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La Austeridad en la Era de la Defensa Diciembre 2015 Enrique Navarro
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La Austeridad en la Era de la Defensa
Diciembre 2015
Enrique Navarro
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La Austeridad en la Era de la Defensa
Enrique Navarro
Editor:
IDS
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La Austeridad en la Era de la Defensa
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Enrique Navarro es licenciado en Derecho por la Universidad
Complutense de Madrid, master en Dirección de Empresas por el Centro de
Estudios Superiores de la Empresa; y miembro del Cuerpo de Intervención del
Ministerio de Defensa.
Durante su trayectoria profesional ha ejercido como interventor delegado en la
Jefatura de Intendencia de la Región Militar Pirenaica Oriental; director adjunto
de la Secretaría Económica del Ministerio de Defensa y miembro del Gabinete
del secretario de Estado de Defensa y director adjunto del Programa de Gestión
de la Infraestructura del Ministerio de Defensa.
En 2000, pasó a excedencia y fue nombrado adjunto al consejero delegado de
Isdefe Gerencia de Cooperación Industrial. En 2003, fue nombrado comisionado
adjunto para la reconstrucción de Irak. En 2007, funda IC2, Project Developer
para proyectos de transportes e infraestructuras urbanas. Ha sido CEO de Ic2
Partners llc con sede en Miami y presidente de Administradora de Monedero
Electrónico en Buenos Aires. En 2013, fue nombrado consejero delegado
de Intergroup Holdings. En 2014, funda MQglobalnet para el desarrollo de
proyectos y consultoría en proyectos PFI y PPP. También es director de World
Health Management, ha sido colaborador de la Gaceta de los Negocios, Revista Española de Defensa y, en la actualidad, de Libertad Digital.
Cabe mencionar que ha recibido las siguientes condecoraciones: medalla de
Méritos Distinguidos del Gobierno de Colombia y medallas del Mérito Militar
y Aeronáutico.
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ÍndiceIntroducción 5
1. De dónde venimos 9
2. El gasto en Defensa en nuestro entorno 11
3. Los Programas Especiales de Armamento 13
4. Los niveles de operatividad 15
5. Hacia dónde vamos 17
La propuesta 19
La Austeridad en la Era de la Defensa
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IntroducciónExisten tres ópticas para poder afirmar si la política de Defensa se ha basado en la austeridad en
los últimos años o más bien si éste ha sido su estado natural.
Podemos analizar el peso del gasto total real en Defensa sobre el gasto total del Estado para
definir si se trata de una política priorizada o no por los sucesivos gobiernos. En este caso,
si tomamos el ratio de gasto total en Defensa (incluyendo todos los créditos extraordinarios,
que abarcan operaciones en el exterior y programas especiales) sobre el total de gasto real
del Estado, podemos ver que si en 2002, justo antes de las operaciones en Afganistán e Irak,
el gasto en Defensa supuso un 6,26% del gasto total de la Administración General del Estado,
en 2005 este ratio se había incrementado hasta el 6,45%; pero si excluyéramos el coste de
las operaciones en Irak y Afganistán, el ratio se habría reducido al 6,12% del gasto total. Es
decir, en términos homogéneos esta política perdió peso sobre el total del gasto público en
este periodo.
Al final de la era Zapatero, es decir, siete años después, el gasto en Defensa se había reducido
hasta el 5,29%; excluyendo el coste de las operaciones, el porcentaje habría sido del 4,74% del
gasto total. La tendencia continuó.
Finalmente, en 2014 el porcentaje fue del 4,97% y, excluyendo los costes de operaciones en el
exterior, sería en 4,57%. En este último análisis hay que tener en cuenta que se produjo una
contracción real del gasto público.
En definitiva, el gasto en Defensa ha reducido año a año su peso sobre el total de prioridades
del Gobierno desde 2002, siendo ésta una constante que se ha repetido desde 1989 en
términos homogéneos. En términos porcentuales, aunque con escasas variaciones, los
gobiernos del partido popular han priorizado menos la Defensa que los gobiernos socialistas.
Esto se repite en el periodo 1979-2015, aunque condicionado por las épocas en los que los
sucesivos partidos gobernaron.
El segundo criterio consistiría en analizar el gasto total sobre la evolución del PIB, que mide el
esfuerzo de la nación en su Defensa. En este caso, también es clara la tendencia ya que mientras
que el gasto público pasó de 110.450 millones de euros en 2002 a 153.857 en 2014, aunque el pico
fue en 2011 con 154.394 millones, es decir, el gasto del Estado ha crecido por encima de la media
del PIB, el gasto total en Defensa ha reducido su peso total del 0,92% del PIB en 2002 al 0,72%
en 2014. También este fenómeno se repite desde 1989 con la excepción de 2006 y 2007 debido,
principalmente, a los incrementos de gastos de personal producidos en esos años por la subida
de sueldos del ministro Bono.
Finalmente el tercer criterio sería la óptica internacional, comparando en especial con el gasto
que realizan los miembros de las organizaciones multilaterales de Seguridad de las que somos
miembros y con el de nuestros vecinos más inmediatos.
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En Europa, sólo hay un estado que gastó menos en su Defensa que España en términos de PIB en
2014, Irlanda con un 0,48% del PIB, aunque el gasto por habitante está muy cerca del de España;
sin que olvidemos que Irlanda fue rescatada financieramente con un severo programa de ajuste.
Por dar solo algunos datos relevantes, Francia y Reino Unido están por encima del 2% del PIB,
Italia cerca del 1,5% y Portugal cerca del 1,2% del PIB. Hasta el Vaticano gasta en Defensa más
que España en términos de PIB.
