LA ASIGNACIÓN DE FRANJAS HORARIAS (SLOTS)

Y EL PROCESO DE NUEVA ORDENACIÓN TERRITORIAL

Enrique Morera Guajardo

Junio 2005

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LA ASIGNACIÓN DE FRANJAS HORARIAS (SLOTS) Y EL PROCESO DE NUEVA ORDENACIÓN TERRITORIAL

I.- INTRODUCCIÓN.

II.- PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN.

III.- EL PROCESO DE DESREGULARIZACIÓN DE LAS OPERACIONES AÉREAS.

IV.- MODELOS DE GESTIÓN AEROPORTUARIA.

4.1- Gestión aeroportuaria del “lado tierra”.

4.1.1.- Unión Europea.

4.1.2.- Estados Unidos (U.S.A.).

4.2- Gestión aeroportuaria del “lado aire”.

4.2.1- Unión Europea.

4.2.2.- Estados Unidos (U.S.A.).

4.2.3.- Japón.

V.- SISTEMA AEROPORTUARIO ESPAÑOL.

5.1.- Evolución y situación legislativa actual.

5.2.- Control de la gestión aeroportuaria en España. Autoridad competente.

5.2.1.- AENA.

5.2.2.- Dirección General de Aviación Civil.

5.3.- El entorno territorial. Sistema de competencias.

5.4.- Gestión aeroportuaria en España.

5.4.1.- Gestión aeroportuaria del “lado tierra”.

5.4.2.- Gestión aeroportuaria del “lado aire”.

VI.- ASIGNACIÓN DE SLOTS.

6.1.- Alcance de la asignación.

6.2- Problemática empresarial.

6.3.- Procedimiento de asignación de franjas horarias.

6.4.- Recursos.

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VII.- DISTINTAS ALTERNATIVAS Y MODELOS DE ASIGNACIÓN DE SLOTS. VIII.- CONCLUSIÓN. 8.1.- Algunas reflexiones. 8.2.- El futuro. 8.3.- Sugerencias a modo de propuesta.

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LA ASIGNACIÓN DE FRANJAS HORARIAS (SLOTS) Y EL PROCESO DE NUEVA ORDENACIÓN TERRITORIAL

I.- INTRODUCCIÓN. El presente estudio pretende facilitar elementos de reflexión y contraste en relación con una actividad, y su regulación, sobre la que prácticamente nada se ha profundizado en nuestro país1. Sin embargo, resulta ser de extraordinaria importancia en el desarrollo económico del entorno geográfico de un aeropuerto, en el acceso al mercado de nuevas compañías aéreas, y en el respeto al principio de libre competencia. Tan es así que desde el mundo económico se ha destacado que con el actual proceso de asignación nos encontramos con “...la más formidable barrera a la competencia en el transporte aéreo...”2 La cuestión, objeto de reflexión, resulta tanto más relevante ante dos posibles acontecimientos de enorme trascendencia que en próximas fechas se pueden producir, a saber: i. La aprobación de reformas estatutarias, que incluso pueden requerir

reformas constitucionales sobre la atribución de competencias de gestión aeroportuaria, y en la que la asignación de slots forma parte muy relevante.

ii. La promulgación de una nueva regulación comunitaria que acrisolará la

tendencia liberalizadora, dentro de un adecuado marco regulador, que se extiende también a este ámbito.

Al fin indicado se hace necesario seguir una metodología, si se quiere atípica, enmarcando la actividad de asignación de slots en el ámbito general de la gestión aeroportuaria, tanto por lo determinante del concreto modelo de gestión, como por el antecedente que puede significar. Por otra parte, y atendida su importancia, se facilita una descripción del proceso de asignación de franjas horarias, con el objeto de un mejor diagnóstico de la problemática y dificultades que encierra el mismo. Por último, las conclusiones pretenden llamar la atención sobre lo equívoco que puede llegar a ser un general planteamiento reivindicativo de competencias al respecto, sin un conocimiento3 y valoración global de la situación. Bajo ningún concepto se pretende ofrecer un completo panorama jurídico sobre la cuestión, aunque obviamente se indiquen las principales referencias. Precisamente, en una situación de cambio de modelo, - con claras tendencias liberalizadoras -, lo importante es que, con anterioridad a la adopción de un posicionamiento jurídico-político por quien corresponda, o por quien pueda generar estado de opinión, se conozca adecuadamente la concreta actividad que pueda llegar a ser objeto de regulación.

1 No hay ningún pronunciamiento judicial en España sobre asignación de slots. 2 European Air Transport Law and Competition; GOH Jeffrey; Jhon Wiley & Sons Ltd, England, 1.997, pág. 176. 3 En lo que se refiere a la asignación de franjas horarias, se puede afirmar un general desconocimiento de tan específica actividad.

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A pesar de alguna discrepancia relacionada con determinadas valoraciones ha sido básico, para la síntesis de los modelos jurídicos de gestión aeroportuaria, la monografía del doctor D. José Esteve Pardo “Régimen jurídico de los aeropuertos. Servicio público y explotación comercial” 4. II.- PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN. En un aeropuerto se desarrollan actividades en el “lado aire” y en el “lado tierra”. Antes de acometer nuestro estudio sobre las primeras y, en concreto, respecto a la actividad de asignación de franjas horarias (también denominados coloquialmente slots), procede realizar un somero análisis y algunas reflexiones sobre: La tendencia desregularizadora del tráfico aéreo. Las actuales políticas liberalizadoras dentro del proceso de globalización. El alcance y los distintos modelos de gestión aeroportuaria5, y en concreto, de la

gestión en el “lado aire” de la asignación de slots. El monopolio de la gestión aeroportuaria en España llevado a cabo por AENA. Los consiguientes problemas que se derivan de la actual realidad, conformada,

entre otros aspectos por:

En el “lado tierra”: La naturaleza jurídica de las dependencias6 aeroportuarias, por regla

general, bienes de dominio público estatal. La gestión privada de las actividades comerciales7 que se desarrollan en

los aeropuertos8. El elevado nivel de inversión y mantenimiento de las infraestructuras.

En el “lado aire”:

La problemática de la asignación de franjas horarias. Autoridad competente.

Sus implicaciones a escala territorial (local, autonómica, comunitaria e internacional).

4 Ed. Tirant lo blanc, “colección administrativa”. Valencia, 2001. 5 La gestión aeroportuaria en general comprende las actividades correspondientes al “lado aire” y al “lado tierra”. En el desarrollo de este trabajo diferenciaremos, por un lado, la gestión aeroportuaria en sentido estricto o del “lado tierra”, y por otro la gestión que afecta al tráfico aéreo o del “lado aire”, fundamentalmente asignación de slots. 6 En el Decreto 1161/99, por el que se produce la recepción de la Directiva 96/67, se establece que “AENA gestionará las infraestructuras reservadas de forma transparente, objetiva y no discriminatoria, facilitando el acceso a las mismas de los agentes de asistencia y de los usuarios que practiquen la autoasistencia”. 7 En nuestro país el sistema de concesiones para las tiendas y los restaurantes de los aeropuertos está controlado por AENA (Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea). A efectos de salvaguardar la libre competencia, este sistema ha de promover la entrada de nuevos operadores teniendo en cuenta dentro del marco concesional, entre otros aspectos, la duración de los contratos o su posibilidad de prórroga. En la actualidad, Aldeasa ostenta el monopolio en las tiendas libres de impuestos o duty-free. La nueva cúpula directiva de Aldeasa controlada por Autogrill y Altadis, tras la OPA concluida en abril, ha iniciado ya las negociaciones formales con AENA, con el objeto de concretar los términos del nuevo sistema retributivo. 8 Si la entidad gestora aeroportuaria fuera una sociedad privada, en caso de privatización de AENA, sería lógica su participación en negocios comerciales accesorios. No obstante, si son entidades diferentes, pueden darse acuerdos secretos entre la entidad gestora y las empresas que operan en el sector comercial para controlar los precios de los servicios y repartirse ganancias, como se ha denunciado ya en algunos aeropuertos en EE.UU.

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La privilegiada posición de las compañías de bandera9 y la necesidad de maximizar la transparencia e imparcialidad en el proceso de asignación de slots en España.

III.- EL PROCESO DE DESREGULARIZACIÓN DE LAS OPERACIONES AÉREAS. Es en la década de los cincuenta y sesenta cuando, en Europa, se sientan las bases de los modelos de gestión aeroportuaria debido a la liberalización de sus iniciales servidumbres militares10. Sin duda, la pionera en el proceso de desregularización en el tráfico aéreo fue Estados Unidos mediante la adopción de medidas liberalizadoras, como la adoptada en 197611 en relación con las tarifas. Por su parte el primer acuerdo en materia de tarifas en el ámbito europeo se aprobó en 1987, pero la controversia entre España y Reino Unido respecto al control del aeropuerto de Gibraltar obstaculizó la adopción de determinadas medidas legislativas sobre capacidades, tarifas o competencias de verdadero carácter desregularizador. La Directiva del Consejo (83/416/CEE) de 25 de julio de 1983, relativa a la autorización de servicios aéreos regulares interregionales para el transporte de pasajeros, de correo y de flete entre Estados miembros significa la inauguración oficial de la desreglamentación en Europa, para los vuelos regulares. No obstante, el impulso fundamental, vino de la mano de la interpretación judicial, en concreto, la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 30 de abril de 1986 en la que el Tribunal fijaba la sujeción del transporte aéreo a las normas del tratado y a las reglas de la competencia12. Sin embargo, esta política de desregularización no fue absoluta13, debido a la limitación de la industria del transporte aéreo por, i) la falta de capacidad de los aeropuertos, ii) el control público de la misma, iii) el carácter de servicio público de la práctica totalidad de las industrias susceptibles de liberalizarse, y iv) la presencia de un fuerte proteccionismo estatal14.

9 Denominación utilizada para describir a las compañías aéreas publicas de un país, incluso con posterioridad a su privatización. 10 En España hasta recientes fechas los aeropuertos civiles han estado sometidos al mando militar, vía la dependencia del desaparecido Ministerio del Aire (L 8-2-1939) y dentro del mismo, a la Dirección General de Infraestructuras en lo relativo a obras aeroportuarias (Decreto 1-9-1939) y que pasó a denominarse Dirección General de Aeropuertos (Decreto de 9-11-1945). La Ley de 2-11-1945 ratificó el control militar de los aeropuertos (Artículo 5) encomendando a la Dirección General de Aviación Civil, perteneciente al propio Ministerio del Aire la gestión técnica y administrativa de los aeropuertos. En 1.978 y con la desaparición del Ministerio del Aire desaparece el control militar; si bien la Ley de 26-12-1958 (Junta Nacional de aeropuertos) y otras iniciaron un tímido proceso de descentralización. 11 Como base jurídica de la liberalización nos encontramos con “Airline Desregulation Act (ADA)”, octubre de 1978, de aplicación interna en USA, y a escala internacional con “Iinternational Air Transportation Competition Act”, en febrero de 1980; medidas provocadas por la campaña liberalizadora impulsada por el senador Kennedy desde 1975. 12 Tesis doctoral de D. Luis Miguel de Les y Manso; “Repercusiones de la desregulación de la industria del transporte aéreo en las compañías aéreas europeas”, 2º edición de 1985. Instituto de Estudios Superiores de la Empresa (IESE). 13 A modo de ejemplo las tarifas se fijaban por la IATA (International Air Transport Association) y eran posteriormente aprobadas por los Gobiernos. 14 En relación con el cumplimiento del Tratado de Roma, en materia de competencia, y en concreto respecto a la fijación de tasas aeroportuarias o cánones es relevante cfr. la Decisión 95/354/CE de 28-6-

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A ello se une el dominio de facto y el uso privilegiado de los aeropuertos principales de Europa por las denominadas compañías de bandera, sobre la base de unos supuestos derechos históricos. En definitiva, la complejidad del modelo aeroportuario actual y el galopante incremento del trafico aéreo reclama con intensidad una adecuada gestión15. Los aeropuertos se enfrentan a nuevos retos ante el creciente volúmen y competitividad del transporte aéreo. La experiencia aeroportuaria en Europa y en U.S.A. muestra claramente la tendencia a que cada aeropuerto constituya una unidad de gestión diferenciada y autónoma16, siendo la única y llamativa excepción a este régimen común y generalizado, España, en la que AENA17 es la única entidad que aglomera la gestión en todos los órdenes de todos los aeropuertos españoles18. Así el proceso de desregularización y la congestión de los más importantes aeropuertos parece reclamar no sólo una diligente gestión sino también un profundo cambio en el modelo y control de la gestión aeroportuaria19. El problema radica, y en lo que respecta a España, en que el actual sistema de gestión no está favoreciendo la posición de aquellas Comunidades Autónomas con adecuadas infraestructuras aeroportuarias20 que se encuentran con serios

1995 (Aeropuerto Bruselas-Nacional) y las 98/190/CE de 14-1-1998 (Aeropuerto de Francfort); 98/513/CE de 11-6-1998 (Aeropuertos de París); 1999/198/CE de 10-2-1999 (Aeropuerto de Bruselas-Nacional); 1999/199/CE de 10-2-1999 (Aeropuertos portugueses) 15 En España durante 1.998 (memoria de AENA) se transportaron cerca de 120 millones de pasajeros y más de 557 mil toneladas de mercancías, con crecimientos medios anuales del 8% en todos los parámetros. 16 Sin que ello sea óbice a una gestión integrada de todos los aeropuertos por una única empresa privada del negocio comercial que significa las tiendas, restauración y demás. 17 Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea. Entidad Pública Empresarial, adscrita al Ministerio de Fomento y encargada de la gestión aeroportuaria. 18 La gestión aeroportuaria se articula entorno al ente público AENA, que nos atrevemos a afirmar alcanza gran parte de sus objetivos y acuerdos con Iberia (que en principio era también pública). Buen ejemplo de ello es la renuncia de slots, que realizó Iberia en 1999, sólo comprensible ante el privilegiado trato que esta compañía obtenía en los aeropuertos españoles de AENA. No obstante, y ante el proceso de privatización que se avecina y la negociación al respecto con las autonomías, sería un error de primera magnitud que se desmembrase, la gestión comercial. El valor, siempre que se mantenga la unidad en esa gestión comercial, (explotación y concesiones de tiendas y comercios) es altísimo, ya que AENA gestiona comercialmente, además, muchos aeropuertos latinoamericanos y algún europeo. 19 La reforma en cuestión habría de efectuarse de acuerdo con el marco de competencias que establece nuestra Constitución, aprovechando el actual proceso de reforma estatutario de las Comunidades Autónomas, teniendo en todo caso en cuenta a las administraciones locales y otras entidades de índole local y social, y en todo caso y además la tendencia al incremento de la gestión privada en todos los órdenes. 20 No es lo mismo, desde el punto de vista de proyección y desarrollo económico, tener el aeropuerto de Barcelona congestionado con vuelos a capitales de provincia, que el que estuviese saturado con vuelos a Oriente-Medio, Asia y/o Africa. En efecto, tendrá que llegar un día en el que Barcelona y Madrid se “repartan el mercado” de los vuelos internacionales. Madrid-Barajas: Norte, Centro y Sur América.; Barcelona: Asia y Oriente Medio y Africa. Con el actual modelo de gestión, ello no se ha logrado por múltiples razones cuyo análisis poco aportaría para el futuro. No obstante, mucho es de temer, que con las nuevas competencias surgidas de la reforma estatutaria, de nuevo la “cortedad de miras” de todos los agentes y las implicaciones políticas, impidan un eficiente modelo económico al respecto. Carecería de sentido la existencia de dos aeropuertos europeos tan cercanos compitiendo por las mismas rutas en vez de colaborando para lograr el objetivo común: que España, a través de Madrid y Barcelona sea la puerta aeroportuaria de Europa (aeropuertos pivote). Desde luego las condiciones objetivas se reúnen sobradamente.

