuso una revolución, pues además de reforzar el

régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración, el art. 9.41 también acudió a los

órganos de la jurisdicción C-A para hacerlos conocedores de demandas conjuntas contra la

Administración y sujetos privados que hubieran concurrido a la producción del daño que el

particular hubiera sufrido, sujetos entre los que se podía llegar a encontrar la compañía

aseguradora.

El art. 9.4 LOPJ 1998 se debe contrastar con el art. 2.e) LJ 1998, que entró en vigor el

14 de diciembre de 1998. Este mismo disponía que la jurisdicción C-A conocería de todas las

cuestiones relacionadas con la responsabilidad patrimonial de la Administración,

independientemente de la naturaleza de la actividad o tipo de relación de que derivase (tanto

actuaciones administrativas regidas por el Derecho administrativo como por el Derecho

privado), haciendo imposible que la Administración fuera demandada con motivo de su

responsabilidad en la jurisdicción civil o social. Es decir, el precepto prohibía

terminantemente que otro orden jurisdiccional que no fuera el C-A conociera de demandas de

responsabilidad patrimonial contra la Administración, hecho que se confirmaba, además, en

caso de que la Administración llevara a cabo una actuación presuntamente dañosa regida por

el Derecho privado, pues tal asunto no podría ser conocido por el orden jurisdiccional civil,

(art. 144 LAP, el cual entró en vigor el 27 de febrero de 1993 y fue reformado en 1999).

Dejando al margen el art. 144 LAP y el art. 9.4 LOPJ 1985, derogado este último por su

correlativo de la LOPJ 1998, y teniendo en cuenta los otros dos preceptos comentados (arts.

9.4 LOPJ 1998 y 2.e) LJ 1998), el marco legal en el que se mueve esta primera etapa, a partir

del esquema basado en la reclamación de un particular contra la aseguradora de la

Administración o contra ambas, el cual es el objeto del presente trabajo, es el siguiente:

Cuando los particulares quisieran exigir responsabilidad patrimonial mediante demanda única

1 «Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación

con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones

generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6

de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los

recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de

hecho.

Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial

de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el

tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el

demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional»


6

y exclusivamente a la Administración deberían hacerlo ante la jurisdicción C-A, sin

posibilidad de que otro orden pudiera conocer de su pretensión2.

Por otra parte, cuando la demanda fuera dirigida única y exclusivamente contra la

compañía aseguradora de la Administración, ésta debería deducirse ante la jurisdicción civil,

ya que a falta de atribución expresa a cualquier otra jurisdicción, debía operar la vis attractiva

del orden civil, expuesta en el art. 9.2 en la LOPJ desde su redacción de 1985. Finalmente, en

caso de demandar conjuntamente a la Administración y a su aseguradora, hay que diferenciar

dos situaciones, en las que obviamente la jurisprudencia tendría mucho que decir al respecto:

en los casos en que se entendiera, por parte de los Tribunales, que la compañía aseguradora

era concurrente junto a la Administración a la producción del daño causado al particular, la

jurisdicción competente para conocer de tal demanda sería la C-A. Por otro lado, en los casos

en que se entendiera que la compañía aseguradora no concurría junto a la Administración a la

producción del daño producido al particular que interponía la demanda, la jurisdicción C-A no

podría conocer de la misma. Teniendo claro esto, y recordando que, en virtud de la atribución

exclusiva a la jurisdicción C-A de demandas de responsabilidad patrimonial contra la

Administración pública, no podría conocer otro orden de este tipo de reclamaciones, parecía

evidente que, en casos de demandas conjuntas contra la Administración y su compañía

aseguradora en supuestos de que esta segunda no se considerara concurrente a la producción

del daño, la demanda conjunta no sería posible ante ningún orden jurisdiccional. Es decir: de

presentarse demanda conjunta ante el orden civil, la pretensión únicamente podría continuar

en lo que a la aseguradora se refería, siendo parcialmente inadmitida la pretensión en contra

de la Administración. De presentarse ante el orden C-A, se haría lo propio con la pretensión

contra la aseguradora, pudiendo únicamente prosperar la reclamación contra la

Administración. Pues bien, tal y como se verá seguidamente, la práctica judicial difirió mucho

de lo que la legislación aplicable suscitaba.

b) Análisis de la doctrina del TS

Como consideración previa, cabe decir que se van a comentar en esta etapa los Autos

que resolvieron los conflictos de competencia que se originaron, como punto de partida, en

demandas presentadas desde el momento de la entrada en vigor de la LOPJ 1998 (14 de

diciembre de 1998) hasta la entrada en vigor de la LOPJ 2003 (15 de enero de 2004). Es

2 A pesar de que este supuesto no interesa demasiado aquí, será especialmente relevante tenerlo en cuenta

cuando, con posterioridad, se analice la demanda conjunta contra la Administración y su aseguradora.


7

necesario remarcar esto, pues el TS ha incidido en ello en varias ocasiones3, dando relevancia

al principio tempus regit actum4, por el cual la ley aplicable a los casos será aquélla que

estuviera vigente en el momento de presentar la demanda origen de la controversia. Por

ejemplo: si la demanda se presentó el 16 de julio de 2002, a pesar de que el asunto llegue al

TS el 28 de junio de 2004, la ley aplicable será la LOPJ 1998, ya que la LOPJ 2003 no entró

en vigor hasta el 15 de enero de 2004, momento posterior a la presentación de la demanda. En

apariencia pudiera parecer una cuestión baladí, pero teniendo en cuenta el trascendental

cambio legislativo de la LOPJ 1998 a la de 2003, ocurría que en aplicación de una u otra ley,

conforme a la doctrina del TS, la solución a la que se llegaba era completamente opuesta.

Por otra parte, parece necesario también advertir de que en este apartado no se va a

llevar a cabo comentario ni análisis jurídico alguno, dejándose éstos para más adelante, con la

limitación, en el actual punto, de describir la doctrina del TS durante esta etapa del caso

objeto de este trabajo.

Tal y como se ha dicho previamente, durante estos años (de 1998 a 2004) la

jurisprudencia estaba llamada a ser pieza clave para resolver algunas cuestiones procesales

extremadamente relevantes dentro del esquema de demanda conjunta de un particular contra

la Administración pública y su compañía aseguradora, o de demanda única y exclusivamente

contra la compañía aseguradora de la Administración. Estos son los dos criterios de

clasificación utilizados para los Autos examinados, y a continuación se hará referencia a los

primeros.

3 Principalmente, en el Auto núm. 55/1999, de 22 de octubre y en los Autos núm. 53 y 54/2004, de 28 de

junio. 4 Nótese que la aplicación y configuración, por parte de los jueces, de este principio en el paso legislativo

de la LOPJ 1998 a la LOPJ 2003 fue, cuanto menos, significante. Al no existir disposición transitoria que

regulara las condiciones de la ley aplicable hasta la entrada en vigor de la LOPJ 2003, tal y como ocurre, por

ejemplo, en el Código Penal o el Civil, era necesario que se diera solución al problema de qué ley aplicar a

aquellos casos que llegaban a manos del TS una vez ya derogada la LOPJ 1998 y vigente la nueva LOPJ 2003,

en los que los hechos y las demandas de los cuales se habían producido cuando todavía estaba vigente la

primera. Así, los Tribunales abogaron por la LOPJ 1998, además, teniendo en cuenta que la Disposición Final

Segunda de la LOPJ 2003 expone que «En el plazo de un año, el Gobierno remitirá a las Cortes Generales los

proyectos de ley procedentes para adecuar las leyes de procedimiento a las disposiciones modificadas por esta

ley». Se saca esto a colación para remarcar que, en la entrada en vigor de la LOPJ 2003 (15 de enero de 2004), ni

siquiera la legislación procesal estaba preparada para soportar las modificaciones que preveía la nueva LOPJ, por

lo que mucho menos era racional pensar que los Tribunales sí aplicarían los nuevos preceptos, máxime habiendo

transcurrido todos los procesos hasta la llegada al TS en base a la LOPJ 1998.


8

b.1) Casos en que se demanda conjuntamente a la Administración pública y a su compañía

aseguradora

El ámbito de actuación de los Tribunales, en relación al primero de los criterios

comentados, era claro. La legislación vigente, dentro del esquema anteriormente ilustrado,

básicamente dejaba un punto de incertidumbre, el cual comportaba dudas e inseguridad

jurídica para el particular que se disponía a demandar, ya que éste no sabía a qué jurisdicción

debía acudir para que su demanda fuera, simplemente, admitida, que no estimada. Tal punto

era el supuesto de demanda conjunta de un particular contra la Administración y su compañía

aseguradora, en el caso de que ésta segunda no se considerase concurrente junto a su

asegurada a la producción del daño al particular. Al no ser, en principio, por omisión legal del

art. 9.4 LOPJ 1998, posible la demanda ante la jurisdicción C-A, ni tampoco ante la

jurisdicción civil, por atribución expresa5 a la C-A del conocimiento de demandas de

responsabilidad patrimonial contra la Administración, el Tribunal Supremo, en última

instancia, debía matizar y clasificar en alguna jurisdicción este tipo de casos mientras la

legislación no cambiara. En ese sentido, el Alto Tribunal disponía de tres opciones. La

primera era designar competente a la jurisdicción C-A, argumentando en base a qué los

Tribunales C-A podrían conocer de demandas contra la Administración y su aseguradora no

concurrente, cuando la Ley no lo preveía expresamente. La segunda era optar por la vía civil,

razonando cómo los Tribunales civiles podrían conocer de demandas contra la

Administración y su aseguradora no concurrente, estando prohibido su conocimiento de

reclamaciones contra la primera. La tercera opción era, sin duda, la más gravosa para el

particular demandante, pues consistía en decir que no era posible ante un mismo orden

jurisdiccional la interposición de demandas contra la Administración y su aseguradora no

concurrente, y que los demandantes deberían interponer dos demandas diferentes en dos

órdenes distintos, correspondiendo el C-A a la Administración y el civil a la aseguradora.

Pues bien, visto lo anterior y revisando todos los Autos del Tribunal Supremo que se

pronunciaron en esta etapa sobre este específico asunto6, es posible afirmar que se optó, sin

duda alguna y de manera generalizada, por la segunda vía anteriormente descrita, esto es, por

declarar competentes a los órganos de la jurisdicción civil para conocer de demandas contra la

Administración y su aseguradora no concurrente junto con ella a la producción del daño

producido al particular demandante.

5 Ex art. 2.e) LJC-A 1998.

6 Remítase aquí a la tabla de Autos analizados, al final del trabajo.


9

De esta manera, el TS entendió durante esta etapa que la compañía aseguradora no era

concurrente a la producción del daño junto con la Administración, pues «únicamente se

mostraba en el proceso por ser contratante de una póliza de seguro con la Administración, y

no por ser concurrente a la producción del daño junto a ella»7. Mediante este razonamiento,

basado más bien en la función aseguradora e indemnizatoria de la compañía en vez de en la

función de coproducción del daño, se dejaba a la aseguradora no concurrente a la producción

del daño fuera del ámbito de aplicación del art. 9.4 LOPJ 1998, y se la incluía en el «cajón

desastre» de la vis attractiva del art. 9.2 LOPJ 1998, a saber, «Los Tribunales y Juzgados del

orden civil conocerán, además de las materias que les son propias, de todas aquellas que no

estén atribuidas a otro orden jurisdiccional».

Las razones esgrimidas por el Alto Tribunal para llegar a tal conclusión fueron varias,

las cuales también se expusieron en los Autos anteriormente citados, ya sea directamente o

por remisiones entre ellos. En primer lugar se sostuvo que «de lo contrario se obligaría al

perjudicado a entablar dos procesos distintos ante dos jurisdicciones diferentes; la civil para la

demanda contra la aseguradora y la C-A para la demanda contra la Administración». El hecho

de que el particular iniciare dos procesos ante jurisdicciones distintas, a su vez, generaría

varias problemáticas, tales como el riesgo de incompatibilidad de las resoluciones dictadas en

ambas jurisdicciones, inconvenientes de economía procesal, y sobre todo, mermas de las

garantías del ciudadano. Si bien es cierto que la posible incompatibilidad entre las soluciones

que eventualmente se dictaren, o las desventajas que para el sistema generaría la

«antieconomía procesal» de entablar dos procesos eran detrimentos a los que hacía referencia

el TS, no era menos sorprendente que se propugnara en este punto la merma a las garantías

del ciudadano. La argumentación del Tribunal giraba en torno al art. 24.1 CE, relativo a la

tutela judicial efectiva, pues entendía que el hecho de hacer al ciudadano acudir a dos vías

judiciales diferentes, con los costes de todo tipo que eso le supondría, perjudicaría su derecho

7 En este sentido, los Autos núm. 33/2001, de 27 de diciembre, 38/2002, de 21 de octubre, 43/2002, de 16

de diciembre, 53/2004, de 28 de junio, y 54/2004, de 28 de junio. El primero de éstos, por ser también el primero

de toda la doctrina del TS respecto a esta cuestión y posiblemente el más relevante, merece una especial

mención. Resolvió a favor de la jurisdicción civil el conflicto negativo de competencias que surgió a partir de la

demanda de daños y perjuicios de «Don Valentín» contra «RENFE» y su aseguradora «MAPFRE seguros»,

reclamando una indemnización por la caída sufrida por el demandante en el vestíbulo de la estación de

Barcelona-Sants, en el momento de coger un tren propiedad de «RENFE». Además de asimilarse ésta a una

Administración pública, en el Auto se reitera que de considerarse la aseguradora como concurrente del daño,

cosa que no ocurre por excluirse la misma del ámbito del art. 9.4 LOPJ 1998, el procedimiento debería tramitarse

ante la jurisdicción C-A, de la misma manera que acontecería si la única demandada fuera la Administración, ex

art. 2.e) LJ 1998. Pero, como se ha avanzado, en base al art. 9.2 LOPJ 1998 y al art. 76 LCS, se le da una

relevancia tal a la aseguradora («MAPFRE seguros») que hasta es capaz de cambiar la jurisdicción competente

para enjuiciar a la Administración pública junto a su aseguradora, que acaba siendo la civil.


10

de acceso a los Tribunales, máxime existiendo la posibilidad de encauzar el caso hacia la vía

civil, lo cual le eximía el posible menoscabo a su derecho fundamental8.

