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LA CARRERA JUDICIAL COMO CARRERA ADMINISTRATIVAUna Perspectiva General

Omar Guerrero OrozcoUniversidad Nacional Autónoma de México

Ponencia sustentada en:Isla Margarita, Venezuela, II Congreso Internacional del CLAD

sobre la Reforma del Estado y la AdministraciónPública. Octubre 15-18 de 1997.

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SUMARIO

1. La Formación Profesional del Servidor Público.2. El Servicio Público de Justicia. 3. La Carrera Judicial.

4. Modelo Administrativo de Carrera Judicial

PREÁMBULO

La configuración de la administración del Estado moderno, confrecuencia se retrata gráficamente en organogramas que reseñan elmodo como están distribuidos sus negocios. A ello contribuye unamasa de leyes, reglamentos y manuales, cuyo espíritu está destinadoa ofrecer el mapa sistemático de la situación que guardan losasuntos administrativos estatales.

Sin embargo, a menudo el mapeo organizativo y funcional de lasadministraciones solamente refleja los caracteres más abstractos,dejando ocultos los atributos materiales decisivos para la vidaadministrativa. El retrato gráfico de la administración pública,por consiguiente, ofrece una espectral imagen de un mundo vivo cuyaesencia es un ser humano soslayado a favor de la impersonalidad dela organización. Y sin embargo, el régimen del personal público es,como la economía para la sociedad, una estructura sobredeterminantede las emanaciones funcionales fotografiadas en los organogramas.

En esta trabajo tratamos a la estructura básica que da soportey sentido a la impersonalidad organizativa y funcional de lasinstituciones públicas que integran al Poder Judicial. Aborda,sencillamente, el régimen del servicio público representado por elfuncionario de la administración de justicia, por cuanto desempeñauna carrera administrativa.

1. LA FORMACIÓN PROFESIONAL DEL SERVIDORPÚBLICO

Por principio debemos referirnos al servidor público engeneral, con miras a su identificación como un agente empleado enlos deberes estatales.

Definición del Servidor Público

Posiblemente la mejor forma de conceptuar al servidor público,consiste en hacer eco de las experiencias históricas acumuladas yque disfrutan de gran crédito. Estamos pensando en lascontribuciones de Alemania, Francia y el Reino Unido.

1. Hintze, Otto. "El Estamento de los Funcionarios". Historiade las Formas Políticas. Madrid, Revista de Occidente. 1966 (1911).p. 224.

2. Ibid, p. 220.

3. Nieto, Alejandro. El Mito de la Administración Prusiana.Universidad de Sevilla. 1962. p. 200.

4. Debbasch, Charles. Ciencia Administrativa: AdministraciónPública. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1981

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Es frecuente, con mucha razón, que los trabajos sobre elservicio público comiencen con Alemania. Ello obedece a que es lacuna del funcionario moderno y de la carrera administrativa. Talcomo lo argumentó Otto Hintze, "Alemania es el país clásico de losfuncionarios en el mundo europeo, lo mismo que China en Asia yEgipto en la Antigüedad".1 Esto obedece a que, desde principios delsiglo XX, el derecho alemán de funcionarios ha sido el másdesarrollado de Europa y el mundo. Alemania es el suelo fértilprimigenio donde se realizó la más fuerte penetración de la ideadel funcionario con base en la noción de Estado de derecho, y dondetuvieron su desarrollo original los sentimientos de lealtad yprotección del servicio público.

En el siglo XVIII, los funcionarios en general erandenominados servidores reales (Könogliche Bediente), pero haciafinales de la centuria se generalizó la denominación de servidordel Estado (Staatsdiener). Hoy en día se usa la expresiónfuncionario (Beamter), cuyo uso se remonta al siglo XIX.2

Cuando finalizaba del siglo XVIII comenzaron a engendrase enel seno del Estado de policía, las nuevas ideas del Estado dederecho, dentro de las cuales los funcionarios se esforzaron porasegurar jurídicamente su estabilidad, con arreglo a un derecho delos funcionarios propio.3 A partir de entonces, los servidorespúblicos en el mundo disfrutan de un conjunto de garantías para elejercicio de sus funciones.

En la antigua Alemania Federal, el personal de los serviciospúblicos se dividía en dos categorías: los funcionarios regidos porel derecho público y los agentes sometidos al régimen de convenioscolectivos de derecho privado. Son funcionarios los que ejercenpermanentemente atribuciones que entrañan a la soberanía del Estadoo que, por razones de su seguridad o por motivos de interés de lavida pública, no pueden confiarse a personas sometidas a relacionesde trabajo de derecho privado.4 Son funcionarios, por consiguiente,

(1972). pp. 331-333.

5. Ibid.

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quienes ejercen funciones de mando y coerción, así como deprotección ciudadana y civil, previsión social o educación. Encontraste, las actividades equiparables a las que realiza el sectorprivado, especialmente las actividades económicas, las ejercenservidores que se encargan de ellas con un estatuto propio dederecho privado.

En Francia, son agentes públicos todas las personas queparticipan de manera directa en la ejecución de un serviciopúblico, incluso si ocupan una función subalterna, tales como lasde portero de una oficina pública.5 Los agentes públicos estánsometidos a un régimen derogatorio de derecho común, lo cualsuscita para la administración pública o la administración dejusticia obligaciones y derechos particulares.

Sin embargo, no todos los agentes públicos son funcionarios.El término funcionario es utilizado en el lenguaje común paracaracterizar a todos los empleados de la administración pública,pero jurídicamente tiene un alcance más restringido y no se aplicasino a cierto tipo de servidores públicos. Esto obedece a que unagran parte del personal administrativo se encuentra ocupado bajo unrégimen de derecho privado: se trata de los servidores de derechoprivado, diversos a los funcionarios públicos. De igual modo,solamente algunos agentes están sometidos a un régimen de derechopúblico y tienen la calidad de funcionarios.

Son funcionarios, por consiguiente, los agentes públicos quegozan del régimen particular de la función publica. Los elementosque le caracterizan están constituidos por la ocupación de un cargopermanente en una administración pública y por la titularización,un acto que le confiere la calidad de funcionario y que lo integraa la jerarquía administrativa.

