Krasner (2)
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gobernantes deidos. la soberanía
un atractivo mucho
nuevos Estadoslegal internacio-mayor que cier-
Capítulo 8
A MODO DE CONCLUSIÓN:NO ES UNA PARTIDA DE AJEDREZ
La mayoría de los observadores y analistas de las relaciones inter-nacionales han considerado los Estados soberanos como un supuestoanalítico o como una estructura perfectamente institucionalizada, aun-que no se la dé por supuesta. El paquete de propiedades que se rela-cionan con la soberanía -territorio, reconocimiento, autonomía ycontrol- se han expresado, a menudo implícitamente, para caracteri-zár a los Estados en el sistema internacional.t Sin embargo, de hecho,sólo un número muy reducido de Estados ha poseído todos esos atri-butos. A menudo, el control sobre los movimientos transfronterizos ysobre la situación interna ha planteado problemas. Más relacionadocon el tema de este estudio, el principio básico de la soberanía westfa-liana, la autonomía de las estructuras internas, se ha visto frecuente-mente comprometido bien bajo la forma de coerciones o de imposi-ciones por parte de Estados más poderosos, bien mediante contratos oconvenciones que han acompañado a invitaciones cursadas a actoresexternos para que influyan en las estructuras de autoridad internas.Aunque la ampliación del reconocimiento a entidades territoriales ju-
rídicamente autónomas, principio básico de la soberanialegal interna-
L Estoy en deuda con Fowler y Bunck (1995), cap. 3 y págs. 93, 124-125, por lanoción de soberanía entendida como un conjunto o paquete de atributos. La principal
excepción a la generalización de que la soberanía ha estado bien ordenada la constitu-yen algunas recientes argumentaciones constructivistas, descritas en el capítulo L
310 Soberanía, hipocresía organizada
cional, se ha respetado ampliamente, también ha sido violado. Ese re-
conocimiento se ha otorgado a entidades carentes de autonomía jurí-
dica formal o de territorio, y le ha sido negado a otros Estados que sí
contaban con tales atributos. Dada la ausencia de estructuras de auto-
ridad internacionales, las asimetrías de poder entre los Estados y la di-
versidad de normas adoptadas por los gobernantes y por quienes les
ofrecen su apoyo, es imposible que, en tal situación, se incorpore e in-
teriorice ningún acuerdo institucional a nivel internacional. Las nor-
mas del sistema internacional, incluyendo las vinculadas a la soberanía
westfaliana y a la soberanía legal internacional, se han caracterizado
siempre por la hipocresía organizada. Existe un divorcio entre normas
y acciones. La lógica de las consecuencias ha triunfado sobre la lógica
de la pertinencia.Este estudio se ha ocupado básicamente de aquellos asuntos que se
relacionan más con la autoridad que con el control, pero no está de más
hacer algunas observaciones respecto de este último tema. Los Estados
han operado siempre en un contexto internacional integrado. Incluso
en lo relativo al flujo internacional de capitales, un asunto sobre el que
últimamente se ha insistido con frecuencia en virtud de los retos que su
control plantea al Estado, a menudo se han exagerado las diferencias
con la situación existente en el pasado y el grado de integración que han
alcanzado en los mercados globales de capital. El sistema bancario in-
ternacional dio comienzo en Europa a finales de la Edad Media. En la
primera parte del siglo xVI, los principales grupos financieros y comer-
ciales tenían negocios por todo el mundo y no sólo en Europa. Los Wel-
ser operaban en Europa y el Mediterráneo, y tenían abierta una sucur-
sal en Venezuela en 1528. Los Fugger controlaban minas en Europa
central y en los Alpes; contaban con una corresponsalía en Venecia;
eran la firma dominante en Amberes, centro financiero más importante
del momento; y tenían sucursales en Portugal, España, Chile, R¡eka y
Dubrovnik. Contaban con agentes en la India y en China a finales del
siglo XVI. Braudel afirma que <el imperio de esta enorme firma era más
vasto que el poderoso Imperio de Carlos V y Felipe II en el que, como
sabemos, nunca se ponía el sol>>.'A principios de la Edad Moderna, los
gobernantes dependÍan en buena medida de las finanzas internaciona-
les, de forma mucho más intensa que los Estados desarrollados de la
2. Braudel (1982), págs. 186-187 (la cita es de la pág.187).
A modo de conc
edad contemporánea. No fue hasta
europeos impulsaron sofisticadoscluida la recaudación de impuestos.3
Gran Bretaña, la principalglo XIX, tenía una dependenciaantes de la Primera Guerra Mdel siglo XX. En 1914, el I0 o/o delafrancesa la generaban inversiones en
de la riqueza británica se hallaba i
rings Brothers, la institución financcular hundimiento en 1995 comorealizadas por uno de sus actores en
tir, en 1890, por unos préstamosgentina de no ser por la intervencide Francia, el Tesoro Británico y J.
Además, en la época actual, la
nal de capitales está lejos de sersas de interés reales de los diferenciales. Los beneficios por invehan sido inferiores a los conseguidosglobal de capitales plenamente i
existir. En ciertos aspectos, el nivelcapitales actuales no es más elevado
Las migraciones internacionaleslo largo del siglo xIX. Si elimi1870, la fuerza de trabajo de24 o/o menor de lo que en realidadrior; la australiana, un 42 o/o: y la
rio. la mano de obra irlandesa habríun 39 o/o:ylanoruega, unZLo/o.Lascia alcanzaron casi un 10 o/o dela
del siglo XIX.6 Los flujos del mer
3. Tilly (1990a), pág. 53.4. Feis (1965), págs. 14, 16,48,72:Gi
90, 94-95.5. Feldstein y Horioka (198Q;
6. J. Will iamson (1996), págs.
¡
bnte. también ha sido violado. Ese re-Ipntidades carentes de autonomía jurÍ-
[ra sido negado a otros Estados que sí
fda la ausencia de estructuras de auto-
fías de poder entre los Estados y la di-
por los gobernantes y por quienes les
iue, en tal situación, se incorpore e in-lcional a nivel internacional. Las nor-
lcluyendo las vinculadas a la soberanía
hl internacional. se han caracterizadobada. Existe un divorcio entre normas
lecuencias ha triunfado sobre la lógica
iásicamente de aquellos asuntos que se
[ue con el control, pero no está de más¡ecto de este último tema. Los Estadostexto internacional integrado. Inclusoal de capitales, un asunto sobre el quehecuencia en virtud de los retos que suludo se han exagerado las diferenciassado y el grado de integración que hantles de capital. El sistema bancario in-opa a finales de la Edad Media. En larincipales grupos financieros y comer-, mundo y no sólo en Europa. Los Wel-Citerráneo, y tenían abierta una sucur-Fugger controlaban minas en EuropaI con una corresponsalía en Venecia;eres, centro financiero más importantes en Portugal, España, Chile, R¡eka yes en la India y en China a finales delimperio de esta enorme firma era máse Carlos V y Felipe II en el que, comoA principios de la Edad Moderna, losI medida de las finanzas internaciona-a que los Estados desarrollados de la
la cita es de la pág. 187).
A modo de conclusión: no es una partida de ajedrez 311
edad contemporánea. No fue hasta el siglo xIX cuando los gobiernos
europeos impulsaron sofisticados sistemas financieros nacionales, in-
cluida la recaudación de impuestos.3
Gran Bretaña, la principal fuente internacional de capitales en el si-
glo XIX, tenía una dependencia mucho mayor de las finanzas globales,
antes de la Primera Guerra Mundial, que cualquier otro país a finales
del siglo XX. En 1 9 1 4, el l0 o/o de la renta británica y el 6 o/o de la renta
francesa la generaban inversiones en el extranjero. Casi una cuarta parte
de la riqueza británica se hallaba invertida en el exterior. La firma Ba-
rings Brothers, la institución financiera británica que sufrió un especta-
cular hundimiento en 1995 como resultado de actividades especulativas
realizadas por uno de sus actores en Singapur, hubiera dejado de exis-
ti¡ en 1890, por unos préstamos muy arriesgados que concedió a Ar-
gentina de no ser por la intervención del Banco de Inglaterra, el Banco
de Francia, el Tesoro Británico y J. P. Morgan.n
Además, en la época actual, la integración del mercado internacio-
nal de capitales está lejos de ser completa. Los diferenciales entre las ta-
sas de interés reales de los diferentes países continúan siendo sustan-
ciales. Los beneficios por inversiones directas realizadas por extranjeros
han sido inferiores a los conseguidos por los nacionales. En un mercado
global de capitales plenamente integrado esas disparidades no deberían
existir. En ciertos aspectos, el nivel de integración de los mercados de
capitales actuales no es más elevado del alcanzado en el siglo Xtx.5
Las migraciones internacionales consiguieron sus máximos niveles a
lo largo del siglo xIX. Si elimináramos las inmigraciones posteriores a
1870, la fuerza de trabajo de Estados Unidos hubiera sido, en 1910, un
24 o/o menor de lo que en realidad era; la de Argentina, un 86 %o infe-
rior; la australiana , un 42 o/oi y la canadiense , un 44 o/o. Pot el contra-
rio, la mano de obra irlandesa habría sido un 45 o/o superior; la italiana,
un 39 %o:y lanoruega, un24 %o.Las tasas migratorias de lrlanda y Sue-
cia alcanzaron casi un 10 %o de la población total en algunas décadas
del siglo xIX.6 Los flujos del mercado internacional, medido, .orlo .u-
3. Tilly (1990a), pág. 53.4. Feis (1965), págs. 14, 16,48,72: Gilpin (1987), pág. 308; Cohen (1986), págs.
90, 94-95.5. Feldstein y Horioka (1980); Obstfeld y Taylor (1997), pá9. 8, tabla 2.1.6. J. Williamson (1996), págs. 16, 18, tabla 2.1.
312 Soberanía,hipocresíaorganizada
tio de mercado respecto al PIB, aumentaron con gran rapidez duranteel siglo XIX, cayeron en el periodo que discurre entre 1914 y finales dela década de los cuarenta, y algunos países sólo alcanzaron sus nivelesprimeros en la década de los ochenta. Aunque Ia ratio del mercado res-pecto al PIB ha aumentado en promedio, incluso entre los paÍses in-dustrializados la tasa de crecimiento ha sido desigual. Por ejemplo, laratio de las exportaciones respecto a la actividad económica agregadano creció en absoluto en Japón entre 1970 y 1993.'
Por lo que respecta a otros intercambios internacionales, aparte delos económicos, la afirmación de que la época contemporánea repre-senta una ruptura cualitativa con el pasado debe tomarse con ciertas re-servas. Algunos observadores han puesto el sida como ejemplo de lamanera en que el mundo ha aumentado su nivel de globalización. Unaenfermedad, originada probablemente en animales
"n Áf.ica, se ha ex-
tendido rápidamente por todo el mundo durante la década de losochenta, provocando la muerte de decenas de millones de personas. Noobstante, la peste negra, que se originó en el desierto de Gobi, y siguióla ruta de la seda a través de Asia Central y Oriente Medio, segó las vi-das de entre un 30 y un 40 %o de los europeos en el siglo XIV. Las po-blaciones del hemisferio occidental quedaron devastadas en el siglo xvIpor enfermedades como la viruela, que llevaron hasta allí los europeos.Epidemias de gripe acabaron con la vida de millones de personas du-rante la primera mitad del siglo XX. El sida constituye una gran trage-dia, pero su impacto en términos de proporción de población afectaday de destrucción de las instituciones sociales, políticas y económicas esmucho menor que el de pandemias más antiguas.