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obstáculos para desarrollar todo su potencial, y en la necesidad de que los aeropuertos gocen de autonomía suficiente para diseñar una estrategia comercial autónoma en aquellos elementos que no tengan que compartir, en base a elementos de eficacia, con terceros. En efecto, la actualidad refleja las deficiencias de un sistema, circunscrito a un ente público y a la estructura de la Administración del Estado, que impide que los aeropuertos puedan tener autonomía de gestión y puedan competir21, incluso cooperar en plano de igualdad entre ellos, como ocurre en la mayoría de los países europeos. En efecto la mayoría de los aeropuertos europeos22 operan como empresas independientes en libre competencia y gestionados por sociedades mercantiles de accionariado privado y/o público con presencia de los gobiernos estatales, regionales o locales, o mixto. Así ha sido posible la configuración de un aeropuerto con gestión absolutamente privada en el Aeropuerto de Roma o en Heathrow, Gatwick, Stansted, Glasgow o Edimburgo, que son gestionados por la BBA británica (Brithish Airport Authority), primera y más sonada privatización23, que fue acompañada de un reforzamiento por parte de la entidad pública Civil Airport Authority, con destacadas facultadas en materia de actividad y gestión aeroportuaria. Por otra parte y, además, la preeminente posición en España del aeropuerto de Madrid-Barajas, determina que nuestra infraestructura aeroportuaria se aleje de la realidad geográfica y económica. Ésta es la herencia y el complejo entorno en el que se ubican las reformas estatutarias que rodean la problemática de la gestión aeroportuaria, y en particular de la asignación de franjas horarias para el despegue y aterrizaje de operadores aéreos con relación a un aeropuerto determinado. IV.- MODELOS DE GESTIÓN AEROPORTUARIA. Son evidentes las implicaciones del interés general en materia de aeropuertos24. Esta presencia reclama de unos mínimos a garantizar por el regulador público mediante un marco normativo protector, y al que se subordine no sólo la dinámica del mercado, sino la ya hoy indudable finalidad economicista, tanto de interés

21 En su extraordinario trabajo universitario “La regulación de los aeropuertos” de Andrés M. González Sanfiel “La Laguna” 2000, se indica por el autor que no se puede hablar de competencia aeroportuaria. Se discrepa. Hoy en día, siendo cierto que en un punto concreto no existe más de una oferta aeroportuaria, y por mor de las comunicaciones terrestres y ferroviarias podría llegar a crearse competencia, por ejemplo, entre el aeropuerto de Girona y Barcelona. De hecho, ello es hoy una realidad. Es más, la existencia de aeropuertos “pivote” (los que recogen vuelos transoceánicos y reparten luego el pasaje a su destino final) refleja una dura competencia entre aeropuertos como entre los de Zurich, Frankfurt y Schiphol para recoger y distribuir el tráfico a Oriente Medio y Asia del resto de países europeos. 22 Sin perjuicio de la autonomía de gestión, también se mantiene una presencia de capital público importante en el accionariado de los aeropuertos europeos, por ejemplo, los aeropuertos de Frankfurt, Munich, Milán, Amsterdam, Viena, Copenhague, París o Manchester. 23 Como afirma el Doctor D. José Esteve Pardo en su obra monográfica sobre “Régimen jurídico de los aeropuertos. Servicio público y explotación comercial”. Ed. Tirant lo Blanch., Colección administrativa. Valencia 2001. Págs. 131 y ss. 24 Regulación del espacio aéreo, seguridad del tráfico, derecho de los consumidores.

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general como privada, de la gestión aeroportuaria y las singularidades propias de cada aeropuerto. A continuación, para una mejor delimitación y comprensión de la problemática en relación con los “slots” se realiza un somero recorrido por los distintos modelos de gestión aeroportuaria y su marco normativo. Las actividades que comprende la gestión aeroportuaria, diferenciando las actividades correspondientes del “lado tierra” y las del “lado aire”, y sin ánimo exhaustivo, son: “Lado tierra”: Servicios de asistencia en tierra a aeronaves. Handling (manipulación de equipaje). Oferta comercial y servicios de hostelería. Uso y distribución del recinto aeroportuario. Destacando la asignación de

terminales y disponibilidad de fingers y hangares. Inversión y gestión de infraestructuras: Actividad no exenta de complejidad

dada las elevadas necesidades económicas y financieras, y su condición mayoritaria de bienes de dominio público.

“Lado aire”: Servicios técnicos de asistencia a las aeronaves. Coordinación de la gestión aeroportuaria con el tráfico aéreo. Asignación de slots25. Resulta obvio establecer que cada sistema de gestión aeroportuaria, y en su caso el cambio de modelo ha de acomodarse a las peculiaridades de cada aeropuerto y ha de salvaguardar todos los intereses convergentes; los de las compañías actuantes – las de reciente creación y las grandfathering26 -, los intereses públicos generales y los de carácter territorial del nivel que sea, y ello en todas y cada una de las actividades que se acaban de referir como integrantes de la gestión aeroportuaria. Las fórmulas jurídicas utilizadas son diversas, y abarcan desde las establecidas en las leyes que tienen por objeto al sector público27, hasta las que ofrece la legislación sobre sociedades mercantiles de carácter estrictamente privado, o incluso fórmulas mixtas con participación de las administraciones de diferentes niveles territoriales. No obstante, la tendencia, como afirma el profesor D. José Esteve Pardo28, es a que los aeropuertos se constituyan en unidades autónomas de gestión, ya sean

25 Proceso de asignación que puede revestir tanto carácter público a resolver con criterios objetivos, como privado abierto a todo tipo de negociación. Como veremos la exigencia comunitaria de la asignación de slots por el coordinador de cada aeropuerto, no excluye la posibilidad de que la entidad gestora deba mediar en la negociación de slots del aeropuerto en cuestión, una vez realizada la asignación por el coordinador. 26 Denominación coloquial para las antiguas compañías de bandera. 27 A día de hoy, mayoritariamente, toda gestión aeroportuaria implica la utilización de bienes de dominio público. 28 Cfr. obra citada, pág.100.

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públicas, privadas o mixtas, como lo demuestra la experiencia aeroportuaria desarrollada en América y en Europa29. En el análisis comparado30 de la multiplicidad de modelos organizativos de gestión aeroportuaria, no se puede obviar la presencia de intereses territoriales de carácter público tanto en la gestión de su lado tierra, como en la de su lado aire, a pesar del actual estado de cosas, es decir, de la tendencia: En el “lado tierra” a la adopción de fórmulas o técnicas de gestión de marcado

carácter privatizador En el “lado aire” la adopción de fórmulas o técnicas de gestión de marcado

carácter globalizado, y en lo que se refiere a “slots” el “juego de la oferta y de la demanda” como veremos.

A continuación se realiza un breve recorrido por los distintos modelos. 4.1- Gestión aeroportuaria del “lado tierra”. 4.1.1.- Unión Europea. La gestión aeroportuaria en el lado tierra, no sólo se circunscribe a actividades de contenido empresarial de carácter privado, sino que es comprensiva también de determinadas actividades que presentan destacados tildes de carácter público y que puede reclamar unos mecanismos de defensa de los intereses en juego. Ahora bien, garantizados unos mínimos, la tendencia imparable es hacia la privatización dentro de un adecuado sistema regulatorio. En la actualidad, los modelos de gestión varían sustancialmente en cada Estado europeo31. Como regla general la gestión en sentido estricto de cada aeropuerto corresponde a una entidad gestora32 con personalidad jurídica propia –habitualmente una sociedad mercantil -, y diferente de la entidad reguladora titular de las funciones de autoridad. En Alemania, los aeropuertos alemanes se configuran como sociedades limitadas, excepto, el de Frankfurt, que se constituye como sociedad anónima, y es destacable la participación de las entidades territoriales en el capital.

29 La Directiva 96/67 fue adaptada a nuestro derecho interno mediante el Real Decreto 1161/1999, 2 de julio que contempla la existencia de una entidad gestora para cada aeropuerto como norma general, con la única excepción, ya referida, de la realidad aeroportuaria española en la que AENA es la gestora de todos los aeropuertos de interés general. 30 Dada su especificidad, el modelo de gestión aeroportuaria existente en España será objeto de estudio separado en el siguiente epígrafe, dedicando particular atención al sistema de asignación de franjas horarias. 31 En Alemania la asignación de slots se considera como una actividad de carácter público, en clara oposición al sistema de libre asignación, según el principio de libertad de mercado y libre competencia imperante en la mayoría de los países de Europa, con la excepción del monopolio de la gestión aeroportuaria integral que mantiene AENA. 32 En la Directiva 96/67 se define a la entidad gestora de un aeropuerto como “la entidad que conjuntamente o no con otras actividades y en virtud de las disposiciones legales o reglamentarias nacionales, tenga por misión la administración y gestión de las infraestructuras aeroportuarias y la coordinación y control de las actividades de los distintos operadores presentes en el aeropuerto o en el sistema aeroportuario de que se trate”.

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Además, la intervención pública se formaliza con la participación del Estado en los aeropuertos de mayor relevancia y afluencia de tráfico aéreo33. En Francia, los espacios aeroportuarios tienen la consideración de bienes de dominio público, y juega un régimen de concesión que se otorga a las Cámaras de Comercio e Industria (entidades públicas equiparables a las Cámaras de Comercio españolas), conservando el Estado la titularidad de las infraestructuras y reservándose funciones reguladoras y de control. Destacable resulta la singularidad de los dos aeropuertos de París34 que están gestionados por un organismo público del Estado, sin ningún tipo de participación regional o local. Se acompaña como ANEXO I una sinopsis de modelos de gestión aeroportuaria en Europa elaborada por la Comisión de Estrategia del I Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona hecha pública el 14 de enero de 2003. 4.1.2.- Estados Unidos (U.S.A.). Una vez consumada la tendencia liberalizadora del transporte aéreo en EE.UU., por un lado, se consagraron unas reglas generalmente aceptadas reguladoras de este tráfico, y de la relación entre aeropuertos, que favoreció la libre competencia entre las compañías aéreas, y por otro, la gestión generalizada de cada aeropuerto quedó inicialmente en manos de entidades locales35. En efecto, los aeropuertos de Los Ángeles y Nueva Orleans son directamente gestionados por el propio Municipio, siendo la gestión directa por parte del Estado la situación más excepcional respecto a aeropuertos situados en zonas geográficas con características muy particulares, como el aeropuerto de Alaska y Hawai. Como modelos de gestión, intermedios, de los aeropuertos americanos deben destacarse la gestión por Condados de los aeropuertos de Milwaukee y Detroit, o la de los aeropuertos de Chicago y Atlanta que son gestionados por el propio municipio a través de una entidad dependiente del mismo. No obstante, es creciente la aparición de aeropuertos privados en los que incluso las compañías aéreas participan en su capital y en consecuencia controlan los fingers y los slots. 4.2- Gestión aeroportuaria del “lado aire”. Como se ha anticipado y al respecto, se focalizará el análisis en la asignación de “franjas horarias”, definido como: “...la hora prevista de llegada o salida disponible o asignada a un movimiento de aeronave en una fecha determinada y en un aeropuerto”. (Artículo 2,a) Reglamento CE 95/93).

33 Siguiendo al Doctor D. José Esteve Pardo, en la monografía referida, ante la ampliación del aeropuerto de Munich, la intervención financiera de carácter público se realizó, no a través de la concesión de subvenciones sino al contrario a través del incremento de la participación accionarial de la Federación en el aeropuerto. 34 Orly y Charles De Gaulle. 35 El Doctor D. José Esteve Pardo remite en su obra anteriormente citada al estudio de Anne Grahan, “Los aeropuertos en U.S.A.”, que figura como apéndice de la obra de R. Doganis, “La empresa aeroportuaria”, cit. p. 213 y ss.

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En el ámbito estrictamente jurídico la concesión y gestión de slots gira entorno al carácter público o privado de su regulación y asignación. La singular cultura jurídica de cada Estado se pone de manifiesto, también, a la hora de ordenar la utilización, en determinadas franjas horarias, de unas dependencias- las pistas de aterrizaje- situadas en su territorio y sujetas, por tanto, a un concreto régimen jurídico. Todo ello con independencia de la regulación comunitaria que confluye en el derecho interno de los estados de la Unión y que se verá más adelante. En cualquier caso, existe una complejidad accesoria en cuanto a la gestión y regulación de “slots”, por cuanto en su proceso de asignación están implicados dos aeropuertos, el de salida y el de destino36; y las compañías se debaten por mantener e incluso ampliar las ventajas sobre los aeropuertos nacionales o de origen, y al mismo tiempo, por conquistar posiciones en los aeropuertos de destino también en otros Estados. 4.2.1- Unión Europea. El régimen de asignación de slots ha sido objeto de regulación específica por el derecho europeo, estableciendo un régimen de principios uniforme para todos los Estados de la Unión que han de adaptar su derecho interno37 a este régimen. Así los parámetros a respetar en la asignación de slots se contienen en el Reglamento del Consejo 95/93 CE y el Reglamento 793/200438 que modifica sustancialmente el anterior, sin perjuicio de otras modificaciones de menor entidad operadas con anterioridad y motivadas por la necesaria adecuación a determinadas situaciones39. En este ámbito regulador comunitario40, se ha diseñado un sistema bicéfalo, en el que:

36 Ello se pierde vista en la mayoría de los estudios que hay sobre el particular. 37 En esta adaptación, no obviar que cada Estado tiene una determinada cultura jurídica que determina: la naturaleza juridica de las pistas de aterrizaje, la titularidad pública o privada de los aeropuertos, el régimen demanial o no del espacio aéreo. 38 Por ANEXO III, IV y V se adjunta la normativa actual más relevante tanto de ámbito comunitario como nacional. 39 Como el Reglamento 894/2002 a raíz de los atentados terroristas del 11 de septiembre y los acontecimientos políticos posteriores, y el Reglamento 1554/2003, de 22 de julio para que la utilización de las franjas horarias adjudicadas para el periodo de programación del año 2003, a raíz de la guerra contra Irak y el brote del SRAS, al objeto de evitar la pérdida del derecho de las compañías aéreas a dichas franjas horarias. 40 Normativa comunitaria en materia de franjas horarias: .- Reglamento (CEE) número 95/93 de 18 de enero relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios. .- Reglamento (CE) nº 894/2002 del Parlamento europeo y del Consejo de 27 de mayo de 2002 por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 95/93 del Consejo relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios. .- Reglamento (CE) nº 1554/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio de 2003, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 95/93, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios. .- Reglamento (CE) nº 793/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de abril de 2004, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 95/93 del Consejo relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios.

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1.- Se faculta a un coordinador41 - uno por aeropuerto, que en España coincide en todos en AENA - para la asignación de los slots basándose en los principios de transparencia, imparcialidad y falta de discriminación42. 2.- Se da carta de naturaleza a un mercado secundario, aunque limitado, de slots vía la posibilidad de transferencias e intercambios entre compañías aéreas de los “slots” asignados, es decir, se conceden al mercado los derechos de uso43 con sujeción a los principios de transparencia y viabilidad técnica44. Así la normativa comunitaria referida reconoce la existencia de unas prácticas “negociales” en la asignación de franjas horarias y ha tratado de regularizarlas, imponiendo en los aeropuertos con capacidad limitada, la utilización eficaz y la distribución equitativa, no discriminatoria y transparente de las franjas de aterrizaje y despegue disponibles. No obstante, la actual regulación comunitaria se mantiene como consenso de mínimos de los Estados miembros de la UE, que ha recortado el alcance legislativo pretendido por Bruselas. De hecho, la anterior comisaria europea de transportes Doña Loyola de Palacios, fracasó en su intento en el año 2000 de redefinir las reglas de asignación de los slots y regular la posible compraventa entre operadores aéreos para dar mayor transparencia a estas operaciones. El actual Comisario Europeo, Monsieur Jacques Barrot, anunció el pasado 6 de septiembre la presentación de una propuesta legislativa45 que regularía la compraventa de slots entre compañías aéreas a modo de una auténtica “Bolsa” con el objetivo de mejorar la eficacia, la transparencia y los principios del Tratado de Roma en cuanto competencia. Veremos. En cualquier caso, estos parámetros han, y en su caso habrán, de ser adaptados a cada ordenamiento interno según su propio sistema. En Europa continental, se encuentra mayoritariamente establecida la regulación y asignación pública de slots con elevada participación de instancias públicas. En Alemania las decisiones sobre la asignación de slots se califican como genuinos actos administrativos recurribles ante la Jurisdicción Contenciosa. Se trata de una función pública ejercida por el coordinador aeroportuario (“Beliehne”, cuya

41 “Coordinado”: Aeropuerto en el que se asignaba un coordinador para facilitar las operaciones de las compañías aéreas que operaban o preveían operar en ese aeropuerto. “Totalmente coordinado o de horarios facilitados”: Aeropuerto coordinado en el que para aterrizar o despegar en los periodos en que estaba totalmente coordinado, las compañías aéreas debían disponer de una franja horaria asignada por un coordinador porque su capacidad era insuficiente. 42 La Directiva 96/67 CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad, en sus artículos 3 y 8 relativos a las condiciones para la coordinación aeroportuaria y a las infraestructuras centralizadas respectivamente, hacen alusión a los principios de transparencia, imparcialidad y ausencia de discriminación. 43 Se puede sostener que los “slots” y en el ámbito de la Unión, no configuran un derecho de propiedad, sino que son derechos de uso otorgados administrativamente. 44 Pero ante la pretensión de regularizar estas prácticas, hay que señalar la existencia de acuerdos secretos o un cierto mercado, que en términos coloquiales podríamos denominar como negro, de slots, que se genera sobre todo en los períodos vacacionales y de mayor afluencia turística. 45 Existe un altísimo nivel de confidencialidad respecto de los trabajos de la comisión y el sentido y alcance de la propuesta a generar, sin haber sido posible ni siquiera hasta el momento ver en qué consistirá el mecanismo operativo de la “bolsa” de franjas horarias, y si el mismo sería vinculante para los vuelos nacionales dentro de un determinado estado de la Unión o se limitará a los vuelos entre distintos estados.