Resulta curioso observar cómo en varios de los pronunciamientos de esta etapa9 se llevó

a cabo el mismo recorrido argumentativo. En todos ellos, el TS primero se ocupó de justificar

la naturaleza de Administración pública de las entidades que se hallaban demandadas10

(«Red

Nacional de Ferrocarriles Españoles, -RENFE-» y «Patronato de la Alhambra y Generalife»).

Una vez hecho esto, se ratificaba la competencia de la jurisdicción C-A, ex arts. 9.4 LOPJ

1998 y 2.e) LJ 1998, para conocer de demandas de responsabilidad patrimonial contra estas

Administraciones, o contra ellas y un sujeto privado concurrente del daño. Y cuando todo

parecía indicar que efectivamente iba a resolverse a favor de la jurisdicción C-A, era cuando

el Tribunal sacaba a colación la tesis anteriormente descrita para determinar la competencia

de la jurisdicción civil, entendiendo que la aseguradora no concurría a la producción del daño

junto a la Administración11

.

Es también evidente que el TS otorga más importancia, en relación con las garantías de

los particulares, a la demanda contra la Administración y su aseguradora ante los órganos

civiles que a la demanda contra éstas ante los contencioso-administrativos. Tal conclusión se

extrae del hecho de exponer la acción directa contra la aseguradora, prevista en el art. 76

LCS12

, como una garantía para el ciudadano, que le va a ayudar (más que una eventual

8 Precisamente fue ésta la argumentación expuesta en el Auto 38/2002, de 21 de octubre, en el que se

resolvió un conflicto negativo de competencias a favor de la jurisdicción civil, suscitado originariamente por la

demanda de «Doña Inmaculada» contra «RENFE» y su aseguradora «MAPFRE seguros», en reclamación de

daños y perjuicios en concepto de lesiones, secuelas, y gastos en que incurrió la demandante al apearse de un

vagón de un tren propiedad de «RENFE». 9 Autos núm. 33/2001, de 27 de diciembre, 38/2002, de 21 de octubre y 43/2002, de 16 de diciembre.

10 El caso de «RENFE», el cual es el más relevante por su notoriedad, merece un apunte aclaratorio. Para

considerarla Administración pública, el TS, en esencia, se basa en el art. 74 LMFAOS, que considera a

«RENFE» como «Entidad Pública Empresarial», que a su vez es considerada como «Organismo público» por el

art. 43.1.b) LOFAGE. Por otra parte, también se la incluye en el ámbito del art. 1.2.d) LJ 1998, el cual hace

referencia a que se entenderán como Administraciones Públicas, por lo que la jurisdicción C-A conocerá de las

pretensiones que se interpongan contra ellas, «Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén

vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales», en las que entraría RENFE, según el

TS. 11

En sentido contrario a esta argumentación, durante esta etapa únicamente se ha encontrado un Auto

donde el TS se aparta de la aplicación de la tesis de la vis attractiva de la jurisdicción civil, el cual constituye la

excepción que confirma la regla. Se trata del Auto 55/1999, de 22 de octubre. El mismo, resolvió a favor de la

competencia de la jurisdicción C-A un caso donde «Doña Concepción» había demandado a la Administración

«Instituto Nacional de la Salud (INSALUD)», su aseguradora «MAPFRE seguros», y el médico «Don Juan

Pedro», por unos daños corporales producidos como consecuencia de una falta de diligencia médica en un

alumbramiento espontáneo. La argumentación del TS se basó, esencialmente, en los arts. 139-145 LAP,

olvidándose por completo de la naturaleza civil de la aseguradora, y arguyendo, inclusive, que no se debía dar

pie «tampoco a aplicar la vis atractiva que de forma subsidiaria establece el artº 9.2 de la LOPJ, dada la

regulación unitaria señalada de la Ley 30/92». 12

«El perjudicado o sus herederos tendrán acción directa contra el asegurador para exigirle el

cumplimiento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio del derecho del asegurador a repetir contra el

asegurado, en el caso de que sea debido a conducta dolosa de éste, el daño o perjuicio causado a tercero. La


11

demanda ante la jurisdicción C-A) a «mantener su patrimonio indemne, siempre que la acción

se ejercite dentro de los límites de la cobertura pactada, pues refuerza sus expectativas y

derecho subjetivo»13

. Incluso se relaciona ésta con una «mejor y mayor tutela judicial

efectiva, en los términos del art. 24.1 CE», exponiendo, además, que en caso de que los

Tribunales no permitieran demandar conjuntamente a la Administración y su aseguradora, se

estaría «obstaculizando de facto un derecho que concede la norma»14

.

Así, entendió el Tribunal que desde la óptica del particular era más beneficioso

someterse a la jurisdicción civil, ideada fundamentalmente para conocer de casos en los que

intervengan particulares, relacionados con el derecho privado, que someterse a la C-A, creada

primordialmente para enjuiciar a la Administración pública.

b.2) Casos en que se demanda única y exclusivamente a la compañía aseguradora de la

Administración pública

En esta etapa, en la que se aplicó la LOPJ 1998 en los pronunciamientos del TS sobre

este tipo de casos, únicamente existen dos resoluciones que conozcan de demandas contra

exclusivamente la compañía aseguradora de la Administración: los Autos núm. 54/2004, de

28 de junio, y 60/2004, de 18 de octubre.

La línea argumentativa, en este punto, es clara y concisa. A diferencia de los casos de

demanda conjunta contra la Administración y su aseguradora, aquí la legislación vigente no

dudaba, y no comprometía a los Tribunales a lidiar con resquicio legal alguno para diferenciar

entre aseguradoras concurrentes o no concurrentes al daño, pues éstas eran las únicas

demandadas. En estos casos, el TS acudía sistemáticamente a la jurisdicción civil, justificando

la competencia de ésta, fundamentalmente, a partir de su vis attractiva ex art. 9.2 LOPJ 1998.

Al no estar en la legislación atribuido a ningún otro orden jurisdiccional el conocimiento de

demandas contra la compañía aseguradora, la competencia de los órganos civiles era clara.

A lo anterior se debía de sumar la importancia, ya destacada previamente, que el TS

otorgaba a la acción directa contra la compañía aseguradora, prevista en el art. 76 LCS.

Configurándose ésta como una garantía del ciudadano al amparo, incluso, del art. 24.1 CE,

acción directa es inmune a las excepciones que puedan corresponder al asegurador contra el asegurado. El

asegurador puede, no obstante, oponer la culpa exclusiva del perjudicado y las excepciones personales que tenga

contra éste. A los efectos del ejercicio de la acción directa, el asegurado estará obligado a manifestar al tercero

perjudicado o a sus herederos la existencia del contrato de seguro y su contenido».

13

En tal sentido resolvieron los Autos núm. 33/2001, de 27 de diciembre y 38/2002, de 21 de octubre, en

remisión a las STS de 30 de diciembre de 1995, 3 de abril y 3 de octubre de 1996. 14

Este argumento se utiliza en los mismos Autos a los que se ha hecho referencia en la nota anterior.


12

resultaba impensable sopesar la posible competencia de otra jurisdicción que no fuera la civil,

en concreto la C-A, pues ésta había sido pensada para enjuiciar a la Administración, y debía

quedar al margen cuando la demandada fuera únicamente una entidad privada, como la

aseguradora.

Por último, deviene conveniente también destacar que, tal y como suscitaban los

Juzgados ante los que se interponía la demanda civil y negaban su competencia en los Autos

comentados, no podía ocurrir que por el hecho de que las aseguradas fueran Administraciones

Públicas15

, se cambiara la jurisdicción competente para conocer de las demandas contra las

aseguradoras, pues la ley aplicable, acudiendo accesoriamente al principio perpetuatio

iurisdictionis16

, era la LOPJ 1998, y en ella únicamente se preveía la competencia de la

jurisdicción C-A en demandas contra la Administración exclusivamente, o contra la

Administración y aseguradoras concurrentes junto a ella a la producción del daño, cosa que

aquí no ocurría por estar únicamente demandada la aseguradora.

b.3) Casos en que se demanda conjuntamente a la compañía aseguradora de la

Administración pública y a un particular

En esta primera etapa, en cuanto a las demandas contra la aseguradora y un particular,

se halla el Auto núm. 42/2002, de 16 de diciembre, el cual conoce de una demanda contra el

«Consorcio de Compensación de Seguros» y contra «Don Marcos», «por los daños

ocasionados por los daños y lesiones que le había ocasionado en accidente de circulación a la

demandante, sin que constase el aseguramiento del vehículo en ninguna aseguradora».

El pronunciamiento no plantea demasiados problemas de competencia, pues se deja

claro que la competencia es de la jurisdicción civil, ya que el «Consorcio» se excluye del

ámbito de las Administraciones Públicas, y se le da el mismo trato que a una aseguradora,

incluyéndose en el ámbito de la vis attractiva de la jurisdicción civil del art. 9.2 LOPJ.

15

El Ayuntamiento de Romancos (Guadalajara), en el Auto núm. 54/2004, de 28 de junio y el

Ayuntamiento de Tendillas, en el Auto núm. 60/2004, de 18 de octubre. En el primer caso se demandaba por

parte de «Don Marco Antonio» a la compañía aseguradora del Ayuntamiento, «Zurich seguros», para que

indemnizara el daño consistente en unas lesiones sufridas por el demandante al caer desde un tendido donde se

encontraba asistiendo como espectador a uno de los espectáculos taurinos celebrados con motivo de las fiestas

patronales. En el segundo, se demandaba, por parte de «Don Germán» a la misma aseguradora, en reclamación

de una compensación por una caída del demandante al tropezar con unos hierros que el personal encargado de la

organización de las fiestas del pueblo había dejado esparcidos por una plaza. 16

En el Auto núm. 60/2004, de 18 de octubre, se hace especial mención a tal principio, argumentándose

que al tener que determinarse la competencia atendiendo al «momento de interposición de la demanda», la

jurisdicción competente no podía ser otra que la civil, pues en tal momento era vigente la LOPJ 1998, que

únicamente atribuía a la jurisdicción C-A la competencia para enjuiciar a la Administración (sola o como

codemandada junto a sujetos concurrentes a la producción del daño), en virtud de su art. 9.4, pero en ningún caso

para enjuiciar a sujetos privados exclusivamente, como la compañía aseguradora.


13

Por otra parte, la presencia del particular no se nombra en ningún momento, hecho

entendible, pues la naturaleza de particular le hace someterse, también, a la jurisdicción civil.

De lo visto hasta ahora, en conclusión, se puede afirmar que el esquema de competencia

de las jurisdicciones en esta primera etapa es el siguiente: para conocer de demandas

conjuntas contra la Administración y su compañía aseguradora habría que distinguir si la

aseguradora es concurrente o no junto a la Administración a la producción del caño. En caso

de serlo, la jurisdicción competente era la C-A. De no serlo, la jurisdicción competente era la

civil. Por otra parte, para conocer de demandas dirigidas contra exclusivamente la compañía

aseguradora de la Administración pública, la competencia debía ser atribuida inexorablemente

a la jurisdicción civil. Y finalmente, para conocer demandas contra la aseguradora y un

particular, la jurisdicción competente volvía a ser la civil.

2.2] Segunda etapa: 2004-2014

a) Evaluación legislativa previa

A partir del 15 de enero de 2004, la legislación aplicable al caso que el presente trabajo

trata cambió completamente, y con ello, el marco sobre el cual los Tribunales trabajarían

posteriormente. En primer lugar, entró en vigor el art. 9.4 LOPJ 2003, el cual añadía a la

redacción de 1998 que los órganos de la jurisdicción C-A «Igualmente conocerán de las

reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la

aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. También será

competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se

dirigen, además de contra la Administración, contra sujetos privados concurrentes junto a la

Administración a la producción del daño». Con ello y la entrada en vigor en la misma fecha

del nuevo inciso del art. 2.e) LJ 2003, el cual hace referencia a que las Administraciones

Públicas no podrán ser demandadas ante el orden jurisdiccional civil o social «aun cuando en

la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de

responsabilidad», parecía resolverse el problema tratado durante la primera etapa, pues la

competencia de la jurisdicción C-A para conocer de cualquier demanda conjunta contra la

Administración y su aseguradora (fuera ésta concurrente o no) resultaba ineludible,

manteniéndose inmune la jurisdicción civil para conocer de demandas contra exclusivamente

la compañía aseguradora.

Además de esas dos añadiduras resulta conveniente, además, destacar el nuevo apartado

c) art. 21.1 LJ 2003, que entró en vigor en la misma fecha que las otras reformas, y que creó


14

legislativamente el litisconsorcio pasivo necesario para las demandas conjuntas contra la

Administración su aseguradora, por el cual «Se considera parte demandada: Las aseguradoras

de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la

Administración a quien aseguren». Este precepto fue reformado posteriormente por la LOPJ

2010, actualmente vigente, pero sin cambios para la materia aquí tratada.

Posteriormente, hubo una nueva modificación del art. 9.4 en la LOPJ 2010, que entró en

vigor el 12 de marzo de 2010, y todavía una posterior en la LOPJ 2011, en vigor actualmente

desde el 13 de marzo de 2011. La primera borraba del articulado cualquier referencia a

responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, a sujetos privados demandados

junto a ellas, o a los casos en que tuvieran contratados seguros de responsabilidad17

. La

segunda, actualmente vigente, sin embargo, volvía exactamente al articulado de la LOPJ

2003. De cualquier manera, este trabajo debe apartarse de estas dos últimas reformas, pues no

existe en toda la historia de las resoluciones del TS un Auto que se pronuncie sobre la

jurisdicción competente para enjuiciar acciones contra la compañía aseguradora de la

Administración pública en el que se apliquen, ya que todas las demandas de los casos

existentes hasta la fecha expuesta en el inicio de este apartado, se interpusieron dentro del

ámbito de vigencia de la LOPJ anterior a la reforma de 2010.

b) Análisis de la doctrina del TS

b.1) Casos en que se demanda conjuntamente a la Administración pública y a su compañía

aseguradora

En primer lugar, conviene decir que se deben aquí comentar los pronunciamientos

relativos a demandas conjuntas contra la Administración y su compañía aseguradora. Durante

esta etapa, en tal sentido, únicamente cabe destacar el Auto núm. 29/2009, de 1 de abril, el

cual resolvió a favor de la jurisdicción C-A la competencia para conocer de una demanda

conjunta contra la Administración «Ferrocarriles Vascos S.A» y su aseguradora «Consorcio

Gerling S.A», en reclamación de una compensación de daños y perjuicios fundada en unas

«graves lesiones con secuelas calificadas como incapacidad permanente total para el trabajo

17

Art. 9.4 LOPJ 2010: «Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se

deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las

disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos

en el artículo 82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También

conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que

constituyan vía de hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos que se

interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava,

Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos

por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica».


