La Ciudad Como Forma Del Pensamiento

LA CIUDAD COMO FORMA DEL PENSAMIENTO

(Notas sobre los principios de la participacin en la actuacin urbanstica)

1. Notas sobre la evolucin del sistema urbanstico espaol cuya originalidad consiste en ser fiel a sus orgenes

La tendencia que lleva a la transformacin del ciudadano encliente resulta especialmente importante en el mbito del ur-banismo. Ms que como pez en el agua, el ciudadano (en sucalidad de vecino) se halla ante la complejidad del derecho ur-banstico como pez en la red. En un contexto en que la vida enla ciudad se mide, cada vez ms, por sus resultados econmicos, la colabo-racin de lo pblico y lo privado se entiende como una cooperacin de laAdministracin (local sobre todo) y las empresas articulada, fundamental-mente, en torno a los llamados planes estratgicos urbanos.

Siendo la nuestra una sociedad urbana, por un lado, y la sociedad delevento como celebracin, por otro, resulta ms bien coherente que parte deldesarrollo urbano est siendo confiado a estrategias de choque (como, porejemplo, juegos olmpicos, exposiciones universales...) capaces de revitali-zar, e incluso, lanzar o relanzar a nivel internacional una ciudad. Pero paraello ha sido necesario que nuestro urbanismo, poltica de ordenacin de la ciu-dad dirigida a determinar el cmo, cundo, y dnde deben surgir o desarro-llarse los asentamientos urbanos1, haya conocido diversas reformas ytransformaciones a lo largo del tiempo. Y, de hacer caso a Bergamn, la re-forma no es lo que forma sino lo que deforma.2

Las consideraciones sobre los cambios normativos que desde la Ley delSuelo y Ordenacin Urbana de 12 de mayo de 1956 hasta la ley 6/1998, de13 de abril sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones ha conocido este pas

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1 STC 61/1997 de 20 de marzo, F.J. 6.a)2 Jos Bergamn. El cohete y la estrella (Afirmaciones y duda aforsticas, lanzadas por

elevacin), Madrid, Ctedra, 1984, pg. 79.

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pasan necesariamente por el lugar asignado a las instancias pblicas y a lainiciativa privada en el deliberado entramado de la poltica urbana, lo cuales casi tanto como decir de la poltica. Y ello sin olvidar la complejidad queresulta del sistema autonmico y la consiguiente asignacin de competen-cias establecida por la Constitucin y que en el caso del urbanismo ha deri-vado en una situacin que algunos han calificado como el aquelarrejurdico-constitucional de la sentencia 61/97 de 20 de marzo, justo castigoal bablico trabajo de los juristas y pistoletazo de salida para la anarquanormativa que sin duda aprovecharn, ya lo estn haciendo, los economis-tas para tomar el relevo inspirador con la receta milagrosa, el libre merca-do.3 En ese sentido, basta con ver la Ley 7/1997, de medidas liberalizado-ras del mercado de suelo.

Como ha quedado apuntado, nuestro recorrido comienza con la L.S. del56 y no hay nada de errneo en ello. De aquella norma arranca la construc-cin bsica del estatuto urbanstico del derecho de propiedad que ha perdu-rado hasta hoy pese a los diversos cambios legislativos, entre los que desta-ca, obviamente, la promulgacin de la Constitucin del 78. Es a partir deese momento cuando se sita el aprovechamiento urbanstico (determina-cin del uso del suelo y fijacin de la intensidad del mismo) fuera de la dis-posicin del propietario debido a la consideracin de la propiedad inmueblecomo un bien de inters pblico urbanstico.

En otras palabras, es la Ley del 56 la que asienta el principio de que elpropietario slo podr ejercer el ius aedificandi conforme a lo establecidoen la legislacin y el planeamiento tanto en lo relativo a la cuantificacin dela edificacin cuanto respecto al tempus, el momento del ejercicio. Es stauna alteracin radical por el abandono de la concepcin plena del derechode propiedad sobre el bien inmueble (tierra o suelo) consagrada en el art.350 del Cdigo Civil y por la transformacin de todo el mbito material dela actividad urbanstica en una funcin de carcter pblico.