Si analizamos el esfuerzo de nuestros vecinos del sur, las diferencias son más notables. En 2014,
Marruecos dedicó a Defensa el 3,78% del PIB y Argelia el 5,54%. El presupuesto de Defensa de
Argelia es superior al español con casi 9.000 millones de dólares y el de Marruecos está cerca de
los 3.500 millones. Hace 20 años el presupuesto de Marruecos era la quinta parte del español y
el de Argelia, la mitad.
MARRUECOS ARGELIANUESTROS VECINOS
200.000 EFECTIVOS
+95.000 PARAMILITARES
150.000 efectivos
Fragata FREMM (1)
Fragata SIGMA (3)
Fragata FLOREAL (1)
OPV (14)
SUBMARINOS (2)
Carros 350 M60 SA
Carros 200 M1 A1
TOAS 1150 M 113
Blindados320 VAB
artillería90 155/39
60 ATP M109A5
3 CH 47 D+8 CH47 C
36 SAM HAWK
F-16 BLOCK 52 (23)
Mirage F-1 Modernizado (50)
Aviones F-5 (22)
Avión transporte C-27J 4
Avion de transporte C-130 14
Helicóptero SUPERPUMA (29)
Avion entrenamiento T-6 TEXAN (24)
Avión de transporte C-295 (10)
Avión de combate SU30 (44+14)
Avión de combate SU 24 (37)
Avión de combate MIG 29 (34)
Avión de combate MIG 25 (14)
Helicópteros MI 17 (84) MI 24 (37)
Helicópteros SUPERLYNX (4)
Helicópteros EH-101 (6)
Avión de entrenamiento L-39 (49)
Carros T-90 (305)
Carros T-72 (325)
Blindados FUCHS (980)
Fragatas MEKO (2)
Fragatas FF-C28 (3) ORDER
Fragatas-KONI (3)
CORBETAS TIGR (2) ORDER
CORBETAS NANUCHKA (3)
OPV (12)
SS KILO (2)
SS KILO 636M (2)
LPD SAN GIORGIO (1)
LST (2)
En rojo material en
proceso de entrega o negociación
La Austeridad en la Era de la Defensa
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En definitiva, podemos concluir que la Defensa en España pierde peso político y, por tanto,
recursos presupuestarios y que esta constante se repite desde 1993; siendo la política que más
peso ha perdido en el total del Estado en los últimos treinta años y que, comparado con nuestro
entorno, es la política del Estado en la que existe más diferencia de dedicación de gasto en
relación con otros países.
En este papel, he pretendido analizar la cuestión económica de la política de Defensa en España
bajo una triple perspectiva: de dónde venimos con el objeto de poder realizar una análisis de
dónde estamos hoy, que sería un segundo apartado y, finalmente, hacia dónde va la política de
Defensa en términos presupuestarios, bajo dos ópticas hacia dónde va y hacia dónde debería ir
a mi juicio, teniendo en cuenta el entorno político y económico.
Para evitar entrar en conflictos de qué se entiende o qué engloba la política de Defensa, ceñiré
los datos al Ministerio de Defensa y sus organismos autónomos, tomando tanto los datos
presupuestados como los de ejecución final del presupuesto, incluyendo todos los créditos
extraordinarios habilitados durante cada ejercicio. Para el análisis de los denominados
programas especiales, se tomarán a su vez los datos de financiación de programas militares
del Ministerio de Industria. El análisis ha trabajado tanto con las cifras iniciales de presupuesto
como con las obligaciones finalmente reconocidas, lo que en lenguaje de la calle se llamaría
el gasto real.
A menudo los análisis económicos del gasto en Defensa se quedan en la superficialidad de los
datos publicados y se analiza la composición del gasto y su evolución; pero difícilmente estos
datos nos transmiten cuál es la realidad operativa de nuestras Fuerzas Armadas y qué nivel de
seguridad nos proporcionan los distintos niveles de gasto en las diferentes categorías. En este
papel se pretender ofrecer un análisis de las consecuencias de las decisiones en materia de gasto
sobre nuestras capacidades reales, análisis absolutamente necesario para poder tomar acciones
que corrijan deficiencias y evitar valoraciones lejanas de la realidad.
El gasto en Defensa tiene una peculiaridad sobre el resto de las políticas públicas de un Estado;
su nivel de recursos depende o es una variable dependiente de los gastos militares de terceros
países, ya sean nuestros aliados o nuestras potenciales amenazas o los que existen en nuestras
áreas de interés. Si nuestro gasto en Defensa creciera al 1% del PIB, podría ser mucho o poco en
función de cuál sea el nivel de gasto que tengan otros países aliados o potenciales adversarios. Si
pretendemos una superioridad militar sobre un vecino, estamos obligados en términos generales
a gastar más que él. Hay países como Grecia que se resisten a bajar del 1,3% del PIB a pesar de
toda su crisis económica porque percibe una amenaza de un vecino que realiza el doble de
esfuerzo. Estados Unidos difícilmente puede aspirar a ser un líder hegemónico gastando “sólo”
el 3% del PIB y, seguramente, Costa Rica puede sentirse muy seguro gastando el 0,5% del PIB.
Existe otro elemento esencial en cuanto al nivel de gasto: cuánto gastan nuestros socios en
las organizaciones multilaterales a las que pertenecemos, tanto en sus presupuestos ordinarios
como en las operaciones en el exterior. Cualquier organización internacional necesita de unas
reglas claras de precios de pertenencia, menos en el campo de la Defensa, donde se dan claros
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ejemplos de free rider. El principal déficit de la Alianza Atlántica y de la Política Europea de
Seguridad y Defensa es la tremenda disparidad de gasto, lo que sólo puede obedecer a intereses
nacionales de Seguridad que exceden de los que ofertan las alianzas militares internacionales.