15

habitual del demandante, producidas por el impacto de un tren al cruzar la vía por el paso a

nivel». De esta manera, en aplicación de los nuevos arts. 9.4 LOPJ 2003 y 2.e) LJ 2003, el TS

esgrimió que, una vez considerada la asegurada como Administración pública18

, debía

determinarse la competencia de la jurisdicción C-A para conocer del caso, pues la nueva

normativa ya no hacía distinción entre aseguradora concurrente y no concurrente, y no existía

resquicio legal alguno para designar competente a otra jurisdicción que no fuera la C-A, por

exponerse, ex art. 9.4 LOPJ 2003, que los órganos del orden jurisdiccional C-A «Igualmente

conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente

contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva». Tal

atribución debía contrastarse con la prohibición, por parte del art. 2.e) LJ 2003, a los órganos

de las jurisdicciones civil o social de conocer demandas contra las Administraciones Públicas

«aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de

responsabilidad». Así, la competencia de la jurisdicción C-A para conocer de demandas

contra la Administración y cualquier tipo de compañía aseguradora que la asegurara era

indudable.

b.2) Casos en que se demanda única y exclusivamente a la compañía aseguradora de la


Todos los otros Autos analizados durante esta etapa corresponden a resoluciones sobre

la jurisdicción competente para conocer de acciones directas contra la compañía aseguradora

de la Administración, exclusivamente. De antemano, cabe decir que todos ellos designan

como competente a la jurisdicción civil.

Los argumentos principales para llegar a esa conclusión han sido fundamentalmente

tres. En primer lugar, el Tribunal Supremo ha dado una relevancia incontestable a la acción

directa de la que disponen los particulares en virtud del art. 76 LCS, por la cual pueden,

desde el 17 de abril de 1981, dirigirse única y exclusivamente contra las compañías

aseguradoras, independientemente de cual sea su asegurado. Tal acción se ha configurado

como un «derecho subjetivo y autónomo para el particular, inalterado desde la entrada en

vigor de la Ley de Contrato de Seguro»19

. En atención a esto, el TS ha hecho frente20

a una

de las problemáticas que se plantaban de manera sistemática en todas las demandas: cuando

18

En asimilación a «RENFE», aplicando los mismos razonamientos que en los Autos núm. 33/2001, de

27 de diciembre y 38/2002, de 21 de octubre. 19

En este sentido, los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo, 2/2011, de 11 de abril, 4/2013, de

12 de marzo, y 4/2014, de 19 de febrero. En los cinco primeros se demandó, aunque insistentemente, pero por

diferentes sujetos, a la aseguradora de la Administración pública «Servicio Navarro de la Salud», la entidad

«Zurich seguros», por un daño atribuible a los servicios sanitarios de la primera. 20

Sobre todo en los Autos núm. 3, 4 y 5/2010, de 22 de marzo y 22/2011, de 22 de junio.


16

los Juzgados de Primera Instancia conocían de ellas, declaraban su incompetencia por haberse

personado y ejercido declinatoria de jurisdicción en el proceso las Administraciones

aseguradas21

, y cuando las demandas llegaban al orden C-A, los jueces de éste se inhibían en

favor de la jurisdicción civil por no existir Administración como codemandada. Para solventar

tales pronunciamientos el TS ha hecho saber que «los requerimientos hechos durante los

procesos por los órganos C-A para demandar también a una Administración pública suponen

una implícita negación de la jurisdicción del demandante»22

, pues la Ley legitima a éste a

«ejercer la acción directa contra exclusivamente la compañía aseguradora,

independientemente de cual fuera su asegurado, sin necesidad de demandar conjuntamente a

otro sujeto»23

. Es más, tal es la importancia que el TS otorga a la acción, que en ocasiones ha

sobrepuesto su naturaleza de derecho subjetivo para el particular a los costes que le supondría

a éste interponer en el futuro una demanda contra la Administración asegurada24

. Es decir,

prefiere el Tribunal que el particular pueda ejercer libremente su derecho a demandar

exclusivamente a la compañía aseguradora, antes que «obligarle» a demandar junto a ésta a

una Administración para poder ejercer la acción, cosa que, además, la Ley no prevé.

En segundo lugar, el TS ha otorgado nuevamente importancia a la vis attractiva de la

jurisdicción civil, expuesta en el art. 9.2 LOPJ. En virtud de ésta y de la atribución de

competencia a la jurisdicción C-A, por parte de los arts. 9.4 y 2.e) LJ, para conocer de

demandas contra la Administración, contra la Administración y su aseguradora, o contra la

Administración y sujetos privados concurrentes a la producción del daño (pero no contra

exclusivamente la aseguradora) de los daños producidos, los pronunciamientos resuelven a

favor de la jurisdicción civil, pues no encuentran argumento alguno a favor de la C-A, ya que

no existe «actuación u omisión administrativa previa que revisar ni Administración

demandada que condenar»25

.

Como tercer argumento, cabe decir que algunos Autos26

se ocupan de justificar, de una

manera un tanto difusa, la competencia de la jurisdicción civil para conocer de demandas

21

Vía art. 13.1 LEC, el primer párrafo del cual dispone que «Mientras se encuentre pendiente un proceso,

podrá ser admitido como demandante o demandado, quien acredite tener interés directo y legítimo en el

resultado del pleito». 22

Autos núm. 3,4 y 5/2010, de 22 de marzo. 23

En este sentido, los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo, 21/2010, de 18 de octubre,

17/2011, de 15 de abril, 22/2011, de 22 de junio, 40/2011, de 3 de octubre, 44/2011, de 17 de octubre, 49 y

51/2011, de 5 de diciembre, 17/2012, de 20 de julio, 28/2012, de 24 de septiembre, 4/2013, de 12 de marzo,

35/2013, de 19 de diciembre, y 4/2014, de 19 de marzo. 24

Esta tesis únicamente se ha expuesto en los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo. 25

Razonamiento observado en los Autos núm. 3, 4 y 5/2010, de 22 de marzo, 21/2010, de 18 de octubre,

4/2013, de 12 de marzo, y 4/2014, de 19 de febrero. 26

Los núm. 3, 4 y 5/2010, de 22 de marzo y 21/2010, de 18 de octubre. Este último conoció de una

demanda de «Doña Susana y sus hijos» contra «Zurich seguros», compañía aseguradora del «Servicio Murciano


17

contra exclusivamente la compañía aseguradora en base al art. 106.2 CE. Según esta tesis, al

otorgar el citado precepto a los particulares el derecho a cobrar indemnización por toda lesión

consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, y al estar atribuida la concesión de

tal indemnización a la jurisdicción C-A en virtud del art. 9.4 LOPJ, es incongruente siquiera

plantearse la competencia C-A en los casos de demandas contra exclusivamente aseguradoras,

pues éstas son sujetos privados que quedan al margen del ámbito público, y consecuentemente

de la jurisdicción C-A.

Finalmente, cabe decir que algunos de los pronunciamientos27

resuelven sobre otra

cuestión relevante, que merece aquí comentario aparte. Una vez declarada la competencia de

la jurisdicción civil, el TS no desconoce que ésta sea capaz, cuando se disponga a resolver

sobre la responsabilidad de la aseguradora, «de analizar, con los parámetros propios del

Derecho administrativo, la conducta de la Administración asegurada». Esto, dicen los

pronunciamientos, lo prevé el art. 42 LEC «con total naturalidad», al disponer que «A los

solos efectos prejudiciales, los Tribunales civiles podrán conocer de asuntos que estén

atribuidos a los Tribunales de los órdenes contencioso-administrativo y social». De esta

manera, se legitima por parte del Alto Tribunal a la jurisdicción civil para poder determinar,

como medio instrumental para declarar responsable o no en última instancia a la aseguradora,

la eventual responsabilidad de la Administración asegurada, pues si ésta es responsable se

deduce que habrá muchas más posibilidades de que se declare responsable a la aseguradora

que si no lo es, caso en el que difícilmente es posible pensar en una condena para la

compañía. El examen de la Administración por parte de los órganos civiles, eso sí,

«únicamente producirá efectos en el proceso de que se trate», y de ninguna manera vinculará

a eventuales posteriores pronunciamientos de otras jurisdicciones sobre la responsabilidad de

la Administración. Así, los Autos expuestos en la nota 26, entienden que el hecho de que

pudieran darse conclusiones distintas entre la responsabilidad de la Administración

«prejuzgada» por la jurisdicción civil y una eventual conclusión opuesta de la jurisdicción C-

A, que hiciera irresponsable a la Administración por los mismos hechos, debe considerarse

como aceptado por el ordenamiento jurídico español, ya que «la eventualidad de que en uno y

otro orden (el civil y el C-A) se lleguen a conclusiones fácticas distintas se encuentra resuelta

en nuestro ordenamiento desde hace tiempo»28

.

de la Salud», reclamando compensación por el daño consistente en un «infarto de miocardio al esposo de Doña

Susana, que falleció al día siguiente por una deficiente atención médica». 27

Los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo, 4/2013, de 12 de marzo, y 35/2013, de 19 de

diciembre. 28

En este sentido, los Autos sí hacen una excepción: «en el caso de afectar al ejercicio del ius puniendi

del Estado, el 25.1 CE, ha sentado que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para diferentes


18

b.3) Casos en que se demanda conjuntamente a la compañía aseguradora de la

Administración pública y a un particular

En esta etapa se observa el Auto núm. 25/2012, de 20 de julio, el cual conoce de una

demanda contra el «Consorcio de compensación de seguros», que actúa como aseguradora de

la Administración pública «Agrupación Cuartel General del Ejército del Aire», y contra el

particular «Don José Enrique», pretendiendo la compensación por unos daños causados en la

motocicleta propiedad del demandante, como consecuencia de un accidente en el que

intervino un vehículo propiedad de la «Agrupación Cuartel General del Ejército del Aire -

Escuadrón de automóviles AGGFA-», conducido por «Don José Enrique», Cabo del Ejército

del Aire.

En el pronunciamiento se estima la competencia de la jurisdicción civil, pues al

entenderse que el «Consorcio» se excluye del ámbito de las Administraciones Públicas,

considerándose éste como una aseguradora29

, se incluye en el ámbito de la vis attractiva de la

jurisdicción civil del art. 9.2 LOPJ.

La presencia del particular no se nombra en ningún momento. Lo único que se dice al

respecto es que el hecho de que éste sea codemandado es «irrelevante» a efectos de la

determinación de la jurisdicción civil, pues la resolución sobre la naturaleza (civil) del

Consorcio ya comportaba la inclusión en el ámbito civil.

Así, en conclusión, el esquema de competencia de las jurisdicciones en esta segunda

etapa es el siguiente: para conocer de demandas conjuntas contra la Administración y su

compañía aseguradora, fuera ésta concurrente o no a la producción del daño causado, es

competente la jurisdicción C-A. Por otra parte, para conocer de demandas dirigidas contra

exclusivamente la compañía aseguradora de la Administración pública, es competente la

jurisdicción civil. Y, finalmente, la jurisdicción competente para conocer de demandas contra

la compañía aseguradora de la Administración y un particular también resulta ser la

jurisdicción civil.

órganos o instituciones públicas, de modo que, fijados por el juez de una jurisdicción, vinculan a los demás,

salvo que estos últimos cuenten con elementos de juicio que no estuvieron a disposición del primero». A pesar

de esto, como se ve, esta excepción es irrelevante para el objeto de este trabajo, pues no existe presencia del ius

puniendi en el ámbito de la jurisdicción competente para conocer de la acción directa contra la compañía

aseguradora. 29

Ya que «se rige de conformidad con el Derecho privado, salvo su organización interna y actuación», ex

art. 53.2 LOFAGE.


19

3. La acción directa contra la aseguradora de la Administración pública:

naturaleza, legalidad y jurisdicción competente para enjuiciarla

3.1] La acción directa contra la aseguradora de la Administración pública

A lo largo de este apartado se estudiará, de acuerdo y en remisión en algunos puntos al

análisis de los Autos del TS ya visto en páginas anteriores, y teniendo en cuenta también otra

jurisprudencia al respecto, la jurisdicción competente para enjuiciar la acción directa contra la

compañía aseguradora de la Administración pública, la cual se prevé en el art. 76 LCS. Para

ello, conviene en primer lugar hacer unas consideraciones previas, relativas a la naturaleza,

validez, y legitimación de la acción, la cual ha sido objeto de controversia tanto para los

Tribunales como para la doctrina.

a) Naturaleza de la acción directa

En reiteración de tanto la doctrina como la opinión del TS ya comentadas, cabe decir

que la acción directa al servicio del perjudicado es, además de una posibilidad procesal que se

le ofrece al particular, un derecho subjetivo del mismo1. Así, la acción directa contra la

aseguradora de la Administración debe ser un instrumento incoercible, al ejercicio del cual no

se puede requerir ningún otro requisito más que la demanda a la aseguradora, pues, como se

ha visto previamente, tal cosa supondría «una implícita negación de la jurisdicción del

demandante», pues la Ley legitima a éste a «ejercer la acción directa contra exclusivamente la

compañía aseguradora, independientemente de cual fuera su asegurado, sin necesidad de

demandar conjuntamente a otro sujeto». Esta opinión, hasta hace unos años recogida

únicamente en Autos, fue también adoptada por la Sala Primera, de lo Civil, del TS2.

1 En este sentido se pronunciaron los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo, 4/2013, de 12 de

marzo y 4/2014, de 19 de febrero, en los que se puede observar la configuración de la acción directa como

«derecho subjetivo y autónomo, independiente a las relaciones entre las partes del contrato de seguros». 2 En lo relativo a ella, C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Problemas de jurisdicción competente y de derecho

aplicable en pleitos de responsabilidad civil extracontractual », InDret, 2009, p.23, comentó la STS, 1ª,

30.5.2007, dónde la «La Sala Primera, en una decisión ejemplar, afirmó su competencia para condenar a la

aseguradora de la Administración en los casos en que la víctima del daño ha decidido ejercitar, única y

exclusivamente, la acción directa que le reconoce el artículo 76 LCS. De otro modo, afirma la Sala, exigir que la

víctima del daño demande a la compañía y a la Administración asegurada, supone convertir en indirecta la

“acción directa” que la LCS reconoce a la víctima del accidente».