El desarrollo de la nueva concepcin que mediante el planeamiento ur-banstico se ha fomentado hasta hoy se basa en la clasificacin del suelo.Inicialmente todo el territorio nacional se dividi en suelo urbano, de reser-va urbana o rstico dependiendo de dicha clasificacin el contenido mismodel derecho de propiedad. Sin embargo, y aun cuando la LS 56 ha sido ca-lificada unnimemente por la doctrina como el suceso ms importante entoda la historia del Derecho urbanstico espaol (por encima incluso de la

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3 Ramn Parada, Urbanismo de obra privada versus urbanismo de obra pblica, en En-rique Gmez-Reino y Carnota (Dir.), Ordenamientos urbansticos. Valoracin crtica y pers-pectivas de futuro. Jornadas internacionales de Derecho Urbanstico, Madrid, Marcial Pons,1998, pg. 46.


propia Constitucin), la falta de desarrollo reglamentario del texto legal y lapropia evolucin de la prctica urbanstica posterior impidieron que la nor-ma desplegara sus pretendidos efectos, primando los pinges beneficioseconmicos garantizados por la concesin de licencias sobre cualquier su-puesto de coordinacin entre crecimiento y paisaje urbano.

As, la mayor parte de los ayuntamientos prescindieron en la prcticade casi todas las exigencias del nuevo sistema. En la relacin de irregula-ridades e ilegalidades hallamos otorgamientos de licencias de construccincon autorizacin de altura superior a la correspondiente, sea de forma di-recta o previa modificacin de las ordenanzas, por acuerdo municipal sinsancin posterior, o bien por la declaracin de edificio singular, unilate-ralmente, sin la preceptiva aprobacin del rgano central. Esta prctica (...)fue defendida (una y otra vez) por alcaldes, sector privado y cierta prensade la poca.4 Es tambin bastante fcil encontrar edificaciones sobre suelode reserva urbana, esto es, fuera del casco y sin la redaccin previa y pres-criptiva del correspondiente Plan Parcial habilitante. Hasta tal punto la ocu-pacin de ese suelo contiguo fue constante que la edificacin fue eliminan-do toda posibilidad de reservar espacios para las dotaciones que el planparcial hubiera hecho posible: zonas verdes, escuelas, aparcamientos, etc.5

Pero no slo los Ayuntamientos, tambin el propio Estado demostrque no consideraba prioritario el cumplimiento de su propio planeamien-to.6 Resultado del peso especfico de los falangistas en una primera etapay de su apoyo a un nuevo y revolucionario concepto de la propiedad del sue-lo, la ley iba a conocer, slo un ao despus, con el ascenso de los tecn-cratas al poder y el consabido desplazamiento de los falangistas, uno de susmayores frenos. Es as como se prescinde de anteriores ideales de destinoimperial en favor de un modelo de incremento cuantitativo al estilo de lospases capitalistas del rea occidental.7

Ese es tambin el criterio del Banco Mundial, en cuyo informe se diceque el gobierno ha sealado que su objetivo principal estriba en lograr latasa de crecimiento mxima para la economa nacional, y que el desarrolloregional debe ser estimulado nicamente cuando no se interfiera en aquelobjetivo. A lo que el informe aada, en una indudable muestra de respal-

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4 Fernando de Tern, Planeamiento urbano en la Espaa contempornea (1900/1980),Madrid, Alianza Universidad, 1982, pg. 462.

5 Fernando de Tern, Ibdem, pg. 463.6 Mara Jos Gonzlez Ordovs, Polticas y estrategias urbanas. La distribucin del espa-

cio privado y pblico en la ciudad, Madrid, Fundamentos, 2.000, pg, 246.7 Mara Jos Gonzlez Ordovs, Ibdem, pg. 247.


do institucional, que semejante criterio proporcionar, indudablemente, elmximo beneficio al pueblo espaol.8

Despus de aquello habr que esperar hasta la ley 19/1975, de 2 de ma-yo, que dio lugar a la promulgacin por Real Decreto 1346/1976, de 9 deabril, del texto refundido de la ley sobre Rgimen del Suelo y OrdenacinUrbana (LS 76). Pero para entonces, como se refleja en la Exposicin deMotivos de la ley del 75, el mal ya estaba hecho:

El examen de la situacin urbanstica espaola permite concluir que, apesar de los esfuerzos de gestin desarrollados en los ltimos aos y de lascuantiosas sumas invertidas para regular el mercado del suelo, el proceso dedesarrollo urbano se caracteriza, en general, por la densificacin congestivade los cascos centrales de las ciudades, el desorden de la periferia, la indis-ciplina urbanstica, los precios crecientes e injustificados del suelo apto pa-ra el crecimiento de las ciudades.