El gasto en Defensa está muy mediatizado desde comienzos de la década en España por
la financiación de los denominados Programas Especiales de Armamento, que suponen
todavía un importante lastre presupuestario para el Ministerio y que coarta la capacidad de
incorporar medios necesarios para los nuevos escenarios y sobre todo de reemplazar algunas
capacidades esenciales que están en una situación crítica. Pero somos conscientes que sin este
mecanismo las Fuerzas Armadas españolas hoy no existirían. Con los presupuestos ordinarios
del Ministerio de Defensa, España habría perdido la capacidad de transporte naval, fuerza aérea
naval, aviación de combate, vehículos blindados, etcétera. Con el presupuesto ordinario de
estos años, nuestro país tendría en pocos años el equipo más obsoleto de Europa, incluyendo
entre ellos a los países del Este, por no hablar de toda la tecnología y la industria de Defensa
que habría literalmente desaparecido.
La Austeridad en la Era de la Defensa
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1. De dónde venimosEl cuadro número 1 contiene la evolución del gasto del Ministerio de Defensa en el periodo 2002
a 2014, que he considerado un intervalo temporal suficiente para poder analizar algunos datos
macroeconómicos y comprender la dinámica del gasto de los últimos doce años abarcando
cuatro legislaturas diferentes.
Cuadro 1. Evolución del gasto en defensa en Euros corrientes 2002-2014Mil € corrientes
AÑOPTO
INICIALPTO
FINALOBLIGACIONES RECONOCIDAS MODERNIZACION ESPECIALES APOYO
INVERSION SOSTENIMIENTO
GTOS OPERATIVOS ADMON. % PIB
2014 5.745 7.697 7.647 134 889 1.215 271 2.971 1.175 0,72%
2013 5.937 7.867 7.832 158 886 1.262 3.061 1.208 0,75%
2012 6.316 9.066 8.710 204 1.787 1.294 2.956 1.253 0,83%
2011 7.156 8.301 8.173 286 201 1.511 3.211 1.327 0,76%
2010 7.695 8.715 8.431 317 249 1.581 451 3.183 1.375 0,78%
2009 8.256 9.344 9.093 550 508 1.572 422 3.124 1.410 0,84%
2008 8.494 9.811 9.679 957 556 1.749 595 3.102 1.343 0,87%
2007 8.053 9.340 9.133 774 606 1.618 2.856 1.371 0,85%
2006 7.417 8.571 8.398 685 550 1.547 876 2.515 1.302 0,83%
2005 6.991 7.892 7.804 698 563 1.157 1.667 2.067 0,84%
2004 6.747 7.613 7.530 645 578 1.109 1.613 1.918 0,87%
2003 6.580 7.231 7.111 1.031 1.080 1.549 1.852 0,89%
2002 6.323 7.069 6.920 1.003 1.102 1.608 1.760 0,92%
Apoyo: apoyo logístico. % PIB de obligaciones reconocidas.
En el presupuesto final se incluyen todas las modificaciones de créditos del ejercicio incluyendo pagos de programas
especiales y operaciones en el exterior.
La diferencia entre el presupuesto inicial aprobado cada año por las Cortes y el presupuesto final
se encuentra en las modificaciones de créditos realizadas a lo largo de cada ejercicio, ya sean para
sufragar el coste de las operaciones en el exterior, pagos derivados de los Programas Especiales
de Armamento o ampliaciones de algunas dotaciones insuficientes. Las obligaciones reconocidas
son el gasto real de cada ejercicio. Todos los datos de gasto de las siguientes columnas son gasto
real ejecutado. En algunos casos, he obviado poner todas las cifras de cada año ya que se trata
de ejemplificar un especial deterioro de algunos recursos y no presentar unos cuadros de mucha
complejidad cuando se trata de apuntar tendencias.
Los gastos operativos constituyen el principal capítulo del presupuesto del Ministerio de
Defensa ya que incluyen la mayoría de la nómina de las Fuerzas Armadas, gran parte de los
gastos corrientes, alimentación, combustibles y contratación de servicios de todo tipo ligados
directamente a la operatividad de los ejércitos. Los gastos de administración son básicamente de
centros de apoyo administrativo y burocracia central y también absorbe los costes del personal
en situación de reserva. Los datos se ofrecen en millones de euros corrientes, sin descontar el
efecto inflacionario.
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Un dato relevante es que desde 2002, sólo creció el presupuesto en relación con el PIB en los
años 2007 y 2008. Si el gasto total sobre el PIB en 2002 fue del 0,92%, en 2014 fue del 0,72%.
El segundo cuadro incluye los datos en moneda constante de 2014. En este caso, el presupuesto
de Defensa en 2002 ascendía a 8.359 millones de euros y en 2014 a 5.745 millones de euros, una
reducción del 31%. En 2008, alcanzó su máximo de 9.496 millones de euros. Sólo los créditos
de inversión para el sostenimiento de los equipos y la infraestructura en términos constantes
de 2014 han pasado de 1.040 millones de euros en 2007 a 271 millones de euros en 2014 (-74%).
Cuadro 2. Evolución del gasto en defensa. Euros constantes de 2014.Millones 2014
AÑOPTO
INICIALPTO
FINALOBLIGACIONES RECONOCIDAS MODERNIZACION ESPECIALES APOYO
INVERSION SOSTENIMIENTO
GTOS OPERATIVOS ADMON.