20

b) Legalidad de la acción directa en su ejercicio contra la aseguradora de las


En no pocas ocasiones, tanto la doctrina como la jurisprudencia han considerado que, a

pesar de conformar un instrumento tan relevante para el particular, la acción directa contra la

compañía aseguradora no podría ejercerse en los casos en que el seguro cubriera la

responsabilidad patrimonial de una Administración pública. Algunos de los argumentos más

relevantes se van a exponer aquí, sin ánimo de exhaustividad, contraargumentándose

simultáneamente, de acuerdo con la opinión doctrinal que se ha estimado como más acertada3.

En primer lugar, se ha dicho que la acción directa no sería aplicable porque perdería

todo su sentido, ya que al ser la Administración un ente suficientemente solvente, y al conocer

el perjudicado tal circunstancia, éste no podría utilizar la acción directa porque sería, de

alguna manera, un beneficio excesivo para el particular, que podría reclamar su

responsabilidad a la Administración, sin necesidad de acudir a la acción contra la aseguradora.

Pues bien, este argumento debe desestimarse. El perjudicado, como titular del derecho

subjetivo que emana del art. 76 LCS, debe ser quién decida si lo ejerce o no, siendo

inadmisible la privación de tal derecho por el mero hecho de que se pueda pensar en la

existencia de otros instrumentos más convenientes para el caso (como podría ser, o no, una

demanda contra la Administración pública). Debe ser la parte que ha sufrido el daño la que

decida sobre su propia estrategia procesal, de la misma manera que será, por ejemplo, el

demandado en un proceso civil quién elija negar los hechos aducidos por el demandado en la

demanda, o bien alegar la existencia de hechos impeditivos, según las circunstancias. Esto se

agrava cuando se observa cómo en la práctica judicial el perjudicado efectivamente confía en

la acción directa. Es decir, a pesar de conocer la solvencia de la Administración, el

perjudicado opta en la mayoría de las veces por demandar a su compañía aseguradora

exclusivamente4, seguramente por pensar que tal cosa le reportará mayores beneficios en

cuanto a la posibilidad y rapidez de cobro de la indemnización se refiere. Este objetivo (el de

obtener más fácilmente la indemnización) es precisamente el más esgrimido por la propia

Administración como justificación a su suscripción del contrato de seguro de responsabilidad

civil, por lo que la conclusión a la que se llega es que la acción directa, en tanto que ayuda,

además de todo lo expuesto, a la consecución del objetivo incluso de la Administración, debe

ser aplicable en este tipo de contratos, máxime cuando en la LCS se prevé la operatividad de

3 Que, en este caso, es la recogida en A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las

Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002. 4 Este hecho se ha podido observar en el estudio de la doctrina del TS del segundo apartado del trabajo,

donde la mayoría de Autos analizados, sobre todo en la etapa de 2004 a 2014, pertenecen precisamente al

supuesto de ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la Administración por parte del perjudicado.


21

la acción directa en todos los seguros, sin distinguir entre más o menos solvencia del

asegurado.

Por otra parte, otro de los argumentos en contra de la operatividad de la acción directa

en las cuestiones relativas a contratos de seguro de responsabilidad civil suscritos por la

Administración, es precisamente que la responsabilidad que estos contratos aseguran no es

civil, sino patrimonial, por lo que la acción directa no podría ser aplicable por estar ésta

prevista para el contrato de seguro de responsabilidad civil, pero no patrimonial. Este

argumento es fácilmente contrarrestable si se anota que la doctrina estudiosa de la

responsabilidad patrimonial es unánime en cuanto a que ese tipo de responsabilidad es una

mera adaptación de la responsabilidad civil extracontractual, y no un tipo de responsabilidad

diferente y autónoma, por lo que las opciones legales que da el contrato de seguro de un tipo

de responsabilidad deben ser las mismas que da el contrato de seguro del otro tipo. Pero aún

hay más. Si se entendiera (difícilmente, como se ha dicho) que el contrato entre la

Administración y el asegurador no es de responsabilidad civil, sino de responsabilidad

patrimonial, igualmente debería estar sujeto a la LCS (y también, claro, sería aplicable el art.

76 LCS), pues ésta es una norma imperativa aplicable a todos los seguros excepto los

expresamente excluidos (entre los que no se encuentra el de responsabilidad civil). Así, en

aplicación de la regulación de la modalidad de seguro previsto en esta ley que más se le

asemejara por analogía al de responsabilidad patrimonial, esto es, la responsabilidad civil,

sería ineludible la aplicación de la acción directa.

A pesar de que este punto se tratará en apartados posteriores, cabe decir que, finalmente,

se ha expuesto también en algunos casos que la acción directa, en este tipo de contratos de

seguro, sería contraria a la voluntad del legislador (cristalizada en la LJ), de querer concentrar

en el orden C-A todas las cuestiones relativas a la responsabilidad de la Administración. Esto

se debe a que, como se verá ulteriormente, los Tribunales civiles, al conocer de la acción

directa contra la aseguradora de la Administración, también deben enjuiciar indirectamente la

responsabilidad de ésta, por lo que esta crítica versa sobre una descentralización de la

jurisdicción competente, contraria a lo pretendido legislativamente para estos casos5. Este

argumento tampoco resulta suficiente para deslegitimar el uso de la acción directa contra

5 Éste fue el argumento principal de una ya comentadísima Resolución de la Dirección General de

Seguros de 26 de junio de 1996. En ella, tal y como argumenta C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Problemas de

jurisdicción competente y de derecho aplicable en pleitos de responsabilidad civil extracontractual », InDret,

2009, p.21, se desaconsejaba la suscripción por parte de aseguradoras de contratos de responsabilidad civil con

Administraciones, por plantear, entre otros, «problemas de ejercicio de la acción directa para la víctima del

accidente». A pesar de la recomendación, como se ha visto en la jurisprudencia comentada en este trabajo, «el

seguro de responsabilidad civil de las Administraciones públicas es frecuente en el actual derecho español de

daños».


22

aseguradoras de Administraciones públicas en virtud de contratos de responsabilidad civil.

Además de que el mandato del art. 76 LC es común e imperativo para cualquier tipo de

seguro de responsabilidad civil, hay que remarcar que la voluntad del legislador se mantiene

ilesa. Lo que éste realmente ha pretendido es que no se pueda demandar a la Administración

en vía civil o social por daños y perjuicios derivados de su responsabilidad extracontractual,

siendo la vía C-A la única capaz de conocer demandas contra la Administración, cosa que se

ha conseguido. La acción directa es, en esencia, una excepción a la regla general del

conocimiento por parte de la jurisdicción C-A de la responsabilidad de la Administración,

puesto que a pesar de que no se demande a la Administración en vía civil, sí que es cierto que

los Tribunales de este orden deberán (necesariamente) conocer de la responsabilidad de la

Administración. A pesar de esto, no es posible esgrimir que tal cosa quede prohibida por el

ordenamiento jurídico español, sobre todo porque de ser eso cierto, no existiría el art. 42.1

LEC, al cual tanto ha acudido el TS en estos casos, que regula las cuestiones prejudiciales no

penales, por las cuales «a los solos efectos prejudiciales, los tribunales civiles podrán conocer

de asuntos que estén atribuidos a los tribunales de los órdenes contencioso-administrativo y

social». De esta manera es como se da cobertura a esta excepción y legitima la utilización de

la acción directa en los contratos de seguro de responsabilidad civil suscritos por la

Administración pública, más si cabe.

3.2] Jurisdicción competente para conocer de la acción directa contra la

aseguradora de la Administración pública

a) Acción directa contra exclusivamente la aseguradora de la Administración

En este punto, cabe remitir al segundo apartado del trabajo, donde mediante el análisis

de la doctrina del TS y legislativo de la cuestión, se ha llegado a la conclusión de que la

jurisdicción competente para enjuiciar exclusivamente a la aseguradora de la Administración,

ha sido y es la jurisdicción civil. Como se ha visto, la acción directa contra única y

exclusivamente la aseguradora de la Administración no tiene una atribución jurisdiccional

expresa, tal y como sí ocurre con la demanda conjunta contra la Administración y su

aseguradora. A pesar de esto, no es un «supuesto de laboratorio»6, pues al quedar regulada la

acción para su ejercicio en contratos de seguro de responsabilidad civil, parece claro que,

tratándose la aseguradora de un sujeto privado, la jurisdicción competente para conocer de la

acción directa contra ella sea la civil.

6 Expresión acuñada por C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Problemas de jurisdicción competente y de derecho

aplicable en pleitos de responsabilidad civil extracontractual », InDret, 2009, p.21.


23

A pesar de que los problemas que esto comporta en el sistema de responsabilidad

patrimonial se analizarán ulteriormente, es necesario aquí hacer mención a una cuestión de

interés para determinar la jurisdicción competente, a la cual no se ha hecho referencia hasta

ahora. Siendo habitual en la los pronunciamientos de los Tribunales7, no deja de ser curioso

que la aseguradora demandada en vía civil invoque la incompetencia de esta jurisdicción para

eludir condenas. A la luz del contrato de seguro de responsabilidad civil suscrito con la

Administración, la aseguradora se compromete a pagar al perjudicado las condenas a las que

sea condenada la Administración. Es por eso que, a pesar de que pueda parecer lógico, no

parece que la voluntad de elusión de la jurisdicción civil sea demasiado congruente con el

sentido del objeto del contrato. El asegurador de antemano ya sabe que su asegurada es una

Administración y conoce que ésta debe ser enjuiciada en la jurisdicción C-A, por lo que no

resulta demasiado «limpio», a pesar de que legítimamente el ordenamiento se lo permite, que

cuando se ve demandada, la aseguradora se intente justificar precisamente en la condición de

Administración de su asegurada, para intentar esquivar la posibilidad de ser exclusivamente

condenada en vía civil.

b) Demandas conjuntas contra la Administración y su aseguradora

La jurisdicción competente para conocer de este tipo de demandas ha sido, en las

últimas reformas legislativas, uno de los elementos relativos al marco de la relación

Administración-aseguradora más cambiantes en la LOPJ.

En lo que se refiere al análisis legislativo y a la evolución de la opinión jurisdiccional,

conviene llevar a cabo aquí una remisión al segundo apartado de este trabajo, dónde se

explica con detenimiento la evolución que ha tenido en el ordenamiento jurídico español esta

cuestión. Así, en las siguientes líneas, la explicación se va a limitar a los aspectos jurídicos

relevantes que ayuden a una mejor comprensión del porqué se ha llegado a la opinión

jurisprudencial y legislativa actual sobre la jurisdicción competente para conocer de demandas

conjuntas contra la Administración y su compañía aseguradora.

7 En este sentido, por ejemplo, los Autos núm. 53/2004, de 28 de junio, y 2/2011, de 11 de abril. En el

primer pronunciamiento, durante la primera instancia civil, la aseguradora «Aig Europe», se adhirió a la

declinatoria de jurisdicción interpuesta por su Administración asegurada, «Canal Isabel II», entendiendo que

debía conocer del caso la jurisdicción C-A. En el caso, el daño causado al perjudicado (en este caso una persona

jurídica, «Arroba Redes Informáticas, S.L») consistía en unos «perjuicios causados por una rotura de una

conducción subterránea de que era titular la Administración «Canal de Isabel II», que produjo la irrupción de

agua en los locales industriales de la demandante.

En el segundo Auto, la aseguradora «MAPRE», ejerció declinatoria de jurisdicción, impugnando la

competencia de la jurisdicción civil, a lo que se dio respuesta estimatoria por parte del Juzgado de Primera

Instancia. Este órgano «se abstuvo del conocimiento de la demanda al entender que la comunidad «Sol y Arena»

era una corporación de derecho público vinculada a la Confederación Hidrográfica del Sur, correspondiendo la

competencia a los órganos judiciales de la jurisdicción contenciosa-administrativa».


24

A modo de recordatorio, resulta necesario indicar que, a pesar de que en algunos casos

la jurisprudencia civil se declaró competente para conocer demandas conjuntas contra la

Administración y su aseguradora8, en opinión generalizada de la jurisprudencia actual, la

jurisdicción competente para tal cosa debe ser, sin duda, la C-A.

Si algo ha quedado claro de lo visto durante toda la evolución de la materia, es que el

hecho de que se demande junto a la Administración a la aseguradora de ésta, no puede

suponer, de ninguna de las maneras, una alteración de la competencia ni una elusión directa

de las reglas establecidas por la LOPJ y la LJ9. En caso de ser así, tal y como sucedió en los

pronunciamientos del TS durante la vigencia de la LOPJ 199810

, qué problemas jurídicos se

plantearían? Pues bien, en primer lugar, cabe decir que si la jurisdicción civil fuera la

encargada de conocer de las demandas conjuntas contra la Administración y su aseguradora,

se estaría vulnerando la LEC. Y es así porque, en aplicación del art. 73.1.1º LEC, se prohíbe

terminantemente la acumulación en un mismo proceso (civil) de dos acciones que deben

ejercitarse ante órdenes jurisdiccionales diferentes (C-A para la pretensión contra

Administración, y civil para que va en contra de la aseguradora).

Por otra parte, además de lo ya expuesto, se llevaría a cabo, indudablemente, una

vulneración de la LAP11

. La misma, sin distinguir entre la naturaleza privada o pública de la

actividad a partir de la cual hubiera surgido el hecho dañoso, y también sin distinguir entre

sujetos concurrentes o no concurrentes junto a la Administración en la producción del daño,

atribuye claramente a la jurisdicción C-A la competencia para conocer de pretensiones

dirigidas contra la Administración por razón de su responsabilidad patrimonial.

8 En esta dirección, ya citada por A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las

Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.172, entre muchas otras, la STS de 2 de diciembre de 1998,

la cual no se opone a la competencia de la jurisdicción civil para conocer de demandas contra la Administración

y su aseguradora. 9 De otra manera, y de considerarse competente a la jurisdicción civil para conocer demandas conjuntas

contra la Administración y su aseguradora, se estaría, como bien indica O. MIR PUIGPELAT, «La jurisdicción

competente en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración: una polémica que no cesa», InDret,

2003, p.13, ante «una conclusión equivocada de lege lata (contraria a Derecho vigente) y de lege feranda

(contraria al Derecho deseable). Esta situación, según el autor, se evidencia si se observan algunos

pronunciamientos que se han apartado expresamente de la doctrina de la vis attractiva aplicada por el TS con

carácter general durante la vigencia de la LOPJ, como son la SAP de Girona de 26 de junio y 10 de julio de

2002. 10

En los Autos núm. 33/2001, de 27 de diciembre, 38/2002, de 21 de octubre, 43/2002, de 16 de

diciembre, 53/2004, de 28 de junio y 358/2006, de 21 de diciembre, donde se declaró la competencia de la

jurisdicción civil para casos de demandas conjuntas contra la Administración y su aseguradora. 11

Además de que en los arts. 139-144 LAP es visible la atribución a los órganos administrativos y C-A de

la responsabilidad de la Administración, esta competencia queda ratificada, tal y como se ha reiterado

previamente, en el art. 2.e) LJ.