La difusión de las ideas no es un fenómeno nuevo. El cristianismotransformó el Imperio romano en el siglo IV. Las ideas de Mahoma lle-varon a un grupo de tribus de la península arábiga a conquistar la ma-yor parte del mundo mediterráneo en los siglos VII y VIII. La Reformacambió el mapa político de Europa en una década después de que Lu-tero hubiera enganchado en la puerta de la Schlosskirche de Witten-berg sus noventa y nueve tesis. Más aún, las ideas religiosas, estrecha-mente ligadas a cuestiones como la conducta moral en la Tierra y lainmortalidad en algún otro lugar del más allá, tuvieron más consecuen-cias políticas que cualquiera de las principales ideas de finales del siglo
7. A partir de datos del Banco Mundial (1995);Thomson y Krasner (1989).
A modo de conclus
XX, comunicadas de la manera más efConectarse con la MTV y conseguir tmarse en el infierno para toda la etern
No tengo la intención de defendercido impacto alguno sobre el controlnueva. Los gobernantes han actuado rcional; la autarquía casi nunca ha consy la supervisión de las corrientes transblemática. Para los Estados, las dificulalgunas áreas, pero han disminuido eque la globalización haya minado sisttado o conducido a la homogeneizacirhecho, la globalización y la actividadpaso. El nivel de gastos gubernamentaincrementado, por término medio, dracompañando el aumento del comercital. La política gubernamental no se hide los mercados internacionales de calrelación empírica entre gastos gubernzniveles de inversión no han sido inverspuestos a devengar por las empresas.nes por parte de las empresas dependela calidad de las infraestructuras -e
transporte- que han sido financiadalganización de las empresas ha variadonanciación, las estructuras de gobierr!cas de bienestar social y de impues!Estados industrializados avanzados, ldglobalización.e El Estado ha proporci!y seguridad social que han convertido,niveles más elevados de relaciones c!capital . I
En resumen, los intercambios globlnas áreas, por ejemplo en el capítulo
lde población fueron muy superiores el
II
8. Pauly y Reich (199i). I9. Garrett (1998).
rmentaron con gran rapidez durante
que discurre entre 1914 y finales de
os países sólo alcanzaron sus niveles
rta. Aunque la ratio del mercado res-'omedio, incluso entre los países in-
rto ha sido desigual. Por ejemplo, la
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tre 1970 y 1993.'ercambios internacionales, aparte de
que la época contemporánea rePre-
rl pasado debe tomarse con ciertas re-
r puesto el sida como ejemPlo de la
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Áfri.u, se ha ex-
:l mundo durante la década de los
rdecenas de millones de personas' No'iginó en el desierto de Gobi, y siguió
Central y Oriente Medio, segó las vi-
los europeos en el siglo XIV' Las po-
al quedaron devastad¿Ls en el siglo XVI
l, que llevaron hasta allí los europeos'
r la vida de millones de personas du-
<X. El sida constituye una gran trage-
de proporción de población afectada
nes sociales, políticas y económicas es
ias más antiguas.
s un fenómeno nuevo' El cristianismo
r el siglo Iv. Las ideas de Mahoma lle-
península arábiga a conquistar la ma-
Bo en los siglos vtt y vIU. La Reforma
a en una década desPués de que Lu-
uerta de la Schlosskirche de Witten-
ás aún, las ideas religiosas, estrecha-
la conducta moral en la Tierra Y la
del más allá, tuvieron más consecuen-
s principales ideas de finales del siglo
A modo de conclusiÓn: no es una partida de ajedrez 313
XX,Comunicadasdelamaneramásef lcazporteléfono,faxelnternet.Conectarsecon laMTVyconsegu i rbuenosprec iosesunacosa;que-marseenel inf iernoparatodalaeternidadesotrabiendist inta.
Notengo la in tenc ióndedefenderque lag loba l i zac iónnohae jer -
c ido impactoa lgunosobree lcont ro les ta ta l ,peroesas i tuac iónnoesnueva. Los gobernantes han actuado siempre en un contexto transna-
cional; laautarquíacasinuncahaconst i tuidounaopción; laregulaciónylasupervisióndelascorr ientestransfronter izashasidosiemprepro-tt"-aii.u. para los Estados, las dificultades se han hecho más serias en
algunas áreas, pero han disminuido en otras' No existen pruebas de
que la globalizacion haya minado sistemáticamente el control del Es-
tadooconducidoalahomogeneizacióndepolí t icasyestructuras.Dehecho, la globalización y la actividad estatal han caminado al mismo
paso. El nivel de gastos i,rbe.namentales de los principales países se ha
incrementado,por té rminomedio 'demanerasus tanc ia ldesde l950 'acompañandoelaumentodelcomercioydelosintercambiosdecapi-tal. L; política gubernamental no se ha visto debilitada por la apertura
de los mercados internacionales d.e capital; por ejemplo, no ha existido
relación empírica entre gastos gubernamentales y flujos de capital' Los
niveles de inversión no han sido inversamente proporcionales a los im-
puestos a devengar por las empresas' La decisión de realizar inversio-
nes por parte de las emptesas depende de numerosos factores' incluida
la calidad de las infraestructuras -educación, telecomunicaciones y
transporte- que han sido financiadas con fondos del Estado' La or-
ganizaciÓnde las empresas ha variado según los países respecto a la fi-
nanciación, Ias estructuras de gobierno ! los ¡r '¡vgedores't Las políti-
cas de bienestar social y de impuestos no son lguales en todos los
Estados industrializados avanzados, las entidades más afectadas por la
global ización.nElEstadohaproporcionadoredesdebienescolect ivos
I seguridad social que han convertido en políticamente tolerables unos
niveles más erevados de reraciones comerciales y de intercambios de
capital. n
En resumen, los intercambios globales no son algo nuevo' En algu-
nas áreas, por ejemplo en el capítulo de migraciones' los movimientos
de población fueron muy superiores en el siglo XIX que cien años más
8.9 .
Pauly y Reich (1997).
Garrett (1998).dial (1995);Thomson y Krasner (1989)'
314 Soberanía, hipocresía organizada
tarde. Las actividades transnacionales han significado un desafío al con-trol estatal en algunos asuntos, pero esos retos no han supuesto mani-fiestamente mayores problemas que en el pasado.
En cualquier caso, este estudio no está relacionado con el control.Antes bien, se ha centrado en cuestiones relativas a la autoridad asocia-das a las soberanías legal internacional y westfaliana. Los gobernantes,casi de manera universal, han tratado de alcanzar la soberanía legal in-ternacional, el reconocimiento. Éste les ha abierto las puertas para con-seguir recursos y ocasiones para ampliar sus posibilidades de mante-nerse en el poder. El reconocimiento puede preparar el terreno para laaceptación como miembro en organizaciones internacionales, algunasde las cuales ofrecen ayudas financierasi puede facilitar la conclusión detratados; puede aumentar las oportunidades para que sus iniciativas nosean puestas en cuestión por los tribunales de otros países debido a laacción de la doctrina del Estado y al principio de la inmunidad sobe-rana;y puede incrementar el apoyo político interno. Es muy raro que elreconocimiento suponga costes y sólo se han dado algunos casos enque, por propia voluntad, los gobernantes hayan renunciado a su sobe-ranía legal internacional.
Contrastando con ello, la autonomía interna ha sido transgredidacon frecuencia. Las normas westfalianas han estado divorciadas de laconducta. Al tiempo que se aceptaba mayoritariamente el principio deno intervención, se veía a menudo desafiado por otros conceptos alter-nativos como, por ejemplo, la defensa de los derechos humanos. Sonnumerosos los documentos internacionales, entre ellos la Carta de lasNaciones Unidas y el Acta Final de Helsinki, que defienden ambos.
La soberanía westfaliana ha sido violada mediante la intervención.que puede seguir la vía de la coerción o la de lalmposición, y a travésde las invitaciones, incluidas en las convenciones y en los contratos. Lacoerción y la imposición dejan al país objetivo en peor situación. Losgobiernos de Estados más poderosos han hecho uso de sus recursospara ejercer presión o para obligar a sus homólogos más débiles a queacepten ordenamientos institucionales internos no deseados. En algu-nos casos los países objetivo no tienen ninguna otra elección real; paraquienes pretenden llegar a ser gobernantes de esos nuevos Estados, laamenaza del no reconocimiento tiene en ocasiones la connotación de unasalto en plan <la bolsa o la vida>>. Todos los Estados balcánicos quesurgieron del desmoronamiento del Imperio otomano en el siglo xIX y
A modo de
todos los nuevos Estados creados
dial se vieron obligados a ceder
gurar su soberanía legal internaci
que esas entidades no hubieran su
Estados Unidos utilizó su potencial
políticos internos en Cuba, Haití, la
El Salvador, Panamá, Granada y
Soviética en Polonia, Rumania,
Checoslovaquia, así como en el
ropa del Este. Los gobiernos de
sanciones económicas para animar ajetos de la acción a cambiar su práct
lo ofrecen las sanciones impuestas a
heid. Tanto la coerción como la
ella en una situación peor que en el
tados de reciente creación, con una
de su propia elección. Los
bieran preferido algún acuerdo al
asegurarse sus preferencias en lo
interna sin verse amenazados con la
tar los costes de las sanciones.Aquellas situaciones en las que
blemas a las soberanías legal
se concibe como una entidad autó
dad de esa clase nunca hubiera
beneficios.La soberanía westfaliana ha
ciones y contratos sin que ello
Ciertos gobiernos han invitado a
financieras internacionales,
a que se impliquen en sus asuntos
autoridad. Por ejemplo, algunos
convenciones internacionales sobre
acciones voluntarias: el statu quo
nes no condicionan mutuamente a
acuerdo sobre derechos humanos
afecta necesariamente a la conducta
convenciones pueden comprometer
IIIIII[ales han sisnificado un desafÍo al con-
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fue en el pasado.
[o no está relacionado con el control.lstiones relativas a la autoridad asocia-pional y westfaliana. Los gobernantes,
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lte les ha abierto las puertas para con-ampliar sus posibilidades de mante-
into puede preparar el terreno para la
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tonomía interna ha sido transgredidafalianas han estado divorciadas de lalaba mayoritariamente el principio de¡ desafiado por otros conceptos alter-rfensa de los derechos humanos. Sonnacionales, entre ellos la Carta de lasle Helsinki, que defienden ambos.ido violada mediante la intervención.rción o la de la fmposición, y a travéss convenciones y en los contratos. LaI país objetivo en peor situación. Los:osos han hecho uso de sus recursosil a sus homólogos más débiles a quernales internos no deseados. En algu-ienen ninguna otra elección real; para,bernantes de esos nuevos Estados, laene en ocasiones la connotación de unt>. Todos los Estados balcánicos quelel Imperio otomano en el siglo xtx y
A modo de conclusión: no es una partida de aiedrez 315
todos los nuevos Estados creados después de la Primera Guerra Mun-dial se vieron obligados a ceder parcelas de autonomÍa a cambio de ase-gurar su soberanía legal internacional. Sin el reconocimiento es posibleque esas entidades no hubieran subsistido como Estados. En el siglo )ü,Estados Unidos utilizó su potencial militar para dictar ordenamientospolíticos internos en Cuba, Haití, la República Dominicana, Nicaragua,El Salvador, Panamá, Granada y Guatemala; y lo mismo hizo la UniónSoviética en Polonia, Rumania, Alemania del Este, Bulgaria, Hungría y
Checoslovaquia, así como en el resto de su esfera de influencia en Eu-ropa del Este. Los gobiernos de Estados más fuertes han utilizado lassanciones económicas para animar a los gobernantes de los Estados ob-jetos de la acción a cambiar su práctica política interna; un ejemplo noslo ofrecen las sanciones impuestas a Sudáfrica por sus prácticas de apart-heid. Tanto la coerción como la imposición dejan al Estado objeto deella en una situación peor que en el sfafu quo ante, o, en el caso de Es-tados de reciente creación, con una estructura política que no ha sidode su propia elección. Los gobernantes de los Estados más débiles hu-bieran preferido algún acuerdo alternativo, pero no habrían podido
asegurarse sus preferencias en lo relativo a su propia estructura política
interna sin verse amenazados con la no existencia u obligados a sopor-tar los costes de las sanciones.