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imperativa designación viene determinada por ley), pero desempeñada por un sujeto privado46 que ejerce sus funciones bajo propia responsabilidad.

En Francia la asignación se considera como una función pública y se encomienda también a una autoridad administrativa independiente designada por el Estado; mientras que en España, y como se ha venido anticipando y veremos, el sistema gira en torno a AENA. Uno de los objetivos, por no decir el principal, que dio razón de ser a la normativa comunitaria referida en materia de franjas horarias, fue la defensa de la libre competencia en los aeropuertos congestionados y el acceso al mercado. No obstante, y desde luego, en España, la influencia “de facto” de Iberia en AENA es notoria. Todos y cada uno de los principios de la normativa comunitaria quedan en entredicho no tanto, ni mucho menos, por la existencia de un único coordinador sino porque el procedimiento, a la fecha, de indudable carácter publico, no respeta, ninguno de los principios normativos, por lo que resulta permeable a influencias de todo orden. 4.2.2.- Estados Unidos (U.S.A.). En Estados Unidos se constata la consagración de la liberalización en el transporte aéreo en todas sus facetas, que ha llevado incluso a la creciente existencia de aeropuertos totalmente privados. Como siempre, ello propicia un antecedente para Europa. En efecto, no sólo en EE.UU sino en el área anglosajona, predomina la opción de la libre entrega al mercado no sólo de la distribución sino también de la concreta asignación de slots a las compañías. En EE.UU la mayoría de los aeropuertos son dominados por una o dos compañías aéreas47 que controlan el acceso al aeropuerto al ser propietarias de sus puertas o terminales. La entidad gestora FAA (Federal Aviation Administration) asegura que el espacio aéreo puede hacer frente a este tránsito, por ejemplo, garantizando que la aeronave no despegue si no se garantiza su llegada. Sin embargo, son cuatro los aeropuertos de mayor afluencia - La Guardia, Reagan Washington New York - Kennedy y el Chicago O´Hare- en los que a la FAA le compete la facultad de asignación de determinadas franjas horarias. Y sólo en los aeropuertos que abastecen de tráfico internacional (como el New York- Kennedy y el Chicago O´Hare), la autoridad gubernativa competente ha de viabilizar sistemas que proporcionen franjas y satisfagan las necesidades de las compañías aéreas de reciente creación. Es decir, en U.S.A. si bien prima el sistema de libre mercado, en cuento a slots se refiere, la FAA actúa como garante del sistema e interviene directamente, en función y si se quiere, del principio de subsidiariedad, sólo cuando es estrictamente necesario.

46 Elevada participación de las compañías aéreas. 47 A la fecha y según información obtenida directamente del operador aéreo norteamericano más exitoso en estos momentos, la compañía JetBlue, más del 50% del tráfico aéreo en U.S.A. se encuentra en manos de compañías en situación de insolvencia. Habrá que seguir atentamente la evolución de lo que allí acontezca como importante antecedente

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4.2.3.- Japón. La asignación de franjas horarias en Japón es de corte administrativo. En concreto respecto al aeropuerto de Tokio (Narita) y Osaka, es el gobierno el que tiene la última palabra en la asignación de franjas horarias; si bien hay que decir respecto a Osaka que sus limitaciones provienen de la normativa medioambiental, y que a la fecha no se encuentra saturado. Lo expuesto ha determinado que desde hace años se venga privando, con efectividad, el acceso al mercado de nuevos operadores y fijándose al gobierno un único y directo objetivo con relación a la industria japonesa y a las necesidades políticas del Imperio del Sol Naciente. V.- SISTEMA AEROPORTUARIO ESPAÑOL. 5.1.- Evolución y situación legislativa actual. En sus orígenes la gestión directa de los aeropuertos públicos civiles ha estado controlada directamente por el Estado y sometida al mando militar. La primera norma sobre aeropuertos en nuestro país fue el Real Decreto-Ley de 19 de julio de 1927 de Aeropuertos Nacionales (Primo de Rivera) que definía al aeropuerto como “cualquier aeródromo que cuente con la instalación de los servicios necesarios y auxiliares para la navegación aérea”; y creaba las Juntas de Aeropuertos Nacionales como delegaciones regionales de la Administración general del Estado para administrar los fondos necesarios para la explotación y construcción de los aeropuertos. Esquema similar se produce en la II República con la creación de la Junta General de Aeropuertos y las Juntas locales de Aeropuertos. Tras la guerra civil mediante Decreto 1-9-1939 nace el Ministerio del Aire48 y la Dirección General de Infraestructuras, y se aprueba la Ley de Régimen y características de aeródromos y aeropuertos de 2 de noviembre de 1940, desarrollada por la Orden 8 de abril de 1941, que da lugar al Reglamento para la Red Nacional de Aeropuertos. Estas disposiciones se han visto superadas por la Ley de Navegación Aérea y otras posteriores. La regulación actual desde el punto de vista del derecho positivo del sistema aeroportuario español es deficiente, y clama una necesaria reforma ante su desfase respecto a las tendencias liberalizadoras que se están incubando en el ámbito europeo, los intereses en juego y el desarrollo del Estado de las autonomías. Veamos. 1.- La ley de Navegación Aérea de 21 de julio de 1960 que establece que los aeropuertos pueden ser militares o civiles y éstos últimos públicos o privados, y que la dirección técnica y administrativa de los aeropuertos y aeródromos públicos a la Dirección General de Aviación Civil. 2.- Decreto de 7 de septiembre de 1963 que crea por un lado la Subsecretaría de Aviación Civil asumiendo las funciones de dirección de la organización aeroportuaria de la Dirección General de la Aviación Civil, y por otro un organismo autónomo denominado Aeropuertos Nacionales con funciones económicas y de gestión. 3.- Real Decreto-Ley 12/1978, de 27 de abril sobre fijación y delimitación de facultades entre diferentes Ministerios atribuye al Organismo Autónomo

48 El control militar sobre este tipo de aeropuertos desaparece con la propia desaparición del Ministerio del Aire, comenzando el control civil de estos aeropuertos.

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Aeropuertos Nacionales las funciones de coordinación, explotación, conservación y administración de los aeropuertos y aeródromos públicos civiles. 4.- Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre posconstitucional, que define los aeropuertos de interés general. 5.- Real Decreto de 15 de octubre de 1982 sobre estructura orgánica y funciones del ente Aeropuertos nacionales (AENA). 6.- Ley de Presupuestos de 29 de junio de 1990 que en su articulo 82 crea, adscrito al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones y con la denominación de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea un Ente de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada que se regirá por lo dispuesto en la ley y disposiciones que la desarrollen. 7.- Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, por el que se aprueba el Estatuto del Ente Público Aeropuertos Españoles y Navegación aérea. En España es este estatuto el que en última instancia se encargara de regular a los aeropuertos. 8.- Real Decreto 1167/1995, de 7 de julio que regula el régimen de utilización de las bases aéreas abiertas al tráfico civil. 9.- Ley 25/1998, de 13 de julio de prestaciones patrimoniales de carácter público reguladora de las tasas aeroportuarias. 10.- Real Decreto 2591/1998 de 4 de diciembre que regula la ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio. 11.- Ley 48/1998, de 30 de diciembre sobre contratación de los denominados sectores excluidos, que incluye a AENA como entidad contratante del sector de las instalaciones de los aeropuertos. 12.- Decreto 2825/1998 de reforma del Estatuto de AENA, en concreto de su artículo 31 que establece que “cuando resulte compatible con la naturaleza de un determinado servicio, su gestión y explotación podrán encomendarse a sociedades anónimas en cuyo capital podrá participar el ente público”, admitiéndose por primera vez la gestión por empresas privadas de servicios aeroportuarios. Sin embargo, esta posibilidad se ve limitada, en cuanto a las operaciones aéreas, por todo lo solo que será viable en aquellos servicios en que resulte compatible. 13.- Real Decreto 1161/1999 de 2 de julio de incorporación de la Directiva 96/67/CE, regula los servicios de asistencia en tierra. 14.- Ley 55/1999, de 29 de noviembre de medidas fiscales, administrativas y del orden social modifica la LNA en materia de ruido y de servidumbres aeronáuticas. 15.- En la actualidad en España, el Real Decreto 15/2001, de 2 de noviembre adapta el Reglamento Europeo al derecho interno español. Establece normas precisas, tanto de carácter organizativo como sancionador49 y determina las clases, la capacidad y la coordinación de los aeropuertos de interés general a efectos de lo

49 A destacar la coherencia entre las medidas que se adoptan ya en esta norma, y las del posterior Reglamento 793/2004, al proponer: "la adopción de medidas nacionales obligatorias sobre imposición de multas y/o sanciones periódicas a las compañías que abusen de sus franjas horarias", siendo de significar que, como la propia Comisión manifiesta, esta concreta propuesta de medidas nacionales sancionadoras "es ya práctica habitual en varios Estados miembros de la Unión”.

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previsto en el Reglamento 95/93 CEE, así como la supervisión de la asignación de las franjas horarias y su adecuado cumplimento. 5.2.- Control de la gestión aeroportuaria en España. Autoridad competente. De la normativa en vigor, y como se ha venido anticipando, el dominio de la gestión aeroportuaria en España gira entorno a dos organismos esenciales, AENA y la Dirección General de la Aviación Civil. Ambos están bajo una misma cúpula: el Ministerio de Fomento, y sujetas a la jerarquía del Ministerio de Fomento50, pero el protagonismo lo tiene sin duda AENA, que monopoliza la gestión aeroportuaria. 5.2.1.- AENA51: Organismo autónomo, entidad pública empresarial, que ha venido asumiendo en el tiempo cada vez mayores responsabilidades y mayor autonomía de gestión. En concreto en materia de navegación aérea le corresponde la: “Ordenación, dirección, coordinación, explotación, gestión y administración de los servicios de tránsito aéreo y de telecomunicaciones e información aeronáutica, así como de las infraestructuras, instalaciones y redes de telecomunicaciones del sistema de navegación aérea”. La ordenación y administración del tránsito aéreo, incluye la específica de asignar las franjas horarias en los distintos aeropuertos españoles civiles de interés general, a través de la: i. Determinación de la capacidad disponible total de franjas horarias de los

aeropuertos. ii. Designación del coordinador (persona física) encargado de la asignación de

las franjas horarias en los aeropuertos coordinados.52 Aunque ente de derecho público53, se excluye en AENA la aplicación del régimen administrativo en materias tan relevantes como la contratación, el personal o la gestión en general. No obstante, sus funciones de carácter público54, su gestión es de corte eminentemente empresarial, tendiendo a incrementar su sometimiento al derecho privado.

50 Jerarquía evidente en el caso de la Dirección General, y también en el de AENA, pues según el articulo 17 de sus Estatutos, su Consejo de Administración estará formado por el Presidente y por un mínimo de 8 y un máximo de 15 Consejeros, cuyo nombramiento y cese corresponde al Ministerio de Fomento. 51 Se crea por el articulo 82 de la Ley 4/90) de Presupuestos Generales del Estado para 1990, y su estatuto se regula en el Real Decreto 905/91, de 14 de junio que establece en su articulo 11 sus funciones especificas en materia de navegación aérea, aeropuertos y en los aspectos comunes a los ámbitos de la navegación aérea y los aeropuertos. Esta normativa se adjunta por ANEXO V. 52 Articulo 1 del Real-Decreto Ley 15/2001, de 2 de noviembre. 53 Articulo 82 de la Ley 29 de junio de 1990, de Presupuestos. 54 Las de policía, la de aprobación de tarifas, la proposición al gobierno de la aprobación de tasas por los derechos aeroportuarios, el otorgamiento de concesiones de dominio público, o el ejercicio de la potestad sancionadora.

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La anunciada privatización de AENA determinará con toda seguridad consecuencias no sólo en el régimen de gestión aeroportuaria en general, sino en concreto, con relación al régimen de asignación de franjas horarias. Sin pretender profundizar, es fácil establecer que una adecuada regulación que pretenda cumplir con principios como los de transparencia, objetividad, y competencia tiene que establecerse sobre las bases de la neutralidad. Ello significa que “regulador” y “gestor” sean sujetos diferentes y realmente independientes55. Ése no es el caso de AENA, aunque pueda cumplir aparentemente esos principios. La realidad es que se trata de un ente instrumental, con absoluta dependencia, política y jurídica, como hemos visto, de la administración estatal, y las disposiciones reguladoras de mayor alcance se dictan sobre la base de sus propuestas. Es más, compite abiertamente en el sector privado a través de sociedades mercantiles subsidiarias56, que desarrollan objetos sociales que nada tiene que ver con su primigenia función. A su vez estas sociedades en una clara “autocontratación” se obligan con la propia AENA. Esperpéntico. 5.2.2.- Dirección General de Aviación Civil57: La Dirección General de Aviación Civil es el órgano mediante el cual el Ministerio de Fomento ejerce la dirección y planificación de la política aeronáutica civil, correspondiendo a dicho órgano directivo, además del desarrollo de las funciones administrativas que le competen, en particular, como autoridad aeronáutica58 y en lo que aquí interesa: “.......la administración de los derechos de tráfico, la propuesta de obligaciones de servicio público, la supervisión en materia de asignación de las franjas horarias en los aeropuertos, y la elaboración de las propuestas de política tarifaria en relación con la gestión del tráfico aéreo”.

55 Sentencia del TS 26-1-2000 que establece el principio de separación entre “regulador” y “regulado”. 56 Actividades “complementarias”, previstas en el artículo 1 y 8 del RD 905/1991 de acuerdo con 128.1 CE. A su amparo y desde 1.998, (en 1.997 se desprendió de su 20% en Aldeasa). La actividad de negocio internacional operativa en AENA se desarrolla a través de su filial AENA Desarrollo Internacional, S.A. (AENA Internacional). Tiene participación mayoritaria en las sociedades Centros Logísticos Aeroportuarios, S.A. (CLASA), AENA Desarrollo Internacional, S.A. e Ingeniería y Economía del Transporte, S.A. (INECO); posee participación minoritaria en las mercantiles Restauración de Aeropuertos Españoles, S.A. (RAESA), y en la Agencia Metropolitana de Desarrollo Urbanístico y de Infraestructuras, S.A. (Agencia Barcelona Regional); por ultimo tiene participación indirecta en sociedades anónimas en las que participan las empresas comentadas. Y ello con independencia de los servicios que presta en “lado tierra”, y cualquier otro que entienda oportuno, y sin someterse a ningún procedimiento de selección, autorizando a cualquier otra empresa controlada para que lo preste. Artículo 14 RD 1161/1999. 57 Ley 21/2003, de 7 de julio de Seguridad Aérea en su artículo 8.1 confiere al Director General de Aviación Civil la facultad de aprobar, en el ámbito de la aviación civil, disposiciones de carácter secundario y de contenido técnico que completen, precisen y aseguren la más eficaz aplicación de las normas dirigidas a preservar la seguridad, el orden del tránsito y del transporte aéreos civiles (llamadas Circulares aeronáuticas); y en su artículo 21 establece que la ordenación, dirección y ejecución de la inspección en materia de aviación civil, en el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado, corresponde al Ministerio de Fomento, cuyas actuaciones propias serán realizadas por la Dirección General de Aviación Civil, directamente o a través de personas físicas o jurídicas, con capacidad y solvencia técnica acreditadas, que actuarán bajo la dirección y supervisión de dicho órgano directivo, en los términos que se determinan en esta Ley y en sus normas de desarrollo. 58 Según lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto 1476/2004, de 18 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Fomento.