2014 5.745 7.697 7.647 134 889 1.215 274 2.971 1.175
2013 6.014 7.969 7.934 160 898 1.278 3.101 1.224
2012 6.581 9.447 9.076 213 1.862 1.348 3.080 1.306
2011 7.628 8.849 8.712 305 214 1.611 3.423 1.415
2010 8.434 9.552 9.240 347 273 1.733 494 3.489 1.507
2009 9.115 10.316 10.039 607 561 1.735 466 3.449 1.557
2008 9.496 10.969 10.821 1.070 622 1.955 665 3.468 1.501
2007 9.341 10.834 10.594 898 703 1.877 3.313 1.590
2006 8.804 10.174 9.968 813 653 1.836 1.040 2.985 1.545
2005 8.557 9.660 9.552 854 689 1.416 2.040 2.530
2004 8.474 9,562 9.458 810 726 1.393 2.026 2,409
2003 8.436 9.270 9.116 1.322 1.385 1.986 2.374
2002 8.359 9.345 9.148 1.326 0 1.457 2.126 2.327
La relación entre material y personal se ha mantenido alrededor del 50% debido a los incrementos
derivados en el presupuesto de las operaciones en el exterior y de los créditos extraordinarios
para el pago de los Programas Especiales de Armamento. Si no hubiera sido por estos créditos,
los costes de personal supondrían cerca del 70% del coste total del Ministerio de Defensa, como
ocurre con los presupuestos aprobados inicialmente para cada ejercicio.
La Austeridad en la Era de la Defensa
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2. El gasto en Defensa en nuestro entornoLa comparativa del gasto internacional siempre resulta compleja por la gran variedad de
componentes que existen. Por ejemplo, los sueldos en muchos países en desarrollo son
tremendamente bajos, de manera que países como Marruecos o Argelia dedican más del 40%
de su presupuesto a inversiones, lo que les equipara con el nivel inversor de España en términos
cuantitativos. En otros casos ocurre exactamente lo contrario, como Noruega donde los sueldos
duplican de media a los sueldos medios de Europa y triplican los españoles. Tampoco es igual
la estructura de gasto público en cada país y, por último, el gasto per cápita debería tomar en
consideración la paridad de poder de compra de cada estado; así, por ejemplo, en términos de
paridad de compra el gasto per cápita de Marruecos de 98 euros se convertiría en 308 euros, muy
superior a los 206 euros per cápita de España.
Cuadro 5. Comparativa internacional gasto en defensa.2014Millones dólares 2014
GASTO % GTO PUBLICO GASTO /PIB GASTO CAPITA
Alemania [+] 34.974,00 2,74% 1,21% €432
Argelia [+] 3.926,20 14,06% 5,54% €224
Australia [+] 19.355,20 4,74% 1,78% €824
Bosnia y Herzegovina [+] 150,6 2,34% 1,09% €39
Brasil [+] 23.799,90 3,34% 1,34% €117
Bulgaria [+] 631,9 3,83% 1,50% €87
Bélgica [+] 3.917,00 1,79% 0,97% €350
Canadá [ + ] 13.145,50 2,48% 0,98% €370
Chile f+] 3.873,00 8,20% 1,99% €218
China [+] 163.151,10 7,05% 2,09% €119
Colombia [+] 9.821,70 11,71% 3,46% €201
Corea del Sur [+] 27.598,50 12,43% 2,60% €547
Croacia [+] 659,2 3,19% 1,53% €156
Dinamarca [+] 3.353,70 2,29% 1,30% €596
Ecuador [+] 2.068,60 6,34% 2,73% €129
Egipto [+] 3.738,10 4,56% 1,76% €44
Eslovaquia [+] 744,1 2,37% 0,99% €137
Eslovenia [+] 369,3 1,99% 0,99% €179
España [+] 7.647,00 2,08% 0,72% €206
Estados Unidos [+] 459.096,90 16,49% 3,50% €1.439
Finlandia [+] 2.748,10 2,30% 1,35% €503
Francia [+] 47.204,40 3,85% 2,20 % €738
Holanda [+] 7.598,80 2,48% 1,16% €451
Hungría [+] 878,2 1,70% 0,85% €89
India [+] 37.486,20 9,07% 2,41% €30
Irlanda [+] 898,3 1,24% 0,48% €195
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Cuadro 5. Comparativa internacional gasto en defensa.2014 (Continuación)Millones dólares 2014
GASTO % GTO PUBLICO GASTO /PIB GASTO CAPITA
Israel [+] 11,969,10 14,17% 5,23% €1,458
Italia [+] 23,308,90 2,02% 1,44% €389
Japón [+J 34.456,80 2,45% 1,00% €271
Marruecos [ + ] 3.108,50 11,41% 3,78% €93
México [+] 6.516,60 2,41% 0,68% €54
Noruega [+] 5.109,80 2,97% 1,35% €991
Nueva Zelanda [+] 1.595,20 3,29% 1,15% €358
Perú [+] 2.104,70 6,12% 1,38% €68
Polonia [+] 7.919,30 4,58% 1,92% €208
Portugal [+] 3.163,80 3,73% 1,83% €304
Reino Unido [+] 45,693,30 4,63% 2,05% €708
República Checa [+] 1.527,10 2,34% 0,98% €145
Serbia [+] 714,8 4,68% 2,17% €100
Suecia [+] 4.949,70 2,17% 1,15% €508
Suiza [+] 3.801,90 2,02% 0,74% €474
Turquía [+] 13,202,90 5,82% 2,19% €174
Los dos países europeos con presupuesto de Defensa más cercano al español en términos
cuantitativos son Holanda, con 7.598 millones de euros, y Polonia, con 7.919 millones de euros
frente a los 7.647 de España. Obviamente se trata de dos modelos muy diferentes, pero existen
algunos datos que pueden ayudarnos a posicionar nuestro nivel de gasto.
Las Fuerzas Armadas polacas se componen de 100.000 efectivos y una reserva activa de 20.000
hombres; su Ejército de Tierra dispone de 68.700 efectivos. Es decir, un nivel de fuerza inferior
en un 20% al español. El presupuesto de inversiones supone un 25% del total, frente al 22% de
España. El número de plataformas operativas es menos de la mitad que España en aeronaves,
buques y equipamiento terrestre. Los sueldos del personal son un 30% inferiores de media a
los españoles.