La noción británica de lo equivalente al funcionario enAlemania y Francia, es diferente del concepto que prevalece en lamayor parte de los países de Europa continental, además de que noexiste un concepto preciso del servidor civil (civil servant). Elservidor civil es, en esencia, un agente de la corona, aunque no esindispensable el real nombramiento para adquirir esta condición.Según la Crown Proceeding Act de 1947, además del nombramiento porla corona, el servidor público se define por obtener su sueldo delos fondos públicos, pero solamente en el campo de suresponsabilidad. Esta imprecisión emana de que en el Reino Unido no

6. Mackenzie, W.J.M. y J.W. Grove. La Administración Centralen Gran Bretaña. Madrid, Centro de Formación y Perfeccionamiento deFuncionarios. 1966. p. 38.

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hay, como en Francia y Alemania, un estatuto general de losfuncionarios.

En abono de una categorización más rigurosa, la Real Comisióndel Servicio Civil (Royal Commission on the Civil Service) queestuvo activa entre 1929 y 1931, así como la Comisión Priestley de1953-1955, adoptaron la siguiente conceptuación: "los servidores dela corona, distintos de los titulares de cargos políticos ojudiciales que están empleados en una condición civil, y cuyaremuneración es pagada en su totalidad y directamente con fondosvotados por el Parlamento". Esta definición también fue asumida en1968, por la Comisión Fulton.6

Los funcionarios provinciales no son miembros del serviciocivil, a diferencia de Francia, donde los agentes de lasorganizaciones descentralizadas del Estado son parte de la funciónpública.

Tal como es observable, el parentesco cultural e histórico depaíses tan próximos como Alemania, Francia y Reino Unido, no superade ningún modo las barreras conceptuales autóctonas de cada país.Sin embargo, existen en aquéllos que se ocupan de los negociosadministrativos, rasgos comunes que los identifican, a falta de unamejor denominación, como servidores públicos.

El servidor público, por consiguiente, es aquél queindependientemente de su denominación, ya sea funcionario oservidor civil, está normado por un régimen de función pública bajouna ley específica de derecho público o mediante disposicionesequivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los interesesprimordiales del Estado. No se trata pues de todos los empleados otrabajadores del Estado, sino solamente aquellos que, comofuncionarios, desempeñan las funciones esenciales que le atañen alEstado y que, en cada caso, cada Estado extiende o restringe a suarbitrio.

Otro rasgo que debe ser resaltado, es que su labor se realizade manera permanente a través de una carrera administrativa; quedicha carrera exige su profesionalización; y que talprofesionalización se base en la formación y el perfeccionamientocontinuo.

7. Canales Aliende, José Manuel. "La Administración de laJusticia: hacia una Visión Gerencial del Servicio Público de la

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Este concepto había excluido a servidores públicos de laadministración de los parlamentos y de administradores de justicia.Pero recientemente, bajo el influjo de la necesaria colaboraciónentre los poderes públicos y la configuración trans-institucionalde la policy pública a través de dichos poderes, se ha idoconsolidando un esquema de configuración equiparada de carrerasprofesionales de los servidores públicos, cuyo carácter común esque consisten en carreras administrativas.

Tradicionalmente, por efecto del principio de la división depoderes, quienes se desempeñan en la administración de justiciaestán amparados por condiciones y normas que sufragan laindependencia del Poder Judicial. Al efecto, los procesos deformación de estas personas es especial, se realiza en escuelaspropias y se les inculca un sentimiento de autonomía profesional.El hecho de que la totalidad de los efectivos de la administraciónde justicia provenga de una sola profesión: la abogacía, refuerzala idiosincrasia separatista de los trabajadores de dichaadministración.

Sin embargo, la mayoría de los países define como servidorespúblicos a quienes se desempeñan en el Poder Judicial, junto conlos integrantes de la administración pública y los empleadosadministrativos del Poder Legislativo. Comparten con ellos la mismanormación laboral, la misma protección social y los mismos derechosde sindicalización. En suma: quienes se desempeñan en laadministración de justicia, igual que los trabajadores de laadministración gubernamental, son servidores públicos. Empero, entanto los funcionarios de la administración pública sonprincipalmente generalistas, los servidores de la judicaturaconstituyen una modalidad típica del especialista.

Uno de los avances más significativos a favor del desarrollode la carrera judicial como carrera administrativa, así como delfuncionamiento de la gestión interna del Poder Judicial, es lacategorización del servicio público de justicia.

2. EL SERVICIO PÚBLICO DE JUSTICIA

El concepto de administración de justicia inspira una idea,que por la fuerza del hábito y la naturaleza de los hechos conexos,suscita la imagen del juez y del tribunal, así como de losdemandantes y los acusadores, de los acusados y los demandados.7

Justicia". Revista de Estudios Políticos. Núm. 73. Julio-septiembrede 1991. p. 213.

8. Fix-Fierro, Héctor. La Eficiencia de la Justicia. México,Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. 1995. Las cursivasson del original. pp. 24, 37 y 59-60.

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Esta imagen se extiende a la jurisdicción, el juicio, elprocedimiento, la sentencia y otras materias similares. Paratraducir esa imagen en conceptos unívocos, hay que definir conprecisión el término referido, diferenciando dentro de su seno lojurisdiccional y lo que, desde el ángulo jurídico, se entiende porlo "administrativo".

Dentro de la administración de justicia las actividadesfuncionales y las actividades institucionales son desempeñadas porentes que pertenecen a poderes distintos, motivo por lo cual laadministración de justicia tiende a identificarse con lajurisdicción, quedando una figura residual "meramenteadministrativa" de las labores de gestión interior. Para dotar aestas labores de un noción conceptual sustancial, José ManuelCanales Aliende ha sugerido que se denominen servicio público dejusticia, una expresión que ya ha sido aceptada en lajurisprudencia española. Este último término define solamente losaspectos administrativos, valga el término, de la administración dejusticia. El servicio público de justicia, en su entender,comprende la administración de personal, y de recursos materiales,financieros e informáticos.