25

Una vez dicho lo anterior, no conviene olvidar que, a pesar de que en la más inmediata

actualidad es un debate sin relevancia por la claridad de la legislación12

, se debe tener

presente que durante la vigencia de la LOPJ 1998, al amparo de su art. 9.4, hubo gran

controversia doctrino-jurisprudencial sobre si la compañía aseguradora debía considerarse

junto a la Administración como concurrente a la producción del daño (caso en el que se le

atribuiría la competencia de la demanda conjunta a la jurisdicción C-A), o por el contrario no

se debía considerar concurrente, caso en el que: o bien se obligaba al demandado a instar dos

procesos diferentes para cada una de las demandadas ante jurisdicciones diferentes, o bien se

concedía la competencia de la demanda conjunta a la jurisdicción civil en virtud del art. 9.2

LOPJ13

, o bien, a pesar de que la norma lo omitiera, se designaba a la jurisdicción C-A como

competente para conocer, además de demandas conjuntas contra la Administración y

aseguradora concurrente junto a ella a la producción del daño, también a demandas conjuntas

contra Administración y aseguradora no concurrente.

Es más, la tesis que aquí se va a defender directamente no considera a la aseguradora

concurrente junto a la producción del daño14

, sino que, en todo caso, podría considerarla

concurrente en cuanto a responsabilidad, por lo que aquí se debe hacer en este sentido una

crítica a la antigua LOPJ 1998, que con sus defectos de redacción, comportó más problemas

de los previstos. Como se ha dicho, el asegurador sí concurre junto a la Administración en

responder del daño producido (en virtud del pacto suscrito en el contrato de seguro), pero no

concurre junto a ella a la producción del mismo. Lo que en este punto verdaderamente

importa es la responsabilidad, y no la producción del daño. En esta tesitura, se debe

determinar sobre qué patrimonio recae la obligación de compensar el daño producido, pero

resulta irrelevante castigar al sujeto que ha causado el daño (en este caso, que ha concurrido a

la causación del daño, según art. 9.4 LOPJ 1998). Si fuera esto lo relevante, se vería en la

práctica como la Administración no tendría que responder de muchos daños que no ha

ocasionado ni ella misma ni un sujeto que esté a su servicio, por ejemplo, en los casos de

daños causados por delincuentes en casos de funcionamiento anormal de los servicios de

protección de la seguridad ciudadana. Pero resulta que en esos casos la Administración

también responde, en base al régimen de responsabilidad objetiva que se le impone

12

Ya que el actual art. 9.4 LOPJ 2011 no separa ni diferencia a sujetos concurrentes y no concurrentes

junto a la Administración a la producción del daño. 13

Tal y como se ha expuesto vía Autos de la nota 6. 14

Argumento utilizado, además de por A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las

Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.175, entre otros, por J.A. MORENO MARTÍNEZ, «Perfiles

de la responsabilidad civil en el nuevo milenio», Madrid, 2000, pp. 399-436, pp. 433-434, y por C. GÓMEZ

LIGÜERRE, «Jurisdicción competente en pleitos de responsabilidad civil extracontractual», InDret, 2001.


26

legalmente15

. Así, tal y como ocurre en la regulación del art. 2.e) LJ actual16

, la compañía

aseguradora debe responder, no por haber producido el daño junto a la Administración, sino

por haber suscrito un contrato de seguro junto a ella, en el cual se habría obligado a responder

de las indemnizaciones por responsabilidad civil por las que se condenara a la

Administración.

Por último, cabe resaltar que gran parte de la doctrina ya propugnaba la opción que hoy

existe en la legislación española sobre esta materia, la cual no es otra que el conocimiento por

parte de la jurisdicción C-A de las demandas conjuntas contra la Administración y su

aseguradora, con el correspondiente litisconsorcio pasivo necesario para ejercer tales

demandas17

. Esta solución parece ser la panacea que soluciona todas o casi todas las

controversias suscitadas hasta el momento: evita la duplicidad de procesos18

, aúna en un

mismo proceso los intereses de la Administración, del asegurador y del particular

perjudicado19

, y mantiene el debido respeto con la posición de la aseguradora, que no

cambiará la jurisdicción competente en favor de la civil en caso de ser codemandada20

. Lo

15

Ex art. 139.1 LAP: «Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones

Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos

de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos». 16

El cual atribuye la competencia a la jurisdicción C-A para enjuiciar la responsabilidad patrimonial de la

Administración pública, aunque junto a ésta concurran particulares a la producción del daño «o cuenten con un

seguro de responsabilidad». 17

En este sentido se pronunciaron, entre otros, A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil

de las Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.174, C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Dos veces en la

misma piedra: Comentario al Auto de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo de

21 de octubre de 2002», InDret, 2002, o O. MIR PUIGPELAT, «La jurisdicción competente en materia de

responsabilidad patrimonial de la Administración: una polémica que no cesa», InDret, 2003, p.25. Este último,

concretamente, abogaba por la creación legislativa de un litisconsorcio pasivo necesario, mediante el cual fuera

preceptivo demandar conjuntamente a la Administración y a su aseguradora en vía C-A, y no se permitiera

hacerlo de forma separada, efecto que se produjo con la entrada en vigor del art. 21.1.c) LJ 2003. Además, este

último autor consideraba oportuno obligar también al particular a entablar un procedimiento de responsabilidad

patrimonial en vía administrativa previo a la vía C-A jurisdiccional, pues tal cosa supuestamente le eximiría,

como mínimo temporalmente, de costes relativos al proceso. 18

Argumento que, como se vio en el análisis de los Autos, utilizaba el TS de manera sistemática para

otorgar la competencia a la jurisdicción civil para conocer de demandas contra la Administración y su

aseguradora (por ejemplo, en el Auto núm. 33/2001, de 27 de diciembre). 19

Al contrario de lo que pasa cuando se demanda exclusivamente a la aseguradora en vía civil, hecho

criticado por C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Todos a una: Jurisdicción competente para condenar a la

Administración pública y a su compañía aseguradora», InDret, 2004, ya que «si la aseguradora opone

excepciones derivadas de su relación con la Administración a la que asegura, éstas serán resueltas por un juez

civil al margen de todo procedimiento administrativo y sin la presencia de la Administración pública en el

proceso», circunstancia que queda lejos de la pretensión de la LOPJ ya comentada. 20

En atención a este posible cambio de jurisdicción que en algunas ocasiones ha causado la presencia de

la compañía aseguradora en la jurisdicción C-A, se debe hacer aquí un comentario aparte. Tal y como se ha visto

en el análisis de los Autos del segundo apartado de este trabajo, lejos de cambiar la jurisdicción competente (de

la C-A a la civil), tal y como ocurría en los pronunciamientos del TS anteriores (la de 1998 a 2003), actualmente

la compañía aseguradora no produce un cambio tan significativo como es el de la jurisdicción competente

cuando se halle codemandada junto a la Administración. La jurisdicción competente para estos casos debe

ser la C-A, tal y como destacan los preceptos de la LOPJ y la LJ ya comentados anteriormente. En caso de ser la

única demandada, la jurisdicción competente será la civil, la cual llevará a cabo juicios que comportarán

problemas para el sistema de responsabilidad patrimonial, que producirán a su vez algunos cambios, lo cual se


27

único que en esos casos el Tribunal C-A no podrá hacer es pronunciarse sobre las relaciones

entre el asegurado (Administración) y el asegurador, es decir, resolver sobre a quién

corresponde el pago de la indemnización y en qué proporción, pero tal cosa no puede ser

óbice para que conozca la jurisdicción C-A, pues no afecta al perjudicado, que únicamente

estará interesado en ser indemnizado, y no tendrá más pretensión que esa, sin importarle a

quién corresponde tal obligación y en qué proporción debe hacerlo.

Por otra parte, si el perjudicado demandara en vía civil a la Administración y a su

aseguradora, como se ha visto en el estudio de la doctrina del TS, lo correcto sería que el

órgano judicial civil declarare inadmisible, por falta de jurisdicción, la pretensión deducida

contra la Administración (la cual corresponde a la jurisdicción C-A), pero continuare la

tramitación de la pretensión contra el asegurador21

. Lo que no podrá ocurrir, bajo ningún

concepto, es que si la demanda contra la Administración y su aseguradora se produce en vía

civil, la segunda utilice la presencia de la Administración como medida de elusión de la

acción directa y provocación de una absolución en la instancia22

. La acción directa puede ser

ejercida sin ningún problema (sólo contra el asegurador) en vía civil, pero la competencia de

la jurisdicción C-A para enjuiciar a la aseguradora junto a su Administración asegurada, es

incontestable a la luz del actual art. 9.4 LOPJ 2011.

analizará en el correspondiente apartado de este trabajo, pero que de ningún modo cambiará la jurisdicción

competente.

De esta manera, es claro que, si bien la aseguradora en casos de demanda conjunta contra ella y la

Administración no supone ningún cambio para la jurisdicción C-A en la actualidad (pues ésta conocerá de toda

demanda conjunta contra ambas), sí lo supone, como se verá, cuando es demandada única y exclusivamente, ya

que vacía en cierto modo de contenido las atribuciones competenciales de la LJ, sustrayendo de la jurisdicción

C-A la responsabilidad de la Administración en algunos casos. Es decir, en resumen, la aseguradora de la

Administración, en casos de demanda contra ella exclusivamente, reduce el ámbito de actuación de los jueces de

la jurisdicción C-A, pero todo ello, como se ha reiterado, se verá posteriormente, sirviendo esta nota a título de

advertencia. 21

Opinión concurrente a la de J.F. GARNICA MARTÍN, ««La acción directa frente al asegurador en

supuestos de responsabilidad de agentes públicos: Jurisdicción competente», 2000. », pp.1524-1526 (Apud. A.

HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002,

p.176). 22

Comportamiento comentado en la nota 4 de este apartado.

http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=115992



28

4. Implicaciones que tiene en el sistema de responsabilidad patrimonial la

competencia de la jurisdicción civil para conocer de la acción directa contra la

aseguradora de la Administración e injerencia de la aseguradora en la

jurisdicción C-A

4.1] Consideraciones previas

El aseguramiento de la Administración pública por parte de una compañía aseguradora

y que para demandar a esta segunda sea necesario recurrir a la vía civil, plantea diversos

problemas, que afectan de lleno al sistema de responsabilidad patrimonial. Al no ser la

Administración un sujeto privado, ocurre que en determinados casos su responsabilidad debe

(y no únicamente puede) ser declarada por jueces civiles, los cuales no han sido diseñados por

las normas de competencia judicial para llevar a cabo tal labor. Así, se ve como en la práctica

es frecuente que acaben con inadmisión en primera instancia las pretensiones contra la

compañía aseguradora de la Administración por entender que la competencia corresponde a la

jurisdicción C-A1, lo cual es, a su vez, inadmisible, pues la competencia para estos casos

corresponde a la jurisdicción civil, tal y como se ha visto en los análisis previos a este

apartado.

En atención a esa posible injerencia de la jurisdicción civil en la competencia de la C-A,

se deben aquí exponer los casos donde se puede llegar a producir, atendiendo, en todo

momento, a las relaciones entre ambas jurisdicciones, y a las consecuencias que tal

circunstancia produce sobre el sistema de responsabilidad patrimonial.

4.2] Supuestos en que los tribunales civiles se ven obligados a declarar la

responsabilidad de la administración asegurada para poder condenar a su compañía

aseguradora y efectos de esa declaración

Los supuestos de hecho en los que el presente apartado se pretende centrar, son aquellos

casos en los que exclusivamente se encuentra demandada la compañía aseguradora de la

1 Tal consecuencia se aprecia, por ejemplo, en los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo,

17/2011, de 15 de abril y 22/2011, de 22 de junio (ya analizados en el estudio de la doctrina del TS del segundo

apartado del trabajo), dónde los Juzgados de Primera Instancia, sistemáticamente, inadmitieron la demanda por

considerar (bien de oficio o bien a instancia de la propia Administración) que al tener que pronunciarse sobre la

responsabilidad de la Administración, tal competencia correspondía a la jurisdicción C-A.


29

Administración pública, en virtud de la acción directa, de la cual conocerá ineludiblemente,

tal y como se ha visto, la jurisdicción civil.

En aras de sustentar la anterior declaración, cabe realizar en este punto un recorrido por

todas las posibilidades que tienen los Tribunales civiles de enjuiciar exclusivamente a la

compañía aseguradora de la Administración, ya que se debe recordar que en caso de existir

demanda conjunta contra la Administración y su aseguradora por parte de un particular, ésta

será conocida por el orden jurisdiccional C-A2, y en ese caso no se producirán los problemas

que aquí se plantean, puesto que la jurisdicción civil no se inmiscuirá en la competencia de la

C-A ni en el sistema de responsabilidad patrimonial, así que no interesa en estas líneas. De la

misma manera, tampoco interesan aquí los casos de demanda ante la jurisdicción C-A contra

únicamente la Administración, ni los casos de actos administrativos por parte de la

Administración, pues conviene advertir de que ni los Tribunales C-A ni la Administración,

esta última mediante acto administrativo, pueden condenar ni declarar la obligación de la

aseguradora a indemnizar3, ya que únicamente pueden aplicar el Derecho administrativo, y no

resolver cuestiones relativas a la ejecución de un contrato privado, como lo es el de seguro de

responsabilidad civil entre la Administración y la aseguradora.

Así, el orden jurisdiccional civil conocerá de la acción directa contra la aseguradora de

la Administración en los siguientes supuestos:

a) Ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la Administración por parte del

particular

En este caso pueden plantearse dos situaciones:

a.1) El particular ha acudido previamente a la vía administrativa o a la C-A

La primera situación consiste en que el particular, antes de acudir a la vía civil contra el

asegurador para obtener una indemnización por el daño sufrido, ha acudido a una reclamación

administrativa ante la propia Administración o a la jurisdicción C-A, buscando una condena

contra la misma. En estos casos, a su vez, pueden darse dos supuestos diferentes: en primer

lugar, que la Administración (vía acto administrativo) o la jurisdicción C-A hayan declarado a

la Administración responsable del daño, pero no al asegurador, por tenerlo prohibido. En tal

caso, habrá que estar al contenido de la Sentencia o del acto administrativo. En virtud del

2 Actualmente, en virtud de los arts. 9.4 LOPJ 2011 y 2.e) LJ 2003.

3 Tal afirmación se sustenta en A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las

Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.155, a partir de la STS 30 de enero de 2002.