Holanda dispone de 47.600 efectivos, comparado con los 120.000 aproximadamente de España y
su número de plataformas es de media la mitad que nuestro país en la Armada y el Ejército del
Aire y una tercera parte en el caso del Ejército de Tierra. Sin embargo, el porcentaje del coste de
personal es enorme ya que las retribuciones militares son de las más altas de Europa.
Polonia dedicó a Defensa en 2014 el 1,92% del PIB, casi el triple que España, y Holanda el 1,16%,
casi medio punto de PIB por encima. Si analizáramos el gasto de Holanda por superficie o
habitantes, los datos resultarían de los más elevados en términos de esfuerzo de toda Europa.
La Austeridad en la Era de la Defensa
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3. Los Programas Especiales de ArmamentoCon esta denominación nos referimos a los 20 contratos firmados por el Ministerio de Defensa
entre los años 1997 y 2008 que cuentan con un sistema de prefinanciación del Ministerio de
Industria que posibilita que el Ministerio de Defensa sin pagar interés alguno pueda diferir los
pagos sin que ello tenga impacto en las empresas contratistas ya que éstas solo deben pagar los
créditos recibidos de Industria cuando paga Defensa. Estos programas suponen más del 90% del
esfuerzo inversor del Ministerio de Defensa en el periodo citado.
El importe total de estos contratos ascendía de acuerdo a su valor actualizado en 2009 a
26.757 millones de euros (incluyendo el último contrato de helicópteros EC-135 por valor de 65
millones de euros). De acuerdo con la situación en 2011, el último programa en terminarse era
el A400M en el año 2022, mientras que en 2011 se habían terminado teóricamente siete de los
veinte programas. Sin embargo, los impagos de los créditos y las modificaciones contractuales
obligaron a retrasar muchas entregas; también influyeron los retrasos en la ejecución de algunos
proyectos, de manera que se debió realizar una evaluación real del importe de los programas,
por lo que se dictaminó que a 31 de diciembre de 2012, el valor de estos programas ascendía
a 33.345 millones de euros y, de este importe, Defensa había abonado 6.946 millones de euros
desde 1997, lo que dejaba una cantidad pendiente de pago de 26.399 millones de euros.
Cuadro 3. Principales programas comparativa 2015/20082015 vs 2008
miles euros corrientes
TOTAL CAP 1 CAP 2 CAP 6
SOSTENIMIENTO 2015 1.156.506 792.230 111.725 252.551
2008 1.682.736 920.205 167.945 594.597
% -31,27 -13,91 -33,48 -57,53
OPERATIVOS 2015 2.190.086 1.932.906 253.126 4.053
2008 2.446.904 2.042.266 404.637 0
% -10,50 -5,35 -37,44
ADMINISTRACION 2015 1.113.983 744.794 326.645 14.711
2008 1.212.324 755.156 434.915 19.507
% -8,11 -1,37 -24,89 -24,59
FORMACION 2015 374.176 302.186 71.394 0
2008 473.559 365.604 105.976 1.978
% -20,99 -17,35 -32,63 -100,00
SANIDAD 2015 129.182 107.121 20.850 1.211
2008 215.023 170.870 37.582 6.570
% -39,92 -37,31 -44,52 -81,57
I+D 2015 24.731 3.374 21.357
2008 215.751 25.861 185.990
% -88,54 -86,95 -88,52
Cap 1. personal; cap. 2 gastos corrientes. Cap 6 inversión.
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El Gobierno procedió a una reprogramación en 2013 con el fin de aplanar la curva de devolución,
lo que se había realizado en tres veces con anterioridad para poder incluir nuevos programas,
lo que teóricamente no tiene coste financiero. También procedió a renegociar algunos contratos
modificando su alcance o plazos de entregas con el fin de retrasar pagos y en algunos casos
como en el NH-90 para incluir el apoyo logístico que no se pudo incluir en el contrato inicial
firmado en 2007 y que hubiera impedido que los helicópteros hubieran podido operar. Con todas
estas modificaciones se consiguió reducir el importe hasta los 29.749 millones de euros, casi
unos 4.000 millones de reducción. Sin embargo, no puede hablarse de ahorros cuando lo que se
ha producido es una reducción en el alcance de los contratos; donde había 27 aviones ahora hay
18; donde había 262 Pizarros ahora hay 117, o donde se iba a homogeneizar la flota de Tigre con
24 HAD, hemos quedado con dos versiones HAP, los seis iniciales adquiridos de Francia y los 18
HAD adquiridos en España, etcétera. Estas reducciones han producido un notable encarecimiento
de las unidades finalmente adquiridas al tener que imputar los costes no recurrentes a un menor
número de unidades adquiridas finalmente.
Las obligaciones de pago con el nuevo calendario se han extendido hasta el año 2030; es decir,
que si se cumple este nuevo calendario, Defensa deberá pagar los 22.000 millones de euros
pendientes en los próximos 15 años, a una media que supera los 1.500 millones de euros anuales
a los que habrá que añadir los ajustes por inflación y por modificaciones de contratos. También
deberían añadirse los nuevos contratos firmados para el desarrollo de la fragata F-110 y los
vehículos 8x8, que incrementarán este presupuesto en unos 5.000 millones de euros adicionales.