La idea de servicio tiende a incorporarse a la nomenclaturaconceptual jurídica, con mucho vigor. Su utilidad es promisoria,incluso desde el ángulo económico, pues como lo explica Héctor Fix-Fierro "la administración de justicia, específicamente,constituye, en términos económicos, un servicio cuya oferta no esposible aumentar ilimitadamente (...)".8 Dentro de una perspectivainstitucional, el servicio público de justicia acerca a esta últimaa un significado muy novedoso, definiéndose como el marco dentrodel cual se dirimen los conflictos por medio del recurso real opotencial del derecho. Así, por ejemplo, la justicia civil ofreceopciones dentro o fuera de la misma, colaborando a descargar depeso a la administración de justicia. En el segundo caso, toca a lapolicía, las oficinas de la administración pública o lasorganizaciones ciudadanas y sociales, contribuir a la solución deconflictos.

La administración de justicia puede conceptuar adecuadamentesu campo y medios de su acción, es decir, el Qué y el Cómo: "el Qué

9. Dimock, Marshall. "The Study of Administration". EstadosUnidos, American Political Science Review. Vol. 31. 1937. p. 31.

10. Ridley, F.F. "Public Administration: Cause for Discontent".Londres, Public Administration. Vol. 50. 1972. p. 21.

11. Fix-Fierro, obra citada, pp. 32-33.

12. Willouhgby, W.F. "The Science of Public Administration".En John Mathews and James Hart (Eds.). Essays in Political Science.Baltimore, The John Hopkins Press. 1937. pp. 39-63.

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es el objeto, el conocimiento técnico de un campo que capacita aladministrador (...) para realizar sus tareas. El Cómo son lastécnicas de dirección, los principios de acuerdo con los cuales sellevan a cabo exitosamente los programas cooperativos".9 El Qué serefiere a los aspectos sustantivos de la acción judicial, es decir,la impartición de justicia; en tanto que el Cómo relata losprocedimientos de gestión mediante los cuales se despachan losnegocios judiciales, es decir, se refieren a lo que Canales Aliendedenomina servicio público de justicia.10

La administración de justicia ha ingresado al estudiocomparado de las organizaciones, junto con otras corporacionespúblicas con las cuales comparte similitudes y tiene inocultablesdiferencias. Fix-Fierro ha puesto en cuestionamiento la identidadorganizativa de dicha administración, con aquellos modelosorganizativos piramidales y ritualistas, por ser ajenos a la sanaflexibilidad que entraña una justicia eficiente fundada en el ordenjurídico.11 En la administración de justicia imperan los criteriosprofesionales, además de los planos organizativo y administrativo,integrando una trípode que reseña la esencia de la administraciónde justicia como todo un género, con el cual contrasta la sustanciade la administración pública, inevitablemente burocrática yjerárquica.

Como otros géneros de administración, la administración dejusticia implica el desempeño de actividades institucionales yactividades funcionales.12 Estas últimas son las que tienen comopropósito dirigir la realización del trabajo por el cual unaorganización es conservada y operada, es decir, su objeto vital; entanto que las actividades institucionales son aquellas cuyafinalidad es el mantenimiento y operación de la organización misma.Así definidas, las actividades funcionales se identifican con lajurisdicción, pues se refieren a las acciones destinadas asatisfacer el objeto mismo que da vida al organismo: el PoderJudicial. En contraste, las actividades institucionales en la

13. Canales Aliende, obra citada, pp. 216-220.

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administración de justicia son las referentes a seguridad ymantenimiento de la planta física, reclutamiento y manejo depersonal, así como la contabilidad y la información. Estasactividades encarnan en la noción del servicio público de justiciaya referido y son distintas sustancialmente a las actividadesfuncionales, no sólo por cuanto a clase, sino por el hecho que noson realizadas como un fin en sí mismo, sino como medios paraalcanzar un fin.

Como cualquier actividad del Estado, las actividadesinstitucionales de la administración de justicia significan unapolicy o, más precisamente una policy judicial, que implica laparticipación de un conjunto diverso de protagonistas, de unconjunto de instituciones.13 La índole de la policy no se agota enla pluralidad de participantes, sino en el carácter fragmentario deella misma, cuya implementación significa un proceso de ensamblajede alta complejidad que es elevadamente conflictivo y está signadopor ambigüedades, paradojas, desvíos, bloqueos, retardos,inconclusiones y otros ingredientes perturbadores.

La implementación en la administración de justicia estátransformándose gradualmente, debido en buena medida a sucomplejidad creciente, además del impulso de la democratizaciónmundial. Un buen ejemplo de esto lo muestra España, donde existe elConsejo General del Poder Judicial, que también desempeñaactividades institucionales, y su objeto es fortificar laindependencia de ese Poder, frente a los otros dos Poderes delEstado español. En México se estableció el Consejo de la JudicaturaFederal, cuyo propósito es el desempeño de las actividadesinstitucionales de la administración de justicia. El Consejo de laJudicatura Federal constituye una entidad organizativa deimplementación, que sumada al proceso del servicio público dejusticia, sustenta gerencialmente a la administración de justicia.

El desempeño de las actividades inherentes a la administraciónde justicia, implican un ejercicio profesional de alta complejidadque tradicionalmente ha reclamado el concurso de los abogados paraincorporarse a la carrera judicial. Esta misma, en atención a lacomplejidad referida, así como al imperativo del proceso deimplementación continua de la administración de justicia,constituye uno de los campos de profesionalización del serviciopúblico más antiguos: la carrera judicial.

14. Fix-Fierro, Héctor. "La carrera judicial como forma deadministración y organización del estatuto profesional de losjueces". [Este trabajo constituye la versión revisada, ampliada yanotada de la exposición hecha durante la celebración del quintoaniversario del XXII Circuito del Poder Judicial de la Federación,realizado en Juriquilla, Querétaro, el 30 de septiembre de 1996].p. 1. El énfasis en nuestro.

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3. LA CARRERA JUDICIAL

Los negocios propios de la administración de justicia hancontado, de antiguo, con el desarrollo de una carrera similar a laspropias de la administración pública. E igual que esta, la carrerajudicial es antigua, goza de prestigio y está muy desarrollada.