30

objeto del contrato de seguro, la responsabilidad patrimonial que se hubiera declarado en el

acto o la Sentencia firmes, por corresponder a la Administración, debería ser indemnizada por

el asegurador voluntariamente4, pues cabe recordar que el objeto del contrato de

responsabilidad civil es precisamente que el asegurador responda de aquella cuantía referente

a la responsabilidad civil a la que se condene a la Administración, hasta el límite pactado. Si

esto no ocurriera, por no poder eludir la Administración sus obligaciones5, debería ser ella

misma la que pagara la indemnización al perjudicado (ya que ni la jurisdicción C-A ni la

propia Administración pueden obligar forzosamente al asegurador a pagar la indemnización,

sobre todo porque ni en la Sentencia ni en el acto administrativos podría haber

pronunciamiento de condena para el asegurador, que está al margen del derecho

administrativo), pudiendo, posteriormente, ejercer la acción directa contra su asegurador en

vía civil, para reclamarle la indemnización pagada al perjudicado, pues como se ha dicho ya,

4 O también podría impugnar en vía C-A en caso de ser un acto, hecho que dota de garantías al

procedimiento, al otorgar la palabra en última instancia a los Tribunales. 5 En este punto resulta relevante indicar que el contrato de seguro no puede, en ningún caso,

desnaturalizar los fundamentos de la responsabilidad patrimonial (1423-143 LAP y RD 429/1993), ni permitir

que la Administración eluda sus obligaciones frente al perjudicado. Es por eso que, si el asegurador incumpliera

sus obligaciones, la Administración sí quedaría exhortada a cumplir las suyas, pudiendo después dirigirse contra

su aseguradora. En otro caso, a mi juicio, se estaría incurriendo incluso en inconstitucionalidad, pues conviene

aquí sacar a colación el art. 106.2 CE, el cual expone que « Los particulares, en los términos establecidos por la

ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo

en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios

públicos». A partir de ahí, parece claro que los particulares, que ya de por sí son la parte débil frente a la

Administración y sus prerrogativas (por ejemplo, la de tener un procedimiento de responsabilidad patrimonial

especial o las relativas a los privilegios de sus bienes de dominio público), en ningún caso pueden salir

perjudicados de una relación contractual ajena a ellos, como es la de la Administración con su compañía de

seguros.

Por otra parte, en el caso de que el asegurador no quisiera cumplir la obligación que emana del contrato

de seguro, por no estar de acuerdo con la resolución administrativa sobre la responsabilidad de la

Administración, como se ha dicho antes, podría impugnarla en vía C-A. De ninguna forma puede este trabajo

converger con A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones Públicas»,

Marcial Pons, 2002, p.143. Este autor hace referencia a que si se confirmara la tesis aquí expuesta, la

Administración siempre dictaría resoluciones que no la hicieran responsable (quizás por temor a que

posteriormente el asegurador no le pagara al saber de su responsabilidad), y además, el contrato de seguro no

serviría para nada, porque no sería capaz de obligar al asegurador a pagar. Pues bien, este trabajo debe apartarse

de esa opinión, la cual no puede ser compartida. La Administración, tal y como se ha indicado al inicio de esta

nota, con fundamento constitucional, debe hacer todo lo posible para que el perjudicado pueda ser resarcido del

daño producido por el funcionamiento de los servicios públicos. Los intereses económicos a tutelar son los de los

particulares, y no los de la Administración. Es por esto que la Administración no podría hacer caso omiso a sus

obligaciones constitucionales por un supuesto «temor» a que el asegurador posteriormente no le pagara. Así, si la

Administración, actuando diligentemente, resolviera en un acto administrativo sobre su responsabilidad, y el

asegurador no quisiere pagarle (cosa ilegítima a la luz del contrato de seguro, pero posible), ésta deberá pagar al

particular, pudiendo (y casi debiendo) posteriormente demandar al asegurador en vía civil. La Administración no

puede obligar a pagar al asegurador, y el contrato de seguro de ninguna manera será inútil, pues será

precisamente el elemento clave para que la jurisdicción civil declare la responsabilidad del asegurador,

resolución que se dará con una probabilidad muy alta, pues la jurisdicción civil partirá de una responsabilidad

administrativa declarada por la propia Administración, que si bien es cierto que no vincula a la jurisdicción civil,

hará efectiva la «garantía» de responsabilidad del asegurador, que debe responder, en virtud del contrato de

seguro, cuando la Administración sea responsable.


31

el contrato de seguro suscrito con su asegurada le obliga a pagar la indemnización, hasta el

límite pactado contractualmente.

A partir de aquí, conviene plantearse otro supuesto que se deriva del anterior. En caso

de que el particular, después de existir un acto o sentencia firme donde se hubiera declarado la

responsabilidad de la Administración, quisiera ejercer la acción directa contra el asegurador

de la Administración, podría hacerlo con posibilidades de éxito? Pues bien. En caso de que en

la Sentencia o el acto se hubieran agotado la indemnización a la que el particular tendría

derecho en virtud del contrato de seguro, en vía civil no podría conseguir ningún otro tipo de

resarcimiento. Sin embargo, en los casos en los que la aseguradora y la Administración

hubieran pactado un infraseguro o franquicia en el contrato de seguro6, o en los que la

indemnización ya recibida no llegara al límite de la suma pactada en el contrato de seguro, el

particular sí podría acudir a la vía civil exitosamente, pues habría posibilidades de que se

condenara al asegurador a la indemnización de la suma restante. En este caso, cabe hacer

algunas puntualizaciones sobre esa acción directa que el particular ejercería eventualmente

contra el asegurador. En primer lugar, en vía civil no podrían dirimirse cuestiones relativas a

la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues al haber quedado ésta resuelta

previamente en acto administrativo firme consentido por el asegurador o en sentencia firme

con efecto de cosa juzgada material, la jurisdicción civil no podría pronunciarse sobre una

responsabilidad patrimonial que ya se habría declarado previamente con efecto vinculante. De

esta forma, únicamente podrían discutirse en el pleito civil las cuestiones relativas al contrato

de seguro entre la Administración y al asegurador7, que son las que eventualmente harían

posible una resolución favorable al perjudicado, mediante la cual sería indemnizado

exclusivamente por la parte que le correspondiera al asegurador, pues la parte de

indemnización de la Administración ya se habría resarcido previamente.

6 Para el mejor entendimiento, se deben puntualizar ambos términos, a partir de la definición provista por

el «Diccionario MAPFRE». Así, se entiende por «infraseguro» la «Situación que se origina cuando el valor que

el asegurado o contratante atribuye al objeto garantizado en una póliza es inferior al que realmente tiene. Por

ejemplo: si un bien que vale 10.000 € se asegura contra el riesgo de incendio por un valor de 5.000 € (hay, en tal

caso, infraseguro), en el supuesto de que se produzca un siniestro en virtud del cual quede destruida la mitad del

mismo, la entidad (en virtud de la regla proporcional) sólo indemnizará en 2.500 € (la mitad del capital

asegurado)».

Por otra parte, será «franquicia» la «Cantidad por la que el asegurado es propio asegurador de sus riesgos

y en virtud de la cual, en caso de siniestro, soportará con su patrimonio la parte de los daños que le corresponda.

El régimen de franquicias se establece generalmente a iniciativa de la entidad aseguradora para que, al existir

una repercusión económica del siniestro en el propio asegurado, procure este con mayor motivo evitar su

ocurrencia o reducir sus efectos. Si el importe del siniestro es inferior a la cantidad estipulada como franquicia,

su coste correrá por completo a cargo del asegurado; si es superior, la aseguradora sólo indemnizará por el

exceso de aquella.» 7 Como por ejemplo, la existencia del contrato o la inclusión en su ámbito de cobertura del daño concreto

reclamado por el perjudicado, a lo cual se alude en vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil

de las Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.155.


32

Por último, el otro supuesto que puede darse en los casos en que el particular haya

acudido previamente a la vía administrativa o a la C-A, es que allí no se haya declarado la

responsabilidad patrimonial de la Administración. En tales casos, la solución debe ser la

misma que si se declara la responsabilidad patrimonial, es decir, la jurisdicción civil queda

vinculada. Y en este caso, queda vinculada hasta el punto de que el particular no va a poder

ejercer la acción directa contra la aseguradora, en caso de haberse desestimado su demanda en

vía C-A o administrativa, porque para que se pudiera condenar a la aseguradora de la

Administración, en caso de existir acto o sentencia C-A previos que se pronuncien sobre la

responsabilidad de la Administración, es presupuesto necesario que se declare la

responsabilidad patrimonial de ésta en vía administrativa o C-A, y tal posibilidad habría

quedado ya cerrada en virtud de la fuerza de cosa juzgada de la sentencia o de la eficacia

vinculante del acto administrativo firme y consentido8, a no ser que éste último fuera nulo de

pleno derecho, caso en el que el particular sí podría ejercer la acción directa contra el

asegurador. De esta manera, al ser necesaria la responsabilidad de la Administración para

poder condenar al asegurador en vía civil, y al haber sido desestimada ésta en vía

administrativa o C-A, es necesario concluir que el particular no podría, en tal caso, demandar

mediante la acción directa a la compañía aseguradora en vía civil, así que en caso de darse tal

demanda, debería ser desestimada en todo caso.

a.2) El particular no ha acudido previamente a la vía administrativa ni a la jurisdicción C-

A

En los casos en que el particular acuda directamente a la vía civil para interponer la

acción directa contra la aseguradora de la Administración, sin haber intentado previamente la

vía administrativa ni la C-A, ocurrirá que, también, para poder condenar a la aseguradora al

pago de la indemnización, los Tribunales civiles deberán necesariamente pronunciarse,

primeramente, sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración, para así analizar el

8 Lo que se pretende aclarar aquí es que, tal y como ha indicado de manera reiterada por parte de los

Autos del TS (entre otros, en los Autos núm. 3, 4, 5, 8 y 9/2010, de 22 de marzo, 4/2013, de 12 de marzo, y

35/2013, de 19 de diciembre, analizados en el análisis de la opinión del Alto Tribunal de este trabajo), de alguna

forma u otra (en vía C-A o civil) la responsabilidad de la Administración tiene que analizarse para determinar en

última instancia si el asegurador es responsable o no, y si debe ser, atendiendo a la circunstancia anterior,

condenado a indemnizar. Si esto no fuera necesario, de ninguna forma se hubiera expuesto en los Autos

suscitados la «necesidad» de la jurisdicción civil para enjuiciar la responsabilidad de la Administración, ya que

en principio no es una competencia que les sea atribuida. Pues bien, como en el caso que en este punto se trata se

ha acudido antes de a la vía civil, a la C-A o a la administrativa, el pronunciamiento que allí se ha dado debe

vincular a la jurisdicción civil, incluso si se ha determinado la «no responsabilidad» de la Administración, lo cual

impedirá la consiguiente condena del asegurador.


33

contrato entre ambas y observar si concurren los requisitos para que responda el asegurador9.

Este hecho, tal y como muestra la doctrina del TS comentada en el segundo apartado de este

trabajo10

, tiene un efecto prejudicial, por lo que no obliga a la Administración a pagar ninguna

indemnización, ni vincula el resultado de posibles acciones futuras de responsabilidad en vía

administrativa ni C-A11

. En atención esto, y teniendo claro que si bien no directamente, los

Tribunales civiles sí se acaban pronunciando sobre la responsabilidad patrimonial de la

Administración, lo cual tiene en principio atribuido el orden jurisdiccional C-A12

, parte de la

doctrina más autorizada propone una nueva regulación del seguro de responsabilidad civil de

las Administraciones13

, máxime porque la doctrina jurisprudencial sobre la responsabilidad

patrimonial de las Administraciones, de seguirse pactando seguros y ejercitándose acciones

directas contra la aseguradora, provendrá cada vez más de la jurisdicción civil, cosa

incompatible con el carácter administrativo de ese tipo de responsabilidad.

En cuanto al análisis del alcance de la prejudicialidad, cabe decir que en contra de la

opinión actual del TS14

, existía parte de la jurisprudencia15

en contra de que la jurisdicción

civil conociera de la acción directa contra la aseguradora, por estar, según esta opinión,

invadiendo competencia de la jurisdicción C-A. Sin embargo, tanto a ojos de la jurisprudencia

9 A esto mismo hizo referencia C. GÓMEZ LIGÜERRE, «Todos a una: Jurisdicción competente para

condenar a la Administración pública y a su compañía aseguradora», InDret, 2004, p.2. 10

Vía Autos expuestos, justamente, en la nota 8. 11

No obstante, este hecho encuentra una excepción expuesta por los Autos de la nota 8, también

comentada en el análisis de los Autos del segundo apartado: «en el caso de afectar al ejercicio del ius puniendi

del Estado, el 25.1 CE, ha sentado que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para diferentes

órganos o instituciones públicas, de modo que, fijados por el juez de una jurisdicción, vinculan a los demás,

salvo que estos últimos cuenten con elementos de juicio que no estuvieron a disposición del primero». 12

Ex Art. 2.e) LJ 2003, el cual dice que «El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de

las cuestiones que se susciten en relación con: La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas,

cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas

aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño

concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad». 13

En concreto, vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones

Públicas», Marcial Pons, 2002, p.167, sin concretar qué tipo de modificación, cita a C. GÓMEZ LIGÜERRE,

con el que concurre, y el cual ha propuesto la supresión de la acción directa contra el asegurador de la

Administración pública. Este último autor se plantea la posible inconstitucionalidad de tal medida, pues podría

estar tratando peor a los perjudicados por una Administración asegurada que a cualquier otro perjudicado por un

sujeto con responsabilidad civil asegurada (vulneración del art. 14 CE). En este sentido se expone finalmente que

tal vulneración no existe, pues no se estaría tratando de diferente manera a distintos sujetos en función a

circunstancias personales, sino que se estaría imponiendo un régimen jurídico distinto para el caso de la

Administración, cambio exclusivamente basado en razones objetivas, que son, en esencia, la solvencia de la

Administración, y que ésta tenga un procedimiento especial (el administrativo), distinto del aplicable a la

responsabilidad del asegurador. Para fundamentar tal tesis se remite al Auto del TC núm. 68/1996, de 25 de

marzo. 14

Ya reiterada en el presente trabajo, vid. nota 6. 15

El paradigma de la cual bien podría ser la SAP de Asturias de 16 de mayo de 1997 (Apud. A. HUERGO

LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, p.168), o

toda la jurisprudencia citada por E. GAMERO CASADO, «Los Contratos de seguro de responsabilidad

extracontractual de las Administraciones Públicas», en REDA, núm. 103, julio-septiembre de 1999, pp. 369-371

(Apud. O. MIR PUIGPELAT, «La jurisdicción competente en materia de responsabilidad patrimonial de la

Administración: una polémica que no cesa», InDret, 2003, p.16).


