La cooperación internacional con

La cooperación internacional con los pueblos indígenas

Desarrollo y derechos humanos

La cooperación internacionalcon los pueblos indígenasDesarrollo y derechos humanos

© CIDEAL

© J. Daniel Oliva Martínez

CIDEALBlasco de Garay, 94. 28003 Madrid☎ (+34) 915 538 488 / (+34) 915 546 402Fax: (+34) 915 985 180Correo electrónico: [email protected]

Ilustración de portada: Enrique KrauseEdición a cargo de Cyan, Proyectos y Producciones Editoriales, S.A.

Primera edición: 2005

ISBN: 84-87082-29-7Depósito Legal: TO-477-2005

Printed in Spain - Impreso en España

Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Nota preliminar y agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Capítulo 1. Hacia una definición de los pueblos indígenas como sujetos y agentes de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

1.1 Primeras aproximaciones conceptuales a los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

1.2 Las definiciones de la OIT y del Informe Martínez Cobo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

1.3 La definición del Convenio Constitutivo del Fondo Indígena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

1.4 Las definiciones del Banco Mundial, la OEA y el BID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

1.5 La definición de la Cooperación Española . . . . . . . . . . 601.6 Las definiciones de los propios pueblos indígenas . . . . . 621.7 Hacia una definición integral del concepto

de pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Capítulo 2. Los pueblos indígenas en la era de la globalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

2.1 Una historia de pobreza y sometimiento. Un presente de rebeldía y esperanza . . . . . . . . . . . . . . 67

2.2 La sociedad internacional de nuestro tiempo y los pueblos indígenas: entre la homogeneización yel reconocimiento del valor de la diferencia . . . . . . . . . 76

2.3 La globalización económica y sus efectos sobre los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

2.4 La globalización política y los pueblos indígenas . . . . . 852.4.1 La extensión de las democracias: participación

y autonomía indígena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 862.4.2 La reducción del Estado, dinámicas locales

y emergencia de los actores no estatales . . . . . . 882.4.3 El Estado pluricultural y la globalización

de la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 912.5 La globalización cultural y el panindigenismo . . . . . . . 98

2.5.1 La homogeneización cultural . . . . . . . . . . . . . . . 992.5.2 Las reacciones identitarias . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

Capítulo 3. El movimiento indígena internacional como agente global de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

3.1 Los pueblos indígenas contemporáneos . . . . . . . . . . . . 1123.2 Las organizaciones indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1173.3 Los ejes del discurso indígena internacional: grupos

diferenciados, ambientalismo, comunitarismo, autonomía, pluralismo, ciudadanía cultural y derechos colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

3.4 Los momentos constitutivos del movimiento indígena internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Capítulo 4. Las teorías del desarrollo y el indigenismo integracionista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

4.1 El Instituto Indigenista Interamericano . . . . . . . . . . . . . 1564.1.1. El Primer Congreso Indigenista Interamericano . . 1584.1.2 Análisis del Instituto Indigenista Interamericano

a la luz de la Convención Internacional de Páztcuaro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

4.2 El principio de integración, los procesos de aculturación y los derechos de los indígenas . . . . . . 173

4.3 Indigenismo y cooperación internacional.Un estudio de caso: la Misión Andina la OIT y otros organismos internacionales . . . . . . . . . . . . . . . 185

Capítulo 5. El autodesarrollo de los pueblos indígenas: fundamentos y evolución histórica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

5.1 El agotamiento del modelo indigenista . . . . . . . . . . . . . 1915.2 El nuevo indigenismo ‘etnodesarrollista’ . . . . . . . . . . . . 1985.3 Los fundamentos teóricos del autodesarrollo indígena . . 2045.4 La reorientación de las instituciones indigenistas . . . . . 214

Capítulo 6. El enfoque integral de nuestros días: autodesarrollo y derechos de los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

6.1 Los contextos principales de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . 2256.1.1 El contexto interamericano . . . . . . . . . . . . . . . . . 2256.1.2 Las Naciones Unidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2286.1.3 La Organización Internacional del Trabajo . . . . . . 232

6.2 La titularidad, los contenidos, los sistemas de control y los límites de los derechos de los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

6.3 Las debilidades del emergente Derecho Internacional de los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

6.4 Las potencialidades: hacia un Derecho Internacional consuetudinario protector de los derechos de los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

6.5 El derecho al autodesarrollo de los pueblos indígenas . . 258

Capítulo 7. Agentes internacionales favorecedores del autodesarrollo y los derechos de los pueblos indígenas . . . . 269

7.1 El Banco Mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2697.2 El Banco Interamericano de Desarrollo

y el Banco Asiático de Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . 2767.3 La FAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2807.4 La Organización Mundial de la Propiedad Intelectual . . 2827.5 La Organización Mundial de la Salud y la OPS . . . . . . . 2837.6 UNICEF y los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2877.7 ACNUR y los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2897.8 La UNESCO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2907.9 El Programa de las Naciones Unidas para

el Medio Ambiente y su labor con relación a los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

7.10 El PNUD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

7.11 La labor de otros organismos en relación con los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298

7.12 Las conferencias internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . 3007.13 El Fondo Indígena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3077.14 La Unión Europea y los pueblos indígenas . . . . . . . . . . 3277.15 La cooperación bilateral con los pueblos indígenas . . . 3347.16 La cooperación española con los pueblos indígenas . . . 337

Capítulo 8. Los pueblos indígenas y la preservación de la diversidad cultural: hacia una ética global del desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

8.1 Los nuevos significados de la cooperación internacional con pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . . . 353

8.2 Las aportaciones de los pueblos indígenas al desarrollo global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

8.3 Hacia una ética global del desarrollo: los pueblos indígenas en un mundo único y diverso . . . . . . . . . . . . 361

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365Principales abreviaturas utilizadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

A Cintia y a la vida que lleva dentro, fruto de nuestro amor.

Con el propósito de mantenerse siempre en la vanguardia de los estudiossobre ayuda internacional al desarrollo, CIDEAL se complace en presen-tar uno de los primeros trabajos que abordan en castellano, desde unaperspectiva integral y multidisciplinar, todo lo referente a la cooperacióncon los pueblos indígenas, un tema de gran actualidad sobre el que noexistía en España una publicación de estas características.

El autor parte de la dificultad de definir qué son pueblos indígenaspara analizar a continuación los distintos aspectos históricos, jurídi-cos y éticos relacionados con su protección, peculiaridad étnica y cul-tural, situación socioeconómica, reivindicaciones y desarrollo futuro. Elasunto tratado es complejo y toca aspectos que sobrepasan el ámbitoestricto del objeto de estudio para instalarse en el terreno de cuestio-nes de interés universal: ¿cómo se hace compatible, por ejemplo, elderecho de los pueblos indígenas a mantener sus costumbres con el he-cho de que algunas de ellas chocan de plano con los usos de las socieda-des en las que están insertos? ¿Con qué criterios habrían de fijarse loslímites?

En este y otros puntos la perspectiva de Daniel Oliva combina el res-peto a la diversidad cultural con el rigor académico y el conocimientode las leyes internacionales. Su doble formación en Derecho y Antro-pología, así como su trabajo de campo con pueblos indígenas endiversos países de América Latina, le ha permitido escribir un libroque será de utilidad para lectores muy variados: desde juristas, queencontrarán en él una documentación exhaustiva y absolutamenteactualizada sobre normas, sentencias e informes internacionales, hastajóvenes cooperadores interesados en los pueblos indígenas, pasandopor funcionarios públicos, personal de organizaciones no gubernamen-tales, antropólogos y profesores y estudiantes de Derecho y de Coope-ración internacional.

Presentación

La obra que presentamos, en suma, ayuda a cubrir un vacío editorialimportante en varios ámbitos de estudio y reúne condiciones para con-vertirse en un trabajo de referencia en su especialidad. Esperamos queresulte de provecho al lector y que contribuya a una adecuada aplicacióndel Derecho internacional y al avance de la cooperación al desarrollo conlos pueblos indígenas.

Manuel Gómez GalánDirector General

CIDEAL

Manuel Gómez Galán14

Este libro es el resultado de largas temporadas de trabajo en el ámbito dela cooperación internacional y los derechos de los pueblos indígenasdurante las que he realizado diversas estancias de investigación en laUniversidad Nacional Autónoma de México, la Facultad de CienciasSociales de la Universidad Cuenca del Plata de Argentina, el Centro deEstudios Antropológicos de la Universidad Católica de Asunción (Para-guay), el Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas en Ginebra (Suiza) yla Secretaría Técnica del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenasen la Paz (Bolivia). A su vez, la investigación se ha nutrido de mi expe-riencia de campo entre grupos indígenas toba (Argentina), aché-guayakí(Paraguay), tzotziles (México) y aymaras y quechuas (Bolivia y Perú), asícomo de las enseñanzas que he obtenido a lo largo de este tiempo, a partirde mi participación en diferentes eventos y seminarios internacionales rela-cionados con la promoción de los derechos de los pueblos indígenas y demi trabajo como asesor jurídico de las delegaciones gubernamentales espa-ñolas en Naciones Unidas y el Fondo Indígena.

Quisiera aprovechar estas líneas para expresar mi profundo agradeci-miento a mi maestro, el profesor Fernando M. Mariño Menéndez, bajocuya dirección se ha desarrollado esta investigación, por el asesoramien-to científico y las orientaciones que me ha proporcionado y por su sóli-do compromiso con el pluralismo y la diversidad académica que hafacilitado la elección de una metodología interdisciplinar para la realiza-ción de éste y otros trabajos. También quiero manifestar mi gratitud a losprofesores Carlos R. Fernández Liesa y Jorge A. Zavala, quienes con suamistad y apoyo, tanto me han ayudado durante la realización de estainvestigación y a don Tomás Lozano, embajador de España y actual vice-presidente del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, cuyasindicaciones han enriquecido mi trabajo y cuyas gestiones han facilitadola realización de varias estancias de investigación. Por supuesto, quiero

Nota preliminar y agradecimientos

transmitir mi agradecimiento al profesor Gregorio Peces-Barba Martínez,por su cercanía, sus sabios consejos y a quien tanto debemos todos aque-llos que formamos parte de la comunidad universitaria de la UniversidadCarlos III de Madrid.

También a Emma Sánchez Montañés, Jesús Adánez, Carlos Caravan-tes y Rafael Maderuelo, profesores de los Departamentos de AntropologíaAmericana y Antropología Social de la Universidad Complutense, quienesme transmitieron el interés y la fascinación por los pueblos indígenasamericanos, a los miembros del equipo de la Secretaría Técnica del FI, alos funcionarios y diplomáticos del Programa Indígena de la AECI y a misamigos y compañeros del Área de Derecho Internacional Público y delMáster en Acción Solidaria Internacional de la Universidad Carlos III deMadrid. Asimismo he de extender mis agradecimientos a los miembrosde la Asociación para la Investigación y la Docencia sobre Derechos delos Pueblos Indígenas, repartidos en diferentes universidades y centrosde investigación en España y América y, por supuesto, también quisieraagradecer el apoyo recibido de los investigadores del Centro de EstudiosAntropológicos del Museo de América de Madrid.

Los últimos agradecimientos los reservo para mi familia, muy espe-cialmente para mis padres, Fernando y Antonia, y por supuesto para Cin-tia, a quien está dedicado este libro.

J. Daniel Oliva Martínez16

Las investigaciones sobre la protección internacional de las personas ypueblos indígenas, particularmente desde la perspectiva propia del Dere-cho Internacional, constituyen ya un acervo apreciable en la doctrinaespañola. Dentro de éste, ocupan un lugar destacado las aportaciones deldoctor Daniel Oliva, magníficamente situado para el estudio de ese ámbi-to, interdisciplinario por naturaleza, gracias a su doble formación dejurista y antropólogo, que conoce sobre el terreno la realidad indígena,muy especialmente la de comunidades indígenas que habitan en diferen-tes países de América Latina.

El autor ha expuesto muchas de sus ideas en anteriores publicacionesy nunca ha eludido el intento de dar respuesta a los interrogantes másimportantes que tan complejo ámbito plantea. Más aún, posee ya unavisión propia, muy bien equilibrada y científicamente ajustada, de las res-puestas que van apareciendo en la comunidad internacional organizaday en el Derecho de algunos Estados, aunque se formulen en medio de zig-zagueos y contradicciones políticas y jurídicas, frente a las legítimas exi-gencias indígenas.

Es así que la protección especial que para sus derechos humanos, indi-viduales y colectivos, reclaman las personas indígenas y sus propiascomunidades o pueblos, se funda en la específica vulnerabilidad de suidentidad cultural, tan compleja, y por ello en la de su misma subsisten-cia como grupos legítimamente diferenciados por la historia, por suvoluntad de identidad y por la forma de vida que los singulariza.

Más allá de las dificultades de definir, con alcance más universal queel actualmente concretado en diferentes instrumentos internacionales,qué constituye un “pueblo indígena”, se trata de establecer con toda cla-ridad el fundamento del discurso de la responsabilidad de los Estados yde las organizaciones internacionales, en definitiva de la comunidadinternacional, de reconocer el derecho al autogobierno de los pueblos

Prólogo

Fernando M. Mariño Menéndez18

indígenas y de organizar las bases y medios de cooperar con ellos para sudesarrollo sostenible.

Precisamente el autor destaca que la sostenibilidad ambiental y lareciprocidad dentro de su comunidad constituyen singulares aportacionesde los pueblos indígenas a la teoría del desarrollo global. Así, más allá delindividualismo exacerbado, tan propio del neoliberalismo en sus formu-laciones más extremas, la mejor de entre las visiones indígenas nos pro-porciona la exigencia de una cierta “personalización” del ser humano, alque toma en consideración como miembro radical de la comunidad pro-pia, de cuyas señas de identidad participa y a la que contribuye y debecontribuir a mantener.

Igualmente, la protección del modo indígena de vida, fuera de todoangelismo primitivista, plantea en términos universales la exigencia fun-damental de una interacción de la civilización humana planetaria que searespetuosa con la naturaleza, es decir con la biosfera y sus sistemas.

La eliminación de la pobreza extrema, como exigencia imperativa einicial, y el desarrollo humano, autocentrado y respetuoso con los dere-chos humanos fundamentales, son objetivos bien definidos de la comu-nidad internacional y de su organización mundial más representativa, lasNaciones Unidas. Su concreción en relación con los indígenas de todoslos continentes es también una responsabilidad de la comunidad interna-cional y de cada uno de sus miembros.

Este trabajo apunta así al mejor conocimiento y a la realización de las“mediaciones”: la concreción de los instrumentos, normas e institucionesinternacionales, específicamente destinadas a una creciente y más ampliaprotección de las decenas de millones de hombres y mujeres indígenas que,plenamente conscientes de su identidad y de su peculiar cultura, lejos detodo “integracionismo” estatal de carácter reduccionista, participen libre-mente en la definición de su condición y destino dentro de una comunidadinternacional ya entonces, sin duda, menos estatocéntrica, como el propioautor reclama en su defensa de la ética universal del desarrollo humano.

Este libro merece así la bienvenida de juristas internacionalistas y deantropólogos, ciertamente más allá de los círculos ocupados especial-mente por los pueblos y personas indígenas.

Fernando M. Mariño MenéndezCatedrático de Derecho Internacional Público

Director del Instituto Francisco de Vitoria de Estudios Internacionales y EuropeosUniversidad Carlos III de Madrid

En las últimas décadas se viene produciendo una renovación normativa,programática, institucional y práctica en el sistema internacional de coo-peración con los pueblos indígenas destinada a involucrar a estos colecti-vos humanos, activamente, en todo aquello que concierna a su desarrollo.Esa realidad apuntada, que todavía está conformándose, aparece estrecha-mente unida al reconocimiento internacional de derechos específicos a lospueblos indígenas. Derechos que superan, complementan o enriquecen, sinabandonarlo, el marco afianzado en los principios de igualdad de todoslos seres humanos ante la ley y la no discriminación1 por motivo de géne-ro, raza o pertenencia étnica2, aspectos tradicionalmente vinculados a una

Introducción

1. Para una aproximación a la protección de la identidad de las minorías, entre ellaslos pueblos indígenas, desde la no discriminación, puede consultarse, a pesar de queno actualiza su trabajo con relación al Convenio 169, para entonces ya vigente, lamonografía de Patrick THORNBERRY, International Law and the Rights of Minori-ties, Clarendon Press-Oxford, 1991. Una propuesta más avanzada, crítica con laslimitaciones de ese tipo de protección, ha sido elaborada por Vernon VAN DYKE,Human Rights, Ethnicity and Discrimination, Westport, Greenwood Press, 1985.

2. En ese sentido se expresa el profesor Fernando MARIÑO al afirmar con relación alreconocimiento de los derechos colectivos en el ordenamiento internacional: “ElDerecho Internacional obliga a los Estados a proteger, también dentro de su territo-rio, la existencia e identidad de determinados ‘grupos diferenciados’ que aparecen asícomo objeto de protección jurídica internacional [...], los miembros del grupo y el gru-po mismo se hallan en situación de vulnerabilidad especial, al estar abiertamenteexpuestos a ‘discriminaciones’ que les impiden o pueden impedirles con enorme faci-lidad ser titulares y gozar de hecho de sus derechos humanos en igualdad de condi-ciones que las del resto de la población y pudiendo el grupo mismo estar en peligro deextinguirse. En estos casos las exigencias de proteger los derechos humanos de las per-sonas pertenecientes a grupos diferenciados están ligadas a la protección del grupo encuanto tal, por lo que no se considera suficiente aplicar únicamente el siempre rele-vante principio general de los derechos humanos”. En “Derechos colectivos y ordena-miento jurídico internacional”, en F. J. ANSUATEGUI (ed.), Una discusión sobre losderechos colectivos, Debates del Instituto de Derechos Humanos “Bartolomé de lasCasas”, Universidad Carlos III de Madrid, Dykinson, S. L, Madrid, 2001, pp. 86-87.

concepción ilustrada, individualista, liberal, atomista y eurocéntrica3 de losderechos universales, así como a la formulación de las principales deman-das indígenas en materia de autodesarrollo que ha encontrado respuesta enla predisposición favorable de algunos Estados a negociar estos asuntos en losmarcos de concertación vinculados a las organizaciones internacionales.

La evolución en ciernes, objeto de estudio central de este libro, havenido acompañada de una serie de acciones en el ámbito de las organi-zaciones internacionales y/o multilaterales que ha reforzado la visibili-dad4 de los pueblos indígenas, quienes han empezado a ocupar un espacioimportante en la agenda de preocupaciones y prioridades de la comuni-dad internacional5.

En este proceso han jugado un papel preponderante algunos Estadosespecialmente sensibilizados con la realidad indígena, mayoritariamentelos Estados latinoamericanos y algunos Estados europeos, las agencias decooperación, las propias organizaciones indígenas que cada vez han idoadquiriendo mayor relevancia y han sabido trasladar sus reivindicacionesrelacionadas con la tierra, los territorios, los recursos, el desarrollo eco-nómico, la lengua, la educación, la identidad y el patrimonio cultural, elderecho consuetudinario, la organización social, el autogobierno, la auto-nomía o la autodeterminación desde los ámbitos locales y nacionales a losámbitos internacionales de negociación, conformando en ocasiones autén-ticos lobbys de presión6 junto a la sociedad civil organizada a través de las


3. Entiendo por concepción eurocéntrica aquella que considera los rasgos culturales, losestilos, las ideas, los valores propios de la civilización noroccidental como superiores,mejores o más avanzados que los de otras culturas o grupos humanos y aquella que pro-yecta la razón propia como razón universal y que, consecuentemente, intenta proyectarla racionalidad y los sistemas de pensamiento propios como racionalidad universal.

4. Por visibilidad entendemos el grado de conocimiento generalizado que se tiene sobrela existencia, objetivos, reivindicaciones y realizaciones de los pueblos indígenas enel concierto internacional. La visibilidad en el caso de los pueblos indígenas estáestrechamente relacionada con la apertura de espacios de participación de estos pue-blos en el ámbito de las organizaciones internacionales, lo cual se ha incrementadosustancialmente en los últimos tiempos.

5. Siguiendo al profesor F. MARIÑO: “La comunidad internacional está constituida porel conjunto de entes colectivos, primordialmente los Estados, que se relacionan entresí por medio de normas de Derecho Internacional Público o Derecho de Gentes”,Derecho Internacional Público, Trotta, Madrid, 1999, p. 19. Por su parte, la sociedadinternacional nos remite a la base sociológica sobre la que se asientan el ordena-miento jurídico internacional.

6. Victoria TAULI-CORPUZ, “Treinta años de trabajo de ’lobby’ y abogacía por parte delos pueblos indígenas en el ámbito internacional”, en Asuntos Indígenas, IWGIA,nº 1, 1999, pp. 4-11. Para una aproximación a la evolución de las organizaciones indí-genas en concreto para el contexto latinoamericano puede consultarse el excelente tra-bajo de Rodolfo STAVENHAGEN, “Las organizaciones indígenas: actores emergentes enAmérica Latina”, en Revista de la CEPAL, nº 62, Santiago de Chile, 1997.

organizaciones no gubernamentales más representativas en el campo delos derechos de los pueblos indígenas7 y algunos grupos profesionales ycírculos académicos, quienes han dinamizado el debate internacional en tor-no al autodesarrollo y los derechos de los pueblos indígenas8. No hay queolvidar la importante contribución de los sectores citados en el inicio delproceso que aquí estamos analizando, algo que desgraciadamente apenases tenido en cuenta en la mayoría de los trabajos científicos que abordaneste asunto.

Constataremos a lo largo de este trabajo que existe, por lo tanto, unproceso internacional incipiente de modificación de las prácticas de coo-peración y de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas,con toda su complejidad asumida, que aparece unido a una cesión porparte de los Estados a las organizaciones internacionales de espacios departicipación para los representantes indígenas, algo especialmente nove-doso que no ha acontecido con esa intensidad con ningún otro sectorpoblacional, lo que supone un tratamiento diferenciador y un salto cua-litativo en la incorporación de agentes no gubernamentales en las discu-siones y negociaciones en el interior de las Naciones Unidas y otrasorganizaciones internacionales que hay que valorar en su justa medida,puesto que quizá puede estar avanzando el cuestionamiento de los viejosmodelos de una comunidad internacional exclusivamente estatocéntricay, en consecuencia, la futura construcción de nuevos sujetos de DerechoInternacional9. En ese sentido, nuestro trabajo trata de clarificar cuál esel proceso a partir del que se viene conformando ese nuevo marco de coo-peración con pueblos indígenas con la participación activa de aquellosque están llamados a beneficiarse del mismo.

Introducción 21

7. Entre las organizaciones no gubernamentales de presencia internacional especializa-das en la promoción del desarrollo y de los derechos de los pueblos indígenas, cabríacitar al Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas (IWGIA) y a Survi-val Internacional.

8. Para una aproximación a la evolución de los estudios relacionados con los pueblosindígenas y la imagen volcada sobre los mismos en el Derecho Internacional, puedeconsultarse Chris TENNANT, “Indigenous Peoples, International Institutions, and theInternational Legal Literature from 1945-1993”, Human Rights Quarterly, vol. 16, nº1, The Jonhs Hopkins University Press, febrero de 1994; pp. 1-57. También puedenconsultarse Kelly ROY y Gudmundur ALFREDSSON, “Indigenous Rights: The Litera-ture Explosion”, Transnational Law Perspective, 19, 1987.

9. Entre los que podrían incluirse los pueblos indígenas. Al respecto cabe citar el exce-lente trabajo del profesor Russel L. BARSH, “Indigenous Peoples in the 1990s: FromObject to Subject of International Law”, en Harvard Rights Journal, vol. 7, primave-ra de 1994, pp. 33-86; el completo estudio de S. WIESSNER, “The Rights and Statusof Indigenous Peoples: A global Comparative and International Legal Analysis”, enHarvard Human Rights Journal, nº 57, 1999, y el más reciente de Anna MEIJKA-NECHT, Towards International Personality: The Position of Minorities and Indige-nous Peoples in International Law, Antwerpen, Groningen, Oxford/Intersentia, 2001.

Podemos aventurar, a modo introductorio, que los avances producidosen materia de cooperación internacional y reconocimiento de los derechosde los pueblos indígenas constituyen un enfoque renovado que, en miopinión, está llamado a encabezar un proceso de cuestionamiento,ajuste, perfeccionamiento y adecuación a las nuevas realidades y nece-sidades contemporáneas del sistema internacional de cooperación y de lossistemas universales y regionales de protección de los derechos huma-nos y, por ello, quizá, estos avances estén en el origen de un marco insti-tucional y un orden jurídico internacional más justo y democrático,adecuado a los nuevos desafíos de nuestro tiempo y llamado a preservar ladiversidad cultural representada, muy especialmente, por los pueblos indí-genas de todo el mundo. Ésta es la hipótesis general10 que, en gran medida,guía y estará presente en este libro, que se estructura en ocho capítulos.

A lo largo del primero de ellos, nos aproximamos a los problemas quehan surgido en torno a la definición de los pueblos indígenas como suje-tos y agentes de desarrollo. Para ello nos adentramos en las distintasdefiniciones de las organizaciones internacionales y las agencias de coo-peración o que han propuesto algunas organizaciones indígenas repre-sentativas. Finalmente proponemos una definición integral con unafinalidad meramente orientativa.

El segundo capítulo está centrado en el estudio de la realidad, pasada ypresente, en la que han subsistido los pueblos indígenas. Una realidad mar-cada por la pobreza, el subdesarrollo, la discriminación y la imposición demodelos que, sin embargo, en los últimos tiempos empieza a cambiar, coin-cidiendo con la irrupción del movimiento indígena internacional en el mar-co de lo que conocemos como los procesos de globalización que nos remitena diferentes dimensiones: económicas, político-institucionales y culturales,que son analizadas atendiendo a las repercusiones y efectos que tienen sobrelos pueblos indígenas.

También estudiaremos –ya en el tercer capítulo– los momentos constitu-tivos del movimiento indígena transnacional y los elementos comunes queestán insertos en el discurso común que vienen proyectando los pueblos indí-genas del planeta, en aquellos foros relacionados con el autodesarrollo y elreconocimiento de sus derechos. Estos elementos comunes o ejes vertebrado-res son la reivindicación en torno al reconocimiento de los indígenas comogrupos diferenciados, el ambientalismo, el comunitarismo, la autonomía, elpluralismo, la ciudadanía cultural y los derechos colectivos.


10. Denomino hipótesis a aquellos puntos de partida que están relacionados con las pre-nociones que guían cualquier trabajo científico. En mi opinión estas prenocionescondicionan al investigador a que se forme una imagen previa de qué es lo que ycómo le interesa investigar.

El cuarto capítulo está centrado en el análisis de las teorías y prácti-cas de desarrollo que a lo largo del tiempo se ha aplicado a los pueblosindígenas desde las sociedades no indígenas. En gran medida se analizael paradigma de la modernización y los efectos del mismo en las comu-nidades indígenas y más concretamente el indigenismo integracionistaque promovió un desarrollo aculturativo con el objetivo de favorecer elacercamiento de los indígenas a las sociedades nacionales, su asimilacióneconómica y social, fortalecer el idioma de los grupos hegemónicos (cas-tellano y portugués para el caso latinoamericano) o introducir técnicas ymétodos de producción capitalistas. Se estudian los efectos etnocidas deeste tipo de propuestas y programas, así como algunas aplicaciones prác-ticas en las que estuvieron involucradas las organizaciones internaciona-les. Analizamos con especial atención la labor desarrollada y la evolucióninstitucional y programática del Instituto Indigenista Interamericano, quecentralizó las políticas integracionistas en la región.

Ahora bien, un libro como el que aquí introducimos, no podía dejar decentrarse en el origen y evolución histórica de las propuestas relacionadascon el autodesarrollo de los pueblos indígenas que surgieron como resulta-do del agotamiento del modelo indigenista y la irrupción del movimientoindígena internacional. El autodesarrollo es un modelo alternativo quevalora la dimensión cultural, comunitaria, participativa y endógena decualquier práctica de desarrollo que se aplique en las comunidades indíge-nas y que marcará importantes distancias con el modelo integracionista, sinque ello conduzca necesariamente a propuestas autárquicas. Muy al con-trario, como analizaremos en el quinto capítulo, el autodesarrollo otorgaráuna gran importancia a la cooperación internacional como acompañanteen los procesos de desarrollo autogestionado de los pueblos indígenas lla-mados a erigirse como sujetos políticos de cambio.

A continuación nos adentraremos en lo que he denominado el enfo-que integral: autodesarrollo y derechos de los pueblos indígenas, queparte de esa necesaria confluencia entre las prácticas autónomas de desa-rrollo indígena y el reconocimiento y protección de sus derechos diferen-ciados. El capítulo sexto está dedicado precisamente al estudio de loscontextos principales de formación de estos derechos (Naciones Unidas,OIT, Sistema Interamericano) y de las normas relativas a la protección delos pueblos indígenas que se vienen volcando al derecho positivo en unaépoca reciente, reconociendo derechos específicos a los pueblos indígenasy obligaciones de los Estados respecto a éstos. Pueblos indígenas que senos aparecen, así, como sujetos emergentes en el ordenamiento interna-cional. Durante el mismo, analizamos la triple titularidad de los derechosindígenas (individual específica, individual sobreespecífica y colectiva)reconocidos internacionalmente, el problema de la titularidad difusa en el

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caso de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, el contenidomaterial de los mismos, con especial atención a la construcción particu-lar del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas y susdiferentes dimensiones, los límites a su ejercicio y las garantías de con-trol y mecanismos de protección con los que cuentan en el Derecho Inter-nacional. Por último nos detenemos en la proyección que el proceso dereconocimiento internacional de los derechos de los pueblos indígenasestá teniendo en los ordenamientos internos de algunos Estados.

El séptimo capítulo está centrado en el estudio de los diferentes agen-tes internacionales favorecedores del autodesarrollo de los pueblos indí-genas. Se analiza así el papel de las organizaciones internacionales comoel Banco Mundial, el PNUD, la UNESCO, el BID, la OMS (entre otras) y elFondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina,única organización internacional especializada en la cooperación conestos pueblos. También se adentra en el papel que ha jugado la UniónEuropea, así como las agencias nacionales de cooperación. Se haceespecial hincapié en el trabajo desarrollado por la cooperación españo-la, en las aportaciones, en relación con los pueblos indígenas, del PlanDirector (2005-2008), y finalmente en el papel desempeñado por el Pro-grama Indígena de la Agencia Española de Cooperación Internacional(AECI). También aborda el tema de la cooperación no gubernamental,resaltando aquellas ONGD especializadas en la cooperación con estospueblos. Por último reflexiona sobre los logros y consecuciones de lanueva cooperación emergente con los pueblos indígenas y hace una valo-ración crítica de sus limitaciones estructurales.

El capítulo octavo está destinado a desarrollar una reflexión finalacerca de los desafíos que la cooperación internacional con pueblos indí-genas tiene en un futuro inmediato. Se analiza la importancia que tienela preservación de la diversidad cultural –en gran medida representadapor los pueblos indígenas del planeta– para la generación de un verda-dero desarrollo humano y concluye haciendo referencia a las aportacio-nes que estos colectivos pueden realizar a los nuevos paradigmas dedesarrollo. La cooperación internacional debe tener por objetivo priorita-rio –más allá de las limitaciones estructurales– coadyuvar a la preserva-ción de los elementos valiosos y los referentes positivos de las culturasindígenas, que a su vez, si la comunidad internacional sabe aprovechar-los, desde el respeto y el reconocimiento real a los pueblos indígenas,podrían enriquecer el proyecto de una ética global del desarrollo, llama-da a generar nuevos marcos de convivencia caracterizados por el encuen-tro y el respeto intercultural.

Para concluir con esta introducción me gustaría hacer finalmentealgunas referencias, muy básicas, para no aburrir al lector, de carácter


epistemológico y metodológico. Lo cierto es que como realidad normati-va reciente e inacabada, de manera específica, en gran medida las nuevasdinámicas de cooperación con los pueblos indígenas son producto de pro-cesos sociopolíticos inspirados en ideales de cambio y transformación, pre-tenden orientarse en sentido pragmático a la solución de los problemas delos más de 300 millones de seres humanos pertenecientes a estas comuni-dades originarias repartidas por todo el planeta11 (incluso en los lugaresmás recónditos)12 y están imbuidas de reivindicaciones liberadoras y dejusticia etnocultural, que se han instrumentalizado a través de movimien-tos de lucha y emancipación en marcos de resistencia y (auto)reconoci-miento de la identidad, caracterizados por la diversidad y pluralidad de susdesarrollos, fraguados a lo largo de la historia reciente, especialmente enAmérica Latina –pero también en otras realidades como Australia, NuevaZelanda, los países nórdicos o Canadá– y cuyo conocimiento requiere de unejercicio hermenéutico de comprensión, reconstrucción y contextualizaciónde las situaciones socioculturales y de los valores y acontecimientos queestán finalmente implicados.

Nos interesa, por lo tanto, estudiar las nuevas prácticas de cooperacióncon pueblos indígenas en su temporalidad y espacio concretos, como con-secuciones históricas moduladas a lo largo del tiempo, en definitiva, nospreguntaremos a lo largo de las próximas páginas por las fuerzas socia-les subyacentes (o sociogénesis)13 que han generado o están generando sudesarrollo y, así, las estudiaremos, consecuentemente, en las situacionessocioculturales que han dado lugar a su construcción y bajo las ideas,principios, justificaciones y concepciones que subyacen en su raíz, nues-tro objetivo en ese sentido es desarrollar una interpretación contextualdel proceso.

Entiendo que la nueva cooperación con los pueblos indígenas y el pro-ceso de reconocimiento internacional de los derechos de estos pueblos

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11. Ciertamente las informaciones demográficas relacionadas con los pueblos indígenasno son una cuestión pacífica y están repletas de controversias, entre otras cosas por-que no existe una elaboración conceptual y analítica que proporcione un criteriooperativo para la definición de “lo indígena”, las definiciones adoptadas, en algunospaíses cambian de un censo a otro, por lo que no existe posible comparación entrecensos, como también sucede entre países, y en general la información existentesobre la población indígena es escasa y deficiente. Véase “Conclusiones del Semina-rio sobre cuestiones demográficas de pueblos indígenas”, Centro Latinoamericano deDemografía, Santiago de Chile, 1994, pp. 555-563.

12. Véase IWGIA, “Pueblos y naciones indígenas del Pacífico”, en Asuntos Indígenas, nº1, enero-febrero-marzo, 1998, e IWGIA, “Indochina”, en Asuntos Indígenas, nº 4,octubre-noviembre-diciembre de 2000.

13. Charalambos APOSTOLIDIS, Doctrines juridiques et droit international: critique de laconnaissance juridique, Eyrolles Université, Paris, 1991, p. 302.

que aparece asociado a ella, no es un factum, un proceso inmovilizado,terminado, amarrado al pretérito, sino un gerundio, un faciendum, y que,por lo tanto, está de camino hacia un después. Por eso mismo no estu-diaremos únicamente lo ya acontecido sino sobre todo lo que todavía estáaconteciendo, base de lo inacabado, de lo todavía no concluido y de loque habrá de acontecer. Cuatro han sido los principios epistemológicossobre los que se ha erigido este libro:

a) El principio de la empiria, en el sentido que se ha estudiado lo acon-tecido y lo que está aconteciendo (y el modo particular de llevarse acabo) con relación al proceso de renovación de las prácticas de coo-peración al desarrollo con pueblos indígenas y de reconocimientointernacional de los derechos indígenas desde fórmulas antiabstrac-tivas, valorando, complementariamente, su dimensión normativa ysu dimensión material y destacando los contextos formativos, lostiempos históricos y las formulaciones axiológicas implicadas ensu formación. A este respecto, he de resaltar que la investigaciónse nutre de la realidad puesto que ha estado plagada de estudiosy contrastaciones empíricas concretas a través de la realización denumerosas entrevistas a académicos, políticos, líderes indígenas, di-plomáticos, funcionarios internacionales, estudios de caso, visitas decampo, estancias en comunidades y zonas indígenas y participaciónen eventos internacionales y grupos de trabajo que han conllevadoel ejercicio de la observación participante y que me han proporcio-nado, junto a las lecturas realizadas, una base empírica sobre la quese elevan mis conclusiones.

b) El principio de la especificidad, puesto que entiendo que el obje-to de estudio de este libro (cooperación internacional con lospueblos indígenas) es específico, autónomo, diferenciado, y nodebía ser identificado, confundido o entremezclado con otrosobjetos de estudio complementarios o ajenos a nuestro específi-co subcampo de análisis (cooperación al desarrollo en general,cooperación con minorías étnicas, cooperación con afrodescen-dientes, etcétera).

c) El principio de la multidimensionalidad problemática, que reitera lacomplejidad asociada al proceso internacional de renovación de lasprácticas de cooperación con pueblos indígenas y de reconoci-miento de los derechos de los pueblos indígenas, que incorpora adiferentes agentes de la comunidad internacional con visiones muydiferentes y que entra en contradicción con la extensión de unmodelo de desarrollo neoliberal que no reconoce la posibilidad delas alternativas, que no valora la diversidad y que acorrala los


derechos colectivos y los derechos económicos, sociales y cultura-les y da una primacía absoluta a los derechos individuales civiles ypolíticos.

d) El principio de la “revertibilidad” del autodesarrollo y los derechosde los pueblos indígenas, que nos sitúa ante las aportaciones que,vinculadas a los avances en materia de autodesarrollo y de recono-cimiento y protección de estos derechos, se producen sobre la rea-decuación y perfeccionamiento de los sistemas internacionales decooperación y de protección de los derechos humanos desde unaperspectiva general y no ya específica. Este principio parte de lapremisa de que tras los avances en la cooperación con los pueblosindígenas reside un potencial de mejora general para las condicio-nes de justicia intercultural también para los no indígenas. Al res-pecto recuerdo las palabras de J. Anaya:

“Afirmándose a sí mismos como actores, y no meramente comovíctimas, en la esfera internacional, los pueblos indígenas hanlogrado impulsar un marco normativo que les sirva de salvaguardafrente a las fuerzas de la globalización que tanto en el pasado comoen el presente han irrumpido en sus vidas. Y al hacerlo, los pueblosindígenas están ayudando a producir cambios en el orden jurídicointernacional, cambios que pueden conducir, y no sólo a los pue-blos indígenas, sino a todos los pueblos, a un mundo más justo ymás humano”14.

El libro que aquí se presenta trata de realidades plurales, y se centraen un objeto de estudio no consolidado, dinámico15, cambiante, comple-jo y no claramente estructurado, lo que me ha obligado a rescatar, desdela multidisciplinariedad, las aportaciones de destacados iusinternaciona-listas, filósofos, antropólogos, sociólogos del derecho, estudiosos deldesarrollo y de los hipotéticos beneficiarios, los pueblos indígenas. Aho-ra bien, hemos asumido la adopción de una aproximación interdiscipli-nar, no porque sí, sino porque estamos convencidos de las ventajas de suaplicación dada la complejidad y multidimensionalidad de nuestro objetode estudio y porque nos sabíamos conocedores del conjunto de aspectos

Introducción 27

14. S. J. ANAYA, “Pueblos indígenas, comunidad internacional y derechos humanos enla era de la globalización”, en Fernando M. MARIÑO y J. Daniel OLIVA, Avances enla protección de los derechos de los pueblos indígenas, Dykinson, Universidad CarlosIII de Madrid, 2004, p. 99.

15. Véase Elsa STAMATOPOULOU, “Indigenous Peoples and the United Nations: HumanRights as a Developing Dynamic”, en HRQ, 1994, vol. 16, pp. 58-81.

históricos, sociológicos, culturales, políticos, económicos y estrictamentejurídicos que se entrecruzaban en la temática tratada y que un enfoqueholístico, globalizador e integral debía tomar en cuenta.

Me veo moralmente obligado a disipar desde un principio las ilusionesde un objetivismo que asumo del todo inalcanzable y de una exhaustividadque se contempla como quimérica si tenemos en cuenta que probablementeno habré podido contemplar todas las dimensiones que se entrecruzan en latemática a tratar y he tenido que limitarme a seleccionar a aquellas queconsidero prioritarias, indispensables y más significativas y que estabanllamadas a proporcionarnos una comprensión global e integral del obje-to de estudio. Por todo eso animo a que mis conclusiones sean tomadasno como un punto de llegada, como fórmulas rígidas absolutas o incon-trovertidas, ilusoriamente definitivas, llamadas a poner fin a la discusióny el debate científico, sino como plataformas reflexivas, abiertas al cam-bio, desde donde despegue la continua revisión.


Definir a los pueblos indígenas es una tarea harto difícil. Se debe desta-car que en ninguno de los instrumentos internacionales adoptados y delos proyectos en discusión sobre los derechos indígenas ni en los docu-mentos programáticos de las agencias de cooperación relacionadas con laacción solidaria con estas comunidades, se contiene una definición gene-ralmente aceptada de la expresión pueblos indígenas. Incluso el propioconcepto de pueblos indígenas ha sido cuestionado por parte de un sec-tor de la doctrina como el más adecuado y es abiertamente rechazado poralgunos Estados en el interior de los marcos internacionales de concerta-ción en materia de derechos de estas comunidades etnoculturales dife-renciadas. Muchos son los gobiernos que, aun existiendo grupos humanosdentro de sus fronteras que se identifican como indígenas, niegan que losean realmente. Esto supone la negativa expresa de algunos Estados aasumir que en sus fronteras conviven grupos indígenas susceptibles de serlos hipotéticos beneficiarios y titulares de un conjunto de derechos queinternacionalmente empiezan a reconocerse y que, debido a su situaciónde especial vulnerabilidad, podrían ser objeto prioritario de las políticasinternacionales de cooperación.

En el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas dependiente de la Comi-sión de Derechos Humanos, que discute el Proyecto de Declaración Univer-sal sobre derechos de los pueblos indígenas, son frecuentes las discusionesy los desencuentros en un ambiente de polarización creciente entre los dele-gados gubernamentales y los delegados indígenas, en torno a la denomina-ción y/o definición de pueblos indígenas/personas indígenas. La mayoría delas organizaciones indígenas representativas no aceptan otra definición quela de pueblos indígenas y consideran a la misma como un principio básicode la futura declaración junto a la libre determinación o el derecho sobre elterritorio. La cuestión no es baladí y está condicionando el desarrollo delos debates en el interior del Grupo de Trabajo. Ciertamente algunos son los

Capítulo 1.Hacia una definición de los pueblos

indígenas como sujetos y agentes de desarrollo

Estados que aceptan la denominación de pueblos indígenas, pero algunosotros (Estados Unidos, Japón, China…) la rechazan tajantemente o la admi-ten con reservas a la luz de las repercusiones que podría tener tal denomi-nación en el Derecho Internacional. En cierta manera, la negociación correun riesgo permanente de bloqueo, puesto que una de las partes (los Estadosmencionados y otros) no reconoce la personalidad de la otra.

A su vez, existen algunos grupos diferenciados que rechazan denomi-narse a sí mismos no tanto como pueblos, pero sí como indígenas, pues-to que consideran que ésta es una denominación impuesta y que mantieneun sesgo colonialista y racista, por ello prefieren asumir las denomina-ciones de pueblos originarios, pueblos indios o naciones indias, lo que endefinitiva complica más aún el problema de la definición.

Evidentemente nos encontramos ante un tema complejo puesto que,como ha señalado Marco Aparicio:

“No existen criterios claros y unívocos para clasificar a determinadaspersonas o colectivos humanos como indígenas, y en un contexto en elque dicha adscripción puede ser el origen de consecuencias jurídicas rele-vantes, se hace especialmente necesaria su delimitación conceptual”1.

No hay, por lo tanto, una noción de pueblos indígenas unívoca y uni-versalmente aceptada, y el concepto de indígena no se presta a una defi-nición precisa y amplia que pueda aplicarse de la misma forma a todaslas regiones del mundo2. La profesora Soledad Torrecuadrada ha hechoconstar, con acertado criterio, la dificultad que supone la pretensión deidentificar con esta definición a un grupo heterogéneo de pueblos quecuentan con unas características comunes pero que a su vez son muydiferentes entre sí3. La realidad de los pueblos indígenas aparece asocia-da irremediablemente a la diversidad y a las diferencias que existen entreellos. Diversidad y diferencia en cuanto a su localización geográfica:encontramos pueblos que se identifican como indígenas en las dos Amé-ricas, Europa, África, Asia y Oceanía. En cuanto a su historia, algunospueblos fueron colonizados por las potencias europeas, otros fueron víc-timas de colonizaciones y dominaciones por parte de grupos autóctonos.


1. Marco APARICIO, Los pueblos indígenas y el Estado. El reconocimiento constitucio-nal de los derechos indígenas en América Latina, Cedecs, Estudios Constitucionalesy Políticos, Barcelona, 2002, op. cit., p. 9.

2. Así lo ha puesto de manifiesto la relatora Erica Irene DAES en su informe Activida-des normativas: evolución de las normas relativas a los derechos de los pueblos indí-genas: documento de trabajo sobre el concepto de “pueblos indígenas”, de 10 de juniode 1996.

3. María Soledad TORRECUADRADA, Los derechos indígenas en el orden internacional,Dykinson, Madrid, 2001, p. 30.

Y en cuanto a su organización económico-social: nos encontramos congrupos indígenas con una compleja organización social, en cuyo seno sonfácilmente discernibles las diferencias y clases sociales y que adoptan unaeconomía vinculada a la artesanía, la ganadería o la agricultura, al igualque nos encontramos con grupos indígenas cuya organización social esmuy simple, en los que no existen ni siquiera las jefaturas e incluso ennuestro tiempo su economía aparece asociada a la caza y la recolección.A su vez, los pueblos indígenas del mundo también presentan un altogrado de heterogeneidad y diferenciación en cuanto a sus niveles de inte-gración y de acercamiento al progreso de corte occidental, de esta mane-ra nos encontramos ante indígenas urbanizados y pueblos especializadosen la creación de grandes emporios económicos que asumen responsabi-lidades empresariales vinculadas con el turismo, los juegos de azar4 y laexplotación con fines económicos de su patrimonio histórico-cultural, altiempo que aún subsisten indígenas que viven en bandas pretribales enlas zonas selváticas y boscosas del planeta con un nivel de contacto míni-mo con las sociedades no indígenas.

Por último cabría mencionar que los pueblos indígenas de la tierra sonpartícipes de unas cosmovisiones, tradiciones y manifestaciones religio-so-culturales muy diversas y diferentes entre sí, hasta tal punto que laUNESCO los ha definido como los garantes de la diversidad cultural denuestro planeta5. Todo ello incorpora mayores niveles de complejidad entodo lo relativo a la definición de pueblos indígenas.

Ante todo hay que diferenciar dos problemáticas que, aun estandorelacionadas, no hay que confundir. Estas problemáticas tienen que vercon dos planos de una misma realidad ciertamente compleja: por un lado,me estoy refiriendo a la denominación pueblos indígenas, asunto sobre elque, como hemos visto, no hay acuerdo; y por otro lado, a la cuestión dela definición, en definitiva a qué se entiende cuando hacemos alusión aeste concepto y a cuáles serían las características que han de compartirlos grupos humanos que se incorporan a esa categoría. Ni lo uno ni lootro está hasta el momento clarificado, lo que no ha impedido que lasnegociaciones sobre los derechos de los pueblos indígenas hayan idoavanzando –de manera muy lenta– asumiendo los actores negociadoresdefiniciones de carácter operativo, y que las agencias de cooperación hayan

Capítulo 1. Hacia una definición de los pueblos indígenas como sujetos y agentes de desarrollo 31

4. Hay que hacer aquí mención a la proliferación de casinos que han sido creados enlos territorios de algunas reservas indígenas de los Estados Unidos.

5. UNESCO, Informe de la Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo, 1998, editado enEspaña por Fundación Santamaría, Madrid. Las referencias al tema aludido aparecena lo largo de todo el Informe, especialmente en el capítulo dedicado a los pueblosindígenas.

identificado a los pueblos indígenas como sujetos de desarrollo concaracterísticas especiales beneficiarios de líneas específicas y diferencia-das de la solidaridad internacional. Ahora bien, es seguro que de contaren el presente con una definición generalmente aceptada, el proceso, sinlugar a dudas se habría acelerado y la cooperación con estos pueblos pro-bablemente sería más efectiva. Y es que, en efecto, el asunto de la defi-nición de los pueblos indígenas no es un mero formalismo y tiene unagran importancia para los propios indígenas, los Estados o las agenciasinternacionales de cara a la consolidación de un nuevo entorno o marcointernacional de protección de los derechos de estas comunidades étnica-mente diferenciadas y al fortalecimiento de las estrategias internaciona-les de cooperación con pueblos indígenas.

El problema de la denominación y la definición aparece unido a lanaturaleza de la relación entre los pueblos indígenas y los Estados, a la ne-cesidad de distinguir a los pueblos indígenas de otros grupos étnicos conlos que conviven o sobre los que el Derecho Internacional de los derechoshumanos dispone medidas de protección específicas, especialmente meestoy refiriendo a las minorías étnicas, la necesidad de concretar la titu-laridad de los nuevos derechos y delimitar, por lo tanto, quiénes han deser los destinatarios de la protección, preservación, desarrollo y promo-ción de derechos indígenas6, así como los beneficiarios de las líneas con-cretas que en materia de autodesarrollo indígena han iniciado variasagencias internacionales de cooperación y un grupo numeroso de orga-nizaciones internacionales.

En muchas ocasiones los conceptos se confunden, incluso deliberada-mente, por parte de algunos sujetos negociadores y agentes internacio-nales con la intencionalidad de devaluar jurídicamente la categoría depueblos indígenas. De esta manera encontramos que diversas denominacio-nes se entremezclan a la hora de situar a los pueblos indígenas, entre otraspodríamos citar: aborígenes, nativos, silvícolas, minorías étnicas, poblacio-nes tribales o semitribales, grupos étnicos, tribus, cazadores-recolectores,poblaciones no civilizadas, poblaciones no integradas a la civilización,poblaciones autóctonas, naciones originarias, poblaciones indígenas7 o pue-blos indios8. A todo ello hay que añadir que en un principio algunas de


6. María Magdalena GÓMEZ RIVERA, “El derecho indígena frente al espejo de Améri-ca Latina”, en V. ALTA, D. ITURRALDE, M. A LÓPEZ-BASSOLS (comp.), PueblosIndígenas y Estados en América Latina, op. cit., p. 121.

7. Entre otras muchas.8. En ocasiones, como ha señalado M. APARICIO en su trabajo ya citado, “... tales tér-

minos se refieren a realidades geográficas distintas: indígenas en Latinoamérica,aborígenes en Oceanía, nativos en África, naciones indias en América del Norte”.

estas denominaciones fueron impuestas por personas o grupos ajenos aellos9 y tenían ciertamente un carácter peyorativo que venía a poner demanifiesto las relaciones de dominación que se proyectaban en el marcode los procesos de colonización. Esto lo ha expresado muy claramente elexperto cubano Miguel Alfonso Martínez:

“Es preciso tener en cuenta que, de acuerdo con toda la informacióndisponible, los términos ‘indígena’, ‘nativo’, ‘mitayo’, ‘indio’, ‘poblacionesautóctonas’ y otros similares no están extraídos del léxico de aquellos alos que hoy en día llamamos ‘pueblos indígenas’ sino el vocabulario uti-lizado por los ‘descubridores/conquistadores/ colonizadores’ y sus descen-dientes para diferenciarse de los primeros estableciendo una relación desuperioridad / inferioridad con respecto a los habitantes originales de losnuevos territorios que se iban agregando a las coronas europeas”10.

Podemos resumir aquellas cuestiones problemáticas que se interponenen la aceptación de una denominación y una definición internacional quesea capaz de capturar la amplitud y diversidad de los grupos étnicos dife-renciados que solemos identificar como pueblos indígenas:

11. Las dificultades para determinar cuáles son los grupos sociales quereúnen las condiciones para ser identificados como pueblos indí-genas.

12. La diversidad de grupos culturales que se reivindican como indí-genas.

13. La asimilación que históricamente se ha realizado entre pueblosindígenas y minorías étnicas y la confusión conceptual en torno a


9. Así lo ha puesto de manifiesto Erica-Irene DAES, presidenta-relatora del Grupo deTrabajo en su “Nota sobre los criterios que podrían aplicarse al examinar el con-cepto de pueblos indígenas”, incluida en el documento Actividades Normativas:Evolución de las normas relativas a los derechos de los pueblos indígenas –nuevosacontecimientos y análisis general de las actividades futuras, E/CN.4/Sub.2/AC.4/1995/3 de 21 de junio de 1995, al señalar que: “Se recordará que en térmi-nos históricos, los pueblos indígenas han sufrido a causa de las definicionesimpuestas por personas ajenas a ellos. Por ejemplo, en el pasado, el criterio de per-tenencia a una población indígena en algunos países se basaba en la ascendenciao la proporción de sangre; ello se considera ahora discriminatorio, ya que se nie-ga al pueblo indígena el derecho a determinar quiénes son sus miembros. Por éstay otras razones pertinentes, el Grupo de Trabajo no consideraría conveniente ela-borar su propia definición sin antes consultar ampliamente con los pueblos indí-genas mismos, p. 4.

10. Miguel Alfonso MARTÍNEZ, Informe final del Estudio sobre los tratados celebradosentre pueblos indígenas y Estados, Párrafo 177. E/CN.4/Sub.2/1999/20.

los términos: indio, indígena, pueblo autóctono, pueblo indígenay pueblos indígenas11.

14. La interrelación entre los criterios objetivos y subjetivos de iden-tificación12 y la conveniencia o no de avanzar hacia una definiciónde pueblos indígenas13 que antecediera al debate sobre los derechosindígenas y las estrategias internacionales de autodesarrollo.

15. El origen colonialista y las connotaciones peyorativas, racistas yetnocéntricas asociadas en algunos contextos geográficos a lasdefiniciones legales y sociales de los pueblos indígenas14.


11. En ocasiones los gobiernos prefieren hacer uso del término pueblo indígena (eninglés) en singular o poblaciones (en castellano), con la intención de evitar que lautilización del término pueblos indígenas conlleve la reclamación del derecho a la libredeterminación.

12. Ya el IV Tribunal Russell declaró en su momento que: “Los pueblos indígenas debenser reconocidos de acuerdo con su propia concepción de sí mismos, en vez de serdefinidos con arreglo a la percepción de los sistemas de valores de sociedades domi-nantes foráneas”. Sin embargo, muchos han sido los Estados que se han opuesto asobredimensionar la autoidentificación como criterio a tener en cuenta en la defini-ción de los pueblos indígenas. Por ejemplo en el marco de las negociaciones rela-cionadas con el proyecto de declaración interamericano sobre derechos de lospueblos indígenas, los Estados Unidos han considerado que la autoidentificación nodebería ser considerada un criterio fundamental para determinar si una persona ogrupo es indígena y, por lo tanto, acreedor a los derechos y protecciones contem-pladas en la declaración. Observaciones y recomendaciones de los Estados Unidos al“Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de las Poblaciones Indíge-nas”, OEA/SER.K/XVI, REDICIN/INF. 7/99, 2 de febrero de 1999.

13. Ante la ausencia de una definición consensuada, muchos representantes indígenas,que participan en el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, han opinadoacerca de la innecesidad de avanzar hacia una definición cerrada, otros como losasiáticos, han solicitado precisamente lo contrario, con el objetivo de que se acepta-ra internacionalmente una definición que pudiera incluir a los pueblos indígenas deAsia, cuya existencia, habitualmente es negada por sus gobiernos. Véase UN Doc.E/CN.4Sub.2/1995/24, párrafo 41. Entre los Estados o los propios miembros del Gru-po de Trabajo también las opiniones han diferido a lo largo de estos años. Por ejem-plo China en el marco del Grupo de Trabajo ad-hoc que discute el Proyecto deDeclaración, con el objetivo de excluir a las minorías étnicas chinas de la categoríade pueblos indígenas, ha planteado que es “fundamental definir el término “puebloindígena” y prever de modo claro el ámbito de aplicación del proyecto de declara-ción. J. URRUTIA, Informe del Grupo de trabajo ad-hoc. Doc. E/CN. 4/1998/106. 15de diciembre de 1997, párrafo 37.

14. En efecto el nombre con el que se denomina a muchos pueblos indígenas no sonaceptados por ellos mismos. En el caso de mataco, el nombre que los blancos dan alos wichí de Bolivia y Argentina o campa en vez de asháninka en Perú. También enel caso de los esquimales ocurre lo mismo. La palabra esquimal era el término conel que los blancos denominaban a todos los pueblos que vivían a lo largo de la cos-ta ártica, desde la parte oriental de Groenlandia hasta el estrecho de Bering. El tér-mino esquimal proviene de los indígenas algonquin y significa “los que hacencalzados de nieve”. Al comienzo de la colonización, estos pueblos no tenían un nom-bre común, por lo que se puede afirmar que la colonización los aglutinó en un solo

16. Las repercusiones que en el Derecho Internacional público y en losordenamientos internos podría tener una denominación y defini-ción como pueblos indígenas a la luz del reconocimiento al dere-cho a la libre determinación de los pueblos y las consecuenciaspolítico-jurídicas de la utilización de dicho término.

17. La negativa de algunos Estados a asumir que en el interior de susterritorios existen poblaciones diferenciadas que presumiblementepodían ser incorporadas a la categoría de pueblos indígenas15, asícomo la postura de algunos expertos internacionales que planteanque los pueblos indígenas no existen en África o Asia16.


grupo, los esquimales: pero en Canadá y Groenlandia, la palabra esquimal se consi-dera peyorativa y ahora se reemplaza por inuit, que significa persona. Mientras queel término esquimal es producto de la colonización, inuit es una expresión de unanueva unión entre los indígenas. Pueblos Indígenas, IWGIA, Copenhague, 2000, p.64. Como bien señaló el antropólogo Bonfil BATALLA en “El concepto del indio enAmérica: Una categoría de la situación colonial”, Anales de Antropología, México,1972, vol. IX, y nos recuerda J.E.R. ORDÓÑEZ CIFUENTES, “Conceptualizaciónesjurídicas en el Derecho Internacional Público Moderno y la sociología del derecho:indio, pueblo y minorías”, en La cuestión étnico nacional y derechos humanos: eletnocidio, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, Centro de EstudiosConstitucionales, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1996, p.126, la categoría indio o indígena denota una relación colonial, pues esa denomina-ción surgió en el marco de la invasión europea y persistió bajo el colonialismo inter-no de los nuevos Estados nacionales surgidos en América en el XIX.

15. Sobre los problemas y objeciones que han surgido en Asia acerca de la utilizacióndel concepto pueblos indígenas para referirse a las comunidades etnoculturales dife-renciadas existentes en muchos países se ha ocupado Benedict KINGSBURY en susugerente artículo “’I’ndigenous Peoples’ in International Law: A constructivistapproach to the Asian Controversy”, en AJIL, vol. 92: 414, pp. 414-457, especial-mente en las páginas 446-450, y también Benedict KINGSBURY, “El concepto depueblos indígenas en Asia: puntos de discusión sobre legislación internacional”, enAsuntos Indígenas, IWGIA, nº 2 abril/mayo/junio de 1997, pp. 48-56.

16. Miguel Alfonso MARTÍNEZ entiende que solamente podemos hablar de pueblos indí-genas cuando nos referimos a los descendientes de aquellos que fueron sometidos aun proceso de conquista por grupos culturales diferenciados, llegados de ultramar yque actualmente no ocupan una posición dominante en los países. En su opinión nose puede hablar de pueblos indígenas en el caso de África y Asia. Todo ello está reco-gido en su Estudio sobre los Tratados, Convenios y otros Acuerdos constructivos entrelos Estados y las Poblaciones Indígenas y en los informes preliminares sobre el avancede sus trabajos. E/CN.4/Sub.2/1992/32; E/CN.4/Sub.2/1995/27; E/CN.4/Sub.2/1996/23 yE/CN.4/Sub.2/1999/20. La propuesta del experto cubano reduciría a la mitad la pobla-ción indígena del mundo y ha sido duramente criticada por los representantes indígenasde Asia y África. Irene Erica A. DAES se ha mostrado contraria a esta argumentación quevincula la conquista, la colonización o el sometimiento de los indígenas con gruposde personas provenientes de otras partes del mundo. En su opinión “esto equivale ahacer una distinción injustificada entre la agresión a larga distancia y la agresión acorta distancia, y, lógicamente, es imposible establecer una distancia límite. Ademássupone que las diferencias culturales que existen entre los pueblos están en funciónlineal directa de la distancia de modo que una mera cercanía crea una presunción devalores compartidos. La información facilitada anualmente al Grupo de Trabajo

18. La imposibilidad de establecer criterios que en algunos contextos,como el africano, permitieran diferenciar a los pueblos indígenasde otros sectores poblacionales.

19. El problema de quiénes son aquellos que deben establecer lascaracterísticas que identificarían a los pueblos indígenas y, final-mente,

10. Los problemas asociados a quién determina si una persona perte-nece o no a un pueblo indígena17.

Ahora bien, pese a que es probable que dadas las dificultades mencio-nadas ningún término ni ninguna definición sea capaz de capturar laamplitud y diversidad que la realidad de los pueblos indígenas compren-de, ni de contentar globalmente a todos los sectores implicados, lo ciertoes que es indudable que parece conveniente elaborar una definición quepueda ser mayoritariamente aceptada por los pueblos indígenas, losgobiernos, las agencias de cooperación, las ONG y las organizaciones delsistema de Naciones Unidas y los sistemas regionales o al menos estable-cer unos criterios mínimos para tal fin. Si se avanza en el proceso de esta-blecimiento de un régimen de protección para los pueblos indígenas y seva reforzando el emergente sistema de cooperación internacional con estoscolectivos, más pronto que tarde se deberá concretar qué grupo humano y


sobre Poblaciones Indígenas invalida esa hipótesis”. Erica-Irene DAES, presidenta-relatora del Grupo de Trabajo en su “Nota sobre los criterios que podrían aplicarseal examinar el concepto de pueblos indígenas”, incluida en el documento ya citadoActividades Normativas: Evolución de las normas relativas a los derechos de los pue-blos indígenas –nuevos acontecimientos y análisis general de las actividades futuras,E/CN.4/Sub.2 /AC.4/1995/3 de 21 de junio de 1995, pp. 352-353.

17. Los pueblos indígenas vienen insistiendo en su derecho a definirse en función de la“conciencia de identidad” del individuo como persona indígena y del derecho de la co-munidad a definir quiénes son sus miembros, de esta manera una persona para serconsiderada indígena debería contar con la aceptación de los otros miembros de lacomunidad que deberían identificarle como tal. Al respecto merece la pena recordarque el Comité de Derechos Humanos ha abordado esta cuestión en el caso SandraLovelace, determinando finalmente que la denegación del derecho de una mujerindia a residir en la reserva Tobique en Canadá por haberse casado con un varón deorigen no indígena, constituía una violación de su derecho “en común con los demásmiembros de su grupo a gozar de su propia cultura, garantizado por el artículo 27del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos”. De esta manera implícita-mente se negó el derecho a la comunidad a definir quién era o no miembro de lamisma y su capacidad para apartar de la “indigenidad” a cualquiera de sus miem-bros. Comunicación nº R.6/24 Sandra Lovelace contra Canadá, en Documentos ofi-ciales de la A.G, 36º periodo de sesiones, Suplemento nº 40 (A/36/40), anexo XVIII.Se han ocupado de este caso G. ALFREDSSON y A. DE ZAYAS, “Minority Rights:Protection by the United Nations”, Human Rights Law Journal, febrero de 1993, vol.14, número 1 y 2.

cuáles son las características definitorias que se vinculan con esta cate-goría.