La carrera judicial más antigua se ha desenvuelto en Alemania,a partir del siglo XVIII. No tan añeja, aunque ya con muchos añosencima, la carrera judicial española se remonta a mediados delsiglo XIX. Hagamos una breve referencia histórica e inmediatamenteentremos a la organización de la carrera judicial tomado comoreferencia focal el caso español.

Hoy en día, la carrera judicial ya no se explora solamentedesde el punto de vista de los medios más adecuados paraseleccionar y formar a los jueces, sino de la perspectiva económicay administrativa. Esto obedece principalmente a que los juzgadoresson concebidos desde el más amplio campo del servicio público. Unpensador afirma que "dicha carrera constituye, antes que nada, unaforma de administración y organización del estatuto profesional delos juzgadores y otros funcionarios judiciales, y así se reconoceexplícitamente incluso en algunos cuerpos legislativos. Si bienpresenta peculiaridades propias, dicho estatuto es semejante al deotros funcionarios públicos, sobre todo en aquellos países dondeéstos ingresan en la administración pública para seguir dentro deella una carrera formal".14

Peculiaridad de la Carrera Judicial

Uno de los motivos más poderosos que dieron vida a la carrerajudicial en el mundo, y que constituye su esencia, es laindependencia de los juzgadores. Se trata de un principio políticoque atañe, por igual, a los jueces y los tribunales, y esproclamado con énfasis por las constituciones de los países

15. Castelló-Tárrega, Juan José Marí. "Preparación, Seleccióny Promoción de Jueces". Varios, Justicia y Sociedad. México,Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. 1994. pp. 135-136.

16. Correa Sutil, Jorge. "Capacitación y Carrera Judicial enHispanoamérica", obra precitada, p. 181.

17. Castelló, obra citada, p. 42.

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democráticos.15 De manera similar a otros servidores públicos , eseprincipio requiere un estatuto jurídico especial que otorgue lasgarantías de desempeño. Los jueces y magistrados deben contar condeterminadas garantías, que aseguren que el ejercicio de su funciónestará sometido únicamente a imperio la ley.

En los países en los cuales existe la carrera judicial, laselección y promoción de los jueces constituye el mejor indicadordel grado de independencia alcanzado por el Poder Judicial. Siendoasí, en la carrera predominan los factores de la imparcialidad,capacidad y mérito, sobre aquellos otros debidos al favor, lapolitiquería y las clientelas.

La carrera judicial coadyuva a alcanzar mayor grado deindependencia judicial, como es observable en países como Chile,donde se logró recientemente que la judicatura estuviera aislada delos asuntos políticos.16 La independencia judicial, sin embargo,requiere un equilibrio con la noción de responsabilidad pública.

La selección y promoción de los jueces está fundada en laformación profesional, que es necesaria porque un Estado debecontar con un servicio público de justicia preparado técnicamentey dotado con los conocimientos que faciliten lidiar los conflictossociales sobre los que debe pronunciarse, pues tal es el origen delos litigios. Al efecto, el servidor público de justicia debe nosolamente profundizar en las materias jurídicas, sino también enlas ciencias sociales que facilitan interpretar la realidad socialen función de la aplicación del ordenamiento jurídico. Igualmente,no debe ser ajeno a las técnicas de aplicación del derecho, talescomo la persuasión jurídica y el análisis de policy.

La formación es inherente al desempeño del juez, cuyasaptitudes personales, vocacionales y profesionales son asípotenciadas. Tal como lo explica un autor: "la verdad es que seexige del juez una formación integral, que sea también un hombreculto y que asuma los valores y principios constitucionales".17

18. Ibid, p. 143.

19. Fix-Zamudio, Héctor. "La Administración de Justicia".Bustamante E. Jorge et al. Temas y Problemas de la Administraciónde Justicia en México. México, Miguel Ángel Porrúa. 1985. p. 154.

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Hay suficiente consenso sobre la idea que la formación debeser exigida antes del ingreso de los servidores públicos a lajudicatura, así como acentuar la exigencia de capacitación jurídicade los futuros jueces; y que se les imponga un período deaprendizaje práctico, antes de ejercer la función. La controversiano existe por cuanto a esta necesidad, sino con referencia alprocedimiento y los métodos de la formación de quienes ya sedesempeñan en la función judicial.

Hoy en día, la formación de los servidores públicos dejusticia está siendo encomendada a los consejos de magistratura,desprendiéndose esta responsabilidad de los ministerios dejusticia. Sin embargo, en España la formación judicial es unacompetencia del Consejo General del Poder Judicial, así como elperfeccionamiento de jueces y magistrados. Pero el proceso deformación está separado de la selección, que corresponde alMinisterio de Justicia. Antaño la política de selección de losjueces y los magistrados, así como de otros servidores judiciales,era responsabilidad del Consejo.18

En suma, un pensador sugiere que "todos los instrumentosmodernos para la preparación, selección y nombramiento de losjueces, tienen su culminación, al menos dentro de la tradición delderecho continental europeo, en la llamada carrera judicial,estrechamente vinculada a la estabilidad de los miembros de lajudicatura, que consiste en el ingreso y la promoción defuncionarios judiciales a través de exámenes de oposición yconcursos de méritos que han permitido la formación de una clasejudicial de gran prestigio en los países europeos, y que ahora secombina con la posibilidad del ingreso excepcional de otrosprofesionales jurídicos en los grados más elevados de la propiamagistratura, para evitar la formación de una casta cerrada".19

Configuración de la Carrera Judicial

España es profesante del modelo continental europeo, queconcibe al juez con el carácter profesional y de funcionariopúblico. Igualmente, como en otros países europeos, laindependencia es el elemento diferencial que le distingue de losservidores de la administración pública. "Los jueces y magistrados

20. Ibid, p. 144. El énfasis es nuestro.

21. Ibid, p. 145.

22. "Decreto de la Regencia declarando la Inamovilidad de losMagistrados y Jueces", de octubre 16 de 1840. Gabaldón López, José.La Organización de la Justicia en la España Liberal (Los Orígenesde la Carrera Judicial: 1834-1870). Madrid, Editorial Civitas.1991. pp. 286-287.