El sistema de financiación tiene una ventaja notable, diferir los pagos del Ministerio de Defensa
mientras que los préstamos del Ministerio de Industria no computan como déficit público. Los
inconvenientes son que, en primer lugar, obliga a crear una estructura keynesiana de producción
en España de equipos que adquiridos fuera de nuestras fronteras a sus fabricantes originales
habría producido ahorros notables; esto es, debido a que se utilizan préstamos de I+D para
financiar a la industria española y, por tanto, las empresas extranjeras legalmente no pueden ser
beneficiarios de estos préstamos; reduce la flexibilidad del Ministerio de Defensa ya que todavía
tiene que pagar sistemas diseñados en los años 80 de manera que si ante una nueva amenaza
se debieran desarrollar unos nuevos sistemas, estaría lastrado por las deudas de los proyectos
pendientes de pago y, finalmente, limita las adquisiciones de otros sistemas que la industria
nacional no puede producir, ya que los créditos restantes de modernización del Ministerio de
Defensa apenas llegan a los cinco millones para 2015, una vez descontados los créditos ya
comprometidos de otros programas.
La Austeridad en la Era de la Defensa
15
4. Los niveles de operatividadLos créditos presupuestarios para apoyo logístico en 2015 fueron inferiores en términos constantes a los de 1997 y en términos corrientes a los de 2006. Teniendo en cuenta que una gran parte de este presupuesto es para personal, debemos fijarnos para entender cuál es el impacto sobre la operatividad de los equipos en las inversiones en sostenimiento que implican repuestos, revisiones contratadas a la industria y la adquisición de equipos de apoyo a los sistemas operativos. Pues para darnos una idea, las inversiones para mantenimiento en 2007 fueron de 876 millones de euros y, en 2014, de 271 millones de euros; es decir una reducción del 75%.
Esto nos lleva a la cuestión de qué capacidades realmente operativas tienen las Fuerzas Armadas españolas con los presupuestos actuales.
Para hacer una primera aproximación, debemos comparar los créditos de sostenimiento y los operativos deducidos los costes de personal. En el caso de los costes operativos, se incluye una amplia gama de gastos, pero entre ellos en el caso de las fuerzas todos los asociados a entrenamiento, maniobras, combustible. Es decir, si la inversión en sostenimiento nos ofrecen una idea de la disponibilidad de los equipos; los costes operativos excluidos sueldos y salarios nos dan una idea de su uso y del entrenamiento del personal.
En este sentido, los gastos de sostenimiento en costes corrientes excluido personal cayeron entre 2008 y 2015 un 33% los gastos corrientes y un 58% los de inversión. En el caso de los costes operativos, cayeron un 37% en 2015 respecto de 2008.
Teniendo en cuenta que los niveles de operatividad en 2008 no es que fueran excelentes, debemos concluir que la actual situación de operatividad de nuestras Fuerzas Armadas es muy reducida. En el caso de la Armada, que es la fuerza más operativa, tenía en el mar 16 buques y 1.841 hombres, el día de escribir este artículo, de un total de 48 unidades, excluyendo las auxiliares y de formación. De las 11 fragatas, cuatro estaban desplegadas en distintos escenarios, lo que supone un esfuerzo gigantesco financiado gracias en gran parte a los presupuestos especiales de las operaciones en el exterior en las que los buques están desplegados.
En el caso del Ejército del Aire, los niveles de operación son menores y, excluyendo la flota de Eurofighter, algunas unidades de F-18 y los C-130 y C-295 de transporte, el resto de las unidades tienen índices de operación muy pequeños. El número medio de horas de vuelo de estas unidades es una cuarta parte de la media de 250 horas de otros países europeos. La escasez de repuestos ha resultado crítica en algunos momentos en estos últimos años. Solamente en 2015 se han recuperado, en un porcentaje pequeño, los niveles de operatividad.
Las unidades terrestres y en particular los sistemas acorazados, blindados y de artillería presentan también disponibilidades muy bajas. La principal consecuencia de los bajos niveles de operatividad es el déficit de entrenamiento. En un supuesto de requerirse una movilización más generalizada de fuerzas, el tiempo necesario para tener una fuerza de tres brigadas o tres
escuadrones aéreos a plena operatividad requeriría meses y una notable inversión para completar
stocks y realizar reparaciones requeridas.
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Sirva algún ejemplo para darnos una idea de dónde estamos en estas cuestiones. Si el presupuesto
de operaciones excluido personal es de 253 millones de euros en 2015.
El coste de combustible de la hora de vuelo de un Eurofighter es 4.500 euros. El presupuesto total
de combustible del Ejército del Aire en 2015 es de 35 millones de euros. Tener a toda la flota de
combate volando 100 horas año ascendería a un coste de casi 50 millones de euros. Es decir, con
la dotación de combustible actual el número medio de horas de las aeronaves estaría entre las
100 al año de la flota de combate, y no parar toda, las 150 horas año de la de transporte.
Si pensamos en la Armada con un presupuesto de combustible en 2015 de ocho millones de
euros, una nave tipo fragata estaría en unos costes medios de 35 euros por milla navegada lo que
supondría para 24 horas de navegación, unos 28.000 euros que puede llegar a duplicarse para
los buques de mayor envergadura o más antiguos que dan para unos 1.000 días de navegación
al año sumadas todas las unidades, es decir, para unas 50 unidades veinte días al año de media.
El Ejército de Tierra, con casi 12 millones de euros para gasolina, tampoco tiene para muchas
alegrías. Y no sólo porque en una hora un Leopardo se chupe 250 euros, sino porque el parque de
automóviles supera las 4.000 unidades entre vehículos ligeros y pesados. Muchos de ellos, muy
antiguos y con consumos muy superiores.
En definitiva, los continuos recortes en el presupuesto que han afectado especialmente a las
inversiones, operación y entrenamiento, han llevado a las fuerzas armadas, en cuanto a su material
se refiere, a unas muy modestas tasas de inoperatividad. Según mis cálculos para cumplir con
el número de horas de aeronaves, días de mar, maniobras, etcétera; con el actual presupuesto, a
las Fuerzas Armadas le sobra más de la mitad de su equipamiento; y si esta situación se alarga,
este porcentaje podría llegar al 75% en unos pocos años.