Sin embargo, y a pesar de ello, se mantienen los mismos principios yel mismo fracasado estatuto de la propiedad de la Ley del Suelo del 56 conalgunos retoques. Retoques como la discreta participacin del municipioen la plusvala urbanstica, ya que la ley le otorga el 10% del aprovecha-miento medio del sector, o el rescate del urbanismo de obra pblica a travsdel urbanismo concertado. Rescate tmido a decir verdad, pues aunque a tra-vs de los Programas de Actuacin Urbanstica las obras de urbanizacinpueden desarrollarse por concesin o por las propias Entidades locales o ur-bansticas especiales, cuando las asuman de forma directa, lo cierto es quelos propietarios de suelo urbano y urbanizable siguen protagonizando enla ejecucin de los planes el proceso urbanizador a travs del sistema decompensacin que ahora se declara preferente.9

El sistema normativo urbanstico se mantuvo a salvo, incluso, tras laConstitucin del 78, y ello, fundamentalmente, por dos motivos. Primero,porque, lejos de determinar una inconstitucionalidad material sobreveni-da de la normativa vigente, le proporcion cobertura ex post, en la medi-da en que su artculo 33, despus de garantizar el derecho de propiedad, es-pecifica claramente que la funcin social de tal derecho delimita su conte-nido de acuerdo con la ley.10 Y, adems, porque, sin perjuicio de lo dis-puesto en el art. 148.1.3 de la Constitucin en virtud del cual las Comuni-dades Autnomas, de cualquier nivel, podan asumir competencias en ma-


8 Resumen del Informe del Banco Mundial sobre Espaa, Servicio Informativo Espaol,Madrid, 1963.

9 Ramn Parada, Ibdem, pg. 69.10 Luciano Parejo Alfonso y Francisco Blanc Clavero, Derecho urbanstico valenciano, 2

ed., Valencia, Tirant lo Blanch, 1999, pgs. 152 y 153.


teria de ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda, como efectiva-mente lo fueron haciendo todas ellas, con carcter de exclusividad no huboalteraciones materiales. Y es que, dentro de ese sistema competencial nin-guna Comunidad Autnoma, hasta la ley valenciana de 15 de noviembre de1994, intent sustituir ese ordenamiento urbanstico estatal. 11

En realidad, la segunda gran reforma de la Ley del Suelo no se producehasta 1990 con la ley 8/1990, de 25 de julio, en cuya Exposicin de Moti-vos el legislador reconoce que el incremento del precio del suelo excedede cualquier lmite razonable en muchos lugares, que repercute en los pre-cios finales de la vivienda y, en general, en los costes de implantacin de lasactividades econmicas hasta tal punto que el respaldo que ofrece el orde-namiento jurdico vigente es de todo punto ineficaz. Las causas de tal inefi-cacia oscilan tanto como lo hace la concepcin que del Estado mantienen losautores.

Los hay que sostienen que la reforma iniciada en 1990 y que culminacon la aprobacin del texto refundido de la Ley de Rgimen del Suelo y Or-denacin Urbana (TRLS) aprobado mediante Real Decreto Legislativo1/1992, de 26 de junio, trajo ms de lo mismo, al insistir en la atribucindesigual de las plusvalas urbansticas a los propietarios segn las diversasclases de suelo, y al concebir, una vez ms, el proceso urbanizador funda-mentalmente como obra privada y no como obra pblica, aunque ahora sepretenda menos lucrativa y, adems, obligatoria.12

Otras opiniones, en cambio, permiten presagiar el auge perentorio depropuestas ms liberales (neoliberales en realidad). En ese contexto se en-marcara, por ejemplo, el Informe del Tribunal de Defensa de la Competen-cia de 1993 Remedios polticos que pueden favorecer la libre competenciaen los servicios y atajar el dao causado por los monopolios, donde secompara la legislacin urbanstica espaola con el efecto de la normativaanti-propietarios establecido en la Unin Sovitica durante setenta aos.O las opiniones vertidas por representantes cualificados del Gobierno a cu-yo parecer el proceso legislativo espaol de sobrecargas y deberes cre-cientes a la propiedad ha sido el ms intenso y extenso de todos los mode-los europeos, alcanzando cotas de intervencionismo y obligaciones que es-pantan siquiera pensarse cuando se cuenta el caso espaol en otras latitu-des. La estimacin es que la reforma de 1990 ha perdido la oportunidadhistrica de enderezar el error que no supo enmendar la reforma de 1975, al


11 Eduardo Garca de Enterra, El derecho urbanstico espaol a la vista del siglo XXI,en Enrique Gmez-Reino y Carnota (Dir.), Ordenamientos urbansticos. Valoracin crtica yperspectivas de futuro. Jornadas internacionales de Derecho Urbanstico, pg. 12.