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españoles se integran en un cuerpo o carrera administrativa, querecibe la denominación de 'carrera judicial', dentro de la cual sedesarrolla toda su vida profesional".20

La administración de justicia constituye el desempeño de unafunción del Estado: la función jurisdiccional, que se implementa através de los juzgados y los tribunales, y es ejercida por juecesy magistrados que integran la carrera judicial. Ella consta de trescategorías: magistrados del Tribunal Supremo, magistrados y jueces,que están relacionados en el escalafón de la carrera por medio deorden estricto de antigüedad. El escalafón comprende un especie decenso funcionarial donde consta el destino del servidor judicial,año de nacimiento, y tiempo de servicios prestados en la carrera yen la categoría. El escalafón se confeccionarse cada tres años,actualizándose anualmente.21

La carrera judicial española se remonta a octubre de 1840,cuando fue establecida para hacer que la administración de justiciaprotegiera efectivamente la seguridad personal, la propiedad yotros derechos individuales. Uno de los fundamentos que le diovida, fue garantizar la independencia judicial a través de lainamovilidad de jueces y magistrados. En el decreto respectivo semandó que los servidores judiciales que se encontraran ejercitandocargos en la administración de justicia, fueran perpetuos otemporales, permanecerían en los mismos y no fueran depuestos salvopor sentencia ejecutoria.22 Tampoco serían suspendidos, salvo pororden judicial o disposición real con motivos fundados.

El Ingreso a la Carrera Judicial

El ingreso a la carrera judicial en España se realiza a travésde medios generales y medios especiales. Los medios generales, comoocurre con los servidores de la administración pública y ladiplomacia, comprenden la oposición libre y el ingreso por concursode méritos. A través del primero se accede única y exclusivamente

23. Castelló, obra citada, p. 147.

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por la categoría de juez, en tanto que por el segundo se ingresa alas categorías de juez y de magistrado.

El ingreso a través de la oposición libre no solamente es elmedio principal, sino también el que la tradición valida. Elingreso por concurso de méritos, por su parte, fue recientementeintroducido por la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero existenantecedentes en la Península. "La oposición -ha sido explicado unjurista -ha sido un sistema habitual en España, para acceder a laadministración pública".23 Por cuanto a la administración dejusticia, consiste igualmente en la realización de pruebas quedemuestren la suficiencia de los conocimientos jurídicos delcandidato según un programa establecido. Es usual que secomplemente con la resolución de algún caso práctico o la emisiónde un dictamen. Este procedimiento de ingreso a la judicatura, quefue establecido por medio del decreto de diciembre 22 de 1902,sustituyó a un sistema de selección de los jueces hechadirectamente por los gobiernos españoles en turno.

La oposición no viabiliza libre y directamente el ejercicio dela función judicial, pues el candidato, luego de haber surgidovencedor, debe ingresar al Centro de Estudios Judiciales pararealizar un curso y varias prácticas en un órgano judicial. Una vezaprobado el curso y las prácticas, son nombrados como jueces por elConsejo General del Poder Judicial según la precedencia hecha pordicho Centro. Por su parte, quienes no lo aprueben pueden repetirel curso siguiente; pero si no lo superan quedan definitivamenteexcluidos de la expectativa de ingreso en la carrera judicial.

La oposición libre es administrada por el Ministerio deJusticia, no por el Consejo General del Poder Judicial, que es lainstitución que efectúa la convocatoria y aprueba las normas querigen el acceso al Centro de Estudios Judiciales, así como losejercicios y programas establecidos. Al respecto, el Consejosolamente está facultado para externar su opinión, igual que elpropio Centro, que constituye un organismo que depende delMinisterio de Justicia. El tribunal que juzga el resultado de laoposición está encabezado por el presidente del Tribunal Supremo,o un magistrado del Tribunal Supremo en quien delegue, en tanto queun magistrado, un fiscal, dos catedráticos de universidad, unabogado en ejercicio fungen como vocales. Un letrado del Estadolabora como secretario del sínodo.

En el ingreso por concurso hay que distinguir entre el turnotercero y turno cuarto. Al turno tercero se llama de tal modo,

24. Ibid, p. 149.

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porque en las convocatorias de oposición libre se reserva unatercera parte de las plazas para ser cubiertas por concurso deméritos. En este caso, se trata de juristas de reconocidacompetencia cuyo ejercicio profesional tenga un mínimo de seisaños. De manera similar a la oposición libre, no se accededirectamente a la carrera judicial, sino por intermedio del Centrode Estudios Judiciales.24

Por su parte, a través del turno cuarto se accede directamentea la categoría de magistrado, pero no de juez. Se denomina asíporque de cada cuatro vacantes existentes en la categoría demagistrado, una es cubierta por concurso de méritos. Como el casoanterior, los beneficiados son juristas de reconocida competencia,pero con más de diez años de ejercicio profesional. El turno cuartono requiere del ingreso al Centro de Estudios Judiciales, pues seingresa directamente a la carrera judicial y se figura en elescalafón inmediatamente después del último magistrado que hayaascendido a esta categoría. Este sistema de ingreso está, como elcaso de la oposición libre y el tercer turno, a cargo delMinisterio de Justicia, que aprueba y publica las bases en que segraduará la puntuación de los méritos exigidos a los solicitantes.

Los méritos son los siguientes: título y grados académicos enlas disciplinas jurídicas; años de servicio con relación a estasdisciplinas; acreditación de cursos de especialización jurídica;presentación de ponencias, comunicaciones, memorias o trabajossimilares en cursos o congresos de interés jurídico; publicacionescientífico-jurídicas; y número y naturaleza de los asuntos quehubiera dirigido ante los juzgados o tribunales, dictámenesemitidos, asesoramientos y servicios jurídicos prestados en elejercicio de la abogacía.

Uno de los puntos de diferenciación más nítidos entre lacarrera judicial, y la carrera en la administración pública,consiste en la existencia de una variedad de formas especiales deingreso en la primera. En España hay medios especiales de ingresoen la carrera judicial, que permiten el acceso directo al TribunalSupremo y las salas de lo civil y de lo penal de los tribunalessuperiores de justicia.