Aquellas situaciones en las que un Estado empeora plantean pro-
blemas a las soberanías legal internacional y westfaliana. Cada Estadose concibe como una entidad autónoma libremente deseada. Una enti-dad de esa clase nunca hubiera reducido voluntariamente su nivel debeneficios.
La soberanía westfaliana ha sido también cedida mediante conven-ciones y contratos sin que ello implique la existencia de una obligación.Ciertos gobiernos han invitado a actores externos (Estados, institucionesfinancieras internacionales, organizaciones, tribunales supranacionales)a que se impliquen en sus asuntos internos, incluidas sus estructuras deautoridad. Por ejemplo, algunos gobernantes han firmado acuerdos oconvenciones internacionales sobre derechos humanos. Se ha tratado deacciones voluntariasi el statu quo ante seguía disponible. Las convencio-nes no condicionan mutuamente a los firmantes; si un signatario de unacuerdo sobre derechos humanos viola los términos acordados, ello no
afecta necesariamente a la conducta de las otras partes signatarias. Lasconvenciones pueden comprometer la soberanía interna, o no hacerlo.
316 Soberanía, hipocresíaorganizada
En algunos casos, las convenciones han sido ineficaces. Ciertos gobier-nos se han visto obligados a aceptarlas por su deseo de seguir el guiónde la modernidad, pero no han tenido ninguna intención de respetar lostérminos firmados en esas convenciones, y no ha afectado la conducta delos grupos de su propio Estado ni de la sociedad civil. En otros casos, losacuerdos sobre derechos humanos han tenido más importancia. El ejem-plo más paradigmático sería la Convención Europea de Derechos Hu-manos, que creó una comisión supranacional, y el Tribunal Europeo deDerechos Humanos. Los ciudadanos de los Estados signatarios tienen elderecho a presentar casos ante el tribunal, cuyas decisiones son de obli-gado cumplimiento por los sistemas judiciales nacionales. Para los diri-gentes de Europa occidental a comienzos de la década de los cincuenta,la convención era una vía de asentar los compromisos aún débiles con elorden político democrático.
Lo mismo que las convenciones, los contratos pueden incluir invi-taciones a actores externos para que influyan en las estructuras de au-toridad internas. Los gobiernos firman contratos porque esperan mejo-rar como resultado de alguna acción ejecutada por otros participantes.Los términos sobre tolerancia religiosa incorporados a la Paz de West-falia y a otros tratados de los siglos XVII y XVIII seguían el principio delóptimo de Pareto, eran acuerdos que condicionaban mutuamente a lossignatarios. Los gobernantes se adhirieron a esas cláusulas no porqueconsideraran que la tolerancia era en principio aceptable, sino porque lasviolaciones podrían conducir a la aparición de represalias y a una espi-ral de violencia que minaría la estabilidad política. En muchos casos, lospréstamos a entidades soberanas implican contratos que comprometenla autonomía interna de los Estados deudores a cambio de la concesiónde nuevos capitales.
Los préstamos a poderes soberanos han supuesto siempre riesgosespeciales. Si la entidad soberana incumple lo acordado, los recursos le-gales de que dispone el acreedor son limitados. En los siglos XIX y XX,los prestamistas trataron de asegurarse las devoluciones imponiendocláusulas especiales para la recaudación de ciertas rentas. En el caso delImperio otomano durante el último cuarto del siglo XIX se concedió alos acreedores el derecho a crear una organización,la Administraciónde la Deuda Pública, que llegó a tener varios millares de empleados yque recaudaba ciertas rentas del Estado comprometidas para amortizarlos préstamos del imperio. Esa supervisión de las finanzas públicas por
A modo de con,
parte de los acreedores también tuvpaíses caribeños. A partir de la décrinstituciones financieras internaciorun anexo con cláusulas de condicifundamental del acreedor no ha si,del préstamo, sino más bien el de fa,clase de políticas, por razones ideolel tiempo, las condiciones impuerBanco Mundial y el Fondo Monetaticamente más explícitas -insistier
comisiones independientes para at¿se aceleró después del hundimientrlos Estados deudores más débilescosa que algunos recibieron con sacomunistas de Europa del Este, y ociera internacional en crearse. el Bary el Desarrollo, hace del compromirpara aceptar a cualquier país comotado esas condiciones porque es mcierta pérdida de autonomía que noautonomía superior. Finalmente, Ide instituciones internacionales, codos contractuales voluntarios que cr
Al contrario que la coerción y lavenciones se ajustan por entero a li
beneficios de los gobernantes aumeexternos para que se impliquen enniendo a su disposición el statu quo
afectar los términos de un contratoferirían recibir el dinero sin cláusula r
nunca llegará a concluirse a menos 1
de Pareto. No obstante, los contratra comprometer la autonomía interrapertura de sus estructuras de autterna.
Los variados elementos de la
como si se tratara de un conjuntocional ha sido la condición necesa
IIIIfs
han sido ineficaces. Ciertos gobier-
farlas por su deseo de seguir el guión
fido ninguna intención de respetar los
liones, y no ha afectado la conducta det _ -
[e la sociedad civil. En otros casos, los
lhan tenido más importancia. El ejem-
[nvención Europea de Derechos Hu-
[ranacional, y el Tribunal Europeo de
[os de los Estados signatarios tienen el
[ibunal, cuyas decisiones son de obli-
[s judiciales nacionales. Para los diri-
[ienzos de la década de los cincuenta,
[r los compromisos aún débiles con el
es, los contratos pueden incluir invi-
1ue influyan en las estructuras de au-'man contratos porque esperan mejo-ón ejecutada por otros participantes.giosa incorporados alaPaz de West-s XVII y XVIII seguían el principio del
¡ue condicionaban mutuamente a loslhirieron a esas cláusulas no porquen principio aceptable, sino porque lasaparición de represalias y a una espi-bilidad política. En muchos casos, losmplican contratos que comprometen¡s deudores a cambio de la concesión
)ranos han supuesto siempre riesgosncumple lo acordado, los recursos le-¡on limitados. En los siglos XIX y XX,[rarse las devoluciones imponiendoación de ciertas rentas. En el caso delro cuarto del siglo xIX se concedió auna organización, la Administraciónlener varios millares de empleados ystado comprometidas para amortizar¡ervisión de las finanzas públicas por
A modo de conclusión: no es una partida de ajedrez 317
parte de los acreedores también tuvo lugar en Serbia, Egipto y en variospaíses caribeños. A partir de la década de los cincuenta, las principalesinstituciones financieras internacionales han incluido en sus préstamos
un anexo con cláusulas de condicionalidad. En este caso, el objetivofundamental del acreedor no ha sido tanto garantizarse la devolucióndel préstamo, sino más bien el de favorecer en los países deudores ciertaclase de políticas, por razones ideológicas, políticas y económicas. Conel tiempo, las condiciones impuestas por organismos tales como elBanco Mundial y el Fondo Monetario Internacional se han hecho polí-
ticamente más explícitas -insistiendo, por ejemplo, en la creación decomisiones independientes para atajar la corrupción-. Esta tendenciase aceleró después del hundimiento de la Unión Soviética, que dejó alos Estados deudores más débiles sin otra alternativa que Occidente,cosa que algunos recibieron con satisfacción, como los antiguos países
comunistas de Europa del Este, y otros no. La última institución finan-ciera internacional en crearse, el Banco Europeo para la Reconstruccióny el Desarrollo, hace del compromiso con la democracia una condiciónpara aceptar a cualquier país como miembro. Los deudores han acep-tado esas condiciones porque es más positivo disponer de dinero concierta pérdida de autonomía que no tener dinero y gozar de un grado deautonomía superior. Finalmente, la Unión Europea, con su abanicode instituciones internacionales, constituye un claro ejemplo de acuer-dos contractuales voluntarios que contradicen la soberanía westfaliana.
Al contrario que la coerción y la imposición, los contratos y las con-venciones se ajustan por entero a la soberanía legal internacional. Los
beneficios de los gobernantes aumentan al cursar invitaciones a actoresexternos para que se impliquen en sus estructuras internas. Siguen te-niendo a su disposición el statu quo. Como es evidente, el poder puede
afectar los términos de un contrato (los Estados deudores del FMI pre-
ferirían recibir el dinero sin cláusula de condicionalidad), pero el acuerdonunca llegará a concluirse a menos que cumpla el principio del óptimode Pareto. No obstante, los contratos y las convenciones pueden llegar
a comprometer la autonomía interna de los gobernantes al permitir la
apertura de sus estructuras de autoridad internas a la influencia ex-terna.
Los variados elementos de la soberanía no se ajustan al unísono
como si se tratara de un conjunto orgánico. La soberanía legal interna-cional ha sido la condición necesaria para que los gobernantes violaran,
318 SoberanÍa, hipocresíaorganizada
en ocasiones, su soberanía westfaliana. Ésta, a su vez, no es garantía de
control interno.El divorcio entre principios y práctica es un atributo endémico de
numerosos aspectos del contexto internacional. Las instituciones inter-
nacionales nunca están perfectamente articuladas y, menos aún, interio-
rizadas e incorporadas al sistema. Las instituciones pueden llegar a in-
corporarse e interiorizarse, es decir, a dictar una conducta real y a
perdurar a lo largo del tiempo y en contextos marcados por condiciones
muy diferentes, como resultado de dos mecanismos: uno de ellos ha sido
elaborado usando la lógica de la economía, la dependencia del proceso;
y el otro la lógica de la sociologia,la socialización. La dependencia del
proceso toma a los actores como supuestos ontológicos. Las estructuras
institucionales se cierran debido a las economías de escala, a las comple-
mentariedades de hardware-software, a las externalidades de redes y de
aglomeración,y a otros procesos que convierten en instrumentalmente
irracional que un actor altere una pauta de conducta dada una vez esco-
gida inicialmente (a menudo al azar, o por razones idiosincrásicas). Nin-
guno de estos procesos tiene lugar en el contexto internacional. Quizásla aproximación más cercana Se encuentra en el énfasis que la teoría ins-
titucional neoliberal concede a la importancia de los costes de partida
iniciales para las nuevas organizaciones. No obstante, los cambios en las
condiciones del medio podrían desembocar en la creación de nuevas ins-
tituciones una vez que los costes fijos y variables de un nuevo ordena-
miento compensen los costes variables del ya existente. La proliferación
de nuevas instituciones internacionales y los cambios en las existentes
(como la introducción de cláusulas de condicionalidad en el articulado
del Acuerdo del Fondo Monetario Internacional) confirman que las ins-
tituciones internacionales no están cerradas a la manera que sugeriría el
mecanismo de la dependencia del proceso.
La socialización, el segundo de los mecanismos a considerar para la
buena interiorización e incorporación al sistema de las instituciones,
considera como supuestos ontológicos las estructuras institucionales.