12 Ramn Parada, Ibdem, pg. 70.


no atreverse a conducir al urbanismo espaol a la esfera de la produccinindustrial capitalista avanzada.13

Lo que inicialmente slo haban sido recomendaciones al legislador tar-daron poco en concretarse como iniciativas del ejecutivo. Nos referimos alDecreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia desuelo y colegios profesionales, convalidado por el Congreso de los Diputa-dos y despus tramitado como Ley 7/1997, de 14 de abril. Medidas que, conla supresin de la distincin entre suelo urbanizable programado y no pro-gramado y la consiguiente unificacin de ambas como suelo urbanizable,pretendan aumentar la oferta del suelo abaratando as el precio del mismo.Aunque fuere a costa de renunciar nuevamente al control del desarrollo ur-banstico.14 En cualquier caso, su alcance ha sido, sin embargo, escassi-mo dada la situacin de extraordinaria confusin generada por la sentencia61/1997, de 20 de marzo, dictada por el Tribunal Constitucional.15

Ciertamente, referirse a un pretendido modelo urbanstico espaoldespus de la aparicin de dicha sentencia es, como mnimo, arriesgado.16La clebre sentencia del Tribunal Constitucional acumula varios recursos deinconstitucionalidad interpuestos por algunas Comunidades Autnomascontra la Ley de 1990 sobre Reforma del Rgimen Urbanstico y Valora-ciones del Suelo junto a otros recursos de inconstitucionalidad tambin pro-cedentes de algunos gobiernos Autonmicos frente al Texto Refundido de laLey sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana de 1992 (Texto Refun-dido de la Ley del Suelo de 1992, aprobado por Real Decreto Legislativo1/1992) y resuelve. El Constitucional estima los recursos y declara inconsti-tucionales las normas urbansticas vigentes hasta ese momento (Ley del 90y Texto Refundido del 92). Esto es, decide desmantelar el ordenamiento ur-banstico sumiendo la poltica urbana en el ms espantoso caos.17

En su interpretacin de los artculos 149.1.1 y 148.1.3 de la Constitu-cin, el Estado no puede dictar normas en materia urbanstica ya que todo


13 Javier Garca-Bellido (Subdirector General del Ministerio de Obras Pblicas, Transpor-tes y Medio Ambiente), Gnesis de los problemas urbansticos estructurales para una polti-ca inviable de suelo en Espaa en VV.AA., La poltica del suelo en el siglo XXI. Interven-cin o lberalizacin? XIX Curso monogrfico de estudios superiores de urbanismo, CEMC1,Granada, 1995, pgs. 194, 195 y 207.

14 Ramn Parada, Ibdem, pg. 74.15 Fernando E. Fonseca Ferrandis, La liberalizacin del suelo en Espaa. Presupuestos y

marco jurdico-constitucional, Madrid, Marcial Pons y Universidad Carlos III, pgs. 162 y163.

16 Julio C. Tejedor Bielsa, Propiedad, urbanismo y estado autonmico, Revista de Ad-ministracin Pblica, n 148, (1999), pg. 393.

17 Toms-Ramn Fernndez, Competencias del Estado y de las Comunidades Autno-mas, en Enrique Gmez-Reino y Carnota (Dir.), Ordenamientos urbansticos, pg. 89.


lo relativo a la ordenacin de la ciudad compete de forma exclusiva a lasComunidades Autnomas y a los Municipios. En cambio, s puede el Esta-do sealar los parmetros fundamentales, derivados del establecimiento delas condiciones bsicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de la pro-piedad urbana (estatuto jurdico de la propiedad y del propietario). As lascosas, se establece la vigencia provisional de la Ley del Suelo en su versinde 1976 aunque con carcter estrictamente provisional, slo hasta que lasComunidades Autnomas promulguen su propia normativa al respecto.