Hasta el momento varios estudios18 e instrumentos jurídicos hanavanzado definiciones o directrices de trabajo en torno a posibles defini-ciones operativas de los pueblos indígenas en las que se identifican unconjunto de elementos que pueden ayudar a consolidar una definiciónintegral. Por estricto orden cronológico analizaremos en las próximaspáginas en cuanto a su proyección y contenidos, las definiciones recogi-das en el Convenio 107 de la OIT, la aparecida en el “Estudio del proble-ma de la discriminación contra las poblaciones indígenas”, preparado porel relator especial de la Subcomisión de Prevención de Discriminación yProtección de las minorías José Martínez Cobo, la reflejada en el artícu-lo I del Convenio 169 adoptado en 1989 por la OIT, así como la que apa-rece en el Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de losPueblos Indígenas de América Latina y el Caribe de 1992. También nosadentraremos en la definición contenida en la Directriz Operacional 4.20del Banco Mundial, la asumida por el BID, la contenida en el Proyecto deDeclaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así


18. La doctrina ha proporcionado algunas definiciones a tener en cuenta. Por ejemploAlfonso CASO, para el asunto latinoamericano, propondrá que la comunidad indí-gena es aquella colectividad en la que predominan los elementos somáticos no euro-peos; que habla preferentemente una lengua indígena; que posee en su culturamaterial y espiritual elementos indígenas en una fuerte proporción y que, por últi-mo, tiene un sentido social de comunidad aislada dentro de las otras comunidadesque la rodean, que la hace distinguirse a sí misma de los pueblos blancos y mesti-zos”. Véase Documento de apoyo al II Congreso Indigenista Interamericano, Cuzco,1948. En opinión de Julián BURGER, secretario del Grupo de Trabajo sobre Pobla-ciones Indígenas los pueblos indígenas son: 1) los descendientes de los primeroshabitantes de un territorio adquirido mediante la conquista; 2) los pueblos nómadaso seminómadas, como los agricultores itinerantes, los pastores, cazadores y recolec-tores; 3) los que carecen de instituciones políticas centralizadas, tienen una formacomunitaria de organización y toman las decisiones sobre una base consensual; 4)los que tienen todos los rasgos de una minoría nacional, esto es, comparten una mis-ma lengua, religión, cultura y otros caracteres comunes así como un territorio espe-cífico; 5) los que tienen una visión del mundo diferente que se concreta en actitudesno materialistas y protectoras de la tierra y sus recursos, y quieren desarrollarse bajoparámetros distintos a los de las sociedades dominantes; 6) los que están integradospor individuos que se consideran subjetivamente como indígenas, y son aceptadoscomo tales por el grupo, BURGER, Report from the frontier: The state of the world´sindigenous peoples, Zed Books, Londres, 1987, p. 9. Para James ANAYA los pueblos,comunidades o naciones indígenas descienden de los habitantes originarios de lastierras que ahora son dominadas por grupos no indígenas, manifiestan unas carac-terísticas culturales distintivas y una especial vinculación con las tierras ancestralesen las que habitan. Indigenous peoples in International Law, Oxford, p. 3. A fechade cierre de este trabajo se espera la publicación de una versión en castellano yactualizada de la obra citada, S. James ANAYA, Los pueblos indígenas en el DerechoInternacional, Trotta, Madrid, 2005.

como las definiciones asumidas por las propias organizaciones indígenasmás representativas. Previamente nos adentraremos en algunos antece-dentes históricos relacionados con las primeras definiciones que propor-cionó la comunidad internacional.

1.1 Primeras aproximaciones conceptuales a los pueblos indígenas

El Acta Final del Congreso de Berlín (1885), que recogía el conjunto deprincipios que habían de afirmar las reivindicaciones de las potenciascoloniales sobre el continente africano, en su artículo 6 asumió un com-promiso de tintes paternalistas respecto a “la protección de las poblacionesindígenas”. Con ello es establecía una diferencia entre los habitantes euro-peos de África (llegados en las oleadas colonizadoras) y los habitantesautóctonos. A su vez, se establecía como determinante, el elemento racial,los indígenas eran los negros, los no indígenas, los blancos. Por eso mismocuando Gran Bretaña colonizó la actual Sudáfrica y se enfrentó a los boer,herederos de los pobladores holandeses llegados mucho tiempo atrás, enningún momento se identificó a estos últimos como indígenas19.

Años después, en septiembre de 1888, se produce en la ciudad de Lau-sana, en Suiza, la asamblea anual del Instituto de Derecho Internacionalque debatirá acerca del proyecto de declaración internacional con vistas adeterminar las reglas a seguir en la ocupación de los territorios del con-tinente negro propuesto durante la Conferencia de Berlín. Durante eltranscurso de la asamblea se desarrollará un debate sobre el estatuto jurí-dico de las naciones indígenas en el que participaron los maestros másimportantes de la nueva disciplina del Derecho Internacional públicoquienes prestaron especial atención a las cuestiones relacionadas con losacuerdos suscritos entre las potencias coloniales y las autoridades indíge-nas y su consideración como título de ocupación20. Se mantendrá lacaracterización de lo indígena como lo autóctono y se vinculará, como enel caso de la Conferencia de Berlín, a elementos raciales.


19. De hecho ni siquiera en la actualidad los llamados rehoboth basters o “bastardos”descendientes de relaciones mixtas entre hotentotes y colonos holandeses, y quehabitan en Namibia, han sido reconocidos como pueblos indígenas en los órganosde Naciones Unidas.

20. Pablo GUTIÉRREZ VEGA ha trabajado sobre los debates de la reunión de Lausana ensu artículo “Une question très délicate: la pendencia del estatuto jurídico de lasnaciones indígenas en los debates del Instituto de Derecho Internacional en el sigloXIX”, en Fernando M. MARIÑO y J. Daniel OLIVA, Avances Internacionales en laprotección de los derechos de los pueblos indígenas, op. cit., pp. 45-62.

Más adelante, el artículo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones asu-mió que era una misión sagrada de los Estados-parte promover el bie-nestar y el desenvolvimiento de las colonias y territorios que permanecíanbajo su control y además, añadía, desde una impronta claramente evolu-cionista y paternalista, llamada a justificar el dominio colonial, que los“pueblos indígenas”21 constituían sociedades no capacitadas para dirigir-se por sí mismas en las condiciones particularmente difíciles del mundomoderno en comparación con las sociedades avanzadas. Se incorporan,por lo tanto, dos elementos definidores de lo indígena, la dominacióncolonial de la que son objeto y la incapacidad para ocuparse de sus pro-pios asuntos.

La Octava Conferencia Internacional Americana en su Resolución XI

asumía una definición proteccionista, integracionista y paternalista de loindígena que lo vinculaba a grupos étnicos, descendientes de los prime-ros habitantes del continente con características raciales específicas, mar-ginados o vulnerables y no como grupos sometidos a dominacióncolonial. De esa manera se declaraba:

“Que las poblaciones indígenas, como descendientes de los primeroshabitantes de los territorios que hoy forman América, y a fin de contra-rrestar la deficiencia en su desarrollo físico e intelectual, tienen un dere-cho preferente a la protección de las autoridades públicas”.

La Unión Panamericana asumía así el objetivo de integrar a los pue-blos indígenas. El principio de la integración partía del siguiente supues-to teórico: los pueblos indios estaban marginados de la vida política,económica y cultural del continente, por lo que era necesario integrarlosa la vida moderna y convertirlos en beneficiarios del progreso. La propiaconceptualización explícita dada por el Primer Congreso Indigenista, quedaría lugar a la creación del Instituto Indigenista Interamericano, incidíaen esta cuestión al definir al indio como “un individuo económica ysocialmente débil”22, lo que realmente va establecer una conexión entre


21. Tiempo después esta identificación entre indígena y habitante de los territorios noautónomos todavía persistía, véase G. VAN DER KERNEN, “La participation des indigè-nes au gouvernement et a l`administration de leur pays, en droit public, dans les Terri-toires non Autonome, en Afrique Noire Britannique”, en Revue de Droit Internationalet de Droit Comparé, Institute Belge de Droit Comparé, 1949, pp. 107-126.

22. Años más tarde la OIT se refería a esta situación económica y socialmente débil delos indígenas latinoamericanos al tiempo que negaba que la problemática indígenafuera de índole racial. Para la OIT, cuyo Convenio 107 de la época se inspiró en elindigenismo integracionista, en la ecuación etnicidad-pobreza el segundo factor erael realmente importante. “Todos los países latinoamericanos han adoptado una polí-tica de igualdad racial. Sin embargo, en algunos, parte de los descendientes de los

ser indígena e indigente, la cultura indígena era la cultura de la pobreza.Por su parte el II Congreso Indigenista Interamericano preparó una defi-nición del indio en la que por primera vez se dio especial importancia alcriterio de autoidentificación:

“... el indio es el descendiente de los pueblos y naciones precolombi-nas que tienen la misma conciencia social de su condición humana, asi-mismo considerada por propios y extraños, en su sistema de trabajo, ensu lengua y en su tradición, aunque éstas hayan sufrido modificacionespor contactos extraños”23.

1.2 Las definiciones de la OIT y del InformeMartínez Cobo

Influenciada por este tipo de asociaciones, entre las identidades étnicasdiferenciadas indígenas y los grupos vulnerables en el plano económico,la Organización Internacional de Trabajo adoptó en 1957 el Convenio 107relativo a la protección e integración de las poblaciones indígenas y deotras poblaciones tribuales y semitribuales en los países independientes y laResolución 104 con el mismo título24. El Convenio, que asumía el objetivointegracionista del Instituto Indigenista Interamericano y las doctrinas


habitantes primitivos viven todavía en condiciones de tribu o de semitribu, por loque algunos gobiernos han considerado necesario dictar disposiciones especialespara su protección y asistencia. Solamente en este sentido limitado se puede hablardel ‘problema indio’. Además, las cuestiones que conciernen especialmente a lapoblación indígena, no ya como indios, sino por ser el sector de la población másatrasado y oprimido no pueden considerarse que forman parte del problema indio,sino más bien de la totalidad de los problemas sociales del país, debiendo ser enfo-cado desde el punto de vista de las reformas generales y no desde el de una raza par-ticular”. OIT, Poblaciones indígenas, Ginebra, 1953, p. 625.

23. Comité Organizador del IV Congreso Indigenista Interamericano, Actas finales de lostres primeros Congresos Indigenistas, Guatemala, publicaciones del Comité Organi-zador, mayo 1959, p. 86.

24. Previamente la OIT, en el marco de la adopción del Convenio nº 50 relativo a lareglamentación de ciertos sistemas especiales de reclutamiento de trabajadores de1936, proporcionaba la siguiente definición: “art. 2 b) la expresión trabajadores indí-genas comprende a los trabajadores que pertenecen o están asimilados a las pobla-ciones indígenas de los territorios dependientes de los Miembros de la Organización,así como a los trabajadores que pertenecen o están asimilados a las poblacionesindígenas dependientes de los territorios metropolitanos de los miembros de la orga-nización”. Por su parte el Convenio nº 64 sobre reglamentación de los contratos detrabajo de los trabajadores indígenas y el Convenio nº 65 sobre sanciones penalescontra trabajadores indígenas por incumplimiento del contrato de trabajo de 1939(artículos 1. b y 1.1) incluían la misma definición. Por último cabe destacar que el

indigenistas, que anteriormente hemos estudiado25, fue ratificado por 14Estados de América Latina, 2 de Europa y 11 Estados de África y Asia, ynos proporciona la siguiente definición en su primer artículo que hacereferencia a los grupos humanos a quienes se aplica o beneficia el Con-venio:

a) Los miembros de las poblaciones trib(u)ales o semi-trib(u)ales en lospaíses independientes, cuyas condiciones sociales y económicascorresponden a una etapa menos avanzada que la que tienen losotros sectores de la colectividad nacional y que estén regidos totalo parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por unalegislación especial.

b) Miembros de las poblaciones trib(u)ales o semi-trib(u)ales en lospaíses independientes, considerados indígenas por el hecho de des-cender de poblaciones que habitaban el país en la época de la con-quista o colonización y que, cualquiera que sea su situaciónjurídica, viven más acuerdo con las instituciones sociales, econó-micas y culturales de dicha época que con las instituciones de lanación a la que pertenecen.

La definición que nos proporciona el convenio 107 utiliza la denomi-nación “poblaciones” y no la de “pueblos” y mantiene el sesgo evolucio-nista que ya aparecía en el Pacto de la Sociedad de Naciones, pues se nosrecuerda que las “condiciones sociales y económicas (de las poblacionesindígenas y trib(u)ales) corresponden a una etapa menos avanzada” quese organizan por normas diferentes a las del resto de la población. Se nosaporta así una definición etnocéntrica desde una perspectiva integracio-nista en la medida en que se parte de una concepción del desarrollo uni-direccional (atraso-progreso) en la que las diferencias culturales provocansituaciones de atraso. El estadio más avanzado de desarrollo, parece indi-cársenos, se corresponde con la civilización occidental frente al mundoindígena, tribal o semitribal, que se identifica con lo arcaico y con lomenos avanzado.

A su vez, se establece una identificación entre la categoría de poblacio-nes indígenas y la de pueblos “tribuales” y las disposiciones protectoras son


Convenio nº 86 relativo a la duración máxima de los contratos de trabajo de los tra-bajadores indígenas de 1947 (diez años antes de la adopción del Convenio 107) dis-ponía en su artículo 1 a) que: “el término trabajador designa al trabajador indígena,es decir, al trabajador que pertenezca o esté asimilado a la población indígena de unterritorio no metropolitano”.

25. Véase infra, el capítulo dedicado al indigenismo integracionista.

las mismas para unos y para otros. Ahora bien, todos los pueblos indíge-nas son pueblos trib(u)ales o semitrib(u)ales, pero no todas las poblacio-nes trib(u)ales son poblaciones indígenas en el sentido de que hayan sidonecesariamente sometidos a un proceso de conquista o de colonización.El carácter integracionista y proteccionista (y de alguna manera paterna-lista) implícito en la propia definición, ha hecho que los pueblos indíge-nas no se hayan sentido históricamente identificados con la misma y queotros sujetos de la comunidad internacional también hayan acabado porrechazarla. En efecto la definición asumía un fin asimilacionista, puescomo horizonte se propone el objetivo implícito de fusionar a las pobla-ciones indígenas y trib(u)ales al resto de la población.

Por su parte, el estudio del relator Martínez Cobo sobre discrimina-ción de las poblaciones indígenas, realizado durante los años setenta, enel ámbito de Naciones Unidas, nos proporciona una definición prelimi-nar que mantiene la denominación “poblaciones indígenas”, las cualesestarían “constituidas por los descendientes actuales de los pueblos quehabitaban en el presente territorio de un país total o parcialmente, en elmomento que llegaron a él personas de otras culturas u origen étnicoprovenientes de otras partes del mundo, y que los dominaron y reduje-ron por medio de la conquista, asentamiento u otros medios a condiciónno dominante o colonial; que viven hoy más en conformidad con susparticulares costumbres y tradiciones sociales, económicas y culturalesque con las instituciones del país del cual forman parte ahora, bajo unaestructura estatal en que se incorporan principalmente característicasnacionales, sociales y culturales de otros segmentos, predominantes dela población”.

Ahora bien, en la línea de la definición del Convenio 10726, la defini-ción también asume que “a pesar de que no han sufrido conquista nicolonización, los grupos aislados o marginales de población que existenen el país se deben considerar también incluidos en el concepto de ‘pobla-ciones indígenas’, por las siguientes razones: a) descienden de grupos quese encontraban en el territorio del país en la época de la llegada al deotros grupos, de cultura u origen étnico distintos; b) han conservado casiintactas sus costumbres y tradiciones ancestrales, afines a las caracterizadascomo indígenas, debido precisamente a su aislamiento de los otros segmen-tos de la población del país y c) están, así sea sólo formalmente, colocadasbajo la estructura estatal en que se incorporan características nacionales,


26. Jane MARGOLIS en su Estudio del problema de la discriminación contra las pobla-ciones indígenas en el marco de las Naciones Unidas, Colegio de México y Univer-sidad de las Naciones Unidas, febrero de 1984, advierte la influencia de elementosde la propuesta del Convenio 107 en el Estudio de Martínez Cobo.

sociales y culturales ajenas. No se menciona a los grupos tribales peroclaramente se está haciendo referencia a ellos.

Finalmente en sus conclusiones, teniendo en cuenta las definicionespreliminares, el relator ofrece la siguiente definición:

“Son comunidades, pueblos y naciones indígenas los que, teniendouna continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión yprecoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distin-tos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos terri-torios o en partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes dela sociedad y tienen la determinación de preservar, desarrollar y transmi-tir a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnicacomo base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con suspropios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas lega-les. Esa continuidad histórica puede consistir en la continuación, duranteun periodo prolongado que llegue hasta el presente, de uno o más de lossiguientes factores: a) ocupación de las tierras ancestrales o al menos departe de ellas; b) ascendencia común con los ocupantes originales; c) cul-tura en general o en ciertas manifestaciones específicas (tales como reli-gión, vida bajo un sistema tribal, pertenencia a una comunidad indígena,trajes, medios de vida, estilo de vida, etc.); d) Idioma; e) residencia en cier-tas partes del país, y f) otros factores pertinentes.

Desde el punto de vista individual, se entiende por persona indígenatoda persona que pertenece a esas poblaciones indígenas por autoidenti-ficación como tal indígena (conciencia de pertenencia al grupo) y es reco-nocida y aceptada por esas poblaciones como uno de sus miembros(aceptación por el grupo). Eso preservará a esas comunidades el derecho yel poder soberano de decidir quién pertenece a ellas, sin injerencia exte-rior”27.

En conjunto la definición interrelaciona elementos objetivos y subjeti-vos, de gran importancia para la clasificación de los pueblos indígenas eincorpora la cuestión clave, luego asumida por el Convenio 169 de la OIT dela autoidentificación, en una doble vertiente: la capacidad de los miembrosdel grupo para considerarse a sí mismos como tales y la del propio grupo deestablecer las características determinantes de su pertenencia28. Esta aporta-ción, junto a los diferentes matices que intentan completar la definición delConvenio 107, es lo más reseñable de la propuesta del Informe Martínez


27. E/CN.4/Sub.2/1986/7 y Add. 1 a 4:, párrafos 379-382.28. Soledad TORRECUADRADA, Los pueblos indígenas en el orden internacional, op. cit.,

2001, p. 42.

Cobo que ha servido de base para las discusiones iniciales en el Grupo deTrabajo de Naciones Unidas en Ginebra con el objetivo fundamental,entre otros, de avanzar hacia una Declaración Universal sobre derechosde los pueblos indígenas que recogería el derecho humano de estos colec-tivos al desarrollo autónomo.

Si regresamos a la OIT, cabe recordar que durante la segunda mitad dela década de los ochenta, el Convenio 107 fue revisado y finalmente sus-tituido por el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Esta-dos Independientes. El Convenio sustitutivo nos proporciona una definiciónintegral sobre pueblos indígenas, que hasta el momento ha sido la que haalcanzado un mayor grado de aceptación.

La definición está contenida en el artículo 1 y merece ser destacada enesta parte del trabajo:

“1. El presente Convenio se aplica: a) a los pueblos tribales en paísesindependientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas lesdistingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regi-dos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o poruna legislación especial; b) a los pueblos en países independientes consi-derados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habita-ban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en laépoca de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actua-les fronteras estatales y que cualquiera que sea su situación jurídica, con-servan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales ypolíticas o parte de ellas. 2. La conciencia de su identidad indígena o tri-bal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los gru-pos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. 3. Lautilización del término pueblos en este Convenio no deberá interpretarseen el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los dere-chos que pueda conferirse a dicho término en el Derecho Internacional”.

Se trata de la primera definición positiva en la que se reconoce a losindígenas como pueblos (frente a la denominación de poblaciones), lo quees el resultado de un largo proceso reivindicativo de las organizacionesindígenas con presencia internacional (algunas de las cuales participaronactivamente en el proceso de redacción y negociación del Convenio cita-do), que tuvo como objetivo que las definiciones sobre los indígenas seapartaran de las categorías de minorías o poblaciones, términos devalua-dos jurídica y políticamente frente a la categoría finalmente asumida.

Esta cuestión es trascendental y marca una aproximación de partida (ladefinición encabeza la parte dispositiva) plenamente distinta de la OIT hacialos pueblos indígenas con relación a la establecida por el Convenio 107 y


con relación a las que se habían desarrollado desde otras organizacionesinternacionales. Con la denominación pueblos indígenas, frente a la utiliza-ción del término poblaciones (todavía utilizado en Naciones Unidas para lafecha de adopción del Convenio 169), la OIT asume que las citadas comuni-dades etnoculturales se inscriben en una tradición sociocultural concreta quese ha de poner en relación con una historia común y que está reforzada porun sentimiento colectivo que identifica a sus miembros. No se trata ya devincular a las comunidades étnicamente diferenciadas simplemente comoagrupaciones de individuos unidos por una cultura común (poblaciones),sino con sociedades con identidad propia, con una organización social, polí-tica, económica, que mantienen una identidad como pueblos diferenciadosy un sistema de resolución de conflictos particulares.

Estos pueblos indígenas, como entidades étnicas configuradas en base auna identidad colectiva diferenciada, comparten características con lasminorías étnicas, pero además tienen otras que le son propias y que les dife-rencian de aquellas: fueron incorporados contra su voluntad a los Estadosnacionales y se desarrollaron de manera paralela conservando en la medidaque esto fue posible, frente a los procesos de colonización y la estrategiasetnocidas, sus instituciones propias y sus marcos de referencia cultural enun contexto existencial marcado por la pobreza, la estigmatización socio-cultural y, en muchas ocasiones, el desarraigo. Ahora en el marco de revi-sión del Convenio 107 y la adopción del Convenio 169, la OIT reconocía estarealidad y disponía en consecuencia lo que suponía indudablemente unavictoria para las organizaciones indígenas más representativas.

Es interesante reconocer a tenor de la definición expuesta las diferen-cias pero también algunas continuidades con relación a la que asumió laOIT en 1957. Empezaremos por estas últimas. Habría que destacar que dela aplicación del Convenio 169, tal y como ocurría con el Convenio 107,quedan excluidas aquellas comunidades que habitaran territorios noautónomos, puesto que claramente la OIT quiso reseñar también en 1989que el Convenio habría de aplicarse únicamente a los pueblos tribales opueblos indígenas de países independientes. Pero evidentemente son másnumerosas e importantes las diferencias. En primer lugar hay que desta-car que desaparecen las referencias a ese concepto ambiguo que incluyóel Convenio 107 relativo a las poblaciones semitribales. Ciertamente sihasta el momento no se ha llegado a un consenso en torno a las caracte-rísticas objetivas desde una dimensión antropológica de las sociedadestribales e indígenas29 y si ni siquiera el Derecho Internacional ha podido


29. Dos buenos intentos han llegado desde la antropología, Elman R. SERVICE, Los caza-dores, editorial labor, nº 156, Madrid, 1980, y Marshall D. SAHLINS, Las sociedadestribales, editorial Labor, nº 134, Madrid, 1984.

proporcionar una definición coherente, definitiva y cerrada de pueblo30,es decir, no contamos con una definición generalmente asumida, no esdifícil imaginar la complejidad asociada a la denominación pueblos semi-tribales y el interés de la OIT por apartarse de una terminología confusa,poco clarificadora y que de mantenerse podía conllevar que los eventua-les beneficiarios de las disposiciones recogidas en el Convenio no queda-ran adecuadamente delimitados. En el Convenio 169 desaparece puestoda referencia al concepto, ciertamente confuso y sin entidad antropo-lógica discernible, de poblaciones semitribales que aparecía en el Conve-nio 107 como anteriormente ya mencioné.

Quizá uno de los aspectos más importantes de esta definición es quese reconoce el hecho diferencial de estos pueblos pero éste no se vinculaya a un estadio de evolución menos avanzado tal y como quedaba refle-jado en el convenio 107 como más arriba ya expusimos, sino que el hechodiferencial reposa fundamentalmente en el caso de los pueblos tribales ensu identidad distintiva y en el caso de los pueblos indígenas en la domi-nación colonial interna sufrida y en el reconocimiento colectivo de unaherencia que arranca de los habitantes originarios que fueron víctimas delas invasiones y acometidas de los europeos desde el siglo XVI en ade-lante en diferentes continentes.

Otra de las aportaciones recogidas en esta definición tiene que ver conla desaparición de la identificación entre pueblos indígenas y poblacionestribales, aunque ambos conceptos de “indígena” y tribal se definan aho-ra principalmente en función del grado en que el grupo en cuestión cons-tituye una sociedad distinta y a ambas categorías se le reconocen losmismos derechos31. Esto abría la definición incluso a poblaciones urba-nas. Pueblos indígenas y pueblos tribales comparten característicascomunes (todos los pueblos indígenas podrían ser tribales aunque notodos lo pueblos tribales necesariamente deberían ser indígenas), que losdiferencian de otros sectores poblacionales y ambos eran objeto de lasdisposiciones protectoras del Convenio, pero no había que confundirloscomo así quiso disponerse al diferenciar ambas categorías.


30. Desde una perspectiva antropológica un pueblo sería el conjunto de seres humanosunidos por un origen, una lengua, una cultura y una ascendencia común. Las fron-teras de Estados y las fronteras de nacionalidad o de los pueblos no coinciden enmuchas ocasiones. Diccionario de antropología cultural, Rioduero, Madrid, 1986,pp. 147-148.

31. Así lo expone Erica-Irene DAES, presidenta-relatora del Grupo de Trabajo en su“Nota sobre los criterios que podrían aplicarse al examinar el concepto de pueblosindígenas”, incluida en el documento Actividades Normativas: Evolución de las nor-mas relativas a los derechos de los pueblos indígenas –nuevos acontecimientos y aná-lisis general de las actividades futuras, E/CN.4/Sub.2 /AC.4/1995/3 de 21 de junio de1995, p. 341.

Por otro lado, la nueva definición ya no hace referencia a que las con-diciones indígenas de los pueblos indígenas o tribales respondan a unaetapa económica, social y cultural atrasada, lo que supone una diferen-ciación notable frente a los planteamientos propios de la antropologíajurídica evolucionista, que nos remite a diferentes estadios de civilizacióno evolución cultural, a un modelo de desarrollo de carácter unidireccio-nal (atraso-progreso) en el que las diferencias culturales provocaban enalgunas sociedades situaciones de atraso y subdesarrollo y que estabanmuy presentes en la definición que nos proporcionaba el Convenio 107.Todo ello supone en mi opinión, una aproximación a una definición másintegradora, holística y globalizadora, que engloba de manera más acer-tada la multidimensionalidad y heterogeneidad intrínsecas a la realidadde los pueblos indígenas32.

Ahora bien, la propuesta del convenio 169 de la OIT no concluye aquí.Los criterios de definición que podemos denominar objetivos y que cons-tituyen unos rudimentos para definir externamente a los pueblos indíge-nas o tribales, aparecen completados con criterios subjetivos que nosrefieren a una autoidetificación de los propios beneficiarios de las dispo-siciones del Convenio. En efecto el numeral 2 del artículo 1 del Conveniodispone:

“La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse uncriterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican lasdisposiciones del presente Convenio”.

Durante mucho tiempo se han venido manejando definiciones en elámbito de las organizaciones internacionales a partir de las cuales se rela-cionaba desde una interpretación culturalista limitante a los indígenascon una determinada realidad sociocultural y unos rasgos identitariosparticulares definidos por los no indígenas, con la continuidad históricacon las sociedades originarias presentes en sus territorios o los Estadosnacionales donde habitan antes de la colonización, o desde una interpre-tación economicista con unos supuestos índices de marginalidad, con unasituación de subordinación frente a otros sectores sociales, un determinado


32. Encontramos una aproximación a la definición mencionada en L. SWEPSTON, “ANew Step in the International Law on Indigenous and Tribal Peoples: ILO Conventionnº 169 of 1989”, 15 Oklaoma University Law Review, 677, 1990; R. L. BARSH, “AnAdvocate`s Guide to the Convention on Indigenous and Tribal Peoples”, 15, OklahomaUniversity Law Review 209, 1990; S. J. ANAYA, “Indigenous Rights Norms in Con-temporary International Law”, Arizona Journal International Law, vol. 8, nº 2, otoñode 1991, pp. 6-15; y más concretamente I. BROWNLIE, “Treaties and Indigenous Peo-ples”, The Robb Lectures, F.M Brookfield (ed.), Clarendon Press, 1992, pp. 60-67.

modo de producción más o menos arcaico contrapuesto a los modelos dela modernización capitalista, sin que la conciencia étnica y su deseo de darcontinuación a su existencia se valorara o en todo caso, si se hacía, erade manera subsidiaria. En definitiva definiciones que se proyectabansobre estas comunidades desde una interpretación fundamentalmenteexógena a las mismas, algo que evidentemente como hemos visto tam-bién se reflejó en los primeros numerales del artículo 1 del Convenio 169.Pero junto a estas aproximaciones externas en virtud de las cuales unconjunto de características definidas desde fuera de las comunidades indí-genas servían para identificar quiénes eran y quiénes no eran indígenas, elConvenio 169 proporciona una definición renovada que incorpora esos ele-mentos subjetivos reflejados relacionados con la autoidentificación, serindígena tenía que ver con la dimensión individual y colectiva de sentir-se indígena, de percibirse a sí mismos como herederos de una tradiciónsociocultural autóctona enmarcada en la diversidad.

En gran medida este añadido es producto de las reivindicaciones de lospueblos indígenas en ese sentido y a diferencia de los que señalan otrosautores33 considero que la redacción imperativa establecida en el sentidode que “deberá considerarse un criterio fundamental” no deja lugar adudas y cuanto menos equipara esta disposición de carácter subjetivo a lasde carácter objetivo enunciadas en el numeral anterior y, en todo caso,en ningún momento las subordina.

Desde mi punto de vista este rasgo subjetivo no entraría en contradic-ción con los elementos objetivos de la definición, es más los complemen-taría y ayudaría a conformar finalmente una definición reforzada queincorporaría esos dos elementos tradicionales en el estudio de las socie-dades indígenas propuesto por la antropología cultural. Me estoy refi-riendo al elemento etic, es decir la realidad sociocultural observable y engran medida objetivable y el elemento emic, o lo que es lo mismo, lainterpretación subjetiva que de la realidad nos proporcionan sus propiosprotagonistas34. En ese sentido el criterio de la autoidentificación o la


33. Entre otros la profesora Soledad García TORRECUADRADA quien en su trabajo yacitado Los pueblos indígenas en el orden internacional, Cuadernos Internacionales,UAM, DyKinson SL, 2001, p. 39, al reflexionar sobre la incorporación en la defini-ción del Convenio 169 de la OIT del criterio de autoidentificación opina que: “[...] suformulación resulta ambigua al indicar tan sólo que deberá considerarse un criteriofundamental: a pesar de que su redacción parece imperativa, de la estructura del pre-cepto antes transcrito se desprende que sólo se tendrá en cuenta este elemento cuan-do se cumplan los criterios enunciados en 1.1 a) y b) que son los realmentedeterminantes de la presencia de estos grupos humanos”.

34. Los conceptos ético y émico fueron tomados por la antropología del ámbito de la lin-güística en cuyo campo habían sido introducidos por K. L. Pike. Ético es un conceptocaracterístico para un análisis o perspectiva que, independientemente de funciones y sig-nificados culturales, pero según criterios especiales y temporales, describe e interpreta

conciencia de su identidad es destacado como un criterio fundamental yconfigurado, nunca subsidiario. Su trascendencia es tal que se ha incor-porado y reformulado en clave de derecho en otros instrumentos en fasede preparación, concretamente aparece reflejado en el artículo 8 del pro-yecto de Declaración de las Naciones Unidas35 y en el artículo 1.2 delproyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los PueblosIndígenas36.


acontecimientos, territorios y actitudes sociales. Emico hace referencia a un conceptopara un análisis o perspectiva que interpreta acontecimientos, campos y acciones cul-turales en relación con sus funciones y significados específicos en la cultura en la quese presentan. Diccionario de antropología cultural, Rioduero, Madrid, 1986, pp. 69 y 61,respectivamente. De ahí surgirían dos técnicas, metodologías o perspectivas de análisisdiferentes, la perspectiva etic, que pretende hacer generalizaciones sobre los aconteci-mientos culturales, pautas conductuales, artefactos, pensamiento e ideología que pre-tenden ser verificables objetivamente y válidos intraculturalmente, y la perspectivaemic, que se refiere a las descripciones o juicios concernientes a la conducta, costum-bres, creencias, valores, etc., que mantienen los miembros de un grupo social como váli-dos y apropiados culturalmente; Marvin HARRIS, Introducción a la antropologíageneral, Alianza Universidad Textos, Madrid, primera edición 1983, duodécima ediciónutilizada, 1994, pp. 629-630. También en Marvin HARRIS, El materialismo cultural,Alianza Universidad, 1994, primera edición de 1982, pp. 47-61. Para una aproximacióna la historia, significado y al debate general sobre la prevalencia de las perspectivas etico emic en las ciencias sociales puede consultarse Thomas HEADLAND, Kenneth L. PIKEy Marvin HARRIS (eds.), Emics and Etics The Insider/outsider Debate, Frontiers of Anth-ropology, Volume, Sage Publications, Newbury Park, California, 1990, y más reciente-mente en castellano el trabajo de M. HARRIS, Teorías sobre la cultura en la eraposmoderna, pp. 30-47. En este último trabajo se señala: “Debido a la capacidad genui-namente humana de ofrecer descripciones e interpretaciones de nuestras experienciaspersonales, las culturas pueden estudiarse desde dos puntos de vista: uno enfocado des-de las perspectiva del participante y otro desde la del observador. Los estudios enfoca-dos desde la perspectiva del participante generan descripciones e interpretaciones emics.Los enfocados desde el punto de vista del observador generan descripciones e interpre-taciones etics. Más concretamente, los enunciados emics describen los sistemas socialesde pensamiento y comportamiento cuyas distinciones, entidades o hechos fenoménicosestán constituidos por contrastes y discriminaciones percibidos por los propios partici-pantes como similares o diferentes, reales, representativos, significativos o apropiados.Puede refutarse una proposición emics si se logra demostrar que contradice la percep-ción del participante de que las entidades y los acontecimientos son diferentes o simi-lares, reales, representativos, significativos o apropiados. Los enunciados etics, por suparte, dependen de las distinciones fenoménicas consideradas apropiadas por unacomunidad de observadores científicos. Las proposiciones etics no pueden refutarse sino se ajustan a la percepción del participante de lo que es significativo, real, represen-tativo o apropiado. Sólo pueden rebatirse si se comprueba la falsedad de las pruebasempíricas aducidas por los observadores para respaldar dichas proposiciones”. Ibidem,pp. 29 y 30.

35. “Los pueblos indígenas tienen el derecho colectivo e individual a mantener y desa-rrollar sus propias características e identidades, comprendiendo el derecho a identi-ficarse a sí mismos como indígenas y a ser reconocidos como tales.”

36. “La autoidentificación como indígena deberá considerarse como criterio fundamen-tal para determinar los pueblos a los que se aplican las disposiciones de la presenteDeclaración.”

En gran medida a partir de estas disposiciones, la OIT consideró queeran indígenas aquellos que se adecuaran a los dos elementos claramen-te diferenciados en la definición. El elemento objetivo que hace referenciaal origen de estas comunidades y a la supervivencia de sus característicassocioculturales, y el elemento subjetivo, que nos remite a grupos humanosque se identificaran o se sintieran vinculados a una tradición cultural y uni-dos con una comunidad humana, presente en determinadas realidadesgeográficas antes de la llegada de los conquistadores.

Ciertamente como podemos imaginar y a tenor de las repercusionesque la utilización del término pueblo podía tener, algunas delegacionesgubernamentales en el marco de los procesos de negociación de revisióndel Convenio 107 se negaron a que se utilizara la citada denominaciónOtros Estados, sin embargo, no pusieron problemas para su aceptación37.Frente a las reticencias de algunos Estados y la controversia pueblos/pobla-ciones, la Conferencia Internacional del Trabajo decidió finalmente incor-porar una cancela jurídica a la definición que estamos estudiando demanera que el numeral tres del artículo disponía: “La utilización del tér-mino pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido deque tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que puedanconferirse a dicho término en el Derecho Internacional”38. En un claro inten-to por limitar jurídicamente el concepto de pueblos indígenas a los conteni-dos del Convenio, negar su posible extrapolación y frenar posibles aventurassecesionistas y vinculaciones de los pueblos indígenas con el derecho a laautodeterminación reconocido internacionalmente en los pactos internacio-nales sobre derechos humanos y en las Resoluciones 1514 y 2625, estas últi-mas surgidas en un contexto paulatino de descolonización y nacimiento deun nuevo ordenamiento internacional caracterizado por la generalización yextensión de una estructura de Estados independientes.

En ese sentido podemos afirmar que el Convenio 169 se mostrabaambivalente o claramente ambiguo, cuando no limitante y engañoso. Porun lado se reconocían disposiciones sobre pueblos indígenas y por lo tan-to implícitamente estas comunidades quedaban fuera del tradicional acerca-miento que el Derecho Internacional ha venido efectuando incorporándolasdesde la categoría de poblaciones en todo caso al tratamiento jurídico de lasminorías étnicas. Al adoptarse el término pueblos, la OIT dio curso a una delas demandas históricas de las organizaciones indígenas más representa-tivas que siempre se sintieron minusvaloradas jurídica y políticamente al


37. Revisión parcial del Convenio sobre poblaciones indígenas y tribales 1957 (número107). Informe IV a la 76ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, 1989,Ginebra, pp. 8-13.

38. Artículo 1 del Convenio 169, párrafo 3.

verse incorporadas a la categoría de minorías. Pero, sin embargo, el Con-venio 169 al incorporar la cancela jurídica referida, negaba a los pueblosindígenas el derecho a la autodeterminación. De esta manera se producíauna situación jurídica contradictoria, por un lado se reconocía su condi-ción de pueblos, y por el otro se vaciaba de contenido o mejor dichodirectamente se imposibilitaba el ejercicio del derecho por excelencia delos pueblos reconocido por el Derecho Internacional. En mi opinión estoconlleva un tratamiento discriminatorio frente a otras entidades colecti-vas relacionado con la configuración de dos categorías diferentes de pue-blos y la creación de un marco normativo imbuido de una ambigüedadirresoluta por parte de la OIT en torno a la adjudicación legal del estatusde pueblos a los indígenas y los derechos a ella asociados39.

Pese a estas limitaciones y ambivalencias tratadas, estamos ante unadefinición pionera que en opinión de algunos autores constituye la mejordefinición de pueblos indígenas elaborada hasta el momento en el marcode las organizaciones internacionales40, no debe de extrañarnos que suinfluencia se haya proyectado en otros instrumentos internacionales oque incluso esta definición se reproduzca en el Convenio Constitutivo delFondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y elCaribe, en el Proyecto de Declaración Interamericana sobre derechos delos pueblos indígenas de la OEA, así como en las definiciones que hanavanzado otras organizaciones menores que habitualmente desarrollanactividades de cooperación con los pueblos indígenas41. Probablemente la


39. De manera coincidente se expresa el profesor de origen maya Paulino MONTEJOhaciéndose eco de algunas críticas vertidas hacia la definición de pueblos indígenasy las cancelas jurídicas referidas: “El texto elaborado en 1989 fue criticado por algu-nos líderes de organizaciones indígenas como ‘discriminatorio’. Porque de lo con-trario (sic) habría que admitir [...] que existen pueblos de primera y pueblos desegunda categoría o clase, es decir, ‘subpueblos’. Y eso conllevaría admitir que lospueblos indígenas no tienen el ‘derecho a decidir sus destinos’. De hecho, para losgobiernos, el término ‘pueblos’ sólo se entiende jurídica y políticamente vinculado aautodeterminación e independencia, lo que, en el entendimiento de los pueblos indí-genas no es único y exclusivo, pues se definen como pueblos diferenciados, no almargen sino en el marco de los Estados nacionales [...] se trata de reconocer a lospueblos indígenas como entidades colectivas diferenciadas, históricas y contempo-ráneas, y no como simples ‘poblaciones’ (enfoque estadístico), como prefieren losgobiernos”, en “Identidad como pueblos, tierra y autonomía”, V. ALTA, D. ITU-RRALDE y M. A. LÓPEZ-BASSOLS (comp.), Pueblos indígenas y Estado en AméricaLatina, Abya Yala, Quito, 1998, pp. 72-73.

40. R. WOLFRUM, “The Protection of Indigenous Peoples in International Law”, enZaöRV, vol. 59/2 1999, p. 379.

41. Aquí me refiero muy especialmente a la definición que nos proporciona el Progra-ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el proyecto de directricespara el apoyo a los pueblos indígenas. Concretamente las directrices 4, 5 y 6 se refie-ren a la definición de los pueblos indígenas, inspirándose en el Convenio 169 y la

mayor virtualidad del Convenio 169, reside en la propuesta de definición,y es que como ha señalado Magdalena Gómez,“no se dejó a la libertad delos Estados miembros de la OIT que ratificaran el Convenio la facultad de deci-dir qué entenderían por pueblos”42.

1.3 La definición del Convenio Constitutivo del Fondo Indígena

Un aspecto esencial que marcaría el diseño inicial del Fondo Indígena43

(organización internacional en la que más adelante nos detendremos) asícomo su desarrollo ulterior lo constituyó aquel que se refería a los bene-ficiarios de la organización. Desde un principio aquellos gobiernos ibero-americanos vinculados a la propuesta original del Fondo, especialmenteel boliviano, las organizaciones internacionales implicadas, así como lasfederaciones indígenas que colaboraron en las primeras citas preparato-rias, tuvieron claro que el Fondo Indígena debía ser un mecanismo quecontribuyera al desarrollo de los pueblos indígenas, en el que éstos debíande jugar un papel predominante y que debía responder directamente a lasdemandas por ellos planteadas desde su múltiple estructura organizacio-nal. Ahora bien, si los beneficiarios eran los pueblos indígenas el proyec-to inicial o justificativo debería incorporar una definición más o menoscerrada sobre qué es lo que se entendía por pueblos indígenas, dada lagran heterogeneidad que aparentemente caracterizaba a estas comunida-des etnoculturales diferenciadas.

Este aspecto no era una cuestión menor, primero por las repercusionesjurídicas que una u otra definición podía tener con relación al DerechoInternacional y en segundo lugar porque dependiendo de qué definiciónse asumiera, se lograría prefijar de manera más o menos óptima quiénesy bajo qué condiciones se beneficiarían de la actividad del Fondo. Lasconsecuencias prácticas de la definición asumida, independientemente desu construcción final, eran por lo tanto incuestionables.

En este sentido el proyecto preliminar incorporó la siguiente disposi-ción: “Se entenderá por pueblos indígenas las colectividades así conside-radas por descender de culturas originarias americanas y que, cualquiera


definición que éste nos proporciona e incidiendo en las cuestiones de autoidentifi-cación y sentimiento de pertenencia, el idioma distintivo, el lugar que ocupan y laconcentración territorial. Proyecto de Directrices para el apoyo a los pueblos indíge-nas, Documento del PNUD, 1995.

42. Magdalena GÓMEZ, “Derecho Indígena y Constitucionalidad”, en Antropología Jurí-dica, Anthropos-UAN, México, 2002, p. 249.

43. Más adelante, a lo largo de este libro, trabajamos sobre esta organización.

que sea su situación actual, conservan en todo o parte instituciones socia-les, económicas, culturales y políticas particulares. En todo caso deberáconsiderarse un criterio fundamental para el funcionamiento del FondoIndígena, la conciencia que tales colectividades tengan o expresen res-pecto a su identidad indígena”. Llama la atención que, intencionadamen-te, en el Proyecto Preliminar se recoja una definición prácticamentesimilar a la definición adoptada en 1989 por la 76ª Conferencia Interna-cional del Trabajo de la OIT en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenasy Tribales a excepción, eso sí, de la cancela relacionada con las implica-ciones que el término pueblos pudiera tener en lo que atañía a los dere-chos que pudieran conferirse a dicho término en el Derecho Internacional,cancela que sin embargo fue finalmente recogida, tras el proceso de con-sultas con los Estados, en el Convenio Constitutivo del Fondo.

En relación a la inclusión del concepto “pueblos indígenas” en el Pro-yecto Preliminar y a las posibles consecuencias jurídicas asociadas adicha inclusión, el Instituto Nacional Indigenista de México aun recono-ciendo el valor del texto, superador de las políticas indigenistas oficialesmarcadas por el integracionismo de antaño, planteaba que:

“... el empleo de los términos ‘pueblos indígenas’ es consistente con elde la legislación internacional relacionada y, por lo tanto, es adecuado.Sin embargo, las implicaciones operativas de estos términos no son fácil-mente precisables, dado el nivel de agregación que representan, ya que losproyectos específicos que el Fondo hubiera de apoyar serán desarrolladospor comunidades u organizaciones indígenas cuya caracterización tienepeculiaridades distintas”44.

Lejos de acotar una definición restrictiva, el Proyecto Preliminarsaliente de la II Reunión Técnica, incorporó una definición progresista,abierta, moderna, potenciadora y avanzada con la que, en gran medida,los pueblos indígenas podrían estar de acuerdo, no hay que olvidar quealgunas organizaciones indígenas latinoamericanas representativas habíanparticipado en el proceso preparatorio del Convenio 169. Pero quizá al noestar desde luego bien precisada quizá no recogía la rica pluralidadenmarcada en la propia diversidad indígena. Un aspecto realmente impor-tante en torno a la definición, es el que hace mención a la autoconcien-cia que estas poblaciones han de tener de su propia identidad indígena,recogiendo este aspecto el Proyecto Preliminar, inspirado ciertamente en


44. INI, Comentarios del Instituto Nacional Indigenista de México al Proyecto preliminarpara la creación del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de AméricaLatina y el Caribe, México, 1992, p. 2.

el Convenio 169 y en las reivindicaciones de las organizaciones indíge-nas contemporáneas, se aparta de concepciones culturalistas de los indí-genas (ser indígena no se relacionaba de manera limitante con desarrollaruna serie de rasgos culturales definidos por los no indígenas) o economi-cistas (ser indígena no se identificaba con el subdesarrollo económico oun determinado modo de producción de componentes más o menos arcai-cos contrapuestos a los modelos de la modernización capitalista), sino queser indígena tenía que ver en gran medida con la dimensión individualy colectiva de sentirse indígena, de percibirse a sí mismo(s) como here-dero o herederos de la tradición sociocultural autóctona en su múltipley variada diversidad. Y de esta manera, los indígenas podían existir en elaltiplano boliviano, en el centro de México, en la Tierra de Fuego o en lasselvas amazónicas, en los barrios de Lima o en las poblaciones inmigran-tes desplazadas al suroeste de los Estados Unidos, los indígenas en defi-nitiva existirían allá donde se siguieran sintiendo y percibiendo comotales; desde esta definición los beneficiarios del Fondo podían encontrar-se en cualquier país de América Latina, incluyendo, aunque parezca para-dójico, España y Portugal, puesto que hasta aquí, debido a los movimientosde población y las olas migratorias también están llegando inmigrantes deorigen indígena45. La riqueza de la definición que se nos proporciona nosremite a esa complementariedad entre la dimensión objetiva y subjetivade la realidad de lo indígena, y en definitiva, se enmarca dentro de unaconstrucción holística y globalizadora.

Siendo conscientes de las diferentes denominaciones y formas legalescon las que históricamente los indígenas habían sido contemplados en elinterior de los Estados nacionales y de las diversas estructuras organiza-tivas, con un mayor o menor grado de representatividad, que estos pue-blos habían ido desarrollando desde los últimos treinta años hasta lafecha de creación del Proyecto del Fondo Indígena, aquellos que fueronautorizados a redactar la versión final saliente de la II Reunión Técnicadurante 1991 y 1992 recogieron disposiciones específicas que perseguíandotar del mayor grado de reconocimiento a los beneficiarios del meca-nismo naciente. En ese sentido se señalaba que:

“El uso de pueblo es indicativo, no restringirá la acción del Fondo Indí-gena respecto de las múltiples formas y denominaciones formales que en lapráctica y/o por mandato legal tengan las colectividades (indígenas). El Fon-do Indígena aceptará las formas de organización que estas colectividades


45. Especialmente en el marco de los flujos de población que han conllevado la masivallegada de población peruana y sobre todo ecuatoriana a la Península, encontramosa numerosas personas y familias de origen indígena.

hubieren adoptado para su vida pública y las de representación que deellas resultare; incluyendo las uniones, federaciones y confederaciones,respecto de las cuales tendrá el cuidado de establecer el nivel y grado derepresentatividad que tenga en relación con el tipo y la magnitud del pro-yecto. Se procurará que las acciones del Fondo concertadas con esas orga-nizaciones, beneficien directamente a los pueblos que las forman”46.

El Convenio Constitutivo47 recoge en líneas generales los resultados,los acuerdos y los consensos de las cuatro reuniones técnicas preparato-rias y las aportaciones resultantes de las consultas realizadas a los Esta-dos, los pueblos indígenas y las organizaciones internacionales, así comolos trabajos de consultoría de expertos internacionales. Está inspirado enlos paradigmas emergentes de desarrollo adaptados a los contextos cultu-rales y en el reconocimiento internacional de los derechos de los pueblosindígenas como colectividades etnoculturales diferenciadas especialmentevulnerables. A su vez, a lo largo de la parte dispositiva se valora la diver-sidad cultural y la promoción de las culturas indígenas como garantía deun desarrollo humano global afianzado en la pluralidad y la democracia.La parte dispositiva del primer artículo, que trata del Objeto y funcionesdel Fondo Indígena, destaca el objetivo general de la organización de“establecer un mecanismo destinado a apoyar los procesos de autodesa-rrollo de pueblos, comunidades y organizaciones indígenas de la Améri-ca Latina y el Caribe...” y adelanta que se entiende por la expresiónpueblos indígenas, adoptando finalmente una definición muy similar a ladel Convenio 169 de la OIT:

“Se entenderá por la expresión ‘pueblos indígenas’ a los pueblos indí-genas que descienden de poblaciones que habitaban en el país o en unaregión geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista ola colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales yque, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propiasinstituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas.Además la conciencia de su identidad indígena deberá considerarse uncriterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican lasdisposiciones del presente Convenio Constitutivo”.

La adopción de esta definición puede considerarse como una victoriapara las organizaciones indígenas que habían formado parte del proceso


46. Proyecto Preliminar para la creación (versión revisada) diciembre 1991, op. cit., p. 26.47. El Convenio fue publicado en la Serie Documentos del Fondo Indígena, nº 2, octubre de

1994. Todas las referencias a lo a largo de este epígrafe se refieren a esa publicación.

de negociación y que siempre apostaron por la denominación de pueblosfrente a las de poblaciones o comunidades que proponían algunos Esta-dos, ante ello, los Estados impusieron la incorporaron al Convenio, fren-te a las primeras definiciones acordadas en el proceso de negociación, deuna cláusula de salvaguardia48 que perseguía asegurar la integridad de losEstados frente a la utilización del término pueblos y las posibles conse-cuencias prácticas que pudiera tener dicha categoría en el Derecho Inter-nacional si se la relacionaba con el derecho a la autodeterminación y elderecho sobre el control del territorio.

1.4 Las definiciones del Banco Mundial, la OEA y el BID

El Banco Mundial adoptó, en 1982, la Directiva Operacional 4.20 sobrepueblos indígenas en la que se aporta una definición concreta y cerradade estas comunidades con el objeto de orientar a sus funcionarios. A par-tir de la misma, los jefes de proyecto deberían delimitar hacia qué pue-blos estaba dirigida esta directriz y utilizar a expertos especialistas enantropología y sociología a lo largo del proyecto con el fin de encontraruna apoyo técnico. Recogemos la definición proporcionada:

“3. Los términos ‘pueblos indígenas’, ‘minorías étnicas indígenas’, ‘gru-pos tribales’, y ‘tribus registradas’ describen a grupos sociales con unaidentidad social y cultural distinta a la sociedad dominante, que los hacevulnerables y los pone en desventaja en el proceso de desarrollo. Para losfines de esta directriz, el término ‘pueblos indígenas’ será utilizado parareferirse a estos grupos.

4. Muchos de los países prestatarios del Banco incluyen en sus consti-tuciones nacionales, estatutos y legislación relevante, cláusulas específi-cas de definición y marcos legales que proveen una base preliminar paraidentificar a los pueblos indígenas.

5. Debido a los variados y cambiantes contextos en los que los pueblosindígenas se encuentran, ninguna definición única podría recoger su diver-sidad. Comúnmente los pueblos indígenas se encuentran entre los segmen-tos más pobres de la población. Desempeñan actividades económicas quevan desde la agricultura de subsistencia en o cerca de los bosques hasta tra-bajos asalariados y actividades en pequeña escala orientadas al mercado. Los


48. La cláusula reproducía el epígrafe 3 del primer artículo del Convenio 169 de la OIT“La utilización del término pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en elsentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que puedaconferirse a dicho término en el Derecho Internacional”.

pueblos indígenas pueden ser identificados en determinadas áreas geográfi-cas por la presencia, en diferentes grados, de las siguientes características:

a) gran apego al territorio ancestral y los recursos naturales de esas áreas;b) identificación propia e identificación por otros como miembros de

un grupo cultural distinto;c) una lengua indígena, comúnmente diferente a la lengua nacional;d) presencia de instituciones sociales y políticas consuetudinarias; ye) producción principalmente orientada hacia la subsistencia;f) el riesgo de encontrarse en una situación de desventaja como grupo

social en el proceso de desarrollo”49.

Más recientemente se ha desarrollado una revisión de la política delBanco Mundial en la que se han redefinido algunos de los ejes sobre losque asentaba la Directiva 4.20 y se han establecido también algunas reco-mendaciones en torno a la definición de los pueblos indígenas. En efectose ha planteado que al aplicar la directiva aludida se habían detectadoque la identificación y la definición de “pueblos indígenas” se había con-vertido en una cuestión dificultosa. Todo ello debido a que en algunasregiones del Banco, por ejemplo África y grandes extensiones de Asia, lospaíses prestatarios se mostraban reticentes a utilizar esa expresión debi-do a la creencia general de que todos los integrantes de sus poblacionesrespectivos son “indígenas”. Cuando existen grupos indígenas o tribalesvulnerables, se utilizan, tal y como hemos adelantado, distintos términospara incluirlos, entre ellos, se nos recordaba desde el Banco, los términos“minorías étnicas indígenas”, “minorías nacionales”, “tribus registradas”,“grupos aborígenes”, “habitantes de zonas remotas”, “pueblos autóctonos”,entre otras.

Lo cierto es que dada la diversidad de contextos regionales y nacio-nales y el diferente uso de estas expresiones, es difícil llegar a un acuer-do sobre una denominación o definición común que identifique a todoslos grupos indígenas o tribales a los que se viene aplicando la política delBanco Mundial. No obstante debido a la variedad terminológica, la expre-sión pueblos indígenas ha pasado a representar estas categorías y usosdiferentes, y también se emplea en los debates actuales sobre el tema quetienen lugar en las Naciones Unidas y en diferentes círculos académicos.

En ese contexto en el marco de la revisión de la política 4.20 delBanco, y en lo que atañe más concretamente a las cuestiones de la defi-nición, se ha venido recomendando que en lugar de tratar de formular


49. Manual Operativo de la Directiva Operacional 4.20. Banco Mundial, 1982.

una única definición universal de “pueblos indígenas”, se maneje un cri-terio flexible para identificar a los grupos de la población dentro de unpaís o región a los cuales se aplican las políticas de la institución finan-ciera. En todo ello debería tomarse en cuenta las constituciones, leyes yotras disposiciones legislativas pertinentes, en particular en lo relativo alos marcos normativos específicos relacionados con las definiciones.También debería utilizarse el Convenio nº 107 y el Convenio 169 de laOIT, cuando el país prestatario haya ratificado alguno de estos Conveniosy por supuesto consultar con el gobierno y con las organizaciones indí-genas regionales y nacionales, así como ONG y expertos del ámbito aca-démico que conozcan la composición étnica del país.

Este proceso descrito que por supuesto tenía que tener en cuenta loscriterios objetivos, incorporados en la definición que anteriormente men-cionábamos, se utilizaría para determinar los grupos culturales específi-cos, si los hubiera, a los cuales se aplicaría la política en cada país enparticular y en operaciones concretas financiadas por el Banco. A su vez,cuando correspondiera en el diálogo con las autoridades del país y en losestudios económicos y sectoriales se debería también procurar identificara esos grupos culturales en general para obviar la necesidad de identifi-carlos en cada proyecto. En el caso de una operación determinada delBanco, la identificación se efectuaría lo antes posible durante la prepara-ción del proyecto. También como en el caso de la definición cerrada quenos proporciona la Directiva Operacional 4.20. a la que hacíamos refe-rencia, el proceso de identificación, incluidos los criterios empleados y losresultados, sería evaluado por los especialistas del Banco en asuntossociales, jurídicos y culturales50.

Por su parte el proyecto de Declaración Americana sobre los Derechosde los Pueblos Indígenas que se negocia en el interior de un Grupo de Tra-bajo dependiente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dela OEA, incluye la siguiente definición en su artículo I.

“1. Esta declaración se aplica a los pueblos indígenas, así como a lospueblos cuyas condiciones sociales, culturales y económicas los distin-guen de otras secciones (sectores) de la comunidad nacional, y cuyo esta-tus jurídico es regulado en todo o en parte por sus propias costumbres otradiciones o por regulaciones o leyes especiales. 2. La autoidentificacióncomo indígena deberá considerarse como criterio fundamental para deter-minar los pueblos a los que se aplican las disposiciones de la presenteDeclaración. 3. La utilización del término ‘pueblos’ en esta declaración no


50. Política del Banco Mundial sobre pueblos indígenas: tema de discusión para la revi-sión de la Directriz Operacional 4.20.

deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en loque atañe a otros derechos que puedan atribuirse a dicho término en elDerecho Internacional”.

Como el lector habrá podido comprobar, la definición que se nos pro-porciona desde el Proyecto de Declaración, incorpora elementos queestaban presentes en las definiciones del Convenio 169 y del ConvenioConstitutivo del Fondo Indígena, muy especialmente, lo relativo a la autoi-dentificación y la cláusula de salvaguarda sobre las posibles consecuenciasde la utilización del término pueblos indígenas a la luz del Derecho Inter-nacional. Desde su aprobación el 26 de febrero de 1997, el proyecto haentrado en una fase de negociación, en el seno del Grupo de Trabajo quese creó para tal fin. Precisamente la cuestión de la definición ha sido unade las menos pacíficas, e incluso ha habido serios intentos por parte de losEstados de sustituir la denominación de pueblos indígenas por la de pobla-ciones indígenas, para evitar consecuencias no deseadas al utilizar la pala-bra pueblos, que podría tener alcances específicos no sólo en el DerechoInternacional sino también en el Derecho constitucional o Derecho internode algunas naciones latinomericanas. Ello se ha enfrentado a la oposiciónde las principales organizaciones indígenas, que han venido defendiendo suidentidad como pueblos, con una estructura social única, apegadas a unacultura específica, quienes han manifestado una continuidad en el tiempoy cuya vinculación con sus territorios históricos les hacía diferenciarse delas minorías étnicas o las poblaciones sin continuidad histórica.

Como consecuencia de todo ello, actualmente se maneja la siguientedefinición en el marco de los trabajos preparatorios:

“Por pueblos indígenas se entiende el conjunto de personas que, den-tro del Estado nacional, conservan rasgos distintivos de una cultura ante-rior a la colonización europea como el idioma, los sistemas normativos,los usos y costumbres, las instituciones sociales, económicas, culturales ypolíticas; y cuyos miembros se consideran a sí mismos como integrantesde dicha cultura indígena. La utilización del término pueblos/poblacionesen esta declaración no deberá interpretarse en el sentido de que tengaimplicación alguna en lo que atañe a otros derechos que puedan atribuir-se a dicho término en el Derecho Internacional”51.

Los pueblos indígenas no aceptan esta definición o muestran sus rece-los sobre la misma.


51. Proyecto de Declaración Americana. Texto revisado. Sección primera, definiciones,2003.

Por su parte el Banco Interamericano de Desarrollo, institución finan-ciera de ámbito regional, se refiere a los pueblos indígenas de la siguien-te manera:

“Los grupos indígenas, que comprenden un sector específico e impor-tante de la población de la región, están dotados de un rico patrimoniocultural y lingüístico y han desarrollado prácticas económicas y sociales bienadaptadas a los frágiles ecosistemas en los que habitan. Los grupos indíge-nas pertenecen típicamente a los estratos económicos más pobres”52.

Se destaca así la situación de vulnerabilidad en lo relativo a su desarro-llo, su situación de grupos social y económicamente débiles, sus sistemas deadaptación ecológica y su cultura diferenciada, obviándose toda relacióncon los habitantes autóctonos del continente americano (se incorporaríancon ello las comunidades afroamericanas y otros grupos étnicos) y evitán-dose cualquier mención a la autoidentificación, a diferencia de lo recogidoen algunas de las definiciones anteriormente estudiadas.

1.5 La definición de la Cooperación Española

De entre todas las agencias europeas de cooperación, probablemente hasido la española la que ha aportado la definición más ajustada sobre pue-blos indígenas. La Cooperación Española acepta que el número y diver-sidad de pueblos indígenas provoca una gran dificultad a la hora deadoptar una única definición capaz de abarcarlos a todos y reconoce quela especificidad de los pueblos indígenas se fundamenta en las caracte-rísticas sociales, culturales, económicas e institucionales que los distin-guen del resto de grupos sociales que conforman la sociedad de los paísesen los que habitan. Al tiempo la Cooperación Española recuerda que eltérmino indígena tiene connotaciones peyorativas en un gran número depaíses. Teniendo en cuenta todos estos factores en el Proyecto de Estra-tegia de la Cooperación Española con los Pueblos Indígenas (ECEPI), quea fecha de elaboración de este libro está readecuándose y adaptándose alnuevo Plan Director de la Cooperación Española (2005-2008), se recogela siguiente definición operativa:

“Los pueblos indígenas son grupos humanos que se identifican a símismos como pueblos con entidad propia, dentro de la sociedad de los


52. La definición aparece recogida en el Informe sobre el Octavo Aumento General de losRecursos del BID, AB-1704, 8/94, p. 22.

países en los que viven y en relación con otros grupos humanos, y quepretenden asegurar su existencia, mantener su identidad y decidir su pre-sente y su futuro”.

Cabe destacar a tenor de lo recogido en la definición transcrita que elelemento de la autoidentificación es el criterio básico para la identifica-ción de los pueblos indígenas, lo que nos permite concluir que nos encon-tramos ante una apuesta doctrinal tremendamente novedosa, comprometiday coherente con lo que los pueblos indígenas de todo el mundo vienenreclamando en los foros internacionales.

A su vez, la Cooperación Española reconoce que la identidad de lospueblos indígenas está íntimamente ligada a sus respectivas concepcionesdel territorio que constituye la base material y simbólica de la existenciacontinuada de tales pueblos como entidades sociales, política y cultural-mente diferenciadas. En este contexto, para la Cooperación Españolamerecen particular atención los pueblos nómadas por sus especiales rela-ciones con el territorio y por supuesto también los indígenas que vivenen las ciudades. Como elemento no central de la definición que asume laEstrategia de Cooperación Española con Pueblos Indígenas cabe destacarla situación de marginación en que se encuentran muchos pueblos indí-genas lo que les coloca en una situación de especial vulnerabilidad y enocasiones bajo condiciones existenciales de extrema pobreza. Para laCooperación Española esta circunstancia no debe entenderse como unrasgo definitorio de tales pueblos, sino como una consecuencia del largoproceso de discriminación al que han estado sometidos. Es decir los pue-blos indígenas no son pobres por razones culturales, su cultura no esnecesariamente una cultura de la pobreza, sino que todo ello es conse-cuencia de siglos de opresión sobre sus comunidades.

Quizá uno de los elementos más destacables en la apuesta que realiza laCooperación Española a la hora de definir a sus beneficiarios pueblos indí-genas, sea el enfoque integral en materia de desarrollo53, lo que hace que sereconozca el derecho de estas comunidades al autodesarrollo, entendiendoque éste ha de conllevar la generación de oportunidades para que los indí-genas elaboren, apliquen y proyecten sus propios modelos de convivencia,definidos desde sus respectivas identidades diferenciadas en orden a satis-facer adecuadamente sus necesidades individuales y colectivas. Por todoello, la Cooperación Española se compromete a respetar y apoyar las estra-tegias de desarrollo que emanen de los propios pueblos indígenas y a pro-mover la participación de éstos en los procesos de desarrollo nacionales,


53. Luego volveremos sobre el enfoque integral en el capítulo de este libro dedicado aesa cuestión.

no excluyentes y respetuosos con sus identidades respectivas. Igualmen-te la Cooperación Española asume que a los pueblos indígenas, al no serobjetos pasivos en las prácticas de cooperación, les asiste el derecho arechazar las propuestas de proyectos y de actividades de cooperación parael desarrollo que les afecten. En ese sentido respalda su derecho al libreconsentimiento fundamentado previo respecto a cualquier actuación queles concierna directa o indirectamente54. Probablemente estamos ante unade las propuestas más sugerentes y avanzadas en torno a la caracteriza-ción de los pueblos indígenas como beneficiarios de la cooperación. Nodebemos olvidar que desde el mismo proceso de definición la Coopera-ción Española parece ser consciente de la importancia del enfoque inte-gral en materia de autodesarrollo indígena, lo que le lleva a relacionar lasprácticas de cooperación con la defensa de los derechos colectivos deestas comunidades diferenciadas. Más adelante volveremos sobre ello.

1.6 Las definiciones de los propios pueblos indígenas

Los pueblos indígenas nos ofrecen sus propias definiciones acerca de loque ellos entienden que son. Probablemente cada pueblo indígena de losmiles que habitan la tierra podría ofrecernos una definición particular,específica, diferenciada, sobre su propia existencia como pueblo, afianzadaen su cosmovisión particular. Realizar una exposición de cada una de lasprincipales definiciones que los pueblos indígenas han aportado al debateinternacional sobre los derechos que habrían de corresponderles, supondríaun esfuerzo titánico, desmesurado, imposible, además de inútil. Por eso mis-mo me limitaré a continuación a referirme a tres de las definiciones que hanpropuesto, tres, también, de las organizaciones indígenas más representati-vas cada una en un ámbito diferente: internacional, regional y nacional. Loselementos vinculados a la autoidentificación y a la propia concepción de símismos serán una constante en cada una de ellas.