Las entidades individuales se generan a partir de estructuras sociales. Las
normas, los intereses y las capacidades de esas entidades están en fun-
ción de sus roles, y éStoS vienen determinados por su encuadramiento en
un ordenamiento institucional. La socialización puede ser un poderoso
mecanismo de articulación en contextos estables, incluidas entidades
políticas internas en que los valores son ampliamente compartidos y
A modo de conc
donde existen estructuras de toma
ción no ha caracterizado el contexto
siempre puestos en cuestión. Los lí
más sensibles a las comunidades in
tas comunidades internas se han
ferentes: antisemitismo, libertad re
nicidad, limpieza étnica, derec
antirrepublicanismo, en favor de la
nismo, bienestar social, gobiernos li
valores nacionales se han refleiado
rior. La Unión Soviética dio su
dos Unidos se opuso a ellos. Aquel
imbuidas de fuertes sentimientos soc
veles de ayuda exterior más
nos consideran que el gobierno
Después de las guerraspeos crearon la Santa Alianza con la
en favor de gobiernos repu
negó a respaldar ese acuerdo.
que los dos considerados para co
raderas, persistentes y con
vas, no puede sorprendernos el hec
interiorizadas e incorporadas al si
La soberanía es un arreglo insti
determinado de características:
exclusiva y regulación o control int
lisis que aquí presentamos sugiere-caracterizados por diferentes paq
bién, como la soberanía, carecer de
sistema. Los gobernantes que o
el Estado tributario chino, en el i
des-Estado griegas, lo mismo que
expondrían principios que también
tema internacional es único. Carece
10. Lumsdaine (1993), Noel y Therien11. Sobre el divorcio entre normas y
cher (1992).
üana. Ésta, a su vez, no es garantía de
'práctica es un atributo endémico deinternacional. Las instituciones inter-ente articuladas y, menos aún, interio-. Las instituciones pueden llegar a in-ecir, a dictar una conducta real y an contextos marcados por condiciones¡ dos mecanismos: uno de ellos ha sidononomía, la dependencia del proceso;r, la socialización. La dependencia del]upuestos ontológicos. Las estructuraslas economías de escala, a las comple-are, a las externalidades de redes y deque convierten en instrumentalmentepauta de conducta dada una vez esco-il, o por razones idiosincrásicas). Nin-r en el contexto internacional. Quizásrcuentra en el énfasis que la teoría ins-importancia de los costes de partida
iones. No obstante, los cambios en lassembocar en la creación de nuevas ins-fijos y variables de un nuevo ordena-rbles del ya existente. La proliferaciónlnales y los cambios en las existentess de condicionalidad en el articulador Internacional) confirman que las ins-t cerradas a la manera que sugeriría elproceso.e los mecanismos a considerar para laación al sistema de las instituciones.igicos las estructuras institucionales.:an a partir de estructuras sociales. Laslades de esas entidades están en fun-terminados por su encuadramiento enrsocialización puede ser un poderosoIntextos estables, incluidas entidades,res son ampliamente compartidos y
A modo de conclusión: no es una partida de ajedrez 319
donde existen estructuras de toma de decisiones eficaces. La socializa-
ción no ha caracterizado el contexto internacional. Los valores han sido
siempre puestos en cuestión. Los líderes políticos nacionales han sido
más sensibles a las comunidades internas que a las internacionales, y es-
tas comunidades internas se han comprometido con principios muy di-
ferentes: antisemitismo, libertad religiosa, intolerancia religiosa, multiet-
nicidad, limpieza étnica, derechos humanos, valores asiáticos,
antirrepublicanismo, en favor de la democracia, comunismo, anticomu-
nismo, bienestar social, gobiernos limitados, y así sucesivamente. Estos
valores nacionales se han reflejado en las preferencias en política exte-
rior. La Unión Soviética dio su apoyo a los regímenes comunistas; Esta-
dos Unidos se opuso a ellos. Aquellos Estados cuyas poblaciones están
imbuidas de fuertes sentimientos sociales democráticos han ofrecido ni-
veles de ayuda exterior más elevados que aquellos otros cuyos ciudada-
nos consideran que el gobierno desempeña un papel más limitado.r0
Después de las guerras napoleónicas, los Estados conservadores euro-
peos crearon la Santa Alianza con la finalidad de reprimir movimientos
en favor de gobiernos republicanos; una Gran Bretaña más liberal se
negó a respaldar ese acuerdo. Dada la ausencia de otros mecanismos
que los dos considerados para conseguir que las instituciones sean du-
raderas, persistentes y con capacidad de adaptación y sean significati-
vas, no puede sorprendernos el hecho de que las instituciones no estén
interiorizadas e incorporadas al sistema.
La soberanía es un arreglo institucional relacionado con un paquete
determinado de características: reconocimiento, territorio, autoridad
exclusiva y regulación o control interno y transfronterizo eficaz. El aná-
lisis que aquí presentamos sugiere que otros arreglos internacionales-caracterizados por diferentes paquetes de principios- podrían tam-
bién, como la soberanía, carecer de interiorización e incorporación al
sistema. Los gobernantes que operaban en el sistema feudal europeo, en
el Estado tributario chino, en el islámico o en el sistema de las ciuda-
des-Estado griegas, lo mismo que en el sistema de Estados soberanos,
expondrían principios que también en su caso serían violados.lt El sis-
tema internacional es único. Carece de una estructura de autoridad je-
10. Lumsdaine (1993); Noel y Therien (1995).I l. Sobre el divorcio entre normas v conducta en la Europa medieval, véase Fis-
cher (1992).
320 Soberanía, hipocresíaorganizada
rárquica; los gobernantes de determinadas entidades tendrán que hacerfrente a las diversas presiones de los grupos que les apoyan; el poder sedistribuye de manera desigual. En cualquier sistema internacional, y nosólo en el de Estados soberanos, el cuadrante superior derecho de la fi-gura2.I (véase pág. 88), es decir, el cuadrante que contiene elementosincorporados e interiorizados o, debería estar vacío.
ESTRUcTURAS ALTERNATIVAS Y SoBERANfA LEGAL INTERNAcIoNAL
Del poder y de los intereses de los gobernantes depende el nivel quealcanzará la institucionalización de determinadas estructuras, hastadónde se seguirán las reglas y las normas. La soberanía westfaliana se havisto comprometida con frecuencia debido a que la autonomía ha en-trado en conflicto con principios opuestos e intereses dispares en uncontexto de poder asimétrico. La sob'eranía legal internacional ha sidomás ampliamente respetada porque intereses y normas han tenido ungrado más elevado de coincidencia. Pero también en este último caso,sería incorrecto convenir como regla constitutiva, cuya violación elimi-naría cierta clase de actividades, que el reconocimiento sólo deberíaconcederse a entidades territoriales jurídicamente independientes. Elreconocimiento se ha concedido a entidades que disponen de atributosdiferentes a los que convencionalmente se asocian a la soberanía. Y leha sido negado a gobiernos de territorios que poseían dichos atributos.
Siempre han existido alternativas a los Estados. Algunas han gozadode corta vida o han tenido una importancia limitada, como la Comuni-dad Francesa propuesta por De Gaulle a finales de la década de los cin-cuenta o la Comunidad de Estados Independientes organizada por Ru-sia tras el hundimiento de la Unión Soviética. Otras han sido másduraderas, como el Sacro Imperio Romano, que duró desde el siglo IXhasta 1806, y la Commonwealth británica. Al mismo tiempo que handesaparecido virtualmente, aunque no por entero, algunas institucionesmás antiguas, como los protectorados, han ido apareciendo otras nue-vas, como la Unión Europea. Ciertas alternativas a la soberanía han du-rado cientos de años, pasando casi inadvertidas, como Andorra.
Esas alternativas a la soberanía se basan en diferentes conjuntos opaquetes de principios. En el caso de la Commonwealth británica, susprincipios incluían el territorio, la autoridad extraterritorial, el control
A modo de
v el reconocimiento internacionaropea, tendríamos que incluircimiento (los representantes de la
ciones internacionales), la autorcontrol territorial y extraterritoriden de Malta incluye elrana, pero, durante muchos años,
Cuando los gobernantes semuy a menudo han creado nuevascomo una partida de ajedrez. Noque tales normas se concibenterminadas acciones y que impidecada una de las piezas del ajedMover un alfil en línea recta
si un alfil no se mueve siguiendoajedrez. Por el contrario, las alnos se han ido acomodando en elrios cientos de años. Entidades
uno de los atributos que-territorio. reconocimiento.perfectamente bien y, endas, han movido los alfiles entas de ninguno de los demás j
Incluso la soberanía legal intitucionalización mucho más erespetada que la soberanía
12. Las reglas constitutivas se han
formulación es la que aquí seguimos,var a cabo determinadas actividades:
ble ese juego. Por el contrario, Dessler (
reglas que obligan y posibilitan una
I 14-1 l8; Dessler (1989), págs. 453-456.13. Con el tiempo ha ido
condición de Estado. Por ejemplo, han
diseñado como colonias o
vertido en Estado, formalmente ya no
algunos casos continúa existiendo su eq
guas posesiones americanas del PacÍfico
denomine Estados soberanos. Véase
iminadas entidades tendrán que hacer
los grupos que les apoyan; el poder se
r cualquier sistema internacional, y no
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, el cuadrante que contiene elementos
Jebería estar vacío.
OBERANfA LEGAL INTERNACIONAL
e los gobernantes depende el nivel que
r de determinadas estructuras, hasta
normas. La soberanía westfaliana se ha
rcia debido a que la autonomía ha en-
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r, que el reconocimiento sólo debería
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a entidades que disponen de atributos
almente se asocian a la soberanía. Y le
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tivas a los Estados. Algunas han gozado
mportancia limitada, como la Comuni-
Gaulle a finales de la década de los cin-
los Independientes organizada por Ru-
Unión Soviética. Otras han sido más
rio Romano, que duró desde el siglo IX
h británica. Al mismo tiempo que han
que no por entero, algunas instituciones
prados, han ido apareciendo otras nue-
brtas alternativas a la soberanía han du-
lasi inadvertidas, como Andorra.
l¡rriu ,u basan en diferentes conjuntos o
[so de la Commonwealth británica, sus
Jla autoridad extraterritoríal, el control
IIIII
A modo de conclusión: no es una partida de ajedrez 321
y el reconocimiento internacional. Por lo que se refiere a la Unión Eu-
ropea, tendríamos que incluir principios como el territorio, el recono-
cimiento (los representantes de la Unión llevan a cabo algunas negocia-
ciones internacionales), la autoridad supranacional y una mezcla de
control territorial y extraterritorial. El paquete de principios de la Or-
den de Malta incluye el reconocimiento como persona jurídica sobe-
rana, pero, durante muchos años, ha carecido de territorio.
Cuando los gobernantes se han enfrentado a nuevos problemas,
muy a menudo han creado nuevas normas. El sistema internacional no es
como una partida de ajedrez. No cuenta con reglas constitutivas, si es
que tales normas se conciben como algo que permite llevar a cabo de-
terminadas acciones y que impide otras.rz Los movimientos asignados a
cada una de las piezas del ajedrez constituyen las reglas de ese juego.
Mover un alfil en línea recta supone una violación a una de esas normas;
si un alfil no se mueve siguiendo una diagonal, no estaremos jugando al
ajedrez. Por el contrario, las alternativas al sistema de Estados sobera-
nos se han ido acomodando en el sistema internacional a lo largo de va-
rios cientos de años. Entidades que han carecido de uno o de más de
uno de los atributos que convencionalmente se asocian a la soberanía-territorio, reconocimiento, autonomía y control- han funcionado
perfectamente bien y, en ocasiones, pasando prácticamente inadverti-
das, han movido los alfiles en línea recta, sin que se escucharan protes-
tas de ninguno de los demás jugadores.l'
Incluso la soberanía legal internacional, que posee un grado de ins-
titucionalización mucho más elevado y que, por lo general, ha sido más
respetada que la soberanía westfaliana, ha acomodado formas institu-
12, Las reglas constitutivas se han entendido siguiendo diferentes vías. Searle, cuya
formulación es la que aquí seguimos, mantiene que las reglas constitutivas permiten lle-
var a cabo determinadas actividades; por ejemplo, las normas del ajedrez hacen posi-
ble ese juego. Por el contrario, Dessler (1989), define las reglas constitutivas como las
reglas que obligan y posibilitan una acción. Véase Searle (1995), págs.27-29, 43-51,
114-118; Dessler (1989), págs. 453-456. Véase también Kratochwil (1989)' cap. 2'
13. Con el tiempo ha ido disminuyendo el número de alternativas importantes a la
condición de Estado. Por ejemplo, han desaparecido áreas que formalmente se habÍan
diseñado como colonias o protectorados. Más aún, una vez que una entidad se ha con-
vertido en Estado, formalmente ya no vuelve a ser ninguna otra cosa. No obstante, en
algunos casos continúa existiendo su equivalente funcional; por ejemplo, algunas anti-
guas posesiones americanas del Pacífico son, en esencia, protectorados, aunque se las
denomine Estados soberanos. Véase Strang (1991); Lake (1999).