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Como se puede apreciar la normativa indicada al respecto no deja establecida la posición de la Dirección General de Aviación Civil, pues esa tarea de supervisión no supone, como veremos luego respecto al régimen de recursos, que implique una facultad revocadora de las decisiones del Consejo de Administración de AENA. Lo fragmentario e inadecuado de la legislación se pone de manifiesto. 5.3.- El entorno territorial. Sistema de competencias. La Constitución en su artículo 149.1.2059 atribuye al Estado competencia exclusiva sobre los aeropuertos de interés general. El Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre catalogó a todos los aeropuertos abiertos al tráfico de viajeros o de mercancías como de interés general60, por tanto, titularidad del Estado y gestionados por AENA. Se trata de un concepto nuevo, abierto e indeterminado introducido por la Constitución y cuya concreción corresponde al Estado como estableció el Tribunal Constitucional STC 68/198461. Ante esta situación hay que cuestionarse, cuando menos, el estrecho margen de participación de las Comunidades Autónomas62 que se circunscribe a las

59 Este artículo se refiere conjuntamente a puertos y aeropuertos de interés general. Sin embargo, hay notables diferencias entre uno y otro caso en materia de regulación, de gestión y en materia de transferencias de competencias que son inexistentes en el supuesto de los aeropuertos. Por su parte el articulo 148.1.6º CE. regula la posible competencia de las Comunidades Autónomas en materia de aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales. Pero no hay que obviar la incidencia es esta materia de otros títulos competenciales como la del Estado sobre el control del espacio aéreo y el transporte y transito aéreos establecida en la Ley de 21/2003, de 7 de julio de Seguridad Aérea; o las competencias también del Estado en materia de obras públicas, sanidad exterior, orden público o aduanas, y las de las Comunidades Autónomas en materia de ordenación territorial y urbanismo, turismo o industria. 60 El artículo 1 del RD 2858/1981 establece que serán calificados como aeropuertos de interés general: 1.- Los que reúnan las condiciones para servir al trafico internacional. 2.- Aquellos que, por su situación, características o capacidad de generar tráfico, puedan incidir en la ordenación del transporte o del espacio aéreo, o en el control del mismo. 3.- Los que sean aptos para ser designados como aeropuertos alternativos de los anteriores. 4.- Los que tengan interés para la defensa nacional. Sin perjuicio de que en nuestro ordenamiento concurran otras calificaciones de aeropuertos a tener en cuenta como la de los aeropuertos coordinados y totalmente coordinados, militares, comerciales y privados o los de primera, segunda o tercera categoría en función de la afluencia de tráfico aéreo. 61 Otras sentencias importantes al respecto y a tener en cuenta son las STC: 40/98, de 19 de febrero, 113/83, de 6 de diciembre, 77/84, de 3 de julio, 204/2002, de 31 de octubre. Resulta chocante que se haya otorgado carta de naturaleza al gobierno para que determine que aeropuertos son o no son de interés general, se desconoce por el TC toda la problemática, que no es de este lugar incidir, sobre “Reserva de Ley”. 62 No todas las CC.AA asumieron las mismas competencias en un principio. La modificación sucesiva de los Estatutos de Autonomía ha afectado y esta afectando también a esta materia. Cataluña y País Vasco han asumido la “competencia exclusiva” en materia de aeropuertos, sin perjuicio de lo dispuesto en el nº 20 y 21 del apartado 1 del articulo 149 CE. Andalucía, Asturias, Cantabria, La Rioja, Canarias, Navarra y Baleares tienen la competencia exclusiva de aeropuertos que no tengan la calificación legal de interés general. Sin embargo, en la práctica, esta distinta formulación de las competencias exclusivas anteriores no entraña diferencia alguna como puso ya de manifiesto la citada sentencia del TC 68/1984. Otro gran bloque de CC.AA como Castilla la Mancha, Castilla y León, Madrid y Aragón asumieron competencias exclusivas en materia de aeropuertos que no desarrollen actividades comerciales. Y todas las CC.AA, (a excepción de Galicia, Extremadura, Región de Murcia, Ceuta y Melilla), han asumido competencias ejecutivas de la legislación del estado en materia de aeropuertos de interés general: “cuando el Estado no se reserve la gestión directa”, como predica la referida sentencia, 68/1984, que en este aspecto es ambigua y confusa.

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competencias de ejecución de la legislación del Estado, en relación con los aeropuertos de interés general63. Este modelo de gestión está siendo superado por otras fórmulas, entre ellas, por la tendencia ya referida con anterioridad de intervención de empresas privadas en la gestión de los servicios aeroportuarios, por la de considerar a cada aeropuerto como una unidad de gestión independiente privada o de régimen mixto64, o incluso la de instauración de un régimen concesional de obras o de gestión de servicios públicos. En definitiva, según el actual sistema de gestión única de AENA, es un hecho constatable por un lado, la desvinculación de la gestión aeroportuaria en España del entorno territorial65 sin perjuicio del carácter público o privado66 del aeropuerto; y por otro lado, la reclamación competencial por parte de las CC.AA. Ha de partirse, pues, de lo establecido por los artículos 148 y 149 de la Constitución. El artículo 148.1 C.E. señala que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en “... puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos, y en general, los que no desarrollen actividades comerciales...”, mientras que el artículo 149.1 C.E. establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: “…aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo..."67. En Catalunya, sin perjuicio de que el transporte aéreo de viajeros sea competencia exclusiva absoluta del Estado, corresponde a la Generalitat la ejecución de la legislación estatal en materia de Puertos y Aeropuertos. La Ley 19/2000 de 29 de diciembre, de Aeropuertos de Catalunya, es la única normativa existente en materia de aeropuertos. En su Preámbulo establece que en el marco competencial establecido por los artículos 9.15 y 11.8, del Estatuto de Autonomía, y el artículo 149.1.20 de la Constitución, Catalunya cuenta, por un

63 Según reiterada jurisprudencia del TC, la relación entre el Estado y las CCAA ha de estar presidida por los principios de cooperación y colaboración, sin perjuicio de los principios de unidad de gestión y la prevalencia del interés general. 64 Caso de los aeropuertos de Ciudad Real, Castellón y Murcia que se tratan de aeropuertos de interés general, pero de titularidad de otras administraciones o de un tercero privado, situación que se ve agravada por la carencia de una regulación completa de esta modalidad de gestión. 65 Lo que parece contradecir lo establecido en la normativa aeroportuaria española que aunque fragmentada y no sistemática, sí que es determinante de unos mínimos parámetros a respetar. En concreto, el artículo 4 RD 2858/1981, en relación con sus artículos 2 y 3, que parece discriminar toda fórmula monopolizadora al establece que: “ la reserva de la gestión directa por parte del Estado no es obstáculo para que en todo caso el titular dominical del recinto aeroportuario de que se trate pueda ejecutar por si, o por otras personas aquellas actividades entre las comprendidas en el nº 5 del artículo 2º que se determinen al autorizarse, por la oportuna resolución de la Subsecretaria de Aviación Civil, la apertura al tráfico del aeropuerto o con posterioridad a petición del interesado...”. 66 En España el Aeropuerto de Ciudad Real será el primer aeropuerto nacional privado. 67 La conclusión que se deriva de la previsión constitucional es clara. Habría que clasificar los aeropuertos y así se hace en el Real Decreto Legislativo del 2001, que cataloga a todos los aeropuertos como de interés general, lo que evidencia una desnaturalización de las bases constitucionales al no haber aeropuertos que no sean de interés general, y sobre los que tendrían, entonces, competencias legislativas las Comunidades Autónomas que tuvieran tal previsión en sus estatutos.

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lado, con un conjunto de infraestructuras aeroportuarias calificadas actualmente de interés general y, por otro, con instalaciones, generalmente de titularidad privada, que no tienen atribuido dicho carácter. La Generalitat viene reclamando disponer de una normativa propia reguladora de esta competencia asumida estatutariamente o, cuando menos, la gestión de los aeropuertos de Barcelona, Girona, Reus y Sabadell, competencia exclusiva hoy del Estado. El borrador del proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya plantea, sobre la base del artículo 150.2 de la Constitución, - que permite a las comunidades gestionar competencias de la Administración central sin obtener previamente su titularidad -, el traspaso de competencias exclusivas del Estado. En lo que aquí interesa demanda competencias sobre, gestión de los puertos y aeropuertos de interés general existentes en Catalunya. Al parecer se pretende articular un modelo alternativo para la gestión del aeropuerto de Barcelona, y su encaje con AENA. El aeropuerto estaría gestionado por una entidad autónoma que estaría formada por el Estado- a través de AENA- la Generalitat y las administraciones locales68 y representado por un Consejo de Administración. En el marco de la normativa vigente tal entidad autónoma tendría autonomía y capacidad suficiente para diseñar y ejecutar una gestión integral aeroportuaria, incluida la asignación de slots; y el Estado través de AENA y de otros organismos dependientes desarrollaría las funciones de control, ordenación del espacio aéreo y servicios estatales. Por su parte el Gobierno Central, a través del Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020 (PEIT)69 que ha presentado la Ministra de Fomento, se resiste a ceder la gestión. No obstante, y de forma no determinada, dice pretender contar con la colaboración y participación activa de las Comunidades Autónomas, entidades locales y otras entidades de índole social. 5.4.- Gestión aeroportuaria en España: 5.4.1.- Gestión aeroportuaria del “lado tierra”. En un entorno de economía de mercado, liderado por la ley de la oferta y de la demanda y, en concreto en nuestro país, ante la reciente corriente privatizadora de AENA anticipada supra, hay que situarse en el marco de una clara tendencia liberalizadora en materia de gestión interna aeroportuaria.

68 Los problemas de contaminación acústica provocados por el transporte aéreo se han venido incrementando en paralelo al crecimiento del tráfico aéreo. Ello está suponiendo en general y en particular en el aeropuerto de Barcelona, con la “3ª pista” un continuo conflicto con los ayuntamientos, que aunque carecen de competencias en lo referente a las instalaciones y tráfico aeroportuario, han de velar porque los vecinos disfruten de un medio ambiente adecuado, debiendo realizar sus propios estudios acústicos periódicos, vigilar el aislamiento de las viviendas y controlar que el aeropuerto e incluso las aeronaves cumplan con los procedimientos de disciplina adecuados en materia de ruido. Resulta alarmante el actual conflicto entre el ayuntamiento de Gava y el de Castelldefels, respecto a las operaciones de aproximación al aeropuerto del Prat según las condiciones atmosféricas. 69 En materia de aeropuertos se centra prioritariamente en la mejora integral de la seguridad de la Aviación civil y de los aeropuertos, prestando también una especial atención a las infraestructuras, a las que dedica el 7,5% de las inversiones; contemplando como consecuencia de su aplicación una mayor participación de otras administraciones o instituciones en la gestión aeroportuaria.

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Sobre la base del actual modelo mayoritario de gestión pública, hay que contar con: La disponibilidad física de terrenos para la ampliación de un aeropuerto

determinado como modo de prevenir, disminuir o eliminar su saturación70 y el impacto medioambiental.

La posibilidad jurídica de actuar sobre el entorno físico: Titularidad71. La disponibilidad económica y financiera para sufragar unas costosas

infraestructuras. La aceptación por las entidades municipales de determinada actuación72. Por todo lo referido, el enfoque y lucha política por el control y gestión global de los aeropuertos entre entes territoriales determina, en buena medida, una inoperante y estéril polémica con independencia de la necesidad de una participación y promoción activa de las entidades públicas73 en cuestión, ante la actual tendencia liberalizadora y el operante principio económico de subsidiariedad74. 5.4.2.- Gestión aeroportuaria del “lado aire”. Como resumen de todo lo dicho se puede afirmar que el imparable proceso de liberalización del tráfico aéreo en España se encuentra limitado y “encorsetado” por la gestión pública aeroportuaria.

70 La falta de infraestructuras aeroportuarias adecuadas que correspondan al espectacular crecimiento del tráfico aéreo de la última década demuestra una falta de previsión tanto de la Administración Central como de las Autonómicas. Se han acometido con carácter de urgencia actuaciones de modernización de nuestra red aeroportuaria, (como la tercera pista y torre de control de Madrid/Barajas, construidas en tiempo récord) y ha planificado las necesidades de ampliación de nuestra red, compromiso que se ve reflejada en los principales proyectos contemplados en el área terminal del aeropuerto de Madrid/Barajas aprobados por AENA. La ampliación del aeropuerto de Barcelona, aún en marcha, implicó también la construcción de una nueva pista, nuevos edificios terminales y un centro de servicios aeroportuarios para el transporte. El Plan de Infraestructuras 2000-2007 contempla una inversión global del orden de los 450.000 millones de pesetas, con una inversión pública superior a los 250.000 millones. Ello supondrá incrementar la capacidad del aeropuerto de Barcelona de, los casi 20 millones de pasajeros del año 2000 a la cifra de 40 millones 71 No deja de ser relevante la reciente confrontación entre dos compañías aéreas, IBERIA–SPANAIR provocada por la decisión del Ministerio de Fomento sobre el reparto de espacios en el nuevo Barajas, siendo Iberia la clara vencedora en este conflicto, pues explotará casi en solitario la nueva terminal, en concreto el 81% de su capacidad, mientras sus rivales Spanair y la alianza Star se tendrán que conformar con explotar parte de las viejas terminales. 72 Latente sigue siendo la polémica sobre la tercera pista del aeropuerto de El Prat, por cuanto cuatro instituciones catalanas reclaman que la nueva pista "opere al máximo de su capacidad". Sin embargo, el normal funcionamiento del aeropuerto "está siendo obstaculizado" por cuestiones de impacto medioambiental e incluso se han interpuesto querellas criminales al respecto. Por su parte el aeropuerto asegura que el tráfico aéreo es fluido en la tercera pista, pero no facilita datos de actividad. La falta de previsión de todas las instituciones se pone en evidencia una vez más. 73 Nadie discute la necesidad de la intervención del sector público en este sector a la hora de garantizar determinada cobertura de transporte aéreo dentro del territorio nacional. Las fórmulas para facilitar y sufragar tales servicios mínimos que no fuesen cubiertos voluntariamnete por los operadores aéreos o por los agentes económicos en cuestión son múltiples tanto respecto a la naturaleza jurídica como respecto a su financiación sin ser de este lugar su análisis y desarrollo. 74 Que incluso ha determinado la creación de aeropuertos de gestión absolutamente privada como el caso de Ciudad Real, o con participación de entidades públicas a través de personas jurídicas de derecho privado como lo demuestran varias exitosas experiencias en EE.UU y Alemania.