El Consejo Mundial de Pueblos Indígenas, una de las organizacionesde ámbito universal que mayor presencia ha tenido en los debates inter-nacionales sobre derechos de los pueblos indígenas y que fue una de las


54. La información reproducida acerca de la definición que ha asumido la CooperaciónEspañola sobre pueblos indígenas está tomada íntegramente del Proyecto de Estra-tegia de la Cooperación española con los Pueblos Indígenas (ECEPI), del ProgramaIndígena de la AECI, con fecha de 15 de agosto de 2004 (concretamente las páginas65-66). Actualmente el documento, en cuya elaboración han participado un nutridogrupo de especialistas, está siendo revisado con el objeto de adaptarlo al nuevo PlanDirector de la Cooperación Española. No se espera que el capítulo dedicado a la defi-nición sea objeto de modificación sustancial.

impulsoras de las conferencias internacionales de los años setenta quesupusieron la emergencia de la cuestión indígena en la comunidad inter-nacional, nos proporciona la siguiente definición de los pueblos indíge-nas en la que destaca por encima de todo la especificidad y originalidadde las identidades indígenas:

“Grupos poblacionales como los nuestros que desde tiempo inmemo-rial, habitamos las tierras en que vivimos, conscientes de poseer una per-sonalidad propia55, con tradiciones sociales y medios de expresiónvinculados al país heredado de nuestros antepasados, con un idioma pro-pio y con características esenciales y únicas que nos dotan de la firmeconvicción de pertenecer a un pueblo, con nuestra propia identidad, y queasí nos deben considerar los demás”.

Por su parte el Consejo Indio de Sudamérica, una organización regio-nal que durante dos décadas ha vertebrado el movimiento indígena de lospaíses sudamericanos, aporta la siguiente definición en la que se destacael proceso de sometimiento que han sufrido estas comunidades etnocul-turales diferenciadas durante siglos:

“Los pueblos indios somos descendientes de los primeros pobladores deeste continente: tenemos una historia común, una personalidad étnicapropia, una concepción cósmica de la vida y, como herederos de una cul-tura milenaria, al cabo de casi quinientos años de separación, estamosnuevamente unidos para vanguardizar nuestra liberación total del colo-nialismo occidental”56.

De alguna manera parece indicarse que a través de la toma de con-ciencia de su propia especificidad como pueblo, los indígenas inician elcamino de su liberación. Valoramos muy especialmente esta cuestión.

La Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador, que repre-senta a las organizaciones indígenas de la costa, la montaña y la selva dela república del Ecuador, y que tanta importancia ha adquirido en lastransformaciones políticas que se han desarrollado en ese país en la últi-ma década, nos proporciona una definición más amplia y rica que las


55. La cursiva es mía.56. Ambas definiciones son analizadas por José Emilio Rolando ORDÓÑEZ CIFUENTES

en su trabajo ya citado, “Conceptualizaciones jurídicas en el Derecho InternacionalPúblico Moderno y la sociología del Derecho: indio, pueblo y minorías”, en La cues-tión étnico nacional y derechos humanos: el etnocidio, Cuadernos ConstitucionalesMéxico-Centroamérica, Centro de Estudios Constitucionales, Instituto de Investiga-ciones Jurídicas, UNAM, México 1996, p. 118.

anteriores, probablemente una de las más elaboradas. De esta forma unpueblo indígena es una colectividad cohesionada por un conjunto de fac-tores, que ocupa un territorio definido, cuyos componentes compartenuna historia, una lengua, una cultura y unas aspiraciones comunes, fac-tores que los diferencian de otros pueblos y que han hecho posible quedesarrollen instituciones sociales particulares y formas de organizaciónrelativamente autónomas. A su vez, los pueblos indígenas han de ser ori-ginarios de una región o territorio que habita y ha quedado incluido en lainstitucionalidad de la sociedad dominante por el proceso de colonizaciónque ocupa su medio original. Un pueblo indígena se definiría como tal enrelación con una sociedad que no es originaria y que no logra serlo, y porla conciencia que desarrollan sus miembros sobre esta situación57.

1.7 Hacia una definición integral del concepto de pueblos indígenas

Pese a que algunos autores relevantes han manifestado que la falta deuna definición internacional no debe impedir la acción constructiva de pro-moción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas58

ni interferir en las prácticas de cooperación de las agencias internacio-nales y que los propios representantes indígenas han manifestado enocasiones que la definición del concepto de “pueblo indígena” no es nece-saria ni deseable, estoy convencido de que una definición integral acelera-ría los procesos de creación de normas específicas y a buen seguroconsolidaría el rol de los pueblos indígenas como sujetos emergentes deDerecho Internacional diferenciándolos de las minorías59, al tiempo quepermitiría ubicar de manera más efectiva a los beneficiarios de los proyec-tos y programas de autodesarrollo y desarrollo con identidad. A su vez,


57. CONAIE, Proyecto Político de la CONAIE, Quito 1997, p. 47. Por su parte la organi-zación define a las nacionalidades indígenas: “Somos pueblos indígenas que tene-mos un mismo origen, una historia común, idiomas propios; y que estamos regidospor nuestras propias leyes, costumbres y creencias y formas de organización social,económica y política en nuestros territorios. Luchamos políticamente por la reivin-dicación de nuestros derechos individuales y colectivos, es decir, como pueblos. Enel Ecuador existimos las siguientes nacionalidades: quichua, shuar-achuar, chachi,tsachi, siona-secoya, huaorani, cofan, awa, epera y zaparo”.

58. Rodolfo STAVENHAGEN, Primer Informe del Relator Especial sobre la situación delos derechos y libertades de los indígenas, p. 30, párrafo 92.

59. El señor HATANO, miembro del Grupo de Trabajo, ha expresado su estupor ante lafalta de una definición de pueblos indígenas en el marco de las negociaciones inter-nacionales que permitiera identificar los 300 millones de indígenas que supuesta-mente habitan el planeta. E/CN.4/Sub.2/1992/SR.31/Add.1, párrafo 36.

entendemos que de la definición de pueblos indígenas deriva el conjuntode atribuciones jurídicas, de campos de acción de sus derechos y de surealidad como beneficiarios de la cooperación y esto implica que si elsujeto que se define como tentador de esos derechos o beneficiario de lasolidaridad internacional no se corresponde adecuadamente con la situa-ción concreta de los pueblos indígenas de las naciones, los avances nor-mativos y prácticos en la materia no tendrían relevancia real60.

En ese sentido pese a las dificultades apuntadas y pese a los intentosfrustrados por avanzar hacia una definición que englobe a todas laspoblaciones y grupos diferenciados, entiendo que continúa siendo unanecesidad y una tarea pendiente la elaboración de una definición integralde carácter jurídico que no pierda de vista los aspectos históricos, antro-pológicos y sociológicos que deberían fundamentarla.

Sin ánimo de ofrecer una definición definitiva, exhaustiva y cerrada ala discusión en este libro, lo cierto es que tras lo estudiado en el campojurídico y antropológico, en estos años de investigación, tras mi expe-riencia de campo en diversas comunidades de Argentina, Paraguay, Méxi-co, Bolivia, Perú y Guatemala y mi participación en diversos forosinternacionales en Naciones Unidas o en el FI vinculados con los pueblosindígenas, considero que esa definición, aún por llegar, debería partir deunas premisas previas de partida y de unos ejes vertebradores. Es decir de unosmínimos elementos conceptuales sobre los cuales se erigiría:

a) En primer lugar debería elaborarse a partir de la eliminación decualquier criterio biológico o racial en la consideración de lo indí-gena, por el contrario, los elementos sociológicos y culturales y ladimensión subjetiva de la autoidentificación, de la conciencia de lapropia identidad, deberían ser tomados muy en cuenta.

b) En segundo lugar los pueblos indígenas no deberían ser confundi-dos con las minorías étnicas, ni con las poblaciones que manifies-tan unos condicionamientos propios en el interior de los Estados ypor lo tanto la prioridad en el tiempo en relación con posterioresocupaciones, invasiones y experiencias coloniales protagonizadaspor poblaciones llegadas de ultramar me parece un elemento, almenos, a tener en cuenta. Me uno de esta manera a aquellos auto-res que manifiestan sus dudas (que considero razonables) acercade la existencia de pueblos indígenas en algunos lugares de Áfri-ca o Asia, aunque reconozco que ésta no es una cuestión cerrada


60. Véase Comentarios a la Declaración Americana sobre los Derechos de los PueblosIndígenas, III, 1997.

y que la última palabra la tiene aquellos africanos o asiáticos quese identifican como indígenas.

c) La posición de subyugación, dominación, subordinación, asimila-ción y vulnerabilidad, pretérita o presente, debería ser un tercer ele-mento a valorar, así como la incorporación a los Estados nacionalesen contra de su voluntad o sin su consentimiento.

d) La especial vinculación con un territorio, real en el caso de los pue-blos que se han mantenido en un mismo espacio geográfico, oincorporada en los mitos, la cosmovisión y el imaginario colectivo,en aquellas comunidades que han sido desplazadas o viven en lasciudades, me parece que es un cuarto elemento a valorar.

e) Otro elemento es el relativo a la experiencia compartida en lo cul-tural, la lengua y la historia, que les hace diferenciarse como gru-po de otros grupos con los que coexisten o conviven, adquiriendode esta manera una conciencia particular y una especificidad comu-nitaria.

f) Por último es muy importante que a la hora de identificar a los pue-blos indígenas, éstos manifiesten una conciencia colectiva de resis-tencia, asuman su identidad colectiva en el proceso de lucha y en supráctica política se identifiquen con otros pueblos indígenas.

A partir de estos elementos vertebradores, aportaríamos la siguientedefinición:

“Los pueblos indígenas son aquellas comunidades etnoculturales quea lo largo de la historia han sido sometidas a un proceso de conquista,subyugación, subordinación o asimilación por poblaciones llegadas deultramar o sus descendientes, que han sido incorporados a los Estadosnacionales en contra de su voluntad o sin su consentimiento y cuyosmiembros, en la actualidad, mantienen una conciencia de identidad colec-tiva diferenciada, comparten una lengua y una cultura común, se perci-ben y definen a sí mismos como participantes de una tradición y de unahistoria compartida que les distingue de otros individuos que están inser-tos en tradiciones diferentes y mantienen, en la práctica o en el imagina-rio colectivo, un apego especial a unos territorios ancestrales. A su vez, lospueblos indígenas sufren o han sufrido una situación de pobreza y subde-sarrollo y de especial vulnerabilidad frente al progreso y manifiestan, en elpresente, una actitud de resistencia y solidaridad interétnica, identificán-dose con las luchas de otros pueblos indígenas que habitan otras partesdel mundo, frente a las dinámicas globales envolventes y la imposición demodelos en el plano económico, político, social y cultural, de la que toda-vía hoy son objeto”.


2.1 Una historia de pobreza y sometimiento. Un presente de rebeldía y esperanza

Los pueblos indígenas de todo el mundo, que incorporan a 300 millonesde personas según los datos más conservadores que maneja la coopera-ción internacional y el sistema de las Naciones Unidas, viven en unasituación de pobreza y subdesarrollo generalizado. Esta realidad es espe-cialmente dramática en uno de los ámbitos geográficos donde la coope-ración internacional tiene una mayor presencia. Me refiero a AméricaLatina, habitada por más de cincuenta millones de indígenas que tradi-cionalmente han estado marginados, han sido víctimas de la violenciaestatal, de traslados forzosos, de políticas de asimilación o han sido tes-tigos de cómo sus territorios tradicionales eran ocupados sin su consen-timiento.

En muchos países, los pueblos indígenas son los que más frecuente-mente son objeto de grandes violaciones de derechos humanos civiles,políticos, económicos, sociales y culturales, individuales y colectivos. Loslímites de su espacio vital son permanentemente reducidos y el deterioroambiental, la deforestación y el ecocidio generalizado asolan los ecosis-temas que habitan, lo que amenaza su supervivencia física y cultural.

Como adelantábamos los pueblos indígenas del mundo son los másafectados por la pobreza, por la negación de oportunidades básicas1. Losindígenas se caracterizan por bajos niveles de ingreso y por situaciones

Capítulo 2.Los pueblos indígenas en la era

de la globalización

1. Para el caso latinoamericano debemos citar los dos trabajos de referencia, véaseGeorge PSACHROPOULOS y Harry Anthony PATRINOS (eds.), Indigenous People andPoverty in Latin America. An Empirical Analysis. The World Bank, Washington,D.C., 1994; traducción al castellano de las conclusiones de este análisis en VV.AA.,Estudios sociodemográficos de pueblos indígenas, Centro Latinoamericano de Demo-grafía, Santiago de Chile, 1994, pp. 417-419, y Roger PLANT, Pobreza y desarrollo

generalizadas de marginación. Su participación en los procesos de pro-ducción es limitada y los niveles de desempleo en las comunidades muyaltos. Sólo la economía informal o sumergida asegura un sustento míni-mo a muchas familias, en el marco de unas condiciones de empleo insa-lubres, sin seguridad y sin derecho laboral alguno. Los salarios sonmíseros. El peso predominante en las economías indígenas es el del sec-tor primario y pese a los procesos migratorios del campo a la ciudad,todavía la mayoría de los indígenas del mundo se dedican a actividadesagrícolas, a la ganadería o la pesca. Existe en muchos países una terriblecorrelación entre ser indígena y ser pobre, de tal manera que podemoshablar de una indigenización de la pobreza, es decir, los indígenas son losmás pobres de los pobres o, más claramente, allá donde hay pobres y hayindígenas los sectores más empobrecidos serán precisamente estos últimos.

Los índices de nutrición de los pueblos indígenas son muy bajos, enocasiones no tienen acceso a agua potable y muchos de sus miembros tie-nen problemas de subalimentación. Esto aparece unido a una corta espe-ranza de vida al nacer y a un limitado acceso a los sistemas de salud.Sufren especialmente las enfermedades infecciosas. Junto a ello cabe des-tacar que estos pueblos se caracterizan por un alto crecimiento demográ-fico y el aumento sostenido de la población dependiente. Más allá deldesconocimiento de los métodos anticonceptivos o de las resistencias cul-turales frente a posibles controles de natalidad, para muchas familiasindígenas aumentar el número de sus miembros es una estrategia desupervivencia económica y un aseguramiento de la asistencia y cuidadosfuturos para sus mayores. También debemos recordar que los indígenastienen bajos niveles de escolarización y alfabetización. Aquí encontramosuna importante diferencia entre los niños y las niñas. Estas últimas tie-nen mayores índices de abandono escolar y por lo tanto menores posibi-lidades en el plano de la educación formal.

A partir de esta constatación podemos afirmar que algunos de losObjetivos de Desarrollo del Milenio, adoptados por Naciones Unidas en2000, que establecen ocho metas concretas hasta el 20152, como las rela-cionadas con la eliminación de la pobreza extrema y el hambre, lograr la


indígena: algunas reflexiones, Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunita-rio, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1998.

2. El cuarto periodo de sesiones del Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas se hacentrado en “Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los pueblos indígenas”. Enconcreto, se ha trabajado sobre el objetivo 1 (la erradición de la pobreza extrema yel hambre) y el objetivo 2 (el logro de la enseñanza primaria universal), que se haexaminado a la luz de las cuestiones relativas al idioma, las perspectivas culturalesy el saber tradicional. La documentación puede consultarse en:http://www.un.org/spanish/indigenas/2005/documents.html

enseñanza primaria universal, promover la igualdad entre los géneros yla autonomía de la mujer, reducir la mortalidad infantil o mejorar lasalud materna, combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermeda-des3, incumben especialmente a los pueblos indígenas. Como se haseñalado recientemente en concreto para los países latinoamericanos“los grupos indígenas ocupan el puesto más bajo en relación con losObjetivos del Milenio, sea en relación con la pobreza, el hambre o laeducación”4.

A su vez, no debemos olvidar que sus derechos de propiedad intelec-tual son permanentemente vulnerados, sus recursos genéticos, en ocasio-nes han sido objeto de estudio sin su consentimiento y todavía en algunoscontextos manifiestan una limitada participación en los espacios legisla-tivos y bajos niveles de sindicación. Muchos de los tratados y de losacuerdos que han firmado con los gobiernos siguen sin cumplirse y suDerecho consuetudinario, sus sistemas económicos de subsistencia, su orga-nización sociopolítica y sus culturas diferenciadas, pese a los avances,siguen siendo despreciadas por las culturas envolventes.

Los indígenas han sido incorporados a los Estados nacionales en contrade su voluntad y las fronteras políticas creadas en diferentes momentos nohan respetado las fronteras étnicas. En gran medida, el tratamiento conce-dido ha fluctuado entre la represión, el etnocidio o el paternalismo. Losindígenas han recibido un tratamiento político despectivo, han sido tra-tados como si no fueran capaces de ocuparse de sus propios asuntos.Los pueblos indígenas, todavía en la actualidad, cuando deciden alzarsu voz, rebelarse frente a las condiciones de vida que les imponen lassociedades envolventes, continuamente son despojados de la autono-mía de su voluntad y constantemente aparecen ante la opinión públicacomo colectivos manipulados por fuerzas subversivas o potencias ex-tranjeras.

Este tratamiento político despectivo tiene un equivalente en el planosociocultural, de manera que todavía en muchos países se mantieneuna concepción del indio y de los pueblos indígenas basada en el des-precio racial y el prejuicio generalizado. Se asemeja todavía en algu-nos lugares al indígena con un infrahombre o un subciudadano y no haymayor insulto, mayor marca social, mayor estigma que el descalificativo

Capítulo 2. Los pueblos indígenas en la era de la globalización 69

3. Los Objetivos del Milenio también persiguen garantizar la sostenibilidad del medioambiente y fomentar la asociación para el desarrollo.

4. Actas de la reunión de 19 de enero de 2004 celebrada en la Sede central de la ONUen Nueva York. Citada por Joji CARIÑO, en “Pueblos Indígenas, derechos humanosy pobreza”, en las Jornadas de Trabajo: Perspectivas indígenas sobre desarrollo ycooperación en el contexto de los acuerdos e instrumentos internacionales, AECI,Almaciga, Madrid, p. 8.

de indio. Este tipo de prejuicios y estereotipos, en ocasiones, son interio-rizados por los propios indígenas que asumen una identidad propia, indi-vidual y colectiva, deformada y repleta de connotaciones negativas, loque indudablemente afecta a la autoestima y la confianza en las posibi-lidades propias de estos colectivos.

La historia no es nueva. Debemos situarnos, para el caso latinoameri-cano, en la época de la colonización europea de aquellos territorios, enel contacto entre dos modelos civilizatorios tan distintos para encontrarel origen de esas imágenes distorsionadas y de ese tratamiento despec-tivo que han perdurado a lo largo de los siglos. En aquellos momentos,la Europa dominante y colonizadora absorbió una nueva realidad cul-tural, la americana, como no podía ser de otra manera, a partir de sis-temas de referencia cultural propios. Todo ello dio lugar a tremendasdistorsiones y caracterizaciones negativas en el marco de un choquecultural, basado en los encuentros violentos, en las prácticas de domi-nación, en el despliegue de nuevas relaciones de poder y en el enfren-tamiento generalizado.

Esta caracterización negativa de lo indígena tuvo su continuación enla era del positivismo y la Ilustración. El siglo XIX finalmente consolida-rá esa división artificiosa, esa distinción esencialista e identitaria, unadistinción de base entre la humanidad indígena y la humanidad no indí-gena. Se transmite así una visión deformada de la realidad indígena queestá basada en el prejuicio racista y servirá como justificación ideológicade la colonización y las prácticas asimilacionistas. La antropología cien-tífica que inicia su andadura con las primeras descripciones etnográficas,reforzará este tipo de prejuicios al establecer una división evolucionistaentre la humanidad salvaje y bárbara (en la que se encuadraban todas lasculturas indígenas) y la humanidad civilizada que representaban las socie-dades dominantes de origen europeo, asentadas en éste o en otros conti-nentes. De esta manera, en nombre del progreso, retomando la idea dela perfectibilidad del hombre, desde el evolucionismo antropológico de laépoca, lo indígena será conceptualizado generalmente como los antiguo,como lo arcaico, símbolo de retraso, como un freno para las sociedades, yen todo caso, excepcionalmente, como lo perfectible, como lo mejorable,como aquella realidad que con el paso del tiempo habría de evolucionar,hacia cotas más altas o hacia estadios superiores de civilización.

Ya en un contexto de desarrollismo, como más adelante estudiaremos,en pleno siglo XX, en la era de las teorías del desarrollo de la moderniza-ción, se continuó despreciando todo aquello que tuviera que ver con lastradiciones socioculturales indígenas. En gran medida el objetivo, ennombre del desarrollo, fue acabar con las culturas indígenas que supues-tamente mantenían en una situación de subdesarrollo a sus miembros y


que a su vez suponían un problema para el desarrollo global de las nacio-nes que los acogían.

De esta manera el evolucionismo clásico desapareció –o mejor dichose fue transformando–, pero esa negación de lo indígena y esa proyec-ción gregarista, primaria y atrasada de la vida social de estas comunida-des que se nos proponía, se mantuvo en el tiempo y ya en el siglo XX, fueprimero rescatado y posteriormente reforzado por el economicismo y lasteorías dualistas vinculadas al paradigma de la modernización en el mar-co de las estrategias de desarrollo. A partir de estas propuestas teóricasque inspiraron las políticas de cooperación al desarrollo llevadas a lapráctica por las organizaciones internacionales y los gobiernos del norte,sobre todo a partir de los años cincuenta del pasado siglo, se diagnosti-caron en el interior de los países entonces denominados en vías de desa-rrollo, dos grupos de sociedades contrapuestas, las modernizadas, de tipoindustrial y cultura compleja, representadas por la población extranjerametropolitana y sus descendientes, impulsoras del progreso y las tradi-cionales o arcaizantes (en muchos casos indígenas) caracterizadas por elatraso, la debilidad económica o inexistencia de la propiedad privada, lossistemas comunitaristas y el subdesarrollo. Es su cultura arcaica –se plan-tea– lo que les impide a los indígenas avanzar hacia el desarrollo.

La constatación de una estructura dual en los países con poblaciónindígena llevó a los planificadores económicos a seguir el camino delmenor esfuerzo, esto es a ocuparse del crecimiento del sector moderno dela sociedad y asimilar a los sectores arcaicos. Las estrategias de desarro-llo apuntadas durante décadas persiguieron neutralizar las estructurasarcaizantes, liquidar los caracteres distintivos de las formaciones precapi-talistas, anular los rasgos socioculturales más profundos y desde unreconvertido civilizacionismo, modernizar (occidentalizar), “desarrollar”,a las comunidades indígenas, eliminar las formas de cooperación en eltrabajo propias de estos pueblos basadas en la reciprocidad y la redistri-bución –principios integradores pero opuestos a las reglas en las que sefunda el capitalismo–, cambiar sus instituciones y valores tradicionales yadecuarlos al modelo moderno occidental. Siempre con el objetivo de quemutaran “su lealtad al pueblo y la comunidad tribal y religiosa y su gru-po étnico por una lealtad a la nación, al Estado y a sus instituciones”5, lo


5. R. STAVENHAGEN, La cuestión étnica, El Colegio de México, México, 2001, p. 31.El profesor Stavenhagen reflexiona a lo largo de este trabajo sobre las consecuen-cias etnocidas que las estrategias de la modernización acarrearon a los pueblos indí-genas. A lo largo del libro se recogen y sintetizan los resultados de un proyecto deinvestigación sobre minorías étnicas y desarrollo que el autor dirigió durante ladécada de los años ochenta. Para la cuestión aludida pueden consultarse especial-mente las pp. 31-32, 39-41, 145-154 y 259-261.

que se tradujo en prácticas etnocidas que extinguieron a numerosasculturas indígenas. Todo ello estaba basado en un nuevo evolucionis-mo desarrollista, el estadio de civilización se trasmutó en desarrollo; elsalvajismo y la barbarie en subdesarrollo. De nuevo nos encontramoscon que:

“... el no indígena ve al indígena a través de su propio envoltorio, yasí lo segrega y lo margina sin darle opciones de desarrollo, sin permitir-le expresar sus capacidades en un mundo que considera es sólo para aque-llos que portan los esquemas occidentales de modernidad. Con ello seagudizan los conflictos que conlleva la diferencia cultural, la cual adquie-re connotaciones racistas, no sólo las características físicas hacen al indiodiferente también las socioeconómicas”6.

De esta forma un conjunto de escuelas y teorías, participantes de lospresupuestos del paradigma de la modernización7, se implicaron en la for-mulación de diagnósticos y estrategias que tenían como objetivo moderni-zar e industrializar a las sociedades tradicionales o arcaicas incluso a constade su deculturación, puesto que los conceptos y métodos de la economíaindustrial fundados en los principios economizantes eran inaplicables a lassociedades tradicionales que no participaban de una economía de mercadoque regulara todos los ingredientes de la producción, entre ellos la tierra yel trabajo que no debemos olvidar en las comunidades indígenas no sonconsiderados mercancía y, por lo tanto, no se encuentran sujetos a las nor-mas de formación de precios ni al principio integrativo y absorbente del


6. Verónica NÚÑEZ LOYO, Crisis y redefinición del indigenismo en México, InstitutoMora, México, 2000, pp. 14-15.

7. El paradigma de la modernización fue una de las grandes propuestas programáticasque se desarrollaron a partir de los años cincuenta en el ámbito de los estudios y laeconomía del desarrollo. De manera muy esquemática podemos señalar que esteparadigma se fundamenta a partir de un análisis endógeno de la situación internadel país en vías de desarrollo, en estrategias modernizadoras e industrializadoras,que tiene como objetivo conformar condiciones de competitividad que permitan aestos países incorporarse al mercado internacional con posibilidades de éxito. Lasbases de este análisis se encuentran en los economistas neoclásicos Arthur Lewis yGunnar Myrdal, cuyos trabajos en los años cuarenta y cincuenta inspiraron, doctri-nalmente, la creación de las organizaciones internacionales económicas y los acuer-dos de Bretton Woods. La profesora Matilde ALONSO PÉREZ ha trabajado sobre esteparadigma en Desarrollo y cooperación, Tirant lo Blanch Libros, Valencia, 1999.También Eric ROLL, Historia de las doctrinas económicas, FCE, México, 1971; Eldesarrollo: historia de una creencia occidental, Los libros de la Catarata, Madrid,2002; M. P. COWEN y R. W. SHENTON, Doctrines of Development, Routledge, Lon-dres, 1996; y el excelente trabajo del profesor N. CORNAGO PRIETO, “Desarrollo,subdesarrollo y posdesarrollo: un análisis crítico del debate contemporáneo”, en Cur-sos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 1997,Universidad del País Vasco/Tecnos, 1997.

mercado8. Entre las escuelas de desarrollo que impulsaron este tipo deacciones y estrategias entre los pueblos indígenas inspirando las políti-cas en la materia de los gobiernos quienes adecuaron los ordenamien-tos jurídicos para tal fin, podemos citar la propuesta de las economíasduales9, las etapas del crecimiento económico de Rostow10 o el desarro-llo equilibrado11 y en cierta manera también al neoliberalismo de nues-tros tiempos.


8. Gonzalo AGUIRRE BELTRÁN, Regiones de Refugio. El Desarrollo de la Comunidad yel Proceso Dominical en Mestizoamérica, Colección Obra Antropológica IX, FCE,México, 1992, la primera edición es de 1973, p. 27.

9. El objetivo fundamental de esta escuela será la explicación del subdesarrollo a par-tir de algunos aspectos cruciales o características fundamentales de los propios paí-ses en desarrollo, sobre todo la existencia de una dualidad interna. El concepto deeconomía dual se refiere a diversas asimetrías en la producción y en la organizaciónexistentes en los países en desarrollo. El término fue originalmente concebido pararepresentar una economía y una sociedad dividida entre los sectores tradicionales ylos sectores capitalistas modernos. Este dualismo no se refiere únicamente a la esfe-ra económica, se refiere también a las estructuras sociales, políticas y culturales, esdecir, a los modos de vida en general. Uno de los mayores representantes de esteenfoque será W. A. LEWIS, quien ejemplificará su teoría a partir de la siguiente cita:“Encontramos que hay unas cuantas industrias con un alto grado de capitalización,como por ejemplo la minería o la energía eléctrica, junto a las técnicas más primiti-vas; unas cuantas tiendas de lujo junto a una gran masa de comerciantes a la viejausanza; unas cuantas plantaciones con un alto grado de capitalización, junto a unmar de pobreza. Pero también encontramos los mismos contrastes fuera de la vidaeconómica. Existen una o dos ciudades modernas, con la mejor arquitectura, abasteci-miento de agua, comunicaciones, etc., a las que llegan gentes de otros pueblos que casipodrían pertenecer a otro planeta. Existe el mismo contraste aun entre las gentes; unoscuantos nativos occidentalizados, vestidos con pantalones, educados en universidadesoccidentales, hablando idiomas occidentales y deleitándose con Bethoven, Mill, Marxo Einstein, y una gran masa de sus compatriotas que viven en mundos enteramentediferentes”, en “Economic Development with Unlimited Supplies of labour”, Manches-ter School of Economics and Social Studies, nº 22, pp. 139-191.

10. W. ROSTOW, en su obra Las etapas del crecimiento económico. Un manifiesto nocomunista, FCE, México, 1960, asimilará el viejo esquema salvajismo, barbarie ycivilización y lo proyectará sobre los estudios del desarrollo: para este autor el desa-rrollo es un proceso histórico lineal, que se manifiesta pasando por cinco etapas oestadios sucesivos. Es famosa la aplicación de Rostow del avance hacia el desarrollocon el despegue de un avión. De esta manera para Rostow, todas las sociedades enese viaje que habrá de conducirlas a surcar los cielos del desarrollo habrán de pasarpor las cinco etapas: la sociedad tradicional, las condiciones previas para el despe-gue, el despegue, la marcha hacia la madurez y la era de gran consumo de masas osociedad plenamente modernizada. Evidentemente Rostow partía de una visión úni-ca del desarrollo y la ausencia de un análisis riguroso que tuviera en cuenta las rela-ciones económicas entre los Estados. Pese a la debilidad de su planteamiento, influyónotablemente en las políticas que se pusieron en práctica por parte de muchosgobiernos, cuyo objetivo fue acelerar esa evolución y superar cuanto antes las fasesiniciales aun a consta de la diversidad sociocultural representada por sus habitantes.

11. Asumiendo la propuesta de las economías duales, los autores que defenderán la nece-sidad de un desarrollo o crecimiento equilibrado, ROSENTEIN-RODAN, NURSKSE,

Sobre las consecuencias de estas estrategias desarrollistas sufridas porlos pueblos indígenas, Marcel Viergever nos refiere:

“Durante varias décadas, las estrategias y teorías del desarrollo se cen-traron en el progreso económico y estaban implícita o explícitamentebasadas en el concepto de que los países menos desarrollados se dividíanen un sector atrasado, preindustrial y tradicional y en un sector indus-trializado más dinámico, moderno y occidentalizado. El proceso de desa-rrollo se entendía como la expansión física y económica del sectormoderno. Como parte del sector preindustrial, atrasado, de la sociedad, losindígenas perdieron, a través de este proceso, su autonomía socioculturaly su independencia económica y se convirtieron en un grupo marginadodentro de la sociedad moderna. En numerosos casos, tenían que dar cabi-da, literalmente, al desarrollo en forma de programas diseñados por y paraotros y fueron ‘reprogramados’”12.

De nuevo nos encontramos ante el intento por destruir la diversidad,en su momento esta destrucción se justificó por el imperativo de la Luces,posteriormente por razones científicas y por el afán del progreso, másrecientemente por razones vinculadas a la necesidad de alcanzar un desa-rrollo económico homogéneo y para toda la humanidad como el conse-guido por las sociedades capitalistas.

En la ideología desarrollista lo indígena se sitúa como un estado detransición con connotaciones peyorativas, puesto que la pervivencia delmundo indígena y la diversidad cultural es contemplada como un frenopara el desarrollo y la modernización. Estamos ante un nuevo racismo yano afianzado en los presupuestos biológicos que sentaron las bases delracismo político totalitarista y que tanto daño hicieron a los pueblos indí-genas, sino ante un racismo culturalista, que sitúa que hay culturas mejo-res y culturas peores, culturas posibilitadoras del progreso y culturas quelo frenan, y que las primeras son aquellas que priman el desarrollo delindividuo y se estructuran a partir de lógicas internas que pueden com-patibilizarse o integrarse con/en los modelos de desarrollo definidos des-de occidente, mientras que las segundas están enraizadas en patrones


SCITOVSKI o LEWIS, abordarán el problema asumiendo que era necesario favorecerun desarrollo equilibrado de los sectores modernos y capitalistas y aquellos otrossectores premodernos o tradicionales. Véase ROSENTEIN-RODAN, “Notas sobre lateoría del gran impulso”, en H. S. ELLIS (ed.), El desarrollo económico y AméricaLatina, FCE, México.

12. Marcel VIERGEVER, “Pueblos indígenas, derechos humanos y desarrollo”, en Patri-cia MORALES (coord.), Pueblos indígenas, derechos humanos e interdependencia glo-bal, 2001, op. cit., p. 187.

socioculturales holistas en el sentido comunitarista del término y, por lotanto, no son útiles o compatibles con la economía de mercado y la moder-nización de la sociedad. Se maneja así una concepción instrumentalista delas culturas con relación al desarrollo, que inevitablemente tiene reminis-cencias weberianas, la cultura es un instrumento que frena o posibilita,según los casos, el desarrollo de sus integrantes. Contemplamos así comoel tratamiento dualista con relación a lo humano tuvo su continuidad en eldesarrollismo modernizante, en las prácticas aculturadoras y etnocidas quele acompañaron y en el envoltorio jurídico a ellas asociadas.

Isabel Kempf, experta alemana en cuestiones indígenas, contempla losprocesos de empobrecimiento indígena a partir de una serie de clavesexplicativas que resumen muy bien lo que hasta aquí hemos intentadoreflejar. En su opinión las causas de la pobreza indígena las encontramosen: a) la violación de los derechos de los pueblos indígenas y la pérdidade su tierra; b) los efectos de la migración y de la discriminación racialen las áreas urbanas; c) las visiones estereotipadas y prejuicios respecto alos pueblos indígenas; d) el impacto de la globalización y de las políticaseconómicas internacionales sobre los pueblos indígenas y e) la aplicaciónde teorías de desarrollo y programas anti-pobreza inadecuados13.

* * *

Ahora bien, las cosas han empezado a cambiar en las últimas décadas.Ciertamente la situación de subdesarrollo en la que viven los indígenas semantiene e incluso como consecuencia de los procesos de globalizacióneconómica en algunos contextos la situación ha empeorado. Pero nodebemos dejar de mencionar que desde hace treinta años los pueblos indí-genas de todo el mundo han resurgido con fuerza, destacándose comoagentes activos de su propio desarrollo y como sujetos colectivos capacesde generar importantes cambios y transformaciones.

Los pueblos indígenas han irrumpido en la comunidad internacionaldenunciando la situación de abandono y opresión en la que histórica-mente han vivido muchas de estas comunidades, reclamando la necesi-dad de adecuación de los programas y las políticas de desarrollo a surealidad sociocultural diferenciada y apostando por la promoción un nue-vo modelo de desarrollo global que permita la participación de los bene-ficiarios de las prácticas de cooperación en todos aquellos aspectos queles afecten o incumban.


13. Isabel KEMPF, Pobreza y pueblos indígenas: más allá de las necesidades, CIP, Madrid,2003, pp. 6-11.

El modelo de desarrollo que proponen los indígenas ha de ser unmodelo alejado de cualquier planteamiento paternalista, apartado de laidea de lo tradicional como lo atrasado y de cualquier propuesta de carác-ter asimilacionista y en el que los indígenas han de jugar un papel rele-vante en la identificación de sus necesidades, en la programación de lasactividades, en el seguimiento y la ejecución de las mismas y en la eva-luación de los resultados.

Los indígenas vienen poniendo de manifiesto que no puede generarseun desarrollo auténtico si las prácticas de cooperación no tienen en cuen-ta las peculiaridades culturales de los pueblos, sin auténtico empodera-miento, sin la potenciación y la participación activa de los beneficiarios.Esta propuesta renovadora, que han asumido los pueblos indígenas detodo el mundo en las últimas décadas en cuanto a su desarrollo se refie-re, está impregnada de una propuesta de cambio general que pasa por unareorganización de las relaciones entre el Estado, la comunidad interna-cional, las agencias de cooperación y los indígenas, por la construcciónde un marco jurídico y político renovado y el reconocimiento y protec-ción internacional de sus derechos diferenciados. En gran medida la luchapor un desarrollo propio, por un desarrollo autónomo, aparece unida, enel caso de los pueblos indígenas, por la lucha en favor del reconocimien-to y protección de sus derechos colectivos. Es lo que denominaremos elenfoque integral, que será el hilo conductor a lo largo de todo este libro,y cuya consolidación discursiva y práctica ha venido a coincidir con losprocesos de globalización a los que asiste la humanidad en los últimostiempos.

2.2 La sociedad internacional de nuestro tiempo ylos pueblos indígenas: entre la homogeneización y el reconocimiento del valor de la diferencia

Es precisamente en la era de la globalización en la que ha surgido confuerza una ideología panindigenista de proyección internacional a partirde la cual grupos étnicos diferenciados, que jamás han tenido relacionesentre sí, que manejan lenguas muy diferentes, responden a culturas dis-pares y están asentados en distintos países, reconstruyen un discursocomún, un nuevo lenguaje de resistencia, marcado por el carácter reivin-dicativo y las demandas transformadoras, por el holismo y la complejidadconsustancial a ese intento por utilizar los nuevos códigos, sistemas decomunicación, categorías discursivas y posibilidades que aporta la globali-zación en beneficio de una reinterpretación de la cultura diferenciada. Por


ello es especialmente interesante acudir a un análisis de cómo los proce-sos de globalización han afectado a la emergencia de este panidigenismovinculado a un discurso común en materia de derechos indígenas y queha supuesto la consolidación del movimiento indígena transnacional14.

Ahora bien, no hay que llegar tampoco a conclusiones precipitadas ypor lo tanto equivocadas con relación a los pueblos indígenas y los pro-cesos de globalización. Aunque parece que algunos elementos asociadosa los procesos de globalización han brindado algunas oportunidades a lospueblos indígenas, facilitando su emergencia en la comunidad interna-cional, lo cierto es que éstos los contemplan como una amenaza. En efec-to, en el marco del 21º periodo de sesiones del Grupo de Trabajo sobrePoblaciones Indígenas durante el año 2003, consagrado a analizar cómolos procesos de globalización afectaban a los pueblos indígenas, éstosdenunciaron los efectos perversos de los mismos. Entre ellos menciona-ron el desarraigo social, la pérdida de identidad, la destrucción de la auto-suficiencia económica de los indígenas y de sus modos de vida tradicionales,la militarización15 en favor de empresas, la violación del derecho a lalibre determinación a través del incumplimiento del consentimiento pre-vio, libre e informado, etc.16.

La globalización es un proceso objetivo y multidimensional o multifa-cético y no sólo económico con repercusiones negativas para el ordena-miento internacional17, que se ha multiplicado en los últimos treinta añoscoincidiendo con la emergencia de los pueblos indígenas. Al tratarse la glo-balización actualmente en un sinfín de trabajos científicos y de otra índo-le, me referiré muy brevemente a los aspectos generales que la caracterizan,


14. Sobre esta cuestión puede consultarse el libro ya citado de Alison BRYSK, From Tri-bal Village to Global Village. Indian Rights and International Relations in LatinAmerica, Stanford University Press, Stanford, California, 2000. Por su parte BradleyREED HOWARD nos ofrece un análisis de la formación del movimiento indígena glo-bal, con especial atención al papel jugado por las organizaciones y pueblos nortea-mericanos, en el excelente artículo “Human Rights and Indigenous People: On theRelevance of International Law for Indigenous Liberation”, German Yearbook ofInternational Law, vol. 35, 1992, pp. 105-156. Algunos han llegado a hablar de uninternacionalismo indígena, Peter JULL, “Internacionalismo indígena, ¿cuál es elpróximo paso?”, en Asuntos Indígenas, IWGIA, nº 1, 1999, pp. 12-17.

15. Véase “Militarización”, en Asuntos Indígenas, 2/01, Copenhague. 16. DOCIP, Boletín informativo, septiembre/diciembre 2003, pp. 3-14.17. Como se ha señalado, a mi juicio muy acertadamente, “La globalización tiene con-

secuencias negativas para el Derecho. La revolución que supone para los modos deproducción y de aplicación de las normas, internas o internacionales, contribuye aldesorden, deslegitimando un orden sometido a los dictados del mercado, convertidoen instrumento de realización de sus objetivos, automizado de las instancias normati-vas”, Carlos R. FERNÁNDEZ LIESA, “Globalización, humanidad y orden internacional”,Revista de Occidente, nº 221, octubre 1999, pp. 53-66. La cita es de la página 58.

destacando en todo caso aquellos aspectos, características y aconteci-mientos que han tenido lugar en el medio internacional y que en mi opi-nión guardan una mayor relación con los pueblos indígenas.

Lo cierto es que tal y como ha señalado la profesora García Segura18

la globalización es un fenómeno complejo (no unidireccional o unicau-sal), parcial (como proceso inacabado, inconcluso, con distintos ritmos eintensidades), desigual (puesto que por el momento no afecta por igual atoda la humanidad) y contestado (teórica y políticamente). En efecto hayun pensamiento crítico proyectado sobre la globalización19 y una praxistransnacional de carácter contestatario –Praga, Seattle20, Washington,Porto Alegre21, Génova, Florencia, en los que ha habido una modesta pre-sencia de representantes indígenas– frente a las consecuencias de estosprocesos que reúne a diferentes agentes de orígenes muy diversos22.

Ante esa multidimensionalidad característica de la globalizaciónrequerimos en la medida de lo posible y dentro de los marcos previamenteestablecidos en este libro, de una análisis breve pero integral que nos per-mita aproximarnos a las diferentes facetas del fenómeno internacionalaludido y a sus posibles repercusiones e impactos en el asunto de la coo-peración internacional y del reconocimiento internacional de los derechosde los pueblos indígenas que nos ocupan. Para ello nos adentraremos enlas próximas páginas, sin ánimo de una exhaustividad que aquí sería


18. GARCÍA SEGURA, “La globalización en la sociedad internacional contemporánea:dimensiones y problemas”, Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionalesde Vitoria-Gasteiz 1998, Universidad del País Vasco, 1999, ibidem, pp. 325-326 y ss.

19. Para una aproximación a los enconados debates que están promoviendo los proce-sos de globalización puede consultarse el reciente trabajo de Susan GEORGE y Mar-tin WOLF, La globalización liberal. A favor y en contra, Anagrama, ColecciónArgumentos, Barcelona, 2002.

20. Para una aproximación al carácter contestatario de las protestas de Seattle y la con-formación del movimiento crítico de la globalización, en este trabajo se ha consul-tado Fernando ARELLANO, Coral PEY et al., Globalización, Seattle y estrategiasciudadanas, LOM Ediciones /Alianza Chilena por un comercio justo y responsable,Santiago de Chile, 2000.

21. Sobre las propuestas alternativas del presupuesto participativo y la trascendenciainternacional de las reuniones de Porto Alegre, recientemente M. MORENEO, M. RIE-RA (dirs.), Samir AMIN, Sylvia BORREN et al., Porto Alegre: otro mundo es posible,El viejo topo, Barcelona, 2001; y Rafael DÍAZ-SALAZAR (ed.), Justicia Global, lasalternativas de los movimientos del Foro de Porto Alegre, Colección Encuentro, nº 4,2002, Madrid, p. 366.

22. Véase S. SASSEN, Globalization and its discontens, New Press, Nueva York, 1998; C.MARRADI, y E. RATTO, Da Seattle a Genova, Fratelli Frilli, Genova, 2001; M. MORE-NEO, M. RIERA (dirs.), Porto Alegre. Otro mundo es posible, El viejo topo, Barcelona,2001, op. cit.; Pepa ROMA, Jaque a la globalización, Grijalbo, Barcelona, 2001. SergioCEBRIÁN, “Los descontentos de la globalización”, El siglo, 2002, http://www.elsiglo-eu.com, Samir AMIN, y François HOUTART (eds.), Globalización de las resistencias. ElEstado de las luchas 2003. Icaria/Antrazyt/Cáritas Española, Barcelona, 2003.

improcedente, en las diferentes dimensiones de la globalización: econó-mica, político-institucional-normativa y cultural-ideológica.

Pese a que nos proponemos hacer una introducción individualizada decada una de las diferentes dimensiones de la globalización, destacandoaquellos rasgos generales que podemos poner en relación con la emer-gencia de los pueblos indígenas en el ordenamiento internacional, inevi-tablemente todas se entrecruzarán y estarán presentes de manera transversala lo largo de las próximas páginas.

2.3 La globalización económica y sus efectossobre los pueblos indígenas

Con la caída y desaparición de la Unión Soviética y su sistema de alianzas,la expansión de las fuerzas productivas y los avances tecnológicos especial-mente en el ámbito de los transportes, la informática y las (tele)comunica-ciones en el marco de lo que se ha denominado la sociedad de la informacióno la era de las comunicaciones globales, se ha acelerado la extensión del modode producción capitalista por todo el planeta, impulsado por lo que conoce-mos como los procesos de globalización o mundialización de la economía23

que hunden sus raíces en la propia esencia expansiva del modo de produc-ción capitalista24. Los procesos mencionados se caracterizan por la mutuainterdependencia de las economías nacionales y regionales, la creciente inte-rrelación entre las diversas estructuras de la economía mundial en sus dife-rentes ámbitos, en especial en la economía financiera y comercial a travésde los flujos de capitales y tránsito de productos, la descentralización espa-cial de los procesos productivos, distributivos y de consumo, la aperturageneralizada de los mercados, la integración de los procesos y el desmante-lamiento de las barreras artificiales a los flujos de bienes, servicios, capita-les y conocimientos25.


23. Pese a que somos conscientes de que hay autores que diferencian los conceptos glo-balización, mundialización y globalismo en este trabajo son utilizados como sinónimos.

24. La esencia expansiva del capitalismo entendida como la liberación de las fuerzas delmercado mundial y la pérdida de poder económico de los Estados en beneficio deentidades supranacionales, es un fenómeno que ya fue anunciado por autores vin-culados a la socialdemocracia alemana a comienzos del siglo XX (Rudolf Hilferding,Rosa Luxemburgo o Karl Kautski). Véase J. M. VIDAL VILLA, Mundialización: Dieztesis y otros artículos, Icaria/Antrazyt, Barcelona, 1996, especialmente pp. 9-14. Enese sentido para algunos autores no hay duda de que la globalización no es un fenó-meno novedoso y que nos plantea el carácter continuista de dichos procesos. VéaseP. HIRST y G. THOMPSON, Globalizattion in Question. The International Economyand the Possibilities of Governance, Polity Press, Londres, 1996.

25. STIGLITZ, El malestar en la globalización, 2002, op. cit., p. 34.

Esto último ha conllevado la consolidación de los procesos vinculadosa la libre circulación de mercancías –proceso no exento de contradiccio-nes y resistencias, en gran medida todavía inconcluso como lo demues-tran las negociaciones en el interior de la OMC, la PAC de la UE y lasdificultades con las que los productores del Sur suelen toparse a la horade introducir sus productos en los mercados del Norte–, la incuestionablelibre movilidad del capital financiero26, que es visualizada como el motorde la economía mundial, de especial importancia tal punto que se ha lle-gado a hablar de la financierización de la economía contemporánea27, ladeslocalización productiva de las grandes multinacionales, la desregula-ción jurídica y social de las relaciones laborales y económicas en gene-ral, así como la inexistencia de regulación, esto es de controles políticosy jurídicos internacionales consolidados, de los propios procesos de glo-balización económica que aquí estamos caracterizando.

Al tiempo que se han ido desarrollando los procesos de globalización,se ha incrementado la pobreza y el subdesarrollo de amplias capas de lapoblación mundial, ha aumentado la fractura Norte/Sur y las desigualda-des en el interior de los Estados28, se ha producido una pérdida de auto-nomía de las economías y los Estados nacionales en favor de los ámbitosglobales y regionales de decisión, se ha venido desactivando el Estado delBienestar29, en algunos contextos ha aumentado el número de margina-dos, se ha debilitado la protección internacional de los derechos econó-micos, sociales y culturales y, asociado a todo ello, en la actualidad, se veamenazada la cohesión social en el interior de muchos países.

En definitiva, la globalización económica supone la última (másreciente) fase de desarrollo histórico del capitalismo, vinculada a un Esta-do no intervencionista/desregulador; a un mercado internacional que, sin


26. Véase PALAZUELOS, La globalización financiera, Síntesis, Madrid, 1998.27. Como señala el profesor Jesús MORA MOLINA: “ ... sin globalización financiera el

patrón globalizador presente adolecería de sentido”, en su trabajo “Globalizacióneconómica y derechos humanos ¿derechos economizados?”, publicado en Sistema,nº 170, septiembre de 2002, Madrid, pp. 69-86, p. 72. Paul A. VOLCKER y GeorgeSOROS han reflexionado sobre la influencia desestabilizadora de los mercados finan-cieros mundiales, respectivamente en “El océano de las finanzas mundiales” y “Lanueva arquitectura financiera mundial”, ambos en Anthony GIDDENS y Will HUT-TON (eds.), En el límite: La vida en el capitalismo global, op. cit., pp. 113-136.

28. A este respecto pueden consultarse las llamadas de atención que el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), viene realizando a partir de 1990 con lapublicación anual de los Informes sobre Desarrollo Humano, así como el informe delSecretario General de las Naciones Unidas ante la Cumbre del Milenio “Nosotros lospueblos. La función de las Naciones Unidas en el siglo XXI”, 27 de marzo de 2000,Doc. A/54/2000.

29. Véase V. NAVARRO, Globalización económica, poder político y Estado del Bienestar,Ariel, Barcelona, 2000.

embargo, regula y condiciona la política de los gobiernos; a las privati-zaciones generalizadas de los sectores y servicios cuyo carácter públicono es esencial30, así como a la pérdida de conquistas sociales y a la impo-sibilidad de garantizar el bienestar a centenares de millones de personasen todo el planeta.

La globalización económica aparece asociada a contradicciones impor-tantes. Por un lado la competencia internacional, eje central de los procesosde autorregulación del libre mercado, se ve distorsionada por prácticas yrealidades como las relacionadas con la imposición de modelos económicos,la aparición de inmensos poderes monopolistas o la aplicación de regula-ciones, estímulos y controles institucionales, a su vez se imponen modeloseconómicos vinculados al monoformismo neoliberal de carácter posfordista,la desprotección social, la privatización de lo público, el aumento de lasdesigualdades, la marginación, la miseria y las zonas de exclusión y el aten-tado medioambiental cuyas consecuencias amenazan la convivencia futurade la humanidad, la sostenibilidad del planeta y desde luego ponen en entre-dicho la efectividad del derecho al desarrollo31 declarado por la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas en 1986. Como se ha señalado:

“La globalización no está suponiendo una mejora de los índices de desa-rrollo humano, por el contrario está llevando a un retroceso en el logro de lasatisfacción de las necesidades básicas de los individuos y de los pueblos, desus derechos económicos, sociales y culturales y de su derecho al desarrollo.Al realizar esta afirmación hay que tener presentes dos tendencias. Por unlado, que el debilitamiento del Estado supone la negación de su función pres-tacional, de la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales.Peligra el Estado social que ha sido una de las conquistas del siglo XX. Porotro lado, y desde el punto de vista de las relaciones económicas internacio-nales y del derecho al desarrollo, el proceso de globalización es asimétrico,es decir, que no beneficia ni a todos los países, ni dentro de cada país, supo-ne una elevación general de la calidad de vida”32.


30. A partir de una imagen del Estado como gestor ineficaz, derrochador y corrupto ydesde el planteamiento vinculado a la idea de que la competencia, consecuencianatural de la privatización, reduce los costes de los bienes y servicios –muy espe-cialmente aquellos suministrados tradicionalmente por el Estado, eleva la calidad delos mismos y estimula su crecimiento

31. Recientemente el profesor argentino Alejandro TEITELBAUM ha puesto de manifies-to esta realidad a partir de la cual la mundialización capitalista neoliberal vieneacompañada de una regresión institucional y normativa del derecho al desarrolloque cuestiona su efectividad. Véase La crisis actual del derecho al desarrollo, Insti-tuto de Derechos Humanos, Universidad de Deusto, Bilbao, 2000.

32. Carlos R. FERNÁNDEZ LIESA, “Globalización, humanidad y orden internacional”,Revista de Occidente, nº 221, octubre 1999, pp. 53-66. Ya citado.

La globalización económica apunta a su vez un modelo de desarrolloeconómico, despilfarrador que esquilma los recursos naturales limitadosy que es ecológicamente insostenible en el largo plazo33, puesto que seafianza en una serie de premisas que ponen en entredicho la sostenibili-dad del planeta: el aumento constante de la productividad, la maximiza-ción del beneficio y de la tasa de rentabilidad, la dependencia de energíasbaratas y abundantes, el aumento del consumo y la extensión de la movi-lidad motorizada en un marco de competitividad internacional exacerba-da. Nos muestra así una cara depredadora y unos rasgos deshumanizantesque ahondan en muchas de las contradicciones y tragedias que asolan ala humanidad, como bien ha situado, hace no mucho, críticamente el pro-fesor Richard Falk34 y de las que los pueblos indígenas no han quedadoexentos. En efecto los procesos de globalización aparecen unidos a la des-trucción de las tierras ancestrales y a la invasión de sus territorios históri-cos, a una amenaza generalizada y extensiva a sus sistemas de subsistenciay de explotación económica tradicionales, a la discriminación de los traba-jadores indígenas en el marco de la segmentación de los mercados así comoa un acceso en condiciones de desventaja a los mercados de productos. Porotro lado, la globalización económica, que debilita los sistemas de protec-ción social vinculados al Estado, conlleva, para las personas de origen indí-gena, una falta de acceso a servicios sociales, que suelen ser en todo casopoco numerosos y de mala calidad; al tiempo se produce una apropiación,con intenciones mercantilistas y sin contrapartidas, del patrimonio culturale intelectual de los pueblos indígenas por parte de las nuevas industrias cul-turales lo cual supone una agresión a la autonomía y a la identidad parti-cularizada de los pueblos indígenas35.

Los pueblos indígenas han manifestado reiteradamente su preocupacióny crítica por los efectos negativos de la globalización económica en suscomunidades. Por ejemplo en la Declaración Indígena de Cancún, tras elforo indígena que se celebró paralelamente a que los líderes mundiales sereunían en la cumbre de la OMC, los representantes indígenas asumieron


33. Según datos de WWF/ADENA una de las organizaciones internacionales ambienta-listas de carácter no gubernamental de mayor prestigio, coincidiendo con la acele-ración en los últimos treinta años de los procesos de globalización, el 30 por cientode los ecosistemas marinos de la tierra han sido eliminados, un 10 por ciento de losbosques ha desaparecido, ha aumentado un 75 por ciento la producción de madera,el 70 por ciento de los bosques de Asia se han deteriorado, las catástrofes naturalesse han incrementado casi de manera exponencial y, en definitiva, el planeta ha per-dido un tercio de su riqueza natural. Informe Planeta Vivo, 1995.

34. Richard FALK, Predatory Globalization: A critique, Polity Press, Cambridge, 1999.35. BID, Perfil del Marco estratégico para el Desarrollo Indígena, Unidad de Pueblos

Indígenas y Desarrollo Comunitario, documento de trabajo presentado en las reu-niones preliminares de la V Asamblea del FI, Lima, diciembre de 2003, p. 16.

una crítica colectiva a la cuestión de la globalización, el comercio mun-dial y sus efectos sobre las comunidades36. También en el marco de laReunión de Kimberley, un encuentro internacional de pueblos indígenasque tuvo lugar en el marco de la Cumbre de Naciones Unidas sobre Desa-rrollo Sostenible de Johannesburgo entre septiembre y agosto de 2002, losallí presentes se mostraron muy críticos con los efectos de la globalizacióneconómica que constituía según lo recogido en la Declaración final:

“... uno de los principales obstáculos para el reconocimiento de losderechos de los pueblos indígenas: las cooperaciones internacionales y lospaíses industrializados imponen su agenda global a las negociaciones yacuerdos del sistema de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el FMI, laOMC y a otros organismos, limitando los derechos consagrados en lasconstituciones nacionales y en los Convenios y acuerdos internacionales.La extracción insostenible, la recolección, los modelos de producción yconsumo han llevado al cambio climático, la contaminación generalizaday la destrucción del medio ambiente, expulsándonos de nuestras tierras,con el resultado de enormes niveles de pobreza y enfermedad”37.

Pero indudablemente la globalización económica, como proceso com-plejo en sí mismo y multidimensional ofrece oportunidades y ventajasimportantes que no deben ser descartadas, eliminadas o invisibilizadas enuna aproximación al proceso que como tal, pretende ser breve pero en lamedida de lo posible, ha de incorporar aquellos elementos definitorios.Por ello con relación a los pueblos indígenas y desde un plano meramenteeconómico, podemos situar que la globalización ha posibilitado en con-textos concretos y muy localizados, el despliegue de oportunidades paraalgunas comunidades indígenas relacionadas con el aprovechamiento delos nuevos circuitos comerciales globales y la inserción de sus productosartesanos o artísticos en los mercados internacionales, la explotación eco-nómica equilibrada de su patrimonio histórico y cultural y de sus cono-cimientos vinculados a la medicina indígena, las plantas tradicionales yla farmacopea, así como la activación y la autogestión de las actividadesetnoturísticas en el interior de los territorios que históricamente han habi-tado. Junto a todo ello cabe destacar que en algunas comunidades las nue-vas dinámicas globales han sido bien aprovechadas creándose empresas


36. Declaración Internacional de Cancún de los Pueblos Indígenas, adoptada por losrepresentantes indígenas reunidos el 12 de septiembre, durante la Quinta Conferen-cia Ministerial de la OMC, en Cancún, Quintana Roo, México.

37. La Declaración de Kimberley puede consultarse en Los pueblos Indígenas y la CumbreMundial sobre Desarrollo Sostenible, Tebtebba, AECI, Almaciga, 2003, pp. 116-126.

indígenas de forestería, comercio o transporte. Lo cierto es que los pue-blos indígenas desde su patrimonio natural –o lo que es lo mismo, elmanejo sustentable de las tierras, los recursos naturales y el medioambiente–, así como desde la economía de reciprocidad y redistribucióny no de acumulación –que vienen desarrollando históricamente en elmarco de una organización social, cohesiva, incluyente y protectora quesuele asumir la toma de decisiones en lo económico, donde priman lasprácticas participativas y no meramente representativas– tienen muchoque aportar a los procesos de globalización económica, y probablementesi se les conceden espacios de incidencia internacional, quizá puedanestar en disposición de colaborar en beneficio de la necesaria humaniza-ción de la economía global. Como ejemplo de este potencial humani-zador, podemos situar las iniciativas vinculadas a la etnomedicina, laetnofarmacología, la etnoingeniería y el etnoturismo que han puesto enmarcha los pueblos indígenas en diferentes partes del mundo y que estánimbuidas de toda una dimensión espiritual apegada a las diferentes cos-movisiones particularizadas de las comunidades que las protagonizan.

En el marco de los procesos de globalización económica en los que seven inmersos, los pueblos indígenas de todo el mundo reclaman su derechoa conformar un desarrollo sostenible o un desarrollo con identidad, undesarrollo socioeconómico y cultural, pues ambos se refuerzan y se retroa-limentan mutuamente, integral y participativo, que cuente con mecanismosinstitucionales de identificación, elaboración, gestión, ejecución y evalua-ción descentralizados y que conlleve la capacitación y el empoderamientoeconómico de las comunidades de base, desde estrategias de recursos huma-nos acordes a su realidad sociocultural. El desarrollo con identidad que rei-vindican los pueblos indígenas y que incorporan a la demanda de losderechos que la comunidad internacional debería reconocerles, ha de con-sistir en la mejora de las condiciones de vida mediante la disminución de lapobreza material, la reducción de la marginalidad y la exclusión, la promo-ción de oportunidades de desarrollo, la potenciación de la capacidad indí-gena de gestión, la mejora al acceso a servicios sociales y financieros y elfortalecimiento de la identidad cultural específica y diferenciada, la preser-vación de los recursos naturales, la consolidación de la organización socialy la consulta previa de los beneficiarios sobre cualquier asunto que afecte almanejo de sus territorios y la modificación/mejora de sus economías tradi-cionales. Y es más, todo ello habrá de realizarse desde el protagonismo delos beneficiarios y el respeto al resto de sus derechos diferenciados38.


38. BID, Perfil del Marco Estratégico para el Desarrollo Indígena, Unidad de PueblosIndígenas y Desarrollo Comunitario, documento de trabajo presentado en las reu-niones preliminares de la V Asamblea del FI, Lima, diciembre de 2003, pp. 17-20.

2.4 La globalización política y los pueblos indígenas

Unido a este proceso de globalización económica inconcluso y salpicadode contradicciones de peso, se nos aparece la extensión de un modelopolítico –hablaremos de una globalización política-institucional-norma-tiva– vinculado a varios ejes fundamentales y cohesionadores en los quenos introduciremos en las próximas páginas.

En primer lugar situaremos la extensión de estándares, principios yvalores políticos que nos remiten a la internacionalización –tampocoexenta de contradicciones– de la democracia parlamentaria de corte libe-ral, las elecciones libres, el pluripartidismo (que en muchas ocasiones seconfigura como bipartidismo y se compatibiliza con altos índices de abs-tención y un desinterés generalizado de las sociedades por los asuntospolíticos), en detrimento de los regímenes totalitarios y de las democra-cias populares39. Junto a ello cabría mencionar la vigencia y consolida-ción de la internacionalización de los derechos humanos40 en el marco deun proceso creciente de humanización del orden internacional, que, entodo caso, ha empezado a ser cuestionado tras los atentados del 11 deseptiembre y la consabida preponderancia de la seguridad frente al valorde la libertad que ha acontecido desde entonces y que ha tenido su refle-jo en las políticas internas y en la práctica exterior de la mayoría de losEstados. En segundo lugar deberíamos hacer mención al tímido debilita-miento (en absoluto desaparición), del papel que históricamente los Esta-dos han venido jugando en el marco de las relaciones internacionales.Este debilitamiento externo se correspondería con un debilitamiento oreadecuación del Estado a nivel también interno, caracterizado por losprocesos de descentralización. Por último haremos referencia a cómo enel marco de los procesos de globalización política se vienen sucediendolos reclamos y las transformaciones relacionadas con la instauración de


39. Ya lo apuntó BOUTROS-GHALI: “Los regímenes autoritarios han cedido el paso a lasfuerzas más democráticas y a gobiernos sensibles a los problemas existentes. La for-ma, alcance e intensidad de estos procesos varían según se trate de América Latina,África, Europa o Asia, pero su similitud es suficiente para apreciarlos como un fenó-meno mundial”, Un programa de Paz, Naciones Unidas, 1992, p. 5, párrafo 9.

40. Como ha señalado P. MORALES: “Junto a la interdependencia global fáctica se vie-ne desarrollando una interdependencia normativa, cuyo centro fundamental es laformulación y realización de los derechos humanos. Los derechos humanos que tam-bién contienen un propio constitutivo interdependiente entre sus categorías (dere-chos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales) se afirman como universalespara todo individuo y se han convertido en un instrumento muy valioso para respe-tar los derechos indígenas y proteger su identidad e integridad como pueblos”, en“Introducción”, Pueblos indígenas, derechos humanos e interdependencia global...,op. cit., p. xxi.

Estados pluriculturales y de instrumentos internacionales llamados afavorecer la preservación de la diversidad.

2.4.1 La extensión de las democracias: participación y autonomía indígena

Como ha señalado el profesor Cástor Díaz Barrado:

“La democracia ha ido penetrando progresivamente en esta sociedadinternacional heterogénea desde el momento en el que un número sig-nificativo de Estados han comenzado a regirse por sistemas democráti-cos, y a partir de los instantes en los que se reclama, desde diversosforos, ‘la democratización’ de la propia sociedad internacional. En laactualidad, asistimos a lo que se podría denominar el fenómeno de la pro-yección internacional de la democracia, o si se quiere, con mayor preci-sión, la instauración del ‘principio democrático’ en la sociedad interna-cional, como un elemento que parece que va a definir y caracterizar a lasociedad internacional del tiempo presente [...] Se constata así que,incluso, uno de los cambios que se vienen operando es precisamente lainstauración de sistemas democráticos en Estados que han llevado acabo una verdadera transformación en todos los sectores, y se puedeapreciar, además, que la comunidad internacional se ve interesada poresos cambios”41.

En gran medida nos encontramos ante la reformulación de lo quedenomino las democracias excluyentes42, es decir, aquellas que erigidas alo largo de los últimos tiempo, en contextos sociológicos multiculturalesse han mostrado incapaces de incorporar a importantes sectores de lapoblación a las dinámicas políticas y las esferas de decisión. Entre los sec-tores especialmente marginados cabría situar a los pueblos indígenas,quienes no se identifican con las instituciones democráticas, que sientencomo ajenas y los cuales por contra están inmersos en un proceso dereforzamiento organizacional autónomo y en la creación de institucionesde apoyo mutuo y de autogobierno ajenas a las del Estado43.


41. Cástor DÍAZ BARRADO, El Derecho Internacional del Tiempo Presente, op. cit., pp.76-77. En el mismo trabajo su autor se detiene en estudiar el significado de la demo-cracia en el ordenamiento internacional, pp. 92-98.