322 Soberanía,hipocresíaorganizada
cionales alternativas, es decir, ha llegado al reconocimiento de entida-
des carentes de autonomía formal (incluso aunque sus estructuras de
autoridad se hayan profundizado en la práctica) o de territorio. Los Es-
tados miembros de la Federación de Estados alemanes con anterioridad
a la Primera Guerra Mundial conservaron el derecho a enviar y recibir
diplomáticos. Los monarcas reinantes de esos Estados eran tratados to-
davía como si fueran aún monarcas de entidades independientes de
pleno derecho. Los cantones de la Confederación Helvética conservan
el derecho formal a firmar tratados con otros Estados. Francia ha con-
cluido tratados con algunas provincias canadienses.t'
Andorra, un territorio situado en los Pirineos, entre Francia y Es-
paña, ha asegurado su soberanía internacional, aún sin ser autónomo.
Desde el siglo XIII su estructura constitucional se ha dotado de coprín-
cipes, inicialmente el obispo de la Seo de Urgel en España y el rey de
Francia. En 1993, unos nueve mil ciudadanos de Andorra adoptaron su
primera constitución formal con la aprobación de los copríncipes, que
actualmente son los gobiernos de Francia y España. El artículo 66
ofrece a los copríncipes el derecho a participar en negociaciones rela-
cionadas con la seguridad interna y la defensa, la representación diplo-
mática y la cooperación judicial. No puede adoptarse un tratado a me-
nos que sea aprobado por los representantes andorranos y por los
copríncipes. Cada uno de estos últimos puede nombrar a uno de los
cuatro miembros del tibunal Constitucional. A los otros dos los desig-
nan las autoridades andorranas. Los especialistas en derecho internacio-
nal han designado habitualmente Andorra como un protectorado, pero
el nivel de profundización de las estructuras internas, incluido el tibu-
nal Constitucional, sobrepasa con mucho los acuerdos de seguridad con-
vencionales. Andorra se convirtió en miembro de las Naciones Unidas en
1993 y del Consejo de Europa en 1994, a pesar del hecho de que el con-
junto de principios en los que se basa es incompatible con la autonomía
jurídica debido a la aceptación formal por su parte de una autoridad ex-
traterritorial. t5
Los gobernantes han desarrollado nuevos ordenamientos institucio-
nales para hacer frente a las necesidades de una situación determinada.
14. Oppenheim (1992), págs. 249-253.15. Andora (1993), art. 88; Britannica Online (1994, 1996); Fowler y Bunck
(1995), págs. 118-120; Oppenheim (1992), págs.267-274; Brierly (1963), pág' 136.
A modo de
En 1967, el Reino Unido creó el cotuado a medio camino entre un
sus posesiones caribeñas. Antigua,
Vincent, St. Christopher, Nevis yasociados con autonomía interna,trol sobre los asuntos exteriores. F
ceptuando Nevis que regresó al
rania y dieron por finalizada su
embargo, mientras fueron Estados
organizaciones multilaterales, como
rica Latina v el Caribe. Una relació
entre las islas Cook y Nueva Zela
sobre sus asuntos internos: Nueva
terior. La relación puede darse por
cuyo caso las islas Cook serán
de la Organización Mundial de la
mentación y la Agricultura (FAO),
Aviación Civil y del Banco Asiático
La Zona Económica Exclusiva
otro acuerdo institucional diseñadopecÍfico de los legisladores, que
y autoridad son términos coincident
situada entre las aguas jurisdicci
cientas millas marinas. En esta
sobre ciertas actividades, como la
sobre otras, como la navegación.
nadas con la ZonaEconómica Excl
el documento definitivo no sería rati
industrializadas hasta comienzos
fueron modificadas las partes del
de nódulos y menas minerales en los
Económica Exclusiva constituyó u
rente con el conjunto de atributos
terioridad a la creación de la ZEE
aguas jurisdiccionales, en un primer
llas y, más adelante, de doce millas,
16. Oppenheim (1992), págs. 280-284.
IIIIIIIf legado al reconocimiento de entida-
[ (incluso aunque sus estructuras depn la práctica) o de territorio. Los Es-He Estados alemanes con anterioridadpervaron el derecho a enviar y recibirhtes de esos Estados eran tratados to-
fcas de entidades independientes de
I Confederación Helvética conservan
fs con otros Estados. Francia ha con-
frcias canadienses.'o
I en los Pirineos, entre Francia y Es-
flnternacional, aún sin ser autónomo.pnstitucional se ha dotado de coprín-
i Seo de Urgel en España y el rey depiudadanos de Andorra adoptaron sup aprobación de los copríncipes, que[e Francia y España. El artículo 66to a participar en negociaciones rela-y la defensa, la representación diplo-tlo puede adoptarse un tratado a me-
Bpresentantes andorranos y por losiltimos puede nombrar a uno de losNtitucional. A los otros dos los desig-ls especialistas en derecho internacio-Andorra como un protectorado, peroStructuras internas, incluido el tibu-nucho los acuerdos de seguridad con-¡n miembro de las Naciones Unidas en1994, a pesar del hecho de que el con-asa es incompatible con la autonomíamal por su parte de una autoridad ex-
rdo nuevos ordenamientos institucio-idades de una situación determinada.
3.rica Online (1994, 1996); Fowler y Bunck), págs. 267-274', Brierly (1963), pág. 136.
A modo de conclusión: no es una partida de aiedrez 323
En 1967, el Reino Unido creó el concepto de Estado asociado, algo si-tuado a medio camino entre un Estado y una colonia, para algunas desus posesiones caribeñas. Antigua, Dominica, Grenada, St. Lucia, St.Vincent, St. Christopher, Nevis y Anguilla se convirtieron en Estadosasociados con autonomía interna, pero Gran Bretaña conservó el con-trol sobre los asuntos exteriores. Finalmente, todas esas entidades, ex-ceptuando Nevis que regresó al estado de colonia, impusieron su sobe-ranía y dieron por finalizada su relación especial con Gran Bretaña. Sinembargo, mientras fueron Estados asociados pasaron a formar parte deorganizaciones multilaterales, como la Comisión Económica para Amé-rica Latina y el Caribe. Una relación parecida, iniciada en 1964, existeentre las islas Cook y Nueva Zelanda: las islas poseen el control formalsobre sus asuntos internos; Nueva Zelanda se encarga de su política ex-terior. La relación puede darse por finalizada de manera unilateral, encuyo caso las islas Cook serán independientes. Estas islas son miembrode la Organización Mundial de la Salud, de la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO), ae ta Organización Internacional deAviación Civil y del Banco Asiático de Desarrollo,'u
La Zona Económica Exclusiva (ZEE) para los mares y océanos esotro acuerdo institucional diseñado para hacer frente a un problema es-pecífico de los legisladores, que viola el principio de que territorialidady autoridad son términos coincidentes. La ZEE se define como un áreasituada entre las aguas jurisdiccionales (doce millas marinas) y las dos-cientas millas marinas. En esta zona, el Estado costero posee autoridadsobre ciertas actividades, como la explotación de los recursos, pero nosobre otras, como la navegación. Las cláusulas de la convención relacio-nadas con la Zona Económica Exclusiva se concluyeron en 1982, aunqueel documento definitivo no sería ratificado por las principales potenciasindustrializadas hasta comienzos de la década de los noventa. cuandofueron modificadas las partes del texto relacionadas con la explotaciónde nódulos y menas minerales en los lechos marinos profundos. LaZonaEconómica Exclusiva constituyó una innovación institucional, incohe-rente con el conjunto de atributos que se asocian a la soberanía. Con an-terioridad a la creación de la ZEE, los océanos estaban divididos enaguas jurisdiccionales, en un primer momento una extensión de tres mi-llas y, más adelante, de doce millas, sobre las cuales el Estado costero po-
16. Oppenheim (1992), págs. 280-284.
324 Soberanía, hipocresía organizada
seía la misma autoridad e idéntico control que sobre su territorio conti-
nental, y océanos abiertos, que no se encontraban controlados por Es-
tado alguno. Quienes propusieron en su inicio la ampliación de las aguasjurisdiccionales fueron ciertos países latinoamericanos que deseaban au-
mentar la explotación de los recursos naturales, en especial la pesca. Es-
tados Unidos, preocupado por la libertad de movimientos de sus fuerzas
navales, una libertad que se vería radicalmente restringida por la am-
pliación sustancial de las aguas jurisdiccionales, puso objeciones. La
ZonaEconómica Exclusiva constituyó la solución ideal para los líderes
norteamericanos: preservaba la libertad de navegación al tiempo que
proporcionaba autoridad sobre los recursos explotables al país con el
mayor número de kilómetros de costa del mundo. El poder y los intere-
ses, y no las normas constitutivas de la soberanía, condujeron a la inven-
ción de una nueva categoría institucional. Los Estados usaron su sobe-
ranía legal institucional para crear una forma compatible con la
soberanía westfaliana, desde el momento en que la autoridad de otros
Estados queda excluida de la Zona Económica Exclusiva, pero incom-
patible con la territorialidad, porque el Estado costero posee el control
sobre ciertas actividades, pero no sobre otras.
Los gobernantes han creado un estatus único sin que se le provea ne-
cesariamente del recurso de apelación. En 1955, Estados Unidos, Fran-
cia y el Reino Unido reconocieron a la República Federal de Alemania
como poseedora de la <<autoridad plena de un Estado soberano sobre
sus asuntos internacionales y exteriores>>, pero, de hecho, no le conce-
dieron plena autoridad. Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos con-
servaron ciertos poderes, incluido el derecho a declarar el estado de
emergencia en toda Alemania o en parte de ella, la retención de todos los
derechos sobre Berlín, y la reserva de la autoridad plena por lo que se re-
fiere a Alemania en su conjunto, a la unificación y a un tratado de paz fi-
nal. Estos derechos residuales no dejarían de estar vigentes hasta la firma
del tratado de paz definitivo con Alemania concluido en 1990.t7
Se ha concedido soberanía legal internacional a entidades carentes
de territorio. El reconocimiento de gobiernos en el exilio constituye una
práctica más o menos estandarizada, pero existen otras violaciones más
curiosas del principio de territorialidad. Los Caballeros Hospitalarios
de San Juan de Jerusalén de Rodas y de Malta, es decir, la Orden de
17. Oppenheim (1992), pág.137.
A modo de
Malta, fue en su origen una orden
como entidad soberana alperdió en favor del imperio
Carlos V entregó a la orden la isla
renta nominal consistente en un
con el compromiso de que estala costa del norte de África. En 1
la isla de Malta y desde entonces
diente sobre territorio alguno. Cno tuvo ningún control independpulsión de Rodas, puesto que Malpor Carlos V.t8 Después de que,
firmara el control británico sobreron varios intentos finalmente ine
Por ejemplo, en 1823, se firmó un
Orden y los líderes de la rebelión
aquélla el control inmediato sobrePeloponeso y la promesa de la
fuerzos acabaron en nada. Nodiplomáticas continuas con Austrialianos más pequeños. A finales delpositaria de personalidad soberanadécada de los noventa. la Ordennueve países y legaciones en otroscos, reconocidos por otrosEn la actualidad, la Orden se ded
caridad. En el prólogo a un estud
Gnuyn, el gran canciller, se refiere
dola en la toma de la isla de Rodasde los más antiguos Estados sobera
Universal de 1998 en Lisboa.Militar Orden de Malta> estaba si
Unidos, entre las muestras de gran
mucho más convencionales.