34

como de la doctrina mayoritaria esto es inadmisible, pues el pronunciamiento de la

jurisdicción civil sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración, al ser meramente

prejudicial, no vincula a los Tribunales C-A ni a la Administración. A pesar de que esta «no

intromisión» es decisiva y necesaria para la resolución del pleito civil, los pronunciamientos

del TS, de manera unánime en la actualidad16

, ratifica su validez. Para ello se basa en el art.

42 LEC, el cual no impone el carácter devolutivo, lo que implicaría que vinculara al Tribunal

al que le correspondería la competencia de la materia. Así, la Sentencia sólo produce efectos

en el proceso civil, y por lo tanto no prejuzga el resultado de una reclamación de

responsabilidad patrimonial contra la Administración en vía C-A, reclamación que podría

verse obligado a presentar el perjudicado en caso de que la indemnización pagada por el

asegurador no cubriera la totalidad del daño sufrido, tal y como él pretendía, por haberse

pactado entre la Administración y la aseguradora franquicia o infraseguro, por ejemplo, tal y

como se ha destacado en páginas anteriores.

En caso de que el juez civil desestimara la demanda, el perjudicado debería, en caso de

querer optar a ser indemnizado, acudir a la vía administrativa siempre que no hubiera

prescrito la acción contra la Administración, la prescripción de un año de la cual queda

interrumpida por el ejercicio de la acción directa en vía civil17

. Conviene anotar que, en

algunos de estos casos, podrían producirse sentencias contradictorias18

. Por ejemplo, en caso

de que el juez civil desestimara la demanda por entender que la responsabilidad, sin estar

cubierta por el contrato, fuera exclusivamente de la Administración, y que posteriormente los

Tribunales C-A y la Administración resolvieran culpando exclusivamente a la víctima. Esta

situación es posible19

, sobre todo teniendo en cuenta el segundo párrafo del art. 42 LEC, el

cual dice que «La decisión de los tribunales civiles sobre las cuestiones a las que se refiere el

apartado anterior no surtirá efecto fuera del proceso en que se produzca».

Por otra parte, en caso de que el juez civil estimara la demanda, el perjudicado podría

obtener dos tipos de reparaciones. Si la indemnización fuera completa y posteriormente

presentara una reclamación administrativa o una demanda en la jurisdicción C-A, la

16

Una vez más, los Autos expuestos en la nota 7 de este apartado, indican que «Esto lo prevé el art. 42

LEC con total naturalidad, al disponer que «A los solos efectos prejudiciales, los tribunales civiles podrán

conocer de asuntos que estén atribuidos a los tribunales de los órdenes contencioso-administrativo y social»». 17

En este sentido se pronuncia vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las

Administraciones Públicas», Marcial Pons, 2002, pp.157-159, aludiendo analógicamente a la jurisprudencia que

afirma que las negociaciones con la Administración previas a la presentación de reclamación judicial interrumpe

la prescripción (STSJ de Cataluña de 29 de noviembre de 1999). 18

Este hecho tampoco ha sido desconocido por la opinión del TS comentada en la nota 16, que aludiendo

a su habitualidad, ha reiterado que «la eventualidad de que en uno y otro orden (el civil y el C-A) se lleguen a

conclusiones fácticas distintas se encuentra resuelta en nuestro ordenamiento desde hace tiempo». 19

Así se pronuncia vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones

Públicas», Marcial Pons, 2002, p.178.


35

Administración o los Tribunales C-A deberían descontar de la indemnización resultante el

monto que el perjudicado hubiera obtenido en vía civil, para evitar el enriquecimiento injusto,

pudiéndose quedar en cero, por haberse cobrado previamente. Pero, si la reparación fuera

parcial, sin llegar al límite pactado entre Administración y aseguradora, el perjudicado, en

aras de obtener el resto de indemnización que en virtud del contrato de seguro le

correspondería, debería demandar en vía C-A o reclamar administrativamente a la

Administración. El «problema» es que, al no vincular la cuestión prejudicial sobre la

responsabilidad de la Administración en vía civil a la jurisdicción C-A podría ocurrir que,

cuando el perjudicado se dirigiera a reclamar el resto de indemnización a la Administración,

ésta no fuera declarada culpable, y que el perjudicado no obtuviera más indemnización que la

otorgada civilmente.

Por último, cabe decir que, a pesar de no vincular la cuestión prejudicial civil, en el

sentido de obligar a pagar a la Administración o prejuzgar la decisión de una eventual

reclamación contra la Administración, no es irrelevante el hecho de que en los Tribunales

civiles se declare la responsabilidad de la Administración. Y es así porque, según la

doctrina20

, la condena del asegurador (en la que se enmarca la correspondiente

responsabilidad de la Administración), a la luz del contrato, es un siniestro, que puede

encarecer las primas futuras pagadas por la Administración. Esto tiene una clara explicación:

el hecho de que se condene al asegurador, indirectamente, es un supuesto en el que la

Administración ha incurrido en responsabilidad civil, la cual está asegurada. En este sentido,

la «selección adversa» aumenta, y hace que la Administración esté más expuesta que antes al

riesgo de incurrir en responsabilidad civil, pues al producirse un siniestro más, las

posibilidades de que pueda volver a ocurrir crecen. Es por eso que, el asegurador, en atención

a tal circunstancia, podría encarecer las primas futuras, pues como se ha dicho, en la lógica

del seguro, probabilísticamente, la Administración pasaría a ser un sujeto más expuesto al

riesgo que previamente.

Para finalizar este punto conviene indicar que, como solución para evitar el hecho de

tener que imponer dos demandas en dos jurisdicciones diferentes en los casos previamente

destacados, como se ha dicho, tanto la opinión del TS21

como parte de la doctrina22

abogan

por la recomendación de ejercer conjuntamente demanda contra la Administración y su

20

Nuevamente, vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones

Públicas», Marcial Pons, 2002, p.179. 21

Mediante los Autos núm. 3, 4 y 5/2010, de 22 de marzo, 21/2010, de 18 de octubre, y 4/2013, de 12 de

marzo. 22

En este sentido, vid. A. HUERGO LORA, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones

Públicas», Marcial Pons, 2002, p.171.


36

aseguradora, para que los Tribunales C-A pudieran tener todos los elementos de juicio

necesario para resolver sobre una indemnización adecuada, que afectaría tanto a la

Administración como a su aseguradora.

b) Ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la Administración por parte de la

propia Administración

Este tipo de casos, tal y como se ha dicho anteriormente, se darán cuando, en virtud de

una sentencia o acto administrativos, se hubiera declarado la responsabilidad patrimonial de la

Administración, y el asegurador no hubiera querido hacer frente al pago de la indemnización,

siendo la Administración la que hubiera hecho frente a tal pago en favor del perjudicado. Pues

bien, ante tal circunstancia, la Administración podría (y casi que debería), después de pagar al

perjudicado, demandar mediante la acción directa a su asegurador en vía civil, con el objetivo

de que éste, en virtud de su obligación dimanante del contrato de seguro suscrito junto a la

Administración, le indemnizara la cuantía que ella ya habría tenido que sufragar.

Para el objeto de este trabajo, el interés aquí versa sobre el tipo de pronunciamiento que

la jurisdicción civil deberá hacer sobre esa acción directa de la Administración contra la

aseguradora. Como se ha dicho, cuando la Administración demande al asegurador, ya existirá

un pronunciamiento administrativo que declare la responsabilidad de la Administración. Este

pronunciamiento, el cual no se ha podido pronunciar sobre la responsabilidad del asegurador,

de ninguna manera obliga a la jurisdicción civil, así que ésta podría optar por una solución

diversa a la de la resolución administrativa. Si bien es cierto que no la vincula en el sentido de

declarar responsable a la Administración, la jurisdicción civil, de considerar que tal

responsabilidad concurre, deberá condenar al asegurador inevitablemente, pues el objeto del

contrato de seguro es precisamente la responsabilidad de la Administración23

.

Como se ve, ese es el único caso por el que una Administración puede reclamar en vía

civil responsabilidad a su propio asegurador. En ningún caso la Administración, de oficio,

podría reclamar a su asegurador para que éste indemnizara (por «temor» a tener que hacerlo

ella) cuando tuviera noticia de un daño sufrido por un particular. La reclamación de

responsabilidad al asegurador por el daño sufrido, es una carga/derecho que se le impone al

interesado, por lo que, a la fin, será éste quién configure, mediante su demanda (C-A contra

23

Cabe recordar, en este punto, el art. 73.1 LCS, el cual expone que «Por el seguro de responsabilidad

civil el asegurador se obliga, dentro de los límites establecidos en la Ley y en el contrato, a cubrir el riesgo del

nacimiento a cargo del asegurado de la obligación de indemnizar a un tercero los daños y perjuicios causados por

un hecho previsto en el contrato de cuyas consecuencias sea civilmente responsable el asegurado, conforme a

derecho».


37

Administración y asegurador o solo contra Administración, o civil contra exclusivamente

asegurador) o reclamación administrativa contra Administración, la legitimación pasiva y el

sujeto o sujetos susceptibles de ser declarados responsables por las diversas vías ya

estudiadas, pero no podrá configurar la jurisdicción que será competente de enjuiciar sus

pretensiones, tal y como sucedía antaño24

.

24

A esta misma conclusión llega O. MIR PUIGPELAT, «La jurisdicción competente en materia de

responsabilidad patrimonial de la Administración: una polémica que no cesa», InDret, 2003, p.24, el cual admite

que es «evidente» que la víctima no puede ni debe ser quién decida la jurisdicción competente para conocer de

su demanda, puesto que tal competencia le corresponde al legislador.


38

5. Conclusiones

Después de que en las páginas previas se hayan tratado cuestiones sobre las que el

debate ha estado, y en algunos casos todavía está, servido, conviene extraer razonamientos

precisos y contundentes que clarifiquen, en la opinión de este estudio, el significado de tales

cuestiones en el panorama del ordenamiento jurídico español actual.

En primer lugar, en relación a la jurisdicción competente para enjuiciar la acción directa

de la compañía aseguradora de la Administración pública (art. 76 LCS), cabe afirmar lo

siguiente. En caso de que se ejercite la acción contra ella o contra ella y un particular, no

existe debate sobre el conocimiento de tal pretensión por parte de la jurisdicción civil, pues es

la que, legalmente, mejor se adapta a la configuración plenamente privada de la compañía de

seguros. Ahora bien, en el caso de demanda del particular perjudicado contra conjuntamente

la aseguradora y su Administración asegurada, la discusión y confusión han estado servidas,

tanto judicial como doctrinalmente, sobre todo a raíz de la ya estudiada opinión mayoritaria

favorable a la competencia de la jurisdicción civil, de la opinión del Tribunal Supremo

durante la vigencia de la LOPJ 1998 y de la LJ 1998. A pesar de esto, en la actualidad parece

haberse clarificado tal cuestión, pues las reformas de la LOPJ 2003 y LJ 2003, conllevaron

que empezara a ser previsible que en tales casos se resolviera a favor de la competencia de la

jurisdicción C-A, cosa que se agravó con la introducción del litisconsorcio pasivo necesario,

vía art. 21.1.c) LOPJ 2003, el cual introdujo la obligación para el perjudicado de, siempre que

demandara ante la jurisdicción C-A, debería hacerlo preceptiva y conjuntamente contra la

Administración y su aseguradora, tal y como debe ser, en opinión del presente trabajo. Y debe

ser así por varios motivos. En primer lugar, porque acudiendo a la interpretación «según el

sentido propio de sus palabras», en términos del art. 3.1 CC, de los arts. 9.4 LOPJ 2011 (el

tenor literal del cual es idéntico, en la cuestión que aquí interesa, al del correlativo art. de la

LOPJ 2003) y 2.e) LJ 2003 vigentes en la actualidad, no existe otra posibilidad que no sea el

conocimiento de la jurisdicción C-A en tales casos, independientemente de que se considere a

la aseguradora como concurrente o no, junto a la Administración, a la producción del daño.

Por otra parte, es ésta la opción más acertada, pues como se ha observado a lo largo de la

argumentación, lo relevante en estos casos es determinar la responsabilidad de la

Administración, lo cual será decisivo para confirmar posteriormente la eventual

responsabilidad de la aseguradora (la cual ya no podrá cambiar con su presencia la

jurisdicción competente) en virtud del contrato de seguro de responsabilidad civil, y los

Tribunales mejor capacitados legalmente y con más medios para tal tarea, son, sin duda, los

C-A.


39

Por otro lado, y ligando con la otra problemática central tratada en el estudio, se ha visto

como, cuando el particular ejerce la acción directa contra exclusivamente la aseguradora de la

Administración ante la jurisdicción civil, situación frecuente en la práctica, los Tribunales de

este orden se ven, indefectiblemente, obligados a pronunciarse sobre la responsabilidad de la

Administración para poder enjuiciar en última instancia al asegurador. A pesar de haber sido

declarada la anterior circunstancia como «normal» por parte del TS de manera unánime, lo

cierto es que plantea diversos problemas: de extralimitación de la jurisdicción civil, de

incompatibilidad entre competencias y resoluciones civiles y C-A, de dudas sobre la utilidad

del contrato de seguro, o incluso de compensación entre indemnizaciones. Resulta que, por

una parte, la resolución civil no vinculará a una eventual posterior reclamación en vía

administrativa. Así, por ejemplo, si en vía civil se considera la responsabilidad de la

administración, pero se estiman excepciones que hacen irresponsable al asegurador, no querrá

decir eso que en vía administrativa o en C-A se tuviere como cierta la responsabilidad de la

Administración, por lo que el particular podría quedar sin compensación, a pesar de que un

órgano jurisdiccional había dado lugar a la responsabilidad de la Administración. Este tipo de

problemas, a pesar de que, nuevamente, han sido autorizadas por los Tribunales, deben

encontrar cobijo legal. Una de las opciones barajadas por la doctrina como propuesta de nueva

regulación, ha sido suprimir legalmente la acción directa contra la aseguradora

exclusivamente en los casos en que ésta asegure a una Administración pública. Esta opción

podría tener sentido, pero si se parte de la base de que la jurisdicción C-A no puede condenar

al asegurador, y que la civil tampoco podría por no existir acción directa contra él, habría que

afirmar, y sería mucho afirmar, que el título ejecutivo que se obtiene declarando la

responsabilidad de la Administración en vía C-A cuando se las demandare conjuntamente,

podría hacerse valer en contra del asegurador, en caso de que éste, por no haber sido

condenado expresamente, no quisiera cumplir su obligación emanante del contrato de seguro.