42. Véase Agustín CUEVA, Las democracias restringidas de América Latina, Planeta,Quito, 1988.

43. Como ejemplo de todo ello podíamos situar a las organizaciones indígenas bolivia-nas, un auténtico contrapoder en la sombra capaces de derrocar a gobiernos elegi-dos “democráticamente”.

Aprovechando los procesos de globalización política en sus diferentesconcreciones, las organizaciones indígenas vienen planteando en losforos internacionales, en primer lugar, que la democracia implica diver-sidad política y fomento de la participación, y que es necesario avanzarhacia marcos de autonomía como modelos que habrán de permitir que lademocracia se vivifique desde las organizaciones de base, desde lascomunidades primarias, contemplando así la autonomía como un instru-mento de resolución de conflictos44 y avanzando hacia una democraciaincluyente, reforzada en el valor de la diversidad cultural. De lo contrario,como acertadamente ha señalado Villoro, “mientras los pueblos indios esténobligados a seguir disposiciones y a obedecer poderes que ellos mismos nose han dado, estarán excluidos de la democracia”45. Quizá adaptando lareciente propuesta de Kymlicka, el desafío resida, en contextos multicultu-rales, en avanzar hacia marcos democráticos caracterizados por la asocia-ción de los principios del pluralismo con la identidad compartida46, quegarantizaría la implicación ciudadana y la libertad individual, también delos indígenas en los asuntos públicos, a partir del reconocimiento político-institucional y la protección jurídica de los focos originarios de deliberaciónparticulares de los grupos etnoculturales diferenciados.

Por otro lado, aprovechando o coincidiendo con la extendida interna-cionalmente “consideración de la creciente necesidad de respetar los dere-chos humanos”47 las organizaciones indígenas han asumido la dialéctica delos derechos humanos48, enriqueciéndola, desde su propia realidad sociocul-tural diferenciada e incorporando a la defensa de los mismos el valor delpluralismo y la diversidad cultural (representada en nuestro mundo según laUNESCO por más de 10.000 grupos culturales49), la identidad y la riqueza


44. Sobre la autonomía en contextos de enfrentamientos étnicos puede consultarse RuthLAPIDOTH, Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts, Institute of PeacePress, Washington, 1997.

45. VILLORO, “¿Por qué autonomías indígenas?”, La Jornada, 26 de septiembre de 1995,p. 23.

46. W. KYMLICKA, Politics in the vernacular. Nationalism, multiculturalism and citi-zenship, Oxford University Press, Oxford, 2001, p. 173.

47. GARCÍA SEGURA, “La globalización en la sociedad internacional contemporánea”,op. cit., p. 33.

48. Véase Ronald NIEZEN, The Origins of Indigenism-Human Rights and the Politics ofIdentity, Berkley, Univ. California Press, 2003, pp. 29-49; Russel Lawrence BARSH,“Indigenous Peoples in the 1990s: From Object to Subject of International Law?”,Harvard Human Rights Journal, nº 7, 1994, p. 33; Siegfied WIESNNER, “The Rightsand Status of Indigenous Peoples: A Global Perspective and International LegalAnalysis”, Harvard Human Rights Journal, nº 12, 1999, p. 57. Patrick THORNBERRY,Indigenous Peoples and Human Rights, Manchester, Manchester Univ. Press, 2002.

49. UNESCO, Informe mundial sobre cultura y desarrollo: Nuestra Diversidad Creativa,Fundación Santamaría y ediciones UNESCO, Madrid, 1997, p. 11.

que aportan las diferencias. En este contexto, coincidiendo con la conso-lidación de los procesos de globalización político-institucional-normati-va, si es que podemos desgajarlos del resto del fenómeno aquí estudiado,la comunidad internacional ha empezado a conformar –desde el disen-so constructivo– la participación de todos los implicados y el diálogointercultural, marcos normativos e institucionales relacionados con losderechos de los pueblos indígenas con el objetivo de avanzar hacia unreconocimiento no meramente discursivo o formal de la diversidad cul-tural, por ellos representada, sino un reconocimiento real reflejado en lacreación de organismos e instrumentos concretos. Como ejemplo, bastarecordar el establecimiento del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indí-genas en Naciones Unidas en el año 1982, la adopción del Convenio 169en el marco de la 86ª Conferencia de la OIT (1989), las conclusionesrelativas a los derechos de los pueblos indígenas de la ConferenciaInternacional de Viena sobre Derechos Humanos de 1993, las discusionesrespectivas sobre los proyectos de declaración de los derechos de los pue-blos indígenas, universal y regional, en la ONU y en la OEA, la creacióndel Fondo Indígena, en el ámbito de la Comunidad Iberoamericana deNaciones (1992), del Foro Permanente dependiente del ECOSOC (2002) yde la relatoría especial sobre Libertades y Derechos Fundamentales de losIndígenas también en las Naciones Unidas (2001).

Todo este proceso, aunque autónomo, está estrechamente vinculado ala explosión de demandas particularizadas que han encontrado respuestafavorable en el ordenamiento internacional consolidando así el procesode especificación que ha enriquecido la legislación universal en materiade derechos humanos50 dando reconocimiento a nuevas subjetividades ytitularidades apoderadas.

2.4.2 La reducción del Estado, dinámicas locales y emergencia de los actores no estatales

El segundo de los ejes que caracterizan esta globalización político-insti-tucional a la que venimos refiriéndonos está vinculado a la reestructura-ción (pérdida de contenido), disminución del papel y el protagonismo quetradicionalmente vino jugando el Estado, desde un ámbito externo en lasociedad internacional en favor de actores institucionales transnaciona-les. Este debilitamiento de la centralidad y el protagonismo estatal enfavor de los procesos de transnacionalización y la consolidación de loscentros de decisión político-económico regionales –podríamos hablar deuna globalizacion regionalizada, también de un nuevo regionalismo


50. Véase B. DE SOUZA, La globalización del derecho, ILSA, Bogotá, 1999.

como factor determinante en la actualidad51– que condicionan y debili-tan en cierta medida la soberanía estatal52 y avanzan hacia la atenuaciónde las fronteras.

Desde el punto de vista estrictamente jurídico:

“... podemos decir que se ha producido una pérdida relativa del prota-gonismo del Estado, como sujeto único del Derecho Internacional clásico[...] no puede negarse ya de ninguna manera la pérdida de cierto protago-nismo del Estado en las relaciones internacionales, situación que se obser-va de un modo particular en los procedimientos de creación de normas yen la progresiva ampliación del conjunto de destinatarios de las mismas.Incluso desde la percepción más exigente con las condiciones para admi-tir la adquisición de subjetividad en el ordenamiento internacional, puedehacerse notar que los Estados no son los únicos dotados de capacidad parahacer valer sus derechos y reclamar frente a actos que los vulneren; ade-más, ni siquiera se puede sostener en nuestros días que sean exclusiva-mente ellos los que puedan incurrir en responsabilidad internacional”53.

Este proceso viene acompañado de la debilitación del papel del Esta-do desde un ámbito también interno54 que aparece asociado a los proce-sos crecientes de reforma y reducción del Estado social. Ello estárelacionado con la consecuente limitación de lo público y la desprotec-ción de amplios sectores especialmente vulnerables, lo que ha conllevadoque en parte se traslade el accionar público al ámbito de la sociedad civil


51. Francisco ALDECOA y Noé CORNAGO, “El nuevo regionalismo y reestructuración delsistema mundial”, Revista Española de Derecho Internacional, vol. 50, 1998, nº 1, pp.59-113.

52. Como ha señalado Álvaro JARILLO ALDEANUEVA: “[...] estamos afrontando uncambio revolucionario que tiene repercusiones en todos los lugares del planeta y queinvita a repensar las ideas tradicionales sobre la soberanía de los Estados”. En “Glo-balización: concepto y papel del Estado”, en Boletín de la Facultad de Derecho,UNED, nº 18, Madrid, 2001, pp 230-231 (215-232). Sobre el debilitamiento de lasoberanía estatal, véase R. BERGALLI y E. RESTA (dirs.), Soberanía: un principio quese derrumba, Paidós, Barcelona, 1996, y más recientemente S. SASSEN, ¿Perdiendoel control? La soberanía en la era de la globalización, Bellaterra, Barcelona, 2001.

53. Cástor DÍAZ BARRADO, El Derecho Internacional del tiempo presente..., op. cit., p. 52. 54. El profesor DÍAZ BARRADO se refiere al doble debilitamiento (externo e interno del

Estado). “La crisis que afecta al Estado se concreta en el plano externo como inter-no. Si desde el primero se puede observar una cierta incapacidad del Estado paraencauzar fenómenos tan intensos como la globalización, no menos importantes sonalgunos graves conflictos a que puede verse sometido y que pueden afectar a sucohesión interna. Desde una perspectiva jurídico-internacional, un interés especialhan despertado estos últimos, porque, como se sabe, han conducido a una ciertarevitalización y actualización de instituciones tan importantes como la protección delas minorías, el reconocimiento de Estados o la sucesión de Estados”. Ibidem, p. 54.

en una suerte de manifestación solidaria vinculada a la privatización delos sistemas públicos de protección que se ha visto reforzado ante los pro-cesos de integración regional55, proceso que aparece unido al auge de lasONG y los nuevos movimientos sociales y que está estrechamente unidoa la emergencia de las organizaciones indígenas.

Junto a ello habría que situar la consolidación de los procesos de des-centralización administrativa y territorial vinculados a la reforma delEstado, de lo que se han aprovechado algunos pueblos indígenas paraobtener ciertos espacios de autogobierno en el interior de los países (Gro-enlandia, Canadá, Nicaragua, Panamá o Colombia sirven de ejemplo alrespecto). Todo ello ha reforzado su visibilidad y ha dado empuje a susdemandas y reivindicaciones en torno a su derechos, lo que les ha idopermitiendo saltar de los marcos locales y nacionales de negociación a lasinstancias internacionales.

Lo cierto es que este proceso de globalización política no está exentode contradicciones, ya que es interpretado desde contextos sociocultura-les no occidentales como la imposición de un modelo político ajeno a sustradiciones históricas y aparece también salpicado de procesos secesio-nistas y resistencias de componente nacionalista en el interior de algunosEstados. Todo ello pone en entredicho el alcance realmente universal delos procesos de globalización y nos hace situarnos ante los mismos comorealidad fragmentada. De esta manera, paralelamente a que se produce undebilitamiento del Estado-nación y del valor de las fronteras, algunascomunidades o minorías nacionales en el interior de los actuales Estados,se autoinstituyen como pueblos diferenciados y como entidades políticasdistintivas, a la vez que reclaman el derecho a la autodeterminación eincluso la creación de sus propios Estados-nación, en un intento por recu-perar o conseguir una identidad política hasta ahora negada en el con-cierto internacional, lo que está generando la reordenación de algunasfronteras y la aparición de nuevos conflictos.

Esta realidad paradójica ha sido puesta de manifiesto por el profesorCarrillo Salcedo, para quien en el marco de los procesos de globalizaciónexisten poderosas contratendencias que es necesario tener muy en cuen-ta, en su opinión:

“... la multiplicación de los conflictos internos, el colapso de muchosEstados ante la violencia interétnica y los nacionalismos excluyentes


55. Sobre este tema puede consultarse el extraordinario trabajo colectivo coordinado porB. PODESTA, M. GÓMEZ GALÁN, F. JÁCOME y J. GRANDI, Ciudadanía y mundia-lización, CIDEAL, CEFIR e INVESP, Madrid, 2000.

confirman la paradoja de una situación en la que la globalización correparalela, en muchos supuestos, con una radicalización de lo local”56.

En efecto parece que tal y como ha señalado el profesor Del Arenal enla actualidad, el tradicional conflicto interestatal, la mayoría de las vecesha sido sustituido por antagonismos étnicos, nacionalistas, religiosos yculturales de tal suerte que dichos conflictos asumen una naturalezaintraestatal o transnacional57.

De esta manera dos fuerzas contrapuestas caracterizan la realidadpolítica de nuestro tiempo; por un lado, la globalización regionalizaday, por otro, la aparición de nuevas identidades políticas independientes.Por el momento pocas organizaciones indígenas han asumido esta rei-vindicación nacionalista de corte clásico, vinculada a la creación de unEstado propio58 y en general prefieren reivindicar en los escenarios inter-nacionales de negociación, el derecho a la autodeterminación en sudimensión interna59, conscientes quizá de las dificultades que lo contra-rio podrían suponer para el avance del proceso internacional de recono-cimiento de sus derechos como comunidades étnicas distintivas. Pero,pese a ello, lo cierto es que como nos demuestra el caso boliviano, lasorganizaciones indígenas no descartan la generación de procesos revolu-cionarios y contestaciones colectivas de carácter violento de imprevisiblesconsecuencias.

2.4.3 El Estado pluricultural y la globalización de la diversidad

Un tercer elemento relacionado con la dimensión política e institucionalnos remite (más allá de su debilitamiento externo e interno) a la necesa-ria readecuación del papel del Estado, ante los desafíos que los procesos


56. J. A. CARRILLO SALCEDO, Soberanía de los Estados y derechos humanos en Dere-cho internacional contemporáneo, op. cit., p. 21. La cursiva es del autor.

57. Celestino DEL ARENAL, “Cambios en la sociedad internacional y la ONU”. Ponenciapresentada en la Escuela Diplomática con motivo de las Jornadas de profesores de dere-cho internacional y relaciones internacionales ante el 50 aniversario de la creación delas Naciones Unidas, en Colección Escuela Diplomática, Madrid, 1995, pp. 7 y ss.

58. Como excepción podríamos citar las organizaciones indígenas vinculadas a los inuitsy alguna organización aymara boliviana que se han pronunciado en el Grupo de Tra-bajo que viene discutiendo el proyecto de Declaración de derechos de los pueblosindígenas, en el sentido de que no están dispuestas a renunciar a lo que consideransu derecho a la autodeterminación y la creación de un Estado soberano. También loskeren, los indígenas hawaianos y algunos grupos de Nueva Guinea.

59. Para una distinción entre la dimensión interna y externa del derecho a la libre deter-minación puede consultarse el trabajo ya citado de Peter JONES, “Human Rights,Group Rights, and Peoples Rights”, en HRQ, vol.. 21, número 1, febrero de 1999, pp.80-107, especialmente pp. 101 y ss.

de globalización imponen en el ámbito de sociedades cuya composición,pese a los intentos asimilacionistas y las políticas monoculturalistas yuniformadoras del pasado, pretenden ser en el presente, abiertas, pluralesy multiculturales. En efecto, en los tiempos de la globalización asistimosa un proceso de transformación de los modelos de organización y de lasrelaciones en el interior los Estados que persiguen responder a las diná-micas del cambio global y a la reemergencia de los pueblos indígenas60,producto esto último de una conjunción de factores acontecida en losúltimos treinta años. Todo ello tiene una proyección en la comunidadinternacional, en un contexto generalizado en el que el valor de la diver-sidad cultural empieza a incorporarse al conjunto de referentes axiológi-cos sobre los que habría de erigirse el ordenamiento regulador de ámbitoglobal de nuestro tiempo. Al respecto debemos recordar el proyecto deConvención sobre la diversidad cultural que viene negociándose en laUNESCO.

Entre estos factores anteriormente apuntados que tienen que ver conla emergencia internacional de los pueblos indígenas, podríamos situar laexpansión demográfica de los pueblos indígenas, la consolidación de susestrategias de resistencia frente a las sociedades envolventes, el desarro-llo de sus estructuras regionales, nacionales e internacionales, que noreemplazan las formas comunales y son eficientes para procesar sus


60. Sobre la emergencia de los movimientos indígenas asociado al discurso de la iden-tidad, la defensa de los derechos colectivos y la reforma democrática en el ámbito delos procesos de globalización puede consultarse, R. MONTOYA “La ciudadanía étni-ca como nuevo fragmento en la utopía de la libertad”, en P. GONZÁLEZ CASANO-VA, M. ROITMAN ROSENMANN (eds.), Democracia y Estado multiétnico en AméricaLatina, Ediciones La Jornada /Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Cien-cias y Humanidades, UNAM, México, pp. 367-390; del mismo autor Multiculturali-dad y política. Derechos indígenas; ciudadanos y humanos. Sur/Casa de Estudios delSocialismo, Lima, 1998. Stéfano VARESE (ed.), Pueblos indios, soberanía y globalis-mo. Abya-Yala, Quito, 1996; R. STAVENHAGEN, “Las organizaciones indígenas:actores emergentes en América Latina”, 1998; op. cit., pp. 305-323. R. TORRESGALARZA (ed.), Derechos de los pueblos indígenas. Situación jurídica y políticas deEstado. CONAIE /CEPLAES/ Abya-Yala, Quito, 1996 y GRÜNDBERG, G. (ed.) Articu-lación de la diversidad, Tercera reunión de Barbados. Abya-Yala, Quito, 1995; IleanaALMEIDA y Nidia ARROBO (coord.) En defensa del pluralismo y la igualdad: Los dere-chos de los pueblos indígenas y el Estado, Abya Yala, 1998 y más recientemente elexcelente trabajo colectivo coordinador por en Kay B. WARREN y Jean E. JACKSON,Indigenous Movements, Self-Representation and the State in America, University ofTexas Press, Austin, 2003 y el libro, ya citado, de Alison BRYSK, From Tribal Villageto Global Village. Indian Rights and International Relations in Latin America, StanfordUniversity Press, Stanford, California, 2000, en el que también se incluyen estudios decaso sobre el movimiento indígena en Ecuador, México, Brasil, Nicaragua y Bolivia yse desarrolla un completo análisis de la reciente configuración del movimiento panin-digenista global y sus repercusiones en el ámbito internacional.

reclamos y organizar su participación, la creación de plataformas cadavez más importantes de lucha, que llevan sus reivindicaciones específicasa su expresión más alta en el orden jurídico y político internacional, paraconvertirlos en objetivos de justicia (demanda de derechos), una crecien-te y diversificada inserción en los mercados, un manejo eficiente de losnuevos sistemas de comunicación, una capacidad de formular y conducirproyectos de carácter étnico y una nueva manera compleja, directa y polí-tica de relacionarse con el Estado y con la sociedad, que desborda la ins-titucionalidad que las contenía.

A ello hay que unir el descalabro del Estado desarrollista, el resque-brajamiento del proyecto vinculado a la modernización y la puesta encuestión del integracionismo homogeneizante61. El objetivo de la homo-geneidad y la concepción de la diversidad cultural como fuente de con-flicto y división no pueden ser ya la base de sociedades que de hecho sonabiertamente pluriculturales y las naciones, en definitiva, han de ser unamanifestación de la voluntad de la multiplicidad de los pueblos que lascomponen y que han decidido compartir un nuevo proyecto común. Todoello requiere de acciones en la comunidad internacional que a partir de lageneración de normas e instituciones concretas, refuercen este tipo dedesarrollos a nivel nacional.

Por este nuevo carácter y por las dinámicas que provocan en el senodel Estado, la presencia de los pueblos indígenas, se plantea ahora un sin-gular problema en el destino de las naciones en la realidad internacionalde nuestros tiempos, su transformación en una unidad capaz de alojar latotalidad social diversa y constituida por pueblos que se reivindican comoentidades culturales, sociales y políticas no reductibles62, lo que induda-blemente nos enfrenta a una reconceptualización de la ciudadanía y a laconsolidación del rescate posmoderno de la diferencia63, como valor jurí-dico y político, motor de sociedades inclusivas que habrán de desarro-llarse a partir del pluralismo cultural que no debe limitarse a constatar ladiversidad sino a intervenir sobre ella con el objetivo de que siga exis-tiendo64.


61. El resurgimiento actual de los movimientos étnicos en América Latina parece estarrelacionado “con la crisis de las instituciones, de las estructuras y de las ideologías,que fomentan la modernización, el progreso nacional y la integración internacional”,BAUD et al., Etnicidad como estrategia en América Latina y el caribe, Abya-Yala,Quito, 1996, p. 182.

62. Fondo para el desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, Jus-tificación del proyecto, La Paz, 1992, p. 2.

63. Jean-Françoise LYOTARD, La diferencia, Gedisa, Barcelona, 1996.64. Tal y como ha señalado Gilberto VEHLO “La identidad de cada sociedad o grupo social,

con su memoria material o inmaterial y con sus monumentos, mitos, leyendas y valo-res, testimonia una experiencia única, cuya desaparición o destrucción significa una

El pluralismo cultural ha de partir en definitiva del reconocimiento dela alteridad que ha de alejarse de un tratamiento paternalista, asimilacio-nista, segregacionista, invisibilizador o discriminatorio hacia el diferente.Los Estados (y la comunidad internacional en la que se integran) no puedenya responder a las demandas indígenas con su viejo modelo del monocul-turalismo homogeneizante, y en el marco de los procesos de globalizacióntiende a transformarse con el objetivo de reconocerse en una sociedad mul-ticultural, que promueve el autodesarrollo responsable de los pueblos indí-genas y que avanza a través de los cauces institucionales y los marcosnormativos y de regulación, nacionales e internacionales, adecuados. Elgran desafío es consolidar democracias cívicas y culturales, es decir, genui-namente participativas pero afianzadas en la ciudadanía multicultural ofragmentada65 y asegurar el respeto a la diversidad y la identidad66 de lascomunidades diferenciadas, que incorporen a todos los sectores sociales enla vida política, social y económica, sin que por ello los pueblos indígenasu otros grupos etnoculturales diferenciados hayan de perder su valiosaidentidad cultural. Los pueblos indígenas, mayoritarios o minoritarios en elinterior de los países, todos ellos necesarios para el pleno desarrollo de lasidentidades y culturas nacionales, vienen persiguiendo, precisamente en laera de la globalización, conformar nuevos marcos relacionales con losEstados con el fin de, participativamente, aportar su contribución econó-mica, política y social para el pleno funcionamiento de las democracias.

Unas democracias que deberían avanzar más allá del reconocimientode la plena ciudadanía formal a los indígenas, explorando las posibilidades


pérdida irreparable para ese patrimonio más grande, más complejo y también miste-rioso, de la humanidad global. Lo que ya hemos perdido es enorme. Es urgentegarantizar que no sea arruinada en nombre de un utilitarismo inmediatista e impla-cable. El fortalecimiento del pluralismo sociocultural mediante nuevas perspectivasy alternativas es la forma correcta de renovación para la humanidad [...] Cuando hoydía hablamos acerca de la identidad planetaria es necesario reconocer que esta iden-tidad sólo puede realizarse plenamente, si es capaz de integrar, sin disolverlas, lasdiferentes tradiciones culturales y formas de vida de la humanidad. El proyecto deuna homogeneización, bajo cualquier bandera (modernista o regresiva), está en con-tradicción con la idea misma de sociedad, que sólo existe a través de la interacciónentre sus diferencias y modalidades”, en “Cambios globales y diversidad cultural”,MORALES, Pueblos indígenas, derechos humanos e interdependencia global, op. cit.,p. 59.

65. Mª José FARIÑAS reflexiona sobre el concepto de la ciudadanía fragmentada quelejos de dividir a las sociedades, consolida su cohesión a partir de la inclusión y elreconocimiento jurídico y político de la diferencia, en Globalización y derechoshumanos, op. cit., también en http://www.uv.es/afd/CEFD/2/Farinas.html

66. Un análisis desde otro contexto sobre está posibilidad y/o problemática, nos lo ofre-cen recientemente José ACOSTA SÁNCHEZ, María Paz AGUILERA OTERO y Moham-med DAHIRI, Diversidad cultural, identidad y ciudadanía, Set-Inet, Sociedad eInstituto de Estudios Transnacionales, 2001.

de una nueva concepción de ciudadanía cultural que respete y garanticeun pluralismo efectivo67, en el marco de una praxis institucional que hade partir de una complementariedad real y efectiva de la igualdad y ladiversidad.

Este nuevo marco relacional exige el respeto de sus derechos tantoindividuales como colectivos y ha de estar sometido a límites: el respetoa los derechos humanos fundamentales y la unidad de los Estados nacio-nales. Así lo ha puesto de manifiesto el relator R. Stavenhagen:

“La ciudadanía multicultural [...] en cuanto a pueblos indígenas serefiere, incluye el reconocimiento de éstos como personalidad jurídica ycon derecho a la libre determinación; de las comunidades indígena comoentes de derecho público y con derechos autonómicos; de las lenguas indí-genas como lenguas nacionales; la delimitación de territorios propios yprotegidos, el derecho al manejo de sus recursos y sus proyectos de desa-rrollo, el respeto a sus normas internas de gobierno local y sus usos y cos-tumbres o derecho consuetudinario; la libertad religiosa y cultural en lacomunidad y la participación y representación política a nivel regional ynacional. Dicha ciudadanía deberá tener dos puntos de referencia esen-ciales: la unidad del Estado democrático y el respeto a los derechos huma-nos individuales en el interior de las unidades autonómicas que seestablezcan. Ni el liberalismo individualista puro ni la estructura corpora-tivista del Estado responden a los requerimientos de la ciudadanía multi-cultural: ésta sólo puede construirse en la práctica democrática, en eldiálogo, en la tolerancia y en el respeto mutuo”68.

Esta propuesta de la ciudadanía cultural que pretende garantizar elderecho a la diferencia y preservar la diversidad, no es una propuestaantiliberal, mucho menos antidemocrática que ponga en duda los valoresy principios inspiradores de la libertad y la igualdad, o que amenace a lasgarantías individuales, sino que como ha señalado el profesor Bilbeny69

profundiza de “modo más consecuente, en el espíritu ético original delpropio ‘republicanismo laico’ y hasta del ‘liberalismo’, de los que aúnqueda tanto por desarrollar en sentido democrático”. De esta manera nohay oposición que valga ya que:


67. Rodolfo STAVENHAGEN, “Prólogo”, Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas.Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 2000, p. 9.

68. Rodolfo STAVENHAGEN, “Derechos Humanos y ciudadanía multicultural: Los pue-blos indígenas”, en Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas, Comisión Nacionalde los Derechos Humanos, México, 2000, p. 85.

69. Norbert BILBENY, Por una causa común..., op. cit., pp. 53-54.

“... asumir el pluralismo a la hora de plantearse la gestión de la diver-sidad cultural supone admitir al mismo tiempo que las demandas del eth-nos (identidades culturales) y del demos (identidad política) no soncontradictorias entre sí. No hay una base empírica ni de principio parapensar que ambas dimensiones de la acción social tengan que oponersenecesariamente entre ellas. El reconocimiento de las particularidades pue-de y debe ser compatible con el trato igual de todas ellas. Pero esta igual-dad hay que entenderla, además en el buen sentido democrático, es decir,que no se conciba de forma uniformadora... En una democracia la protec-ción política de la particularidad es compatible con la de la universalidad.Más aún, la garantía de lo particular se encuentra en el corazón mismo dela cultura democrática, que se funda en el valor inalienable de cada per-sona individual”.

Ha de existir, por lo tanto, una relación de implicación mutua y derefuerzo entre la igualdad, la libertad, la diversidad y la diferencia con elobjetivo de favorecer sociedades incluyentes, así:

“La igualdad ha de estar al servicio de la diferencia, que cada identi-dad sea respetada. A su vez, la libertad tiene que servir para la inclusión,que nadie, por libre que sea, se vea excluido del conjunto social. Talesvalores complementarios, inclusión y diferencia, por más extraños quepuedan resultar a la mentalidad liberal, son precisamente los valores quenos han de ayudar hoy a interpretar y realizar la mínima coherencia nece-saria para hacer de una sociedad y levantar desde ella la comunidad polí-tica. ‘Diferencia’, para que cada grupo e individuo pueda defender sumodo de vida; ‘inclusión’, para que desde el encuentro y los medios parallegar a acuerdos se pueda proteger el derecho a la diferencia y otros bie-nes y derechos. En la democracia a todos ha de interesar poder estar‘incluidos’, no marginados y al mismo tiempo poder reclamarse ‘diferen-tes’, sin tener que someterse a ninguna uniformidad aniquiladora de lopropio”70.

Se demanda así una doble ciudadanía, nacional y étnica.Para que la ciudadanía cultural en el marco de una democracia cívica

sea factible y explore en profundidad las posibilidades de un liberalismorenovado no basta con que los indígenas tengan derechos y sean recono-cidos como miembros de una comunidad etnocultural diferenciada, sinoque indudablemente el complemento necesario e imprescindible nos sitúa


70. Ibidem, p. 24.

ante la necesidad de que se les posibilite, política, institucional y jurídi-camente la oportunidad de vivificar la ciudadanía en el espacio público yde deliberación colectiva, con el objetivo de hacerles sentir protagonistasde la democracia y de que el indígena “pueda mostrar, así, que se haadquirido un pleno derecho igual al del resto de ciudadanos, y que elreconocimiento no ha sido retórico, ni paternalista, sino democrático”71.Aspecto este último de especial importancia, si tenemos en cuenta el altogrado de discriminación que todavía hoy sufren millones de seres huma-nos pertenecientes a los pueblos indígenas a lo largo y ancho del plane-ta y en el interior de muchos Estados, lo que indudablemente condicionasus opciones de participar activamente en sus realidades políticas y limi-ta sus posibilidades de incidir en los marcos de opinión y las esferas dedecisión.

En ese sentido, la democracia cívica y la ciudadanía cultural exigenuna identidad política compartida que, preservando el derecho a la diferen-cia, facilite la integración de los pueblos indígenas en la cultura deliberati-va y de la participación, promueva su incorporación a los procesos generalesde toma de decisión, asumiendo los deberes y las reglas del juego consen-suadas colectivamente en el marco del Estado-nación o de la comunidadinternacional, sin que por ello tengan que asimilarse a las culturas envol-ventes o se vean obligados a perder su propia especificidad identitaria.

En ese contexto es fácilmente comprensible que ante la actual relaciónentre los Estados y los pueblos indígenas, a través de sus organizacionesmás representativas no exenta de conflictos72, la emergencia de lo étnicoen la globalización, y los retos que de todo ello se derivan, se inscriban lasnuevas dinámicas globales significadas por la tendencia o buena predispo-sición de algunos gobiernos a discutir, negociar y consensuar –internacio-nalmente– la construcción, los contenidos y la proyección de hipotéticosderechos de los pueblos indígenas. En definitiva, la conformación de unanormatividad innovadora para dicha relación y el tratamiento de la diver-sidad, en los marcos internacionales de concertación, lo que está conlle-vando, precisamente en tiempos de la globalización que, tal y como hemosvisto, los derechos de los pueblos indígenas empiecen a ser objeto de regu-lación por parte de las organizaciones internacionales.

Lo que parece cierto es que en el nuevo contexto político globalizadosolamente con la participación indígena y el reconocimiento internacional


71. Ibidem, p. 57.72. Véase R. BARCELÓ, M. A. PORTAL y M. J. SÁNCHEZ (coord.), Diversidad étnica y

conflicto en América Latina, organizaciones indígenas y políticas estatales, vol. I,UNAM-Plaza y Valdés editores, México, 1995, y Paul R. BRASS, Ethnic Groups andthe State, Croom Helm,Londres, 1985.

de sus derechos podrá constituirse una globalización realmente multiét-nica, basada en la diversidad social y en el valor de la variabilidad ydiferenciación cultural, una democracia global incluyente, diversa y equi-tativa. La globalización, que amenaza con uniformarlo todo, ha abiertoparadójicamente el reconocimiento de la legitimación del derecho de lospueblos indígenas a ser diferentes y aparece unida –o coincide en el tiem-po– a la emergencia en las últimas décadas de los pueblos indígenascomo nuevos protagonistas políticos y sociales en sus países y a nivelregional e internacional. Parece, por lo tanto, innegable que los procesosde globalización política han permitido la irrupción de un nuevo sujetopolítico colectivo, los pueblos indígenas, que tras años de invisibilidadpolítica y movilización latente, se muestran en la actualidad como agen-tes de cambio capaces de promover reformas políticas en el interior de losEstados, de asegurar reconocimientos legislativos y constitucionales desus derechos diferenciados, y de influir notablemente en las negociacio-nes internacionales en materia de derechos humanos y autodesarrolloindígena.

2.5 La globalización cultural y el panindigenismo

Ahora bien, estos procesos de globalización económica y política-ins-titucional a los que nos hemos referido vienen acompañados de unaglobalización cultural73 (que amenaza con homogeneizar los usos y lascostumbres de las sociedades), ideológica (vinculada al pensamientoúnico, acrítico o unidimensional) y axiológica que es especialmenteimportante para el asunto que nos ocupa74; pero que al tiempo hafavorecido la conformación de una cultura panindigenista, ha consoli-dado un discurso común y ha fortalecido al movimiento indígenatransnacional. Esta globalización cultural con relación a los pueblosindígenas está estrechamente vinculada a las dimensiones anterior-mente apuntadas.


73. En opinión del profesor Carlos FERNÁNDEZ LIESA: “La globalización cultural con-tribuye, en un proceso dialéctico entre universalidad y particularismos, así comoentre la homogeneidad y la heterogeneidad, a la modificación de los procesos deconstrucción de las identidades”, Derechos lingüísticos y Derecho Internacional,Dykinson, IDH Bartolomé de las Casas, Madrid, 1999, p. 2.

74. Tal y como ha señalado JIMÉNEZ PIERNAS esto no debe de extrañarnos puesto que“... el Norte no se limita a imponer sus intereses económicos, sobre los del Sur, sinoque auspicia necesariamente la difusión y extensión de los modelos culturales asícomo el control político sobre el resto de las culturas”, op. cit., p. 23.

2.5.1 La homogeneización cultural

Podríamos hablar, por lo tanto, de una globalización cultural que apare-ce asociada a la extensión de una ideología que amenaza con homoge-neizar los patrones socioculturales de toda la humanidad, que ensombrecela diversidad, que en todo caso parece reducir al estado de “reservas” lasllamadas culturas tradicionales en una suerte de colonialismo o imperia-lismo cultural75 global contemporáneo y que es percibida por los pueblosindígenas como “una amenaza cultural profunda”76. Esta globalizacióncultural es posible gracias también a las condiciones objetivas creadas porlos enormes avances tecnológicos, sobre todo en el campo de la comuni-cación77, y por el protagonismo y extensión de las redes y centros dedifusión de información a nivel mundial78 especialmente vinculadas a lospaíses del Norte79.

De esta manera, el control de la comunicación es una fuente de podera nivel global, es indudable que quien centraliza y selecciona la difusiónde imágenes y contenidos está en disposición de condicionar las percep-ciones, las impresiones, los gustos, las elecciones culturales y los análisiso interpretaciones que la gente hace sobre las realidades internacionales.Este control mediático global de gran trascendencia, por lo tanto, para laconformación de la opinión pública internacional, aparece asociado a unaideología que promueve un modelo de vida basado en el individualismohobbesiano, voraz y deshumanizante, en una cultura del “yo”80 de cortemercantilista, donde la competitividad, el darwinismo social, el consu-mismo desenfrenado y el hedonismo vacío de solidaridad o compromiso


75. Para una aproximación a la construcción de justificaciones ideológicas del imperia-lismo desde el mundo de la cultura puede consultarse el extraordinario trabajo de E.SAID, Cultura e imperialismo, Anagrama, Barcelona, 1996. Desde otras perspectivasse han investigado los efectos de la globalización cultural, destaco los trabajos queen este libro se han consultado N. GARCÍA CANCLINI, Culturas en Globalización;CNCA-CLACSO-Nueva Sociedad, Caracas, 1996; Rubén BAYARDO, Globalización eIdentidad cultural, Editorial Ciccus, Buenos Aires, 1998; José VARGASHERNÁNDEZ, “Cultura y globalización”, en Documentos Universitarias, México,2002, http://www10.brinkster.com/arje/cultura.htm

76. José BENGOA, La emergencia indígena..., op. cit., p. 38. 77. A. MATTERLARD, La mundialización de la comunicación, Paidós, Barcelona, 1998.78. Manuel CASTELLS, La era de la información: Economía, sociedad y cultura, vol. 3:

Fin de milenio, Madrid, Alianza, 1998, y del mismo autor “Tecnología de la infor-mación y capitalismo global”, en Anthony GIDDENS y Will HUTTON (eds.), En ellímite: La vida en el capitalismo global, op. cit., pp. 13-80.

79. Véase I. RAMONET, La tiranía de la comunicación, Debate, Madrid, 1998. En unalínea parecida más recientemente, Nuria ALMIRÓN, Los amos de la globalización:Internet y el poder en la era de la globalización, Plaza y Janés, Barcelona, 2002.

80. Helena BEJAR, La cultura del yo, Alianza Editorial, Madrid, 1993.

colectivo son los ejes en que se fundamenta. Un modelo que se aleja decualquier distanciamiento crítico y nos proporciona una visión de lohumano estrecha, egoísta y economicista que se extiende a amplias par-tes del planeta; un modelo de hombre, de sociedad y de las relacionessociales diametralmente opuesto al modelo con el que se han identifica-do históricamente los pueblos indígenas. A este modelo ideológico-cultu-ral se ha denominado el pensamiento único81, o mejor aún el pensamientocero82, que vendría a hacer referencia a ese nuevo credo que se extiendepor toda la humanidad que huye de las propuestas alternativas, querenuncia a la alteridad o la diferencia, que ensombrece la diversidad yconvalida el principio de exclusión, que desconoce el reconocimiento del“extraño” como interprete y traductor de su propia identidad que noscomplementa, y que, en definitiva, es un pensamiento que sólo se reco-noce en sí mismo, por lo que acaba por ser un pensamiento internacio-nalizado que no internacionalista, totalitario, dictatorial83, absolutizantee incuestionable. Un pensamiento, dogmático, determinista, rígido, que esun no-pensamiento, que sólo se escucha a sí mismo y del que todos for-mamos parte, que ciertamente todos recreamos en nuestro quehacersociocultural cotidiano y en el que todos podríamos mirarnos y recono-cernos. Un pensamiento que finalmente nos proporciona una forma deconcebir el mundo y las relaciones humanas, profundamente antidemo-crática y antisolidaria, una racionalización de lo mercantil, una vía deunicidad, donde el anonimato del número y de la ganancia, al servicio dellibre-mercado, sobrepasa cualquier dimensión ética de la vida humana.

El “otro” no es un semejante, un fraternal compañero de viaje, sino enel mejor de los casos un socio, en el peor un competidor al que dejar atrás,o un enemigo a neutralizar y silenciar. Esta forma de racionalidad tienemucho que ver con la lógica de la competitividad y con esa dialécticasocio/competencia que posterga cualquier relación auténticamente éticay solidaria entre los seres humanos.


81. Para una aproximación a algunas de las claves, objetivos, fundamentaciones y desa-rrollos del pensamiento único, puede consultarse N. CHOMSKY e I. RAMONET, Cómonos venden la moto, Icaria, Barcelona, 1995, y VV.AA., Pensamiento crítico vs. Pen-samiento único, Debate, Madrid, 1998. La publicación Le Monde Diplomatique, ensus ediciones francesa y española, recoge habitualmente trabajos relacionados conesta temática. También el trabajo de Joaquín ESTEFANÍA, Contra el pensamientoúnico, Taurus ediciones, Grupo Santillana, 1998, Madrid, y el trabajo colectivo: Laalternativa a la mundialización: bases políticas contra el pensamiento único, Edito-rial Barbarroja, 2000.

82. Así se ha expresado José SARAMAGO en la Universidad Carlos III, discurso en elacto de investidura de Doctor Honoris Causa de E. Sábato.

83. Viviane FORRESTER, Una extraña dictadura, Anagrama, Barcelona, 2001.

Se revive así esa imagen hobbesiana de la vida social referente de lavisión individualista que nos proporciona la idea de “una sociedad deindividuos atomizados, sujetos solitarios y autointeresados que se desa-rrollan persiguiendo sus propios proyectos, viendo a los demás como ins-trumentos para sus propios objetivos o como amenazas para suseguridad84. Desde el pensamiento único de nulo nivel de criticidad quese autodeclara autosuficiente para responder a casi todo, que se nosmuestra inmune al diálogo intercultural y a la posibilidad de dar consoluciones diferentes de las que el mismo formula, se ensombrece el plu-ralismo. La política como encuentro de propuestas diferenciadas, comoreconocimiento de los caminos múltiples, como valoración del disenso ylas soluciones que han de consensuarse en el espacio público, marco porexcelencia en el que los miembros de una sociedad protagonizan la ciu-dadanía, se vacía de contenido. El pensamiento único deserta de la polí-tica que acaba por convertirse en mera administración de los intereses dellibre mercado. Y es que ciertamente la cultura global tiende a mercanti-lizar y a homogeneizar las relaciones humanas en el marco de una glo-balización neoliberal que, como apuntara hace tiempo Walter Benjamin,se afianza en la cultura del capitalismo como nueva religión85. El pensa-miento único, como culminación de lo que Adorno y Horkheimer denun-ciaron como la racionalidad instrumental86, supone el clímax ideológicodel fundamentalismo neoliberal, el pensamiento propio de aquel hombreunidimensional87 que se definió brillantemente hace ya tiempo.

Con el pensamiento único y el monoculturalismo de la sociedad glo-bal, la política –como el marco de participación social por excelencia,como vehículo de las demandas de los ciudadanos, como proyecto eman-cipador y en la práctica gobierno de la mayoría– se economiza y pierdesu dimensión participativa, y la economía y el libre mercado mandan,imponen sus soluciones, dirigen las políticas. Se extiende pues, interna-cionalmente, una cultura democrática devaluada, una cultura democráti-ca al servicio del neoliberalismo y la retroalimentación del sistema.

El pensamiento único se extiende en la sociedad postindustrial88 yposmoderna89, se afianza a partir de las propuestas en torno al fin de las


84. Robert GORDON, “Unfreezing Legal Reality: Critical Approaches to Law”, FloridaState Law Review, vol. 15, p. 207, pp. 195 y ss.

85. Pascal BRWCKNER ha recuperado recientemente esos argumentos en su libro Mise-ria de la Prosperidad: La religión del Mercado y sus enemigos, Tusquets Ensayo, Bar-celona, 2003.

86. ADORNO y HORKHEIMER, Dialéctica de la Ilustración, Trotta, Barcelona, 1999.87. H. MARCUSE, El hombre unidimensional; Ensayo sobre la ideología de la sociedad

industrial avanzada, Editorial Joaquín Mortíz, México, 1968. 88. Daniel BELL, El advenimiento de la sociedad postindustrial, Alianza, Madrid, 1976.89. Jean-François LYOTARD, La condición postmoderna, Cátedra, 1989.

ideologías90 o los choques de civilizaciones, pero ante todo se extiende apartir de la época cultural por excelencia de nuestro tiempo que es la épo-ca de la imagen del mundo. El mundo deviene imagen y la imagen espec-taculariza la realidad91, y de esta manera la naturaleza de las relacionesinternacionales, los conflictos que salpican nuestro planeta92, las depen-dencias económicas, las luchas de poder, las nuevas hegemonías únicas93,las hambrunas o el subdesarrollo que sufren millones de seres humanosse nos presentan, a través de los medios de comunicación de masas, ais-ladas de cualquier significación de carácter crítico, como si pareciera quehubieran perdido su vieja sustancialidad infraestructural. Lo real se vuel-ve virtual y lo virtual se vuelve real, y en ocasiones sólo existe lo que lasociedad del espectáculo nos transmite, desde el discurso vacío, la inca-pacidad de análisis crítico o el morbo más indigno y embrutecedor.

Esta cultura global está asociada, a su vez, a un cierto universalismonormativo y de manera coherente a la defensa, exclusiva y limitante, des-de el ámbito de la ética, la política o el ámbito estrictamente jurídico94,de los derechos humanos de carácter individual, civiles y políticos, que:

“... no representan ninguna limitación en contra del principio básicode la libertad del mercado y que son compatibles, por tanto, con la ideo-logía neoliberal del mercado global, que en la práctica representa laexplotación más despiadada de los seres humanos y de la naturaleza. Ladisminución del Estado y de su política intervencionista y redistributivaconlleva, por una parte, un aumento de los derechos absolutamente indi-viduales, con un afianzamiento de la inviolabilidad de los derechos de lapropiedad privada, por otra parte, un retroceso o una desaparición de losderechos con contenido social o redistributivo de bienes y recursos, comoconsecuencia de las privatizaciones masivas de los servicios públicos; asícomo también un rechazo frontal a todos aquellos derechos que tenganuna titularidad colectiva o comunitaria”95.


90. Francis FUKUYAMA, El fin de la Historia y el último hombre, 1992.91. Guy DEBORD, La sociedad del espectáculo, Pre-textos, Madrid, 2000 (la primera edi-

ción en castellano data de 1976 en la editorial Miguel Castellote libros). Tambiénpuede consultarse una revisión actualizada de su trabajo originario en Comentariossobre la sociedad del espectáculo, Anagrama, 1990.

92. M. IGNATIEF, Virtual war, Vintage, Londres, 2001.93. Carlos TAIBO ha reflexionado sobre el papel de la única potencia hegemónica del

momento en su reciente libro ¿Hacia dónde nos lleva Estados Unidos?, ediciones B,Madrid, 2004.

94. Sobre esta realidad tridimensional (ética, política y jurídica) de los derechos huma-nos se expresa J. RUBIO-CARRACEDO, en “Problemas en la universalización de losderechos humanos”, en Diálogo, nº 51, 2001, p. 430.

95. FARIÑAS, Globalización, ciudadanía y derechos humanos, op. cit., p. 15.

En efecto, asistimos a la preponderancia del reduccionismo individua-lista96 en materia de derechos humanos, que nos sitúa ante los derechosexclusivos del individuo en su vertiente de derechos civiles y políticos, unindividuo reducido que se entiende como un individuo posesivo y pro-pietario97, que no se concibe a sí mismo como ser social y que reniega delos beneficios y las responsabilidades que surgen de vivir en sociedad. Endefinitiva, amparados en la lógica del formalismo jurídico universalista,se extiende una idea, limitante, de los derechos humanos que se adecuaal modelo imperante y que sirve a la estructura de poder inherente a laglobalización económica neoliberal al tiempo que se minusvaloran losderechos económicos, sociales y culturales y los derechos colectivos oderechos de la solidaridad y que se menosprecia por ideológica, deforma-dora, poco fundamentada o errónea cualquier aproximación comunitaris-ta a los mismos. En ese sentido podríamos señalar que en ocasiones nosvemos también inmersos en un cierto pensamiento único sobre los dere-chos humanos. Así, parece que los derechos humanos son exportados “enpaquete”, es decir no desligados de su contexto sino estrechamente aso-ciados a otros elementos de la cultura occidental y al mercantilismoimperante98.

Con claridad expone esta cuestión María José Fariñas:

“Esta nueva forma de homogeneización y de dominación universa-lista instrumentaliza a su favor el principio jurídico de la igualdad for-mal y el discurso de unos derechos humanos liberales e individuales, decarácter universal, rechazando además, cualquier otro tipo de ‘derechos’–como los que tienen un contenido social, redistributivo o igualitario–,que pudieran atentar contra la libertad del mercado. Y no debemos


96. Como ha señalado acertadamente MORA MOLINA al analizar el debilitamiento de losderechos sociales en la nueva era marcada por el neoliberalismo y la filosofía de lomercantil: “La primacía del individuo en dicha filosofía, de naturaleza a la vez uti-litarista y pragmática, implica el reconocimiento de los derechos de “libertad nega-tiva”, desdeñando el desarrollo íntegro de la personalidad para la gran mayoría quecarecen de recursos económicos suficientes. Una parte importante de autores asumencomo mal necesario –a fin de evitar pendiente resbaladiza alguna– la desigualdad yasocial ya en la lotería natural. La distribución de recursos se mostraría un problemade la sociedad civil y no del Estado. Los “Derechos Humanos” expandidos a la luzde la “razón instrumental economicista” se imbrican con el viejo modelo del EstadoLiberal de Derecho, depositando en los sujetos buena dosis de la responsabilidad dela marcha social. Los derechos sociales se tornan obstáculos para la efectividad delEstado, que ha de reducir de forma progresiva la implementación de políticas públi-cas para dotar cada vez más a los mercados de sujetos altamente productivos...”,“Globalización económica y derechos humanos...”, op. cit., p. 85.

97. Pietro BARCELLONA, El individualismo propietario; Ed. Trotta, Barcelona, 1996.98. Otfried HÖFFE, Derecho intercultural, 2000, op. cit., p. 173.

olvidar, además, que dicha libertad, llevada a sus últimas consecuencias,representa en la práctica la explotación despiadada de los seres humanosy de la naturaleza. El proceso de ‘globalización’, en este caso, no tiene unefecto neutral, sino que repercute negativamente sobre los niveles de pro-tección de los denominados derechos sociales en general, y perjudica, endefinitiva, a los estratos sociales más desprotegidos económica, social yculturalmente”99.

2.5.2 Las reacciones identitarias

Ahora bien, esta globalización cultural está repleta de efectos reactivos,es una globalización inconclusa, salpicada de contradicciones, anoma-lías, resistencias e incertidumbres. Las respuestas no son tan unívocascomo una lectura precipitada de la realidad internacional nos pudieraproporcionar. A lo largo y ancho de nuestro planeta muchas son lassociedades y los grupos etnoculturales diferenciados, que ante la inten-cionalidad homogeneizadora de los procesos de globalización de la peorcultura de Occidente, en su versión (individualista-capitalista-liberal) másextrema que amenaza sus formas de existencia, reclaman la reafirmaciónde su integración cultural por la vía del tradicionalismo y la resistenciaidentitaria, el regreso a la tribalización100, el fortalecimiento de lo étnico-territorial, la lealtad comunitaria, la conformación de comunidades éti-cas101 imaginarias, el refugio en el “círculo cálido” de la comunidadfrente a la amenaza de las dinámicas envolventes102, el reencuentro conuna supuesta historia de esplendor, y llegado el caso, como acontece con los


99. María José FARIÑAS, Los derechos humanos: desde la perspectiva sociológico-jurí-dica a la “actitud postmoderna”, op. cit., p. 10.

100. T.M. FRANCK ha hablado en tono peyorativo del tribalismo posmoderno en su con-tribución “Postmodern Tribalism and the Right to Secessión”, en Catherine BRÖL-MANN, René LEFEBER y Marjoleine ZIECK, Peoples and Minorities in InternationalLaw, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston, London, 1993, pp. 3-28.

101. Zygmunt BAUMAN, Comunidad: en busca de seguridad en un mundo hostil, op. cit.,pp. 86-87.

102. Zygmunt BAUMAN ahondando en el concepto propuesto por Göran ROSENBERG, enNouvelle Lettre Internationale, 2000, señalará: “Las lealtades humanas, que se ofre-cen y esperan recibir sin más dentro del ‘círculo cálido’ no se derivan de la lógicasocial externa, ni de ningún análisis económico de coste y beneficio. Esto es exac-tamente lo que hace ‘cálido’ el círculo: no hay espacio para el frío cálculo y para elaprendizaje de prioridades que cualquier sociedad existente, gélidamente y sinhumor, presenta como ‘conforme a la razón’. Y es precisamente por esto por lo quegente aterida sueña con ese círculo mágico y desearía cortar ese otro mundo frío asu imagen y semejanza. Dentro del ‘círculo cálido’ no estarían obligados a demos-trar nada e hicieran lo que hicieran, podrían esperar simpatía y ayuda”, en Comuni-dad: En busca de seguridad en un mundo hostil, op. cit., pp. 16-17.

pueblos indígenas de todo el planeta, el reconocimiento jurídico interna-cional de sus demandas particularizadas y sus derechos colectivos comocomunidades étnicas diferenciadas, entre ellos, el derecho a generar undesarrollo autónomo.

La mayoría de estas reacciones aparecen caracterizadas por la reafir-mación de identidades autóctonas, la recuperación de perfiles culturalestradicionales y endógenos y manifiestan una capacidad integradora desi-gual de aspectos socio-culturales exógenos. Así, esta capacidad integradorafrente a lo ajeno estaría muy limitada en el caso de los fundamentalismosreligiosos vinculados a las grandes confesionalidades (cristiana, islámica,hinduista, judía), mientras que los pueblos indígenas, sobre todo en los últi-mos tiempos, a partir de la revitalización de su discurso y su participa-ción en los escenarios de concertación vinculados a las organizacionesinternacionales, manifiestan una capacidad de reafirmación de lo propioque, en la mayoría de los casos, no elimina la posibilidad de apropiacióny apreciación de aquellos elementos presentes en otras tradiciones socio-culturales de signo liberador, que pueden servir para configurar marcosde desarrollo equilibrado y supervivencia digna para las comunidadesetnoculturales diferenciadas103. El manejo que los pueblos indígenas vie-nen desarrollando, en relación a la dialéctica de los derechos humanosdesde su discurso de la identidad, sería un referente al respecto de lo men-cionado. En efecto, los recursos locales, la sabiduría tradicional, no siem-pre son suficientes o incluso útiles para la elaboración de nuevosdiscursos acerca de la propia identidad grupal, y por ello los pueblos indí-genas requieren del conocimiento de claves culturales ajenas, de signifi-cados simbólicos no propios, de códigos de intervención extraños peroque les son útiles en su lucha cotidiana por la justicia etnocultural.

Por eso los nuevos discursos vinculados a la reivindicación de losderechos de los pueblos indígenas, aunque se fundamentan en última ins-tancia en la tradición identitaria de la comunidad viajan, sin embargo,como señala José Bengoa, por “las culturas adyacentes, en particular, porla cultura dominante que es a quien se dirigirá. Allí se “reprocesa”,adquiere un lenguaje nuevo, diversas connotaciones e incluso cambia lasprioridades como consecuencia de alianzas culturales”. En última instan-cia, el nuevo discurso es asumido por la comunidad y en ocasiones reem-plaza incluso al discurso identitario tradicional104.


103. Frente al primer modelo de fundamentalismo, el historiador y pensador liberal mexi-cano Enrique KRAUZER ha denominado como Fundamentalismo suave al indigenis-mo de nuevo cuño, que desde la reafirmación de lo étnico, se despliega con fuerzaen América Latina. Entrevista en El País, 21 de diciembre de 2003.

104. José BENGOA, La emergencia indígena..., op. cit., p. 39.

Así, la globalización cultural que se presupone hermética deja puertasabiertas, resquicios y márgenes de maniobra, y de alguna manera creaella misma las condiciones105 para la reivindicación de la alteridad, de ladiferencia, los derechos colectivos, el cosmopolitismo distintivo, la diver-sidad y la identidad cultural como garantía de un desarrollo más globaly de una globalización intercultural106. En efecto “este tipo de globaliza-ción cultural entra en tensión dual y dialéctica actualmente con el cos-mopolitismo de la diversidad y de la pluralidad cultural, es decir, con elproceso de fragmentación social y cultural que sería otra manera deentender la globalización cultural. El cosmopolitismo representa actual-mente un proceso de universalización desde la diferencia o una globali-zación del cosmopolitismo o, en definitiva, una globalización desdeabajo, desde el pluralismo, desde la confrontación dialógica y desde lacoexistencia de diferentes culturas o concepciones vitales”107. Es más “elproceso de globalización actual es el mayor productor de nuevos discur-sos de identidad”108.

Es precisamente en esta tensión apuntada entre globalización culturaly respuestas identitarias, homogeneización de las identidades –retribali-zación étnica, unificación de pautas y fragmentación–, interdependenciay reivindicación de lo propio, en el marco de lo que Dupuy denominó “lacontradicción fundamental en la comunidad internacional de nuestrostiempos”109 en la que se nos presenta, paradójicamente, el contexto favo-rable para la consolidación de las discusiones en los marcos de concerta-ción internacionales en torno a los derechos de los pueblos indígenas ylas nuevas prácticas de cooperación, que en los últimos tiempos se hanincrementado en la comunidad internacional y de los cuales han surgido


105. Como ejemplo podríamos resaltar la utilización que los pueblos indígenas estánhaciendo de los medios de comunicación y los avances tecnológicos en ese campo.Un caso paradigmático, que incluso ha creado escuela en las organizaciones indígenas,sería el de la utilización de la Red por parte del movimiento zapatista mexicano.

106. Recientemente Peter L. BERGER y Samuel HUNTINGTON han coordinado un traba-jo colectivo que ahonda en la compleja relación existente entre la globalización y ladiversidad cultural y que más allá de las interesantes propuestas teóricas de caráctergeneral analiza algunos estudios de caso relativos a diferentes contextos espacialesy geográficos-culturales, Globalizaciones múltiples. La diversidad cultural en elmundo contemporáneo, Paidós Barcelona, 2002.

107. M. J. FARIÑAS, Globalización, ciudadanía y derechos humanos, op. cit., p. 17.108. José BENGOA, La emergencia indígena..., op. cit., p. 41. Al respecto puede consul-

tarse el sugerente y reciente trabajo de Javier DE LUCAS, Globalización e Identida-des, Icaria, Antrazyt, Barcelona, 2003.

109. René Jean DUPUY, “Droits de l´homme, droit des peuples et confrontation des cul-tures / L´avenir du droit internacional dans un monde multiculturel”, en Dialectiquesdu droit international: souveraineté des Etats, Communnauté Internationale et Droitsde L´Humanité... 1999, op. cit., p. 238.

los grandes proyectos normativos y los instrumentos de protección dealcance universal, referencia en esta materia, así como varios programasde autodesarrollo implementados en diferentes lugares del planeta por lasagencias más experimentadas.

Vivimos por lo tanto en la era de la expansión del neoliberalismo y desu modelo cultural, pero al tiempo asistimos a la eclosión identitaria110,a la reanimación étnica apuntada hace ya años por Anthony Smith111, enLa vuelta del Otro112, en el marco de un archipiélago planetario (com-puesto por mil islas culturales que forman parte de un todo) afianzado enla valoración de la etnicidad, la particularidad y la diferencia como estra-tegia de defensa de los derechos humanos de los pueblos indígenas.

En ese sentido podemos afirmar siguiendo al profesor Manuel CalvoGarcía que los procesos de globalización “no han asfixiado las demandasde los grupos con una identidad cultural propia. Por supuesto que toda-vía cabe hablar de identidades. Incluso, se podría decir que más allá deltópico, la tan traída y llevada globalización ha supuesto en muchos sen-tidos un reforzamiento de lo local113 y el desarrollo de nuevas demandasde reconocimiento de los grupos con una identidad cultural propia y desus valores y prácticas diferentes”114.

El manto homogeneizante se contrarresta desde el discurso de la iden-tidad, la globalización paradójicamente pone de manifiesto la diversidadsociocultural existente entre la humanidad y nos sitúa ante el mosaico dediversidades. La formulación restrictiva de que la universalización de losderechos humanos y del desarrollo como simple extensión del espíritu yla letra de su formulación individualista-liberal-occidental es puesta enentredicho desde el reconocimiento, de que dicho proceso habrá de desa-rrollarse desde el diálogo y la transposición intercultural, en paridad de


110. V. BERTÓN SOLO DE ZALDÍVAR, Cooperación al desarrollo y demandas étnicas enlos Andes ecuatorianos. Ensayos sobre indigenismo, desarrollo rural y neoindigenis-mo, FLACSO-Ecuador, Universidad de Lérida, GIEDEM, Lérida, 2001, pp. 46 y ss.

111. Anthony SMITH, The ethnic revival in the modern world, Cambridge UniversityPress, Cambridge, 1981.

112. Ángel GABILONDO, La vuelta del Otro. Diferencia, identidad, alteridad, EditorialTrotta, 2001, Madrid.

113. Como ha señalado el profesor PÉREZ JUMPA, haciéndose eco de los argumentos deRonald Robertson, 1992, op. cit., parece que “...el conjunto de relaciones humanas...se viene desarrollando en dos frentes: el frente del mundo global y el frente del mun-do local. En la interacción de ambas hay una universalización de lo particular, queen otras palabras es la homogeneización de lo local, y la particularización de lo uni-versal, que en otras palabras es la heterogeneización de lo universal” en “Límites ala concepción universal de los derechos humanos...”, op. cit., p. 221.

114. Manuel CALVO GARCÍA, “Presentación”, en CALVO GARCÍA (coord.), Identidadesculturales y derechos humanos, Instituto Internacional de Sociología Jurídica deOñati, Dykinson, 2002, p. 15.

condiciones, de modo que los derechos humanos y las prácticas de desa-rrollo sean inteligibles y sentidos en todos los países y en todas las cul-turas como propios y no ajenos115.

Como se ha señalado recientemente, “... el mundo globalizado contem-poráneo es un escenario que ha creado múltiples riesgos para la diversi-dad cultural y la calidad de vida, pero que también brinda oportunidadesúnicas de diálogo multicultural y de solidaridad planetaria antes inimagi-nables”116. De esta manera, los procesos de globalización vienen acom-pañados de procesos de localización o fragmentación, en definitiva, elresurgimiento de lo local frente a lo universal. Al amparo de todo lo cualse están produciendo actualmente las afirmaciones y reivindicaciones delas particularidades e identidades culturales frente a los principios unifi-cadores y homegeneizadores. Estos procesos de localización representanuna lucha de liberación de “otras culturas” y de “otros pueblos” normal-mente los más pobres y débiles del planeta (entre ellos los indígenas) con-tra un determinado proceso de civilización occidental, es decir contra elmodelo de aculturación política, jurídica, tecnológica y económica empa-rentada con la filosofía de la globalización117.

Pues bien, en todo ello podemos apreciar la existencia de una tenden-cia dialéctica, cuyos elementos estructurantes, se interaccionan y condi-cionan de forma recíproca y que nos sitúan ante la tensión que seenmarca entre la universalidad y la heterogenieidad, la unidad y la frag-mentación, la uniformidad y el pluralismo. En esa tensión dialéctica quepone de manifiesto las resistencias, las contradicciones, las anomalías sis-témicas vinculadas a los procesos de globalización, surge el movimientopanindigenista. Y lo hace desde el discurso crítico que afianza la defensade los derechos de los pueblos indígenas, que apuesta por un orden jurí-dico internacional no de la homogeneidad, el monoculturalismo o el uni-versalismo occidentalizante, ese rodillo aplicado sobre la alteridad quellama universales a las costumbres y modos de vida de una determinadacivilización y que borra las diferencias, sino un orden jurídico llamado apromover un modelo de desarrollo desde la diversidad y el pluralismo.

En conclusión, nos encontramos ante una nueva realidad internacio-nal en construcción, tremendamente fragmentada y compleja, marcadapor la heterogeneidad, que nos sitúa ante un mundo interdependiente


115. J. RUBIO-CARRACEDO, “Problemas en la universalización de los derechos huma-nos”, en Diálogo, nº 51, sept.-dic., 2001, pp. 428-429.

116. P. MORALES, “Introducción”, en Pueblos indígenas, derechos humanos e interdepen-dencia Global, op. cit., p. XIX.

117. Según destaca María J. FARIÑAS, Los derechos humanos desde la perspectiva socio-lógico-jurídica a la “actitud postmoderna”, op. cit., p. 12.

política, económica y culturalmente, pero aún no integrado y nos remitea un ordenamiento internacional también en transformación. Este ordeninternacional, que pretende adecuarse a los cambios que acontecen a par-tir de los procesos de globalización, nos coloca ante un paradigma emer-gente en el ámbito del Derecho Internacional de los derechos humanos yde la Cooperación Internacional, que nos lleva a repensar nuestros con-ceptos modernos propios de la cosmovisión occidental y nos abre a unaconcepción pluralista e intercultural de los derechos y de los modelos dedesarrollo, “basada no ya en la unidad de una única razón jurídica uni-versal, abstracta, totalizadora y autosuficiente, sino en una razón jurídica‘plural y compleja’”118. Un paradigma que por el momento concurre, com-pite y/o coexiste con el paradigma tradicional que todavía perdura, aferra-do (en lo que Kuhn situaba como ciencia normal) a una concepcióninamovible de los derechos humanos universales y de los modelos de desa-rrollo que suele confundir o entremezclar interculturalidad con relativismocultural extremo119 y que todavía se resiste a desaparecer, pese a los cam-bios acontecidos y las transformaciones que se están desarrollando.

El nuevo paradigma se enfrenta al histórico desafío (hoy más latenteque nunca) de hacer conciliar la apertura universalista con la riqueza y lavariedad de la diversificación étnico-cultural. Todo ello aparece muy uni-do a la emergencia de los pueblos indígenas, quienes en opinión de algu-nos autores están trasladando las propuestas más creativas e innovadorasde los últimos trescientos años a la sociedad internacional, conformandonuevas vías de entendimiento entre los Estados y las comunidades etno-culturales diferenciadas que se asientan en el interior de sus fronteras120,asumiendo un papel político cada vez más relevante en los escenariosinternacionales de negociación y aportando lo mejor de sí mismos, en elmarco de un proceso continuado de institucionalización y humanizaciónde la comunidad internacional. En ese sentido coincido con el profesorAnaya quien recientemente señalaba que:

“... la entrada de los pueblos indígenas como nuevos actores del sistemainternacional está generando además un replanteamiento de los principios


118. María José FARIÑAS, Los derechos humanos desde la perspectiva sociológico-jurídi-ca a la “actitud posmoderna”, op. cit., p. 13.

119. Para un diferenciación entre interculturalidad y multiculturalismo puede consultar-se, Diana VALLESCAR PALANCA, Cultura, multiculturalismo e interculturalidad:hacia una racionalidad intercultural, Edi. El Perpetuo Socorro, 2000, y MaríaELÓSEGUI ITXASO, “Asimilacionismo, multiculturalismo, interculturalismo”, Clavesde la Razón práctica, nº 74, Madrid, 1997, pp. 24-32.