Pero el laberinto urbanstico an no se haba cerrado; an no haban pa-sado dos meses de la S.T.C. 61/1997 cuando, en aplicacin de sus ttuloscompetenciales, el gobierno aprob un proyecto de Ley de Rgimen delSuelo y Valoraciones que tras su tramitacin parlamentaria se convirti enla Ley 6/1998, de 13 de abril (LRSV). En ausencia de un necesario anlisisdel estado de la cuestin y en clara continuidad con las medidas liberaliza-doras de junio de 1996, se pretende producir una inflexin en el mode-lo establecido (...) con finalidad flexibilizadora y liberalizadora.19 As porejemplo, invirtiendo el principio hasta entonces imperante, el artculo 15 dela ley permite el desarrollo urbano de cualquier porcin del territorio noexpresamente protegida otorgando a los propietarios del suelo urbanizableel derecho a promover su transformacin, no la obligacin a hacerlo, ins-tando de la Administracin la aprobacin del correspondiente planeamien-to de desarrollo.20

Como resulta evidente, la nueva ley (...) elimina los excesivos contro-les pblicos del proceso urbanizador y edificatorio que estableci la ley8/1990 (...) y vuelve a un sistema precedente a la Ley del Suelo de 1956, enel cual el propietario del suelo es el protagonista, prcticamente absoluto,del desarrollo urbano, quedando obligada la Administracin a concretar conl la realizacin del mismo.21 Sea como fuere, la incidencia de la ley serms bien poca, ya que, en virtud de la demoledora sentencia de 20 de mar-zo del 97 del T.C., son las Comunidades Autnomas las encargadas de de-finir su respectivo modelo urbanstico cuyo denominador comn viene da-


18 Julio C. Tejedor Bielsa, Ibdem, pg. 401 y El Derecho Urbanstico y la Sentencia delTribunal Constitucional 61/1997 de 20 de marzo, Revista Aragonesa de Administracin P-blica, n 10 (1997), pgs. 315- 320.

19 Luciano Parejo Alfonso, El ordenamiento de la ordenacin territorial y urbanstica enEnrique Gmez-Reino y Carnota (Dir.), Ordenamientos urbansticos. Valoracin crtica yprespectivas de futuro, pg. 123.

20 Julio C. Tejedor Bielsa, Propiedad, equidistribucin y urbanismo. Hacia un modelo ur-banstico, Pamplona, Aranzadi, pg. 359.

2l Julio C. Tejedor Bielsa, Propiedad, urbanismo y estado autonmico, pg. 433.


do por el estatuto jurdico de la propiedad del suelo establecido por el Esta-do central.

2.- Sobre la partipacin ciudadana en la construccin del sistema urbanstico

El repliegue de la presencia pblica en la actividad urbanstica ni ha si-do homogneo en los modelos autonmicos ni se ha traducido en un prota-gonismo anlogo de la iniciativa privada y de la participacin ciudadana enla misma. Empecemos por el final. Resulta, cuando menos, llamativa la es-casa preocupacin que legislador y doctrina especializada han mostrado porel reducido margen de colaboracin ciudadana previsto por la normativa ur-banstica, en cierto modo compensado por el indubitado respaldo de la ju-risprudencia.

El vecino del ncleo urbano, principal interesado en el desarrollo de suentorno ms prximo, tiene ocasin de intervenir en el diseo urbano en dosmomentos distintos, exigiendo ambos una cualificacin tcnica considera-ble. Por una parte, el ciudadano puede decidirse a cooperar en el complejoprocedimiento administrativo de elaboracin del planeamiento urbansticoen la fase de informacin pblica.

De esta primera posibilidad participativa advertimos dos posturas biendiferenciadas. La del Tribunal Supremo, por un lado, al haber mantenido ensu lnea jurisprudencial un claro respaldo a dicha participacin y, por otrolado y alejada de la anterior, la de alguna legislacin autonmica, y sera elcaso de la valenciana, que ha reducido las garantas de la misma respecto alconjunto del Estado. Sirva como ejemplo de la mencionada lnea jurispru-dencial la diccin literal de la STS de 9 de julio de 1991 22:

El planeamiento es una decisin capital que condiciona el futuro desarro-llo de la vida de los ciudadanos, al trazar el entorno determinante de un ciertonivel de calidad de vida. En otro sentido, integra una intensa regulacin de lapropiedad privada (...) De aqu deriva ya la trascendental importancia del proce-dimiento de elaboracin de los planes, precisamente para asegurar su legalidady acierto y oportunidad (art. 129 de la LPA). Entre sus trmites destacan aque-llos que tienden a lograr la participacin ciudadana, ya prevista en el art. 4.2del Texto Refundido (de 1976) y ampliada por el Reglamento de Planeamiento.Y, como dice el actual presidente del TS (y, por ende, del CGPJ), Javier

Delgado Barrio, si esto ya era as antes de la Constitucin, hoy resulta se-riamente reforzada tal participacin ciudadana por virtud de lo establecido