18. No obstante, la Orden controla un19. Bradford (1972), págs. 63-67, l17
(1994), pág. 6. Sire (1994), págs.237-242,
r control que sobre su territorio conti-
o se encontraban controlados por Es-
1en su inicio la ampliación de las aguas
ises latinoamericanos que deseaban au-
rsos naturales, en especial la pesca' Es-
llibertad de movimientos de sus fuerzas
la radicalmente restringida por la am-
ljurisdiccionales, puso objeciones' La
yó la solución ideal para los líderes
de navegación aI tiemPo que
recursos explotables al país con el
del mundo. El Poder Y los intere-
la soberanía, condujeron a la inven-
ional. Los Estados usaron su sobe-
una fotma comPatible con la
en que la autoridad de otros
Económica Exclusiva, Pero incom-
el Estado costero Posee el control
sobre otras.estatus único sin que se le provea ne-
En 1955, Estados Unidos, Fran-
a la República Federal de Alemania
plena de un Estado soberano sobre
, pero, de hecho, no le conce-
Gran Bretaña Y Estados Unidos con-
el derecho a declarar el estado de
parte de ella, la retención de todos los
de la autoridad plena por lo que se re-
la unificación y a un tratado de paz fi-
de estar vigentes hasta la firma
concluido en 1990."
I internacional a entidades carentes
gobiernos en el exilio constituye una
pero existen otras violaciones más
idad. Los Caballeros Hospitalarios
A modo de conclusión: no es una partida de ajedrez 325
Malta, fue en su origen una orden de caballeros cruzados reconocida
como entidad soberana al conquistar Rodas en 1310' una isla que se
perdió en favor del imperio otomano en 1522. En 1530, el emperador-carlos
v entregó a la orden Ia isla de Malta a cambio del pago de una
renta nominal consistente en un halcón por año (el halcón maltés)' y
con el compromiso de que establecerían una guarnición en Tiípoli, en
la costa del norte ¿e África. En 1798, Napoleón desalojó a la Orden de
la isla de Malta y desde entonces no ha contado con control indepen-
diente sobre territorio alguno. Ciertos observadores han sostenido que
no tuvo ningún control independiente sobre un territorio desde su ex-
pulsión de ñodas, puesto que Malta se creó como un feudo concedido
por carlos V.'8 Después de que, por el Tratado de París de 1814, se rea-
firmara el control británico sobre Malta, los jefes de la orden realiza-
ron varios intentos finalmente ineficaces por asegurarse un territorio'
Por ejemplo, en 1823, se firmó un acuerdo entre la rama francesa de la
Orden y los líderes de la rebelión griega por el que se le concedía a
aqué l lae lcont ro l inmed ia tosobreuncon jun todepequeñas is lasde lPeloponeso y la promesa de la devolución de Rodas' Todos esos es-
fuerzos acabaron en nada. No obstante, la Orden mantuvo relaciones
diplomáticas continuas con Austria y también con algunos Estados ita-
lianos más pequeños. A finales del siglo XX ha sido reconocida como de-
positaria de personalidad soberana por numerosos Estados' Mediada la
década de los noventa, la orden contaba con embajadas en cincuenta y
nueve países y legaciones en otros cinco. Expide pasaportes diplomáti-
cos, reconocidos por otros Estados, a sus representantes acreditados.
En la actualidad, la orden se dedica principalmente a realizar obras de
caridad. En el prólogo a un estudio publicado en 1972, Quintin Jermy
Guuyt, el gran .urr.ill"r, se refiere a la <<soberanía de la Orden' datán-
dola en la toma de la isla de Rodas en 1310, convirtiéndose así en uno
de los más antiguos Estados soberanos de Europa>>.ts En la Exposición
Universal ¿e tég8 en Lisboa, Portugal, el pabellón de la <Soberana y
Militar Orden de Malta> estaba situado justo al lado del de Estados
unidos, entre las muestfas de gran número de otros Estados soberanos
mucho más convencionales.
18. No obstante, la Orden controla un edificio en Roma'
lg. Bradford (1972), págs' 63-67, ll7-123' 220' 226" A Gwyn se le cita en Sire
(I994), pág.6. Sire trS94), p:ass'237-2a2'249-250' 271;Oppenheim (1992)' pág' 329'y de Malta, es decir, la Orden de
326 Soberanía, hipocresía organizada
Cuando el reconocimiento pleno ha llegado a convertirse en un pro-
blema, se han creado otras categorías. La Asamblea General de las Na-
ciones Unidas concedió en 1974 a la Organización para la Liberación
de Palestina el estatuto de observador permanente. Con anterioridad,
ese estatuto de observador permanente sólo se había concedido a aque-
llos Estados que no eran miembros de las Naciones Unidas y a organi-
zaciones regionales. Cierto número de Estados reconocieron a la OLP
y concedieron estatuto diplomático a su oficina local. Cuando, en 1988,
se emitió la declaración de independencia de Palestina, las Naciones
Unidas cambiaron la designación por la de misión observadora de Pa-
lestina.2oLa Commonwealth británica ofrece un buen ejemplo de alternativa
a la soberanía, hasta incluir el reconocimiento de entidades carentes de
autonomía, que duró desde mediados del siglo XIX hasta después de la
Segunda Guerra Mundial. El conjunto de características que definían a
la Commonwealth incluían el territorio, el reconocimiento y la autoridad
extranacional. La Commonwealth continuó existiendo como entidad ju-
rídica con posterioridad a la década de los cincuenta, pero acabó por pa-
recerse a una organización internacional convencional, cuyos miembros
poseían el derecho formal a excluir la autoridad externa, aunque el Co-
mité Judicial del Consejo Privado continuó siendo utilizado por algunos
como corte de apelación. La Commonwealth fue un sistema institucio-
nal organizado por Gran Bretaña que proporcionó un nuevo estatuto a
algunas de sus antiguas colonias: el de dominio. Miembros de la Com-
monwealth intercambiaron representantes diplomáticos, pero eran de-
signados como altos comisarios y no como embajadores. Los dominios
fueron reconocidos por otros Estados y admitidos en organizaciones in-
ternacionales, incluso aunque se hallaran formalmente sujetos a la auto-
ridad británica en algunos aspectos, incluidos los asuntos exteriores, y
aunque aceptaran a la corona británica como su jefe de Estado.
La Commonwealth reflejaba el deseo de los gobernantes británicos,
lo mismo que el de quienes tomaban las decisiones y el de los ciudada-
nos de descendencia británica en las posesiones de ultramar, de hallar
un ordenamiento institucional capaz de ofrecer una mayor autonomía
sin llegar a la ruptura completa con la madre patria. Los alborotos que
tuvieron lugar en Nueva Escocia y Nuevo Brunswick, en 1839, por la
20. Oppenheim (1992), págs. 163-164, n 10.
A modo de c
ausencia de control local sobre losdesembocaron en una investidactado por Lord Durham. Elministros dispusieran de mayoríastiempo, Durham sugería que fueraminara la política exterior, el cocomo las estructuras constibiernos británicos, después deestablecieron el ordenamiento coNueva Zelanda, mediante leyes ade las que quizás la más conocidarica de 1867, consideraba lamente y de un ejecutivo, eltiempo, la voluntad de los ministción correspondía al dominio, y lala política exterior.2'
En la práctica, las normas hannuada. El principio del control fitiones entraba en tensión con lagobierno local. Con mucha filínea que separaba autoridadtiempo, el control británico sobreel ordenamiento constitucional setemprana como a mediados delmerciales con Estados Unidos v fiiacada de 1870. Gran Bretañatralia y Nueva Zelanda podían dectema importantísimo en políticafas eran la principal fuente deXIX. En 1865, el Parlamento brilas Leyes Coloniales, en la que seo de un dominio que contravinieray vacía de contenido, pero en lala última palte del siglo XIX, los dopropio ordenamiento constitucimente el derecho de los dominios a
21. Mansergh (1969), pág.51;Mcl
no ha llegado a convertirse en un pro-,rías. La Asamblea General de las Na-
a la Organización para la Liberación
rador permanente. Con anterioridad,
nente sólo se había concedido a aque-
os de las Naciones Unidas y a organi-
ro de Estados reconocieron a la OLP
)o a su oficina local. Cuando, en 1988,
:endencia de Palestina, las Nacionespor la de misión observadora de Pa-
lfrece un buen ejemplo de alternativa
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ados del siglo XIX hasta después de la
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torio, el reconocimiento y la autoridad
continuó existiendo como entidad ju-
la de los cincuenta, pero acabó por pa-
rcional convencional, cuyos miembros
ir la autoridad externa, aunque el Co-
continuó siendo utilizado por algunos
rmonwealth fue un sistema institucio-que proporcionó un nuevo estatuto a
el de dominio. Miembros de la Com-
¡entantes diplomáticos, pero eran de-,no cofilo embajadores. Los dominios
¡dos y admitidos en organizaciones in-
Fllaran formalmente sujetos a la auto-
ps, incluidos los asuntos exteriores, y
[ínica como su jefe de Estado.
fl d.."o de los gobernantes británicos,pan las decisiones y el de los ciudada-
ilas posesiones de ultramar, de hallar
[paz de ofrecer una mayor autonomíapn h madre patria. Los alborotos que
ly Nuevo Brunswick, en 1839, por laIIpa, n 10.IIIIt
A modo de conclusión: no es una partida de aiedrez 327
ausencia de control local sobre los ministros nombrados por la corona,
desembocaron en una investigación y el informe correspondiente re-
dactado por Lord Durham. El informe Durham recomendaba que los
ministros dispusieran de mayorías en las asambleas locales. Al mismo
tiempo, Durham sugería que fuera la propia Gran Bretaña quien deter-
minara la política exterior, el comercio y las políticas sobre la tierra, así
como las estructuras constitucionales. A mediados del siglo XIX, los go-
biernos británicos, después de evacuar consultas con los líderes locales,
establecieron el ordenamiento constitucional de Canadá, Australia y
Nueva Zelanda, mediante leyes aprobadas en el Parlamento. Esas leyes,
de las que quizás la más conocida sea el Acta Británica para Norteamé-
rica de 1867, consideraba la formación de parlamentos elegidos local-
mente y de un ejecutivo, el gobernador general, que representaba, a un
tiempo, la voluntad de los ministros locales en materias cuya jurisdic-
ción correspondía al dominio, y la de la corona en otros asuntos, como
la política exterior.2rEn la práctica, las normas han sido contestadas de manera conti-