120. MAIVÂN CLECH lÂM, At the edge of State; Indigenous peoples and self –determi-nation, Transaction Publishers, Ardsley, New York, 2000, p. 211.

básicos sobre los que se basa ese sistema [...] en último término, la emer-gencia de los pueblos indígenas como actores de la globalización está con-tribuyendo a generar cambios en el sistema internacional cuyos afectosvan más allá de estos pueblos, y que pueden redundar en un sistema máscercano a los ideales de humanidad y justicia”121.

Ahora bien, como todo paradigma emergente en el ámbito de la comu-nidad internacional, éste al que aquí nos referimos que postula el reco-nocimiento de los derechos diferenciados y la conformación de marcos dedesarrollo respetuosos con las identidades indígenas, se encuentra enconstrucción, íntimamente ligado y condicionado por las dinámicas, es-tructuras y coyunturas internacionales sociohistóricas de nuestro tiempo,por lo que su definitiva consolidación, estará en función precisamente dela evolución de éstas y del activo papel que determinados actores inter-nacionales –entre ellos los pueblos indígenas– y sujetos de Derecho Inter-nacional, puedan jugar en su reforzamiento.


121. James ANAYA, “Pueblos indígenas, comunidad internacional y derechos humanosen la era de la globalización”, Actas del II Encuentro de Investigadores sobre dere-chos de los pueblos indígenas, Universidad Carlos III de Madrid, octubre de 2002. Haaparecido publicado en F. M. MARIÑO y J. Daniel OLIVA, Avances en la protec-ción..., op. cit.

Ciertamente los pueblos indígenas en la época contemporánea han sabi-do aprovecharse de las dinámicas globales y al hacerlo han contribuidocon sus propias perspectivas a la conformación tanto del discurso de losderechos humanos como del mismo sistema jurídico e institucional inter-nacional, llamando la atención sobre sus demandas y generando nuevosdesarrollos normativos favorables al reclamo de sus derechos comocomunidades etnoculturales diferenciadas1 y a sus reivindicaciones enmateria de autodesarrollo indígena. Los cambios y las transformacionesglobales están unidos a redefiniciones internas en los Estados y todo elloha venido acompañado de un reforzamiento del movimiento indígenatransnacional2 que ha emergido como un importante agente de desarro-llo cuya capacidad de incidencia en los diferentes ámbitos de la coopera-ción internacional se viene consolidando en los últimos tiempos.

Ahora bien, lo cierto es que más allá de ese aprovechamiento de lasposibilidades que les han ofrecido los procesos de globalización apro-piándose del discurso de instituciones globales de derechos humanos ycooperación, enriqueciéndolo, al tiempo, que han llevado sus reivindi-caciones a la agenda internacional y a los marcos internacionales denegociación, el movimiento indígena transnacional ha destacado por sucapacidad de adaptación a las circunstancias. Los pueblos indígenas dela era de la globalización no son los pueblos indígenas de antaño y semuestran, dentro de la diversidad y heterogeneidad que les es propia,como el actor no estatal más dinámico en el escenario internacional e

Capítulo 3. El movimiento indígena internacional como agente

global de desarrollo

1. S. JAMES ANAYA, “Pueblos indígenas, comunidad internacional y derechos huma-nos en la era de la globalización”, en Fernando MARIÑO y J. D. OLIVA, Avances enla protección de los derechos de los pueblos indígenas, Dykinson S.L, Madrid, 2004.

2. Kay B. WARREN y Jean E. JACKSON, Indigenous Movements, Self-Representationand the State in America, University of Texas Press, Austin, 2003, especialmente laIntroducción, pp. 1-46.

indudablemente como el que mejor ha sabido incorporarse a las organi-zaciones internacionales, creando nuevos espacios para participar einfluir en los procesos de toma de decisiones. La tendencia a que los acto-res no estatales cobren un papel cada vez más importante en los proce-sos relevantes de toma de decisión dentro de los mecanismos tantoformales como informales del sistema internacional3, se debe en granmedida a la acción protagónica, responsable y crítica que ha desplegadoel movimiento indígena transnacional a través del activo papel negocia-dor y reivindicativo que han jugado sus organizaciones más representa-tivas asentadas en los cinco continentes, coadyuvando así a la generaciónde un sistema internacional más democrático, más humano y menos esta-tocéntrico, a la formulación de modelos de desarrollo autogestionado, ala generación de cambios políticos en el interior de los Estados y de lasagencias de cooperación y al reconocimiento de una norma general deprotección a las culturas e identidades colectivas indígenas en el ordena-miento jurídico internacional.

3.1 Los pueblos indígenas contemporáneos

Los pueblos indígenas manifiestan una gran heterogeneidad socioculturaly una amplia diversidad en cuanto a las estrategias de subsistencia, mar-cadas por condiciones socioeconómicas de extrema variedad, lo que impi-de establecer una tipología cerrada a partir de unas características o unosrasgos excesivamente definidos. Pese a ello se ha convertido ya en unlugar común de los estudios indigenistas clasificar a los indígenas con-temporáneos a partir de dos grandes grupos humanos con asentamientosy formas de vida bien diferenciadas. Esta clasificación parte de una pre-misa “tradicionalmente los pueblos indígenas han habitado las zonasrurales”, premisa que nosotros pondremos en entredicho a partir de laincorporación de un nuevo grupo indígena, el indígena urbano. Si noshacemos eco de la clasificación mencionada que nos proponemos supe-rar, a modo de tipos ideales explicativos, podemos situar, para el casolatinoamericano, que aquí nos sirve de referencia, que por un lado nosencontraríamos con las poblaciones descendientes de los grupos ruralesde las grandes civilizaciones prehispánicas (azteca, maya, inca) que habi-taban en importantes zonas de Mesoamérica y el corredor andino, y quesuelen representar –todavía hoy– a un porcentaje muy numeroso de lapoblación total de los países en los que habitan, siendo claramente mayo-ritarios en el interior de algunas regiones. Se trata de los pueblos náhuatl,


3. Ibidem.

mayas, aymaras y quechuas, entre otros, que ofrecen ejemplos de unaimportante capacidad de adaptación, basada en la diversificación de acti-vidades productivas y el desarrollo de estrategias de supervivencia, en lasque son conocidas tanto la división del trabajo como el poder jerarquiza-do y las diferencias sociales, afianzadas en el estatus y en el poder adqui-sitivo. A su vez, estas poblaciones, que suelen dedicarse a la agriculturao a la ganadería y son sedentarias, muestran un alto grado de sincretis-mo y de mestizaje físico y cultural, compartiendo varias etnias un mismoidioma y un tronco lingüístico común.

Debemos destacar aquí el importante papel que estas poblacionesmayoritarias han jugado en la emergencia de la cuestión indígena, en unmomento histórico, como campesinos, protagonizando las reformas agra-rias impulsadas por los gobiernos y las movilizaciones en el campo enfavor de las mejoras del desarrollo rural, el incremento de las comunica-ciones y el aumento de las infraestructuras y, de un tiempo a esta parte,como indígenas orgullosos de su cultura, agentes de cambio, organizán-dose como movimientos sociopolíticos capaces de voltear gobiernos enBolivia o Ecuador, o de dominar gran parte de un territorio como ocurreen el caso de Chiapas en México. Estos grupos rurales fueron objeto delas políticas asimilacionistas e integracionistas de los diferentes modelosindigenistas, recibieron la visita de grupos de base de las iglesias, de ONGy grupos solidarios de todo tipo; y con ello, más allá de las dinámicasaculturadoras, con el tiempo, como efecto directo o indirecto, activo oreactivo, se promovió en sus comunidades la participación indígena,tomaron conciencia del valor de la autogestión, se aumentó su capacita-ción técnica y administrativa, se formaron cuadros indígenas y se coad-yuvó a la consolidación de estructuras de participación que sirvieron parala canalización de sus demandas a los gobiernos, la sociedad civil, lasagencias de cooperación o las organizaciones internacionales. En el inte-rior de estos grupos han surgido las organizaciones indígenas más impor-tantes y un nuevo liderazgo bien preparado y capaz de articular undiscurso coherente e integrado, que en el marco de lo que se ha conoci-do como indianismo ha servido de referente para la defensa de los dere-chos etnoculturales diferenciados en el marco de una denuncia general alindigenismo y sus efectos etnocidas4.

Por otro lado, nos encontraríamos con pueblos indígenas con estruc-turas sociales mucho más simples, cuyo nivel de mestizaje y sincretismo

Capítulo 3. El movimiento indígena internacional como agente global de desarrollo 113

4. Al respecto pueden consultarse algunos de los trabajos recopilados en VV.AA.,Indianidad, etnocidio, indigenismo en América Latina, III y Centre d`Etudes Mexi-caines et Centramericaines, México, 1988, muy especialmente la introducción deFrançoise MORIN, “Indio, indigenismo, indianidad”, pp. 13-24.

es mucho menor y en las que apenas comienzan a aparecer las diferen-cias sociales y la división del trabajo. Estos pueblos manejan una tecno-logía mucho más rudimentaria y sobreviven gracias a estrategias desubsistencia vinculadas a la caza y la recolección, en las que apenas hayexcedente de producción5. Tienen un conocimiento muy importante delmedio natural y se perfilan, hoy en día, como los preservadores de ladiversidad biológica y cultural del planeta. Todavía en la actualidad algu-nos de estos pueblos, que se encuentran muy dispersos territorialmente yson poco numerosos si los comparamos con las poblaciones envolventesmestizas o blancas, suelen ser nómadas y pueden encontrarse en peligrode extinción, siendo especialmente vulnerables ante las arremetidas delprogreso y las estrategias de modernización. Habitan la zona del Amazo-nas, las regiones de selvas húmedas tropicales en las áreas montañosas,en lugares costeros inaccesibles, en las zonas boscosas y en algunasregiones del cono sur del continente americano y otras zonas inaccesiblesen otros continentes; es decir, las áreas olvidadas, recónditas, más ocul-tas y de difícil acceso y ofrecen alternativas de desarrollo autónomo quese afianzan en la preservación del equilibrio ecológico. Allí vivieron siem-pre o hasta allí llegaron huyendo de las dinámicas modernizadoras o etno-cidas. La fragilidad consustancial de muchos de estos grupos socioculturalesse puso de manifiesto ante el dañino efecto de la explotación económica enforma de expansión forestal, minera, agrícola que tuvo lugar en sus tierrasy que en gran medida se ha acentuado con la consolidación de los proce-sos de globalización y las consecuencias de los planes de ajuste estructuralen la región latinoamericana y en otros contextos.

Ahora bien, pese a la presión ejercida sobre sus tierras muchos de estosgrupos consiguieron resistir esas nuevas oleadas colonizadoras, salva-guardando sus territorios tradicionales, consolidando sus estructurasorganizativas, plantando cara a los colonizadores y coadyuvando con elloal enriquecimiento de una nueva cultura de resistencia indígena que senutrió de experiencias muy interesantes, se reforzó desde el discurso delos derechos de los pueblos indígenas en el marco de un proceso de rein-vención o reapropiación étnica y llegó incluso a consolidar realidades deautogestión, etnodesarrollo autónomo6 y autogobierno, que han servidode base para las reivindicaciones de los pueblos indígenas de todo el


5. Sobre las sociedades cazadoras-recolectoras indígenas puede consultarse el excelen-te número de Asuntos Indígenas de IWGIA dedicado a estos grupos, abril-mayo-junio de 2000, “cazadores y recolectores”.

6. Sobre las propuestas del etnodesarrollo como alternativa al desarrollo imperantemodernizador puede consultarse Rodolfo Stavenhagen “Etnodevelopment: a Neglec-ted Dimension in Development Thinking”, en R. APTHORPE y A. KRAHL, Develop-ment Studies: Critique and Renewal, E. J. Brill, Leiden, 1986.

mundo en materia de autonomía regional, control de los recursos territo-riales y derecho a la autodeterminación. Como ejemplo cabe citar lasexperiencias (algunas de ellas citadas por José Bengoa7), de la FederaciónShuar8 en Ecuador, la reconfiguración de los resguardos en Colombiaentre los indígenas pututumayo, las experiencias de las comunidadeskunza en el desierto de Atacama en Chile, de las comunidades guaraníeschiriguanos del oriente boliviano, o el caso de los indígenas kuna dePanamá, quienes tienen un amplio margen de autogobierno en el marcode la denominada y reconocida “Comarca kuna” en el archipiélago de SanBlas. En esa zona este pueblo indígena vive de acuerdo a sus costumbrestradicionales y cuenta con un sistema de gobierno propio, estructurado através del Congreso General Kuna o Onmakednega y del sistema de jefa-turas locales o Sáyla Dumakan, que ha servido de ejemplo para muchasotras reivindicaciones en materia de autonomía indígena9.

Tras lo apuntado podríamos concluir que la mayoría de los pueblosindígenas se concentran mayoritariamente en las zonas rurales, vincula-das a los altiplanos, a las cordilleras, las zonas de bosque, la tundra o lasselvas húmedas; pero ciertamente esa realidad ha ido variando en las últi-mas décadas, y de esta manera, debido a los procesos de modernización, alos conflictos internos, al deterioro exponencial de los precios de los pro-ductos agrícolas, la presión demográfica en el campo y la destrucciónambiental, muchos campesinos indígenas se han visto obligados a emigrara la ciudad. Es en los marcos de convivencia urbana en los que se nos hacemás difícil identificar a los indígenas, cuya identidad se difumina produc-to de la aculturación espontánea y los procesos asimilacionistas propios dela ciudad. En ocasiones muchos de estos indígenas han visto empeorar susituación puesto que han ocupado los cinturones de miseria alrededor delas grandes ciudades, caracterizados por la marginación, la pobreza másabsoluta, la falta de infraestructuras básicas y los altos niveles de delin-cuencia y de inseguridad. Estas poblaciones desplazadas conforman una


7. José BENGOA, La emergencia indígena..., op. cit.8. Manuel CHIRIBOGA, La cuestión indígena en el Ecuador, Cuadernos de Nueva, Qui-

to, 1983, Ruth MOYA, Mundo Shuar, Cuadernos de Abya Ayala, Quito, 1987, y Phi-lippe DESCOLA, “Etnicidad y desarrollo económico: el caso de la Federación decentros shuar”, en VV.AA., Indianidad, etnocidio, indigenismo en América Latina, IIIy Centre d`etudes mexicaines et centramericaines, México, 1988, pp. 297-318.

9. Para una aproximación a la autonomía kuna puede consultarse Ascanio MORALES,“The autonomy of the Kuna Yala Territory in the Republic of Panamá”, en Leo vander VLIST (ed.), Voices of the Earth. Indigenous Peoples, new partners and the rightof self determination in practice, The neederlands, 1994, y Aristeides TURPANA,“The Dule (Kuna) Nation of the San Blas Comarca: Between the Government and SelfGovernment”, en W. J. ASSIES y A. J HOEKEMA, Indigenous Peoples experienceswith self government, Iwgia, nº 76, Copenhague, 1994.

suerte de indígenas metropolitanos y proletarizados que en ocasiones,pese a esa realidad apuntada, consiguen mantener en medio de grandesdificultades y un contexto nada favorable su propia identidad diferencia-da y parte de su tradición cultural en el marco de procesos de revitaliza-ción cultural.

Ejemplos hay muchos, y entre ellos podríamos mencionar la ciudad de“El Alto” colindante con La Paz, una auténtica ciudad aymara de aproxi-madamente medio millón de habitantes a cuatro mil metros de altura10,permanente marco de movilización y organización indígena, origen de lasúltimas revueltas que acabaron con el gobierno de Sánchez de Lozada; lospueblos nuevos de Lima, que tras los conflictos provocados en la guerracivil peruana entre la guerrilla del Sendero Luminoso y el ejercito regu-lar, se nutrieron de población quechuaparlante, que los indianizaron yacabaron por desplazar a la población mestiza originaria11, la ciudadindígena de Cuzco, los barrios guaraníes de Asunción en Paraguay, losasentamientos mayas en las grandes ciudades guatemaltecas, los barriosmapuches de Santiago de Chile (se calcula que en la capital viven más demedio millón de indígenas, es decir, el cincuenta por ciento de la pobla-ción indígena del país) y las poblaciones purépechas, zapotecas y mixte-cas que originarias de México han emigrado a algunas ciudades del surde los Estados Unidos, manteniendo su identidad mexicana e indígena,percibiéndose como miembros de un grupo étnico diferenciado y mani-festando públicamente su cultura, sus danzas, su idioma, sus músicas ycostumbres, desde una suerte de reinterpretación urbana de sus culturas.

Como se ha señalado ciertamente:

“La reinterpretación de las culturas rurales en las ciudades es un asun-to complejo de entender. Porque no se trata de que no hay integración ala vida urbana: la sobrevivencia conduce rápidamente a integrarse a lostrabajos a la forma de ser y a las costumbres y hábitos de la ciudad: peroello no obliga a perder la cultura de la comunidad. Ésta se reconstruyecomo un ‘segundo texto’, subrepticio pero de mejor calidad ya que es elque otorga sentido a la acción: la vida en la ciudad sería insoportable sino existiese ese sentido de las cosas otorgado por la cultura tradicionalreinterpretada”12.


10. Godofredo SANDOVAL y Fernanda SOSTRES, La ciudad prometida. Pobladores yorganizaciones sociales en El Alto, Sistema / Ildis, La Paz, Bolivia, 1989, y tambiénXabier ALBÓ, La cara aymará de La Paz, Cipca, La Paz, 1993.

11. Teófilo ALTAMIRANO, Presencia andina en Lima Metropolitana, Estudio sobremigrantes y clubes provincianos, Universidad Católica, Lima, 1984.

12. José BENGOA, La emergencia indígena..., op. cit., p. 58.

Es precisamente en las ciudades donde las organizaciones indígenasadquieren mayor fortaleza y mayor capacidad de movilización, es en loscontextos urbanos, marcados por la diversidad cultural, en los que la rei-vindicación por los derechos diferenciados alcanza una mayor repercu-sión en contacto con otro tipo de demandas vinculadas a los movimientosvecinales clásicos, a los reclamos de las infraestructuras en los barrios yvecindades y la vivificación de los derechos cívicos, en una suerte de sin-cretismo reivindicativo. Parece de esta forma que la ciudad es ese marcoprivilegiado en el que para los indígenas, los derechos individuales y losderechos colectivos, los derechos de ciudadanía y los derechos culturales,a diferencia de lo que ocurre, en muchas ocasiones en el campo, adquie-ren una importancia similar en el reclamo de una identidad diferenciadae inclusiva. Como se nos ha recordado:

“Existen miles de personas indígenas viviendo en las ciudades. Su esti-lo de vida parece no diferenciarse del de otros ciudadanos. Tienen casas ycoches como cualquier otra persona, van a cines y restaurantes, partici-pan en política, sus hijos concurren a escuelas públicas o privadas [...] Nocultivan la tierra, no cazan, no pescan ni recolectan. Tienen negocios, sonempleados estatales o profesionales, ocupan cargos públicos. A pesar deello, se sienten y ven a sí mismos como diferentes del resto. Al igual quelos indígenas que viven en el campo luchan por mantener su identidadcomo pueblos indígenas”13.

3.2 Las organizaciones indígenas

Lo cierto es que más allá de la heterogeneidad sociocultural y diversidad encuanto al asentamiento asociada a los pueblos indígenas, éstos a través desus organizaciones más representativas han ido construyendo un discursopropio y más o menos unificado en el marco de lo que algunos metafóri-camente han anunciado como “el retorno del indio”14 o incluso “la hora delbárbaro”15, refiriéndose a la reciente irrupción del movimiento indígenacomo agente colectivo de cambio capaz de generar transformaciones sus-tantivas en el plano jurídico, institucional, político, social, económico ycultural en los ámbitos nacionales, regionales e internacional.


13. IWGIA, Pueblos indígenas, 2000, op. cit., p. 25. 14. En palabras de Xabier ALBÓ, “El retorno del indio”, en Revista Andina, año 11,

número 1, Centro Bartolomé de las Casas, Cuzco, 1993.15. Adolfo COLOMBRES, La hora del “Bárbaro”. Bases para una antropología de apoyo,

Ediciones del Sol, Lima, 1991.

Cabe destacar en ese sentido el reforzamiento organizacional que hanasumido las entidades representativas indígenas en la mayoría de los paí-ses, lo que ha tenido una proyección regional e internacional, que ha con-figurado un nuevo sujeto político, llamado a jugar un papel protagonistay a incidir en los escenarios nacionales, regionales e internacionales detoma de decisión16. Esta renovación y reforzamiento indígena en el ámbi-to organizativo que aparece unida al fortalecimiento de las comunidadesétnicas –que ha llevado a hablar a algunos autores de la existencia ennuestros tiempos de organizaciones indígenas modernas frente a las orga-nizaciones indígenas tradicionales17– estará vinculado al planteamientode una serie de reivindicaciones que irán más allá de las posibilidades delEstado nacional y que se proyectan como un catálogo común de demandas.Estas reivindicaciones asociadas a las demandas de autonomía, territorio,autodesarrollo e identidad estarán relacionadas con el reconocimiento cons-titucional en el interior de los países de la existencia de los pueblos indíge-nas como sujetos específicos a los que se les ha de reconocer una seriede derechos: el derecho a disponer de los recursos naturales y materia-les necesarios para la reproducción y crecimiento, especialmente tierrasy territorios; el derecho al autodesarrollo material y social y a su plenaparticipación en el desarrollo y el destino de las naciones; el derecho alejercicio de las identidades indígenas y sus derechos culturales y la par-ticipación de aquellas en la configuración de naciones pluriculturales y,por último, el establecimiento de las condiciones jurídicas y políticas quehagan posibles y seguros el ejercicio y la ampliación de estos derechosseñalados18.


16. R. STAVENHAGEN, “Las organizaciones indígenas: actores emergentes en AméricaLatina”, en Revista de la CEPAL, nº 62, Santiago de Chile, agosto de 1997, pp. 61-73, y, más recientemente, Derechos Humanos de los pueblos indígenas, CNDH, Méxi-co, 2000, especialmente las pp. 19-23.

17. En opinión de Anders RUDQVIST y Roland ANRUP: “Se puede distinguir, en térmi-nos generales, entre dos tipos de organizaciones indígenas: la organización tradicio-nal (o autóctona, vernácula, indígena, etc.) basada en relaciones y formas socialesque se remontan a la época precolonial, combinadas con elementos coloniales [...],otro tipo de organización indígena a que nos referimos es la organización modernaque básicamente es el resultado de las políticas nacionales o del desarrollo y laexpansión espontánea y modernizadora de las relaciones económicas, sociales y deproducción. Los indígenas han adoptado estas formas occidentales o modernas o lashan combinado y adaptado a las formas tradicionales de organización, con el fin deobtener el reconocimiento oficial como organización o entidad representativa ypoder negociar con las organizaciones del gobierno”, FI/BID, y Agencia Sueca parael desarrollo Internacional, Cooperación técnica para la elaboración de Perfiles deProyecto, Informe Final de los Consultores Internacionales, Estocolmo, 1993, p. 7.

18. Diego ITURRALDE, “El Fondo Indígena: los retos del final de siglo”, en D. ITU-RRALDE y E. KROTZ (comp.), Desarrollo indígena: pobreza, democracia y sustenta-bilidad, La Paz, 1996, pp. 17-34, referencia, p. 18.

Las organizaciones indígenas, cuya emergencia puede considerarsecomo causa y efecto de las transformaciones sucedidas en la esfera públi-ca, nacional e internacional, en relación con los pueblos indígenas, con-secuencia de los procesos de globalización política, fundamentan undiscurso complementario en el que se unen antiguos reclamos y nuevasdemandas que se conjugan –tal y como ha señalado Stavenhagen– paraforjar entidades emergentes y nuevas ideologías en las que la cuestiónétnica juega un papel central y estructurante19. Y cuyo objetivo trascen-dente es la conformación de marcos de convivencia cívico-culturales, quepreservando aquellos aspectos emancipadores del liberalismo político(separación de la esfera pública y la vida privada, derechos humanos–como derechos individuales– fundamentales, democracia representativa,participación política institucional, igualdad ante la ley y no discrimina-ción, el debido proceso...) puedan articularse bajo el manto protector decuerpos de ley nacionales e internacionales que preserven la identidadcultural de los grupos diferenciados, reconozcan derechos colectivos ypromuevan prácticas de desarrollo autogestionado.

Si nos detenemos a analizar los entramados organizativos de los pue-blos indígenas podríamos señalar en primer lugar que las organizacio-nes indígenas son tremendamente diferentes entre sí, muy heterogéneasy que en la gran mayoría de los casos vienen desarrollando propuestasy estrategias contrapuestas. Ahora bien, cuando hablamos de nuevasorganizaciones indígenas, debemos destacar que todas ellas comparten unacaracterística común: como antes mencioné han marcado distancias conanteriores modelos organizativos, generando nuevas estructuras de parti-cipación más dinámicas y democráticas.

Si con afán clarificador nos propusiéramos establecer una caracteriza-ción de los antiguos modelos organizativos indígenas, podríamos desta-car los siguientes rasgos:

1. En primer lugar, las antiguas organizaciones indígenas, algunas delas cuales todavía subsisten, estaban aferradas a un discurso revan-chista y resentido frente al mundo no indígena.

2. Se caracterizaban por idealizar el pasado indígena que considera-ban superior a la cultura de la sociedad occidental, proyectandouna suerte de utopía nativista o utopía arcaica en palabras de MarioVargas Llosa20, caracterizada por un deseo de retorno al pasado ypor rasgos antimodernos, excluyentes y fundamentalistas.


19. STAVENHAGEN, 2000, op. cit., p. 20.20. Mario VARGAS LLOSA, La utopía arcaica. José María Arguedas y las ficciones del

indigenismo, FCE, México, 1997.

3. Mantenían una relación “esquizofrénica” con el Estado, que fluc-tuaba entre la crítica destructiva y la asimilación o cooptación.

4. En la mayoría de los casos existía una dirigencia no representati-va, muy distanciada de las bases.

5. Y por último, cabe señalar, que las reivindicaciones de estas orga-nizaciones se encontraban muy emparentadas con las de los movi-mientos revolucionarios latinoamericanos, aferradas al concepto denación indígena, a la denuncia de los efectos del colonialismointerno y las demandas en materia de acceso a la tierra y la inte-gración de sus comunidades a la sociedad nacional a través de lageneración de infraestructuras en las comunicaciones, la escuela odel desarrollo comunitario.

Frente a este modelo de organización indígena, cabría resaltar quelas organizaciones indígenas que surgen en la actualidad y que estánprotagonizando la expansión y consolidación del movimiento indíge-na internacional, están ya alejadas de planteamientos meramentevictimistas –a pesar de que ciertas dosis de victimismo no parece quevayan a perderse nunca–, están asentadas sobre estructuras de parti-cipación verdaderamente democráticas y han ido eliminando pau-latinamente las jerarquías y los modelos piramidales de elites no repre-sentativas. En general podemos afirmar que estas organizaciones hanrenovado el discurso, realizando enfoques modernos apegados a lasnecesidades reales de sus comunidades y a la reivindicación de susderechos colectivos específicos. Como ha señalado Rodolfo Stavenha-gen, aunque motivadas por consideraciones económicas, las nuevasorganizaciones indígenas han comprobado que la lucha por la tierra nopuede deslindarse de su supervivencia como pueblo con una identidadcultural distinta, y por ello a las reivindicaciones tradicionales hanunido la de los derechos diferenciados con el objeto de reforzar así unaidentidad indígena trans-comunitaria como un vínculo unificador y unagente movilizador21.

Con esta nueva generación de organizaciones indígenas se han supe-rado las divisiones étnicas ancestrales, se han creado plataformas de par-ticipación y coordinación, nacionales e internacionales, con las quepueden incidir en los asuntos internos de los Estados e influir en lasnegociaciones internacionales en materia de derechos de los pueblos indí-genas; de tal manera, pueden condicionar políticas, generar cambios


21. Rodolfo STAVENHAGEN, “Las organizaciones indígenas: actores emergentes enAmérica Latina”, en Manuel GUTIÉRREZ ESTÉVEZ (comp.), Identidades étnicas, Casade América, 1997.

legislativos y constitucionales y propiciar nuevas dinámicas y nuevasconcepciones acerca de los pueblos indígenas.

A pesar de que algunos de los elementos de las antiguas organizacio-nes indígenas aún se mantienen, especialmente cabría resaltar la persis-tencia entre algunas organizaciones indígenas de un discurso que sublimalos orígenes socioculturales desde un posicionamiento ideológico de cor-te identitario y victimista que se traduce en propuestas maximalistas,extremadamente comunitaristas, demagógicas y poco realistas, lo ciertoes que paulatinamente las organizaciones indígenas han desarrolladonuevas estructuras de participación más democráticas y asamblearias,han asumido una opción ideológica más estructurada y un discurso mejorelaborado, afianzado en la dialéctica de los derechos humanos colectivos,y han reforzado las confederaciones interétnicas y las organizacionesindígenas transnacionales con las cuales participan en eventos interna-cionales.

Quizá uno de los elementos más interesantes de este proceso de madu-ración en el interior del movimiento indígena, sea la capacidad de auto-crítica que están demostrando muchas organizaciones. Es decir, no sólodejan de idealizar su pasado o supravalorar determinados aspectos de sucultura, sino que incluso las organizaciones indígenas en la actualidad seatreven a criticar aspectos de su tradición que consideran un freno parasu desarrollo y para la consolidación de sus bases y estrategias progra-máticas en materia de derechos indígenas. Como ejemplo baste citar lareconsideración del papel de los liderazgos ancestrales vinculados a la edadde los jefes tribales, la reorientación de las relaciones de género y lacondena de la violencia doméstica y el sometimiento de la mujer en elinterior de las comunidades o la capacidad demostrada para rehuir losenfrentamientos interétnicos, en ocasiones anclados en el tiempo, y con-figurar nuevas estructuras de participación pluriétnicas, representativasde diferentes pueblos indígenas históricamente enfrentados entre sí.

Este nuevo modelo de organización indígena está asociado a la apari-ción de un nuevo perfil de líderes o dirigentes indígenas. Líderes quemanifiestan una gran capacidad de adaptación, con una buena forma-ción, en ocasiones universitaria, y que se manejan con fluidez en loscódigos de las sociedades indígenas y en los de las no indígenas, combi-nando una identidad híbrida que es fundamental para reinterpretarsecomo indígena capaz de incidir en la sociedad, desde su propia diferen-ciación particularizada. Muchos han sido los ámbitos de formación, nacio-nales e internacionales, de esta nueva dirigencia indígena en los que nopodemos detenernos aquí, valga simplemente a modo de ejemplo destacarla importancia que han tenido el Grupo de Trabajo de Naciones Unidaspara las Poblaciones Indígenas, las Asambleas del Fondo Indígena o el


Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas, que con el paso del tiempose han transformado en lugares privilegiados de intercambio de ideas, deformación personal para los líderes indígenas y de reafirmación identita-ria colectiva.

3.3 Los ejes del discurso indígena internacional: grupos diferenciados, ambientalismo, comunitarismo,autonomía, pluralismo, ciudadanía cultural y derechoscolectivos

Es muy difícil caracterizar el discurso de los pueblos indígenas debido ala alta heterogeneidad y manifiesta diversidad de estos pueblos y susorganizaciones, así como de sus diferentes contextos de intervención.Pese a ello podríamos destacar que el discurso del movimiento indígenainternacional que tanta importancia está adquiriendo en la lucha por susderechos diferenciados y la promoción del autodesarrollo se nutre de ele-mentos comunes que aparecen englobados en una propuesta de carácterpanindigenista que conformaría un pensamiento emergente a partir delcual los pueblos indígenas se identifican como sujetos de cambio22. Enefecto tal y como se ha señalado “se ha estado construyendo en los últi-mos años un discurso o cultura ‘panindígena’ en la que grupos étnicos dediversas localidades y países comienzan a exponer un discurso marcadopor elementos comunes”23. A continuación, brevemente, me referiré aaquellos elementos, a mi entender los más importantes, que conformaneste discurso compartido.

1. Una autoconciencia colectiva de pueblos diferenciados que mantie-nen una cohesión sociocultural, sus integrantes comparten una lenguacomún, habitan un territorio más o menos definido, participan de unasinstituciones propias y de unas formas de organización distintivas, copar-ticipan de una cosmovisión homogénea, de unos patrones culturales simi-lares y unas aspiraciones comunes diferenciadas de las de otros gruposhumanos. A su vez tienen conciencia de continuidad histórica, es decir,se perciben a sí mismos como los herederos de los grupos que habitabanuna determinada región en el pasado, antes de la llegada de los conquis-tadores, quienes los sojuzgaron y dominaron a través de la implantación


22. Giulio GIRARDI, Desde su propia palabra. Los indígenas, sujetos de un pensamien-to emergente, Editorial Abya Yala, Serie Plurimina, Quito, 1998.

23. José BENGOA; La emergencia indígena..., op. cit., pp. 138 y ss.

de un modelo colonial, que lejos de atenuarse se transmutó en una espe-cie de colonialismo interno en la era moderna en el contexto de creaciónde los Estados-nacionales, de cuyo pacto fundacional fueron excluidos.

Los indígenas se diferencian de los no indígenas, porque éstos no sonlos descendientes de los habitantes originarios, no fueron sometidos a unadominación colonial, históricamente han mantenido una posición domi-nante y porque a sí mismos no se identifican con las sociedades precolo-niales. De esta manera, la autoconciencia colectiva de los pueblos indígenasse adquiere en un complejo proceso de asunción de una identidad dife-renciada frente a aquellas colectividades que responden a otros orígeneshistóricos, a otra realidad sociocultural y a otra posición en el plano eco-nómico y político. La compleja realidad vinculada a la contraposición deidentidades como mecanismo de afianzamiento de la propia identidad, sepone claramente de manifiesto en el proceso de autodefinición de los pue-blos indígenas como comunidades diferenciadas, que es uno de los ele-mentos vertebradores del discurso indígena internacional.

2. Un emparentamiento con el discurso ambientalista y ecológico y eldesarrollo sostenible, fruto de la relación existente entre territorios tradi-cionales, cultura indígena y medio ambiente, que en opinión de algunosha convertido a los pueblos indígenas en los “guardianes ecológicos” dela humanidad24. Las áreas de refugio de los pueblos indígenas han sidohistóricamente colonizadas y con ello se ha puesto en serio peligro la vidatradicional de las personas que allí han habitado desde tiempos inmemo-riales y que han manifestado una especial relación de reciprocidad con lamadre tierra o la Pachamama, fuente originaria de todo lo existente, porello de alguna manera la lucha por el medio ambiente se ha convertidoen una lucha relacionada con la supervivencia cultural.

Como ha señalado Mikel Berraondo, para los pueblos indígenas elmedio ambiente supone la causa principal de su propia existencia, el pun-to donde confluye su existencia como pueblos, con sus creencias, con susprácticas culturales y con sus recursos económicos. En efecto los pueblosindígenas mantienen unas estrechas relaciones culturales y espiritualescon el medio ambiente, donde viven o han vivido siempre, y sus sistemaseconómicos, de subsistencia en la mayoría de los casos, están estrecha-mente ligados con la explotación de sus recursos naturales y la utiliza-ción de su medio ambiente, convirtiéndose así en la piedra angular sobrela que se erigen las culturas indígenas. Así lo afirmó el profesor Robert


24. Bibiana GARCÍA-ROMEU, Atencio LÓPEZ y Héctor HUERTAS, Los pueblos indígenasfrente al nuevo milenio, Watu/Acción Indígena, Madrid, 1998, p. 5.

A. Williams: “los pueblos indígenas han hecho hincapié en que la baseespiritual y material de su identidad cultural se sustenta en su relaciónúnica con sus territorios tradicionales”25. Por todo ello, los pueblos indí-genas a partir de esa especial relación de reciprocidad no contemplan latierra como un elemento a explotar que puede ser vendida en mercadosimpersonales, y no contemplan tampoco a los árboles, las plantas, losanimales y los peces como meros recursos naturales. Para ellos la tierraestá dotada de un significado sagrado, está integrada en las relacionessociales y es un elemento fundamentador de la existencia y la identidadde los pueblos26.

“Los árboles, las plantas, los animales y los peces con los que convi-ven en la tierra, son seres vivos y forman parte de su universo social yespiritual. Todos ellos juntos componen un equilibrado y armonioso mun-do, que las modernas sociedades nunca han comprendido pero que hanenvidiado”27.

Al respecto el relator especial, José R. Martínez Cobo en el volumen Vde conclusiones del Estudio del problema de la discriminación contra laspoblaciones indígenas afirmó:

“Es esencial que se conozca y comprenda la relación especial profun-damente espiritual de los pueblos indígenas con sus tierras como algobásico en su existencia como tal y en todas sus creencias, costumbres, tra-dicionales y cultura. Para los indígenas, la tierra no es meramente unobjeto de posesión y producción. La relación integral de la vida espiritualde los pueblos indígenas con la madre tierra, con sus tierras, tiene muchas


25. Robert A. WILLIAMS, “Encounters on the frontiers of international human rightslaw: redefining the terms of indigenous peoples survival in the world”, Duke LawJournal, 1990, p. 981.

26. Al respecto debemos mencionar el documento de trabajo final preparado por la rela-tora especial Erica-Irene A. Daes, presidenta (en el año 2000) del Grupo de Trabajosobre Poblaciones Indígenas “Las poblaciones indígenas y su relación con la tierra”.Especialmente los párrafos 11 al 19 en los que profundiza acerca de la relaciónde los pueblos indígenas con sus tierras, territorios y recursos. Citamos un ejemplo deesta relación, haciéndonos eco de lo expuesto por la relatora. “El sistema de tenen-cia de la tierra, denominado kipat, de la población indígena limbu de Nepal, consti-tuye una manera de pertenecer a un lugar y a una comunidad concreta, y lo uno esinseparable de lo otro. El kipat los define como tribu. [...] El kipat está fusionado conla cultura y es una expresión de ella, y cualquier agresión al kipat se considera unaamenaza para la existencia misma de los limbu como comunidad distinta dentro dela sociedad”, párrafo 12. E/CN.4/Sub.2/2000/25.

27. Mikel BERRAONDO, Los derechos medioambientales de los pueblos indígenas. Lasituación en la región amazónica. Ed. Abya-Yala, Quito, Ecuador, 2000, p. 48.

implicaciones profundas. Además la tierra no es mercadería que puedaapropiarse, sino elemento material del que debe gozarse libremente”28.

Así pues, mientras el medio ambiente se ha convertido en un objetogenerador de recursos económicos para las culturas no indígenas para lospueblos indígenas es el fundamento, por encima incluso del mismo dere-cho a la vida, de su propia existencia29.

Marie-Chantal Barre es muy clarificadora al respecto, para los pueblosindígenas:

“... la tierra es el marco indispensable de la cultura con variantes étni-cas [...] podemos observar notables diferencias entre un indio de la selvay un indio de la sierra, pero ambos tendrán puntos comunes [...] la estre-cha relación entre el hombre y la naturaleza, mientras que los occidenta-les, en cambio, se alejan cada vez más de ella; la visión totalizadora deluniverso y el sentido del equilibrio entre sus diferentes elementos. El occi-dental quiere cambiar la naturaleza según sus propios intereses, plegarlaa sus normas para hacerla entrar en su racionalidad. El indio no trata dedominarla, sino que se adapta a ella se impregna de sus leyes y vive enarmonía con ellas, sin tratar de imponer otras. Tratará siempre de buscarel equilibrio entre el medio ambiente y él mismo. La tierra, el medioambiente natural, le permite reproducir su cultura”30.

Y haciéndose eco de los propios indígenas reafirma esta cuestión:

“Para nosotros, el concepto de cultura que es básico no puede restrin-girse a la suma de algunos elementos tomados fuera de contexto, como lalengua, las creencias, los mitos y leyendas, la música y las danzas, sinoque es el marco global de nuestra vida, donde la tierra es base y punto departida”31.

En la Conferencia Internacional acerca de las Poblaciones Indígenas yla Tierra celebrada en Ginebra en 1981, un evento que tuvo gran trascen-dencia para la consolidación del movimiento indígena transnacional32, se


28. Estudio sobre la discriminación..., doc. citado, párrafos 196 y 198.29. Mikel BERRAONDO, “Derecho humano al medio ambiente y pueblos indígenas. Dos

derechos con un mismo fin”, en F. M. MARIÑO y J.D. OLIVA, Avances en la protec-ción de los derechos de los pueblos indígenas, Dykinson S.L, Madrid, 2004.

30. Marie-Chantal BARRE, ideologías indigenistas y movimientos indios..., op. cit.,p. 167.

31. Actas del III Congreso de la ANUC, Bogotá, 1974.32. Más abajo profundizo en esta reunión internacional.

puso de manifiesto la especial vinculación de los pueblos indígenas conel entorno natural y las diferencias entre la relación que mantienen estascomunidades con la tierra y la que mantienen los occidentales.

Según el Movimiento Indio Tupaj Katari:

“El indio de acuerdo a los principios cósmicos de la naturaleza es lamisma Pachamama (la tierra), y la relación del hombre con la tierra es queforma su ciencia y su cultura; su cultura da vida a la humanidad; natu-ralmente permite conservar de acuerdo a los principios e indicadores de lanaturaleza. Nosotros pertenecemos a la Pachamama porque ella nos da elsustento de la vida y nuestros mallkus nacieron de su entraña, y al termi-nar su ciclo de vida se convierte en la misma tierra”33.

Por su parte los mapuche chilenos declararon:

“La tierra es símbolo de la fertilidad y todos deberían tener acceso aella, porque es un recurso para la subsistencia y por tanto nadie puede serprivado de sus beneficios. De allí que todas las sociedades indígenas deSuramérica tengan una forma particular de organización social basada enel Comunitarismo adaptándose al medio ambiente tratando de mantenerel equilibrio ecológico que les asegura su continuidad biológica y social.Por el contrario, los europeos colonizadores, demostrado está, han hechouso de los recursos hasta agotarlos por su afán de lucro personal. Es estaideología individualista y destructiva, la que por siglos han intentadoimplantar a los pueblos nativos. Su presencia, demás está decirlo, ha sidonefasta porque además de destruir el medio ambiente y la organizaciónsociocultural tradicional ha llevado a los nativos a un estado de margina-lidad y discriminación social insuperable en las condiciones existentes”34.

Una última cita, en este caso de los indígenas peruanos nos permitirásacar conclusiones al respecto:

“Nada existe ni existirá, fuera de la Pachamama, pues ella es la tierraque dentro de su seno lleva la dinámica generadora de equilibrio y armo-nía, que desarrolló la sociedad colectivista comunitaria de nuestra civi-lización andino-amazónica, depredada por los bárbaros invasores deEspaña. Nuestros abuelos quechua, aymaras y amazonenses de nuestra


33. La tierra, el indio y su cultura, Movimiento Indio Tupaj Katari, IPC-Com. II-5, p. 1.34. La filosofía india y la tierra, Centros Culturales Mapuche de Chile, IPC-Com. II-4, p. 1.

grandiosa civilización andina, conocida como el tahuantinsuyo, compren-dieron y captaron la pujanza de los fenómenos naturales, encauzándolosen beneficio de la comunidad construyendo civilizaciones que son laadmiración de propios y extraños. Razón suficiente para centrar nuestradiferenciación, con la civilización occidental, es decir, que la civilizaciónindia frente a Pachamama, no es y no será depredadora, puesto que nues-tra concepción de la naturaleza y de las relaciones que se establecen entreel hombre y la sociedad, son la integración indisoluble al cosmos, su rea-lización plena y consciente en la armonía, equilibrio y orden en que flo-recieron nuestra comunidades indígenas. Sin embargo, la civilizaciónoccidental individualista concibe a la naturaleza o Pachamama, como suenemiga, por cuanto tiende a vencer los fenómenos naturales. El hombre(occidental) se muestra amo y señor, dominador de la naturaleza y de loshombres, tesis fundamental que diferencia la comprensión armónica delindividualismo, con relación a la tierra, pues el hombre es naturaleza omicrocosmos, por cuanto no es dominador de la tierra, ni del hombre, esconviviente de la naturaleza, he ahí la esencia fundamental de nuestrascomunidades indígenas, que exigimos la devolución de nuestras tierras,para hacerlas florecer en beneficio de la humanidad desequilibrada, desor-denada en loca carrera hacia la destrucción del cosmos. Los indios [...]estamos y estaremos en contra de la explotación irracional de nuestrasriquezas naturales, porque lleva a la depredación; nosotros los indios dela civilización andina, propugnamos la convivencia armónica con laPachamama”35.

En efecto, no son pocos los casos que afectan directamente a los pue-blos indígenas y que nos sitúan ante realidades de ecocidio vinculadas ala sobreexplotación incontrolada de los recursos naturales que, posterior-mente, han conducido al etnocidio de los habitantes de aquellos territo-rios que han sufrido el embate de la destrucción medioambiental. Sehabla así del etnoecologismo o de la ecoetnicidad como uno de los ejes deldiscurso indígena que suele ser desplegado en los foros internacionales yque provoca una fuerte empatía cultural entre los sectores más avanza-dos y progresistas en materia medioambiental de occidente36. Este discur-so está sustentado en la consideración de todos los seres vivos e incluso loselementos inanimados de la naturaleza como actores que conforman un


35. La filosofía india y la tierra, movimiento indio “Pedros Vilca Apaza” IPC-Com.II-6,presentado junto al resto de los documentos citados anteriormente a la ConferenciaInternacional de las Organizaciones no Gubernamentales acerca de las PoblacionesIndígenas y la Tierra.

36. José BENGOA; La emergencia indígena..., op. cit., pp. 134 y ss.

orden que no admite intromisiones y agresiones y que ha de mantenerse,por el bien de la supervivencia del ser humano. Quizá el momento de con-solidación de este encuentro entre el discurso ambientalista e indigenistalo podemos situar en la reunión de Kari-oca, que precedida de innumera-bles sesiones preparatorias, constituyó un foro alternativo y paralelo a laCumbre de la Tierra realizada en Río de Janeiro en 1992, tan importantepor otro lado para la conciencia medioambiental internacional y para elDerecho Internacional del medio ambiente. Desde entonces hasta hoy lareivindicación en torno al derecho al medio ambiente de los pueblos indí-genas37 y al desarrollo sustentable se ha convertido en una constante enel discurso de la mayor parte de las organizaciones indígenas, no sólo laslatinoamericanas sino las de todo el planeta38. Todo ello se enmarca enlo que se ha denominado el humanismo integral donde el hombre, lanaturaleza y el cosmos en estrecha y armónica interrelación garantizanla vida39.

3. El comunitarismo es otro de los “lugares comunes” del discurso delmovimiento indígena transnacional, se trata de una reivindicación de laforma de vida de los pueblos indígenas basada en la reciprocidad, la soli-daridad e igualdad, que requiere de un sistema socioeconómico y políti-co de carácter colectivo en el que participan todos sus miembros. Elcomunitarismo que propugnan los pueblos indígenas requiere de unaadaptación a los procesos económicos y políticos externos, pero esamodificación no puede conllevar su desaparición que es uno de los patri-monios existenciales de los pueblos indígenas de todo el mundo, que sevivifica cotidianamente a partir de los sistemas de reciprocidad en lascomunidades indígenas en los cinco continentes. A partir de este principio,el modelo de sociedad que propugnan los pueblos indígenas es una socie-dad comunitaria afianzada en los sistemas existentes antes de la llegada delos conquistadores y en la que la propiedad colectiva y autogestionada hade erigirse como el elemento vertebrador, llamado a armonizarse con otrasmodalidades de propiedad, en el marco de un modo de producción de


37. Para una aproximación al reconocimiento internacional del derecho al medioambiente de los pueblos indígenas remito a los trabajos ya citados Mikel BERRA-ONDO, Los derechos medioambientales de los pueblos indígenas. La situación en laregión amazónic, Ed. Abya-Yala, Quito, Ecuador, 2000, y Mikel BERRAONDO, “Dere-cho humano al medio ambiente y pueblos indígenas. Dos derechos con un mismofin”, en F. M. MARIÑO y J.D. OLIVA, Avances en la protección de los derechos de lospueblos indígenas, Dykinson S.L, Madrid, 2004.

38. A este respecto cabe mencionar la importancia estratégica de los territorios indíge-nas en los que se concentra el setenta por ciento de la biodiversidad del mundo.

39. CONAIE, Proyecto Político..., 1997, op. cit., p. 10.

carácter democrático, en el que todos los miembros de una sociedad par-ticipan activamente. Desde estos planteamientos no debe de extrañarnosla importancia que los pueblos indígenas otorgan en las negociacionesinternacionales y en el interior de los Estados a los derechos colectivos,salvaguarda jurídica de su modelo comunitarista40.

4. La reivindicación en torno a la autodeterminación, como el derechoque tienen los pueblos indígenas de elegir y ejercer libremente su propiosistema político, su propio modelo de autodesarrollo con identidad en elplano económico, social, y cultural, así como la preservación de sus sis-temas jurídicos y de resolución de conflictos propios, constituye un cuar-to elemento vertebrador del discurso panindigenista Al tiempo que sereivindica el control sobre sus territorios históricos, donde los pueblosindígenas tradicionalmente han desarrollado su cultura y sus formas deorganización social, y el control sobre los recursos naturales en ellosasentados como garantía de que el ejercicio del derecho a la libre deter-minación se hace realmente efectivo. En definitiva con ello se quiere ase-gurar la capacidad de decisión y control propio de los pueblos indígenasen los territorios históricos, en el orden administrativo, jurídico, político,económico, social y cultural, en el marco de un reconocimiento real yefectivo de las autoridades autónomas. La autodeterminación no ha deconllevar secesión41, así lo vienen manifestando la mayor parte de lasorganizaciones indígenas, pero en este asunto no hay un discurso único.

5. Una apuesta por la generación de sociedades pluriculturales en elmarco de realidades de reconocimiento caracterizadas por la institucio-nalización de una renovada categoría de ciudadanía inclusiva y sensiblea las especificidades culturales. Éste sería en efecto el quinto elementopresente en el discurso de la gran mayoría de las organizaciones indíge-nas, que pasa por la creación de un Estado pluricultural que asegure laplena y permanente participación de los pueblos indígenas en la toma dedecisiones y en el ejercicio de poder político. Paralelamente a ello losmovimientos indígenas asumen el discurso del autodesarrollo y los dere-chos de los pueblos indígenas, y reivindican que es necesaria la genera-ción de un nuevo consenso, base de un nuevo pacto social, que ha deasumir que el sujeto político con capacidad de incidencia en el interior


40. Ibidem.41. Véase Steven M. TULLBERG, “Pueblos Indígenas, autodeterminación y el infundado

temor de la secesión”, en Asuntos Indígenas, IWGIA, nº 1, 1995, pp. 11-13. En el quesu autor llega denunciar una cierta “retórica de la independencia indígena y el temorreaccionario de la secesión”, p. 12.

del Estado no ha de ser únicamente el individuo sino también la comu-nidad, elemento estructurante en la vida social de los indígenas.

En definitiva, desde diferentes fórmulas vinculadas en ocasiones a lareivindicación de marcos de autogobierno y autonomía indígena territo-rial con competencias políticas, jurisdiccionales, económicas y sociales, seestán avanzado las propuestas en torno a una nueva ciudadanía cultural,que habrá de garantizar la integración de los pueblos indígenas en losprocesos internos de toma de decisiones a nivel nacional, al tiempo quese favorece la preservación de su identidad sociocultural diferenciada42.Un reconocimiento que ha de ser real y no formal, influyente y no deco-rativo, sentido y no forzado, articulado y no discursivo, instituyente deuna sociedad plural en continuo movimiento y no instituido a partir de unnuevo pacto sociocultural petrificado o algún reconocimiento constitu-cional condenado a caer en saco roto. El reconocimiento debe conllevarque los Estados y las sociedades no indígenas reconozcan la riqueza y elvalor de los pueblos indígenas, su existencia como colectividades origi-narias preexistentes a la consolidación de las naciones, posibilitando suacción diferenciada en el marco de nuevas relaciones colectivas en elinterior de los países, desde el aseguramiento del ejercicio de una serie dederechos colectivos. En gran medida exige la ruptura o la reforma inte-gral con un pasado caracterizado por la segregación subordinada de laépoca colonial, la integración forzada del liberalismo republicano deci-monónico y de alguna manera, la refundación de los Estados, antañoexcluyentes, en la actualidad abocados a la pluricentralidad y el multi-culturalismo estructurante.

Ante el fracaso del proyecto homegeneizador el movimiento indígenatransnacional plantea una alternativa que pasa por la construcción de unEstado pluricultural con el fin de consolidar una sociedad más democrá-tica que se asiente en el reconocimiento social y legal de su especificidadcultural y el derecho a una evolución propia desde espacios autogestina-dos y marcos de autonomía política.

Actualmente, las propuestas en torno al reconocimiento y el Estadomulticultural aparecen vinculadas a la necesidad de que se produzca unareorganización de las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas,reorganización que habría de estar asentada en un marco jurídico y polí-tico renovado. Por todo ello, el discurso contemporáneo de los pueblosindígenas, está unido a la exigencia de que se genere un reconocimiento


42. Véase R. STAVENHAGEN, “Derechos humanos y ciudadanía multicultural: los pue-blos indígenas”, en Derechos Humanos de los pueblos indígenas, Comisión Nacionalde los Derechos Humanos de México, México, 2000, pp. 85-110.

real y efectivo de los derechos de los pueblos indígenas en el DerechoInternacional y al imperativo de que los Estados nacionales asuman eldesafío de la diversidad cultural, desde fórmulas de participación y orga-nización innovadoras, que se aparten definitivamente de los viejos mode-los excluyentes o asimilacionistas. De esta manera, podemos hablar de unenfoque integral de los pueblos indígenas, para referirnos a las últimaspropuestas en este terreno, un enfoque a partir del cual se establece unaconfluencia necesaria entre desarrollo con identidad, autonomía, dere-chos indígenas y reforma del Estado y que nos sitúa ante esa dimensiónjurídica y política ineludible de las reivindicaciones de los pueblos indí-genas.

6. Las demandas comunes y los derechos colectivos de los indígenas.Otro hilo conductor, del discurso transnacional del movimiento indígenaemergente, junto al emparentamiento con el ambientalismo, el comunita-rismo, las propuestas de autonomía y autodesarrollo sostenible indígena,la apuesta por la creación de un Estado pluricultural, el reconocimientode los pueblos indígenas como colectividades preexistentes, y la consoli-dación de una nueva ciudadanía cultural, está vinculado a la utilizacióncomún de una serie de reclamos y demandas que deberían encontrar res-puesta en el reconocimiento de un conjunto de derechos diferenciados.

Estas demandas a las que a continuación me referiré y que aparecenen el discurso de la mayor parte de las organizaciones indígenas de todoel mundo, están estrechamente vinculadas a una realidad de carencia,sometimiento y vulnerabilidad que también suele ser un elemento com-partido por todas las organizaciones y pueblos indígenas independiente-mente de cuál sea su localización.

En efecto, si nos referimos a esta realidad carencial, deberíamos recor-dar en primer lugar que muchas de estas poblaciones indígenas sufren lareducción permanente de sus territorios históricos, su espacio vital se veafectado por la deforestación, las invasiones, el deterioro ambiental y elecocidio. Por otro lado, a pesar de que ha habido avances al respecto, locierto es que todavía su participación en los espacios legislativos es redu-cido en comparación a otros sectores poblacionales, salvo excepciones(Bolivia) tienen bajos niveles de sindicación y su relevancia en la diri-gencia de los partidos políticos tradicionales es escasa; nula su presenciaen los gobiernos (valga la excepción de Ecuador en cuyo gobierno hanparticipado por breve espacio de tiempo Luis Macas y Nina Pakari). Tam-bién cabe mencionar que sus derechos de propiedad intelectual y culturalson permanentemente vulnerados y que incluso sus recursos genéticosestán siendo objeto de estudio sin su consentimiento. Los tratados que fir-maron con los gobiernos siguen sin cumplirse, el Derecho consuetudinario


sigue siendo despreciado en muchos países por el Derecho positivo esta-tal y los indígenas manifiestan una enorme falta de autoestima, desarrai-go y subestimación cultural, producto de siglos de marginación, llegandoa interiorizar prejuicios racistas, persistiendo una sensación de indignidade inferioridad cultural en muchas familias indígenas, como resultado delas políticas asimilacionistas negadoras de la diversidad. Los idiomasindígenas continúan en algunos lugares en continuo retroceso, al tiempoque las comunidades son víctimas de la imposición de creencias ajenaspor parte de todo tipo de grupos religiosos. Sus lugares sagrados, susconocimientos tradicionales, su patrimonio funerario es habitualmentesaqueado43 y sus expresiones artísticas son objeto de explotación econó-mica y turística, sin su consentimiento y sin que reciban nada a cambio.

Como ya adelantamos en el primer segundo capítulo los pueblos indí-genas, pese a los avances al respecto, son las poblaciones más afectadaspor la pobreza, sufren de una negación sistemática de oportunidadesbásicas, manteniéndose esa terrible correlación entre ser indígena y serpobre. Toda esta realidad nos sitúa ante un hecho que ya poníamos demanifiesto al comienzo de este libro: los indígenas son frecuentementevíctimas de violaciones sistemáticas de derechos humanos, individuales ycolectivos, civiles y políticos, económicos, sociales y culturales.

A partir de esta constatación, común a muchos (sino a todos) pueblosindígenas del planeta, se proyectan una serie de demandas que se vanarticulando en el discurso de los derechos colectivos indígenas. Entre lasdemandas podríamos situar la necesidad de que se produzca un recono-cimiento constitucional de su existencia como pueblos originarios y pre-existentes al Estado y en definitiva su reconocimiento como unidadespolíticas diferenciadas dentro del Estado multiétnico, que contemple yhaga realidad la participación de las etnias en las esferas de decisión44.La lucha por el reconocimiento también de sus territorios históricos comoconcepto totalizante y aglutinador de la identidad diferenciada, base de


43. Véase el trabajo de Martin KHOR, El saqueo del conocimiento: propiedad intelectual,biodiversidad, tecnología y desarrollo sostenible, Icaria /Intermón Oxfan, 2003. Cen-trado en los efectos del Acuerdo sobre TRIPS de la OMC que facilitó el patentamientode formas de vida y materiales biológicos y en la apropiación indebida del conoci-miento tradicional por parte de las empresas transnacionales que hoy patentan geneshumanos, vegetales y otros materiales biológicos que han sido utilizados durantemuchas generaciones por agricultores, comunidades locales y pueblos indígenas. Laspáginas dedicadas a los pueblos indígenas de manera más específica son 29-35.

44. Una propuesta de cuáles deberían ser las bases del Estado multiétnico se encuentraen Marcos ROITMAN, “Formas de Estado y democracia multiétnica en América Lati-na”, en Pablo GONZÁLEZ CASANOVA y Marcos ROITMAN (coords.), Democracia yEstado multiétnico en América Latina, Colección la Democracia en México, pp. 37-62. También en varios de los trabajos que aparecen entre las pp. 259-390.

la vida social, origen de las tradiciones y las costumbres, la posibilidad decontar con jurisdicciones propias y con sistemas de explotación sobre losrecursos allí presentes. Los indígenas luchan por la devolución total oparcial de las tierras que consideran usurpadas y la legalización de susposesiones mediante la concesión de títulos de propiedad global. El desa-rrollo, preservación, crecimiento y transformación equilibrada de sus cul-turas, mediante la adquisición de los valores comunitarios, el empleo dela lengua autóctona y su oficialización a nivel nacional en el aparatoadministrativo y judicial, la preservación de la mitología y la historia oraly la generación de una enseñanza bilingüe y bicultural de calidad capazde suprimir las distancias sociales y preservar las identidades diferencia-das, así como la creación de instituciones indigenistas más participativasy democráticas capaces de dar respuesta a las demandas vinculadas aldesarrollo económico de estos pueblos son algunas otras de las demandasque se concretan en el discurso de los derechos. La valoración desde elEstado de la diversidad cultural, el mantenimiento de sus sistemas de sub-sistencia y de propiedad colectiva de la tierra frente a los intentos de par-celación que tienen como objeto introducir el capitalismo y la mentalidadindividualista entre las comunidades, de manera que los indígenas pue-dan vivificar su comunitarismo, también se vincula con los reclamos delos pueblos indígenas en materia de derechos colectivos. No debemosolvidar que el comunitarismo aplicado a la tenencia de la tierra expresauna forma de relación de reciprocidad, apoyo y solidaridad entre los dife-rentes miembros de la comunidad y entre éstos y la naturaleza, relaciónque no sólo es económica, sino cultural, política y religiosa. Cabría tam-bién mencionar la reivindicación de que se generen marcos de pluralismolegal en el interior de los Estados que preserven y reconozcan el Derechoconsuetudinario de los pueblos indígenas existente de hecho, así como larecuperación de su historia, lo que permita el reconocimiento dentro deun contexto moderno de las culturas indígenas.

Este amplio conjunto de demandas encuentra su sistematización a par-tir de la articulación de un discurso reivindicativo en materia de derechoscolectivos indígenas. La visión cósmica de la vida y del mundo que parael indígena significa equilibrio y armonía entre los distintos elementos dela naturaleza en la que él mismo se integra, nos lleva a hablar de seisderechos síntesis, derechos totalizadores que englobarían sus preocupa-ciones más inminentes y sus demandas más importantes. Los seis dere-chos síntesis: el derecho al autodesarrollo, el derecho al autogobierno, elderecho a la cultura propia, el derecho al Derecho indígena, el derecho a laconsulta sobre todo aquello que les afecta y el derecho a los territorios, man-tienen una relación conmutativa entre sí, todos ellos se refuerzan, se retro-alimentan y constituyen las diferentes caras de un poliedro sextangular,


relacionado con la posibilidad de autodeterminación, en cuya efectivarealización están depositadas las esperanzas de millones de indígenas detodo el planeta.

Se trata de derechos de los individuos, pero ante todo de derechoscolectivos, que responden a la dimensión comunitaria de la vida social delos pueblos indígenas. Para los pueblos indígenas todo en el cosmos escolectivista, todo está unido, vinculado entre sí, de modo que todo ser,todo fenómeno, toda construcción, toda cosa, toda reivindicación, tododerecho..., está interrelacionado en un gran todo que se procesa en milformas pero que, al final, concluye siendo lo mismo en el gran caldo decultivo de la energía cósmica, marco de equilibrio por excelencia. Si des-de la filosofía indianista la separación de los elementos que constituyenun todo supone un atentado contra la armonía preexistente, parece indu-dable que los derechos que recogen sus demandas en los planos sociales,culturales, económicos y políticos, habrán de adquirir, entre ellos, unaimportancia similar.

Nos encontramos, por lo tanto, ante seis derechos síntesis que en eldiscurso panindigenista aparecen como inseparables, romper la armoníaentre ellos, separarlos, sobredimensionar a uno por encima de los otros,supone una ruptura de su fortaleza y de su potencial emancipador. Nohay jerarquizaciones posibles, no puede existir autodesarrollo sin ejerci-cio del derecho al autogobierno, éste no es posible sin control de los terri-torios, territorios que fundamentan la cultura de los pueblos y la necesidadde preservar su identidad diferenciada. Cualquier fórmula se empiece pordónde se empiece sitúa a los seis derechos como inseparables, comoigualmente importantes, como elementos estructurantes de un todo inte-grado, vinculado a la posibilidad de la autodeterminación.

3.4 Los momentos constitutivos del movimiento indígena internacional

Ciertamente la consolidación de las organizaciones indígenas, del movi-miento panindigenista y de su discurso totalizador se ha ido fraguando alo largo del tiempo. No es nuestro objetivo detenernos en todos aquellosmomentos de la historia reciente que han influido en el proceso analizadoen las páginas precedentes, cuestión que excedería los límites de este libro,pero sí me parece oportuno al menos mencionar, aunque sea brevemente,los acontecimientos que constituyen un hito histórico imprescindible parapoder reconstruir la reciente irrupción de los pueblos indígenas. Los congre-sos y reuniones a los que a continuación pasaré a referirme constituyeronunos marcos de encuentro y colaboración interétnica a partir de los cuales


se fue afianzando una conciencia común de identidad india, basada enuna concepción cósmica de armonía entre el hombre y la naturaleza, queunificó la ideología del movimiento emergente y sentó las bases para laacción coordinada en el interior de las organizaciones internacionales.

Sin necesidad de retrotraernos demasiado en el tiempo podemos situarque es en el ámbito de las Reuniones de Barbados (1971 y 1977) en lasque luego profundizaré, cuando se inicia la emergencia del nuevo movi-miento indígena que proyectará sus críticas al indigenismo integracionis-ta desarrollado por los gobiernos de toda América y otras partes delmundo.

Cabe destacar El Primer Parlamento Indio Americano del Cono Sur,que se reunió hace ahora treinta años en San Bernardino cerca de Asun-ción, Paraguay del 8 al 14 de octubre de 1974, y en el cual se hizo un lla-mamiento en favor de la toma de conciencia étnica de los pueblos indiosy su agrupación en federaciones regionales, nacionales e internacionales.Esta reunión en la que participaron delegados de numerosas etnias45 mar-có una primera toma de conciencia india a nivel internacional.