El sistema es muy selectivo, principalmente en lo tocante alTribunal Supremo, para cuyas salas, una de cada cinco vacantes secubre con abogados y juristas de prestigio y reconocidacompetencia. En este caso, el desempeño de la actividad profesionaldebe ser mayor a veinte años y que se haya realizado

25. Ibid, p. 150.

26. Correa, obra citada, pp. 177-178.

27. Cossío Díaz, José Ramón. Jurisdicción Federal y CarreraJudicial. México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. SerieCuadernos para la Reforma de la Justicia. 1996. pp. 31-32.

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preferentemente en la rama del derecho correspondiente al ordenjurisdiccional de la sala del caso. Se trata así de unprocedimiento de ingreso en la carrera judicial a través del cualse accede directamente al Tribunal Supremo. El jurista que hayaingresado de tal modo, accede al Tribunal sin pertenecer conanterioridad a la carrera judicial y se incorpora al escalafónocupando el último puesto en la categoría de magistrados delTribunal Supremo, pero se le reconocen los ejercicio profesionalpara todos los efectos de dicha carrera.25

En contrastaste con España, los procesos de ingreso a lajudicatura en los países latinoamericanos no es lo mejor. Estoobedece a la debilidad de su sistema escolar de formación judicial,pues una de las funciones primordiales que cumple una escuelajudicial, que se debe tener presente cuando se diseña dichaformación, es que provee un mecanismo de selección objetivo,imparcial y adecuado para el ingreso a la carrera judicial. Sinembargo, también es necesario que se garantice que quienes egresande una escuela judicial tengan asegurado un lugar en la carrera oque cuenten con preferencia sobre los postulantes que no hayancursado los estudios. En nuestros países, como ocurre en algunoscasos por cuanto el servicio público en general, también existe unadesvinculación entre las escuelas judiciales y la carrera. Esto fueadvertido por un especialista iberoamericano: "la experiencia de unposgrado realizado en Chile, frustró algunas vocaciones, puesprecisamente no garantizó este objetivo. El más dramático de loscasos en este sentido lo constituyó Venezuela, que luego de egresaralgunas promociones desde la escuela judicial a las que la leyaseguraba una 'preferencia' para entrar a la carrera, terminócerrando sus puertas por no poder garantizar a sus egresados elingreso a la carrera".26

En Francia, de manera similar al caso español, la selección serealiza con miras al ingreso de un cuerpo de funcionarios decarrera. La selección de los juzgadores se hace entre los egresadosde las escuelas de derecho que aprueben un examen general,establecido para incorporarse a cursos de especialización.27 Una vezegresados, ellos constituyen la fuente de reclutamiento de losjueces. El ingreso de magistrados, por su parte, se realiza también

28. Ibid.

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entre los miembros de la carrera judicial, y al respecto seaquilata principalmente la antigüedad y aptitud.

La selección de quienes fungirán como jueces se procesa demanera diferente en Gran Bretaña, donde el Lord Chancellor larealiza entre los barristas que tienen más de cincuenta años deedad. En los Estados Unidos, merced al régimen federal vigente,existe diferencias por cuanto a la selección entre el ámbitoestatal y el Gobierno federal; en este último, el Presidente de losEstados Unidos, el Departamento de Justicia, el Committee on theFederal Judiciary de la American Bar Association, así como lospersonajes políticos que pertenezcan al partido del Presidente, sonquienes ejercitan la selección. Sin embargo, no existen reglaspreestablecidas que fijen los métodos de selección.28

La designación de los servidores públicos en los países dondeexiste la carrera judicial, es hecha por los órganos deadministración de justicia. Al respecto se toma como base losresultados de los exámenes de oposición, o bien, la valoración deméritos que realizada por los establecidos al respecto. En el ReinoUnido la designación es una regia competencia, que se realiza conla asesoría del Lord Chancellor, en tanto que en los Estados Unidosse barajan varias opciones: selección hecha por el electorado, comoen Arkansas y Alabama; elección con intervención de los partidospolíticos, tal como ocurre en Nuevo México; designación efectuadapor el Jefe del Ejecutivo, pero con aprobación del Senado, tal comoes propio de New Jersey, Maine, así como para los jueces federales;y nombramiento hecho por los propios tribunales, como es usual enAlaska y Lousiana.

Adscripción

La adscripción a las plazas que integran la carrera judicialen España, luego de que se realiza la oposición o el concurso,ocurre cuando un juez o magistrado ostenta la categoríacorrespondiente al órgano del caso y tenga el mejor puesto en elescalafón. Siguiendo la regla de la antigüedad, en ocasiones seexige también que el candidato reúna alguna otra condición paraobtener determinadas plazas. En el caso de los juzgados de locontencioso-administrativo y de lo social, tienen preferenciaquienes, detentando la categoría de magistrado especialista en elorden jurisdiccional respectivo, detenten el mejor puesto en elescalafón. Por su parte, en los juzgados de menores la provisión sehace con preferencia de quienes hayan cursado especialización en el

29. Castelló, obra citada, pp. 115-156.

30. Cossío, obra citada, p. 34.

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Centro de Estudios Judiciales, y entre ellos, el que tenga mejorpuesto en el escalafón.29

En la administración de justicia, en contraste con laadministración pública, la adscripción está acompañada generalmentede la estabilidad. Hoy en día, los regímenes jurídicos modernos seproponen garantizar que el juzgador no sea removido libremente delórgano judicial donde se desempeña y conserve el cargo porperíodos previamente definidos. En aquellos países donde existe lacarrera judicial los nombramientos se efectúan con miras a cargosu órganos determinados, y se establece la promoción hacia puestossuperiores. Sin embargo, también donde no existe la carrera, comoen el Reino Unido y los Estados Unidos, la adscripción se hace demanera directa y en definitiva en un órgano jurisdiccionalespecífico, es decir, no hay un cursus honorem.