nuada. El principio del control final de la corona sobre algunas cues-
tiones entraba en tensión con la norma alternativa de creación de un
gobierno local. Con mucha frecuencia se suscitaban disputas sobre la
línea que separaba autoridad británica y autoridad local. con el
tiempo, el control británico sobre el comercio, los asuntos exteriores y
el ordenamiento constitucional se fue erosionando. En una fecha tan
temprana como a mediados del siglo XIX Canadá firmaba tratados co-
merciales con Estados Unidos y fijaba sus propios impuestos. En la dé-
cada de 1870, Gran Bretaña reconoció formalmente que Canadá, Aus-
tralia y Nueva Zelanda podían decidir sus propias tarifas impositivas,
tema importantísimo en política fiscal y comercial, puesto que las tari-
fas eran la principal fuente de recursos gubernamentales en el siglo
XrX. En 1865, el Parlamento británico aprobó el Acta de Validación de
las Leyes Coloniales, en la que se estipulaba que cualquier ley colonial
o de un dominio que contraviniera una ley del Reino Unido sería nula
y vacía de contenido, pero en la práctica esta ley se ignoró siempre. En
la última parte del siglo XIX, los dominios alteraban unilateralmente su
propio ordenamiento constitucional. Gran Bretaña aceptó formal-
mente el derecho de los dominios a aprobar sus propias leyes por el Es-
21. Mansergh (1969), pág. 5l; Mclntyre (1977)' págs. 25, 49-53.
328 Soberanía,hipocresíaorganizada
tatuto de Westminster de 1931 pero, hasta la década de los ochenta,ciertas clases de leyes de Canadá, Australia y Nueva Zelanda, incluidaslas enmiendas constitucionales, se hallaban aún sujetas a aprobaciónpor el Parlamento británico.22
En lo que se refiere a los asuntos exteriores en general, y no sólo enrelación con el comercio. la divisoria entre la autoridad de Gran Bre-taña y la de los dominios fue siempre una fuente de conflictos. AunqueGran Bretaña conservaba todavía el control formal sobre todos los te-mas de política exterior en 1914, algo tan simple como el apoyo de losdominios en la Primera Guerra Mundial no podía darse por supuesto.Se llegaron a firmar acuerdos explícitos, por ejemplo, para la transfe-rencia al Almirantazgo de las fuerzas navales de los dominios. Por con-sejo del gabinete británico, el rey Jorge V declaró la guerra en nombrede todo el imperio, pero el compromiso real lo tomaron los dominios atítulo individual. El nivel de cooperación fue generalmente muy ele-vado, pero entre los afrikaners de Sudáfrica hubo una mayor desafec-ción e incluso un conato de rebelión. La conscripción se introdujo enCanadá y Nueva Zelanda, pero en Australia se rechazó por referéndumen 1916. Ese mismo asunto, el de la conscripción, constituyó uno de lostemas centrales de las elecciones canadienses de 1917;la población bri-tánica la apoyaba, mientras que sufría el rechazo total de la francesa.
Lo mismo que otras entidades carentes de autonomía formal, losdominios trataron también de conseguir el reconocimiento internacio-nal. Se les admitió en algunas organizaciones internacionales, como enla Unión Postal Universal, incluso con anterioridad a la Primera Gue-rra Mundial. En la reunión de Versalles, los dominios formaban partede la delegación del imperio británico y también gozaban de represen-tación a tÍtulo individual, con un estatus similar al de una potencia desegunda fila. La India, que todavía tenía la categoría de colonia, gozótambién de representación independiente al tiempo que formaba partede la delegación imperial británica. Los delegados de los dominios y dela India firmaron el tratado depaz <<en nombre de Canadá>> o <<en nom-bre de Australia>>. Al mismo tiempo, y como signatarios del tratado, seconvertían en miembros de la Sociedad de Naciones. La Common-wealth desapareció de facto, si no de iure, como forma alternativa ins-
22.Mclntyre (1977), págs. 54, 79, 189-193; Mansergh (1969), págs. 49,Fowler y Bunck (1995), pág. 52; Oppenheim (1992), págs.257-266.
A modo de conr
titucional sólo después de la Segunrun estatuto republicano. Los miemlconocieron en adelante a la coronaalgunos miembros de la Commonwmité Judicial del Consejo Privado <tica incompatible con las nociones r
En resumen, desde mediados cgunda Guerra Mundial, la Commorinstitucional alternativa a la soberartaba un paquete de principios difeformaba parte de ese paquete. Antertoridad de las instituciones británicdades cadavez menor). En cualquifrutaron de soberanía legal internac
La Unión Europea nos ofrece otrcaracterísticas: cuenta con territorio,nacional, autoridad extranacional y
un término comúnmente aceptado
¿Es un Estado, una comunidad, untados, una federación de Estados? lmodamente. en medio de un contrblado fundamentalmente de Estadrcaracterísticos no incluyen la autorjincluso aunque los dirigentes hayano en invitaciones que comprometen
La Comisión Europea y el Thibt]turas de autoridad supranacionaleslas decisiones del tibunal Europe]parte del tatado de Roma de 1957Europea. Desde su comienzo en ltcuatro doctrinas que, según algun!ropa en una estructura legal imposilral. En primer lugar, la doctrina dellnormas legales de la Comunidad pl
tados miembros en lo relativo a la !taria. El efecto directo se aRlica úl
I23. Mansergh (1969), págs. 165-180. I
lro, hasta la década de los ochenta,\ustralia y Nueva Zelanda, incluidasr hallaban aún sujetas a aprobación
ls exteriores en general, y no sólo enrria entre la autoridad de Gran Bre-)re una fuente de conflictos. Aunqueel control formal sobre todos los te-lgo tan simple como el apoyo de losundial no podía darse por supuesto.lícitos, por ejemplo, para la transfe-as navales de los dominios. Por con-orge V declaró la guerra en nombrermiso real lo tomaron los dominios a¡eración fue generalmente muy ele-Sudáfrica hubo una mayor desafec-ón. La conscripción se introdujo enAustralia se rechazó por referéndumt conscripción, constituyó uno de losrnadienses de 1917; la población bri-fría el rechazo total de la francesa.i carentes de autonomía formal, losseguir el reconocimiento internacio-nizaciones internacionales, como encon anterioridad a la Primera Gue-salles, los dominios formaban parteúco y también gozaban de represen-)status similar al de una potencia del tenía la categoría de colonia, gozórdiente al tiempo que formaba parteLos delegados de los dominios y de
<<en nombre de Canadá> o <<en nom-o, y como signatarios del tratado, seciedad de Naciones. La Common-de iure, como forma alternativa ins-
9-193; Mansereh (1969), págs. 49, 182-183;rim (1992), págs. 257 -266.
A modo de conclusión: no es una partida de ajedrez 329
titucional sólo después de la Segunda Guerra Mundial. La India exigió
un estatuto republicano. Los miembros de la Commonwealth ya no re-
conocieron en adelante a la corona como jefe del Estado. No obstante,
algunos miembros de la Commonwealth continuaron aceptando el Co-
mité Judicial del Consejo Privado como una corte de apelación, prác-
tica incompatible con las nociones convencionales de soberanía.'3
En resumen, desde mediados del siglo xIX hasta finales de la Se-
gunda Guerra Mundial, la Commonwealth británica ofreció una forma
institucional alternativa a la soberanía, es decir, una forma que presen-
taba un paquete de principios diferente. La soberanía westfaliana no
formaba parte de ese paquete. Antes bien, los dominios aceptaron la au-
toridad de las instituciones británicas (si bien en un número de activi-
dades cadavez menor). En cualquier caso, los dominios y la India dis-
frutaron de soberanía legal internacional.
La Unión Europea nos ofrece otro ejemplo de paquete alternativo de
características: cuenta con territorio, reconocimiento, control, autoridad
nacional, autoridad extranacional y autoridad supranacional. No existe
un término comúnmente aceptado para designar a la Unión Europea.
¿Es un Estado, una comunidad, un dominio, una confederación de Es-
tados, una federación de Estados? De todas formas existe, y existe có-
modamente, en medio de un contexto internacional que se halla po-
blado fundamentalmente de Estados soberanos, cuyos principios más
característicos no incluyen la autoridad supranacional o extranacional,
incluso aunque los dirigentes hayan estado implicados en intervenciones
o en invitaciones que comprometen la autonomía de su propia política.
La Comisión Europea y el Tribunal Europeo de Justicia son estruc-
turas de autoridad supranacionales. Los tribunales nacionales aceptan
las decisiones del Tribunal Europeo, una disposición que no formaba
parte del Tratado de Roma de 1957 que creó la Comunidad Económica
Europea. Desde su comienzo en 1963, el tibunal Europeo desarrolló
cuatro doctrinas que, según algunos observadores, convirtieron a Eu-
ropa en una estructura legal imposible de distinguir de un Estado fede-
ral. En primer lugar, la doctrina del efecto directo, que sostiene que las
normas legales de la Comunidad poseen un efecto directo sobre los Es-
tados miembros en lo relativo a la aplicación de la legislación comuni-
taria. El efecto directo se aplica únicamente a las relaciones verticales
23. Mansergh (1969), págs. 165-180.
330 Soberanía,hipocresÍaorganizada
entre las autoridades públicas y los individuos. No es de aplicación a lasrelaciones horizontales entre los individuos. En segundo lugar, la doc-trina de la primacía, que el Tribunal Europeo comenzó a enunciar en1964, y que sostiene que la legislación comunitaria, ya sea en forma detratado de obligado cumplimiento o de decisión administrativa, se ha-lla por encima de las leyes internas tanto si han sido aprobadas antescomo después. Las personas a título individual pueden presentar casosante los tribunales nacionales basados en la legislación europea. En ter-
cer lugar, en 1971, el Tribunal Europeo promulgó la doctrina de los po-
deres implícitos, que sostiene que la comunidad goza del derecho a
concluir tratados, puesto que, de otra manera, no podría realizar con
eficacia las tareas que tiene asignadas. El tatado de Roma habÍa con-
cedido a la comunidad una capacidad muy limitada para la firma de tra-tados. Durante ese mismo periodo, el Tribunal legisló también que exis-
tían ciertas áreas, como el comercio, en las que la Comunidad poseía
derechos exclusivos. A título individual, los Estados tienen prohibido
llevar a cabo acciones unilaterales en estas materias, incluso aunque esasacciones no contradigan las normas de la Unión Europea. Finalmente,
el Tribunal afirmó también su competencia en la supervisión de cual-quier medida de la Unión Europea sobre violaciones de derechos hu-
manos. En los tratados fundacionales no existía ninguna cláusula refe-rida a los derechos humanos. El hecho de garantizar a los individuos y
a la Comisión el derecho a presentar casos ante el tibunal, y la doctrina
del efecto directo, constituían desviaciones del derecho internacional
convencional, pues éste no concedería crédito alguno a los individuos y
esperaría a la sanción de la legislación nacional antes de que la decisiónde cualquier autoridad supranacional se considerase vinculante en los
tribunales nacionales."Además del Tribunal, la Comisión Europea y el Parlamento Euro-
peo pueden ejercer también una autoridad supranacional. La UniónEuropea dispone de unos complejos mecanismos de votación. Áreas yproblemas diferentes son gobernadas por dirigentes distintos. El esta-blecimiento de la agenda, las votaciones formales y el derecho a tomarla decisión última varían entre el Consejo, la Comisión, el ParlamentoEuropeo y el tibunal. Por ejemplo, al Acta única Europea y el tatado