22 A la misma podran aadirse, entre otras, las sentencias de 11 de julio, 4 de noviembre,1 y 22 de diciembre de 1986, 18 de septiembre de 1987, 28 de octubre de 1988, 30 de enero,24 de julio y 28 de dicembre de 1989, 13 de marzo, 30 de abril y 30 de octubre de 1990, 12 defebrero y 11 de marzo de 1991.


en los artculos 9.2 y 105.a) de la Norma Fundamental: la intervencin delos ciudadanos contribuye a dotar de legitimidad democrtica a los planes(...) El principio de interpretacin conforme a la Constitucin de todo el or-denamiento jurdico (art. 5.1 de la Ley Orgnica del Poder Judicial) ha deintensificar la importancia de los trmites que viabilizan aquella participa-cin. 23

Por su parte, la ley 6/1994 LVRAU de la Comunidad Autnoma Valen-ciana, que organiza y articula en un ordenamiento coherente, en calidad denorma cabecera de grupo, el conjunto de normas autonmicas24, estableceen el artculo 38 los trmites de consultas y acuerdos previos entre Admi-nistraciones y entidades representativas de los colectivos ciudadanos apli-cables a los Planes de Accin Territorial, Planes Generales, Planes Especia-les, Catlogos de Bienes y Espacios Protegidos (si se tramitan como instru-mentos de planeamiento independiente), as como a los Planes y Programaspromovidos por la administracin supramunicipal. Sin embargo, y aunquees preceptivo hacer constar en actas las reuniones, informes y sugerencias,ello slo tendr lugar cuando efectivamente se produzcan, ya que la omisinde tal tramitacin difcilmente podr ser considerada vicio invalidante delprocedimiento 25. Como mucho, claro est, la Administracin que los omi-te habr de soportar los perjuicios y las dilaciones que se puedan derivar enla tramitacin como consecuencia de la falta de un preacuerdo sobre cues-tiones fundamentales con otras Administraciones afectadas.26

A ello ha de aadirse que la misma ley (LVRAU) seala, constituyendouna novedad respecto a la normativa del Estado, que no ser preceptivoreiterar la informacin pblica en un mismo procedimiento, ni aun cuandose introduzcan modificaciones sustanciales en el proyecto, bastando que elrgano que otorgue la aprobacin provisional notifique sta a los interesa-dos personados en las actuaciones.27 Medida que lejos de acrecentar, res-tringe las posibilidades de los ciudadanos a la hora de participar desdicien-do la autorizada opinin del Magistrado Delgado Barrio registrada en la ju-risprudencia del TS en interpretacin literal de la ley, segn la cual: si eltexto sometido inicialmente a informacin pblica es objeto, despus, deuna modificacin que altera profundamente su sentido real, esta nueva re-daccin no habr sido ofrecida a las alegaciones de los ciudadanos, lo que


23 Javier Delgado Barrio, El control de la discrecionalidad del planeamiento urbanstico,Madrid, Civitas, 1993, pg. 60.

24 Luciano Parejo Alfonso, Derecho urbanstico valenciano, pg. 241.25 Luciano Parejo Alfonso, Ibdem, pg. 311.26 Luciano Parejo Alfonso, Ibdem, pg. 311.27 Luciano Parejo Alfonso, Ibdem, pg. 312.


implica la necesidad de abrirles un nuevo plazo cuando se hayan introduci-do modificaciones sustanciales en el texto original 28. Hasta ah el dbil pa-pel de los vecinos en la fase de elaboracin y aprobacin del plan, cuya con-crecin y exigencias tcnicas quedan recogidas en la ley de forma detallada.

Queda an otra posibilidad de participar en la accin pblica de controldel planeamiento una vez aprobado y publicado ste. Y es que, siendo losPlanes normas jurdicas de rango reglamentario 29 y habiendo garantizado laConstitucin espaola la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes p-blicos (art. 9.3), el particular puede en sede jurisdiccional contencioso-ad-ministrativa impugnar directa o indirectamente los instrumentos del planea-miento, en justa aplicacin del artculo 106 de la Constitucin as como del235 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976 (hoy de nuevo vigente, trasla sentencia del TC de 20 de marzo de 1997, aunque con carcter transito-rio). 30 O, lo que es igual, llevar a los tribunales el plan propiamente dichode cuya legalidad se duda o, en su caso, los actos jurdicos resultantes de laaplicacin del mismo. Pese a su complejidad, este mecanismo puede resul-tar el nico viable en caso de que la Administracin, en uso del reconocidoius variandi, modifique los planes urbansticos ya aprobados o aada alos mismos normas de desarrollo correspondientes a un plan inferior, pues-to que, en definitiva, estamos hablando de la alteracin de normas jurdicaspor parte de quien las cre. 31