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En efecto, AENA, por su carácter de coordinador único de los aeropuertos españoles mantiene el control absoluto de la gestión aeroportuaria y en especial, de la asignación de franjas horarias75. Una vez más el modelo del Reino, es también distinto al del imperante en Europa. Somos el único Estado de la ya antigua Unión de los 15 que mantiene un único coordinador76 para todos sus aeropuertos. En el “lado aire”, y siguiendo una vez más al Doctor D. José Esteve77, se puede distinguir tres momentos: 1.- El de asignación de slots para aterrizar o despegar. 2.- El de aproximación de la aeronave por espacio aéreo, operación que se dirige y controla desde los organismos de control aéreo de un concreto aeropuerto. 3.- El de la prestación de los servicios de asistencia a las aeronaves78: La mayor parte de los procesos de selección para la obtención de una autorización al objeto de prestar los servicios de asistencia, cuando no se los ha reservado para sí AENA, en tierra son resueltos por la Dirección General de la Aviación civil79. No obstante, y como se intentará poner de manifiesto, la asignación de “slots”, dentro de una gestión aeroportuaria concreta, se antoja como la clave, con vistas al deseado proceso liberalizador de las operaciones aéreas y merece un análisis separado. VI.- ASIGNACIÓN DE SLOTS. 6.1.- Alcance de la asignación. Sabido es que el incremento del tráfico aéreo en un aeropuerto determinado implica el progreso de su entorno. De ahí la importancia del control de los “slots” que, en definitiva, son la “llave” de entrada y salida en el mismo80. Por lo dicho, quién controle la asignación de franjas horarias de aterrizaje y despegue - recurso escaso por antonomasia -, controla “de facto” el desarrollo de

75 Control absoluto en lo que se refiere a vuelos nacionales ya que controla franja de origen y la de destino. 76 Reglamento CEE 95/93, de 18 de enero y el 793/2004. Sobre la base de esta normativa se denomina coordinador, a la persona física o jurídica con profundos conocimientos en materia de coordinación de la programación de movimientos de aeronaves, velando por su nombramiento el Estado miembro responsable de todo aeropuerto coordinado o totalmente coordinado. Un mismo coordinador puede ser nombrado para ejercer sus funciones en varios aeropuertos. 77 Obr. Cit. Pág. 103. 78 Handling, asistencia de operaciones en pista, asistencia de combustible y lubricante. 79 Real Decreto 1161/1999, de 3 de julio por el que se produce la recepción de la Directiva 96/67 CE del Consejo relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la comunidad. Con anterioridad AENA era la entidad que venía prestando todos estos servicios en régimen de monopolio, con importantes excepciones a favor de Iberia. 80 Obviamente la problemática se origina respecto a los aeropuertos congestionados o saturados. No obstante, esa es la situación de Barajas y El Prat y con la mayoría de “los coordinados y los totalmente coordinados” según se define por la normativa europea de aplicación. Además, téngase en cuenta que un aeropuerto puede disponer de franjas horarias libres, pero carecer de ellas en las horas objeto de demanda por un determinado operador aéreo.

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un aeropuerto; y no se piense que teniendo la gestión y el control de un aeropuerto determinado se obtiene “per se” el correspondiente control efectivo de los “slots”. Veamos. A pesar de que se reasignase la totalidad de la gestión de un aeropuerto, incluyendo el control de sus “slots”, ello no sería suficiente. No bastaría con tener la capacidad de poder asignar una franja horaria en origen, si no existe una adecuada posibilidad, voluntad y adecuada coordinación en la asignación de la correspondiente franja en destino, o viceversa. Por otra parte, las competencias al respecto de la Dirección General de Aviación Civil no son desdeñables81, y existe una total inseguridad respecto a cómo quedarán éstas tras la consumación del proceso de privatización de AENA, la reforma estatutaria y la nueva normativa comunitaria, por más que la titularidad de un aeropuerto concreto, y el control de la totalidad de su gestión, se asigne a su Comunidad Autónoma. Por lo dicho, el enfrentamiento político por el control de la gestión aeroportuaria, y en su caso “un éxito” al respecto, podría llegar a ser “utópico”, y “pírrico”, respectivamente, sino incluye el control de la asignación de franjas horarias y aún asumiendo éste, de nada sirve sino existe una adecuada coordinación. En definitiva y, además, por el mecanismo de asignación de franjas horarias, también y, de modo indirecto, se controla el acceso al mercado de nuevas compañías aéreas, o la “cuenta de resultados” de las de nueva creación; con todo lo que ello puede significar de restricción a la libre competencia, y menoscabo del desarrollo económico de la comunidad en la que coincida el aeropuerto y el domicilio efectivo de una compañía aérea que se encuentre en pleno start up. En efecto, sea cual sea la titularidad de un aeropuerto - pública, privada, o mixta - la problemática de acceso al mercado, libre competencia, coordinación y reglamentación internacional sobre asignación de franjas horarias, resulta de máxima relevancia. Encontrar el equilibrio entre los intereses de las compañías aéreas tradicionales y los nuevos participantes, es una de las principales dificultades del sistema actual de gestión aeroportuaria y, en particular, de su eje fundamental, la asignación de franjas horarias, en la que la participación de las Comunidades Autónomas y de las administraciones locales y, en consecuencia, la defensa directa de sus intereses brilla de facto por su ausencia82. 6.2- Problemática empresarial. La asignación de las franjas horarias (slots) tiene implicaciones de regulación y de gestión, y, como se ha señalado anteriormente, una importancia crucial en el desarrollo de un aeropuerto, en la entrada en el mercado de nuevas compañías y la adecuada evolución de las de nueva creación.

81La Dirección General de Aviación Civil es el órgano mediante el cual el Ministerio de Fomento ejerce la dirección y planificación de la política aeronáutica civil. Corresponde a dicho órgano directivo, además del desarrollo de las funciones administrativas que le competen, la supervisión en materia de asignación de franjas horarias, y la elaboración de las propuestas de política tarifaria en relación con la gestión del tráfico aéreo como establece la Ley 21/2003 de 7 de julio de seguridad Aérea. 82 La participación de los distintos entes territoriales no tiene porque venir determinada por capacidad reguladora, de asignación o de gestión. En conclusiones se entrará sobre el particular.

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En consecuencia, la asignación de franjas horarias y como hemos venido refiriendo merece atención separada dada la importancia y complejidad del régimen de asignación de slots y de los problemas que suscita en el ámbito de la gestión aeroportuaria ante: El creciente y evolutivo incremento de demanda83. La limitada capacidad de los aeropuertos. Los problemas de disponibilidad de tiempos, ya que las veinticuatro horas del

día no están solicitadas y valoradas por igual, a la hora de ofrecer una ruta determinada.

La preeminente posición de las llamadas “compañías de bandera” o grandfathering.

La creciente revalorización de los slots debido a la creciente demanda y el correlativo peligro de especulación no transparente.

No cabe duda de que la problemática de la regulación y la asignación de slots es deudora de la referida sobre los distintos modelos de gestión aeroportuaria. Una de las principales dificultades del sistema actual de asignación de franjas horarias en los aeropuertos saturados84 radica en encontrar, el correcto equilibrio entre los intereses de las compañías aéreas tradicionales y los nuevos participantes. A tal objeto hay que tener en cuenta que las compañías aéreas tradicionales ya ocupan un lugar destacado en el transporte aéreo liberalizado, y que desde su privatización vienen tratando de perpetuar la posición de ventaja sobre los slots que obtuvieron cuando eran compañías estatales. Por otro lado, el acceso al mercado de nuevas compañías o las compañías aéreas recién implantadas que sólo explotan algunas líneas, deben de estar en condiciones de ampliar sus servicios y establecer una red competitiva. La obtención de slots se manifiesta como vital a este objeto y resulta una condición absolutamente imprescindible para su viabilidad y el establecimiento de un mercado competitivo. No obstante, la actual tensión existente sobre la ampliación de las pistas de los aeropuertos más destacados y consecuente incremento de las franjas horarias es condición necesaria, no suficiente, para garantizar un libre mercado de slots y el juego de la libre competencia entre operadores aéreos de distintas categorías85. Competencia que, sin duda, contribuye a mejorar la economía, y fomentar el progreso y el desarrollo económico de la zona y Comunidad Autónoma en que se encuentre ubicado el aeropuerto en cuestión. Todo ello sin perjuicio, como se ha referido “supra” que para las compañías que operan en Europa (sobre todo en su mitad occidental), el hacerse con un “slot” en

El crecimiento del tráfico aéreo en Europa, 2.005 “vs” 2.004 se estima en torno al 7% en media, siendo superior el porcentaje en vuelos transfronterizos que el de nacionales. España viene superando la media europea. Fuente: Asociación Europea de Aerolíneas (AEA)- La Vanguardia 01/09/2005. 84 Resulta simplificador en exceso establecer que la solución vendría con la ampliación del aeropuerto y que ello depende de su titularidad. Ello por (i) La importante inversión que se requiere. (ii) Las limitaciones físicas de crecimiento. (iii) La adecuada definición de un número de aeropuertos en un entorno geográfico determinado como vía de descongestión y la necesaria creación de infraestructuras adecuadas. 85 No es el lugar para referir los modelos económicos que determinan los efectos benéficos de una libre y transparente competencia. Baste indicar que el usuario gana, y gana el entorno geográfico en donde esta competencia tiene lugar y que, además, como veremos así lo impone la normativa de aplicación.

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un extremo de una ruta dada, no soluciona el problema si el otro extremo se encuentra ya congestionado en la hora de llegada. Así, el tema de la atribución de turnos operativos para los vuelos comerciales en los aeropuertos (“slots allocation”), constituye hoy en día un problema a escala mundial, aunque se padece aún de forma más aguda en España y en otros países de la UE. Según el informe de Airports Council International86, dentro de 15 años la demanda excederá en mil millones de pasajeros la capacidad de las infraestructuras de los aeropuertos. Éste es, someramente referido, el complejo entorno en donde conviven y discurren los diversos sistemas reguladores de asignación de franjas horarias. 6.3.- Procedimiento de asignación de franjas horarias. Hay que establecer la diferencia entre la asignación de slots, función, hoy por hoy, de marcado carácter público87 que reclama neutralidad y objetividad; y la disposición que de ellos pueda hacerse a efectos sobre todo de su transmisión, dando lugar a un cierto tráfico de slots que ha de ser transparente y estar controlado, evitando abusos injustificados y garantizando la libre competencia. El Reglamento CEE 93/95, modificado por el Reglamento CE 793/2004 establece el proceso en virtud del cual los Estados miembros deberán gestionar las restricciones de capacidad de los aeropuertos comunitarios. En resumen, los aeropuertos podrán ser designados como aeropuertos “coordinados” o como aeropuertos con “horarios facilitados” en función del nivel de congestión de tráfico. Cada Estado miembro deberá nombrar a un coordinador del aeropuerto coordinado y a un facilitador de horarios del aeropuerto con horarios facilitados. En España y como se ha venido indicando, AENA es el coordinador para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos coordinados españoles88, y deberá efectuar la asignación de franjas horarias a las compañías aéreas de conformidad con dicha normativa comunitaria, y en concreto, con respeto al principio de “derechos adquiridos”89 y a la regla de “utilícelo o piérdalo”90. Se recoge en esta

86 Dato extraído de su página web: http://www.aci-na.org/ 87 En nuestro sistema jurídico, ya que como hemos visto en USA y dependiendo del aeropuerto son las compañías las propietarias de tales franjas horarias al ser propietarias de los “fingers”. 88 El RD 15/2001, de 2 de noviembre de adaptación de la normativa comunitaria al ordenamiento español entiende por aeropuerto coordinado aquel en el que se asigne un coordinador para facilitar las operaciones de las compañías aéreas que operen o se prevean operar en ese aeropuerto; y establece una relación de aeropuertos designados como coordinados: El de A Coruña. Almería (Temporada invierno). Asturias. Badajoz. Córdoba. El Hierro. Girona. Granada. Ibiza (Temporada invierno). Melilla. Menorca (Temporada invierno). Murcia/San Javier. Pamplona. Reus. Sabadell. Salamanca. San Sebastián. Santander. Santiago. Sevilla. Valencia. Valladolid. Vigo. Vitoria. Establece al Ministerio de Fomento como el órgano competente para variar dicha determinación, así como para establecer la capacidad de estos aeropuertos y realizar la coordinación en los mismos (AENA) designando la persona o personas encargadas de la coordinación en aeropuertos coordinados o totalmente coordinados, todo ello a efectos de asignación de franjas horarias para el movimiento de aeronaves. 89 La compañía aérea a la que se le asigne una franja horaria durante una temporada determinada tendrá derecho a que le sea asignada en el siguiente periodo equivalente la misma franja horaria. Las franjas sobre las que una compañía aérea dispone de “derechos adquiridos” se conocen como “históricos”. 90 Para hablar de derechos adquiridos una compañía aérea deberá haber utilizado la franja horaria asignada durante al menos un 80% del periodo para el que fue asignada. Estas franjas no serán

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normativa una primacía efectiva de los grandfathering rigths incorporando los principios de IATA. En principio existen dos asignaciones al año de franjas horarias, coincidiendo con las temporadas de verano e invierno. La compañía aérea que tenga interés en una determinada franja horaria solicita con anterioridad por vía informática su concesión y por el mismo sistema le es asignado o no el “slot” concreto solicitado, sin ningún tipo de explicación. El proceso, en la práctica, y con independencia de otras valoraciones, dista de cumplir con prácticamente ninguno de los requisitos establecidos para los actos administrativos según nuestra vigente normativa. Se acompaña como ANEXO II a modo de ejemplo una propuesta de solicitud y una resolución tipo al respecto de AENA. Lo único cierto es que, en un aeropuerto saturado, este tipo de procedimiento, veda en la práctica, el acceso de mercado de nuevas compañías. 6.4.- Recursos91. Las decisiones adoptadas por AENA92 en el ejercicio de las funciones públicas que tiene atribuidas son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pues se trata de actos administrativos. En el ámbito internacional el articulo 11 del Reglamento 93/95 reformado por el de Reglamento 793/2004, establece que sin perjuicio de los recursos previstos en el derecho nacional y a efectos de salvaguardia de la competencia, las reclamaciones93 se presentarán al comité de coordinación94.

En todo caso el legislador comunitario ha establecido la supremacía jerárquica de la normativa sobre competencia, tanto comunitaria95 como nacional, y el carácter no absoluto de los derechos adquiridos, que pueden ser incluso suprimidos o intervenidos por las autoridades nacionales imponiendo su transferencia a otras compañías para que se respeten las normas sobre competencia. Por lo referido las decisiones de AENA en cuanto a la asignación o mantenimiento de “slots” pueden ser también denunciadas ante los organismos de defensa de la competencia96 en tanto las mismas puedan restringir el acceso al mercado aéreo de

asignadas a otra compañía aérea, salvo que la compañía con derecho a esos históricos slots no solicite que sean reasignados. 91 Las decisiones de AENA sobre asignación de “slots” y al tratarse de verdaderos actos administrativos deben reunir todos los requisitos y formalidades de éstos, por lo que podrán ser recurribles en nulidad o anulabilidad si carecen, como así es de hecho en la práctica, de ellos. 92 Si la decisión es adoptada por su Consejo de Administración es un acto que pone fin a la vía administrativa, mientras que si se trata de una decisión del Director de la Unidad de Navegación aérea o de los Directores Regionales de Navegación aérea, previamente habrá que agotar la vía administrativa mediante recurso de alzada ante el Consejo de Administración. 93El artículo 11 Reglamento CE 93/95 ante el peligro de falseamiento de competencia entre compañías aéreas establece como mecanismo de salvaguardia la prohibición de que una compañía aérea pueda instaurar una frecuencia adicional sin reciprocidad. 95 Artículos 81, 82, 85 y 86 del Tratado CE, y el Reglamento CEE nº 4064/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989. 96 Denuncia ante el servicio de defensa de la competencia por conductas prohibidas (artículos 1, 6 y 7 de la Ley de Defensa de la Competencia 16/89, 17 de julio).