Pero la operatividad también requiere de una constante actualización tecnológica y de material.
En esta línea debemos señalar los retrasos en el lanzamiento de algunos programas básicos
para adaptarnos a los nuevos tiempos como drones, sistemas C4I ISR, la formación en vuelo,
etcétera. Pero el mayor hándicap actual es la falta de entrenamiento del personal, de manera
que ante la eventual necesidad de activar un gran contingente superior a unas cuatro brigadas
o tres escuadrones o la flota de combate, serían necesarios meses de grandes esfuerzos en
entrenamiento y formación e inversiones muy sustanciales y dudosamente podría alcanzarse
estos niveles.
España está a mi juicio al límite presupuestario para atender exclusivamente los compromisos
internacionales y el control del tráfico aéreo. Pensar en cualquier otro escenario es una utopía,
con lo que ello implica en términos de disuasión y de solidaridad con nuestros aliados.
La Austeridad en la Era de la Defensa
17
5. Hacia dónde vamosEl futuro del presupuesto del Ministerio de Defensa está muy mediatizado por tres elementos,
que podemos denominar costes fijos del presupuesto cualquiera que sea el nivel de ambición
que se pretende alcanzar. El primer lugar, son los compromisos de crédito por las inversiones
y, en particular, por los pagos derivados de los Programas Especiales de Armamento. Este
calendario de pagos, que se extiende hasta 2030, implica una enorme aportación de recursos en
los próximos años. El segundo elemento es el coste de personal, que supone alrededor de un
70% del total del presupuesto inicial. La escasa evolución del número de efectivos en los últimos
diez años nos lleva a la creencia de que no es previsible una modificación sustancial de este
tipo de coste en los próximos 15 años, de manera que un 70% del gasto está ya gastado si no se
producen incrementos en otros capítulos.
El tercer elemento que condiciona el nivel de gasto es el número de instalaciones del Ministerio
de Defensa. Mantener abiertas y operativas un número tan elevado de centros afecta a los
costes de operación de forma muy significativa. De hecho aunque se ha realizado un ejercicio
enorme entre 2011 y el que culminará en 2017 con la reducción del número de centros de 1086
a 602 centros, todavía Defensa tendrá 600 centros o instalaciones que serán los que quedarán
operativos al final de 2017.
Una evolución normal del presupuesto hasta 2030 sólo reflejaría el mantenimiento de la estructura
de personal, el pago de los compromisos derivados de los programas especiales y los costes de
administración. Este modelo no reconoce incrementos de los presupuestos de apoyo logístico ni
de inversiones, resultando un modelo que nos obligaría a llegar a un presupuesto inicial en 2020
a un 0,65% del PIB para luego reducirse ligeramente hasta el 0,61% del PIB en 2015, suponiendo
un crecimiento constante del PIB del 2% en los próximos cinco años. Es decir, para pagar lo que
se debe y dejar todo lo demás igual, el presupuesto de defensa debe crecer por encima del 3%
anual, por lo menos hasta el año 2022 y mantenerse constante en términos de PIB.
Ahora bien, ¿qué implicaría alargar esta situación deficitaria hasta 2030? En primer lugar, no podría
acometerse ninguna inversión nueva de manera que programas previstos como el reemplazo
de los vehículos blindados, de las fragatas Santa María, de los aviones de entrenamiento
(C-101, Tamiz y F-5) y de otras unidades menores no podría ejecutarse. Con este nivel de recursos
tampoco se podría acometer el reemplazo de los aviones F18 por lo que la Fuerza Aérea española
quedaría con los 73 Eurofigther como único cazabombardero y con apenas presupuesto para
unas 50 horas año por avión.
Tampoco podría renovarse material como misiles, sistemas de defensa aérea, naval, ni abordarse
modernizaciones de otras plataformas como helicópteros que perderían su total operatividad. En
este caso se encontraría toda la flota de Superpuma; Sea Hawk, Sea King y flota VIP. Las Fuerzas
Armadas tampoco podrían acometer ningún programa de adquisición de nuevas tecnologías;
los sistemas de control aéreo, defensa antiaérea, guerra electrónica, inteligencia, todas ellas
capacidades básicas en el nuevo entorno estratégico quedarán obsoletos en la próxima década.
18
En cuanto a la operatividad y el mantenimiento, los niveles se reducirían a mínimos. Menos del
20% de la flota naval y aérea estaría en condiciones de operar y casi la totalidad de los vehículos
acorazados y tácticos estarían parados. Ninguna de las grandes plataformas adquiridas bajo
el concepto de los programas especiales podría sostenerse ya que sus costes conforme a sus
programas de mantenimiento triplican la de las plataformas que sustituyen. La mitad de la flota
de A400M y de EF-2000 quedaría en el suelo y un gran número de unidades terrestres y navales.
Pensemos que los créditos para mantenimiento de helicópteros del Ejército por citar un ejemplo
se han reducido en un 50% en los últimos diez años y, sin embargo, el coste de sostenimiento de
un NH-90 duplica a un Cougar y el de un Tigre quintuplica a un BO-105. Es decir, que solamente
mantener los niveles de operatividad anteriores con estas nuevas plataformas requiere triplicar
el presupuesto. Si éste se mantiene, apenas el 20% de la fuerza estará operativa.