Existe, junto a la mencionada anteriormente, otra particularidad del mo-delo urbanstico valenciano: el Programa de Actuaciones Integradas (PAI).La legislacin valenciana opta por la creacin de un sistema nico de eje-cucin y gestin del planeamiento consagrando el modelo de urbanismoconcertado al hacer concurrentes a la instancia pblica y a la iniciativa pri-vada empresarial. En concreto, el denominado agente urbanizador (pblicoo privado) ser el encargado de suscribir un convenio con la Administra-cin, una vez aprobado el Programa de Actuacin Integrada, en el que con-creta sus compromisos y obligaciones para con la gestin y urbanizacin delos terrenos. El peso de la reforma y la esperanza de la Ley est en la ini-ciativa empresarial privada (...) (puesto que) la Ley pretende abrir a los em-presarios privados la posibilidad de instar propuestas de desarrollo de ac-


28 Javier Delgado Barrio, El control de la discrecionalidad del planeamiento urbanstico,pg. 61.

29 STS de 1 de junio de 1987, fundamento jurdico 3.30 Art. 106 de la C.E. 1.- Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legali-

dad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines de la justicia.31 STS de 7 de noviembre de 1988, fundamentos jurdicos 2 y 6 y STS de 27 de marzo

de 1991, fundamento jurdico 2.


tuaciones que integran entre s la programacin de los terrenos, la reformasimultnea de los planes que la hacen posible, la gestin y la urbanizacin.Y es que el criterio predominante ya no va a ser, como antes, el jurdico dela ejecucin del Plan, sino el econmico de su rentabilidad. 32

En la prctica, y con carcter general, el del Derecho Urbanstico es unode los mbitos jurdicos donde ms incide la complejidad y la transforma-cin social y, quizs por ello, donde con mayor frecuencia se opta por unaaplicacin selectiva de la norma, esto es, la utilizacin o uso estratgicodel Derecho. Situaciones en las que se aprecia el desarrollo considerable dela actuacin informal (...) as como la generalizacin de la tolerancia de si-tuaciones irregulares o ilegales y la inactividad de la Administracin. To-do lo cual est desvalorizando seriamente la comprensin de la ordenacinurbanstica, su ejecucin y el control de su observancia desde las institucio-nes establecidas por la Ley.33

3.- El urbanismo no es slo cuestin de normas

El urbanismo no es slo cuestin de normas, acaso y desde cierto puntode vista, cada vez lo sea menos. De hecho, parece haberse convertido enuna nueva variante del Despotismo Ilustrado (aunque estos dspotas no ha-yan resultado ser demasiado ilustrados) que ahuyenta la participacin p-blica: todo por la ciudad, para la ciudad, pero sin los ciudadanos. Sin em-bargo, ello no obsta para que, en los ltimos aos, la prctica urbanstica ha-ya desplegado nuevas frmulas de desenvolvimiento ms acordes con elcontexto de desregulacin generalizado al que asistimos, desembarazn-dose de algunas de las prcticas ms tradicionales.34

A medio camino entre la planificacin en sentido clsico y la desregu-lacin, la llamada planificacin estratgica se ha hecho en nuestro pas conun espacio propio al cobijo de un poderoso argumento: a problemas nuevos,instrumentos nuevos. Si bien es verdad que originariamente, las ciudadesque empezaron a reflexionar en trminos estratgicos sobre su desarrollo lohicieron inducidas por problemas econmicos generalizados (San Francis-co, Liverpool, Londres)35, en Espaa los factores que desde mediados de


32 Jos M Bao Len, Los sistemas de ejecucin del planeamiento urbanstico en En-rique Gmez-Reino y Carnota (Dir.), Ordenamientos urbansticos. Valoracin crtica y pers-pectivas de futuro, pgs. 149 y 150.

33 Luciano Parejo Alfonso, Crisis y renovacin en el Derecho Pblico, Madrid, Centro deEstudios Constitucionales, 1991, pgs. 21 y 27.