Un año más tarde va a producirse la creación del Consejo Mundial dePueblos Indígenas, en la reunión de Port Alberni (Canadá) organizada porla Hermanda India del Canadá. El Consejo Mundial de Pueblos Indígenas(CMPI) se ha convertido en un referente en la defensa de los derechoseconómicos, culturales y políticos y de la conservación de las tierras y delos recursos naturales de los pueblos indígenas. La participación de losdelegados indígenas del CMPI en el Grupo de Trabajo de Naciones Uni-das ha sido muy importante. A la reunión de Port Alberni asistieron másde 260 pueblos indígenas de diversos países46 y constituyó un hito histó-rico en la organización del movimiento indígena internacional47.

En 1977 (del 24 al 28 de enero) se celebró en Panamá, el I CongresoInternacional Indígena de América Central, al que asistieron diversos dele-gados de los países centroamericanos48, quienes aprovecharon aquellas jor-nadas para pasar revista a la situación de los indígenas en la región y paracrear el Consejo Regional de los Pueblos Indígenas de América Central


45. A la reunión en Asunción acudieron indígenas maquieitare, quechuas, aymaras, gua-raníes, chupis, tobas, kollas, mapuches de Argentina, paitavitera, parixi y mataca,procedentes de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Venezuela.

46. Asistieron delegados de Argentina, Australia, Bolivia, Canadá, Colombia, Ecuador,Finlandia, Groenlandia, Noruega, Panamá, Paraguay, Perú, Suecia, Estados Unidosde América y Venezuela.

47. Sobre esta reunión puede consultarse el documento de Douglas E. SANDERS, Theformation of the World Council of Indigenous People, IWGIA, Document 29, Copen-hague, 1977.

48. Asistieron delegados de México, Guatemala, Panamá, Honduras, Nicaragua, El Sal-vador y Costa Rica.

(CORPI) que, desde entonces hasta hoy, ha servido de referente a las orga-nizaciones indígenas centroamericanas.

Ese mismo año tendrá lugar del 20 al 23 de septiembre de 1977 unareunión histórica en el Palacio de las Naciones de Ginebra en Suiza. LaConferencia Internacional de Organizaciones no Gubernamentales sobreDiscriminación contra las Poblaciones Indígenas en las Américas fueorganizada por el Comité de Derechos Humanos de las Organizaciones noGubernamentales y por el Subcomité sobre el Racismo, la DiscriminaciónRacial, el Apartheid y la Descolonización y constituyó un precedente enla participación de organizaciones indígenas en los marcos de negocia-ción y concertación vinculados a las organizaciones internacionales quedesde entonces no ha hecho sino incrementarse con el paso del tiempo.La Declaración de Principios recoge algunos de los principales plantea-mientos y demandas que entonces nutrían el discurso indigenista, entreellos, muy especialmente, una dura crítica a las políticas indigenistas decarácter integracionista, la concepción de los pueblos indígenas comonaciones sin Estado, y su derecho a la libre determinación, que incluía laposibilidad de conformar sus propios estados independientes. Resuenanaquí los ecos de los procesos de descolonización todavía en marcha enalgunos países africanos. La Declaración de Principios de la Conferenciareconoce igualmente a las naciones indígenas el derecho y el deber asometerse al Derecho Internacional público, siempre y cuando contarancon una población permanente, un territorio determinado, dispusieran deun gobierno propio y con la capacidad de relacionarse con otras nacio-nes. Rotundamente se afirmaba por parte de las delegaciones no guber-namentales presentes que “todas las acciones por parte de cualquierEstado que erosionen el derecho de la nación o grupo indígena a ejercerla libre determinación caerán dentro de la competencia de los organismosinternacionales existentes”. Se recomendó también que fueran reconoci-dos y plenamente protegidos los pueblos indígenas por las leyes internase internacionales en cuanto a su derecho a la posesión de la tierra y alcontrol de los recursos naturales, así como el derecho de los pueblos indí-genas a gobernar sus territorios de acuerdo con sus propias tradiciones ysu cultura49. Estamos ante una conferencia internacional no lo olvidemos,cuyas conclusiones no son de obligado cumplimiento para ningún Esta-do, pero pese a ello, parece indudable el valor moral y el peso político demuchas de las conclusiones de aquel encuentro. Su trascendencia para elmovimiento indígena transnacional parece indiscutible. En otras partes deeste trabajo profundizaremos en esta conferencia internacional.


49. Marie-Chantal BARRE, Ideologías indigenistas y movimientos indios..., op. cit., pp.157-158.

Ya en la década de los ochenta se celebró el I Congreso de Movimien-tos Indios en América del Sur, en Ollantaytambo (Cuzco, Perú) durantecasi un mes (febrero-marzo de 1980)50. Este encuentro fue convocado porel CMPI creado en la reunión de Port Alberi de Canadá, a la que ante-riormente nos referimos, por el Movimiento Indio Peruano y la Asocia-ción Indígena de la República Argentina51. Durante las jornadas dediscusión se vivió una auténtica lucha ideológica entre los sectores mar-xistas e indianistas, que finalmente dio como resultado la victoria de lossegundos que consiguieron imponer sus tesis. A raíz de este Congreso secreó el Consejo Indio de América del Sur (CISA) que ha venido jugandoun rol muy importante en las negociaciones internacionales relacionadascon el reconocimiento y protección de los derechos de los pueblos indí-genas, a pesar de que en la actualidad su estructura se encuentre bastan-te debilitada frente a otras organizaciones de creación más reciente.

Cabría referirnos a la Conferencia Internacional de Organizaciones noGubernamentales sobre los pueblos autóctonos y la tierra, que se celebróen Ginebra en la sede de Naciones Unidas, del 15 al 18 de septiembre de198152, con ocasión del Decenio contra el Racismo y la DiscriminaciónRacial. A este magno encuentro asistieron 130 delegados indígenas de loscinco continentes. Las jornadas de trabajo se estructuraron a partir decuatro comisiones que analizaron problemas claves para el movimientoindígena del momento: a) el derecho de la propiedad en los pueblosautóctonos, acuerdos y tratados internacionales, reformas agraria y régi-men de tenencia de la tierra; b) la filosofía autóctona y la tierra; c) lasempresas transnacionales y sus efectos sobre los recursos y las tierras de


50. Ese mismo año se convocó el IV Tribunal Russel sobre los Derechos de los PueblosIndígenas de las Américas (Rótterdam, Holanda 24-30 de noviembre de 1980). Lue-go nos referiremos a este encuentro.

51. A la reunión acudieron representantes indígenas de Bolivia, Perú, Ecuador, Argenti-na, Colombia, Venezuela, Brasil y Chile.

52. Cabe destacar que también en ese año se celebró la reunión sobre Etnodesarrollo yEtnocidio en América Latina organizada por UNESCO del 7 al 11 de diciembre de1981 en San José de Costa Rica. En la Declaración que puso fin a aquella reunión seestructuró el discurso indígena en materia de autodesarrollo. La propia Declaraciónde San José sobre etnocidio y Etnodesarrollo de 1981 establece esta cuestión en elapartado 3): “Entendemos por etnodesarrollo la ampliación y consolidación de losámbitos de la cultura propia, mediante el fortalecimiento de la capacidad autónomade decisión de una sociedad culturalmente diferenciada para guiar su propio desa-rrollo y el ejercicio de la autodeterminación, cualquiera que sea el nivel que se con-sidere, e implica una organización equitativa y propia del poder. Esto significa queel grupo étnico es una unidad político-administrativa con autoridad sobre su propioterritorio y capacidad de decisión en los ámbitos que constituyen su proyecto dedesarrollo dentro de un proceso de creciente autonomía y autogestión”. Comissionon International Affairs of the World Council of Churches, Programme to CombatRacist PCR 1/71 (E).

los pueblos autóctonos y d) el impacto del incremento del arsenal nuclearsobre la tierra y la vida de los pueblos autóctonos.

La Conferencia constituyó un marco de encuentro y unidad para elmovimiento indígena internacional, consolidó la cooperación entre lasdiferentes organizaciones y generó nuevas relaciones de solidaridad entrepueblos indígenas de todo el mundo. La cuestión de la autodeterminaciónvolvió a ser uno de los temas más trascendentes de los que se trataron yuna de las constantes de la Conferencia. En la Declaración Final se reco-gió:

“La Conferencia se declara solidaria con los pueblos indígenas en sulucha por la autodeterminación y su derecho a escoger libremente el desa-rrollo y de sus tierras y de sus recursos y de vivir de acuerdo con sus valo-res y su filosofía”.

Con esta Conferencia culmina un proceso importante de consolidacióndel movimiento indígena transnacional, que tendrá su continuidaddurante toda la década de los ochenta a partir de la instauración del Gru-po de Trabajo de Naciones Unidas sobre Poblaciones Indígenas, la cele-bración de numerosos encuentros y congresos indígenas y la creación denuevas organizaciones y confederaciones que asumirán un rol protago-nista en el interior de los países, muy especialmente a partir de los añosnoventa53. En efecto, será en esa década cuando se podrá comprobar lafuerza y el potencial de transformación que se escondía en aquel movi-miento indígena transnacional que empezaba a coordinarse y consolidarsecomo agente colectivo de cambio en las reuniones de carácter internacionalo regional estudiadas, que fueron muy fructíferas en cuanto a la elaboraciónde documentos y declaraciones54. Algunos ejemplos de acontecimientos másrecientes nos ilustrarán al respecto.

El 28 de mayo de 1990, un grupo de indígenas ocuparon la iglesia deSanto Domingo en Quito (Ecuador), días después el país estaba parali-zado debido al bloqueo de carreteras, la captura de hacendados y ofi-ciales del ejercito, convertidos en rehenes del movimiento indígenaemergente reunido bajo las siglas de la CONAIE (Confederación de Nacio-nalidades Indígenas de Ecuador). Las principales ciudades del país, inclui-da su capital, fueron tomadas por miles de indígenas, quienes procedentes


53. Entre ellas, cabría citar a CIDOB, CONAIE, COICA y ONIC (entre otras muchas) y limi-tándonos al ámbito latinoamericano.

54. Una buena compilación de estos documentos se encuentra (hasta el año 1992) enJosé JUNCOSA (comp.), Documentos Indios, declaraciones y pronunciamientos, tomoII, Colección 550 años, editorial Abya Yala, Quito, 1992.

del campo marcharon en columna durante casi dos meses, reivindicandosus derechos diferenciados y dignidad de trato en asambleas públicas enlas que se destacaron nuevos líderes indígenas. El movimiento que tuvosu epicentro en Cotopaxi, una de las áreas de mayor presencia indígenadel país, se reprodujo en todo Ecuador, las reivindicaciones indígenasrecorrieron las ciudades de la sierra y la selva e incluso las ciudades cos-teras como Guayaquil. El movimiento indígena ecuatoriano hizo gala deuna gran capacidad creativa, un manejo eficiente de los medios de comu-nicación y una utilización novedosa de los símbolos indígenas y las ense-ñas nacionales. El levantamiento del Inti Raymi, tal y como se conoció,en el fondo estuvo motivado por la restricción del gasto social y la ins-tauración de una economía de mercado por parte del Estado ecuatoriano,presionado por los organismos financieros internacionales, y permitió queel movimiento indígena se estructurara a partir de una única organiza-ción, la CONAIE55, y también logró que la sociedad ecuatoriana tuvieraconciencia real de la existencia de los indios, poniendo en evidencia larealidad plural del país56.

Más allá de los modestos resultados de las negociaciones políticas conel gobierno que siguieron al levantamiento indígena, lo cierto es que estasacciones anunciaron a todo el mundo el poder de autoorganización ymovilización de los pueblos indígenas ecuatorianos y marcaron un antesy un después, con relación a la capacidad de incidencia de los pueblosindígenas en los asuntos públicos en todo el mundo57. Como reflejo de loque hemos mencionado cabría mencionar la celebración del PrimerEncuentro Continental de Pueblos Indígenas, celebrado un mes después de


55. La Confederación de Nacionalidades Indígenas de Ecuador es la organización quevertebra al movimiento indígena ecuatoriano. Entre sus principios políticos e ideo-lógicos destacan: el humanismo integral, el comunitarismo, democracia plurinacional,comunitaria y participativa, plurinacionalidad, interculturalidad, autodeterminación,soberanía, independencia y solidaridad internacional. Sus acciones se han proyecta-do en el campo político, en el campo económico y en el campo de la identidad y lacultura. Puede consultarse la interesante publicación, editada por la propia organi-zación, Proyecto Político de la CONAIE, Quito, 1997.

56. Nieves ZUÑIGA, “Un estudio de caso: Los derechos de los pueblos indígenas en Ecua-dor”, en F. M. MARIÑO y J.D. OLIVA, Avances en la protección de los derechos delos pueblos indígenas..., op. cit., pp. 195-208. Para comprender la génesis, evolucióny resultado final del levantamiento puede acudirse a VV.AA., Indios: Una reflexiónsobre el levantamiento indígena de 1990, ILDIS, ABYA-YALA, Quito, 1992,y AndrésGUERRERO, “De sujetos indios a ciudadanos étnicos: de la manifestación de 1961 allevantamiento indígena de1990”, en VV.AA., Democracia, etnicidad y violencia polí-tica en los países andinos, IFEA/IEP, Lima, 1993, pp. 83-101.

57. José BENGOA, La emergencia indígena..., op. cit., pp. 95-100. También puede con-sultarse Fernando ROSERO, Levantamiento indígena: tierras y precios, EDIS, Quito,1990.

finalizado el levantamiento, en el que se congregaron representantes de 120naciones indias pertenecientes a más de 20 países, con el objetivo defavorecer entre sí un intercambio de información, discutir sus problemascomunes y buscar soluciones y mecanismos de lucha conjunta, ahora síconscientes de su capacidad de movilización espoleada por el levanta-miento de Ecuador. De aquel encuentro surgió un manifiesto político quesupone la consolidación definitiva de un nuevo discurso indígena inter-nacional que se enriquecerá en años posteriores y que estará afianzado enlas reclamaciones vinculadas al reconocimiento constitucional, institu-cional, social y político de la pluriculturalidad y multietnicidad de lasociedad con presencia indígena58. La Declaración de Quito reunirá lasreivindicaciones indígenas de los noventa y constituirá todo un referen-te. Entre los acuerdos alcanzados los pueblos indígenas ratificaron su“indeclinable proyecto político de autodeterminación y conquista denuestra autonomía, en el marco de los Estados nacionales, bajo un nue-vo orden popular, respetando la denominación con que cada pueblodetermine a su proyecto de lucha”. A su vez, afirmaron “nuestra decisiónde defender nuestra cultura, educación y religión como bases fundamen-tales de nuestra identidad como pueblos, recuperando y manteniendonuestras formas de vida espiritual y convivencia comunitaria, en íntimarelación con nuestra madre naturaleza”. Incorporando la dimensión ambien-talista en su discurso en la Declaración de Quito se afirmaba:

“Los pueblos indios consideramos vital la defensa y conservación delos recursos naturales actuales agredidos por las transnacionales. Estamosconvencidos de que esta defensa será real si los pueblos indios son los queadministran y controlan los territorios donde habitan bajo principios deorganización propios y formas de vida comunitaria”.

Por otro lado, los delegados asistentes a aquel encuentro reclamaban“los actos jurídicos de las acciones que son fruto de un nuevo orden socialque acoja nuestro ejercicio tradicional de Derecho indígena, expresión denuestra cultura y formas de organización” y demandaban “el reconoci-miento como pueblos en el marco del Derecho Internacional, cuestión queexigimos sea incorporada en los respectivos Estados nacionales”. A su vez,se denunciaba “que los pueblos indios somos víctimas de la violación dederechos humanos. Por lo tanto exigimos respeto a nuestro derecho a la


58. Al respecto puede consultarse VV.AA., Los indios y el Estado-País, Pluriculturalidady multietnicidad en el Ecuador: contribuciones al debate, Ediciones Abya Yala, Qui-to, 1993.

vida, a la tierra, a la libre organización y expresión de nuestra cultura”.Todo ello se hacía desde el “rotundo rechazo a la celebración del QuintoCentenario y el firme compromiso de convertir esa fecha en ocasión parafortalecer la unidad y lucha indígena hacia nuestra liberación”59.

La cuestión de los “quinientos años” se convertirá en el caballo debatalla de la totalidad de las organizaciones indígenas. Un cierto discur-so revanchista y de restitución histórica aparecerá en la mayoría de lasplataformas indígenas de participación, discurso reforzado más aún en uncontexto repleto de delicadas connotaciones históricas, sociales y cultu-rales como el del año 1992, en el que el Estado español celebraba el Quin-to Centenario y el denominado “Encuentro entre dos mundos” mientrasque las organizaciones indígenas contrariamente iniciaron la “Campañade los quinientos años de resistencia india”60, desde concepciones y visio-nes de acontecimientos históricos del pasado diametralmente opuestos. Elaño 1992 se le otorgará el premio Nobel de la Paz a la indígena maya-guatemalteca Rigoberta Menchú y ascenderá a la vicepresidencia delgobierno boliviano el indígena aymara, líder del movimiento katarista,Víctor Hugo-Cárdenas. A su vez, será el año en el que se creará el Fondopara el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Cari-be, organización internacional de cooperación especializada en la pro-moción del autodesarrollo y los derechos de los pueblos indígenas queconstitutivamente permitió la incorporación de representantes indígenasa sus órganos de dirección, en una estructura orgánica de representaciónparitaria única en el panorama de las organizaciones internacionalesexistentes61.

Días antes de la adopción del Convenio Constitutivo del FI en Madrid,se celebró en Río de Janeiro, la Conferencia Internacional de las Nacio-nes Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (junio de 1992), en cuyoPrograma para la Acción se recogían recomendaciones relativas a lanecesidad de involucrar a las poblaciones indígenas en los programas delas Naciones Unidas vinculados al medio ambiente y al desarrollo. En elmarco de aquel encuentro internacional se elaboró también la denominada


59. Alicia IBARRA, “Los indios del Ecuador y su demanda frente al Estado,” en PabloGONZÁLEZ CASANOVA y Marcos ROITMAN ROSENMAM (coords.), Democracia yEstado multiétnico en América Latina, Madrid / México, colección: la democracia enMéxico, 1995, pp. 293-320.

60. Véase el documento de presentación 1492-1992, “500 años de Resistencia India,Negra y Popular”, Lima, 1991.

61. Me he ocupado de los orígenes y las características jurídico-institucionales de estaorganización en J. Daniel OLIVA, El Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indíge-nas de América Latina y el Caribe, FI, La Paz, 2003. Luego volveré sobre esta orga-nización en el capítulo dedicado a los agentes internacionales de desarrollo.

Agenda 21, en la que se reconoció y se propuso fortalecer el papel de laspoblaciones indígenas y sus comunidades en las prácticas de desarrollosostenible en las actividades nacionales e internacionales62, y se adopta-ron el Convenio sobre Biodiversidad, el Convenio sobre el Cambio Climá-tico y el Convenio sobre la Desertificación, de especial importancia todosellos para los pueblos indígenas, como analizaremos en el capítulo 7 deeste libro.

En el marco de las reuniones desarrolladas paralelamente a la celebra-ción de aquella Cumbre, algunas de cuyas aportaciones han sido retoma-das más recientemente en Johannesburgo63, las organizaciones indígenastuvieron una activa participación y elaboraron sus documentos alternati-vos, en ellos recogían su visión particular sobre los problemas relaciona-dos con el medio ambiente64. Cabe recordar al respecto que dirigentesindígenas de los cinco continentes adoptaban la ya mencionada Declara-ción de Kari-Oca y la Carta de la Tierra de los pueblos indígenas (constade cinco apartados: Derechos Humanos y Derecho Internacional, Tierra yTerritorios, Biodiversidad y Conservación, Estrategias de Desarrollo y Cul-tura, Ciencia y Propiedad Intelectual) tras la reunión mantenida del 25 al30 de mayo de 199265.

Por otro lado, en el ámbito del Sistema Interamericano, en el seno dela Comisión Interamericana de Derechos Humanos66, también se estaba


62. Capítulo 26 de la Agenda 21.63. Este efecto muchos de los acuerdos alcanzados en el marco de la Cumbre de la Tie-

rra de 1992 en Río de Janeiro y de los principios que inspiraron los tres Conveniosderivados de la misma, anteriormente forman parte ya de los objetivos declarados dela comunidad internacional que se han consolidado en la Cumbre de Desarrollo Sos-tenible de Johannesburgo, Río+ 10 de agosto 2002.

64. Véase Declaración de Kari-Oca y Carta de la Tierra de los Pueblos Indígenas, 25-30,de junio de 1992. Recogidos en la compilación Los derechos de los pueblos indíge-nas, Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco, Vitoria, 1998. Sobre larealización de foros alternativos y la participación de los pueblos indígenas en lasreuniones internacionales de concertación puede consultarse la compilación dirigidapor Marcos MATÍAS ALONSO, Voces Indígenas en Foros Internacionales, Plaza yValdés, Editores et al. México, 1999.

65. Tanto la declaración como la carta, documentos de referencia para conocer las evo-luciones del discurso indígena transnacional, pueden consultarse en Derechos de lospueblos indígenas, Publicaciones del Gobierno Vasco, Bilbao, 1998, pp. 659-671. Enesta publicación también se recogen otros importantes documentos surgidos trasencuentros de pueblos indígenas que se celebraron en la primera mitad de los añosnoventa, entre ellos la Declaración de Mataatua de los Derechos Intelectuales y Cul-turales de los Pueblos Indígenas (12-18, junio de 1993), la Declaración final delI Encuentro sobre Cooperación de Pueblos Indios (24 de noviembre de 1994), laDeclaración de los Pueblos Indígenas del Hemisferio Occidental en relación con elProyecto de Diversidad del Genoma Humano (19 de febrero de 1995 y la Declaraciónde Copenhague. Encuentro “Visiones de Abya Yala” (agosto de 1996).

66. A partir de ahora CIDH.

produciendo una serie de innovaciones y se estaba adoptando un conjuntode medidas de especial relevancia para los pueblos indígenas de la región.La Comisión Interamericana de Derechos Humanos –que ha venido proce-sando desde su creación peticiones sobre casos individuales que afectan apersonas de origen indígena, que una vez agotados todos los procedimien-tos internos, acudían a esta instancia regional, al considerar que se habíanvulnerado derechos recogidos en la Convención Americana–, ya para enton-ces había comenzado a elaborar una doctrina y había desarrollado jurispru-dencia relativa a los pueblos indígenas67. No obstante quizá el acto de mayortrascendencia, para aquellos momentos de emergencia generalizada de lospueblos indígenas, fue el inicio de la preparación, por parte de la CIDH, deun instrumento interamericano en materia de derechos de las poblacionesindígenas –cuya naturaleza jurídica, declaración, protocolo adicional a laConvención o instrumento convencional, en un principio estaba por defi-nir–, que pudiera dar cuenta de la propia especificidad indígena en la región,sirviera para preservar la rica diversidad cultural, incorporara derechoscolectivos y tuviera una trascendencia pedagógica en las sociedades ameri-canas, que durante décadas habían proyectado prejuicios y estereotipos decarácter negativo sobre los pueblos indígenas; sirviendo así de instrumentopara la convivencia intercultural en la región.

Finalmente, previa resolución de la Asamblea General de la OEA68, seresolvió que el instrumento a elaborar debía ser una declaración y que,en todo caso, dependiendo de la aceptación del mismo por parte de losEstados, de manera escalonada en un futuro podría considerarse la adop-ción de una convención en la materia. Su preparación debía realizarsemediante la técnica jurídica más refinada y contando con la opinión delos involucrados. De esta manera para el mes de abril de 1992, la CIDH,junto a las entidades coadyuvantes en la preparación del Instrumento, elInstituto Interamericano de Derechos Humanos, la Comisión de JuristasInteramericanos y el Instituto Indigenista Interamericano, puso en mar-cha en la región un proceso de consulta entre los gobiernos, las ONG dedefensa de los derechos humanos, las organizaciones indígenas y lasorganizaciones internacionales, con el objetivo de clarificar qué áreas,qué derechos y qué garantías debía de recoger la declaración que se ibaa elaborar69. En el marco de la ONU se consolidaba el Grupo de trabajo


67. Caso “Yanomami contra Brasil”, Res. nº 12/85. Caso nº 1716 (5 de marzo de 1985).68. Res. de la A. G de la OEA nº 1022/89 (18 de noviembre de 1989).69. Véase CIDH, La situación de los derechos humanos de los indígenas en las Américas,

Secretaría General de la OEA, Washington, 2000, y Fergus MACKAY, Guía para losderechos de los pueblos indígenas en el Sistema Interamericano de derechos huma-nos, IWIGIA, Copenhague, 2002.

sobre poblaciones indígenas, se promulgaban el año 1993 y la Décadainternacional (1995-2004) de las poblaciones indígenas y se iniciaba lanegociación del Proyecto de declaración universal sobre los derechos delos pueblos indígenas, en el marco de un grupo específico de trabajo.

Todo ello aparecía unido a la emergencia de un cierto Derecho Inter-nacional de los pueblos indígenas, a partir de las elaboraciones doctrina-rias que se estaban desarrollando, los primeros precedentes en el ámbitode la jurisprudencia y la manifiesta voluntad de algunos Estados repre-sentativos de la comunidad internacional, por conceder visibilidad a lospueblos indígenas y participar en los foros internacionales en los que senegociaba la incorporación de instrumentos específicos de protecciónrelativos a sus derechos. A mi juicio, ya para entonces, se estaba produ-ciendo un proceso de especificación normativa en materia de derechos delos pueblos indígenas que estaba avanzando la generación de un ordena-miento jurídico y un marco institucional internacional favorecedor de ladiversidad.

Pese a estos avances, lo cierto es que los pueblos indígenas de todo elmundo continuaban sufriendo graves violaciones de sus derechos huma-nos y experimentaban grandes carencias en cuanto a sus niveles de desa-rrollo. Existía en sus comunidades una gran presión sobre sus tierras porparte de la explotación maderera, la minería, la construcción de caminos,represas, hidroeléctricas, la agricultura comercial, la generación de infra-estructuras y la colonización, que les impedía en gran medida desarrollaralternativas de subsistencia propia. A su vez, las carencias en materia deoportunidades básicas de desarrollo eran muy importantes y sus nivelesde salud, nutrición o la esperanza de vida al nacer estaban muy lejos deequipararse a los del resto de las poblaciones nacionales70.

En efecto, tal y como se ha señalado recientemente:

“Las dinámicas detectadas y los diagnósticos desarrollados (a princi-pios de los años noventa) caracterizaban a los pueblos indígenas [...] comocomunidades etnoculturales diferenciadas, sujetos a procesos históricos deexclusión, marginación, pérdida de territorios y recursos ancestrales. Altiempo se identificaba una gran variedad de adaptaciones y estrategias a


70. Véase (para todo lo relativo a la salud de los pueblos indígenas latinoamericanos),Recomendaciones de la reunión de trabajo sobre pueblos indígenas y salud, Reuniónde Winnipeg 13-18 de abril de 1993; OPS, Iniciativa sobre la Salud de los PueblosIndígenas de la Américas, CD37/20 y la Resolución V, del Consejo Directivo de laOPS, de 28 de septiembre de 1993, sobre Salud de los pueblos indígenas. Más infor-mación en Rocío ROJAS y Myrna CUNNINGHAM, “La Organización Panamericanade la Salud”, en Lydia VAN de FLIERT, Guía para pueblos indígenas..., op. cit., pp.229-257.

veces muy complejas de sobrevivencia en entornos naturales de granbiodiversidad o fragilidad ecológica...” es así que los pueblos indígenaspresentaban “altos índices de pobreza, medida a través de indicadoresconvencionales, que los colocaban en los estratos de población más pobre,con los menores niveles de desarrollo humano, con acceso no proporcio-nal a su importancia numérica y en condiciones de desventaja económi-ca, política, social y cultural”71.

Pues bien, precisamente en ese contexto caracterizado por un ladopor la persistencia del subdesarrollo, desarraigo y los altos niveles depobreza en el interior de la gran mayoría de los pueblos indígenas ypor la emergencia o el resurgir de las organizaciones indígenas, elaumento de su influencia política en las comunidades y la consolida-ción de la conciencia colectiva de identidad étnica por otro, en el quepodemos explicarnos la irrupción del Ejercito Zapatista de LiberaciónNacional en Chiapas el 1 de enero de 1994, coincidiendo con la entra-da en vigor del Acuerdo de Libre Comercio entre México, Canadá yEstados Unidos. Más allá de las excentricidades del subcomandanteMarcos, líder mediático últimamente menos locuaz de lo que nos teníaacostumbrados, lo cierto es que la base de la que se nutrió el movi-miento insurreccional estaba constituida en principio por indígenastzotziles, tzeltales y tojolabales con plena conciencia de su pertenenciaétnica. Tras las escaramuzas militares, la sucesión de comunicados y laelaboración de documentos que han sido recopilados72, lo cierto es quetres son las grandes aportaciones del movimiento zapatista y de losindígenas mexicanos implicados en el proyecto73 a la causa indígenainternacional.


71. FI, Plan de reestructuración y proyecto de puesta en marcha del proceso, 5ª versión,julio de 2002, la Paz, Bolivia, p. 10.

72. EZLN, Documentos y comunicados, Colección Problemas de México, Ediciones Era,México. También puede acudirse a la revista Chiapas, Era-IIE, UNAM, México, quea lo largo de estos años ha ido incorporando artículos relativos al movimiento zapa-tista. Cito los trabajos de los que me he servido en esta investigación, Neil HARVEY,La rebelión de Chiapas. La lucha por la tierra y la democracia, Colección problemasde México, ERA, México, 2000; Guillermo MICHEL y Fabiola ESCÁRZAGA (coords.),Sobre la marcha, análisis sobre el movimiento zapatista, Universidad AutónomaMetropolitana, México D.F, 2001; Agustín PÉREZ, “Cómo comprender los reclamosde los pueblos indios”, en Doxa, 21-II, 1998, pp. 321-331.

73. Para una aproximación a las organizaciones indígenas mexicanas, a su lucha por losderechos diferenciados y la autonomía, puede consultarse el sugerente trabajo deMartha MORENO, “México”, del Observatorio de conflictos, serie indigenismo, Cen-tro de Investigación para la Paz, Fundación Hogar del Empleado, enero de 2002,Madrid.

1. El primero de ellos tiene que ver con la internacionalización o uni-versalización de la cuestión indígena, realizada a través del control mediá-tico autónomo y la utilización de las nuevas tecnologías de la informaciónpor parte del movimiento, que ha facilitado la convocatoria en territoriozapatista de varios encuentros internacionales contra el neoliberalismo, loque ha conllevado la solidaridad y la identificación con los pueblos indí-genas de todos aquellos sectores progresistas desencantados o críticos conel orden económico internacional.

2. Como segundo elemento o aportación del movimiento zapatista,hay que resaltar la suscripción de los Acuerdos sobre derechos y culturaindígena con el Gobierno mexicano en San Andrés Larraínzar el 16 defebrero de 1996. Estos Acuerdos en gran parte incumplidos pusieron final conflicto, fueron el resultado de largas negociaciones e intermediacio-nes por parte de la sociedad civil y los partidos políticos mexicanos quese encuadraron bajo la estructura de la COCAPA, con el objeto de facili-tar una salida pacífica al levantamiento. En dichos acuerdos, cuya tímidaaplicación ha dado lugar a diferentes interpretaciones de todo signo, quehan provocado que el proceso esté actualmente paralizado, se reconocenlos derechos de los pueblos indígenas, se recoge la posibilidad de que seconformen marcos de autonomía regional en una interpretación sui géne-ris del derecho a la libre determinación, que habrá de ejercerse en unmarco constitucional de autogobierno, asegurando siempre la unidadnacional y constituyendo todo un alegato en favor del respeto a la dife-rencia y a la valoración de las identidades indígenas.

Quizá uno de los elementos más importantes de los acuerdos se refie-ra a los principios que debían sustentar la nueva relación entre los pue-blos indígenas y el Estado y el resto de la sociedad. Entre estos principiosse recogen:

1. El pluralismo. En el sentido de que el trato entre los pueblos y cul-turas que forman la sociedad mexicana ha de basarse en el respetoa sus diferencias, bajo el supuesto de igualdad fundamental, ycomo consecuencia de lo cual el Estado deberá fomentar una orien-tación pluralista que combata activamente toda forma de discrimi-nación y corrija las desigualdades. Para ello se requería avanzarhacia un orden jurídico nutrido por la pluriculturalidad que reflejeel diálogo intercultural, con normas comunes para todos los ciuda-danos y respeto a los sistemas normativos internos de los pueblosindígenas.

2. Libre determinación. El Estado deberá respetar el ejercicio de lalibre determinación de los pueblos indígenas, en cada uno de los


ámbitos y niveles que harán valer y practicarán su autonomía dife-renciada, sin menoscabo, claro está, de la soberanía nacional ydentro del nuevo marco normativo para los pueblos indígenas. Elloimplicaría el respeto de sus identidades culturales y formas de orga-nización social, así como de las capacidades para determinar supropio desarrollo en tanto respete el interés nacional y público

3. Sustentabilidad. Asegurando la perduración de la naturaleza y lacultura en los territorios de los pueblos indígenas y el derecho delos pueblos y comunidades indígenas a recibir la indemnizacióncorrespondiente, cuando la explotación de los recursos naturalesque el Estado realice ocasione daños a su hábitat que vulneren sureproducción cultural.

4. Consulta, acuerdo y participación. Las políticas, leyes, programas yacciones públicas que tengan relación con los pueblos indígenasserán consultadas con ellos y el Estado deberá favorecer la accióninstitucional que impulse la participación de los pueblos indígenasen las esferas de decisión, siendo los actores decisivos de su propiodesarrollo.

5. Fortalecimiento del sistema federal y descentralización democráti-ca. Los acuerdos, muy influenciados por algunas de las disposicio-nes del Convenio 169 de la OIT74, también se refieren a la necesidadde que se generase un nuevo pacto social, que de alguna maneranos remite a una refundación de la nación mexicana en términosno sólo civiles sino también pluriétnicos llamada a afianzar unanueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado y cuyo pun-to de partida necesario era la edificación de un nuevo marco jurí-dico75.

3. La tercera aportación del movimiento zapatista a la causa indígenatransnacional es la implementación de municipios autónomos, en los quelos pueblos indígenas ejercen su libre determinación (en rebeldía) prácti-camente desde el inicio del alzamiento y hasta nuestros días. Estos muni-cipios autónomos en rebeldía constituyen unidades administrativas,cuyas autoridades elegidas en asamblea cuentan con plenas competencias


74. Para una relación entre el Convenio 169, las reivindicaciones zapatistas y las nego-ciaciones en materia de derechos de los pueblos indígenas puede consultarse JorgeAlberto GONZÁLEZ GALVÁN, “El Convenio 169 de la OIT sobre derechos de los pue-blos indígenas y las obligaciones de México con su ratificación”, en Boletín Mexica-no de Derecho Comparado, año XXXII, nº 96, IIJ/UNAM, 1999, pp. 857-871.

75. Los Acuerdos de San Andrés Larraínzar aparecen recogidos en la compilación yacitada, Derechos de los pueblos indígenas, Publicaciones del Gobierno Vasco, Bilbao,1997, pp. 605-648.

en los asuntos públicos. Hasta la fecha, estos municipios han resistido lapresión de las autoridades federales (que incluso en algún momentorecurrieron a la fuerza militar) gracias a la solidaridad internacional y aun sistema de reciprocidad que les ha permitido abastecerse, los unos alos otros, de aquellos productos básicos de primera necesidad indispen-sables para el sustento de sus gentes. A pesar de que con el paso deltiempo y la consecuente reducción de la solidaridad internacional, estosmunicipios autónomos se han ido debilitando, lo que ha exigido de ladirigencia zapatista la instauración de nuevas estrategias76, lo cierto esque la experiencia todavía sigue vigente, y ha venido a unirse a otrasexperiencias autonómicas como las de los kuna en Panamá, la costaAtlántica de Nicaragua o incluso fuera del continente la de Groenlandia,todas éstas –a diferencia de la zapatista–, ajustadas a las leyes internasy con su correspondiente estatuto de autonomía77. Los pueblos indíge-nas de todo el mundo tienen sus ojos puestos en estas experiencias auto-nómicas que suponen un ejercicio particularizado del derecho a la libredeterminación.

Precisamente en México, paralelamente a que se fraguaran los Acuer-dos de San Andrés, se adoptó, el 31 de marzo de 1995, en el marco gene-ral de los Acuerdos de Paz de Guatemala, cuya población indígena,mayoritaria, había sufrido de manera especialmente trágica los efectos dela guerra civil, el Acuerdo sobre identidad y derechos de los Pueblos Indí-genas. El Acuerdo que contiene siete apartados (1. Identidad de los pue-blos indígenas, 2. Lucha contra la discriminación, 3. Derechos culturales,4. Derechos civiles, políticos, sociales y económicos, 5. Comisiones pari-tarias, 6. Recursos y 7. Disposiciones finales) fue adoptado por el Gobier-no de la república de Guatemala y por la Comandancia General y laComisión Político-Diplomática de la Unidad Revolucionaria NacionalGuatemalteca y recogió gran parte de los elementos que constituyen elDerecho Internacional en materia de derechos de los pueblos indígenasemergente. De hecho hay referencias concretas a la Convención Interna-cional para la eliminación de toda forma de Discriminación Racial, al


76. Actualmente se está impulsando la estrategia denominada de los caracoles con la quese persigue minimizar el peso de las autoridades militares en rebeldía en el interiorde los municipios autónomos, en beneficio de las autoridades civiles y la vivifica-ción cotidiana de la democracia por parte de las comunidades.

77. El Estatuto de la Autonomía de las regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua, leynº 28, 1987, y el estatuto Autonómico de los kuna en Panamá (1983/1993) puedenconsultarse en la ya citada Derechos de los pueblos indígenas, Publicaciones delGobierno vasco, Bilbao, 1997, pp. 504-575. Sobre la autonomía groenlandesa, pue-de consultarse José Luis Gómez del Prado, Pueblos indígenas: normas internaciona-les y marcos nacionales, IDH, Universidad de Deusto, Bilbao, 2002, pp. 102-105.

Convenio 169 de la OIT o al Proyecto de Declaración sobre Derechos delos pueblos indígenas que todavía actualmente se discute en la ONU. ElAcuerdo incorpora en sus apartados disposiciones relativas al reconoci-miento de las identidades indígenas descendientes directos de los anti-guos mayas, garífunas o xinca, a la lucha contra la discriminación legaly de hecho, a los derechos de la mujer indígena, la conservación de laslenguas indígenas, los nombres y las toponimias tradicionales, se recono-ce la importancia de la espiritualidad maya como componente esencial dela cosmovisión indígena y como un patrimonio de toda la nación, asícomo la relevancia de los templos, centros ceremoniales y lugares sagra-dos y se dispone acerca de la necesaria reforma educativa llamada a ase-gurar la educación bilingüe intercultural. En el plano de los derechosciviles, políticos, sociales y económicos, el Gobierno se comprometió apromover una reforma de la constitución política de la República quedefiniera y caracterizase a la nación guatemalteca como multiétnica, plu-ricultural y multilingüe; se reconoció el rol político de las comunidades yautoridades locales en el marco de la autonomía municipal, el derecho ala participación de los indígenas y a ser consultados en todos aquellosasuntos que les afectasen, al tiempo que se reconocía la normatividad tra-dicional o el Derecho consuetudinario de los pueblos indígenas, a partirde la institucionalización de un sistema legal pluralista.

Quizá uno de los elementos más avanzados en el Acuerdo sobre Iden-tidad y Derechos de los Pueblos Indígenas se refiera a los derechos rela-tivos a la tierra de los pueblos indígenas, entre los que se incluyen no sólola tenencia y uso colectivo, sino también la administración de los recur-sos naturales y la compensación y restitución de las tierras expoliadas78.A pesar de que la mayor parte de las disposiciones aludidas quedan pen-dientes de posteriores desarrollos legislativos y de que hasta la fecha deredacción de esta investigación la mayoría de esos necesarios desarrollosno ha llegado y en gran medida el Acuerdo no ha podido ser implemen-tado –puesto que como es sabido el referéndum de 1999 que perseguíaconsagrar los derechos indígenas no obtuvo la participación necesaria79–,lo cierto es que la firma del mismo en el marco de los Acuerdos de Pazque pusieron fin a la guerra civil guatemalteca supuso un jalón más en elascenso emergente del movimiento indígena, demostrando, en este caso


78. El Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, México, D.F, 31 demarzo de 1995, también está recogido en la compilación ya aludida Derechos de lospueblos indígenas, Publicaciones del Gobierno Vasco, Bilbao, 1997, pp. 581-602.

79. Al respecto, puede consultarse el sugerente estudio de Kay WARREN, “Votingagainst Indigenous Rights in Guatemala: Lessons from the 1999 referendum”, en KayB. WARREN y Jean E. JACKSON, Indigenous Movements, Self-Representation andthe State in America, University of Texas Press, Austin, 2003, pp. 149-180.

concreto, el poder de movilización y de incidencia política de los mayasde Centroamérica80.

Esta tendencia ha continuado en los últimos tiempos, cabe destacar elimpulso adquirido por el movimiento indígena ecuatoriano y boliviano.En el caso de Ecuador bastaría recordar el papel jugado por la CONAIE ysu brazo político el Pachakutik81, en la destitución de Abdalá Bucaram en1997, tras la cual la Asamblea Nacional Constituyente reformó la Cons-titución en 1998, en la que se reconocen los derechos colectivos de lospueblos indígenas ecuatorianos. Más importante aún fue su participaciónen el derrocamiento de Jamil Mahuad, elegido presidente de la repúblicaen 1998 y quien fue depuesto en enero de 2000, en medio de una gravecrisis económica que tuvo lugar como consecuencia de las políticas neo-liberales de su gobierno. El golpe de Estado se produjo tras una alianzaentre indígenas y militares, lo cual como se ha señalado era “algo inimagi-nable hace años por dos motivos: la llegada al poder de un grupo social his-tóricamente marginado y excluido; y por la alianza entre militares eindios”82. Por último cabe recordar la alianza entre el Pachakutik y el Movi-miento Sociedad Patriótica del ex coronel Gutiérrez que llevó al poder a esteúltimo, y en cuyo Gobierno hasta fecha reciente participaron, como antesrecordábamos, dos ministros indígenas Luis Macas (Ministerio de Desarro-llo) y Nina Pacari (Ministerio de Asuntos Exteriores).

El caso boliviano supone hasta la fecha la culminación del poder demovilización, organización e incidencia política del movimiento indíge-na. Su reciente y determinante participación en lo que comenzó como “laguerra del gas” y concluyó con la huida a Estados Unidos del presiden-te Sánchez de Lozada, la creación de un gobierno de transición presidi-do por un intelectual liberal y la puesta en marcha, prevista para mayode 2004, de una Asamblea Constituyente, llamada a refundar, en algúnsentido, la nación boliviana, poblada no lo olvidemos por más de unsetenta por ciento de indígenas aymaras, quechuas y guaraníes, nospermiten concluir, más allá de sus divergencias internas, acerca de su


80. Para una aproximación general a la realidad del movimiento indígena guatemalte-co, sus aspiraciones, logros y desafíos, puede consultarse el excelente informe deAlfonso ARRIVILLAGA CORTÉS, “Guatemala”, del Observatorio de conflictos: serieindigenismo, Centro de Investigación para la Paz, Fundación Hogar del Empleado,Madrid, enero de 2002.

81. Pachakutik es el brazo político del movimiento indígena. Surgió en 1996 con ideo-logía de izquierdas y pretende representar a los indígenas, los sectores sociales mes-tizos desfavorecidos y a los afroecuatorianos. Su propuesta de mayor calado estávinculada a la creación de un Estado plurinacional sobre la base de un nuevo mode-lo de desarrollo, una democracia participativa y la justicia social. Puede consultarsemás información en www. Pachakutik.org.ec

82. Nieves Zúñiga, “Un estudio de caso...”, op. cit.

capacidad política y su importancia como agente colectivo de cambio83.No debemos olvidar que tanto el Pachakutik boliviano de Felipe Quispecomo el Movimiento al Socialismo del líder cocalero Evo Morales, los dospartidos políticos en los que se encuadran los indígenas bolivianos, hancubierto la mayor parte de sus reivindicaciones con la bandera de losderechos diferenciados, la autodeterminación y la necesidad de generarun Estado multiétnico capaz de absorber equilibradamente, en marcosdemocráticos de participación, la diversidad cultural representada por elpueblo boliviano. En definitiva, el movimiento indígena boliviano vienereclamando por diferentes vías, democráticas, violentas o contestatarias,la generación de un nuevo pacto social capaz de abordar íntegramente elreconocimiento social, cultural y político de las identidades indígenasdiferenciadas. Un nuevo pacto social y constitucional llamado a culminaruna restitución histórica de necesaria justicia etnocultural con aquellosque fueron excluidos fundacionalmente desde la misma creación de losEstados nacionales. El caso del movimiento boliviano en cuanto a sus rei-vindicaciones, su capacidad de movilización, sus logros e incertidumbres,nos sirve de ejemplo de lo que acontece en el movimiento indígena trans-nacional.

Todo lo estudiado hasta aquí nos sitúa ante acontecimientos de ámbi-to nacional o internacional coincidentes en el tiempo con la consolida-ción de los procesos de globalización, sin los cuales no podríamosexplicarnos la emergencia de la temática de los derechos de los pueblosindígenas y las nuevas propuestas en materia de autodesarrollo. A su vez,todos ellos, entre otros muchos, han de ser valorados como los momen-tos constitutivos del movimiento indígena internacional contemporáneo,que está protagonizando la presencia indígena en los marcos internacio-nales de negociación implementados en las diversas esferas de participa-ción de la comunidad internacional. Concluye esta parte del libro en laque se ha analizado, a lo largo del segundo y el tercer capítulo, algunasde las características de la sociedad internacional contemporánea y surelación con la eclosión de los pueblos indígenas como agentes activos desu propio desarrollo.


83. Sobre lo acontecido recientemente en Bolivia, puede consultarse Cletus GREGORBARIÉ, “Bolivia: el trasfondo de la ‘guerra del gas’”, en Papeles de Cuestiones Inter-nacionales, nº 84, invierno 2003/04, CIP, FUHEM, Madrid, pp. 99-106. Para un estu-dio general sobre el movimiento político-social boliviano que encabezan entre otrossectores los pueblos indígenas puede consultarse Raquel GUTIÉRREZ, Luis TAPIA,Raúl PRADA y Álvaro GARCÍA, Democratizaciones Plebeyas, Comuna, La Paz, 2002.

Este capítulo se adentra en el tratamiento que han tenido los pueblosindígenas en algunas teorías del desarrollo y en las implicaciones prácti-cas de todo ello. Antes de comenzar debemos recordar que cuando losteóricos del desarrollo han incorporado, a lo largo de las últimas décadas,la variable indígena en sus reflexiones, mayoritariamente han venido aconstruir o a generar una teoría del desarrollo indígena sin contar con losindígenas.

La propuesta que más nos interesa destacar, nos remite al indigenismointegracionista, desarrollado a partir del siglo XX y que se proyectaráinternacionalmente, en un contexto interamericano, desde la adopción dela Convención de Páztcuaro en 1940 que dio lugar a la creación del Ins-tituto Indigenista Interamericano, sin que por ello dejemos de abordarbrevemente otro tipo de propuestas directa o indirectamente emparenta-das con ese modelo mencionado.

A diferencia del indigenismo segregacionista colonial de los siglos XVI-XVIII o el indigenismo asimilacionista republicano del siglo XIX, el indige-nismo integracionista del siglo XX, en principio, valoró al indígena comoindígena en sí y reconoció que dada su complejidad sociocultural y susituación especialmente vulnerable, frente a los desafíos del progreso, eldesarrollo o la modernización, manifestaba una serie de necesidades par-ticulares que debían atenderse desde los poderes públicos y la coopera-ción internacional. El indigenismo, integracionista –en teoría– valoraráalgunos aspectos culturales de estas comunidades étnicamente diferen-ciadas, considerará válidas algunas de las formas de vida y de expresiónindígena, de sus lenguas, culturas y costumbres, al tiempo que reivindi-cará la justicia social y la igualdad de oportunidades, también los dere-chos fundamentales, para todos los ciudadanos independientemente de suorigen sociocultural. Surgirá con la intención de rescatar los valores posi-tivos de la personalidad histórica y cultural de los pueblos indígenas, con

Capítulo 4.Las teorías del desarrollo

y el indigenismo integracionista

el fin de facilitar su elevación económica y la asimilación y el aprovecha-miento de los recursos de la técnica moderna y de la cultura universal1.

En gran medida, el propósito general de la política indigenista inte-gracionista –que inspirará la cooperación al desarrollo con estos pue-blos desde los años cincuenta del pasado siglo en adelante– será laintegración del indio a la sociedad nacional con gran parte de subagaje cultural pero proporcionándole los instrumentos de la civiliza-ción necesarios para su articulación y desenvolvimiento en una socie-dad moderna2. En principio apartándose de fórmulas etnocéntricas queesencializaban la diferencia, se planteará integrar a los indígenas a lassociedades nacionales al tiempo que destacará la necesidad de respetarsus principales valores culturales como elementos indispensables e ins-trumentos impulsores de su propio progreso que, en definitiva, redun-dará en el progreso de toda la sociedad. El indio era identificado comoposeedor de una diferencia, que lo mostraba distinto a los demás com-ponentes de la sociedad, el objetivo era realizar su defensa, promocio-nar su integración al proyecto nacional de desarrollo y modernización,tratando de establecer, desde estrategias integrales, aquellos procedi-mientos adecuados para alcanzar este propósito. La integración se con-ceptualiza como el medio que permitirá la participación y la obtenciónde beneficios y responsabilidades. Ciertamente esta política indigenistatendrá muy presente los postulados del relativismo cultural, incorpora-do a la doctrina antropológica por Franz Boas, que exigía el respeto porlas culturas y defendía la valía de la diversidad cultural, al tiempo quese afianzaba en postulados de justicia social que perseguían estableceruna carta de derechos y obligaciones para todos los ciudadanos, sinbarreras discriminatorias derivadas de diferencias raciales, sociales oculturales3.

De alguna manera podemos adelantar que, pese a sus buenos pro-pósitos, lo cierto es que el indigenismo integracionista nació con unagrave e insoluble contradicción interna que ha sido incapaz de superara lo largo de su historia, que ha sido objeto de una crítica feroz porparte de muchas organizaciones indígenas y que finalmente ha forza-do un replanteamiento de gran parte de sus principios inspiradores. Enefecto, desde este indigenismo integracionista se intentarán conjugarlas acepciones más válidas y moderadas del relativismo cultural y del


1. Declaración Final del Primer Congreso Indigenista Interamericano, 1940, en Améri-ca Indígena, nº 75, III, México, 1990.

2. Gonzalo Aguirre BELTRÁN, “Un postulado de política indigenista”, en Obra Polémi-ca, FCE, 1992, México, op. cit., p. 27.

3. Ibidem.

universalismo liberal, que coincide en el tiempo con la generación delos grandes instrumentos en materia de derechos humanos en el ámbi-to de las organizaciones internacionales. El discurso de los derechos ysus valores asociados (autonomía, libertad, igualdad y seguridad) esta-rá muy presente, eso sí manejando una concepción de los mismos,heredera de su tiempo, exclusivamente individualista, que sin embar-go, tal y como se viene poniendo de manifiesto en nuestra era, aunsiendo importante parece no completar o asegurar las necesidades deprotección de estos pueblos indígenas, los cuales vienen reclamando enla actualidad el reconocimiento de sus derechos colectivos.

Por lo tanto entre los grandes momentos definidores del indigenismo4,por su proximidad histórica, por su trascendencia a la hora de interna-cionalizar la preocupación por las condiciones de vida y las necesidadespropias de los pueblos indígenas, producto de su situación especialmentevulnerable, por su repercusión en los actuales procesos de negociación enmateria de los derechos de los pueblos indígenas y su influencia en lasprácticas de la cooperación internacional, en las próximas páginas meadentraré en el indigenismo integracionista y en la respuesta crítica almismo desarrollada no hace más de tres décadas. Y lo haré centrándomemuy especialmente en el papel jugado por el Instituto Indigenista Intera-mericano en materia de cooperación, en la promoción de los derechos delos indígenas que esta organización especializada de la OEA desde 1953ha desarrollado, en el reflejo que todo ello ha tenido en el Sistema Inte-ramericano de protección de derechos humanos, así como en las críticasde las que ha sido objeto más recientemente. Críticas proyectadas por lasorganizaciones indígenas más representativas, detrás de las cuales se vis-lumbra, como en seguida veremos, una concepción complementaria (indi-vidual y colectiva) de las necesidades de desarrollo y de protección de losderechos de los pueblos indígenas y que indudablemente están teniendosu reflejo en los instrumentos que, en una fase proyectiva, vienen discu-tiéndose no sólo en el ámbito de la OEA sino en las propia Organizaciónde las Naciones Unidas.

Capítulo 4. Las teorías del desarrollo y el indigenismo integracionista 155

4. El profesor Manuel MARZAL ha establecido de manera muy clara estos tresmomentos definidores del indigenismo: el primero de ellos perseguiría que “lassociedades y culturas indígenas deben conservarse como tales bajo control(defensa-explotación) de la sociedad dominante (indigenismo colonial); el segun-do defiende que las sociedades indígenas deben “asimilarse” a la sociedad nacio-nal para formar una sola nación mestiza (indigenismo republicano); y el terceropromueve que las sociedades indígenas deben “integrarse” a la sociedad nacional,pero conservando ciertas peculiaridades propias (indigenismo moderno)”. VéaseHistoria de la Antropología indigenista: México y Perú, Anthropos, UAM-Iztapa-lapa, España, México, 1993, p. 44.

4.1 El Instituto Indigenista Interamericano

A continuación pretendo adentrarme en los propósitos fundacionales, laestructura orgánica y la evolución que ha acontecido en el InstitutoIndigenista Interamericano (a partir de ahora I.I.I. o III), organismo quedesde 1940 ha desarrollando una controvertida tarea en materia de coo-peración con los pueblos indígenas y un destacado papel en el estudioy protección de los pueblos indígenas. Con el objeto de elaborar un aná-lisis coherente y fundamentado hemos acudido, desde una perspectiva deestudio interdisciplinar, a las fuentes doctrinales que impulsaron el indi-genismo, soporte ideológico del III, al estudio de sus antecedentes, finesy estructura, tal y como se desprende de su Convenio Constitutivo, a lasactas de los Congresos Interamericanos Indigenistas y a las aportacionesde autores contemporáneos, especialmente juristas y antropólogos indi-genistas que en las últimas décadas han reflexionado sobre el papel y lalabor desarrollada por el Instituto. No nos olvidaremos de hacer un bre-ve repaso a su historia.

El III constituye un organismo cuyos orígenes se enmarcan en lacorriente de opinión y la preocupación que en torno a la problemáticaindígena5 se extendió entre importantes sectores especialmente activos ycomprometidos del continente americano en la primera mitad del siglo XX

y que conocemos como indigenismo integracionista. Políticos, juristas,científicos sociales, literatos, artistas, médicos, intelectuales, compro-metidos con el cambio social en definitiva, iniciaron un movimiento derenovación y reconceptualización del tema indígena abogando por nue-vas aproximaciones teóricas, prácticas y normativas en el marco de lasrelaciones políticas, económicas, sociales y culturales entre mestizos e


5. Por problemática indígena entendemos el conjunto de relaciones a veces contra-puestas, contradictorias y enfrentadas que se han ido tejiendo desde una perspecti-va política, jurídica, social, económica y cultural entre los descendientes de laspoblaciones originarias del continente americano y las poblaciones ladinas, mestizaso blancas que han protagonizado el desarrollo y evolución de los Estados naciona-les. La propia conceptualización: problemática indígena, imbuida claramente en unjuicio de valor, nos refiere a una realidad compleja, que se proyecta como realidad pro-blematizada y conflictiva. Miguel MENDIZÁBAL, “Los problemas indígenas”, enCuadernos Americanos, año IV, nº 4, México,1945, pp. 47-63. Aureliano ESQUIVELCASAS, “El Problema del Indio”, América Indígena, vol. X, nº 1, México, 1950, pp.63-80. E Luis HEYSEN, “Las poblaciones indígenas como problema”, Miguel LEÓNPORTILLA, “The indian problem in Chile”, en América Indígena, vol. XVII, nº 3, III,México, 1957. J. FRIEDE, “El problema indígena en Colombia”, en América Indíge-na, vol. XVII, nº 4, III, México, 1957. Christian DEBERÉ,“Reflexiones sobre algunosenfoques del problema indígena”, en Anales de Antropología e Historia 1976-77,INAH, México, pp. 109-118.

indígenas. El contexto histórico es imprescindible para comprender elalcance de ese indigenismo naciente; en todo el continente se viventiempos de cambio y paralelamente a que se refuerza la concienciapanamericanista y el Sistema Interamericano se consolida en el primertercio del siglo XX6, diferentes autores y personalidades carismáticas7

vinculadas en ocasiones al mundo de la cultura, las letras y las artes8,se manifiestan a favor de una aproximación eficiente, científica, inte-gral y rigurosa a la problemática indígena. Todo ello supone una nue-va realidad que potenciando esta nueva corriente indigenista llegará areflejarse en las Conferencias Internacionales Interamericanas de losaños treinta y que culminará en la creación del propio Instituto Indige-nista Interamericano a partir de la Convención Internacional de Pázt-cuaro de 1940.

Para algunos autores el Instituto Indigenista Interamericano no essino el resultado de una nueva ideología americana, de una normatividade institucionalidad naciente y ante todo de una nueva conciencia conti-nental que se refleja en la doctrina indigenista:


6. Durante la primera mitad del siglo XX tendrán lugar en el continente las conferen-cias internacionales llamadas a configurar un Sistema de Cooperación Interamerica-no eficiente. Segunda Conferencia Internacional Americana (México 1901-1902),Tercera Conferencia (Río de Janeiro, 1906), Cuarta Conferencia (Buenos Aires, 1910),Quinta Conferencia (Santiago de Chile, 1923), Sexta Conferencia (La Habana, 1928),Séptima Conferencia (Montevideo, 1933), la Conferencia de consolidación de La Paz(Buenos Aires, 1936), la Octava Conferencia (Lima, 1938), las tres Primeras Reunio-nes de Consulta (1939, 1940, 1942), la Conferencia sobre Problemas de la Guerra yde la Paz (México, 1945), la Conferencia sobre Seguridad Colectiva Regional (1947),la Conferencia para la Reorganización del Sistema Interamericano (Bogotá, 1948).

7. A modo de ejemplo y sin ánimo de ser exhaustivos podríamos citar las aproxima-ciones que desde diferentes perspectivas aportaron sobre la cuestión indígena, auto-res como Mariategui, Haya de la Torre Castro Pozo y Valcárcel en Perú, JaramilloAlvarado e Icaza en Ecuador, Alcides Arguedas y Elizardo Pérez en Bolivia, RicardoLatcham en Chile, José Eustaquio Rivera o Armando Solano en Colombia, Belaundeo Basadres, sin olvidarnos de la inspiración generalizada que en todo este procesode reconceptualización de la temática indígena supuso la revolución mexicana ymuy especialmente la obra del humanista mexicano Manuel Gamio, quien ostentó elcargo de presidente del III durante casi veinte años (1941-1960), y de su contempo-ráneo Moisés Sáenz. De estos últimos, puede consultarse Manuel GAMIO, Forjandopatria. Pronacionalismo, Porrúa Hermanos, México, 1916, y Moisés SÁENZ, Antolo-gía, Ediciones Oasis, México, 1970.

8. Véase Francisco José LÓPEZ ALFONSO, Indigenismo y propuestas culturales:Belaunde, Mariategui, Basadres, Instituto Alicantino de Cultura Juan Gil-Albert, Ali-cante, 1995, así como las Actas de las I, II y III Jornadas sobre indigenismo ameri-cano, desarrolladas en la Universidad de Valencia, la Universidad Autónoma deMadrid y de nuevo en la Universidad de Valencia, y publicadas en 2001 por los Ser-vicios de Publicación de las Universidades organizadoras. Henri FAVRE se ha ocu-pado de la vertiente cultural y artística del indigenismo de principios del siglo XX, Elindigenismo, FCE, México, 1996, pp. 64-91.

“... que como teoría estudia y explica los valores indígenas en susdiversas relaciones sociales e históricas y como política establece unalínea de tratamiento racional de esos valores [...] Tomando al indio y loindio como factores sustantivos en la historia y en la organización de lasociedad americana”9.

El indigenismo aportará pues la fundamentación teórica y justificaráideológicamente la creación de un organismo internacional de ámbitoregional llamado a coordinar los esfuerzos de las diferentes administra-ciones americanas en materia indígena y que estará llamado a las masasde población indígena de sus vínculos seculares con el sistema de hacien-da y abrir los canales de movilidad social a fin de su integración defini-tiva a la estructura de clases10.

4.1.1 El Primer Congreso Indigenista Interamericano

En un contexto de consolidación, normativa e institucional, del SistemaInteramericano se desarrollaron dos importantes conferencias internacio-nales americanas (Montevideo, 1933, y Lima, 1938)11 en las que se apun-talaron dos ideas fuerza que finalmente propiciaron la creación del III. Laprimera de ellas situaba que la problemática indígena tenía carácter


9. Antonio GARCÍA, “Teoría y Política del Indigenismo”, en América Indígena, vol. 4,nº 4, 1951, México, pp. 281-297.

10. V. BRETÓN SOLO DE ZALDÍVAR, Cooperación al desarrollo y demandas étnicas enlos Andes ecuatorianos. Ensayos sobre indigenismo, desarrollo rural y neoindigenis-mo, op. cit., p. 37.

11. Junto con las dos conferencias citadas cabría mencionar otros encuentros continen-tales de menor entidad en los que se abordó la problemática indígena y deben citar-se como antecedentes de la Convención de Páztcuaro y del III: la PrimeraConvención Internacional de Maestros (Buenos Aires, 1918), el Congreso de Econo-mía Social (Río de Janeiro, 1923), la Conferencia Internacional de Economía (Bue-nos Aires, 1924), el VII Congreso Científico Americano (México, 1935) la II AsambleaGeneral del Instituto Panamericano de Geografía e Historia (Washington, 1935), laI Conferencia del Trabajo de los Estados Americanos miembros de la OIT (Santiago deChile, 1936), la Primera Conferencia Panamericana de Educación (México, 1937) yla II Conferencia del Trabajo de los Estados Americanos (La Habana, 1939). Es perti-nente aclarar que entre la Conferencia de Montevideo y Lima se celebró la Conferenciade Consolidación de la Paz en Buenos Aires, convocada a propuesta del presidente esta-dounidense Franklin D. Roosevelt, ante los graves acontecimientos que se desarrollabanen la comunidad internacional en aquellos tiempos (rearme de Alemania, agresión japo-nesa en Manchuria, invasión de Abisinia por parte de Italia). Para una aproximación aestas conferencias en el ámbito interamericano, puede consultarse Conferencias Inter-nacionales Americanas 1889-1936, y Conferencias Internacionales Americanas 1938-1942, Carnegie Endowment Washington D.C., 1938 y 1943, respectivamente. Para unavisión de conjunto Charles G. FENWICK, “The Inter-American regional system: fiftyyears of progress”, en AJIL, vol. 50, 1956, pp. 18-31.

regional; la mayoría de los países tenía importantes sectores de poblaciónindígena, mal integrada, que subsistían en condiciones de vida miserablesy que suponían un foco de conflicto e inestabilidad que podía poner enpeligro la paz en la región; la segunda de las ideas planteaba que eranecesario coordinar los esfuerzos y las políticas de los gobiernos en mate-ria indígena con el objeto de potenciar su desarrollo, modernización eintegración a las estructuras nacionales.

En este sentido durante la VII Conferencia Internacional Americanacelebrada en Montevideo, los miembros de la delegación mexicana pre-sentaron una iniciativa que contenía la proposición de que los Estadosamericanos allí reunidos celebraran un Congreso Indigenista Americanoen un futuro inmediato, encomendando al Consejo Directivo de la UniónPanamericana la organización del mismo. El Congreso debía seleccionarlas diversas dimensiones, factores o elementos que se entrecruzaban en laproblemática indígena a la que se enfrentaban la mayoría de los Estadosamericanos, agrupándolos en el estudio de fenómenos o problemashomogéneos (geografía económica, salubridad e higiene, pedagogía rural,organización, asuntos sociales, etc., según la terminología de la época)12.

La propuesta de la delegación mexicana fue aceptada por la conferen-cia y precisamente fue la Secretaría de Relaciones Exteriores de Méxicola que, en colaboración con el Consejo Directivo de la Unión Panameri-cana, inició por encargo de la Conferencia los preparativos para la orga-nización del Primer Congreso Indigenista Interamericano.