La Austeridad en la Era de la Defensa
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La propuestaPara poder abordar una propuesta es necesario partir de la realidad y de ahí determinar qué nivel
de fuerza y de capacidad deseamos para nuestras Fuerzas Armadas. Según mis estimaciones tener
la estructura actual de fuerza operativa nos obligaría a incrementar el gasto en Defensa en unos
3.000 millones de euros. Nuestra estructura está más cerca de costar 10.000 millones de euros que
los 6.000 del presupuesto actual, sin incrementar los actuales niveles de gasto de personal.
Esta propuesta que planteo requiere, en primer lugar, de una voluntad política y un consenso
que permita llegar a un presupuesto inicial del 0,85% del PIB como presupuesto de Defensa en
2020 y mantenerlo en este porcentaje hasta el año 2030 y siempre que el PIB crezca por encima
del 2% todos los años.
Implicaría disponer en los primeros cinco años de recursos extraordinarios para acometer
inversiones que permitan reducir la infraestructura y generar ahorros a posteriori. Las Fuerzas
Armadas deberían reducir el número de centros a unos 300, es decir, la cuarta parte que había en
2012. Toda la infraestructura debería ser común a varias fuerzas.
En segundo lugar, se trataría de crear un presupuesto modular que permita su rápido crecimiento
en caso de necesidad y en consecuencia alcanzar niveles de operatividad muy superiores en
un escenario de tiempo razonable, escalonado entre un mes y seis meses. Para ello deben
realizarse algunas modificaciones en plataformas adquiridas para dotarlas de mayor versatilidad
y flexibilidad, lo que exigiría unas inversiones adicionales.
La clave está en congelar el presupuesto de Administración del ministerio en una cifra alrededor de
2.000 millones de euros. Para ello debería reducirse el número de efectivos en unos 2.500 cuadros
de mando que permitirían ahorrar unos 100 millones anuales y haber terminado este ajuste en 2020.
Cuadro 4. Estructura de personal 1996-2020Euros en miles.
2020 2015 2008 19962015
COSTE %COSTE
UNIDAD
ALTOS CARGOS 17 17 19 20 2,805 0,064 93,5
EVENTUAL 13 13 16 18
FUNCIONARIOS 5.300 5.630 6.339 7.112 186.099 4,234 33,1
CUADROS DE MANDO EN ACTIVO 42.600 44.455 48.022 49.720 1.741,238 39,618 39,2
TROPA EN ACTIVO 80.000 77.696 79.128 31.574 1.566,577 35,644 20,2
MILITARES RESEVA 100% 6.400 7.768 9.156 14.557
MILITARES RESERVA 80% 6.300 7.049 9.188 8.388
MILITARES 2 RESERVA 0 318 657 1.123 512,423 11,659 33,9
LABORALES FIJOS 12.600 13.966 24.635 35.155 385,892 8,780 26,9
LABORALES EVENTUALES 340 361 519 1.183
REEMPLAZO 216.207
TOTAL 153.570 157.273 177.679 365.057 4.395,034 100,000 27,9
2020, previsión.
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He evaluado la alternativa de reducir el número de tropa profesional desde unos 80.000 a 50.000
y crear una reserva disponible cercano al modelo norteamericano de guardia nacional o el suizo,
pero los costes de movilizar y entrenar a este personal en reserva sería parecido al coste de
tenerlos en las Fuerzas Armadas de forma permanente y con un entrenamiento diario, por lo que
he desechado la idea.
Este modelo que se propone permitiría reducir los cuadros de mando para el final de la década
siguiente a unos 35.000 y unos 80.000 efectivos de tropa profesional lo que permitiría un ahorro
de unos 600 millones en la nómina de personal y podría dedicarse en torno a 200 millones anuales
para mejorar las condiciones retributivas del personal y un ratio de mando/tropa profesional más
cualificado que el actual.
En cuanto a la parte operativa significaría dejar pre posicionado y preservado con un mantenimiento
mínimo, un número muy significativos de vehículos y aeronaves, en torno al 50%, y centrar la
operatividad en las unidades más modernas y eficientes y con mayor probabilidad de uso (EF-
2000, A400M, Pizarro, NH90 y Chinook). Carros de combate, artillería, F18 podrían dejarse en este
estado de pre-posicionamiento con niveles mínimos de mantenimiento, centrando la operatividad
en las unidades mas disuasorias y de mayor probabilidad de despliegue y superioridad.
Finalmente, este supuesto permitiría comenzar en los próximos años la renovación y adquisición
de capacidades esenciales, desde la defensa antiaérea, ISR, C4I, GEL, Avión de entrenamiento,
reabastecimiento en vuelo, fragatas y patrulleros, aviación embarcada, helicópteros, aviones no
tripulados y buques de apoyo logístico. Una inversión estimada en otros 26.000 millones de
euros para los próximos 20 años para no perder más capacidades y disponer de unas Fuerzas
Armadas preparadas para los conflictos y necesidades hasta mediados de siglo; adquisiciones
que deberían continuar acogiéndose al sistema de financiamiento de industria, ya que continuar
abonando los pagos de los actuales programas y abordar a la vez otros nuevos con el presupuesto
del Ministerio de Defensa requeriría incrementar el presupuesto en unos 1.500 millones de euros
anuales para modernización, es decir, multiplicar por diez los actuales.
En conclusión, la próxima legislatura es el límite para poder abordar una reforma en profundidad
del Ministerio y de las Fuerzas Armadas; con un incremento de los presupuestos de Defensa que
permita mejorar los niveles de operación; el mantenimiento y en consecuencia la seguridad de
nuestros hombres y disponer de una fuerza de disuasión propia y solidaria. Tampoco se trata de
un gran esfuerzo ya que España seguiría siendo el país que menos gastaría de Europa, muy lejos
de los países a los que deberíamos parecernos, pero si la política no permite a la Defensa ir más
allá; al menos debemos garantizar una estructura realista y asumible.
La Austeridad en la Era de la Defensa
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