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nuevos operadores o favorecer indebidamente, vía el mantenimiento de los derechos históricos, a la compañía de bandera Iberia. Al respecto el caso del “Puente - Aéreo” entre Madrid y Barcelona es paradigmático. VII.- DISTINTAS ALTERNATIVAS Y MODELOS DE ASIGNACION DE SLOTS. Sin pretender agotar la calificación y naturaleza jurídica de lo que es un slot, cabe decir que en la práctica y a la vista de la definición descrita “supra” que al respecto realiza el Reglamento CE 95/93 en su art. 2,a), se puede establecer que el slot es un derecho de uso del aeropuerto. En consecuencia y en principio, mientras un aeropuerto sea de titularidad pública tal derecho de uso se podrá conceder en función de los principios rectores que regulan el uso de bienes de dominio público, y si el aeropuerto es de titularidad privada la naturaleza jurídica del slot será la determinante de tal privacidad. En España la asignación de franjas horarias constituye un tipo de uso “demanial”, al ser mayoritariamente la infraestructura aeroportuaria de carácter público, que se encuentra sometida a autorización, vía asignación, y al pago de tasas por aterrizaje y aproximación. Este sistema97 es respetuoso con el derecho comunitario que consagra el principio de neutralidad en el régimen jurídico que se aplique a los bienes, a la vez que encaja sin problemas en las características del régimen de slots. Las asignaciones no se compran ni se venden sino que su uso proviene de una asignación administrativa, aunque se puedan intercambiar uno por uno. Todo ello determina que las compañías aéreas no sean propietarias de franjas horarias sino simplemente titulares de un derecho de uso, además, en determinadas condiciones (principio de: “úselo o piérdalo”). Como se ha indicado en introducción y reiterado en páginas anteriores, no se trata tanto de establecer un determinado régimen jurídico, como de poder gestionar eficazmente y con respeto al derecho de la competencia y libre acceso al mercado este derecho de uso que resulta escaso en los aeropuertos congestionados y de alto contenido y valor económico; problemática por otra parte similar a la de la mayoría de los países de la UE. Al respecto, hay que reiterar que no es suficiente un sistema de autorregulación98, pues resulta evidente que la prioridad de los intereses de los operadores dominantes dificulta el acceso de nuevos operadores al mercado del bien escaso. En efecto, se puede y de hecho se plantea la siguiente problemática: Caso que en un aeropuerto al 100% de su capacidad y en el que todos los operadores usan de todas las franjas posibles, ¿cómo accede al mismo un nuevo operador? Con la actual reglamentación carecerá de posibilidad alguna, puesto que los derechos adquiridos por los operadores dominantes se configuran como auténtica barrera. En conclusión, se puede establecer que en nuestro país existen las dos siguientes problemáticas al respecto:

97 Siguiendo a Andrés González Sanfiel en trabajo citado, pág. 83. 98 En esta materia se siguen básicamente las reglas de IATA, prevista en sus procedimientos guía de programación.

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1.- La actual regulación comunitaria no prevé99 la entrada de nuevos operadores, ante una efectiva saturación del aeropuerto, o el acceso a las franjas horarias con mayor valor comercial por parte de los otros actuantes. Simplemente el nuevo operador no puede acceder a franjas horarias, con lo que y simplemente como hipótesis de trabajo, tendría que acudir al Servicio de Defensa de la Competencia ante la pasividad del regulador (AENA) que se limita a aplicar la “letra” del Reglamento. Impensable, en el orden práctico100, por más que la normativa comunitaria, establezca que cualquier sistema de cualquier aeropuerto en cualquier estado miembro ha de permitir el acceso a nuevos operadores, y por más que el tratado de Roma, en relación con la libre competencia, sea de rango superior a las Directivas y Reglamentos al respecto. En definitiva, las manifestaciones y prevenciones que tal normativa comunitaria realiza al respecto pueden calificarse como un auténtico “brindis al sol”. 2.- A lo dicho hay que añadir que la gestión pública efectuada por AENA en nuestro país con relación a la asignación de slots, no respeta los principios básicos del derecho administrativo en su procedimiento y que, además, se encuentra contaminada por la influencia de Iberia por más que en su página web (AENA.es), publique quejas de Iberia, por falta de transparencia y distorsión del mercado, respecto a que se está favoreciendo desde AENA a las nuevas compañías. Es decir, se carece en nuestro país de un coordinador que reúna las condiciones de neutralidad, independencia, imparcialidad y transparencia. Los propios intereses de AENA en los aeropuertos mas allá de lo referido respecto a Iberia, y las operaciones comerciales de toda índole cruzadas con las compañías, llevan en la práctica a negar el carácter de neutralidad a AENA en el proceso no ya de gestora aeroportuaria, sino también respecto a la concreta actividad de asignación de slots. La solución, ni mucho menos, vendría dada por “salir de Herodes y caer en Pilatos”, vía la atribución de tal facultad de asignación, por atribución de la totalidad de la gestión aeroportuaria a las CCCA. Es más, se podría estar en una situación radicalmente peor ante la falta de adecuada coordinación del slot de aterrizaje y de despegue, en aeropuertos radicados en distintas comunidades. El “conflicto” podría estar al orden del día. En resumen, los distintos modelos pueden conceptualizarse en la siguiente clasificación: a.- Mantenimiento de actual “statu quo”: En general puede decirse que no garantiza los principios del Tratado de Roma de facilitar el acceso al mercado de nuevos operadores y de libre competencia; y en concreto en España de nada serviría que fuesen las CC.AA las que como titulares de la gestión aeroportuaria asumiesen tal función.

99 En realidad, deja la cuestión en manos del regulador nacional que tendría que “expropiar” franjas a terceros. 100 Problemática común a todos los sectores regulados en los que el agente “teme” enfrentarse con el regulador y porque la vía jurídica es incierta, y lenta.

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Mientras no exista otra directiva comunitaria y se mantenga la actual reglamentación, sería deseable que AENA se viese compelida a actuar con mayor neutralidad y transparencia, y ello podría lograrse simple y llanamente por dos vías, a saber: La participación de las CC.AA y de los municipios en las entidades autónomas de

gestión de cada aeropuerto, teniendo acceso al procedimiento de asignación de slots, y ello con independencia de que el coordinador persona física siguiese siendo designado por AENA.

La participación de las CC.AA en el Consejo de Administración de AENA. Todo ello ligado con el modelo global de gestión aeroportuaria que se apunta en conclusiones. b.- Subasta o concurso sobre una ruta determinada. De difícil aplicación en las rutas nacionales sin la modificación de la norma comunitaria que se avecina próxima, e imposible en las rutas comunitarias o internacionales con el actual estado de la normativa. c.- Intervención administrativa en cualquier caso. Nadie discute que si el interés publico lo requiere, el regulador pueda actuar, como así sucede en EE.UU, respecto a la asignación de determinadas franjas horarias. d.- Modelo deseable. A pesar de carecer de los trabajos preparatorios de la Comisión101, en lo que se refiere al territorio español - vinculado al modelo de gestión integral que se apunta como deseable en el futuro para España -, y sin pretender desarrollar aquí una propuesta exhaustiva, se puede apuntar: i.- Por un lado el regulador comunitario y el nacional, con participación de las CC.AA, deberían ser los que tutelasen, desde el principio efectivo de neutralidad, la asignación de franjas horarias para rutas determinadas en función del sistema que definitivamente sea objeto de regulación. ii.- Se entiende aconsejable un sistema mixto, vía concurso, en el que no sólo la asignación viniese determinada por la cantidad económica ofrecida en la “subasta”, sino por otros factores tan o más relevantes como las características de las líneas aéreas vía régimen de puntos, en relación con: (i) los niveles de seguridad de cada compañía aérea, (i) los precios de billetaje, mínimos y máximos, para una ruta determinada y demás consideraciones, lo que desembocaría en una asignación más objetiva, transparente y en beneficio de los usuarios. iii.- La intervención administrativa establecería los regímenes de garantía y tutela, y tendría facultades de supervisión y sanción. En definitiva, coexistiría un régimen de tutela sobre el uso de un bien escaso, y que por naturaleza debe asignarse teniendo en cuenta el mercado vía: la oportunidad de acceso a éste de nuevos operadores, y la “igualdad de oportunidades” en la asignación de las franjas horarias de mayor valor comercial; y todo ello junto con un régimen de tutela que preservase los intereses públicos en juego.

101 Se han realizado intensas gestiones al respecto directamente en Bruselas sin éxito por el momento.

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VIII.- CONCLUSIÓN. 8.1.- Algunas reflexiones. Quien suscribe discrepa respetuosamente de lo referido por el Doctor D. José Esteve Pardo en su obra reiteradamente citada102 - cuando señala la necesidad de una decisiva participación de entidades públicas (CC.AA y entes locales) en la regulación y gestión aeroportuaria atendida la dimensión del servicio de que se trata -, afirmando que:

“...no ha de ser la finalidad economicista y especulativa la que en lo fundamental oriente la reforma de la gestión aeroportuaria...”.

Siendo cierto que el mercado, finalidad economicista y especulativa, en un estado social de derecho, ha de ceder ante intereses públicos, lo primero que habría que establecer, respecto de la gestión aeroportuaria, es de si estamos o no ante la prestación de un servicio público. Pues bien, y como señala Andrés M. González Sanfiel en su trabajo citado “supra”103, la verdad es que sé esta ante un falso servicio publico, a pesar de que se haya venido tradicionalmente considerando así. En efecto, por más que la titularidad104 de un aeropuerto, sea pública, mayoritariamente es así, su uso105 no tiene porqué serlo. La Administración se presenta, y no tiene porqué seguir siendo así, como facilitador de unos elementos para su uso y desarrollo por sujetos privados. La decisión de la CE98/513 de 11-6-1998 sobre aeropuertos de París establece al respecto:

“...los aeropuertos tienen como misión de interés general administrar las infraestructuras, mantenerlas, en ocasiones incluso construirlas, ponerlas a disposición de los usuarios y asegurar su buen funcionamiento, en especial organizando y coordinando el conjunto de las actividades que se desarrollan en su recinto.”

Antes de todo el proceso de liberalización y desregulación del transporte aéreo, y como también señala acertadamente Andrés M. González Sanfiel en su trabajo reiteradamente mencionado, pág. 14:

“…podría haberse sostenido que los aeropuertos eran bienes de dominio publico al estar afectos al servicio publico de transporte aéreo. Con la liberalización de dicho sector el argumento desaparece, ya que tan sólo aparecerá eventualmente dicha calificación como obligaciones de servicio publico para determinadas rutas, nunca para todo el sector donde reina la libre competencia.”

102 “Expectativas sobre una futura gestión aeroportuaria”, cap. 8 pág. 146. 103 “La Regulación de los aeropuertos”, páginas 10 a 18. 104 No existe ninguna reglamentación que establezca que los aeropuertos como bienes de dominio publico. 105 Entendido como prestación inmaterial que se ofrece al usuario por la administración.

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En consecuencia, nos encontramos, o deberíamos encontrarnos, en proceso de “despublicatio” de la gestión aeroportuaria y favorecer al respecto la gestión privada en todos los ámbitos. Siendo cierto lo expuesto, no resulta aventurado señalar que la actual reivindicación de las CC.AA, - en concreto la de Catalunya -, respecto a obtener las competencias sobre gestión de aeropuertos, resulta de carácter exclusivamente político106; alejada de la realidad operativa, tendencias mundiales y de cualquier criterio económico eficiente. Y ello por los siguientes motivos: Desde un punto de vista económico y de desarrollo de una CC.AA. Asumiendo la gestión en primer lugar se asume la financiación; las inversiones que se puedan requerir, por ejemplo en Catalunya, una vez se encuentre saturado el aeropuerto de Barcelona, serán de una magnitud extraordinaria. En efecto, solicitar sin más la gestión sin el mecanismo de financiación independiente, carece de sentido. Por otra parte la experiencia nos demuestra que el traspaso de competencias en un determinado ámbito y en nuestro estado de las autonomías, hace crecer el gasto público. En este concreto sector es impensable, desde cualquier punto de vista107, la desaparición de la “estructura” del Estado por lo que se estaría ante la creación, en muy buena parte, de una doble estructura funcionarial. Gestión pública, versus, gestión privada. Resulta ocioso abundar en las virtudes, en lo que a eficiencia se refiere, de la gestión privada. Baste recordar que AENA realiza actividades empresariales sometidas al derecho privado con importantes beneficios en una descarada instrumentalización de los bienes de dominio público que se encuentran en sus manos, sin ninguna clase de justificación bajo los tradicionales parámetros de servicio e interés publico. Qué sentido tiene, pues, reclamar una gestión desde las CC.AA que no reúne las características de servicio publico y que, más pronto que tarde, acabará mayoritariamente en un proceso de privatización. La asignación de slots. La solución al respecto y como hemos venido apuntando no está en que la autoridad administrativa sea de carácter autonómico. Al contrario, ello podría significar una mayor ineficiencia del sistema actual. Además, la reglamentación comunitaria acabará dejando poco margen de maniobra reglamentaria, en cuanto a los procesos de asignación se refiere, ya que se

106 Resulta altamente contradictorio que se solicite la plena gestión del aeropuerto de Barcelona por parte del actual gobierno autonómico y al mismo tiempo, ante el anuncio de Iberia de suprimir determinados vuelos, se solicite del gobierno central que se obligue a Iberia a mantenerlos. Es más ello podría llegar a ser altamente benéfico para Cataluyna por cuanto nuevos operadores podrían asumir las rutas que se abandonen. El desarrollo de esta afirmación supera el objeto de este trabajo y de la presente nota. 107 Piénsese simplemente en el control del espacio aéreo.

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encamina hacia la subasta o concurso, determinando la progresiva pérdida del control, en cuanto a asignación se refiere, por el Estado, y en consecuencia también desde cualquier otra administración. Por tanto, es importante desde el punto de vista de las CC.AA, ser conscientes de lo inoperante de asumir, aunque sea vía delegación de ejecución, esa competencia del Estado. Hay que posibilitar la participación activa de las CC.AA y entes locales que estén interesados en el proceso normativo que está llevando a cabo Bruselas. En todo caso no se aprecia inconveniente en que existiera un regulador meramente supervisor en el ámbito autonómico, si bien los coordinadores de todos los aeropuertos deberían depender de un ente único para el ámbito nacional en el que a su vez estuviesen representados los intereses autonómicos, con el objeto de mantener una deseable “unidad de red”. 8.2.- El futuro. El gobierno y en 1.999 encargó a las consultoras Ineco y Arthur Andersen108 la emisión de un informe con relación al proceso de privatización de AENA, del que es de destacar: - La propuesta de creación de un ente regulador en materia de transporte aéreo y

aeropuertos, que podría denominarse ARTAES (Agencia reguladora del Transporte aéreo español).

- Propuesta de separación de las funciones controladas por AENA de navegación

aérea y gestión aeroportuaria, pasando ésta a encomendarse a sociedades anónimas de nueva creación, previa la extinción de AENA.

- La navegación aérea sería gestionada por una sociedad de capital público

(NAVIA). - La gestión aeroportuaria se encomendaría a una sociedad participada a su vez

por 42 aeropuertos. Sin duda, la propuesta en cuestión contiene elementos de mejora (privatización, unidad de red...) pero que resultan insuficientes, no ya tan sólo desde un punto de vista político, elemento de primer orden a tener en cuenta, sino que desprecia la participación de los entes territoriales a todos los niveles. Una cosa es que se sostenga la bondad de mantener una unidad de red y profundizar, en todos los órdenes, en el proceso privatizador y otra es despreciar los intereses, que no la gestión, de las distintas administraciones y entes territoriales. Veamos. 8.3.- Sugerencias a modo de propuesta. Desde un punto de vista de una autonomía como la de Cataluyna, lo primero a tener en cuenta es el imparable proceso privatizador de todo lo que significa la gestión, denominemos comercial, de la explotación de los aeropuertos (restauración, tiendas...). Ello, hoy por hoy se encuentra en manos del Estado a través de AENA. Ya se ha referido que el mantenimiento de la unidad de la explotación al respecto arroja valores económicos exponenciales en contraste a su disgregación por

108 El País 14-1-2000, pág. 27; El País 2-3-2000, Pags 19-26; ABC Economía 26-3-2000, pág. 4 , 5, 6.

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aeropuerto. Lo lógico en consecuencia, y como primera medida sería aspirar a la parte correspondiente109 de los beneficios que produciría una privatización, vía “listing” bursátil, venta de la sociedad que por escisión o extinción de AENA, o que por cualquier otro sistema se generen. A tal objeto sería conveniente, teniendo en cuenta los intereses territoriales en juego, que desde ahora, y en AENA, se diera entrada a las CC.AA., al menos en su órgano de administración. Participar en ese proceso se antoja vital, no sólo desde un punto de vista financiero, sino también con el objeto de defender el adecuado modelo en que sé este pensando, y que no debería ser otro que el que se ha ido apuntando. En efecto, es fácil establecer un sistema en el que los intereses públicos de las distintas administraciones estén representados, y se mantenga la unidad de red facilitando la asunción de la gestión por agentes privados. Este sistema, y sin ánimo exhaustivo, y sin entrar en problemática jurídica ni en su proceso, podría configurarse como sigue: a).- Control de la navegación aérea y transporte aéreo por parte del Estado a través de un ente o sociedad publica de mayoría estatal y con participación de las CC.AA. Tendría atribuidas las máximas competencias sancionadoras y de supervisión y control respecto a la asignación de franjas horarias en territorio del Estado, pudiendo incluso actuar en directa asignación de determinados “slots” y rutas aéreas en función de claros intereses públicos, previa su correspondiente declaración. Designaría también a los “coordinadores” de cada aeropuerto que, además, deberían reportar sus decisiones a la sociedad aeroportuaria concreta que a continuación se refiere. b).- Constitución de sociedades mercantiles de capital mixto, público110 y privado, que ostentasen, siendo titulares dominicales o no de las instalaciones e infraestructuras, la gestión integral del aeropuerto111, percibiendo un porcentaje de los beneficios o ingresos de la sociedad o sociedades explotadoras de los distintos servicios en función de parámetros a determinar. c).- Participación de estas últimas sociedades en el capital o cuando menos en los órganos de gestión de las sociedades, que para conservar la unidad de gestión, como la referida en a).- tuviesen necesariamente ámbito estatal. La propuesta112, que se acaba de referir, se encuentra encaminada a distinguir lo que es participación, defensa e impulso de intereses públicos de índole territorial, de lo que es gestión. Allí donde el traspaso de competencias sólo redunde en: (i) mayor complejidad operativa, (ii) pérdida de valor económico113, procúrese mantener la unidad. La

109 Los parámetros de proporcionalidad serían fáciles de establecer (número de pasajeros.....). 110 CC.AA, Ayuntamientos, Cámaras de Comercio..... 111 Incluso si políticamente fuese aconsejable se podría, asumir la gestión y luego cederla por contrato a la sociedad a privatizar (surgida de AENA) y que a su vez ostentaría los derechos de todos los aeropuertos, vía cualquier sistema jurídico aceptable. 112 Cuyo desarrollo no corresponde efectuar en este momento.