El proceso de preparación del Congreso coincidió con la convocato-ria de la VIII Conferencia Internacional Americana, esta vez en Lima(Perú). Será durante el transcurso de la misma durante la cual se apunta-rá la idea de que los pueblos indígenas tienen derecho a la protección delos poderes públicos y se avanzará la propuesta de crear un organismoregional especializado en materia de cooperación con los pueblos indíge-nas. De esta manera, la Conferencia en sus conclusiones y recomenda-ciones reflejó que:

“Los indígenas, como descendientes de los primeros pobladores de lastierras americanas, tienen un preferente derecho a la protección de lasautoridades públicas para suplir la deficiencia en su desarrollo físico eintelectual (nótese el tratamiento paternalista del que son objeto laspoblaciones indígenas) y en consecuencia, todo cuanto se haga para mejo-rar el estado de los indios será una reparación por la incomprensión conque fueron tratados en épocas anteriores [...] hay pues que establecer un


12. Memoria General y actuación de la delegación de México en la VII ConferenciaInternacional Americana, Imp. De la Sec. Relaciones Exteriores, México, 1934.

centro de estudios de recopilación e intercambio de datos e informacionessobre la situación de las poblaciones indígenas y sobre el proceso de sucompleta integración a los correspondientes medios nacionales”.13

De esta manera se realizó por parte de la Conferencia la siguiente reco-mendación:

“Que el Congreso Continental de Indianistas estudie la conveniencia deestablecer un Instituto Indigenista Interamericano y, en su caso, fije lostérminos de su organización y dé los pasos necesarios para su instalacióny funcionamiento inmediatos”14.

Consecuentemente con lo ya apuntado la Conferencia reconoció larealidad regional de la problemática indígena al aprobar una resoluciónen el sentido de que “...el problema del indio es una cuestión continentalque concierne a todos, ora directamente, ora por solidaridad e interéscientífico”15. Finalmente la Conferencia solicitó la cooperación de losgobiernos de la región para que nombraran los delegados oficiales quedeberían acudir al Congreso a celebrar en un futuro inmediato y que fi-nalmente se celebró dos años después en Páztcuaro (estado de Michoa-cán, México).

En resumen las Conferencias Internacionales Americanas de los añostreinta se abrieron a la problemática indígena, reconociendo que esteasunto tenía carácter continental, recomendando la celebración de unencuentro interamericano, avanzando en el derecho de los pueblos indí-genas a disfrutar de sus derechos fundamentales y a ver garantizado sudesarrollo e integración económico, social y cultural16, y apuntando laposibilidad de que se constituyera un organismo internacional de carác-ter interamericano que estuviera especializado en el trato, estudio e inte-gración de los pueblos indígenas. La importancia de estos avances esindiscutible ya que por primera vez en la historia del Sistema Interame-ricano y en el de la sociedad internacional, diferentes Estados reconocíanconjuntamente en un foro internacional de gran trascendencia en la


13. “Conclusiones y Recomendaciones de la Conferencia Internacional Americana deLima”, recogido en David VELA, Orientación y recomendaciones del Primer Congre-so Indigenista Interamericano, publicación del Comité Organizador de IV CongresoIndigenista Interamericano, Guatemala, 1959. El paréntesis es del autor.

14. Ibidem, p. 60.15. Ibidem, p. 13.16. A partir de la Revolución Mexicana y el periodo constituyente que se abrió en aquel

país, los derechos económicos, sociales y culturales se consolidaron normativamen-te en la región.

región, las míseras condiciones de vida de los indígenas y se comprome-tían a trabajar conjuntamente con el objeto de subsanar esta situaciónque ponía en entredicho el desarrollo y la estabilidad del continente.

En todo este proceso descrito, en el que según algunos autores pre-dominó “la emoción indigenista”17, nos encontramos con los anteceden-tes históricos más inmediatos que precedieron a la creación del III y lasprimeras prácticas integrales de cooperación con los pueblos indígenas.

Durante el mes de abril de 1940 se desarrolló en la ciudad de Pázt-cuaro en Michoacán (México) el Primer Congreso Indigenista Interameri-cano que fue presidido por el presidente del país anfitrión, el generalLázaro Cárdenas. Este evento inauguraba en América el desarrollo insti-tucionalizado de las estrategias a seguir por los Estados nacionales res-pecto a las comunidades indígenas a la vez que oficializaba una ideologíaindigenista conformada a partir de las propuestas de antropólogos18,sociólogos, juristas y otros científicos sociales19. Ciertamente a partir deesta conferencia internacional a la que asistieron representantes de trecepaíses20 integrantes en la fecha del Sistema Interamericano, entre los quefiguraban algunos miembros de grupos indígenas cuyo papel fue cierta-mente simbólico e intrascendente (como a lo largo de gran parte de lavida de la institución) se sentaron las bases y las directrices que habríande guiar el indigenismo en América y se produjo una ruptura con el pasa-do inaugurando una nueva época en el tratamiento de la problemáticaindígena en el continente.

Durante el Congreso se aprobaron 72 resoluciones21 en las que se asu-mieron algunos de los ejes cardinales orientadores de la política indige-nista continental que a continuación resumimos:


17. Alejandro MARROQUÍN, Balance del Indigenismo, Ediciones Especiales - III, México,1977.

18. La historia del indigenismo en América Latina no puede entenderse sin el importan-te papel jugado por los antropólogos. Para valorar este desempeño puede consultar-se el trabajo colectivo La antropología americanista en la actualidad: homenaje aRaphael Girard, Editores Mexicanos Unidos.

19. Omar RODRÍGUEZ, Contribución a la crítica del indigenismo, Ediciones Sovar AbreBrecha, Caracas, 1991.

20. El voto se concedió en absoluta paridad, uno por cada delegación, tanto en las sesio-nes plenarias, como en las cuatro secciones de trabajo en las que se organizó el Con-greso siguiendo las directrices del reglamento que se había elaborado por parte delComité Organizador: sección número uno, biológica, presidida por Brasil; secciónnúmero dos socioeconómica, presidida por el delegado estadounidense; sección tercera,educacional, presidida por el delegado del Perú, y la sección número cuatro, sobre asun-tos jurídicos, presidida por el delegado de Guatemala. A su vez, se estableció una Comi-sión de Iniciativas, que fue de gran utilidad para ordenar la clasificación y distribuciónde los trabajos y ponencias presentados. David VELA, op. cit., p. 21.

21. Acta Final del Primer Congreso Indigenista Interamericano, Páztcuaro (México), abril de1940, Suplemento Especial del Boletín Indigenista, México, marzo, 1948. Las resoluciones

1. Se reconoció la trascendencia del problema indígena como unacuestión de interés público en cada país, y la imperiosa urgencia dedarle solución dentro de las aspiraciones continentales para garan-tizar la tranquilidad, el bienestar y la convivencia internacionalsolidaria en el ámbito americano. De esta manera se resaltó que elproblema indígena en América era de gran importancia y de urgen-te resolución por razones de justicia social y de solidaridad conti-nental y se asumió que la situación de inferioridad de los gruposindígenas constituía un obstáculo para la integración nacional y elequilibrio interamericano.

2. Los países americanos presentaban problemáticas indígenas semejan-tes, ya que pese a la peculiaridad de cada realidad nacional se habíanproducido evoluciones históricas, económicas y sociales similares.

3. Se apuntó la necesidad de abandonar las aproximaciones idealiza-doras, románticas y simplistas con las que se encaró el estudio dela realidad indígena en el pasado. Favorecer el progreso de estaspoblaciones con el objeto de favorecer el progreso de todo el con-tinente y la convivencia integrada de las poblaciones requeriría deun enfoque científico-técnico, holístico y globalizador que propor-cionara un conocimiento integral de las condiciones de vida, lacomplejidad cultural y las resistencias culturales al progreso deestas comunidades.

4. El progreso de las poblaciones indígenas, el respeto a su dignidad,la garantía y salvaguarda y paridad de sus derechos, oportunidadesy responsabilidad con los demás grupos de la población debía deotorgársele y garantizársele de modo efectivo dictando cuando fue-ra necesario medidas de protección especifica ante su desventajosaposición económico y social22. El progreso indígena venía a ser


no dejaban de ser meras recomendaciones sin una obligatoriedad jurídica real comobien quiso dejarse claro a propuesta de los Estados Unidos en la Res. LXXII que cie-rra el Acta citada: “El Primer Congreso Indigenista Interamericano, después de oír laaclaración presentada por la delegación norteamericana y considerando que losacuerdos, recomendaciones, resoluciones y declaraciones aprobados en el pleno desu Asamblea constituyen un compromiso de carácter moral y han sido tomados des-pués de serio estudio de las materias correspondientes. Declara: Que al aprobar losmencionados acuerdos, recomendaciones, resoluciones y declaraciones no compro-mete a los Gobiernos de los Estados representados”. Pese a esta salvaguarda es indis-cutible el peso político y moral y la proyección normativa del Congreso que setradujo en la implementación de la Convención Internacional de Páztcuaro.

22. La idea de los derechos humanos está presente en las recomendaciones de este Pri-mer Congreso Indigenista en el marco del reconocimiento del valor de la dignidadhumana y los principios de igualdad, libertad, solidaridad. A su vez se destaca elpapel que ha de jugar el Estado como garante del progreso de las sociedades y enconcreto de las poblaciones indígenas.

sinónimo de integración (con todas sus consecuencias) de los indí-genas a las sociedades nacionales, algo que como más adelanteveremos fue uno de los principios constitutivos del indigenismooficial interamericano y que ha dado lugar a importantes críticas entiempos más recientes en los que el discurso de la identidad y delderecho a la diferencia ha estado presente en las reivindicacionesde los pueblos indígenas en materia de desarrollo.

5. Todo este proceso de integración (como sinónimo de progreso,modernización y efectividad de los derechos fundamentales) habíade promoverse desde el Estado, éste era el principal y último res-ponsable de la puesta en marcha de medidas, estrategias y progra-mas específicos en múltiples campos de acción relacionados con lasnecesidades de progreso económico e integración de los indígenas(educación, promoción social, repartos de tierras, salud, progresoeconómico, comunicación...).

6. Desde una perspectiva progresista se asumió la necesidad de imple-mentar programas concretos de protección de la mujer indígena(igualdad de oportunidades, fin de la discriminación, promoción enlas comunidades, revalorización social)23.

7. Entre el conjunto de medidas asumidas por el Primer CongresoIndigenista Interamericano destacan especialmente las de carác-ter legislativo, recomendando a los Estados americanos conpoblación indígena el poner en marcha leyes y normas protecto-ras concretas para la población indígena, que deberían abando-nar concepciones basadas en diferencias raciales con tendenciasdesfavorables para los grupos indígenas. El principio básico asíreconocido por el Congreso estaba llamado a ser: igualdad dederechos y oportunidades para todos los grupos de la poblaciónamericana. Todas las medidas que se dictaran para garantizar oproteger los derechos de las personas pertenecientes a los gruposindígenas, deberían ser sobre la base del respeto a los valorespositivos de su personalidad histórica y cultural y con el fin defacilitar su desarrollo.

8. Se asumió la necesidad de continuar en el futuro con este tipo econferencias continentales y se fijó la fecha y sede del SegundoCongreso Indigenista Interamericano a celebrar en Cuzco (Perú) atres años vista una vez concluido el Primer Congreso24.


23. Res. XXV, LIV y LVI, Acta Final del Primer Congreso Indigenista Interamericano.24. Res. LXVI. Finalmente el II Congreso Indigenista Interamericano se retrasó debido a

problemas internos del país anfitrión y al contexto internacional y hubo de cele-brarse en 1948.

9. Con el objeto de reforzar la Unión Panamericana y coordinar losesfuerzos en materia indígena, el Congreso asumió que el sistemarequería de la creación de instrumentos o mecanismos de concerta-ción, intercambio de experiencias y homogeneización de las políti-cas en un ámbito continental. Para ello la Resolución plenaria nºLXXI25, recordando las recomendaciones de la 8ª ConferenciaPanamericana de Lima de 1938 de 17 de abril de 1940, acordó lafutura creación del Instituto Indigenista Interamericano, llamado aclarificar el conjunto de normas y medidas que debían aplicarsepara mejorar de manera integral la vida de los grupos indígenas ysentó las bases de su organización. Según la citada resolución, labase legal del Instituto habría de ser una convención internacionalfirmada por todos los países interesados y cuya puesta en marcharequeriría de la adhesión de los mismos de acuerdo a sus propiasleyes26. Se avanzó que la sede del III habría de fijarse en la capitalde México27.

El Primer Congreso Indigenista Interamericano supuso el afianzamien-to de la perspectiva indigenista desde una dimensión continental, de estamanera podemos concluir que el monto de resoluciones, conclusiones,declaraciones, acuerdos, proposiciones y recomendaciones aprobadas,pese a las salvaguardas y del valor meramente orientativo de muchas deellas, supuso un primer avance en el marco de una doctrina y una nor-matividad naciente que estaba llamada a consolidarse en las décadasfuturas. Pero indudablemente más allá del peso político-moral y de lapotencialidad jurídico-normativa de aquel encuentro, el resultado másimportante fue la creación de un organismo internacional de cooperaciónespecializado, el III, fruto de la práctica convencional interamericana, queinauguraba un tratamiento continental y coordinado de la problemática


25. Acta Final del Primer Congreso Indigenista Interamericano, doc. cit, p. 32.26. Al respecto un artículo transitorio de la citada resolución recogía la siguiente adver-

tencia: “La aprobación de la organización del Instituto por los delegados respectivosde los gobiernos al Primer Congreso Indigenista Interamericano no comprometerá adichos gobiernos sin su previa participación formal, mediante métodos en armoníacon sus respectivas legislaciones”. De esta manera se afianza la idea de que el Pri-mer Congreso supuso un marco de negociación de cara a la creación de un acuerdointernacional futuro que diera lugar a una nueva organización internacional y comotal proceso de negociación no tiene ningún efecto de obligatoriedad jurídica. Comoseñala el profesor Fernando Mariño: “...nada de lo comprometido durante un proce-so de negociación tiene valor jurídico alguno a menos que lo adquiera a través delacuerdo final que se alcance”, F. MARIÑO MENÉNDEZ, Derecho Internacional Públi-co, Parte General, Editorial Trotta, Madrid, 1993, p. 263.

27. A propuesta de la delegación peruana y respaldada por el resto de las delegacionesen reconocimiento a la labor del país anfitrión en materia indígena.

indígena y estaba llamado a jugar un importante y destacado papel en laregión, aunque repleto de contradicciones.

4.1.2 Análisis del Instituto Indigenista Interamericano a la luz de la Convención Internacional de Páztcuaro

La Comisión Permanente o Comité Ejecutivo Provisional saliente del Pri-mer Congreso Indigenista Interamericano tenía entre otras atribuciones“la de elaborar el plan de la organización del III y someterla a la aproba-ción de los países de América”.

A tal efecto la Comisión desarrolló varias reuniones técnicas y llevó acabo consultas con los gobiernos interesados en el marco de una frenéti-ca actividad que concluyó con la celebración en diciembre de 1940, ape-nas ocho meses después de la clausura del Primer Congreso antes aludido,de la conferencia internacional en la que se adoptó y se llevó a cabo laautenticación de la convención internacional relativa a los CongresosIndigenistas Interamericanos y al Instituto Indigenista Interamericano.Dicho evento se desarrolló en la misma ciudad de Páztcuaro, lugar que seproyectaba como capital del indigenismo interamericano. A la conferen-cia internacional acudieron delegaciones de dieciocho países americanosy en ella quedó fijado el contenido y la forma final del tratado que habríade constituir el III y se reforzaron los principios que habían servido paraconcluir el Congreso Interamericano:

1. el problema indio era de interés público, revestía un carácter deurgencia y era obligación de los Estados y los gobiernos tratarlocon prioridad y urgencia;

2. el problema no era de índole racial sino de naturaleza cultural,social y económica, el verdadero objetivo ha de ser la de equipararlas condiciones de vida de las poblaciones indias a las de las pobla-ciones no indias;

3. para alcanzar dicho objetivo los derechos indígenas deben ser pro-tegidos y defendidos en el marco del sistema legal en vigor;

4. determinados aspectos de la cultura indígena fueron explícitamen-te reconocidos como valores positivos para la realidad americana;

5. se consolida y para ello las delegaciones estaban allí reunidas, lanecesidad de conformar un Sistema Indigenista Interamericano quepermitiera coordinar y aunar esfuerzos a nivel continental, paraello se acordó crear tres órganos o estructuras distintas: los Con-gresos Indigenistas o Conferencias Internacionales periódicas espe-cializadas en la temática indígena con sede fluctuante, el Instituto


Indigenista Interamericano, una organización internacional espe-cializada de base convencional que situaría su sede definitivamen-te en México, y los Institutos Indigenistas Nacionales, que vendríana sustituir a las Agencias de Asuntos Indígenas recomendadas en elPrimer Congreso Indigenista Interamericano del mes de abril deaquel mismo año (1940).

Todo ello se tradujo en una convención internacional28 en cuyo textohabía estado trabajando con el asesoramiento de algunos gobiernosrepresentativos de la región, la Comisión Permanente o Comité Provisio-nal, proceso de negociación al que antes hicimos referencia. La conven-ción estudiada configura un nuevo acuerdo internacional en la regiónque crea un instrumento jurídico continental cuya finalidad principal esla constitución de una organización internacional (junto con el objetivode promover los Congresos Indigenistas), que tiene efectos de derecho,puesto que crea obligaciones y derechos subjetivos en los Estados que sevinculan y forman parte de la convención y en cuya negociación y adop-ción primaron los principios del libre consentimiento, de la buena fe y lanorma Pacta sunt servanda, tradicionalmente presentes en el acervo con-suetudinario y convencional del Sistema Interamericano.

La Convención Internacional de Páztcuaro constituye pues un actojurídico internacional que conforma el acta fundacional de un organismode cooperación interamericano (regional) y especializado en la problemá-tica indígena. La personalidad jurídica del III queda reconocida por losEstados parte de manera explícita en el propio texto de la convención:“Cada una de las Altas Partes Contratantes reconoce la personalidad jurí-dica del Instituto Indigenista Interamericano”29.

Formalmente el texto definitivo consta de un preámbulo, de una par-te dispositiva subdividida en diecisiete artículos que hacen referencia aaspectos importantes relacionados con los objetivos fundacionales, laestructura, funcionamiento y financiación de los Congresos y el III, yfinalmente el texto concluye con un anexo en el que se especifican losmontos presupuestarios que deberían hacer frente cada uno de los Esta-dos parte en la convención para viabilizar la puesta en marcha del nue-vo organismo internacional naciente.

En el Preámbulo de la convención referida, los gobiernos americanosmanifiestan su conformidad con los principios aprobados en el primer Con-greso Indigenista, recuerdan las recomendaciones de la Octava Conferencia


28. Convención Internacional relativa a los Congresos Indigenistas Interamericanos y alInstituto Indigenista Interamericano, diciembre 1940, Páztcuaro.

29. Art. XV.

Internacional Panamericana antes aludida y consagran sobre la base delrespeto mutuo, el principio de igualdad jurídica de los Estados america-nos que están llamados a coordinar sus esfuerzos, políticas y legislacio-nes indigenistas:

“Los gobiernos de las repúblicas americanas animadas por el deseo decrear instrumentos eficaces de colaboración para la resolución de sus pro-blemas comunes, y reconociendo que el problema indígena atañe a todaAmérica; que conviene dilucidarlo y resolverlo y que presenta en muchosde los países americanos modalidades semejantes y comparables; recono-ciendo, además, que es conveniente aclarar, estimular y coordinar la polí-tica indigenista de los diversos países, entendida ésta como conjunto dedesiderata, de normas y de medidas que deban aplicarse para mejorar de mane-ra integral la vida de los grupos indígenas de América, y considerando quela creación de un Instituto Indigenista Interamericano fue recomendadapara su estudio por la Octava Conferencia Internacional, reunida en Lima,en 1938 [...] y considerando que el Primer Congreso Indigenista Interame-ricano, aprobó la creación del Instituto, y propuso la celebración de unaConvención al respecto.

Han resuelto elaborar la presente Convención que será firmada comolo dispone el artículo XVI de las misma, para dar forma a tales recomen-daciones y propósitos, y para tal efecto, han convencido en lo siguiente:

Los gobiernos contratantes acuerdan elucidar los problemas que afec-tan a los núcleos indígenas en sus respectivas jurisdicciones, y cooperarentre sí sobre la base del respeto mutuo de los derechos inherentes a sucompleta independencia para la resolución del problema indígena enAmérica, por medio de reuniones periódicas, de un Instituto IndigenistaInteramericano y de Instituciones Indigenistas Nacionales, cuya organiza-ción y funciones serán regidas por la presente Convención en los térmi-nos que siguen”.

Es en la parte dispositiva donde encontramos una enumeración de lasfunciones y atribuciones de las que se dota al Instituto, estas viene refle-jadas en el artículo IV de la Convención y suponen una ampliación de lasque se señalaron en la Resolución LXXI del primer Congreso IndigenistaInteramericano antes estudiada. Literalmente son los siguientes:

“1. Actuar como Comisión Permanente de los Congresos IndigenistasInteramericanos30, guardar sus informes y archivos, cooperar a ejecutar y


30. En este sentido hay que mencionar que el artículo I de la Convención hace mencióna los órganos objeto de la misma con los que los Estados americanos pretendían

facilitar la realización de las resoluciones aceptadas por los Congresos Indi-genistas Interamericanos y las de esta Convención dentro de sus atribucionesy colaborar con el Gobierno organizador en la preparación y realización delCongreso Indigenista. 2. Solicitar colectar, ordenar y distribuir informacionessobre lo siguiente: a) investigaciones científicas referentes a los problemasindígenas; b) legislación, jurisprudencia y admón. de grupos indígenas; c)actividades de las instituciones interesadas en los grupos antes mencionados;d) materiales de toda clase que puedan ser utilizados por los gobiernos, comobase para el desarrollo de su política de mejoramiento económico y social delas condiciones de vida de los grupos indígenas; e) recomendaciones hechaspor los mismos indígenas en los asuntos que les conciernen; 3. iniciar, dirigiry coordinar investigaciones y encuestas científicas que tengan aplicación a lasolución de los problemas indígenas, o que, sin tenerla, ayuden al mejor cono-cimiento de los grupos indígenas; 4. editar publicaciones periódicas31 y even-tuales y realizar una labor de difusión por medio de películas, discosfonográficos y otros medios apropiados. 5. Administrar fondos provenientesde las naciones32 y aceptar contribuciones de cualquier clase de fuentes públi-cas y privadas, incluso servicios personales. 6. Cooperar como oficina de con-sulta con las Oficinas de Asuntos Indígenas33 de los diversos países. 7.Cooperar con la Unión Panamericana y solicitar la colaboración de ésta parala realización de los propósitos que les sean comunes34. 8. Crear y autorizar


hacer cumplir los propósitos y finalidades expresados en el preámbulo: Entre ellosse señalaba “1.Un Congreso Indigenista Interamericano; 2) El Instituto IndigenistaInteramericano, bajo la dirección de un Consejo Directivo y 3) Los Institutos Indige-nistas Nacionales”, a su vez en el artículo se consagra la igualdad de los Estados par-te de la Convención al afirmar que “cada Estado contraparte en el Congreso y en elConsejo Directivo del Instituto es de derecho propio.” Según lo señalado comproba-mos que, aunque la Convención principalmente se encarga de definir la estructura yfunciones del III también pretende regular los Congresos Indigenistas de los que elIII se constituía como Comisión Permanente. Precisamente es en el artículo II de laConvención en el que se regulan las funciones y estructura de los Congresos Indige-nistas, verdaderos marcos de discusión, confrontación y sistematización de la doc-trina indigenista y que debía inspirar la labor del III.

31. Esta finalidad fue cubierta, desde los inicios del III, con las publicaciones AméricaIndígena y Boletín Indigenista que iniciaron su andadura en la década de los cua-renta y han perdurado hasta la actualidad, en sus páginas encontramos las aporta-ciones de aquellos que a lo largo de este tiempo constituyeron el motor intelectualdel indigenismo oficial.

32. El artículo V especifica como ha de constituirse el patrimonio y los recursos del III.La cuota anual de cada Estado contribuyente se elaboraba teniendo en cuenta lapoblación total y la población indígena del donante, lo que ha dado multitud de pro-blemas financieros debido a la disparidad socioeconómica y las crisis que se handesarrollado en el continente americano.

33. Posteriormente los Institutos Nacionales Indigenistas.34. A partir de la Conferencia para la Reorganización del Sistema Interamericano y la

creación de la Carta de la Organización de Estados Americanos (Bogotá, 1948), la

el establecimiento de comisiones técnicas consultivas, de acuerdo con losgobiernos respectivos. 9. Promover, estimular y coordinar la preparaciónde técnicos (hombres y mujeres) dedicados al problema indígena. 10. Esti-mular el intercambio de técnicos, expertos y consultores en asuntos indí-genas. 11. Desempeñar aquellas funciones que le sean conferidas por losCongresos Indigenistas Interamericanos, o por el Consejo Directivo, en usode las facultades que le acuerda esta Convención”.

Especial atención debe merecernos este último punto, ya que el meca-nismo de ampliación de funciones señalado, que otorga poder a los Con-gresos y al Consejo Directivo del III, ha permitido a lo largo de estos añosde historia de la organización que sus principios, funciones y metas sefueran diversificando superando lo enmarcado en la Convención Consti-tutiva. Los Congresos Indigenistas celebrados hasta la fecha han marca-do las orientaciones que han guiado la labor del III. El conjunto de susresoluciones contenidas en las respectivas actas35 constituyen el marco dereferencia necesario que ha fortalecido y ampliado las funciones del Ins-tituto. Esta ampliación promovida desde los Congresos Indigenistas hadado lugar a que el III haya jugado un papel relevante en asuntos noincluidos o explicitados en su Convención Constitutiva: educación, desa-rrollo comunitario, promoción de los derechos humanos, promoción yasistencia social, reglamentaciones laborales, reparto de tierras, progra-mas de salud, vías de comunicación, defensa de la cultura indígena, etc.

En esta ampliación y enriquecimiento apuntado, jugaron también unimportante papel las aportaciones de la doctrina y de aquellos teóricos y


colaboración entre el III y la Unión Panamericana se acrecentó. No obstante huboque esperar a 1953, año en el que en la ciudad de México D.F. se firmó el acuerdointernacional entre el Consejo de la OEA y el III. El preámbulo de este acuerdo reco-noce que “El Instituto Indigenista Interamericano es un Organismo EspecializadoInteramericano” y el primero de los artículos dispone: “El Instituto disfrutará deautonomía técnica y administrativa en relación con sus objetivos dentro de los lími-tes que le fijan la Convención Internacional que lo creó y los términos del presenteacuerdo. En todo caso el III deberá tomar en consideración las recomendaciones quele formule el Consejo de la Organización de conformidad con los términos de la Car-ta”. Sobre la base de este Acuerdo se ha venido desarrollando la colaboración entreambas organizaciones y recientemente esta se ha acrecentado en el marco de los tra-bajos de elaboración de un Proyecto de Declaración Interamericano de los derechosde los Pueblos Indígenas, proceso en el que el III ha jugado un importante papel.Véase III, “El indigenismo y la OEA”, en América Indígena, vol.. XXI, nº 2, México,pp. 95-100. OEA, “Organismos Especializados” Reporte Anual, 2000. OEA/ SER. GCE/GCI-9/85 Informe del III a la Comisión Especial sobre gestión de Cumbres Inte-ramericanas (29-9-95) y OEA/ Ser. G CE/GCI-144/98 Plan de Acción del III en cum-plimiento de la Res. AG/Res. 1534 (XXVIII-O/98) (17-11-98).

35. Todas ellas han sido publicadas por el III y han sido consultadas para la realizaciónde este trabajo.

directivos del Instituto que se esforzaron por sistematizar y enriquecer losprincipios orientadores y las respectivas funciones que el organismodebía de encarar. No podemos obviar que tal y como señaló AlejandroMallorquín36, en el momento de la creación del III no había una doctrinageneral y sistemática del indigenismo, se hacía necesario pues avanzarcientíficamente en el diseño de principios integrales que guiaran la labordel organismo especializado37.

Durante los primeros años de andadura, el III se orientó a crear unmovimiento de cooperación indigenista continental permanentementerenovado y cuyas acciones tuvieran una base académica y científica. Asu vez el III se centró en el rescate del patrimonio cultural de los indíge-nas. Esta acción estuvo dirigida a preservar la memoria histórica de lospueblos indígenas y se expresó en la publicación por el Instituto, de docu-mentos como el Códice Osuna, los trabajos sobre gobierno indígena deChávez Orozco y muchas otras investigaciones. En aquellos primeros añosse impulsó un programa de etnomusicología apoyado por la Secretaría deEducación Pública de México y por la Biblioteca del Congreso de losEstados Unidos que produjo grabaciones realizadas por Henrietta Yur-chenco en las comunidades rarámuri (tarahumara) y wirrárika (huichol).Otra preocupación en este campo de intervención fue la preservacióndel arte indígena como expresión social y cultural de los pueblos, frentea las pretensiones etnocéntricas y universalizantes del arte occidental. Seimpulsaron también por primera vez exposiciones de arte indígena, con


36. Balance del indigenismo, op. cit., p. 73.37. Innumerables son las monografías, estudios de toda índole, artículos y trabajos

podrían ser citados como inspiradores de nuevos principios de indigenismo, así comoaquellos otros que intentaron resumir cuáles debían ser las funciones del Instituto,sin ánimo de ser exhaustivos nos limitamos reflejar aquellos trabajos a los quehemos tenido acceso directo siguiendo el orden cronológico de su aparición: ManuelGAMIO, Consideraciones sobre el problema indígena, III, México, 1948. AntonioGARCÍA, “Teoría y Política del Indigenismo”, en América Indígena, vol. XI, Núm. 4,México, 1951, pp. 281-196. Juan COMAS, “Razón de ser del movimiento indigenis-ta”, en América Indígena, vol. XIII, nº 2, México, 1953, pp. 133-144, y Ensayos sobreindigenismo, III, México, 1953. A. LIPSCHUZT, “El movimiento indigenista y la rees-tructuración cultural americana”, en América Indígena, vol. XIII, nº 4, México, 1953,pp. 275-290. Augusto BETETA, “Algo más sobre indigenismo”, en América Indíge-na, vol. XIV, nº, 2, México, 1954, pp. 163-162. Miguel LEÓN-PORTILLA, ¿Qué es elIndigenismo Interamericano?, III, México, 1966. Gonzalo AGUIRRE BELTRÁN Infor-me de actividades del III, en América Indígena, vol. XXVIII, nº 3, 1968, México, pp.685-797. Alejandro MARROQUÍN, op. cit., México, 1977. Margarita NOLASCO,“América: indios, indigenismo y política”, en Anales de la Escuela Nacional deAntropología e Historia, México, 1975, 304-321. III, Informe de actividades, México(1980, 1981, 1984, 1985, 1986, 1987, 1989, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996,1997, 1998, 1999, 2000) José MATOS MAR, “El Sistema Indigenista Interamericano”,Anuario Indigenista, vol. XXXII, III, México, 1993, pp. 321-329. José del VAL, op.cit., 1996, pp. 5-20.

un objetivo no sólo estético o artístico sino también con la intención defavorecer la explotación económica de este tipo de creaciones artísticas oartesanales38.

La lucha contra la discriminación o la segregación fue unos de loscaballos de batalla del Instituto que de esa manera se consolidó durantelos años cuarenta, cincuenta y sesenta del siglo XX, como la organizacióninteramericana que mayores esfuerzos, programas, recursos humanos ytécnicos destinó a denunciar y combatir esa práctica tan extendida entodo el continente. Desde una lectura particularizada, pero en el fondocoincidente con los postulados fundamentales del liberalismo, el III sepronunció permanentemente contra las prácticas discriminatorias a tra-vés de innumerables editoriales en sus órganos de difusión, denunció lapretendida igualdad ante la ley que si no venía acompañada de medidasde discriminación positiva favorables a los indígenas, no encubría sino elmantenimiento del statu quo en el interior de las naciones latinoameri-canas y trabajó afanosamente en el plano de la investigación aplicada ylos proyectos concretos en favor de los derechos de la mujer indígena39.

La cuestión de la defensa de la propiedad colectiva y la reforma agra-ria, así como la denuncia del sistema de haciendas y el rechazo a disol-ver y privatizar las tierras comunales, por injusto e inoperante, en elplano económico, fue otro de los ámbitos de actuación en los que el Ins-tituto más se destacó40.

El mejoramiento de sus condiciones nutricionales de las personas per-tenecientes a los pueblos indígenas fue otra de las preocupaciones del Ins-tituto Indigenista Interamericano. Por ello la organización trabajó en susprimeros años de andadura con el objetivo de diversificar la dieta e intro-ducir nuevos alimentos en las comunidades. En el plano de la salud indí-gena, el III desarrolló programas vinculados a la medicina preventiva,tratando de eliminar grandes endemias como la oncocercosis en Méxicoy en Centroamérica, al tiempo que se trabajaba con el objetivo de preser-var aquellas prácticas de la medicina tradicional compatibles o comple-mentarias a la medicina tradicional. En el campo de la educación, aspectoclave en el Programa Indigenista como luego veremos, en aquellos pri-meros años el III desarrolló varios macroprogramas regionales destinados


38. Según información proporcionada en el trabajo El Instituto Indigenista Interameri-cano, 1940-2002. Elio Masferrer, 40 años. Índice general de América Indígena yAnuario Indigenista. 1940-1980, Serie SEDIAL I, Instituto Indigenista Interamerica-no, México, 1980, pp. XIII-XXIV.

39. Cabe destacar la serie de investigaciones realizadas sobre la cuestión de la mujerindígena en México, Panamá y Perú, que sirvieron para la puesta en marcha de tra-bajos concretos en diversas comunidades de los países mencionados.

40. Ibidem.

a combatir el analfabetismo y a impulsar los primeros experimentos en elcampo de la educación bilingüe41.

Podemos situar, por lo tanto, que las funciones del III se han ido am-pliando42 y desarrollando con el transcurso de su evolución a lo largo deltiempo, lo que ha venido a significar que la organización evolucionó deuna orientación técnica a una orientación más política, donde el peso dela concertación y la promoción de los derechos indígenas (individuales)ha jugado un importante papel; más aún hoy en día cuando el Institutoestá en pleno proceso de reestructuración. Todo ello nos remite a un orga-nismo que sin abandonar los principios orientadores y las funciones refle-jadas en su acta fundacional ha intentado abrirse a las nuevas necesidadesy a las nuevas coyunturas históricas que afectaban a las poblaciones indí-genas.

Actualmente, pese a que la institución se encuentra prácticamenteparalizada, dieciséis países integran el Instituto en calidad de Estadosmiembros: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Pana-má, Paraguay, Perú y Venezuela. Canadá y España participan comoobservadores. Hasta el año 2000 los Estados Unidos de América for-maron parte del Instituto. La Convención Internacional de Páztcuaroconsagra la igualdad de todos los Estados parte43, no hace distinciónentre los Estados fundadores y los admitidos y establece mecanismosde participación plena de los miembros de pleno derecho. El Institutose conformó oficialmente a partir de la adhesión y ratificación de laConvención de cinco países en 194244, El Salvador, Ecuador, Hondu-ras, México y Estados Unidos.


41. Cabe destacar que en el plano de las preocupaciones en torno al impacto de la edu-cación sobre las culturas indígenas, el Instituto apoyó las investigaciones de impor-tantes antropólogos y pedagogos como los trabajos de Laura Thompson en EstadosUnidos y de Oscar Lewis en México sobre la personalidad indígena y la cultura de lapobreza.

42. En efecto en principio parte sustancial del programa de acción del Instituto, estaballamado únicamente a recopilar información relacionada con las poblaciones indí-genas del continente, y la difusión de materiales académicos de aplicación paramejorar sus niveles de vida. Como consecuencia, se inició la integración de unabiblioteca, y la publicación de la revista América Indígena, de carácter académico ycientífico, y del Boletín Indigenista, de carácter informativo y periodístico, y cuyoanálisis y estudio han sido claves para la elaboración de esta parte del trabajo. Aho-ra bien muy pronto ese carácter técnico y académico del Instituto fue ampliándosepor la fuerza de los hechos y la organización empezó a jugar un rol político de mayorimportancia.

43. Art. I de la Convención Internacional de Páztcuaro44. Según lo aconsejado por la Res. LXXI del Primer Congreso Indigenista Interameri-

cano.

4.2 El principio de integración, los procesos de aculturación y los derechos de los indígenas

Históricamente ha existido una tensión entre los principios inspiradoresdel indigenismo oficial y la protección de los derechos humanos de lospueblos indígenas en el marco de la estrategia paternalista desarrolladadurante décadas en América Latina llamada a promover la integración/asi-milación de aquéllos a la sociedad nacional. Así lo pone de manifiesto elrelator Rodolfo Stavenhagen al reflexionar sobre los objetivos del indige-nismo y los derechos humanos:

“El indigenismo oficial tenía objetivos y propósitos relativamente cla-ros. En primer lugar, se consideraba que una adecuada política indigenis-ta era necesaria para acelerar y consolidar la integración nacional de lospaíses latinoamericanos. En segundo lugar, las políticas indigenistas ser-virían para promover el desarrollo económico y social de las comunida-des indígenas, generalmente marginalizadas frente al progreso materialque se daba en otras regiones y sobre todo en los centros urbanos. Seesperaba que las políticas indigenistas contribuyeran a sacar a las comu-nidades indígenas de su atraso secular. Si bien detrás de estos propósitostambién puede encontrarse una postura moral, una vaga concepción dejusticia incumplida [...] sería raro encontrar en los debates de aquellosaños –me refiero a las décadas inmediatamente posteriores al Congreso dePáztcuaro– una referencia sistemática a los derechos humanos, y particu-larmente a los derechos indígenas, como discurso justificador de las polí-ticas indigenistas. Por el contrario, el indigenismo era visto como unaobligación gubernamental, como una política del Estado dirigida a losindígenas en función de los intereses del propio Estado y de la nación ensu conjunto. De allí que el indigenismo en América Latina adquiriera esosaspectos paternalistas y a veces autoritarios que en años posteriores seríancriticados y rechazados en forma creciente por los propios pueblos indios.Los servicios públicos proporcionados a las comunidades indígenas (conresultados variables) no eran considerados como un derecho de éstas, sinocomo una concesión del propio Estado, que de esta manera se hacía acre-edor de la gratitud y de la sumisión de los pueblos indios”45

Aun estando de acuerdo en gran medida con la cita del experto mexi-cano, actualmente relator de la Organización de Naciones Unidas sobrederechos y libertades fundamentales de los indígenas, considero que el


45. Rodolfo STAVENHAGEN, “Los derechos indígenas en el sistema internacional: unsujeto en construcción”, en Revista del IIDH, vol. 26, 1998, pp. 81-82.

asunto de los derechos indígenas sí estuvo presente, de algún modo, en elmarco de la doctrina indigenista, aunque fuera de manera no explícita yse viera reducido a una concepción individualista de los mismos, centra-da en la satisfacción de las necesidades básicas y el cumplimiento de losderechos económicos, sociales y culturales como condición para la inte-gración de estas comunidades étnicamente diferenciadas.

Ciertamente la Convención de Pátzcuaro no recoge de manera explí-cita nada relativo a los derechos de los indígenas, ni en su preámbulo nien su articulado se hace mención a esta temática. Pese a ello, en mi opi-nión, la preocupación por garantizar los derechos humanos de estaspoblaciones estuvo presente desde el inicio de las actividades del Institu-to, no hay que olvidar que el Primer Congreso Indigenista, como antesveíamos, reconocía el derecho de las personas indígenas a disfrutar de laasistencia pública y equiparaba a los indígenas en derechos con el restode los habitantes del continente, lo cual a mi entender supuso un reco-nocimiento de su situación de especial vulnerabilidad.

En ese sentido si definimos al indigenismo como una doctrina y unapráctica continental preocupada por la difícil y precaria situación mate-rial y espiritual en que se encontraban los indígenas en América (llama-dos indios o amerindios) y que aspiraba a lograr un mejoramiento deambos aspectos hasta incorporarlos a la vida ciudadana del país en el queresidían, elevando su nivel socioeconómico y cultural, y convirtiéndolesen activos factores de producción y consumo46, podemos situar que elindigenismo no era ajeno a los derechos humanos y que con su accionarpretendía hacer efectivos entre las poblaciones indígenas, los derechosciviles, políticos y los derechos económicos, sociales y culturales, aunqueestos últimos estuvieran vinculados al acceso a la cultura de las socieda-des dominantes.

Pero es que a su vez, uno de los principios en que se fundamentan lapráctica indigenista y el propio Instituto, “la integración de las poblacio-nes indígenas”, va a reforzar esta preocupación por los derechos de lospueblos indígenas, aunque manifieste un trasfondo claramente paterna-lista y un altruismo falseado tras el cual se encubren los intereses de losgobiernos sobre el desarrollo de sus naciones y la intencionalidad dehacerlos parte (a los indígenas) de la población mayoritaria, transfor-mando su cultura y sus formas de vida.

El principio de la integración partía del siguiente supuesto teórico: lospueblos indios estaban marginados de la vida política, económica y cul-tural del continente, por lo que era necesario integrarlos a la vida


46. Así lo definía uno de los teóricos indigenistas más destacados, Juan COMAS en sutrabajo “Ensayos sobre indigenismo”, III, México, 1953, p. 241.

moderna y convertirlos en beneficiarios del progreso. La propia con-ceptualización explícita dada por el Primer Congreso Indigenista inci-día en esta cuestión al definir al indio como “un individuo económicoy socialmente débil,” lo que realmente va establecer una conexión entreser indígena e indigente, la cultura indígena era la cultura de la pobre-za47. El objetivo por lo tanto del indigenismo era abordar la tarea de laintegración del indio48, poniendo énfasis en medidas de protección ypromoción a fin de elevar su calidad de vida, apartarle del atraso y laignorancia en la que residía, satisfaciendo sus necesidades49 y atrayén-dole hacia los beneficios de la modernización y del progreso; propor-cionándole, en definitiva, una vida autónoma y digna que se definíadesde ámbitos no indígenas. Por todo ello, era necesario acercar a lospueblos indígenas, lo quisieran o no, a los indiscutibles beneficios delprogreso, elevando su calidad de vida, sus ingresos, su capacidad deconsumo, apartándoles del atraso y la ignorancia en la que vivían ygarantizando el derecho a la protección de los poderes públicos. La dife-rencia les marginalizaba y, por lo tanto, el gran objetivo era convertir-los en ciudadanos sujetos a las normales vicisitudes y luchas inherentesa su vida como seres humanos sin distinciones, diferenciaciones ni dis-criminaciones50.

Desde estos planteamientos y estrategias modernizadoras, de compo-nentes claramente paternalistas, durante gran parte de la segunda mitaddel siglo XX, se desarrollaron misiones oficiales y macroprogramas deintegración para los eternos excluidos, consistentes en la apertura decaminos hacia sus comunidades más recónditas, la recolocación en lasciudades y la consecuente proletarización de millones de indígenas, elabandono de sus sistemas tradicionales de subsistencia y su reemplazopor técnicas de explotación modernas y métodos de producción homogé-neos que asegurasen mayor crecimiento económico, así como los consis-tentes en la aplicación de proyectos de castellanización masiva encomunidades y desentendimiento o abandono de los idiomas y costum-bres tradicionales.


47. Ver a este respecto las obras del sociólogo norteamericano Oscar LEWIS, La antro-pología de la pobreza y los hijos de Sánchez, Grijalbo, México, 1982, la primera edi-ción en inglés data de 1961.

48. Sin que esto supusiera la desaparición de los valores positivos de la personalidad his-tórica y cultural del indio que debían ser conservados e incorporados al patrimoniode la nación.

49. Manuel GAMIO, Las necesidades indígenas y los medios de satisfacerlos, III, México,1949.

50. Juan COMAS, Ensayos sobre indigenismo, III, México, 1953, p. 13, citado en J. Ale-jandro OVANDO SANZ, Indigenismo, Librería editorial Juv. La Paz, 1979.

La integración tenía varias dimensiones o si se prefiere tenía variosámbitos de acción: uno político, otro sociocultural y uno especialmenteimportante, el económico51.

1. El ámbito de la integración económica nos sitúa ante los grandesdilemas o problemas con los que los indígenas, como entidades étnico-culturales diferenciadas, con patrones y concepciones de la economíamuy distintas a las occidentales, se han topado desde su primer contac-to con el mundo occidental. Un primer aspecto de gran importancia esel conflicto relacionado con la desigual distribución de la tierra, asícomo con la imposibilidad de estos pueblos por acceder a créditos y/otecnología para favorecer sus explotaciones agrícolas a los que econó-micamente estaban arraigados. A su vez, muchos de estos pueblos a lolargo de la historia fueron relegados o desplazados hacia zonas bosco-sas, montañosas, semidesérticas o en todo caso poco fértiles, donde elaprovechamiento de la tierra era muy limitado. Igualmente su acceso alos mercados se veía menguado puesto que muchos de estos pueblosestaban realmente incomunicados lo que no les permitía establecer rela-ciones comerciales con otros grupos indígenas o con el resto de los sec-tores de la sociedad. La falta de infraestructuras y herramientas otécnicas adecuadas, la escasa diversificación de sus economías de sub-sistencia y la ausencia de excedentes reinvertibles eran otros tantos pro-blemas que impedían su integración económica. La reforma agraria fueuno de los campos de acción del indigenismo integracionista en el ámbi-to de la integración económica. Para favorecer la integración económicade las masas de campesinos indígenas era necesario modernizar el sectorrural-agrícola para favorecer un desarrollo compatible y en la medida delo posible equilibrado en relación con el desarrollo del sector moderno-industrial-urbanizado.

Tal y como se nos recuerda la reforma agraria tenía como objetivo eli-minar el sector tradicional; incrementar la productividad agrícola; abara-tar los precios de los insumos agrícolas para la industria; generar nueva


51. BRETÓN SOLO DE ZALDÍVAR ha puesto de manifiesto esta multidimensionalidad delindigenismo integracionista “[...] Para los regímenes surgidos al calor del desarro-llismo entonces al uso, la política indigenista era un aspecto de un proyecto econó-mico, cultural y político mucho más amplio: buscaba la integración económica (elindio debería descomunalizarse, mercantilizarse y convertirse por medio del desa-rrollo comunitario de la reforma agraria en campesino o en proletariado urbano), laintegración cultural (vía castellanización a través a veces de programas de educaciónbilingüe) y la integración política (que rechazaba cualquier forma de autonomía ennombre de la unidad de la patria) en aras de la construcción de la identidad nacio-nal”, V. Cooperación al desarrollo y demandas étnicas en los Andes ecuatorianos.Ensayos sobre indigenismo, desarrollo rural y neoindigenismo, 2001, p. 38.

mano de obra para el sector industrial; generar un excedente que pudie-ra ser exportado y que sirviera para financiar el desarrollo del sectormoderno, además de aliviar la presión de la lucha por la tierra. La ideaera la de convertir a los terratenientes en modernos empresarios agríco-las y a los campesinos en asalariados del campo. Con todo ello las hacien-das y las plantaciones tradicionales tenían que dar lugar al desarrollo deunidades agroindustriales, con uso intensivo de capital, tecnología ymenores usos de fuerza laboral que en mayor medida tenía que derivar-se al sector industrial tan necesitado de mano de obra52.

2. Otro ámbito sumamente importante era el de la integración socio-cultural53, la mayoría de los pueblos indígenas mostraban escasos índicesde escolaridad e instrucción, el analfabetismo era la nota dominante entresus miembros y pese a los esfuerzos, destinados por parte de las misionesreligiosas a la castellanización, todavía para la época en que se iniciaronlas prácticas de cooperación indigenistas, los niveles de conocimiento dela lengua castellana eran muy limitados, a su vez las condiciones medi-co-sanitarias eran terribles, los indígenas estaban asociados a la realidadde la desnutrición, contaban con altos niveles de mortalidad infantil, demortalidad de las madres al dar a luz y la esperanza de vida estaba pordebajo del resto de la sociedad. De esta manera sus derechos sociales yculturales no eran efectivos y sus necesidades básicas no se cubrían. Lasestrategias del indigenismo integracionista centraron sus esfuerzos en elámbito educativo y sanitario, y a su vez intentaron introducir nuevoshábitos, costumbres y valores promocionales que liberaran al indígena delas ataduras arcaizantes de la tradición y le posibilitaran acceder a la cul-tura moderna y capitalista. Para ello era necesario conocer en profundi-dad las tradiciones, los patrones socioculturales, las particularidades delcomportamiento, su pensamiento, su concepto de vida, su cosmovisión,sus ideales, la concepción del desarrollo de estas comunidades.

El objetivo era comprender su realidad diferenciada para ayudar atransformarla. En ello jugaron un papel importantísimo, las cienciassociales y jurídicas especialmente la sociología, la economía, la estadísti-ca, la etnografía, la antropología jurídica, la antropología cultural y laantropología social54, llamadas a desvelar científicamente la esencia


52. Así nos lo recuerda, Marcos MATÍAS ALONSO en los materiales de trabajo “Desa-rrollo con identidad. Aspectos teóricos, conceptuales y epistemológicos sobre lanoción de desarrollo”, Fondo Indígena, 2004.

53. Véase Lucio MEDIETA y NÚÑEZ, “Política cultural indigenista”, América Indígena,vol. III, nº 3, julio de 1943.

54. Sobre el papel jugado por la antropología en el ámbito del indigenismo integracio-nista puede consultarse Margarita NOLASCO ARMAS, “La antropología aplicada en

sociocultural de estos pueblos con el fin de que las políticas, los progra-mas y proyectos indigenistas incidieran en aquellos aspectos prioritariosque permitirían integrar culturalmente a estas comunidades, alejándolasde aquellos patrones socioculturales que impedían su desarrollo evoluti-vo y consecuentemente su integración a la sociedad nacional55.

Este compromiso de las ciencias sociales con el ideario y la prácticaindigenista, dio lugar a un cierto indigenismo científico que desarrolló sulabor en el marco de lo que se conoció como estudios integrales que desdeuna perspectiva de colaboración interdisciplinar se pusieron en marcha apartir de los años sesenta por todo el continente americano. El objetivo delIII era que los resultados de estos estudios integrales fueran tenidos muy encuenta por los funcionarios encargados de poner en marcha políticas con-cretas de integración para los indígenas, por ello el III jugó un papel muyimportante en la promoción y difusión de estos estudios. En definitiva, eranecesario identificar, mediante la investigación y clasificación científica, alos pueblos indígenas y sus problemas para poder ayudarlos y beneficiarlos,para cubrir sus necesidades esenciales, para hacer efectivos sus derechoshumanos fundamentales. Igualmente en el aspecto de la integración socio-cultural era muy importante trabajar la aceptación de estas comunidades yla desactivación de prejuicios entre las sociedades blancas y mestizas quetradicionalmente habían visualizado al indígena, en el marco de relacionesde poder y subordinación, como un elemento social estigmatizado. Estaestigmatización y estos prejuicios históricamente proyectados sobre los indí-genas habían generado una cierta ideología del conformismo, del avergon-zamiento de lo propio y del fatalismo acerca de su destino, entre las propiascomunidades indígenas que era igualmente preciso combatir.

Ahora bien la integración sociocultural debía lograrse sobre todo porla vía de la educación y su instrumento prioritario, la escuela, a través delas cuales los indígenas deberían ir asimilando los valores occidentalesque se veían como una gran aportación frente a aquellos valores tradi-cionales de su cultura autóctona que habría que desactivar puesto quefrenaban el desarrollo de los indígenas y como consecuencia el desarro-llo de toda la nación y del todo continente.


México y su destino final: el indigenismo”, en WARMAN et al., De eso que llamanantropología mexicana, Editorial Nuestro Tiempo México, 1970, y la obra ya citadaManuel M. MARZAL, Historia de la antropología indigenista..., 1993.

55. Como se ha señalado ciertamente, la concepción de la cultura de los indigenistas erasin duda “demasiado mecanicista para que semejante tentativa pudiera desembocaren el resultado esperado. Una cultura, efectivamente, es una totalidad integrada a laque no es posible cambiarle una parte sin que las demás resulten afectadas y sin quese perturbe el orden de su disposición”, Henri FAVRE, El indigenismo, FCE, México,1996, p. 123.

3. El ámbito de la integración política remitía a un panorama desola-dor, si bien en los últimos tiempos, pese a las deficiencias todavía pre-sentes, se ha producido como ya hemos señalado, la consolidaciónorganizativa de los pueblos indígenas56, lo que está relacionado con elproceso de reconocimiento de los derechos de estos pueblos en los esce-narios internacionales y la adaptación de las estrategias de desarrollo delas agencias de cooperación. En el momento de inicio de actividades delIII, la participación política de los pueblos indígenas era casi inexistente.En todo caso personas, organizaciones e instituciones no indígenas com-prometidas con su desarrollo político, eran las que actuaban e intervení-an para darle al indígena un espacio donde desenvolverse, los indígenasapenas tenían de esta manera una participación política real, o si éstaexistía era silenciada, menospreciada, invisibilizada o manipulada desdela actuación paternalista de las administraciones y las burocracias latino-americanas. De hecho en el interior de los Institutos Indigenistas o delpropio III, incluso en su periodo de gestación, los indígenas jamás pudie-ron integrarse y sólo hasta fechas muy recientes han jugado un papelrelevante. Era por lo tanto necesario hacer efectivos los derechos civilesy políticos de estos individuos de origen indígena, promocionar el aso-ciacionismo entre sus comunidades, fomentar los liderazgos y la capaci-tación, y favorecer un reconocimiento explícito que permitiera suintegración política real.

* * *

En palabras de Alfonso Caso y Andrade, uno de los teóricos del indi-genismo integracionista57, desde una perspectiva general:

“... el fin claro y terminante que nos proponemos es acelerar la evo-lución de la comunidad indígena para integrarla cuanto antes –sin causar


56. STAVENHAGUEN, Las organizaciones indígenas actores emergentes, op. cit.57. En efecto Alfonso Caso y Andrade, con formación universitaria en Derecho y Arque-

ología, se constituyó en uno de los grandes teóricos del indigenismo integracionis-ta, durante muchos años fue el encargado de que el Instituto Nacional Indigenista,sucursal mexicana del III creada en 1948, desarrollara una labor eficiente en elmanejo de la problemática indígena y las estrategias de integración. Fue director deesta agencia desde su fundación hasta el año de su muerte en 1970. Para una apro-ximación a la labor efectuada por el INI en estos años puede consultarse, INI, Insti-tuto Nacional indigenista.30 años después. Revisión crítica (número especial deaniversario, México indígena), INI, México, 1978; INI, Instituto Nacional indigenista.40 años, INI, México, 1988; III. 1989-1994, INI, México, 1994. Uno de los trabajosmás importantes de Alfonso CASO fue La comunidad indígena, SepSentas, México,1971 (Sepsentas, 8), pp. 90-91. Indudablemente sus aportaciones teóricas, aunque

una desorganización en la propia comunidad– a la vida económica, cul-tural y política [...]; es decir, nuestro propósito es acelerar el cambio, porotra parte inevitable, que llevará a la comunidad indígena a transformar-se en una comunidad campesina [...] y a la región indígena en una región[...] con todas las características que tienen las otras regiones...”58.

La integración, en los diferentes ámbitos apuntados (económico,sociocultural y político), significaba por lo tanto desechar aquellos aspec-tos negativos que fomentaban el atraso (técnicas caducas de cultivo,supersticiones, medicina tradicional e ineficiente, etc.) al tiempo que sepromocionaban los aspectos positivos de su cultura para dignificar lascondiciones de vida del indígena y equiparar su situación a la de otrossectores de la región. La finalidad de todo este proceso apuntado era el dela integración de los indígenas en sus respectivas naciones, el del reco-nocimiento de sus libertades y derechos fundamentales y en definitiva elde la inclusión práctica en la categoría de ciudadanos. Como ha señala-do Núñez Loyo59 al referirse al III:

“Los objetivos que se plantearía el Instituto [...] se basaban en la con-fección, regulación, aplicación y seguimiento de las medidas encaminadasa proveer a satisfacción las necesidades y pretensiones más legítimas delas comunidades indígenas”.

El principio de integración va aparecer unido como vemos a los pro-cesos de cambio cultural60 o aculturación, producto de la unión, proxi-midad y coexistencia en un mismo espacio y tiempo de dos culturas y


importantes, quedaron en un segundo plano ante su preocupación por fomentar enel contexto mexicano, tan importante para el indigenismo interamericano, políticaspúblicas que permitieran integrar eficientemente a los indígenas a través de accio-nes y estudios integrales y multidisciplinares, en las que los beneficiarios debían sen-tirse protagonistas de su propio desarrollo y las autoridades deberían abandonar eltratamiento paternalista hacia los indígenas.

58. Alfonso CASO, ibidem, p. 139.59. Verónica NÚÑEZ LOYO, Crisis y redefinición del indigenismo..., op. cit., p. 34.60. El cambio cultural va a ser una de las grandes obsesiones de los teóricos del indige-

nismo, que van a afianzar los procesos de integración de los indígenas a la sociedada partir de estrategias aculturadoras y/o modificadoras de los patrones de comporta-miento de estas comunidades, AGUIRRE BELTRÁN nos expondrá su visión al res-pecto: “Una de las pocas constantes de la existencia humana es el cambio cultural.Ninguna cultura viviente es estática por grande que sea su aislamiento, por escasaque sea su población, o por sencillo que sea su utillaje tecnológico. Los cambios enla cultura pueden ser lentos y de tal modo minúsculos, que aun vistos en perspecti-va histórica, dé la sensación de estancamiento, no obstante, de generación en gene-ración, esa cultura evoluciona y el estudio minucioso de sus normas de conductamuestra siempre un número abrumador de modificaciones [...] En debido contraste,

caracterizados por un conjunto de mecanismos por los que se transmitela cultura teniendo como resultado “influencias reciprocas” derivadas delcontacto entre una cultura modernizada, con avances en el campo de latecnología y una cultura arcaica, producto de la tradición, con estructu-ras básicas. Para Aguirre Beltrán, director del III entre 1966 y 1970 y unode los teóricos del indigenismo más destacados, la aculturación habíacomenzado desde el momento en que el hombre europeo entró en con-tacto con las poblaciones indígenas:

“... supone el proceso del cambio que emerge del contacto de gruposque participan en culturas distintas. Se caracteriza por el desarrollo con-tinuado de un conflicto de fuerzas, entre formas de vida de sentido opues-to, que tienden a su total identificación y se manifiestan, objetivamente,en su existencia a niveles variados de contradicción. La aculturación sedetermina por el conflicto entre elementos opuestos de dos culturas anta-gónicas. El carácter conflictivo del encuentro entre Occidente y el mundoindígena salta a la vista donde quiera que se le examine”61.

El objetivo era, a partir de las estrategias integracionistas de indige-nismo oficial, que ese conflicto generado espontáneamente por el choquede elementos culturales opuestos se trasmutara en una aculturación indu-cida a partir de la cual se favoreciera el reconocimiento de la alteridadpor parte de los grupos implicados en ese proceso de aculturación. Esdecir que al reconocer lo diferente, los actores se reconocieran a sí mis-mos, se identificaran y visualizaran insertos en un proyecto culturalcomún, producto del mestizaje. La identificación de unos y otros habríade conllevar el origen de una singularidad cultural, de una cultura mes-tiza que conjugase elementos de las dos culturas en conflicto. El mesti-zaje es, por lo tanto, un elemento central en las estrategias integracionistas,y juega un papel primordial como instrumento unificador en el marcode realidades sociales heterogéneas. Ahora bien, este reflejo del proceso deaculturación evidentemente se nos presentaba idealizado. No hay queolvidar que tradicionalmente en los procesos de aculturación –que sedesarrollan en el marco de relaciones asimétricas de dominio–, la culturadominante impone sus elementos a las culturas acorraladas, y si bien estono significa que éstas no aporten nada a aquéllas y siempre podamos


otras culturas cambian velozmente y se modifican de generación en generación, a tal gra-do que la adaptación a lo nuevo exige el mantenimiento de una actitud psicológica hos-pitalaria a las innovaciones. La cultura moderna de los países altamente desarrollados esejemplo de cultura en proceso de cambio acelerado”. Regiones de refugio. El desarrollo dela comunidad y el proceso dominical en mestizoamerica, INI, México, 1987, p. 3.

61. AGUIRE BELTRÁN, Proceso, 1982, op. cit., p. 43.

hablar de una cierta retroalimentación, lo cierto es que la complementa-riedad y mutua identificación apuntada por Beltrán no suele ser la notadominante. Tras los procesos de aculturación solemos encontrarnos conculturas que se imponen sobre otras, con culturas envolventes que gene-ran procesos de subsunción real de las culturas más debilitadas. En esesentido podemos afirmar que en gran medida integración y aculturación,se asemejaban a procesos de asimilación de los pueblos indígenas a lasculturas envolventes, pese a que este hecho fuera negado por la mayoríade los teóricos y técnicos del indigenismo integracionista62.


62. En ese sentido se expresaba el profesor Ernest BEAGLEHOLE, director de la MisiónAndina Indigenista de las Naciones Unidas, el III y la OIT, al diferenciar asimilacióne integración: “El propósito de toda transformación social, cuando se aplica a unapoblación indígena, puede consistir en la asimilación o en la integración. Por asimi-lación se entiende generalmente una absorción mutua debida a la íntima mezcla devarias culturas como resultado de la cual una sociedad dualista o pluralista crea unanueva forma de cultura, una resultante, llamémosla así, en la que participan plena-mente todos los elementos sociales tradicionales, sea cual fuere su origen. [...] Porotra parte, la integración social constituye un proceso análogo al de la organizaciónde un sistema nervioso central o de las funciones psicológicas en la personalidad deun individuo. Es como un proceso en que cada elemento se basta teóricamente a símismo en su estructura y en su funcionamiento, más funciona en realidad de formatal que ejerce una influencia recíproca en los demás elementos o sistemas que cons-tituyen la totalidad orgánica. Por lo tanto, la clave para comprender un conjuntosocial integrado reside en la percepción de las acciones y reacciones complementa-rias que tienen lugar entre partes teóricamente autónomas. De la medida en que serealiza la integración depende que los elementos primitivamente autónomos se con-viertan en partes de un todo más amplio sin perder por ello su propia identidad cul-tural. También se efectúan acciones recíprocamente complementarias, de manera queel éxito económico o el bienestar de un grupo dependen de una transformación y unprogreso similares en otro grupo y que llegan a producirse al mismo tiempo. El gra-do en que los miembros de los grupos se fusionan entre sí podrá ser variable. Es posi-ble que además existan diferencias religiosas o lingüísticas. Cuando se respetandichas diferencias, la vida común se enriquece, por lo cual no constituyen un factorde división sino de integración. Existe una clase de integración aparente, basada enuna relación de superior a inferior entre civilizaciones distintas. En periodos de esta-bilidad y aislamiento sociales, dichas integraciones aparentes podrán poseer algunasde las características del estado de equilibrio. Frecuentemente, sin embargo, el carác-ter precario de dicho equilibrio se manifiesta en cuanto cesa el aislamiento. Una vezestablecida la verdadera integración, podrá adaptarse probablemente a transforma-ciones sociales ulteriores, ya que el sistema integrado se ha establecido el principiode la adaptación mutua y de la acción recíproca como base y parte integrante de susestructuras y funcionamiento. En general, el experto no necesita preocuparse de lasconsecuencias sociales definitivas de su actuación. Su finalidad inmediata consisteen mejorar las condiciones higiénicas de una población, perfeccionar sus métodosartesanales, fomentar el bilingüismo, organizar el suministro de electricidad, la cons-trucción de carreteras y escuelas. Su problema consiste en determinar simplementelos métodos adecuados para progresar hacia los objetivos asignados [...]”, “Factoressociales que intervienen en el proceso de transformación tecnológica”, Informe de laMisión Conjunta de las Naciones Unidas, OIT; Ginebra, 1953, t. II, pp. 66-68.

Jef Rens, director general adjunto de la Oficina Internacional del Tra-bajo de la OIT, organización muy implicada en los programas indigenis-tas del III63, se refería a esta distinción entre asimilación e integración:

“Esta doctrina implica el reconocimiento de los valores culturales pro-pios de las poblaciones indígenas, lejos de querer destruir estos valores,tiende a vencer los prejuicios que existen con respecto a ellos. Mientrasque para esas poblaciones la asimilación significa el abandono de suscaracterísticas peculiares, la integración les da el derecho de entrar en lavida nacional del país en que viven, al mismo tiempo que salvaguarda supersonalidad propia. La doctrina de la integración no se limita, sin embar-go, solamente a los derechos así definidos, sino que responde también alas necesidades de orden económico, así como a las aspiraciones y a lasnecesidades de las masas populares. Efectivamente, la integración de las po-blaciones aborígenes en la vida de sus naciones respectivas responde aun doble imperativo: por una parte, dicha integración representa lasaspiraciones de esos pueblos desfavorecidos que en todas partes del mun-do han iniciado la marcha hacia la conquista de un destino mejor; porotra, responde a la necesidad que experimentan los países insuficiente-mente desarrollados, en que viven esas poblaciones aborígenes y que aspi-ran a organizar una economía moderna, de superar en forma radical lasbarreras que separan todavía a los aborígenes de otros sectores de lapoblación y que, por tal causa, obstaculizan la introducción de nuevasformas de producción. [...] No obstante, el problema que se plantea exigeesfuerzos gigantescos; se trata, en efecto, de que la población india –quevive todavía muy por debajo de lo que se entiende por condición huma-na– se eleve a un nivel de civilización que hasta la actualidad ha sido enestos países patrimonio exclusivo de otros sectores de la población [...] Ladoctrina de la integración constituye la antítesis de las teorías racistas yrepresenta, en cierto modo, una expresión moderna y práctica del huma-nismo [...], no se limita únicamente a proclamarse la igualdad de derechos,a reconocer la validez de las necesidades sociales y económicas y la legi-timidad de las aspiraciones culturales sino que insiste sobre ciertos aspec-tos de la acción a desplegar con vistas a aplicar estos derechos a larealidad cotidiana [...]”64.