34 Mara Jos Gonzlez Ordovs, Polticas y estrategias urbanas, pgs. 279 y 280.35 Javier Font y Cristina Rivero, Participacin de la sociedad civil en el desarrollo estra-

tgico urbano y territorial en Joan Subirats (Ed.), Existe sociedad en Espaa? Responsabi-lidades colectivas y valores pblicos, Madrid, Fundacin Encuentro, 1999, pg. 363.


los ochenta han venido propiciando esta nueva figura son diversos y hete-rogneos. Destacan entre otros la creciente complejidad e interrelacin en-tre los problemas urbanos; la mayor incertidumbre del entorno geopoltico,econmico y tecnolgico; el incremento de la competencia entre ciudades yterritorios; o las limitaciones de los instrumentos tradicionales de planifica-cin 36

Hablamos de una planificacin integral puesto que incluye acciones detipo ecnomico, social, cultural, institucional, etc. pero no de una planifica-cin normativa ya que no puede asignar espacios para las acciones previs-tas puesto que no desarrolla una regulacin de los usos del suelo. Los es-tratgicos resultan planes especialmente atractivos por su virtud de consi-derar la ciudad como un todo, sin fraccionarla ni territorialmente ni desdeel punto de vista competencial dado el reparto que de la misma se hace en-tre los diversos rganos y niveles administrativos.

La proliferacin de este tipo de planes hace patente el acuerdo social al-canzado sobre la importancia de la colaboracin entre los distintos agentessociales, econmicos y pblicos implicados en la formacin de la ciudad,siempre inconclusa. Sin embargo, el modelo incorpora al habitante ms ensu calidad de cliente que en la de ciudadano. De hecho, la denominada co-operacin pblico-privado hace referencia, en buena medida, a la coopera-cin entre instituciones pblicas y empresas en la definicin de estrategiasde futuro (...) como nica forma de lograr con xito determinados objetivosde inversin privada y de coherencia y continuidad de la accin pblica alargo plazo.37

Lo cual no ha resultado indiferente en la valoracin global del conjuntode los planes estratgicos puestos en marcha en Espaa tras el renombreconseguido por la Barcelona olmpica, y es que la mayor parte de los mis-mos han puesto el nfasis en los aspectos de competitividad econmica,sin prestar gran atencin a la va del desarrollo sostenible.38 No es de extra-ar, pues a la postre el mundo empresarial es el origen de esta modalidadplanificadora 39. Pero sera del todo injusto, por incierto, extender homog-nea e indiscriminadamente dicha afirmacin sin hacer la salvedad de planesentre cuyos objetivos prioritarios destacan la cultura: Crdoba; la calidad devida: Mlaga, Guipzcoa, Barcelona, Girona, Alcobendas y Elche; o el me-dio ambiente: Elche o Valencia.


36 Rom Pujadas y Jaume Font, Ordenacin y planificacin territorial, Madrid, Sntesis,1998, pg. 365.

37 Javier Font y Cristina Rivero, Ibdem, pg. 381.38 Javier Font y Cristina Rivero, Ibdem, pg. 393.39 Rom Pujadas y Jaume Font, Ibdem, pg. 369.


En una planificacin tan flexible como sta, el papel desempeado porel tercer sector, esto es, la accin voluntaria privada, va a depender del con-creto equilibrio de poderes existente en la ciudad en cuestin. La mayor omenor conciencia ciudadana de la repercusin global que cada proyecto vaa desplegar en su ciudad o entorno va a ser determinante. Y, sin embargo, ada de hoy, intentar articular esa participacin es, un poco, navegar contracorriente. Vehicular el ejercicio de la ciudadana a travs de movimientossociales y grupos intermediarios es algo que se desecha cada vez ms con-siderndolo poltica de intereses especiales. 40 La calificacin como grupode inters especial a un grupo ciudadano responde a una clara intencindesprestigiadora. El que pueda representar slo a algunos pero no a to-dos hace a un grupo especial privndole con ello de legitimidad. 41 Denuevo aqu la ciudad se muestra como reflejo de la poltica de un Estado encuarto menguante cuya reformulacin neoliberal da paso a una ciudadanacomo conjunto de derechos pero individualizada y mercantilizada priman-do la eficiencia econmica sobre el compromiso poltico. De nuevo aqu,pensar la ciudad es pensar el pensamiento.


40 Jane Jenson y Susan D. Phillips, De la estabilidad al cambio en el derecho de ciuda-dana canadiense en Soledad Garca y Steven Luckes (Comps.), Ciudadana: justicia social,identidad y participacin, tr. Jos Manuel Alvarez, Madrid, Siglo XXI, pg. 102.

41 Jane Jenson y Susan D. Phillips, Ibdem, pg. 102.


DOXA 24 (2001)


La Ciudad Como Forma Del Pensamiento

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