La estabilidad es alcanzada de diversos modos. En los paísesque cuentan con carrera judicial la permanencia está mezclada conlos ingredientes propios de la promoción, toda vez que seestablecen precisamente los mecanismos que pueden validar lapérdida de estabilidad. Otra opción es hacer la designación de modovitalicio, como en los Estados Unidos; o realizar las designacionespara períodos específicos con el objeto de sujetar al funcionariojudicial a ratificación, como en el Reino Unido; o bien, un nuevonombramiento. Otro procedimiento que se ejercita en este país, esque el período de nombramiento debe ser ratificado por elParlamento.30

Promoción

La promoción de la categoría de juez a magistrado, en Españase realiza conforme a dos sistemas. El primero es por antigüedad:de cada cuatro vacantes existentes en la categoría de magistrado,dos se proveerán con los jueces que ocupen el primer lugar en elescalafón dentro de esta categoría, pero que hayan prestado tresaños de servicios efectivos como jueces. El segundo corresponde apruebas selectivas o de especialización: de las mismas cuatrovacantes, la tercera se proveerá por medio de pruebas selectivas yde especialización entre jueces que se hayan desempeñado por tresaños de servicio efectivo.

31. Correa, obra citada, p. 174.

32. Fix-Zamudio, Héctor, obra citada, pp. 153.

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Por su parte, los magistrados del Tribunal Supremo sonlibremente designados por el Consejo General del Poder Judicialentre miembros de la carrera judicial, así como entre abogados yjuristas de prestigio.

Formación y Perfeccionamiento

La preparación de servidores públicos en general constituye,ante todo, un proceso social. Al efecto cuenta tanto elprocedimiento escolar formal, como la cultura de trabajoprofesional que se respira en una organización. La formación y elperfeccionamiento de juez y magistrados constituye un proceso deaculturación dentro del propio ejercicio profesional, además de losprocesos de educación formales. Sin embargo, en Iberoamérica confrecuencia existe una desvinculación entre la cultura social y elproceso escolar de formación. Un pensador nos recuerda que "en elcaso venezolano, por ejemplo, se hizo un diseño de carrera judicialque resulta, en el papel, un modelo para muchos países. A él seacompañó el diseño de una escuela judicial. El intento de lasnormas no pudo, sin embargo, cambiar la realidad y la carrerajudicial continuó fuertemente influida por criterios políticos y declientelismo electoral. En este contexto, la escuela judicialpreparó personal para entrar a la judicatura y perfeccionó a losque ya ejercían. Ni unas ni otras actividades fueron gravitantes ala hora de decidir los ingresos o los ascensos en el poderjudicial. La escuela judicial terminó por entrar en una agudacrisis".31

Hay países donde se exijan estudios de especializaciónposteriores a la licenciatura, o bien basta el ejercicio de laabogacía para ingresar a la judicatura. En el segundo caso, esfrecuente que el ingreso no pueda efectuarse sin examen previo antelos colegios de abogados, tal como se hace en los Estados Unidos.Un ejemplo de una adecuada selección es el Plan Missouri,establecido en esa entidad federativa estadounidense desde 1940, yque ha proliferado rápidamente en el país; otro ejemplo son lasComisiones de Selección Judicial que seleccionan a los candidatosa jueces federales y locales en Alemania, y que están integradaspor jueces y miembros designados por los parlamentos.32

33. Cossío, obra citada, p. 34.

34. Fix-Fierro, Héctor, "La carrera judicial como forma deadministración y organización del estatuto profesional de losjueces", pp. 2-12.

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Responsabilidades

Una de las ventajas que ofrece una carrera judicial, es quegarantiza el ejercicio de un sistema disciplinario eficiente sobreel servicio público. En lo tocante a la administración de justicia,la responsabilidad del servidor público constituye elestablecimiento de los supuestos específicos y excluyentes a partirde los cuales se pueden determinar las penas a que haya lugar. EnEspaña, la responsabilidad puede ser penal, civil y disciplinaria,y es exigible por y ante los órganos de gobierno del PoderJudicial. En los Estados Unidos se ha garantizado que los juecesfederales conserven el cargo en tanto su conducta sea la adecuada,lo mismo que en el Reino Unido.33

4. MODELO ADMINISTRATIVO DE CARRERA JUDICIAL

La carrera judicial constituye un cursus honorem peculiar. Noobstante, gradualmente tiende a parecerse más y más a la carreraadministrativa y compartir con esta características comunes. Puedehablarse de lo que Héctor Fix-Fierro denomina el “modeloadministrativo de la carrera judicial”.

Un modelo de carrera judicial, que contraste con la tradiciónjurídica angloamericana donde ella está ausente, permite entenderel desarrollo de un paradigma de carrera común a numerosos paísesque se nutren de la tradición jurídica europea continental. La basede este modelo es el concepto de la función judicial y su relacióncon la ley "administrativa" o "burocrática".34 El modelo de carrerajudicial ha sido establecido ya en un gran número de países desdela segunda mitad del siglo XX, por motivo de la importanciacreciente del papel de los tribunales en las sociedadescontemporáneas. Esto ha provocado la doble necesidad de autonomíade la función judicial y el establecimiento de los mecanismos másadecuados para asegurar su ejercicio responsable.

"En la mayoría de los países que forman parte de la familiajurídica europea continental, el juez se ha consideradotradicionalmente un funcionario público que sigue una carrera (lacarrera judicial) dentro de la organización jerárquica del sistemajudicial, de manera semejante a la carrera que siguen otros

35. Ibid, p. 3. El énfasis es nuestro.

36. Ibid, p. 4.

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funcionarios públicos en otras ramas de la administración pública.En consecuencia, los mecanismos y criterios de ingreso a la funciónjudicial, que normalmente ocurre al finalizar los estudiosjurídicos a través del alguna forma de concurso, así como los depromoción, son esencialmente de tipo administrativo, tales como lahomogeneidad, la antigüedad, el mérito, la disciplina, etcétera, ytradicionalmente han estado a cargo de un órgano del ejecutivo, laSecretaría o Ministerio de Justicia, o bien, de los órganosjudiciales supremos, que con frecuencia los han aplicado de maneramás o menos discrecional o de acuerdo con reglas informales. Portodo ello, se ha denominado 'burocrático' a este modelo de lafunción judicial".35 Tal es la razón por la cual ha existidotradicionalmente la dificultad de identificar profesionalmente alos jueces, así como definir la especificidad de la actividadjurisdiccional ante otras actividades de la administración pública.El modelo románico europeo, igualmente, distingue la carrerajudicial y la carrera forense, separando los campos de desempeñodel juzgador y el abogado.