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participación de las CC.AA se ha de encaminar a dotar al sistema de mayor transparencia dentro de un concreto ámbito en donde defender adecuadamente legítimos intereses, sin renunciar a los beneficios económicos provenientes a corto y largo plazo de la privatización de AENA. Éste y no otro es el reto, pero sin duda el posicionamiento político y maximalista lleve la problemática por otros derroteros.

113 En este sentido y en concreto entre los aeropuertos de Madrid-Barajas y Barcelona sólo una adecuada cooperación redundará en beneficio de ambos y sus respectivos entornos geográficos.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS JOSÉ ESTEVE PARDO Régimen jurídico de los aeropuertos. Servicio público y explotación comercial. Ed. tirant lo blanch. “Colección administrativa”. GONZALEZ SANFIEL, ANDRÉS M. Trabajo universitario “La regulación de los aeropuertos” “La Laguna” 2000. GARCIA DE ENTERRIA, EDUARDO. “Dictamen no publicado y sometido a secreto profesional sobre la posibilidad en Derecho de revisar los acuerdos adoptados por la Aena para la asignación de las franjas horarias de aterrizaje y despegue en los aeropuertos civiles españoles”. Junio 2005. T. VAZQUEZ LEPINETE, “La desregulacion del transporte aéreo”, Revista general del derecho, n 583, abril. A. PALOU BRETONES, “Aspectos jurídicos del transporte aéreo en la Unión Europea”, en Noticias de la Unión europea, n 124, mayo 1995. DOCUMENTACIÓN DEL II ENCUENTRO TRANSPORTE AÉREO. Madrid, 12 y 13 de febrero de 2004. J.D PARADA VAZQUEZ, La relación jurídica aeronáutica, Barcelona, 1998. R. TORRES BARGALLO, “Subastas y asignación de terminales de aeropuerto”, Hacienda Publica Española 139, (1996). J.L. PAREJO ALFONSO, “El nuevo sistema de competencias en materia de aviación civil”, Revista de Administración Publica. nº 85, 1978. REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES, Enero-Abril 1995. LORENZO MARTIN-RETORTILLO BAQUER. “La interconexión de los ordenamientos jurídicos y el sistema de fuentes del derecho”. LES, LUIS MIGUEL DE. Tesis doctoral “Repercusiones de la desregulación de la industria del transporte aéreo en las compañías aéreas europeas”, 2º edición de 1985. Instituto de Estudios Superiores de la Empresa (IESE). LES, LUIS MIGUEL DE. “El transporte aéreo: Negocio especialmente vulnerable” Instituto de Estudios Superiores de la Empresa, IESE, Universidad de Navarra, Barcelona, diciembre.1988 MONZON, IGNACIO. “La liberalización del transporte aéreo” (trabajo no publicado) abril, 1988. INTERNATIONAL CHAMBER OF COMMERCE. POLICY STATEMENT. “Slot Allocation”. Commission on Air Transport, 10 de July 1992. “Secondary Markets for Runway Capacity”. Second seminar of the IMPRINT-EUROPE. Implementing Reform in Transport. Effective Use of Research on Pricing in Europe. An European Commission funded Thematic Network (2001-2004). TESTIMONY OF UNITED STATES GENERAL ACCOUNTING OFFICE. “Domestic Aviation”. Barries Continue to Limit Competition. October 28, 1997.

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ANEXO III I.- REGULACION INTERNACIONAL I.1- El Reglamento (CEE) 95/93, de 18 de enero: .- Artículo 2: Establece una serie de definiciones y entre ellas, antes de su modificación por el Reglamento 793/2004, establecía criterios objetivos a partir de los cuales, un aeropuerto podía ser declarado “coordinado” - aeropuerto en el que se asignaba un coordinador para facilitar las operaciones de las compañías aéreas que operaban o preveían operar en ese aeropuerto -, o “totalmente coordinado”- aeropuerto coordinado en el que para aterrizar o despegar en los periodos en que estaba totalmente coordinado, las compañías aéreas debían disponer de una franja horaria asignada por un coordinador porque su capacidad era insuficiente -. .- Artículo 3: Los Estados miembros podían declarar “aeropuerto coordinado” cualquier tipo de aeropuerto con respeto a los principios de transparencia, imparcialidad y no discriminación .- Artículo 4: Actualmente cada Estado miembro ha de nombrar un coordinador, que ha de ser una persona física o jurídica con profundos conocimientos en materia de coordinación de programación de movimientos de aeronaves de las compañías aéreas. Un mismo coordinador puede ser nombrado para ejercer sus funciones en varios aeropuertos. .- Artículo 6: Las autoridades competentes en cada aeropuerto en el que se lleve a cabo la asignación de franjas horarias (hora prevista de llegada o salida disponible o asignada), determinarán la capacidad disponible para la asignación de franjas dos veces al año, basándose en un análisis objetivo de las posibilidades de acogida del tráfico aéreo, y en los distintos tipos de tráfico en ese aeropuerto, sin perjuicio de la obligación de las compañías a proporcionar al coordinador la información pertinente que solicite. .- Artículo 8: Una vez utilizada por una compañía aérea una franja horaria aprobada por el coordinador puede optar a esta misma franja para el periodo de programación de horarios siguiente, estableciéndose unos criterios de preferencia regulares programados; y teniendo en cuenta las prioridades fijadas por el sector de los transportes aéreos y, a ser posible, las directrices adicionales propuestas por el comité de coordinación teniendo en cuenta las condiciones locales. La denegación de una franja, asimismo, ha de ser motivada por el coordinador, debiendo indicar la franja horaria alternativa más próxima. Por el contrario las franjas adjudicadas pueden ser intercambiadas entre las compañías, o transferidas por parte de una compañía de una ruta a otra o de un tipo de servicio a otro. .- Artículo 9: Un Estado miembro puede reservar determinadas franjas horarias para los servicios regionales. .- Artículo 10: Previendo el Reglamento un fondo de reserva constituido por las franjas horarias de reciente creación, las franjas no utilizadas, las que hayan sido abandonadas por una compañía aérea o hayan quedado disponibles, que se distribuirían entre las compañías aéreas solicitantes. .- Artículo 11: Ante el peligro de falseamiento de competencia entre compañías aéreas, este artículo establece la prohibición de que una compañía aérea pueda instaurar una frecuencia adicional sin reciprocidad.

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I.2.- Reglamento nº 793/2004. A raíz de los acontecimientos del 2003, de conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Estocolmo los días 23 y 24 de marzo del 2001, se inicia un proceso global de revisión que culmina en el Reglamento nº 793/2004 a fin de introducir procedimientos transparentes y equitativos en la determinación de la capacidad de franjas horarias disponibles para su asignación, y mantener sin distorsión, entre otras cosas, el nivel de competencia y la vigilancia del buen uso de las franjas horarias, reforzando la independencia del coordinador y proporcionándole los recursos financieros necesarios para realizar sus tareas. Este Reglamento contempla: i. La posibilidad de programar de nuevo por las compañías aéreas las franjas

derivadas de derechos adquiridos, bajo determinadas condiciones; prohibiendo expresamente el libre e incontrolado intercambio de franjas.

ii. La adaptación terminológica a la legislación internacional, utilizando los

términos aeropuerto con horarios facilitados y aeropuerto coordinado, en vez de coordinado y totalmente coordinado, respectivamente.

- Los aeropuertos con graves deficiencias de capacidad deben ser

designados como aeropuertos coordinados sobre la base de criterios objetivos tras la realización de un análisis de las capacidades.

- En los aeropuertos con horarios facilitados, el facilitador de horarios tiene que actuar de forma independiente.

iv. Los coordinadores deben gozar de total independencia y sus funciones

deben especificarse claramente. Detalla también el juego del comité de coordinación que se establece para desempeñar funciones de asesoramiento y mediación en relación con la asignación de franjas horarias, debiéndose invitar a los representantes de los Estados miembros a sus reuniones en calidad de observadores sin derecho de voto, garantizando la no adopción de decisiones que sean vinculantes para el coordinador.

v. Para que las compañías aéreas de procedencia histórica sigan manteniendo

la facultad de solicitar franjas horarias en el siguiente periodo equivalente de programación de horarios, dichas franjas deben cumplir el cálculo de utilización y respetar las disposiciones del Reglamento 93/95, dándose prioridad a los servicios programados. La definición de un nuevo entrante debe potenciar la prestación de servicios aéreos adecuados a las regiones, y la competencia en las rutas intracomunitarias.

vi. Las compañías aéreas sólo pueden acceder a aeropuertos coordinados si se

les ha asignado una franja horaria, debiendo ser sancionadas no respeten de forma repetida e intencionada las normas de asignación de franjas.

vii. Debe existir también un procedimiento de revisión de las decisiones

adoptadas por el coordinador. Se establece una aclaración conceptual de una serie de términos: - FRANJA HORARIA: El permiso dado por un coordinador para utilizar toda la

infraestructura aeroportuaria con fines de aterrizaje y despegue en una fecha y hora determinadas asignadas por un coordinador para la prestación de un servicio aéreo en un aeropuerto coordinado.

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- NUEVO ENTRANTE: Una compañía aérea que solicite una franja horaria en un

aeropuerto para cualquier día y que dispondrá si se le concediese de menos de 5 franjas en dicho aeropuerto para ese día; la que solicite una serie de franjas para efectuar un servicio regular de pasajeros sin escales entre dos aeropuertos coordinados en los que un máximo de dos compañías efectúen el mismo servicio regular entre dichos aeropuertos ese día y que dispondrá de menos de 5 franjas en dicho aeropuerto y en ese día para dicho servicio sin escalas; la que solicite una serie de franjas en un aeropuerto para un servicio regular sin escalas entre ese aeropuerto y un aeropuerto regional cuando ninguna otra compañía efectúe un servicio regular de pasajeros ese día y que dispondrá de menos de 5 franjas ese día en ese aeropuerto para dicho servicio sin escalas.

- COMPAÑÍA AÉREA: Empresa de transporte aéreo con licencia de explotación o

equivalente. En algunas ocasiones también se entiende por compañía aérea, los operadores de aviación de negocios, siempre que operen con arreglo a un horario y a los operadores de aeronaves civiles.

- GRUPO DE COMPAÑÍAS AÉREAS: Dos o más compañías aéreas que realizan

servicios conjuntos, operaciones de franquicia o de reparto de códigos en la explotación de un servicio aéreo determinado.

- AEROPUERTO COORDINADO: Aeropuerto en el que para aterrizar o despegar,

las compañías aéreas o cualquier otro operador de una aeronave tienen que tener una franja horaria asignada por un coordinador, con excepción de los vuelos de Estado, los aterrizajes de emergencia y los vuelos con fines humanitarios.

- AEROPUERTO CON HORARIOS FACILITADOS: Aeropuerto donde exista un

riesgo de congestión en determinados periodos del día de la semana o del año, que pueda evitarse mediante la cooperación voluntaria entre compañías aéreas, y donde se haya designado un facilitador de horarios para simplificar las operaciones de las compañías aéreas que presten servicios en ese aeropuerto o que tengan intención de hacerlo.

- ORGANISMO DE GESTIÓN DE UN AEROPUERTO: El que tenga asignada la

función de administrar y gestionar las instalaciones aeroportuarias, y la de coordinar y controlar las actividades de los diferentes operadores presentes en el aeropuerto o sistema aeroportuario correspondiente.

- SERIE DE FRANJAS HORARIAS: Como mínimo 5 franjas horarias solicitadas para

un periodo de programación a la misma hora, regularmente, el mismo día de la semana, y asignada de esta forma o, si ello no fuera posible, aproximadamente a la misma hora.

- AVIACIÓN DE NEGOCIOS: El sector de la aviación general formado por la

explotación o uso de aeronaves por empresas para el transporte de pasajeros o mercancías como ayuda para el ejercicio de sus actividades.

- PARÁMETROS DE COORDINACIÓN: La expresión en términos operativos de toda

la capacidad disponible en un aeropuerto para asignarla en franjas durante cada periodo de coordinación, y que reflejará todos los factores técnicos, operativos y medioambientales que influyen en el funcionamiento de la infraestructura aeroportuaria o de sus subsistemas.

Actualmente, los Estados miembros tienen que partir de estos parámetros, respetarlos y adecuar su regulación nacional a ellos, de este modo:

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i. Los Estados miembros, si bien no estarán obligados a designar un

aeropuerto como coordinado o con horarios facilitados, si podrán instar al organismo competente el análisis detallado de la capacidad de cualquier aeropuerto cuando lo considere necesario, o tras solicitud de las compañías que representen más de la mitad de las operaciones de un aeropuerto, del organismo de gestión cuando estime que la capacidad del aeropuerto es insuficiente, o a petición de la Comisión cuando lo nuevos entrantes tengan graves problemas para conseguir posibilidades de aterrizar y despegar en dicho aeropuerto.

ii. El Estado miembro responsable de un aeropuerto con horarios facilitados o

de un aeropuerto coordinado se encargará de que se nombre facilitador o coordinador del aeropuerto, a una persona física o jurídica cualificada tras haber recabado el parecer de las compañías aéreas que utilicen regularmente el aeropuerto, de sus organizaciones representativas, del organismo de gestión del aeropuerto y del comité de coordinación, velando en ambos casos por la independencia, imparcialidad y transparencia del facilitador o coordinador.

iii. El facilitador asesorará a las compañías aéreas y recomendará horarios

alternativos de llegada y salida cuando haya problemas de congestión, y el coordinador será la única persona responsable de la asignación de las franjas horarias; teniendo ambos, facultades de supervisión.

iv. El Estado miembro responsable deberá encargarse de que en cada

aeropuerto coordinado se establezca un comité de coordinación, y los representantes de los Estados miembros y el coordinador asistirán como observadores a sus reuniones. Nos interesa destacar la función de proponer o asesorar al coordinador o al Estado miembro sobre los métodos de supervisión de la utilización de las franjas horarias asignadas, sobre las directrices locales para la asignación de franjas horarias, la supervisión de la utilización de las mismas, o sobre los problemas graves de los nuevos entrantes; igualmente destacar su función de mediación entre las partes afectadas en las reclamaciones sobre asignación de franjas horarias.

v. En los aeropuertos coordinados, el Estado miembro responsable se

encargará de que se determinen los parámetros para la asignación de franjas horarias dos veces al año, tomando como base un análisis objetivo de las posibilidades de acoger el tráfico aéreo, teniendo en cuenta los distintos tipos de tráfico del aeropuerto, el grado de congestión en el periodo de coordinación y la situación de la capacidad.

vi. El coordinador definirá los periodos de coordinación pertinentes, siempre

que el Estado miembro no los haya establecido, previa consulta al comité de coordinación y de conformidad con la capacidad establecida.

vii. Las series de franjas horarias se asignarán, partiendo del fondo de reserva

de franjas horarias, a las compañías aéreas solicitantes en forma de permisos de utilización de la infraestructura aeroportuaria para aterrizar o despegar durante el periodo de programación de horarios solicitado, salvo cuando:

- Una serie de franjas horarias ha sido utilizada por una compañía aérea para

explotar servicios aéreos regulares y servicios no regulares programados y

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- Dicha compañía pueda demostrar a satisfacción del coordinador que ha utilizado la serie en cuestión como mínimo el 80% del tiempo durante el periodo de programación para el que ha sido asignada.