24. Moravcsik (1994), pág. 51; Burley y Mattli (1993); Weiler (1991), págs.2.413-2.427.
A modo de co
de Maastricht establecen una vot¿ciertos temas. Desde el momento rculantes en los tribunales nacionalla primacía y del efecto directo, tcon que sus homólogos han legisli
La doctrina del reconocimiemiembros de la Unión Euiopea <doras nacionales de otros miembextraterritorial puesto que un Estgislación que, en la práctica, gobotros Estados miembros. Por ejeliana que opere en Alemania pueción italiana que por la alemana.nacional, por el que los Estadoslos estatutos reguladores de los rexige un acto positivo de esa clasr
La estructura de la Unión Eurcdefinitivamente establecida. Por urvertirse en un Estado federal converar y dotarse de una nueva forma irtre el paquete de sus atributoextranacional. No existe un conselautoridad existentes. Por ejemplo,afirmaba que la Unión Europea noen un pueblo europeo; más bien eStaatenverbund). El tribunal alemápodía ejercer un poder limitado otrmismo tribunal sostenía que tenía reuropeas se habían excedido <en loconcedido>>. La mayoría de los legises prerrogativa del tibunal Europres, de hecho, un Estado federal y n
A la Unión Europea se le ha,cional. La Comunidad Europea ha
25. Garrett y Tsebelis (1996); Weiler26. Nicolaidis (1996).27.Weiler (1991), pág.2413: Kreile (
individuos. No es de aplicación a las.viduos. En segundo lugar, la doc-Europeo comenzó a enunciar en
ión comunitaria, ya sea en forma deo de decisión administrativa. se ha-
tanto si han sido aprobadas antesindividual pueden presentar casoss en la legislación europea. En ter-:o promulgó la doctrina de los po-
la comunidad goza del derecho a:a manera, no podría realizar cons. El tatado de Roma había con-lmuy limitada para la firma de tra-tibunal legisló también que exis-en las que la Comunidad poseía
,idual, los Estados tienen prohibidon estas materias, incluso aunque esass de la Unión Europea. Finalmente,rpetencia en la supervisión de cual-l sobre violaciones de derechos hu-les no existía ninguna cláusula refe-rho de garantizar a los individuos yr casos ante el Tribunal, y la doctrinaviaciones del derecho internacionalrría crédito alguno a los individuos yón nacional antes de que la decisiónnal se considerase vinculante en los
ión Europea y el Parlamento Euro-lutoridad supranacional. La Unión¡s mecanismos de votación. Áreas ylas por dirigentes distintos. El esta-iones formales y el derecho a tomar)onsejo, la Comisión, el Parlamento
, al Acta única Europea y el Tratado
y Mattli (1993); Weiler (1991), págs.2.413-
A modo de conclusión: no es una partida de ajedrez 331
de Maastricht establecen una votación por mayoría en el Consejo para
ciertos temas. Desde el momento en que esas decisiones pueden ser vin-
culantes en los tribunales nacionales como resultado de las doctrinas de
la primacía y del efecto directo, un Estado puede llegar a encontrarse
con que sus homólogos han legislado políticas a las que él se opone.zs
La doctrina del reconocimiento mutuo, que establece que los
miembros de la Unión Euiopea deben reconocer las medidas regula-
doras nacionales de otros miembros de la Unión, crea una autoridad
extraterritorial puesto que un Estado miembro puede aprobar una le-
gislación que, en la práctica, gobierne las actividades de empresas en
otros Estados miembros. Por ejemplo, una compañía de seguros ita-
liana que opere en Alemania puede estar regulada más por la legisla-
ción italiana que por la alemana. Al contrario que el reconocimiento
nacional, por el que los Estados acuerdan recíprocamente reconocer
los estatutos reguladores de los demás, el reconocimiento mutuo no
exige un acto positivo de esa clase.'6
La estructura de la Unión Europea es difícil de considerar como algo
definitivamente establecida. Por un lado, podría evolucionar hasta con-
vertirse en un Estado federal convencional. Pero podría llegar a incorpo-
rar y dotarse de una nueva forma institucional, distinta, que incluyera en-
tre el paquete de sus atributos la autoridad supranacional y la
extranacional. No existe un consenso universal sobre las estructuras de
autoridad existentes. Por ejemplo, en 1993, el tibunal Federal alemán
afirmaba que la Unión Europea no era un Estado federal fundamentado
en un pueblo europeo; más bien era una confederación de Estados (un
Staatenverbund). El tribunal alemán sostenía que la Unión Europea sólo
podía ejercer un poder limitado otorgado por los Estados miembros. Ese
mismo tribunal sostenía que tenía el derecho a decidir si las instituciones
europeas se habían excedido <<en los derechos soberanos que se le habían
concedido>. La mayoría de los legisladores europeos defenderían que ésa
es prerrogativa del tibunal Europeo. Algunos han sostenido que Europa
es, de hecho, un Estado federal y no una confederación de Estados.zT
A la Unión Europea se le ha concedido también estatuto interna-
cional. La Comunidad Europea ha participado en numerosas conferen-
25. Garrett y Tsebelis (1996); Weiler (1991), págs.2.458-2.463.26. Nicolaidis (1996).27. Weiler (1991), pág.2413: Kreile (1996), pág. 18.
332 SoberanÍa, hipocresíaorganizada
cias internacionales, incluida la Conferencia de las Naciones Unidas so-
bre el Derecho del Mar y la Conferencia sobre Cooperación y Seguri-
dad en Europa. La Comunidad ha sido signataria de acuerdos interna-
cionales que caen dentro de su esfera, incluida la Convención de la
ONU sobre el Derecho del Mar, varios acuerdos internacionales sobre
mercancías, el Acta Final de Helsinki y numerosas convenciones sobre
medio ambiente. Es miembro de pleno derecho de la Organización
para la Alimentación y la Agricultura (FAO), aunque por lo general sólo
como observadora, sin gozar de un estatuto que le permita ejercer de-
recho a voto en la mayoría de agencias de la ONU. La Comunidad
cuenta con una representación permanente en la OSCE. Mantiene tam-
bién representaciones diplomáticas en cierto número de países."
RnsuunN
El sistema internacional no es una partida de ajedrez. Sus reglas
constitutivas no excluyen nunca las alternativas. Se ha ofrecido aco-
modo a nuevas entidades que disponen de diferentes conjuntos de prin-
cipios formales. Las colonias han firmado acuerdos internacionales y
han sido miembros de organizaciones internacionales. A entidades sin
territorio, como la Orden de Malta, se les ha concedido reconocimiento
internacional, 1o mismo que a entidades cuya estructura política limita
el control. extranacional de algunos temas, en especial la seguridad,
como sucedía con los dominios del Imperio británico durante la pri-
mera parte del siglo xx, y Andorra al final de é1.Lo más importante en 1o que se refiere al tema fundamental de este
libro es el hecho de que las características relacionadas desde siempre
con la soberanía -territorio, autonomía, reconocimiento y control- no
ofrecen una descripción precisa de la práctica real propia de numerosas
entidades que han sido consideradas convencionalmente como Estados
soberanos. Los gobiernos han debido comprometer en ocasiones su so-
beranía westfaliana (es decir, Ia exclusión de cualquier autoridad ex-
terna), con el fin de asegurarse el reconocimiento, la soberanía legal in-
ternacional. Ése fue el caso en todos los Estados que hicieron su aparición
28. Para información sobre la Unión Europea, véase http://europa.eu.int/
commdgla/index.html.
A modo de
al desmoronarse el Imperio
dos o reaparecidos después de la
nantes, o quienes pretendían
de los derechos de las minorías, a
nales básicos, para asegurarse el
tica que muchos de ellos no hubier
otros casos, los gobernantes han
para que influyeran en sus estructu
relaciones contractuales o al su
Unión Europea, las prácticas de
nales, algunos acuerdos sobre
salles, y otros tratados como los q
Europa (como laPaz de Westfalia),
comprometen la soberanía westfalNunca ha existido un tiempo
la mayoría de las entidades po
terísticas asociadas a la soberanía:autonomía. Se han utilizado princi
rechos humanos y de las minorías,
dad internacional- que desafían
tura de autoridad jerárquica bien
se constituyen en opciones que
los débiles. tmbién se les ha
otras formas institucionales, inclInstituciones políticas internas
tar perfectamente interiorizadas e
mismo tiempo duraderas y
debe a que están insertas en una
asientan en valores ampliamentenacionales operan en un medio
tivas que impidan a los
cualquier clase de forma insti
Las normas pueden funcionar,
dictorias, globalmente considepuede triunfar sobre la lógica de
buscar el mantenimiento de su ca
quienes les conceden su apoyo,que entran en conflicto y, si dis
IIIIII
hferencia de las Naciones Unidas so-
frencia sobre Cooperación y Seguri-
lsido signataria de acuerdos interna-
bfera, incluida la Convención de lafrios acuerdos internacionales sobrehki y numerosas convenciones sobret "
lpleno derecho de la Organización
ia (FAO), aunque por lo general sólot '
I estatuto que le permita ejercer de-pncias de la ONU. La Comunidadlnanente en la OSCE. Mantiene tam-
f en cierto número de países.z8
una partida de ajedrez. Sus reglasns alternativas. Se ha ofrecido aco-'nen de diferentes conjuntos de prin-firmado acuerdos internacionales ynes internacionales. A entidades sinse les ha concedido reconocimiento
iades cuya estructura política limita)s temas, en especial la seguridad,ll Imperio británico durante la pri-al final de é1.refiere al tema fundamental de este
lrísticas relacionadas desde siempre)mía, reconocimiento y control- nola práctica real propia de numerosass convencionalmente como Estadoslo comprometer en ocasiones su so-clusión de cualquier autoridad ex-rconocimiento, la soberanía legal in-los Estados que hicieron su aparición
ón Europea, véase http://europa.eu.int/
A modo de conclusión: no es una partida de aiedrez 333
al desmoronarse el Imperio otomano en el siglo XIX, o aquellos otros crea-dos o reaparecidos después de la Primera Guerra Mundial. Sus gober-nantes, o quienes pretendían serlo, debieron aceptar cláusulas en favorde los derechos de las minorías. a menudo en sus documentos fundacio-nales básicos, para asegurarse el reconocimiento internacional, una polí-tica que muchos de ellos no hubieran elegido sin presiones externas. Enotros casos, los gobernantes han cursado invitaciones a actores externospara que influyeran en sus estructuras de autoridad internas al entrar enrelaciones contractuales o al sumarse a determinadas convenciones. LaUnión Europea, las prácticas de las instituciones financieras internacio-nales, algunos acuerdos sobre derechos de las minorías posteriores a Ver-salles, y otros tratados como los que defienden la tolerancia religiosa enEuropa (como laPaz de Westfalia), implican todos ellos invitaciones que
comprometen la soberanía westfaliana.Nunca ha existido un tiempo ideal en el que todas, o cuando menos
la mayoria de las entidades políticas, se hayan ajustado a todas las carac-terísticas asociadas a la soberanía: territorio, control, reconocimiento yautonomía. Se han utilizado principios alternativos -en especial, los de-rechos humanos y de las minorías, la responsabilidad fiscal y la seguri-dad internacional- que desafían la autonomía. En ausencia de estruc-tura de autoridad jerárquica bien establecida, la coerción y la imposiciónse constituyen en opciones que los fuertes siempre pueden usar contralos débiles. Támbién se les ha concedido reconocimiento internacional aotras formas institucionales, incluso algunas carentes de territorio.
Instituciones políticas internas bien establecidas pueden llegar a es-tar perfectamente interiorizadas e incorporadas en el sistema, y ser almismo tiempo duraderas y significativas por sus consecuencias; y ello sedebe a que están insertas en una estructura de autoridad jerárquica y seasientan en valores ampliamente compartidos. Las instituciones inter-nacionales operan en un medio más fluido. No existen normas constitu-tivas que impidan a los gobernantes establecer contratos para crearcualquier clase de forma institucional capaz de servir a sus necesidades.Las normas pueden funcionar, pero también ser mutuamente contra-dictorias, globalmente consideradas. La lógica de las consecuenciaspuede triunfar sobre la lógica de la pertinencia. Los gobernantes, albuscar el mantenimiento de su cargo y la promoción de los intereses dequienes les conceden su apoyo, pueden elegir a un tiempo principiosque entran en conflicto y, si disponen de los recursos adecuados, em-
334 Soberanía,hipocresíaorganizada
barcarse en actividades de coerción o de imposición. En un medio con-
trovertido en el que los actores, incluidos los gobernantes de los Esta-
dos, aceptan normas diferentes, las asociaciones o clubes pueden aca-
bar siempre derrotados.
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