En contraste con el mundo continental europeo, el paradigmajudicial basado en la tradición jurídica angloamericana (commonlaw) -particularmente en el Reino Unido y los Estados Unidos-, noconcibe al juez como un funcionario público, pues se considera a lajudicatura como la continuación de la profesión forense. Esteparadigma alterno se denomina modelo profesional. En ambos paíseslos jueces son normalmente seleccionados entre abogadossobresalientes, que conciben ocupar un cargo en la judicatura comola culminación de su carrera profesional.

En la medida de que en el Reino Unido y los Estados Unidos noexiste la carrera judicial, los ascensos en el seno de lainstitución judicial obedecen a nuevos nombramientos, no aldesarrollo de una "carrera en sentido administrativo". La formaciónprofesional previa al cargo en la judicatura no se realiza a travésde una escuela judicial, sino por medio del ejercicio de laabogacía. Esta peculiar condición de los juzgadores ha producidoefectos sociales igualmente propios, tanto en la sociedad en suconjunto, como en las instituciones judiciales angloamericanas."Debido a que los jueces desempeñan un importante papel en lacreación del derecho, se convierten en los personajes destacados,y con identidad propia, de la vida jurídica y, en ocasiones, de lavida social".36

37. Ibid.

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Hay pues una enorme distancia institucional entre la tradiciónanglosajona y la continental, que ha propiciado la inexistencia dela carrera judicial en la primera y su desarrollo dentro de lasegunda. Con respecto a la carrera judicial con fundamentorománico, a su favor obró la relación existente entre lalegislación y función Judicial; es decir, la actitud del juez antela ley. Según el legado histórico de la Revolución Francesa, eljuez está subordinado al legislador a través de la ley, toda vezque este último encarna la voluntad general y la ley es sumanifestación obligatoria: el juez solamente es la boca quepronuncia las palabras de la ley. "En todo caso, el juez debelimitarse a buscar y descubrir la intención del legislador,partiendo del supuesto de que tanto éste como el producto de suvoluntad, la ley, son racionales".37

La abogacía, por su parte, constituye una profesión liberalseparada de la judicatura, de modo que su especialización yentrenamiento específico para fungir como juzgador se brindafrecuentemente dentro de institución judicial, luego de concluidala enseñanza universitaria. La administración de la carrerajudicial había estado a cargo de una dependencia del PoderEjecutivo, cuyas facultades están enriquecidas por la potestad deproponer los nombramiento de los juzgadores. Esta práctica havariado recientemente a partir de la aparición de los consejos dejudicatura, que actúan dentro de una organización judicialunificada, racionalizada y jerarquizada.

Hoy en día, la carrera judicial está caracterizada, además delo señalado, por haberse formalizado las leyes que contienen lasreglas de organización y operación de la carrera, inclusoconstitucionalmente. Igualmente, se tiene el conocimiento y lacapacidad profesionales como divisas del ingreso y la promoción, através de los concursos de oposición. Han sido establecido escuelasjudiciales para la formación, capacitación y actualización dejueces y servidores públicos judiciales, y se ha brindado espacioen la administración de la carrera judicial a profesantes delderecho que no son jueces. Finalmente, se debe destacar que existenespacios reservados para el ingreso lateral en la judicatura, paraprofesionales distinguidos que no se han iniciado en la carrerajudicial. Tal como es perceptible, "las transformaciones del poderjudicial en las sociedades contemporáneas ha aproximado entre sílos modelos de función judicial de los que hemos hablado. Puededecirse que esto se traduce en la 'profesionalización' de la

38. Ibid, p. 10.

39. Ibid, p. 12.

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función judicial del modelo continental europeo y en la'burocratización' del modelo angloamericano".38

La exposición de Héctor Fix-Fierro sobre la carrera judicial,cuyo resultado es la asimilación mutua de dos modelos, expresanítidamente una realidad contemporánea: que la globalizaciónmundial está generando efectos emulantes, que invitan alaprendizaje mutuo de realidades tradicionalmente diversas, aisladasy refractarias, pero que pueden abrevar y nutrirse del contacto yla proximidad.

La judicatura federal estadounidense fundó en 1967 el CentroJudicial Federal (Federal Judicial Center), para ejercitar tareasde investigación y capacitación, de manera similar a como lo hacenlas escuelas judiciales de la Europa continental y se estáncreándose en Iberoamérica. En el Reino Unido, renuente de antiguoa escuela judicial, estableció desde 1979 a la Junta de EstudiosJudiciales (Judicial Studies Board), un plantel dedicado a lacapacitación de los jueces y funcionarios judiciales del país. "Ensuma, de las breves observaciones anteriores podemos concluir quesi bien en los principales países pertenecientes a la tradiciónjurídica angloamericana no existe todavía la carrera judicial ensentido integral, hay vestigios, elementos y tendencias que seaproximan a ella en los términos de la definición que hemos dado:como organización y administración formales del estatutoprofesional de los jueces".39

....

La proximidad organizativa de la carrera judicial y la carreraadministrativa, bajo un modelo burocrático común que ha inspiradoa este trabajo, estimula una labor pan-disciplinaria sobre dosadministraciones del Estado estrechamente interactuantes. Aquí, porconsiguiente, hemos tratado de aportar algunas ideas sobre laszonas comunes de labor y relación, entre la administración públicay la administración de justicia.

FUENTES

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----------. "La carrera judicial como forma de administración yorganización del estatuto profesional de los jueces". [Este trabajoconstituye la versión revisada, ampliada y anotada de la exposiciónhecha durante la celebración del quinto aniversario del XXIICircuito del Poder Judicial de la Federación, realizado enJuriquilla, Querétaro, el 30 de septiembre de 1996].

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