Otros autores han abogado por la regulación legal de establecer la reclamación en vía

administrativa como preceptiva contra la Administración, para así obtener una declaración de

responsabilidad de ésta, y en caso de que el asegurador se negara a pagar, poderla hacer valer

en vía civil para que la jurisdicción de este orden condenare al asegurador al pago que le

correspondiere, en virtud del contrato de seguro, en base a la responsabilidad de la

Administración, ya declarada en vía administrativa.

En la opinión que este trabajo pretende recoger, ninguna de las propuestas de regulación

comentadas deja clara una solución a los problemas que en la actualidad existen sobre la

posible contradicción de resoluciones. Lo más oportuno para estos casos, parece ser, como se


40

ha reiterado durante el trabajo, entender que, en caso de que el particular ejerciera en vía

administrativa o C-A reclamación o demanda contra la Administración y allí se obtuviera una

resolución haciendo responsable a la Administración, sería esta misma la que, en caso de

negarse a pagar el asegurador (por considerar que la condena sería contra la Administración, y

no contra él), pagara la indemnización por la que se le ha condenado al perjudicado, debiendo

ejercer ella, y no el perjudicado, posteriormente acción directa contra el asegurador en vía

civil.

Asimismo, en relación a la posibilidad de los jueces civiles de pronunciarse sobre la

responsabilidad de la Administración, pueden ser convenientes varias soluciones. En primer

lugar, establecer algún tipo de efecto de cosa juzgada y de vinculación sobre específicamente

ese pronunciamiento, mediante la cual, en caso de querer hacer responsable en vía C-A a la

Administración por los mismos hechos por los que en vía civil no se hubiera considerado su

responsabilidad, tal cosa no pudiera conseguirse por haberse desestimado en vía civil. Como

esta solución parece inadmisible, por la íntima relación entre la responsabilidad de la

Administración y los Tribunales de la jurisdicción C-A, pudiera ser una efectiva solución la

inversa. Es decir, por un lado, suprimir la acción directa contra la aseguradora de la

Administración únicamente, para evitar esos pronunciamientos de los jueces civiles sobre la

responsabilidad administrativa que tantos debates han ocasionado. Y por otro, dotar a los

jueces C-A, que no a la Administración, de la posibilidad de pronunciarse, con efectos

vinculantes, a partir de la eventual responsabilidad de la Administración, sobre la

responsabilidad del asegurador. De esta manera, el particular únicamente podría acudir a la

vía administrativa o a la C-A. De acudir a la primera, la Administración únicamente podría

declarar mediante acto administrativo su propia responsabilidad, la cual debería ser suficiente

para que el asegurador cumpliera con su obligación contractual, cosa que, en caso de no

ocurrir, podría hacerse valer posteriormente en vía C-A. En caso de acudir a la segunda, el

litisconsorcio pasivo necesario obligaría al perjudicado a demandar conjuntamente a la

Administración y a su asegurador, y los jueces de esta jurisdicción podrían pronunciarse, con

efectos vinculantes, sobre la responsabilidad de ambos: primero la de la Administración y

después, y consiguientemente, la de su asegurador, en virtud del contrato de seguro de

responsabilidad civil.


41

6. Anexo 1: Mapa conceptual sobre la jurisdicción competente y explicación

del mismo

(1) Gráfico de propia creación.


42

a) Explicación del mapa conceptual sobre la jurisdicción competente

A partir del mapa conceptual expuesto en la página anterior y de la leyenda que

seguidamente se precisa, se pretende clarificar gráficamente el panorama que históricamente

ha tenido la jurisdicción competente para enjuiciar a la compañía aseguradora de la

Administración pública, tanto en la legislación como en la jurisprudencia españolas,

contenido al que se hace referencia, especialmente, en el segundo apartado del trabajo,

relativo a la evolución legislativa y judicial de la materia. Así, mediante la lectura de

izquierda a derecha, separando las dos etapas que en su momento se divisaron, puede

observarse como a partir de cada una de las demandas se deduce la jurisdicción competente

para conocer de las mismas, con algunas precisiones relevantes, relativas a reformas que la

Ley o los pronunciamientos judiciales han ido introduciendo, las cuales se comprenderán con

la lectura del segundo apartado de este trabajo (p. 4).

Para su mejor comprensión, obsérvese la siguiente leyenda:

(2) Gráfico de propia creación.


43

7. Tabla de pronunciamientos y jurisprudencia citada

7.1] Autos de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo

Nº de Resolución y

fecha

Referencia

(ROJ)

Magistrado Ponente Partes

ATS 55/1999, de 22 de

octubre

ATS 10602/1999 D. Eduardo Carrión

Moyano

Concepción c. INSALUD,

MAPFRE seguros y Juan Pedro

ATS 33/2001, de 27 de

diciembre

ATS 12284/2001 D. José María Álvarez-

Cienfuegos Suarez

Valentín c. RENFE y MAPFRE

seguros

ATS 38/2002, de 21 de

octubre

ATS 8952/2002 D. Xavier O'callaghan

Muñoz

Inmaculada c. RENFE y

MAPFRE seguros

ATS 42/2002, de 16 de

diciembre

ATS 8928/2002 D. Francisco Trujillo

Mamely

Cristina c. Consorcio de

compensación de seguros y

Marcos

ATS 43/2002, de 16 de

diciembre

ATS 8955/2002 D. Francisco Trujillo

Mamely

Silvia c. Patronato de la

Alhambra y Vitalicio S.A

ATS 53/2004, de 28 de

junio

ATS 8400/2004 D. Jesús Eugenio Corbal

Fernández

Arroba S.A y Zurich seguros c.

Canal Isabel II y Aig Europe

ATS 54/2004, de 28 de

junio


Fernández

Marco Antonio y Zurich seguros

c. Centro asegurador S.A

ATS 60/2004, de 18 de

octubre


Fernández

Germán c. Zurich seguros

ATS 358/2006, de 21 de

octubre

ATS 17856/2006 Dª. Encarnación Roca

Trías

Silvia c. Gabinete deportivo S.A,

Club de baloncesto Sax,

Ayuntamientos de Petra y Elder,

y otros particulares

ATS 29/2009, de 1 de

abril


Fernández

José Enrique c. Ferrocarriles

Vascos S.A y Consorcio Gerling

S.A

ATS 3/2010, de 22 de

marzo

ATS 3591/2010 D. Joaquín Huelin

Martínez De Velasco

Elisabeth y sus hijas c. Zurich

seguros

ATS 4/2010, de 22 de

marzo

ATS 4034/2010 D. José Ramón Ferrándiz

Gabriel

Hermenegildo c. Zurich seguros


44

ATS 5/2010, de 22 de

marzo



Paula c. Zurich seguros

ATS 8/2010, de 22 de

marzo


Gabriel

Mª Inés c. Zurich seguros

ATS 9/2010, de 22 de

marzo


Gabriel

Juan Luis y sus hijos c. Zurich

seguros

ATS 21/2010, de 18 de

octubre



Susana y sus hijos c. Zurich

seguros

ATS 2/2011, de 11 de

abril

ATS 5636/2011 D. Santiago Martínez-

Vares García

Lucas y Dña. Celsa c. MAPFRE

seguros

ATS 17/2011, de 15 de

abril


Fernández

Cirilo y otros familiares c.

Zurich seguros

ATS 22/2011, de 22 de

junio


Fernández

Visitación c. Zurich seguros

ATS 40/2011, de 3 de

octubre


Fernández

José Carlos c. Zurich seguros

ATS 44/2011, de 17 de

octubre


Vares García

Carina y sus hijos c. Zurich

seguros

ATS 49/2011, de 5 de

diciembre


Fernández

Prudencio y Valle c. Zurich

seguros

ATS 51/2011, de 5 de

diciembre


Vares García

Luciano y sus hermanos c.

Zurich seguros

ATS 17/2012, de 20 de

julio

ATS 8152/2012 D. Francisco Javier

Arroyo Fiestas

Irene c. Zurich seguros

ATS 25/2012, de 20 de

julio

ATS 8300/2012 D. Eduardo Calvo Rojas Paulino c. Consorcio de

Compensación de Seguros y

José Enrique

ATS 28/2012, de 24 de

septiembre

ATS 10602/2012 D. Francisco Javier

Arroyo Fiestas

Carlos Daniel c. Zurich seguros

ATS 4/2013, de 12 de

marzo

ATS 2888/2013 D. José Antonio Seijas

Quintana

Erasmo y María Virtudes c.

Zurich seguros

ATS 35/2013, de 19 de ATS 12345/2013 D. Luis María Diez- Josefa y sus hijos c. Zurich


45

diciembre Picazo Giménez seguros

ATS 4/2014, de 19 de

febrero

ATS 1056/2014 Dª. María Del Pilar Teso

Gamella

Iñigo c. ASISA seguros

7.2] Otra jurisprudencia

a) Tribunal Supremo

Sala y fecha Referencia

(ROJ)

Magistrado Ponente Partes

STS, 1ª, 30.12.1995 STS 6787/1995 D. Alfonso Villagómez

Rodil

Catalana Occidente S.A c. D.

Eloy

STS, 1ª, 30.04.1996 STS 2071/1996 D. Teófilo Ortega Torres Zurich seguros y Ayuntamiento

de Vitoria- Gasteiz c. Axa

gestión de seguros, Beltrán y

Echevarría, S.A y Comunidad

de Propietarios de Vitoria

STS, 1ª, 3.10.1996 STS 5227/1996 D. Luis Martínez-

Calcerrada Gómez

Julia c. Hispania Compañía

General de Seguros y Mutua

Nacional de Autoescuelas

STS, 1ª, 2.12.1998 STS 7218/1998 D. Román García Varela Lepanto seguros, S.A c. Juana,

Mónica, Eduardo y Eloy

STS, 1ª, 30.01.2002 STS 524/2002 D. Teófilo Ortega Torres Lepanto seguros, S.A c.

Ayuntamiento de Pollença

STS, 1ª, 30.5.2007,

STS 5009/2007 D. Juan Antonio Xiol Ríos

Carlos Ramón, Lorenzo,

Antonio y Ángeles c.

Compañías de Seguros Lagun

Aro, S.A

b) Tribunal Constitucional

Sala y fecha Referencia

(Núm. registro)

Magistrado

Ponente

Partes

ATC, Sección 1ª, 6/1996,

de 25 de marzo

863-1995 D. Álvaro Rodríguez

Bereijo

José Antonio y Manuel c. ATS

1.03.1995y ATS28.02.1995


46

c) Tribunales Superiores de Justicia

Sala y fecha Referencia (ROJ) Magistrado Ponente Partes

STSJ Cataluña (Sala de lo

C-A), 29.11.1999

STSJ CAT

11983/1999

D. Ángel García Fontanet María Cristina c. Acuerdo

de la Consellería de

Política Territorial y

Obras Públicas de la

Generalitat de Catalunya

de 22.8.1995

d) Audiencias Provinciales

Sala y fecha Referencia (ROJ) Magistrado Ponente Partes

SAP Asturias (Sección 5ª),

16.05.1997

SAP O 7/1997 D. Francisco Luces Gil María Antonieta c.

Sentencia del Juzgado de

Primera Instancia del

Juzgado núm. 1 de Mieres,

de 30.01.1997

SAP Girona (Sección 2ª),

26.06.2002

SAP GI 1152/2002 D. Jaime Masfarre Coll María del Pilar c. RENFE

y MAPFRE seguros

SAP Girona (Sección 2ª),

10.07.2002

SAP GI 1285/2002 D. Joaquín Miguel

Fernández Font

Amelia y RENFE c.

Sentencia del Juzgado de

Primera Instancia e

Instrucción núm. 7 de

Girona 9/2000


47

8. Bibliografía citada

GAMERO CASADO, Eduardo «Los contratos de seguro de responsabilidad extracontractual

de las Administraciones públicas», Revista Española de Derecho Administrativo, núm.

103,1999.

GARNICA MARTÍN, Juan Francisco, «La acción directa frente al asegurador en supuestos

de responsabilidad de agentes públicos: Jurisdicción competente», 2000.

GÓMEZ LIGÜERRE, Carlos, «Problemas de jurisdicción competente y de derecho aplicable

en pleitos de responsabilidad civil extracontractual », InDret, 2009.

GÓMEZ LIGÜERRE, Carlos, «Todos a una: Jurisdicción competente para condenar a la

Administración pública y a su compañía aseguradora», InDret, 2004.

GÓMEZ LIGÜERRE, Carlos, «Dos veces en la misma piedra: Comentario al Auto de la Sala

Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2002»,

InDret, 2002.

GÓMEZ LIGÜERRE, Carlos, «Jurisdicción competente en pleitos de responsabilidad civil

extracontractual», InDret, 2001.

HUERGO LORA, Alejandro, «El seguro de responsabilidad civil de las Administraciones

Públicas», Marcial Pons, Madrid, 2002.

MARTÍN REBOLLO, Luís, «Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la

Administración: un balance y tres reflexiones», Revista de Administración Pública, núm. 150,

1999.

MIR PUIGPELAT, Oriol, «La jurisdicción competente en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración: una polémica que no cesa», InDret, 2003.

MORENO MARTÍNEZ, Juan Antonio, «Perfiles de la responsabilidad civil en el nuevo

milenio», Madrid, 2000.

SÁNCHEZ CALERO, Fernando, «Comentario a la Ley de Contrato de Seguro», Comentarios

al Código de Comercio y legislación mercantil especial, dirigidos por Fernando Sánchez

Calero y Manuel Albaladejo, vol. 2º, Edersa, Madrid, 1990.



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