Cuando sea imposible atender la solicitud de una franja horaria, el coordinador informará de los motivos a la compañía aérea solicitante y le indicará la franja alternativa más próxima posible.

viii. Podrán ser transferidas las franjas de una ruta a otra o de un tipo de

servicio a otro siempre que las siga explotando la compañía aérea; aunque podrán transferirse entre empresas matrices o como parte de la adquisición del control del capital de una compañía aérea, y en el caso de una adquisición total o parcial, cuando las franjas estén directamente relacionadas con la compañía aérea adquirida.

ix. También podrán intercambiarse una a una, entre compañías aéreas, previa

notificación al coordinador del intercambio o de la transferencia, confirmación expresa por parte de éste y sujeción a una serie de limitaciones (sobre todo para cubrir a los nuevos entrantes).

x. El coordinador creará un fondo de reserva con todas las franjas horarias que

no se hayan asignado por la no solicitud de la compañía que tenga derecho a una misma serie de franjas en el siguiente periodo equivalente de programación de horarios, o por la reprogramacion de series de franjas antes de la asignación de las restantes del fondo de reserva.

xi. Las franjas horarias del fondo de reserva se distribuirán entre las compañías

aéreas que las hayan solicitado, asignando primero el 50% a los nuevos entrantes cuyas solicitudes alcancen el 50% de las realizadas. El coordinador tramitará las solicitudes de los nuevos entrantes y otras compañías con equidad, de acuerdo con los periodos de programación de cada día de programación.

xii. Toda reclamación sobre el procedimiento de asignación de franjas horarias,

su movilidad o el fondo de reserva, se presentará al comité de coordinación, que hará las oportunas propuestas al coordinador con vistas a resolver el problema. Cuando el comité no pueda solucionarlo, el Estado miembro podrá solicitar la mediación de una organización representativa de las compañías aéreas o de los aeropuertos, o de una tercera parte.

II.- REGULACIÓN NACIONAL II.1.- Real Decreto 15/2001, de 2 de noviembre: El R.D adapta ese Reglamento al derecho interno español, estableciendo normas precisas, tanto de carácter organizativo como sancionador. En línea con el Reglamento 93/95, según su redacción originaria, distingue en su artículo 1 entre aeropuerto: I. “Coordinado”: Aeropuerto en el que se asignaba un coordinador para

facilitar las operaciones de las compañías aéreas que operaban o preveían operar en ese aeropuerto.

II. “Totalmente coordinado”: Aeropuerto coordinado en el que para aterrizar

o despegar en los periodos en que estaba totalmente coordinado, las compañías aéreas debían disponer de una franja horaria asignada por un coordinador porque su capacidad era insuficiente.

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El Real Decreto 15/2001 como medida organizativa establece la relación de aeropuertos designados como coordinados o totalmente coordinados en territorio español en su Anexo: I. Relación de aeropuertos designados como coordinados: A Coruña.

Almería (Temporada invierno). Asturias. Badajoz. Córdoba. El Hierro. Girona. Granada. Ibiza (Temporada invierno). Melilla. Menorca (Temporada invierno). Murcia/San Javier. Pamplona. Reus. Sabadell. Salamanca. San Sebastián. Santander. Santiago. Sevilla. Valencia. Valladolid. Vigo. Vitoria.

II. Relación de aeropuertos designados como totalmente coordinados:

Alicante. Almería (Temporada verano). Barcelona. Bilbao. Fuerteventura. Gran Canaria. Ibiza (Temporada verano). Jerez. La Palma. Lanzarote. Madrid/Barajas. Málaga. Menorca (Temporada verano). Palma de Mallorca. Tenerife Norte. Tenerife Sur.

I.- Medidas Organizativas: Se determinan los aeropuertos de interés general coordinados y totalmente coordinados (Anexo del Real Decreto-Ley) y se definen los órganos competentes para variar dicha determinación (Ministerio de Fomento), así como para establecer la capacidad de estos aeropuertos y realizar la coordinación en los mismos (AENA) designando la persona o personas encargadas de la coordinación en aeropuertos coordinados o totalmente coordinados, todo ello a efectos de asignación de franjas horarias para el movimiento de aeronaves. II.- Medidas Sancionadoras: Estas sanciones aparecían recogidas en el Decreto-Ley (Artículo 3 del Decreto ley derogado por la Ley de Navegación aérea) al tratar de las Responsabilidades de las Compañías aéreas, siendo sustituidas por las establecidas en la Ley 21/2003 de 7 de diciembre de Seguridad de la Navegación Aérea -ANEXO II-.

ANEXO IV

Ley 21/2003 DE 7 DE JULIO DE SEGURIDAD AÉREA: .- Artículo 49 en relación con la coordinación de los aeropuertos y la utilización de las franjas horarias, clasifica las infracciones en: Infracciones leves: .- La no devolución de una o más series de franjas horarias asignadas que no se vayan a utilizar, o su devolución en forma o plazo distintos a los legalmente previstos. .- Toda operación de vuelo en la que concurra cualquiera de las siguientes circunstancias:

- No haber obtenido previamente la franja horaria correspondiente en aeropuertos donde este requisito sea exigible. - El uso reiterado en horas distintas de las autorizadas, de una o más franjas horarias previamente obtenidas conforme a la normativa en vigor.

.- La transferencia o el intercambio de una o más series de franjas horarias no permitido por la normativa vigente.

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.- El impedimento de acceso por la autoridad aeronáutica a la información necesaria para la supervisión del procedimiento de asignación de franjas horarias, el uso de éstas o el cumplimiento de las programaciones de vuelo. .- La actuación negligente del personal aeronáutico, tanto de vuelo como de tierra, que tenga como consecuencia el incumplimiento por una compañía aérea de una o más series de franjas horarias asignadas, así como de las programaciones de vuelo. Infracciones graves: .- La no devolución de una o más series de franjas horarias asignadas que no se vayan a utilizar, o su devolución en forma o plazo distintos a los legalmente previstos, cuando se haya causado perjuicio grave para el buen funcionamiento del aeropuerto o para otras compañías aéreas o cuando la infracción ya se hubiera cometido en las temporadas anteriores equivalentes o en las inmediatas. .- Toda operación de vuelo en la que concurra cualquiera de las siguientes circunstancias:

- No haber obtenido previamente la franja horaria correspondiente en aeropuertos donde este requisito sea exigible, cuando se haya producido riesgo para la seguridad o perjuicio grave para el buen funcionamiento del aeropuerto o para otras compañías aéreas o cuando la infracción se repita en vuelos que configuren una serie. - El uso reiterado a horas distintas de las autorizadas, de una o más franjas horarias previamente obtenidas conforme a la normativa en vigor, cuando se haya producido riesgo para la seguridad o perjuicio grave para el buen funcionamiento del aeropuerto o para otras compañías aéreas, o cuando la infracción se repita en vuelos que configuren una serie.

.- La transferencia o el intercambio de una o más series de franjas horarias no permitidos por la normativa vigente, cuando se cause perjuicio grave para otras compañías aéreas, o cuando la infracción ya se hubiera cometido tanto en la temporada anterior equivalente, como en la inmediata, o cuando en una misma temporada se realiza en más de un aeropuerto sito en territorio español. Infracciones muy graves: .- La no devolución de una o más series de franjas horarias asignadas que no se vayan a utilizar o su devolución en forma o plazo distintos a los legalmente previstos, cuando se haya causado perjuicio muy grave para el buen funcionamiento del aeropuerto o para otras compañías aéreas o cuando la operación ya se hubiera cometido dos o más veces, bien en las temporadas anteriores equivalentes o en las inmediatas. .- Toda operación de vuelo en la que concurra cualquiera de las siguientes circunstancias:

- No haber obtenido previamente la franja horaria correspondiente en aeropuertos donde este requisito sea exigible, cuando se haya producido riesgo grave para la seguridad o perjuicio muy grave para el buen funcionamiento del aeropuerto o para otras compañías aéreas o cuando la infracción se repita en vuelos que configuren más de una serie o afecten a más de un aeropuerto congestionado sito en territorio español.

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- El uso reiterado a horas distintas de las autorizadas, de una o más franjas horarias previamente obtenidas conforme a la normativa en vigor, cuando se haya producido riesgo grave para la seguridad o perjuicio muy grave para el buen funcionamiento del aeropuerto o para otras compañías aéreas o la infracción se repita en vuelos que configuren más de una serie o afecte a más de un aeropuerto congestionado sito en territorio español.

.- La transferencia o el intercambio de una o más series de franjas horarias no permitido por la normativa vigente, cuando se produzca perjuicio muy grave para otras compañías aéreas o cuando la infracción ya se hubiera cometido dos o más veces tanto en la temporada anterior equivalente como en la inmediata o cuando en varias temporadas se cometa en más de un aeropuerto sito en territorio español. A los efectos de este artículo, una serie de franjas horarias está constituida por un mínimo de cinco franjas horarias solicitadas para un período de programación a la misma hora, regularmente, el mismo día de la semana, y asignada de esta forma o, si ello no fuera posible, a la misma hora aproximadamente. .- Artículo 58 establece que son órganos con competencia para la imposición de sanciones: i. El Subsecretario de Fomento, en los supuestos de infracciones muy graves y

en los de las graves cuando la cuantía de la multa supere la cantidad de 300.000 euros.

ii. El Director General de Aviación Civil, en los demás casos. .- Artículos 61 a 67: Procedimiento sancionador establece que la instrucción de los procedimientos sancionadores derivados de las infracciones administrativas tipificadas corresponderá al órgano de la Dirección General de Aviación Civil que tenga atribuida dicha competencia. No obstante, el Director General de Aviación Civil podrá atribuir la instrucción de los procedimientos sancionadores a organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, siempre que ello resulte más adecuado para la correcta determinación de los hechos y responsabilidades derivadas de los mismos. Completada la instrucción, se remitirá la propuesta de resolución, junto con todos los documentos, testimonios, actuaciones, actos administrativos, notificaciones y demás diligencias que se hayan realizado en el procedimiento, a la Dirección General de Aviación Civil, que se hará cargo del mismo y tramitará su continuación, sin perjuicio de que ésta pueda disponer la práctica de nuevas diligencias por el instructor, con la consiguiente redacción de nueva propuesta de resolución por parte de este último. En los casos en que la competencia para la imposición de las sanciones no esté atribuida al Director General de Aviación Civil, éste elevará la correspondiente propuesta de resolución al órgano que tenga atribuida la competencia sancionadora. Tras la resolución del procedimiento, el archivo, en su caso, de las actuaciones realizadas corresponderá a la Dirección General de Aviación Civil.

El plazo para resolver y notificar en estos procedimientos será de dieciocho meses en los expedientes por infracciones muy graves y graves, y de nueve meses cuando

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se incoen por infracciones leves. Transcurrido este plazo sin resolución expresa, el Director General de Aviación Civil declarará la caducidad del procedimiento y ordenará el archivo de las actuaciones. La Dirección General de Aviación civil supervisará el procedimiento de asignación de franjas horarias, así como la utilización por las compañías aéreas de las franjas asignadas. Estas medidas son similares a las que ya existen en otros países de la Unión Europea, y siguen las recomendaciones de la Comisión Europea.

ANEXO V

.- El artículo 82 de la Ley 4/90) de Presupuestos Generales del Estado para 1990, crea AENA: i. Es un ente de Derecho Público con personalidad jurídica propia y plena

capacidad pública y privada, adscrito al Ministerio de Fomento y con la denominación de «Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea»114.

ii. Se regirá por el ordenamiento jurídico privado en todo lo relativo a sus

relaciones patrimoniales y contratación, ajustándose en el desarrollo de sus funciones públicas a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo y demás leyes que le sean de aplicación. Los actos que dicte AENA en el ámbito de sus funciones públicas agotarán la vía administrativa, excepto en materia tributaria en que serán recurribles en vía económico-administrativa, sin perjuicio en ambos casos, del posterior acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

iii. Corresponde al Gobierno, en ejercicio de la competencia exclusiva que le

otorga el artículo 149.1.20 de la Constitución en materia de aeropuertos de interés general y de navegación aérea, fijar las directrices de actuación de AENA a través del Ministerio competente.

iv. El personal de AENA se regirá por las normas de Derecho laboral o privado

que le sean de aplicación, y el personal laboral que prestaba sus servicios en el Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales» (su antecesor) y en las unidades de las Direcciones Generales de Aviación Civil y de Infraestructura del Transporte que resultaron afectados por la transferencia de funciones, se integraron en AENA.

v. Para el cumplimiento de sus funciones, se adscribieron al patrimonio de

AENA, la totalidad de los bienes de dominio público afectos al Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales», y los afectos al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones en lo relativo a los recintos aeroportuarios e infraestructuras de navegación aérea, conservando su naturaleza de dominio público.

114 Promulgada la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, se produjo en cumplimiento de su DT3º, la adaptación de AENA a las previsiones de dicha ley, siendo expresamente reconocida como Entidad Publica Empresarial, entre otras, por el Real Decreto-Ley 15/2001, de 2 de noviembre, por la Ley 53/2002 de 30 de diciembre de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, y la Ley 62//2003, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. La citada ley asimismo establece que las Entidades Publicas Empresariales (AENA), “se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria” (artículo 53).

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vi. Se financia con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y mediante

los ingresos propios de su actividad, pudiendo utilizar para la efectividad de sus débitos con naturaleza de ingresos de derecho público, y a través de sus propios servicios, el procedimiento administrativo de apremio.

.- El Real Decreto 905/91, de 14 de junio sucesivamente modificado por el Real Decreto 1993/1996, de 16 de septiembre, el Real Decreto 1711/1997, de 14 de noviembre, y el Real Decreto 2825/1998, de 23 de diciembre, regula su Estatuto. En su artículo 11 establece sus funciones especificas: 1.- En materia de navegación aérea, el Ente público ejercerá las funciones de:

Ordenación, dirección, coordinación, explotación, gestión y administración de los servicios de tránsito aéreo y de telecomunicaciones e información aeronáutica, así como de las infraestructuras, instalaciones y redes de telecomunicaciones del sistema de navegación aérea.

Elaboración y aprobación de proyectos, ejecución, dirección y control de las inversiones, así como la explotación y conservación de las infraestructuras, instalaciones y redes de telecomunicaciones del sistema de navegación aérea.

2.- En materia de aeropuertos, el Ente público ejercerá las funciones de:

Ordenación, dirección, coordinación, explotación, gestión y administración de los aeropuertos públicos de carácter civil y de los servicios afectos a los mismos, de las áreas y servicios civiles de los de utilización conjunta con el Ministerio de Defensa, en reciprocidad a las que corresponden a este Departamento, respecto de las áreas y servicios militares de dichos aeropuertos, sin perjuicio de las competencias que la Ley de Navegación Aérea asigna a los Directores de Aeropuertos, así como la coordinación, explotación, conservación y administración de las zonas civiles de las bases aéreas abiertas al tráfico civil, de acuerdo con lo dispuesto en la autorización correspondiente.

Elaboración y aprobación de proyectos, ejecución, dirección y control de las inversiones en infraestructuras aeroportuarias, así como la explotación y conservación de las instalaciones de los aeropuertos, en los términos de la letra a) anterior.

3.- En aspectos comunes a los ámbitos de la navegación aérea y los aeropuertos, el Ente público ejercerá las siguientes funciones:

Evaluación de necesidades y elaboración de propuestas de nuevas infraestructuras aeroportuarias y de navegación aérea, así como de modificaciones de la estructura del espacio aéreo.

Dirección, coordinación, explotación y gestión de los servicios de seguridad en los aeropuertos, centros de control y demás recintos e instalaciones de navegación aérea, así como en aquellas otras que entren en la esfera de competencias del Ente, sin perjuicio de las atribuciones asignadas en esta materia al Ministerio del Interior.

Participación en las enseñanzas específicas relacionadas con el transporte aéreo y sujetas al otorgamiento de licencia oficial.