63. En efecto, fue durante el mandato de Gamio como Director, durante el cual el III fir-mó un acuerdo de colaboración con la OIT, al que vino a sumarse el departamentode Asistencia Técnica de la OEA para preparar personal indigenista y técnicos indí-genas. En ese momento se inició una colaboración entre la OEA y el III, que se hamantenido hasta la actualidad.

64. J. RENS, El Programa Andino, Ginebra, 1961, pp. 12-14.

En ese sentido, Alfonso Caso, quien parte de la existencia de unaestructura dual en las sociedades americanas, una modernizada en creci-miento y capitalista, otra de subsistencia, arcaica, acorralada, atrasada,rústica, con muy baja especialización y escasa división del trabajo, serámás realista al reconocer abiertamente que “existen grupos atrasados queforman comunidades a las que hay que ayudar para lograr su transfor-mación en los aspectos económico, higiénico, educativo y político; esdecir, en una palabra, la transformación de su cultura, cambiando losaspectos arcaicos, deficientes –y en muchos caso nocivos, de su cultura–en aspectos más útiles para la vida del individuo y de la comunidad.Lograr esta transformación es lo que se llama aculturación”65. En otro desus trabajos complementará:

“Al desaparecer las condiciones que hacen a los indígenas seresinferiores social y culturalmente, desaparecerá el indio como tal paraser sustituido por un tipo de campesino [...], integrado a la nacionali-dad, con plena participación en la vida económica, política, social,etc.”66.

En definitiva, la finalidad última de la acción indigenista (teórica ypráctica) partía del reconocimiento de una problemática que debíaresolverse y que remitía a las condiciones objetivas de atraso de lascomunidades indígenas con relación al resto de la población, productodel rechazo que éstas manifestaban a los cambios tecnológicos y de suvoluntad de aferrarse firmemente a culturas y tradiciones que nadatenían que ver con las técnicas de desarrollo capitalista que les permi-tiría modernizar sus comunidades. Se requería, por lo tanto, una acciónindigenista integral, llamada a manejar estratégicamente los procesosde aculturación con el fin de integrar a estas poblaciones a la vidanacional. Esta acción indigenista integral se estructuraba a partir de unconjunto de campos complementarios, el legal, el agropecuario, elinfraestructural, el educacional y el de salubridad que buscaba promo-ver la integración de los indígenas en los ámbitos (económico, socio-cultural y político) antes estudiados.

Como acertadamente apuntara Warman, el proyecto indigenista inte-gracionista-aculturador, propondrá que “el indio se incorpore aceptando losvalores positivos de Occidente, como la economía, la lengua la ciencia y latecnología, la organización política y, por supuesto, la idea de progreso


65. Alfonso CASO, La comunidad indígena..., op. cit., p. 90.66. Alfonso CASO, “Indigenismo”, en Revista de la Escuela Nacional de Ciencias Políti-

cas y Sociales, UNAM, México, enero-junio, 1958, p. 156.

manifiesto. Occidente absorberá en cambio los valores positivos indígenascomo el arte, la sensibilidad y, por supuesto, la historia”67; en clara refe-rencia a la apropiación que de la historia prehispánica hicieron, y hancontinuando haciendo, las sociedades latinoamericanas en la búsqueda desu identidad nacional. Nótese que frente a la apropiación de los indíge-nas de elementos estructurales de Occidente (economía, política, progre-so) se apunta la apropiación de elementos menores de las culturasindígenas por parte de Occidente (arte, sensibilidad...).

No debemos olvidar por último la primacía del economicismo en lasprácticas de cooperación al desarrollo con las comunidades indígenas, asícomo de los diagnósticos dualistas que afianzaban este tipo de propues-tas: existían dos tipos de sociedades o mejor, dos sectores sociales, elmoderno y el tradicional. La integración pasaba por la modernizacióncomunitaria de los pueblos indígenas, desde la financiación externa, latransferencia de población rural hacia los sectores modernos urbanos yla adecuación productiva a las nuevas tecnologías. En gran medida enaquellas primeras décadas del indigenismo integracionista será el Estadoel principal agente promotor del desarrollo y en su caso las agencias inte-restatales de cooperación.

4.3 Indigenismo y cooperación internacional. Un estudio de caso: la Misión Andina de la OIT y otros organismos internacionalesCiertamente antes de la creación del III y la puesta en marcha de las estra-tegias de cooperación indigenista, la OIT fue la primera de todas las orga-nizaciones internacionales que se preocupó de la problemática indígena,le otorgó un tratamiento jurídico68 y comenzó a trabajar con el objetivode mejorar las condiciones de vida de estas poblaciones.


67. WARMAN, “Todos santos y todos difuntos”, en WARMAN, De eso que llaman antro-pología mexicana, op. cit., p. 27.

68. Para una introducción a las principales disposiciones de estos convenios y reco-mendaciones se puede consultar Francisco PALACIOS ROMEO, “El proceso normati-vo internacional sobre derechos de los pueblos indígenas. Evolución jurídica yproyección política”, en Revista Aragonesa de Administración Pública, año 1998, pp.108-113; J. HERNÁNDEZ PULIDO, “El Convenio número 169 de la OIT sobre pueblosindígenas y tribales”, en Derechos Indígenas en la actualidad, México, IIJ, UNAM, 1994,pp. 161-170; Hursts HANNUM, “New Developments in Indigenous Rights” 28 Va.J.Int´lL. 649, 1988, pp. 657-58 y Atienzo LÓPEZ, “La Participación indígena en ámbi-tos internacionales”, en Derechos de los pueblos indígenas, op. cit., 97 y ss. Véase “Spe-cial Document. ILO Convention 169 Concerning Indigenous and Tribal Peoples inIndependent Countries”, en Without Prejudice, vol. II, nº 2, 1989.

En efecto, la OIT ya en 1921 elaboró un estudio sobre la situación enla que realizaban sus actividades laborales las poblaciones indígenas, loque supuso el inicio desde los primeros años de operatividad de la Orga-nización Internacional de una línea de trabajo y estudio especializada,que ha tenido su reflejo normativo en materia de derechos laborales y dere-chos colectivos generales de los pueblos indígenas.

De esta manera en 1926 se constituyó en el marco de la OIT, la Comi-sión de Expertos en Materia de Trabajo Indígena, que desde un ámbitosectorial se erigió como el primer marco especializado de ámbito interes-tatal, cuya operatividad estaba encaminada a promover la mejora de lascondiciones de vida de los pueblos indígenas mediante la formulación denormas internacionales para la protección de estos trabajadores. En estasacciones encontramos el origen de la actividad investigadora, recomen-datoria y normativa de la OIT en materia de pueblos indígenas. Comoresultado de esta actividad y por orden cronológico cabría mencionar elConvenio sobre el trabajo forzoso de 1930 (número 29), de especial reper-cusión para la situación laboral de los trabajadores indígenas, el Conve-nio 50 del año 1936 sobre reglamentación de sistemas de reclutamientode trabajadores indígenas, la Recomendación número 46 de 1936 sobre lasupresión progresiva del reclutamiento, el Convenio número 64 relativo ala “reglamentación de los contratos escritos de trabajo de los trabajado-res indígenas”, el Convenio número 65 relativo a las “sanciones penalescontra los trabajadores indígenas por incumplimiento del contrato de tra-bajo, adoptado por la OIT en 1939 y que entró en vigor en 1948, poste-riormente el Convenio 86 de 1947, relativo a la “duración máxima de loscontratos de trabajo de los trabajadores indígenas” y el Convenio núme-ro 104 sobre “la abolición de las sanciones penales por incumplimientodel trabajo por parte de los trabajadores indígenas” de 195569.

Durante aquellos años fue la OIT la única organización internacio-nal que se ocupó de estas comunidades incorporando al marco jurídi-co convencional de derechos humanos el primer instrumento deimportancia relativo a los pueblos indígenas. Me estoy refiriendo alConvenio 107 adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajoen el año 1957 sobre protección e integración de las poblaciones indí-genas y de otras poblaciones tribales y semitribales en los países inde-pendientes, marcado por una concepción evolucionista y unilineal deldesarrollo cultural y la convicción de que estas poblaciones aludidasrequerían de apoyos concretos para integrarse al desarrollo nacional y


69. Cabe mencionar que en 1953 la Oficina Internacional del Trabajo publicó el informeLas poblaciones indígenas, Ginebra.

salir de su situación de atraso, marginalidad, discriminación y subdesa-rrollo generalizado70.

El Convenio 107 estaba imbuido del desarrollismo y el indigenismointegracionista de la época y a pesar de que algunas de sus disposicionesabogaban por la generación de marcos de protección para los pueblosindígenas y apuntaban hacia la necesidad de contar con su opinión y sal-vaguardar su dignidad, en gran medida les otorgaban, sin embargo, untratamiento paternalista. Entró en vigor el 2 de junio de 1959, en plenoauge de las políticas integracionistas de los Estados latinoamericanos71.Por ello no ha de extrañarnos que dicho Convenio haya sido objeto de lascríticas generalizadas de las organizaciones indígenas más representati-vas como así reconocieron lo propios representantes de la OIT en el mar-co del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas72. En gran medidalos pueblos indígenas aparecían como comunidades pasivas, carentes deprogreso y que requerían de un proteccionismo estatal y no como pue-blos activos, capaces de generar sus propios modelos de desarrollo. Nodebe de extrañarnos que más recientemente, en el año 1989, la Confe-rencia Internacional del Trabajo haya adoptado un nuevo Convenio, el169, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

La OIT también puso en marcha actividades de orden práctico o decooperación técnica en materia indígena, inspiradas en el Convenio 107y en la recomendación 104 de 1957 (con el mismo título), entre las quecabría destacar el Programa Indigenista Andino en colaboración con laONU, la OEA, la OMS, el III, la UNESCO y más adelante el PNUD y queculminó con el Proyecto Multinacional de Desarrollo Comunal Andino73

que conocemos como la Misión Andina.


70. Luis RODRÍGUEZ-PIÑERO se ha ocupado de esta etapa de la OIT en su tesis docto-ral Between Policy and Rights: The International Labour Organization and IndigenousPeoples, de próxima publicación.

71. José Emilio ROLANDO ORDÓÑEZ, “Conceptualizaciones jurídicas en el DerechoInternacional público moderno y la sociología del derecho: indio, pueblo y minorí-as”, La cuestión étnico nacional y derechos humanos: el etnocidio, Centro de estu-dios Constitucionales, UNAM, IIJ, p. 116.

72. En efecto durante el transcurso de la primera sesión del Grupo de Trabajo sobre Pobla-ciones Indígenas en 1982, el representante de la OIT en el marco de una explicacióngeneral sobre la labor de la organización en materia de pueblos indígenas, y haciendoreferencia al Convenio nº 107 como el único instrumento multinacional existente enaquellos momentos con disposiciones concretas aplicables a los pueblos indígenas,reconoció que los representantes de algunos pueblos indígenas abrigaban reservas acer-ca del enfoque integracionista del Convenio, ante lo cual la OIT estudiaba la posibilidadde revisar el Tratado y esperaba contar para ello con la cooperación del Grupo de Tra-bajo. Informe del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas acerca de su primerperiodo de sesiones, E/CN.4/Sub. 2/1982/33, 25 de agosto de 1982, p. 6.

73. Víctor BRETÓN SOLO DE ZALDÍVAR hace un recorrido por la gestación, la implemen-tación, la filosofía, los resultados y las enseñanzas de la Misión Andina, prestando

Ya en 1949 en el marco de la IV Conferencia Regional Americana dela OIT celebrada en Montevideo se creó una Comisión de Expertos quecelebró una primera reunión en la capital de Bolivia (La Paz) en el mesde enero de 1951. A propuesta de los gobiernos andinos, se decidió en elmarco de esa reunión de la Comisión de Expertos la creación de unaMisión Internacional Indigenista de asistencia técnica en la que colabo-rarían las organizaciones internacionales antes mencionadas.

La Comisión, dirigida por el experto en desarrollo rural de origen neo-zelandés E. Beaglehole, desarrolló una serie de visitas sobre el terreno, encontacto permanente con las agencias indigenistas nacionales que cola-boraban con el III. Tras aquella visita a Perú, Bolivia y Ecuador, que seprolongó durante varios meses, se elaboró un informe, que fue aprobadopor la Junta de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas (antecedentedel PNUD) en mayo de 1953, en el que se puso de manifiesto la terriblerealidad de subdesarrollo y pobreza generalizada en la que subsistían laspoblaciones indígenas del agro andino, que se calculaban, aglutinaban a14 millones de personas. En las conclusiones se aconsejaba realizar unesfuerzo conjunto entre los países de la región y las agencias involucra-das, con el objeto de poner en marcha un programa de desarrollo integraly multidimensional, inspirado en principios desarrollistas, modernizado-res e integracionistas, que atendiera las necesidades de desarrollo econó-mico, cultural y sociosanitario de las poblaciones mencionadas.

Tal y como se recoge en el Boletín Indigenista los expertos de laMisión Indígena, que inició su labor con dos proyectos en Bolivia y unoen Ecuador, tenían “que luchar contra la ignorancia, contra una débilsalud, contra la superstición a veces también contra las enraizadas cos-tumbres seculares de los indígenas”74.

Lo cierto es que desde estas premisas, finalmente la Misión Andina,que movilizó ingentes recursos materiales y humanos, obtuvo resultadosmodestos y todo ello pese a que consiguió ciertos éxitos en el fortaleci-miento del idioma español, en la asistencia sanitaria, el reemplazo gra-dual del curanderismo tradicional practicado por hechiceros, el fomentode los accesos viales a las comunidades, las infraestructuras de vivienda,la formación de líderes comunitarios y el desarrollo de aspectos produc-tivos en el campo de la artesanía tradicional y la agricultura comercial.


especial atención a lo acontecido en Ecuador, en su libro Cooperación al desarrolloy demandas étnicas en los Andes ecuatorianos, FLACSO Ecuador, 2001, especial-mente entre las páginas 59-86. También se ha ocupado detenidamente de este Pro-grama desde una perspectiva general, estudiando la documentación de la propia OIT,Luis RODRÍGUEZ-PIÑERO, Between Policy and Rights: The International LabourOrganization and Indigenous Peoples, tesis doctoral.

74. Boletín Indigenista, nº XV, 1955, p. 122.

En gran medida la Misión Andina adolecía de la inexistencia de un planintegral conjunto de actuación, intentaba abordar el desarrollo en ampliaszonas del territorio sin que existiera una delimitación efectiva de aque-llos núcleos poblacionales sobre los cuales habría de intervenir con éxitoy gran parte de su personal, aun contando con una formación antropoló-gica general y técnica especializada (agricultura, artesanía, educaciónsalubridad, medicina preventiva), no conocía en profundidad la cultura eincluso en idioma de las comunidades quechuas o aymaras en las querealizaba su labor. A su vez, muchos de los expertos estaban radicados enlas ciudades y realizaban visitas de corta duración a las comunidades, laMisión adolecía de una falta de investigaciones previas y su excesivaburocratización limitaba gran parte de sus posibilidades. Cabe destacarque, por todo ello, los indígenas no obtenían un tratamiento diferencia-do y en gran medida se promovía su integración al tiempo que se forza-ba la desorganización de sus comunidades.

Finalmente hacia mediados de los años sesenta, la Misión Andinasufrió un proceso de nacionalización y gran parte de sus fondos, infraes-tructuras y personal pasó a integrarse en las agencias nacionales indige-nistas de Perú, Bolivia y Ecuador, las cuales continuaron aplicandoprogramas de desarrollo y bienestar social desde parámetros moderniza-dores y desarrollistas, sin la necesaria adecuación de sus objetivos a lasnecesidades, querencias y prioridades reales de los supuestos beneficia-rios. Con el tiempo la Misión acabó extinguiéndose.

En conclusión, tal y como se ha señalado recientemente, podemossituar que la Misión Andina constituyó un macroprograma de coopera-ción excesivamente vertical, impositivo y etnocéntrico, que se puso enmarcha sin tomar en consideración la opinión que los destinatarios de laactuación tenían de sus propias necesidades y mucho menos de la priori-zación que de ellas habían establecido75. Constituye todavía en nuestrotiempo el referente más claro de todo aquello que tuvo que ver con la con-creción práctica de las políticas de cooperación indigenistas de corte inte-gracionista que tanta importancia adquirieron en los años cincuenta ysesenta y que tal y como hemos visto estaban inspiradas en los diagnósti-cos dualistas y en el paradigma de desarrollo vinculado a las teorías de lamodernización.


75. Víctor BRETÓN SOLO DE ZALDÍVAR, Cooperación al desarrollo y demandas étnicasen los Andes ecuatorianos, Flacso Ecuador, Universitat de Lleida, 2001, p. 83.

5.1 El agotamiento del modelo indigenista

A partir de los años setenta, coincidiendo con un ambiente internacionalde cambio en todo aquello que tenía que ver con los pueblos indígenas,se va a producir una inflexión importante en el marco de la actividad delos organismos internacionales de cooperación y de las agencias nacio-nales indigenistas.

La política integracionista que trataba de incorporar al indio a la socie-dad dominante, proletarizándolos y/o integrándolos a las clases obreras ycampesinas se tradujo en un empobrecimiento creciente y en una margina-ción económica, social, política y cultural de estas poblaciones. Algunosautores han descrito estas paradojas del indigenismo desde el análisis de lasrelaciones de poder proyectadas en el interior de los Estados Nacionales:

“... el indigenismo, aún cuando su meta sea proteger la especificidadindígena, en realidad busca integrarla, lo cual da por resultado que se eli-mine [...], el indigenismo se perfila de esta manera como un artificio delgrupo dominante que con el pretexto de integrar culturalmente al indíge-na, en realidad continúa dominándolo económica y políticamente”1.

De esta manera se puso de manifiesto el fracaso de los modelos dedesarrollo lineales y en gran medida economicistas que durante las déca-das anteriores habían inspirado las políticas y estrategias de desarrollo dela mayoría de las organizaciones internacionales, incluido el propio III2,

Capítulo 5. El autodesarrollo de los pueblos

indígenas: fundamentos y evolución histórica

1. Indianité, etnocide et indigénisme en Amerique Latine, Centre National de la Recher-che Scientifique, Paris, 1982, p. 16.

2. Este modelo unilineal, modernizador y que confiaba el desarrollo de los pueblos enla introducción de innovaciones técnicas en el orden productivo, organizacional y

y la necesidad de satisfacer las demandas, reivindicaciones y necesidadesde los grupos indígenas, que a partir de aquellos años empezaron a con-solidar plataformas de participación y organizaciones propias. A su vez, seva a poner de manifiesto que aunque la doctrina indigenista se afianza enla defensa de los derechos fundamentales, inalienables, indivisibles e inhe-rentes al ser humano, recogidos en los instrumentos internacionales y par-tiendo de los objetivos nobles de mejorar los niveles de vida y los niveles deingresos de los indígenas, en la práctica el indigenismo condujo a la desa-parición de numerosas identidades indígenas (que eran contempladas comoobstáculos y muestra del atraso de la sociedad). Podemos avanzar que elindigenismo integracionista en algunos contextos significó una vulneraciónsistemática e inducida de los derechos de los miembros de estos pueblos quevino acompañada de la desestructuración socioeconómica de muchas deestas comunidades etnoculturales diferenciadas y de un empeoramiento de lascondiciones de vida de las personas pertenecientes a las mismas.

Queda claro, por lo tanto, que el hecho de que las políticas promovi-das por el indigenismo oficial interamericano se hubieran llevado a cabocon las mejores intenciones y en nombre del progreso y del desarrollopara los indígenas, no puede hacernos olvidar que su concreción asumiócaracterísticas etnocidas3. Las propuestas indigenistas y desarrollistasestuvieron repletas de buenos deseos, en ningún momento los responsa-bles, planificadores, defensores y tecnócratas del indigenismo a nivel con-tinental explicitaron que les guiaban objetivos etnocidas y en gran medida,la doctrina inspiradora de las estrategias sobre el terreno, abogaba por el res-peto a los valores positivos de las culturas indígenas y porque los procesosde integración fueran armónicos, ordenados, equilibrados, pero pese a estasbuenas intenciones y estas nobles proyecciones, es indudable que “el impac-to del capitalismo en las comunidades rurales indígenas, coadyuvado por lapolítica indigenista integracionista, ha producido cambios culturales irre-versibles cuya naturaleza etnocida es incuestionable”4. El indigenismointegracionista, emparentado con el desarrollismo modernizador capita-lista, tuvo consecuencias negativas para los pueblos indígenas en las dosdimensiones constitutivas del etnocidio apuntadas por Stavenhagen, laeconómica y la cultural5.


de servicios, fue implementado en América Latina por la CEPAL y tuvo consecuen-cias nefastas para las poblaciones indígenas. Óscar ARCE QUINTANILLA, “Del indi-genismo a al indianidad: cincuenta años de indigenismo continental”, en Indianismoe indigenismo en América, ALCINA FRANCH (comp.), Alianza Universidad, 1990,pp. 18-31.

3. R. STAVENHAGEN, Derechos humanos de los pueblos indígenas, 2000, op. cit., p. 764. Ibidem.5. R. STAVENHAGEN, La cuestión étnica, op. cit., p. 147.

En gran medida los principios integracionistas se proyectaron en prác-ticas asimilacionistas. El indigenismo oficial estaba ciertamente persuadi-do de que las culturas nacionales deberían cohesionarse y reforzarse enla unicidad del mestizaje, la adopción de la lengua castellana, el predo-minio de los valores económicos del capitalismo, y la generalización dela cultura jurídico-política del grupo social dominante y finalmente exi-gía, inducía o arrastraba a las culturas diferenciadas existentes, median-te la implementación de estrategias, programas e instrumentos concretosaplicados en el terreno, a que se identificaran o asimilaran con la identi-dad (unidad) nacional, mestiza, única, uniforme, moderna y envolvente,lo que implicó indudablemente una aculturación a gran escala y una pér-dida de la identidad cultural para muchos de los indígenas asimilados.

Aunque algunos de estos programas integracionistas sentaron lasbases para una futura dirigencia indígena que habría de asumir un rolprotagonista en la dirección de las organizaciones más representativas yconllevaron algunas ventajas para los pueblos indígenas, especialmenteen el campo de la producción artesana a gran escala y la agriculturacomercial, la asistencia sanitaria, la educación para la salud y la pedago-gía de la higiene, lo cierto es que pronto se puso de manifiesto el agota-miento del modelo indigenista y las consecuencias negativas de suaplicación. De esta manera, la proletarización de millones de indígenas setradujo en empobrecimiento creciente y en marginación económica,social, política y cultural, la castellanización generalizada conllevó rea-lidades de aculturación no asumidas de manera equilibrada por loshipotéticos beneficiarios con la consecuente desestructuración sociocul-tural en las comunidades. A su vez, las tendencias modernizadoras yoccidentalizantes que se intentaron imprimir en el desarrollo de estosgrupos etnoculturales diferenciados, fomentaron la aparición de una lacradesconocida históricamente entre muchos pueblos indígenas, la diferen-ciación social y el surgimiento de elites político-económicas en el interiorde las comunidades que debilitaron los sistemas de reciprocidad y redis-tribución comunitaria que tradicionalmente se habían mantenido en elinterior de muchos pueblos indígenas y habían actuado como elementoscohesionadores.

Tal y como situábamos en la introducción al indigenismo integracio-nista, lo cierto es que éste fue incapaz de superar la grave e irresolublecontradicción interna presente en sus principios inspiradores. A diferen-cia del enfoque liberal-republicano en materia indígena, el integracionismoindigenista trató de integrar a los indios a la sociedad nacional, convertir laestratificación étnica de castas en una estratificación económica de clases,incorporar a los indios al sistema capitalista nacional de producción y con-sumo, mediante la eliminación de su dependencia económica, al tiempo que

Capítulo 5. El autodesarrollo de los pueblos indígenas: fundamentos y evolución histórica 193

se respetaban los valores de sus culturas y su dignidad como hombresconcediéndoles una carta de derechos y obligaciones sin barreras discri-minatorias derivadas de diferencias raciales, sociales o culturales. Ahorabien, el indigenismo integracionista no logró su objetivo.

En ese intento por combinar universalismo de derechos y preservaciónde la diferencia, integración del indígena y mantenimiento de la diversi-dad cultural, asimilacionismo y culturalismo, reposaba la riqueza y lapotencialidad del proyecto, de eso parece que no hay duda. GonzaloAguirre Beltrán lo pone de manifiesto:

“En realidad, el indigenismo es el resultante del conflicto que planteala confrontación de las tesis contrarias; ni la incorporación coercitiva delos grupos étnicos, ni la preservación pasiva de un pluralismo cultural quenos llevaría a una política de reservaciones y de legislación privativa, paraevitar dudosamente, la contaminación de las comunidades originales conlos morbos de la civilización [...] En diversas ocasiones se ha echado en lacara al indigenismo, como un insulto, el mote de culturalista; en otras, elde asimilista; no es ni una ni otra cosa, pero es ambas cosas a la par. Elconflicto entre las determinaciones opuestas lo resuelve cuando supera lacontradicción y conjuga los elementos involucrados en una síntesis pro-ductiva en que culturalismo y asimilacionismo desaparecen como factoresindependientes. La política indigenista al desenvolver su acción la ordenaconforme realiza esa síntesis en la vida diaria”6.

Pues bien, pese a ese discurso esperanzador de uno de los grandesvaledores del indigenismo y director del III, en la práctica ni se resolvióla contradicción, ni se conjugaron los elementos, ni se alcanzó la sínte-sis esperada. Muy al contrario el indigenismo integracionista, inspira-do, por un lado, en el relativismo cultural, que ponía en tela de juiciolas ideas de progreso y evolución, las valoraciones etnocéntricas y queapostaba por el pluralismo cultural y, por otro, en la filosofía de laincorporación del indio a la civilización como mecanismo que permi-tiera conformar un denominador común para todos los habitantes de lanación, se desarrolló en el marco de una realidad sociopolítica y eco-nómica poco favorable caracterizada por la agudización de las relacio-nes sociales capitalistas y el mantenimiento del colonialismo interno, loque hizo imposible la superación de las contradicciones apuntadas entreel postulado relativista del respeto incondicional a las etnias indígenas


6. Gonzalo AGUIRRE BELTRÁN, “Etnocidio en México. Una denuncia irresponsable”,en Obra Antropológica XI, Obra Polémica, 1976, 1992, segunda edición, México,pp. 230-231.

y la necesidad de integrarlas a la sociedad nacional haciendo efectivossu derechos de ciudadanía.

Evidentemente, las estrategias de desarrollo integral aplicadas por elindigenismo integracionista con el objeto de incorporar a los indígenas alas dinámicas económicas, políticas y sociales de las sociedades naciona-les, conllevaban la necesidad de realizar cambios en la cultura de los pue-blos indígenas entre aquellos aspectos que eran incompatibles con lamodernización, rompiéndose así de esta manera la posibilidad de la pre-servación cultural. Como se recordaba en la cita de la que nos hemoshecho eco, en opinión de los teóricos del indigenismo integracionistaexistían aspectos positivos de las culturas indígenas que había que pre-servar y aspectos negativos que había que superar. Ahora bien ¿quiéndefinía cuáles eran los aspectos positivos y los negativos de las culturasde los pueblos indígenas? Los no indígenas, es decir, aquellos antropólo-gos, juristas, sociólogos y funcionarios públicos, nacionales o internacio-nales, que eran los encargados de programar y aplicar las políticas y lasestrategias de cooperación indigenistas.

Lo cierto es que pese a la fachada relativista (que se quedó en elámbito del discurso y las justificaciones ideológicas) finalmente el in-digenismo integracionista recuperó en la práctica las propuestas del evo-lucionismo, y por ello asemejó las culturas indias con culturas atrasadas,con supervivencias del pasado que no habían alcanzado la cúspide de lasecuencia evolutiva7, desplegando una acción etnocida a través de losprogramas de desarrollo integral consistente en la eliminación de aque-llos aspectos de las culturas indígenas que los no indígenas considerabanincompatibles con la modernización y la integración nacional, preser-vando en todo caso elementos folklóricos que no representaban el sustra-to cultural de aquellas comunidades. En ello, tal y como hemos intentadoponer de manifiesto, residió la gran contradicción entre el discurso y lapráctica indigenista, contradicción que se tradujo en una nueva estrategiahomogeneizadora, en la disolución o asimilación encubierta de la diferen-cia y en un renovado y encubierto monólogo de los no indígenas sobre los


7. Gonzalo AGUIRRE BELTRÁN es muy claro al respecto: “Conforme a tal enfoque (serefiere al relativismo cultural) las culturas indígenas no son consideradas como for-mas atrasadas, sino, simplemente, como respuestas distintas a los problemas exis-tenciales, y para ellas se exige respeto y comprensión [...], sin embargo, la tesis pluralesteriliza la acción indigenista, ya que le resta los cimientos mismos en los que fun-da su intervención, como movimiento que se propone modificar una situación inde-seable. En efecto, si las culturas indias no representan supervivencias en la secuenciaevolutiva, sino productos acabados de líneas evolutivas diferentes, no hay para quéprocurar su modernización, puesto que son culturas modernas, aunque distintas dela moderna occidental”, ibidem, p. 95.

indígenas, que invalidó cualquier referencia a los derechos de estas comu-nidades etnoculturales diferenciadas y a un desarrollo real, en cuya cons-trucción, sus hipotéticos sujetos, titulares o beneficiarios apenas teníancapacidad de incidir.

Integrar al indio, inducir y promover su aculturación sistemática des-de los poderes públicos y las organizaciones internacionales de cooperación,aculturarles en definitiva, significó un intento por hacerles desparecer comogrupo distintivo, con tradiciones ancestrales, con una cosmovisión propiaque da sentido a su existencia y a todo lo que le rodea. Desde el indige-nismo y el paradigma de la modernización, finalmente en la práctica nose reconoció la diferencia cultural indígena como potencialidad concaracterísticas propias y se les negó a estos pueblos la capacidad de deci-dir su futuro sobre cuestiones mínimas. A su vez, al visualizar al indíge-na como un obstáculo para la transformación y la modernización de lasociedad, y al hacerlo público, en simposios, congresos y publicaciones dediverso peso y diferente difusión, se favoreció el rechazo de las socieda-des mestizas, se reforzó la estigmatización, el racismo y se consolidaronlos prejuicios internos asumidos por los propios indígenas, acerca de ladebilidad, inferioridad, incapacidad y subordinación histórica de sus cul-turas.

Intensificando la distancia con la otredad, que es marcada y definidacomo lo subdesarrollado, como lo que tiene que transformarse y/o desa-parecer en favor de toda la nación, el integracionismo no era en el fon-do sino un asimilacionismo marginal. Incluso para algunos autores elindigenismo no sirvió sino para alargar la actitud colonialista desplega-da durante siglos sobre ellos, para mantener sometidos a los indígenas,manipulándoles, explotándoles, sin permitir que tomaran sus decisionespor sí mismos, sin que pudieran acarrear con su propio destino. Desde elindigenismo integracionista, instrumento del capitalismo y del poder –sellegará a decir– el indígena realmente no puede liberarse8. Se plantearáque existe un componente clasista asociado al indigenismo oficial, que noserá sino el punto de vista de una clase social –la burguesía– acerca delos pueblos indígenas oprimidos por ella9 en contextos de convivenciamulticultural.

El indigenismo, por lo tanto, lejos de ser un instrumento de liberación,se constituye como un entramado teórico-práctico y con consecuenciasen la normatividad interamericana y en las prácticas de cooperación des-plegadas por las agencias internacionales, al servicio de la explotación


8. Margarita NOLASCO ARMAS, “La antropología aplicada en México y su destinofinal: el indigenismo, en WARMAN et al., De eso que llaman, op. cit., p. 83

9. J. A. OVANDO SANZ, Indigenismo, Edito. Juv., La Paz, 1979, pp. 104 y ss.

capitalista de los indígenas. Y de esa forma, integrar al indio suponeimpulsar un proyecto continental, con el fin de proletarizarlo, “acampe-sinarlo”, asimilarlo con el objetivo de que se convierta en mano de obraasalariada al servicio del desarrollismo capitalista de la época. El proyec-to de integración de esta manera, ayuda a fortalecer las estructuras depoder y la organización clasista10, colocando a los indígenas entre lossectores más debilitados, aculturándolos y desestructurándolos interna-mente como comunidades distintivas, lo que indudablemente hipotecabasus posibilidades de alcanzar una vida autónoma, una vida digna, en laque realmente fueran efectivos sus derechos fundamentales. Como haseñalado Núñez Loyo “la política indigenista según los críticos del indi-genismo oficial, fue la legitimación del poder que imprime un sello pater-nalista, que anula su personalidad y protege los intereses de los gruposprivilegiados”11.

En definitiva o bien los indígenas pertenecían a la sociedad nacionaly participaban de sus hábitos culturales, su economía y sus relaciones dedominación, o bien, estaban llamados a desaparecer. Como indios sonnegados y no tienen futuro en la sociedad modernizada12.

Frente a ello se propondrá “la inversión del postulado integracionista:negamos que el camino de la integración (eufemismo que esconde unaverdadera fagotización social, cultural y económica) sea el de la destri-balización y de la aculturación; afirmamos que sólo apoyando, consoli-dando y reforzando a la tribu, a cada comunidad local, se puede aspiraral logro de esa unidad en la variedad de esa unión y cohesión alrededorde objetivos comunes”13.

De esta manera a partir de la constatación de las consecuencias etno-cidas del indigenismo integrodesarrollista practicado en el continenteamericano que conllevaron el debilitamiento o desaparición de las len-guas, las creencias, las costumbres y las formas de organización social demuchos pueblos y de su incapacidad por afianzar, participativamente, undiscurso de los derechos diferenciados de los indígenas, surgió un proce-so de reconceptualización, revisión y crítica del Programa Indigenista porparte de algunos científicos sociales desencantados del integracionismomodernizador y por parte de intelectuales y dirigentes indígenas queadquirieron conciencia étnica y encontraron un marco privilegiado de


10. Mercedes OLIVERA DE VÁZQUEZ, “Algunos problemas de la investigación antropo-lógica actual”, en WARMAN et al., op. cit., pp. 114-115.

11. V. NÚÑEZ LOYO, Crisis y redefinición del indigenismo..., op. cit., p. 62.12. NOLASCO, “Antropología...”, op. cit., pp. 85-86.13. Setefano VARESE, “Consideraciones de antropología utópica”, Revista Textual del

Instituto Nacional de Cultura, nº 1, Lima, 1971, p. 50.

denuncia, paradójicamente, gracias a la formación y a los espacios departicipación que el indigenismo integracionista les proporcionó. En lageneración de la citada revisión jugaron un importante papel algunoseventos de carácter internacional en los que se traslució una crítica alindigenismo integracionista, una nueva manera de entender el desarrolloindígena y en los que se aportó un renovado enfoque en materia de dere-chos indígenas. Paso a continuación a adentrarme en alguno de estosmomentos relevantes que constituyen un importante jalón en ese ascen-so histórico que podemos relacionar con la construcción de un discursointegral en materia de derechos de los pueblos indígenas y la defensa demodelos de desarrollo alternativos caracterizados por la autonomía y ladefensa de la identidad cultural.

5.2 El nuevo indigenismo ‘etnodesarrollista’

Es la Primera Declaración de Barbados de 197114, suscrita por un grupode especialistas en cuestiones indígenas, muchos de ellos antropólogos ycolaboradores del III15, la que va a promover en parte esa renovaciónconceptual que tendrá de manera inmediata repercusiones en la doctrina


14. Previamente a la declaración de Barbados cabría mencionar la publicación de dosobras que iban a iniciar el cuestionamiento de las tesis del indigenismo integracio-nista, me estoy refiriendo: a) al trabajo de Pablo GONZÁLEZ CASANOVA, La demo-cracia en México, Era, México, 1963, donde desarrollará una abierta crítica a laantropología social, núcleo del indigenismo; b) y sobre todo a la publicación colec-tiva De eso que llaman antropología mexicana, en 1970, siglo XXI, México, y quereunía los trabajos de Arturo WARMAN, Margarita NOLASCO, Guillermo BONFIL,Mercedes OLIVERA y Enrique VALENCIA. Cabe destacar que sea en México, cuna delindigenismo interamericano, el marco en el cual se publiquen estas dos obras queiniciaron una crítica sistemática a los postulados del indigenismo y que ejercieronuna gran influencia en las propuestas que posteriormente se sucedieron y fueronrecogidas en la propia Declaración de Barbados. Especialmente significativo fue elartículo de Bonfil, “Del indigenismo de la revolución a la antropología crítica”.

15. En efecto el denominado Grupo de Barbados estuvo integrado por colaboradores delIII (antropólogos, juristas, sociólogos), quienes decepcionados por los resultados delas estrategias indigenistas, empezaron a volcar su interés en la defensa que los gru-pos étnicos realizaban de su identidad e iniciaron las primeras reflexiones en tornoa la necesidad de que en la región se consolidara un modelo de nación original ydistinto del europeo. Entre los participantes en el Grupo de Barbados cabe destacara Guillermo Bonfil, Darcy Ribeiro o Stéfano Varese, entre otros... Este asunto fueplanteado por primera vez de manera clara en la XXVIII Reunión de la Sociedad parala Antropología Aplicada, cuyas ponencias fueron publicadas por el Anuario Indige-nista de 1969, y tuvo su continuidad en el de 1970, en el que se incluyeron lasponencias del Simposium sobre Problemas Étnicos de la Sociedad Contemporánea delXXXIX Congreso Internacional de Americanistas en Lima, coordinado por MarioVázquez y Gonzalo Aguirre Beltrán.

indigenista, una proyección internacional más allá del ámbito interame-ricano y que coincidirá con el nacimiento del movimiento indio transna-cional, cuyas organizaciones integrantes, como consecuencia de una seriede factores externos e internos, van a desarrollar una importante con-ciencia política. En el apartado 3) de dicha Declaración se puede leer:

“Reafirmamos aquí el derecho que tienen las poblaciones indígenas deexperimentar sus propios esquemas de autogobierno, desarrollo y defen-sa, sin que estas experiencias tengan que adaptarse a los esquemas eco-nómicos y sociopolíticos que predominen en un determinado momento. Latransformación de la sociedad nacional es imposible sin que estas pobla-ciones no sientan que tienen en sus manos su propio destino. Además, enla afirmación de su especificidad sociocultural las poblaciones indígenas[...] están representando claramente vías alternativas a los caminos yatransitados por la sociedad nacional. El elemento aglutinador debe ser lacultura propia, fundamentalmente para crear conciencia de pertenecer algrupo étnico y al pueblo indoamericana [...] La liberación de las pobla-ciones indígenas es realizada por ellas mismas, o no es liberación”16.

Las sociedades indígenas deberían así poder conservar o recuperar unacierta autonomía política, para poder defenderse del influjo demoledorsobre su identidad y “la acción etnocida y genocida de la sociedad nacio-nal”. El planteamiento de partida que aglutina el pensamiento de los indi-genistas críticos es el siguiente:

“Las comunidades indígenas están en relación con la sociedad nacio-nal pero sus relaciones son asimétricas (es decir, no sobre la base de lareciprocidad), en detrimento de las propias comunidades; la explotación aque están sometidos es vicarial, en términos del sistema social dominan-te, pero fundamental en términos de la economía indígena. Las comuni-dades indias poseen una cultura propia pero es la cultura de un grupominoritario dominado y, por lo tanto, es oprimida, defensiva y aislante”.

Hay, por lo tanto, que acabar con el carácter asimétrico de las rela-ciones que mantienen la sociedad nacional con las comunidades indíge-nas, destruir las formas de explotación, sacar a la luz aquellas etnias quemantienen condiciones fundamentales que justifiquen su autodetermina-ción y avanzar hacia la construcción de un Estado pluricultural17.


16. Commission on International Affairs of the World Council of Churches, Programmeto Combat Racist PCR 1/71 (E).

17. G. BONFIL, “Del indigenismo de la revolución a la antropología crítica”, op. cit., pp. 52-56.

Para ello el Estado “debería garantizar a todas las poblaciones indí-genas el derecho de ser y permanecer ellas mismas, viviendo según suscostumbres y desarrollando su propia cultura por el hecho de constituirentidades étnicas específicas” garantizando a su vez “la propiedad de suterritorio, registrándolas debidamente, y en forma de propiedad colectiva,continua, inalienable y suficientemente extensas”, pues estos pueblosindígenas, y he aquí la importancia del argumento, son anteriores a lacreación de los Estados y por lo tanto “tienen derechos anteriores a todala sociedad nacional”18.

Básicamente la Declaración lo que está afirmando es el derecho de lospueblos indígenas a organizarse y regirse según su propia especificidadcultural y el deber de los Estados por garantizar ese derecho y concederla misma asistencia económica, social y sanitaria que al resto de la pobla-ción, preservándolos de la explotación a la que históricamente habíansido sometidos. Se denota ya un discurso renovado que pronto empezaráa estructurarse en torno a la demanda del autodesarrollo y los derechoscolectivos de los pueblos indígenas.

Años más tarde nuevas voces se alzan para denunciar en nombre dela indianidad las prácticas etnocidas del integracionismo indigenista. LaI Reunión de Barbados tendrá su continuidad en un segundo encuentro en1977 y este proceso se complementará con la Convocatoria de la Reuniónsobre Etnodesarrollo y Etnocidio en América, organizada por la UNESCOy la FLACSO en diciembre de 1981 en San José de Costa Rica19, en la quese denunciará el etnocidio como una grave violación de los derechos queacompañan la conformación y la constitución misma de los pueblos.

Especial importancia adquiere la Declaración saliente de la II Reunión deBarbados en cuya elaboración participaron un nutrido grupo de represen-tantes indígenas de organizaciones de todo el continente y que viene a cons-tituir toda una declaración de principios. A lo largo de la misma se incideen la dominación física y cultural a la que están sometidos los indígenas altiempo que se hace una clara alusión a sus derechos ancestrales.

“La dominación física se expresa, en primer término, en el despojo dela tierra. Este despojo comenzó desde el momento mismo de la invasióneuropea y continúa hasta hoy. Con la tierra se nos han arrebatado tambiénlos recursos naturales: los bosques, las aguas, los minerales, el petróleo. La


18. Adolfo COLOMBRES (ed.), Por la liberación indígena: documentos y testimonios,Buenos Aires, Ediciones del Sol, 1975, pp. 22-23, recogiendo argumentos de la pri-mera Declaración de Barbados.

19. América Latina, etnodesarrollo y etnocidio, Facultad Latinoamericana de CienciasSociales, San José de Costa Rica, 1982.

tierra que nos queda ha sido dividida y se nos han creado fronteras inter-nas e internacionales, se ha aislado y dividido a los pueblos y se ha preten-dido enfrentar a unos con otros [...]. La dominación física es una dominacióneconómica. Se nos explota cuando trabajamos para el no indio, quien nospaga menos de lo que produce nuestro trabajo. Se nos explota también porel comercio y [...] por las grandes empresas transnacionales [...].

La dominación cultural puede considerarse realizada, cuando en lamentalidad del indio se ha establecido que la cultura occidental o deldominador es la única y el nivel más alto de desarrollo, en tanto que lacultura propia no es cultura, sino el nivel más bajo del atraso que debesuperarse [...]. La dominación cultural no permite la expresión de nuestracultura o desinterpreta y deforma sus manifestaciones: La dominacióncultural se realiza mediante la política indigenista [...] el sistema educati-vo formal y los medios de comunicación de masas [...]”20.

Tras este tipo de denuncias, formuladas en las Declaraciones referidas,resuenan las críticas hacia el mantenimiento de relaciones de subordina-ción entre indígenas y no indígenas, en el marco, siempre, de lo que seha conocido como colonialismo interno cuyo rasgo más característico erael del continuum colonialista. Aquellos autores que manejaron la hipóte-sis del colonialismo interno que tanta aceptación tuvo entre los científi-cos sociales críticos y los líderes indígenas que participaron en la renovaciónde los métodos y las metas del integracionismo indigenista erigieron susargumentos a partir de las siguientes aseveraciones21:

1. El poder colonial se transfirió a la que se denominará metrópolinacional.

2. Las comunidades indígenas pasaron de esta forma a ser coloniasinternas de esta metrópoli.

3. Entre los polos constituidos por la comunidad indígena y la metró-poli nacional se formó un continuum colonialista.

4. El concepto de colonialismo interno excede al de clases socialespara explicar la situación de subdesarrollo en los países independi-zados del colonialimo.

El colonialismo interno exige para que pueda ser denominado así, quese den al menos tres condiciones: a) el dominio de una minoría extranjera


20. Indianidad y descolonización en América Latina. Documentos de la II Reunión deBarbados, Editorial Nueva Imagen, México, 1979.

21. Nos hacemos eco aquí del trabajo de Gonzalo AGUIRRE BELTRÁN, “De eso que lla-man antropología americana”, en Obra polémica, ya citada, pp. 110-116.

(no autóctona) sobre la población indígena con base en su supuesta supe-rioridad racial; b) la dependencia económica que supedita el desarrollo dela sociedad colonizadora al aprovechamiento de los recursos humanos ynaturales de la población nativa, y c) por la subyugación política, la dis-tancia social y el trato desigual.

Desde este tipo de planteamientos que se erigieron como elementosfundamentadores del discurso crítico frente al indigenismo, las estrategiasintegracionistas habían conllevado la dominación cultural y económicade la metrópoli nacional sobre las poblaciones indígenas, que habíanasistido cómo en sus territorios históricos se realizaban la explotación delpetróleo, las minas, las plantaciones y otros recursos en beneficio de lasociedad dominante.

Estamos aquí ante un asunto de capital importancia, que va a condi-cionar, en gran medida, los discursos y las reivindicaciones de los pue-blos indígenas en materia de derechos y que va a generar una identificaciónentre pueblos indígenas y naciones colonizadas en un contexto, no loolvidemos, en que la comunidad internacional estaba afianzando norma-tivamente el derecho de los pueblos colonizados a ejercer su libre deter-minación. Resuenan aquí los debates que en los primeros años de vida dela Organización de las Naciones Unidas tuvieron como telón de fondo elreconocimiento de las situaciones de colonialismo interno, su aplicacióna situaciones prácticas de dominación de minorías étnicas nacionales enel interior no ya de los territorios no autónomos de ultramar, sino deEstados formalmente constituidos y su resolución en el marco del ejerci-cio de libre determinación de esas minorías o pueblos sin gobierno autó-nomo reconocido por el capítulo XI de la Carta22. La tesis, defendida porBélgica23, finalmente no fue aceptada en el marco de la aprobación de lastres importantes resoluciones sobre la descolonización de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas –1.514 (XV), 1.542 (XV) y 2.625 (XXV) de1960– imponiéndose sobre la propuesta belga, la tesis de la blue water.Conforme a la misma había de mediar agua marina u oceánica entre lapotencia colonial y el pueblo a descolonizar para que pudieran activarselos mecanismos de la ONU tendentes a garantizar el derecho a la libredeterminación.

De esta manera, el colonialismo interno no podía ser utilizado comoargumento tendente a generar el respaldo de la comunidad internacionalen un hipotético ejercicio del derecho a la libre determinación por parte delos pueblos indígenas Pese a ello, las propuestas de la tesis belga estaban


22. A/2361 (1952).23. Acerca de la propuesta belga, puede consultarse Jr. R. A. WILLIAMS, The American

Indian in Western Legal Thought. The Discourses of Conquest, 1990, p. 330.

muy recientes en el tiempo, mantenían en parte su vigor reivindicativo yeran ahora (los años setenta) utilizadas por los indigenistas críticos y loslíderes indígenas, para fundamentar al menos, su discurso frente a lasestrategias desarrollistas de corte integrador y para reforzar sus argu-mentos en favor de una nueva relación Estados-indígenas, del reconoci-miento de los derechos de los descendientes de los habitantes originariosy el establecimiento de contextos de autonomía, donde los pueblosindígenas pudieran ejercer algún tipo de libre determinación matizada einterna en el marco de las fronteras estatales. Este tipo de planteamien-tos se reforzaron desde la propuesta de etnodesarrollo autogestionario,emparentada con el derecho a la autodeterminación que se constituirá enaquellos momentos como el referente crítico para todos los involucradosen la redefinición de los principios, los fines, los métodos y las metas delindigenismo integracionista.

Estas reuniones internacionales suponen, por lo tanto, el acta dedefunción de una política indigenista y los modelos desarrollistas de lamodernización que como ha señalado en reiteradas ocasiones uno de losfirmantes de las Declaraciones aludidas, Guillermo Bonfil Batalla, promo-vió pese a sus buenas intenciones, prácticas etnocidas que conllevaron ladesaparición de innumerables culturas indígenas24.

Estos encuentros internacionales son a su vez el reflejo de un movi-miento crítico respecto del indigenismo integracionista que se extendióentre algunos sectores de la intelectualidad latinoamericana y entre algu-nas de las organizaciones indígenas que empezaban a desarrollarse. Todoello coincidió con la apertura de espacios de concertación y discusiónsobre pueblos indígenas a nivel internacional y con la intensificación dela preocupación de las Naciones Unidas sobre estas comunidades diferen-ciadas. Como ha resaltado Roberto Cardoso de Oliveira asistimos a una:

“... crisis del indigenismo oficial, al divorcio entre los dirigentes indí-genas, cada vez más conscientes de los derechos de sus pueblos, y el Esta-do, autor y administrador de la política indigenista, tradicionalmenteimpermeable a las reivindicaciones de esos dirigentes. En vista de lo ante-rior, percíbese [...] una evidente separación entre el indigenismo oficial yun indigenismo alternativo (elaborado igual que los tanteos de algunas orga-nizaciones no gubernamentales), además, naturalmente de las propuestas de


24. Guillermo BONFIL BATALLA, “Del indigenismo de la revolución a la AntropologíaCrítica”, en De eso que llaman Antropología Mexicana, Nuestro Tiempo, México,1970. México Profundo. Una civilización negada, SEP/ CIESAS, México, 1987. “Acul-turación e Indigenismo: la respuesta india”, en ALCINA, op. cit., pp. 189-209, 1990.Identidad y pluralismo cultural en América Latina, CEHAS, Buenos Aires, 1992.

una política indígena propiamente dicha, creada en el interior del movi-miento indígena y elaborada en sus diferentes congresos y asambleasindígenas [...] debe reconocerse la diferencia entre política indígena (de losindios) y política indigenista (del Estado)”25.

Asistimos (en los años setenta y ochenta) por lo tanto a nuevos tiem-pos caracterizados por aires renovados en materia de pueblos indígenas,donde éstos empezarán a asumir un protagonismo sociopolítico real, libe-rando nuevos espacios de participación, que acabarán por conducirnosa la situación actual de emergencia internacional de los derechos de lospueblos indígenas. Es, en ese contexto, en el que tenemos que situar elnacimiento de una propuesta política propia de los pueblos indígenas, quepor primera vez en la historia pretendía erigirse como una alternativa alintegracionismo modernizador. Dos grandes modelos se opondrán a par-tir de aquellos momentos: el integracionismo modernizador de viejo cuñoindigenista frente al renovado etno o autodesarrollo autogestionado.

5.3 Los fundamentos teóricos del autodesarrollo indígena

Frente al principio etnocida de la integración y las estrategias desarro-llistas de la modernización, que primaban el progreso económico-cientí-fico-técnico, la modernización forzada y la rápida incorporación de losindígenas a las sociedades envolventes en detrimento de la identidad cul-tural26, se opone el concepto de etnodesarrollo (luego autodesarrollo)27,


25. Roberto Cardoso DE OLIVEIRA, “Vicisitudes del concepto en América Latina”, enMiguel LEÓN-PORTILLA, Motivos de la antropología americanista, indagacionesen la diferencia, FCE, 2001, op. cit., pp. 78-79.

26. Un buen ejemplo de cómo este tipo de propuestas en torno al desarrollo de los pue-blos indígenas siguen presentes en la actualidad lo encontramos en el trabajo de JoséGUILLÉN VILLALOBOS, Política Indigenista y Desarrollo, COMGRÁFICA, J.R., S.A,Guatemala, 2000.

27. Para una aproximación integral al etnodesarrollo G. BONFIL BATALLA, “El etnode-sarrollo: sus premisas jurídicas, políticas y de organización”, en Aravena F. ROJAS(comp.), América Latina: etnodesarrollo y etnocidio, FLACSO, San José, 1982. Por suparte Rodolfo STAVENHAGEN presentó una lista de seis considerandos que justifi-carían la adopción del concepto de etnodesarrollo, a saber: “1). que las estrategiasde desarrollo se destinen prioritariamente a la atención de las necesidades básicas dela población y a elevar su nivel de vida, en vez de preconizar exclusivamente el cre-cimiento económico; 2) que la visión sea endógena, orientada a las necesidades delpaís más que al sistema internacional; 3) que, en vez de rechazar a priori las tradi-ciones culturales, se procure aprovecharlas; 4) que se respete el punto de vista eco-lógico; 5) que sea autosuficiente, respetando siempre que sea posible los recursoslocales, naturales, técnicos o humanos; 6) que el desarrollo sea participante, jamástecnocrático, de manera que se abra a la participación de las poblaciones en todas

que “busca generar las condiciones que permitan la creatividad y la inno-vación, tanto mediante el desarrollo de la cultura autónoma como a tra-vés del enriquecimiento de la cultura apropiada”28.

[El etnodesarrollo] “no era una mera ampliación del concepto de desa-rrollo, corriente en la literatura económica y política producida en Euro-pa y en las Américas, sino casi un contraconcepto, en la medida en queimplicaba una crítica a fondo de teorías desarrollistas bastante [...] Coneste concepto se preconiza una especie de ‘desarrollo alternativo’ en elcual se respeten los intereses de los pueblos o poblaciones étnicas en losdenominados “programas de desarrollo”29.

Sólo desde el marco de su propia peculiaridad cultural y de su ricopatrimonio, eligiendo sus caminos alternativos, autogestionando su pro-pia vida comunitaria, los indígenas podrán alcanzar un desarrollo real yverán cubiertas sus expectativas de vida digna y autonomía. Ésa es lapropuesta del etno o autodesarrollo.

Al establecer una comparación panorámica entre indigenismo integra-cionista y etno o autodesarrollo nos situamos claramente ante propuestasencontradas. En la siguiente cita se ponen de manifiesto las diferencias.

“La autogestión supone una reculturación, previa o concomitante. Laaculturación no se produce sin una deculturación, lenta o acelerada otambién previa o concomitante. La autogestión es protagonizada por losindígenas, apoyándose en una relación con el blanco más o menos dia-lógica, simétrica. La aculturación es conducida por el blanco, a través deuna situación de dominio, esencialmente asimétrica, por más que unbarniz de melifluo paternalismo pretenda encubrir su naturaleza. Laautogestión lleva a cierta independencia en lo político y económico. La acul-turación, a la integración del indígena destribalizado en los estratos másbajos de una sociedad de clases altamente dependiente, en la que carece-rá ya de todo poder, al haberse disuelto el núcleo que podía sustentarlo.La autogestión conduce a un óptimo equilibrio social. La aculturación,hacia el desequilibrio, lo que significa que la primera asegura la supervi-vencia étnica y la segunda provoca la desaparición del grupo en la socie-dad nacional. El corolario de la autogestión la sujeción del grupo étnico


las etapas de la planificación, de la ejecución y de la evaluación”, en “Etnodesen-volvimiento: Uma Dimensao Ignorada no Pensamento desenvolvimentista”, AnuarioAntropológico, 86, 1985, pp. 11-44. De lo que se hace eco Roberto Cardoso de Oli-veira, op. cit., COYOCOC.

28. G. BONFIL BATALLA, “El etnodesarrollo...”, op. cit., p. 140. 29. Roberto Cardoso DE OLIVEIRA, “Vicisitudes del concepto en América Latina”, en

Miguel LEÓN-PORTILLA, Motivos de la antropología americanista, indagacionesen la diferencia, FCE, 2001, op. cit., p. 81.

al aparato político administrativo nacional. La autogestión se afirma en laparticipación y el autogobierno. La aculturación, en mecanismos de domi-nio, como el control político y otros. Para la autogestión, el aporte deOccidente es un incentivo. En el proceso aculturativo, lo occidental irrum-pe con una violencia descentralizadora de la vida social. En la autoges-tión, toda conciencia política pasará por el reconocimiento de laidentidad étnica. En el proceso aculturativo, la conciencia política,cuando existe, se da a través de la negación o de un desconocimiento dela propia identidad, al ligarse ésta a un pasado retrógrado y vergonzosoque es mejor enterrar. Finalmente en el proceso autogestionado es elgrupo étnico el que selecciona las pautas y elementos que habrá deincorporar a su vida social, adaptándolos a su idiosincrasia. En el pro-ceso aculturativo es el opresor quien decide qué elementos de la socie-dad indígena conservará momentáneamente, mientras impone, pormedio de mecanismo compulsivos, toda su cultura y concepción del mun-do como un bloque indiferenciado”30.

Si por un lado el modelo del integracionismo modernizador y desa-rrollista partía de una concepción en la que la cultura de los pueblos indí-genas era considerada como un impedimento o en el mejor de los casosun aspecto secundario o meramente instrumental para el desarrollo de lascomunidades, el etnodesarrollo por su parte como propuesta alternativa,situaba que la cultura era un aspecto esencial, un aspecto fundamentadorpara el desarrollo de los pueblos indígenas y que éste no podía darse sintener muy presente la identidad de los beneficiarios31.

Si en el marco del paradigma predominante desarrollista, la tradiciónera un obstáculo, un freno para la modernización o un elemento de retro-ceso para el desarrollo de aquellos pueblos, el autodesarrollo plantearáque la tradición cultural como deposito de experiencias emancipadoras,es potencialidad, motor de cambio, posibilidad creativa, fundamento parala transformación, en definitiva que las tradiciones culturales aseguranun desarrollo equilibrado y alternativo que preserva a los pueblos de ladesestructuración modernizadora.


30. Adolfo COLOMBRES, Hacia la autogestión indígena, Quito, 1977, Editorial del Sol,pp. 31-32. Para una aproximación más detallada del concepto de autogestión indíge-na puede consultarse del mismo autor, La hora del ”bárbaro” (Bases para una antro-pología social de apoyo), Ediciones del Sol, Serie Antropológica, 1991, pp. 33-55.

31. Sobre la vinculación entre cultura y desarrollo, en el caso concreto de los pueblosindígenas guatemaltecos, aunque también con algunos trabajos en los que se esbo-za la propuesta teórica general del auto o etnodesarrollo, puede consultarse la excelentecompilación de Demetrio RODRÍGUEZ, Cultura maya y políticas de desarrollo, Departa-mento de Investigaciones Culturales, COCADI, Guatemala, segunda edición, 1992.

Si el objetivo del integracionismo es uniformar a las sociedades y aca-bar con el dualismo que separa a los sectores más tradicionales de los másmodernos, el autodesarrollo valora como garantía de desarrollo real paralas sociedades la preservación de la diversidad, de la heterogeneidad, dela pluralidad y de la diferencia sociocultural.

A su vez, frente a la unidireccionalidad y unidimensionalidad de las pro-puestas modernizadoras, que, en último término, conciben el desarrollo antetodo, como aumento del ingreso desde un cierto reduccionismo economicis-ta, las propuestas alternativas defendidas por las organizaciones indígenas,plantearán que el desarrollo habrá de estar afianzado en la multidirecciona-lidad y la multidimensionalidad y que habrá de superar, sin abandonarla deltodo, la dimensión económica y meramente materialista del desarrollo. Eldesarrollo es mucho más que elevar el crecimiento económico de una deter-minada sociedad, mucho más que el acceso a bienes y servicios, supone irmás allá del PIB per cápita o del ingreso e incluso de la mera satisfacciónde las necesidades básicas materiales, y ante todo el desarrollo debe estarrelacionado con el aseguramiento a los seres humanos de un modo de vidaintegral, sostenible, respetuoso, una vida creativa en contextos de plenitudy de equilibrio con su tradición cultural, con la comunidad de la que formay con el entorno natural en el que ha de sentirse integrado.

Por otro lado, si desde la perspectiva de los pueblos indígenas, el desa-rrollo no es meramente desarrollo económico, el sujeto o beneficiario deese desarrollo, no podrá ser ya el homo economicus, individuo productory consumidor, aislado, privativo y hedonista que actúa bajo la lógica delcoste-beneficio. En el ámbito indígena existe la individualidad, los rasgosdiferenciados e incluso la propiedad privada, pero no existe el individua-lismo consumista, propio del homo economicus, sino el sujeto comunita-rio, que desarrolla su actividad a partir de una densa red organizativa queadecua mecanismos de reciprocidad y complementariedad económica,desde criterios de valoración comunitaria de los bienes, de control socialde la acumulación, de ritualización del excedente, de lógicas de valoresde intercambio y armonización de la actividad económica con el entornomedioambiental. Estamos entonces ante un nuevo sujeto de desarrollo, elsujeto comunitario que se diferencia del sujeto económico, individualistapropio de la modernización capitalista32.

Tampoco el locus del desarrollo, es decir, el espacio social e históricoen el cual el sujeto de desarrollo despliega su racionalidad, persigue susfines o alcanza sus propósitos coinciden en la visión modernizadora y en


32. Marcos MATÍAS ALONSO en los materiales de trabajo, “Desarrollo con identidad.Aspectos teóricos, conceptuales y epistemológicos sobre la noción de desarrollo”,2004, Fondo Indígena, pp. 26-28.

la autogestionaria. De esta manera para la primera, el locus del desarro-llo no será otro sino el mercado, autoregulado, o intervenido, aquí depen-derá de la orientación elegida, y que en todo caso explica la realizaciónde la libertad e iniciativa individual, base del enriquecimiento personal.Frente a ello las propuestas del autodesarrollo indígena valorarán el locuscomunitario afianzado en la reciprocidad, la redistribución del excedentey en la ética de la solidaridad.

No debemos olvidar tampoco la diferente concepción de la tierra y elentorno medioambiental que manejan una y otra concepción. En efectosi para el desarrollo modernizador la tierra ofrece recursos para el desa-rrollo, riquezas naturales a aprovechar, para el modelo del autodesarrollola territorialidad juega un papel estructurante en la vida de la comunidad,y al tiempo que se persigue el desarrollo para los seres humanos se ha deprocurar la preservación del ecosistema, incluida la totalidad de las espe-cies naturales con las que el indígena vive y se siente parte de un todo.

Cabría destacar también otra diferencia entre ambos modelos. Si porun lado el integracionismo modernizador supone una propuesta en la quelas políticas, los programas, las estrategias y los objetivos del desarrollopara los pueblos indígenas vienen definidos desde fuera de la comunidadindígena (agencias indigenistas) y la responsabilidad del diseño de losproyectos recae en especialistas y técnicos no indígenas, el autodesarro-llo por su parte destacará la importancia del aspecto participativo, deldiálogo comunitario, de la gestión autónoma, la necesidad de que laspoblaciones beneficiarias fijen objetivos propios, fiscalicen y se compro-metan directamente en cada una de las fases de los proyectos de desa-rrollo que habrán de desarrollarse en sus comunidades de base. Elautodesarrollo avanzará algunas de las nuevas concepciones del desarro-llo, luego asumidas por la cooperación multilateral, basadas en la deman-da, la participación y la fiscalización de los programas por parte de losbeneficiarios. De esta manera frente a un modelo exógeno e intransitivo,que llega de fuera y que no valora la participación de los beneficiarios, elautodesarrollo de los pueblos indígenas como propuesta alternativa y decambio, primará un modelo de desarrollo endógeno que habrá de tenermuy en cuenta la activa participación de los beneficiarios.

Por último cabe destacar que para el primer modelo, en todo caso,habrán de primarse los derechos individuales, que permitirán a los indí-genas adquirir la ciudadanía, ver aseguradas sus libertades fundamenta-les e integrarse a la sociedad; mientras que para el segundo modelo setenderá a primar los derechos colectivos que habrán de asegurar la inser-ción de los pueblos indígenas desde el reconocimiento del valor de ladiferencia y la multiculturalidad y desde la aceptación de la comunidadcomo sujeto moral y sujeto de derechos.


DOS CONCEPCIONES CONTRAPUESTAS33

Integracionismo AutodesarrolloModernizador Autogestionado

Concepción instrumental de Concepción de la cultura comola cultura fundamento del desarrolloLa tradición como obstáculo La tradición como potencialidadLa diversidad como problema La diversidad como garantía

de un desarrollo pluralUnidireccionalidad del desarrollo / Multidireccionalidad del desarrollo/ Desarrollo como occidentalización Desarrollo autónomoUnidimensionalidad del desarrollo / Multidimensionalidad del desarrollo /Economicismo desarrollista Desarrollo social, cultural, económico,

políticoDesarrollo exógeno / Definido Desarrollo endógeno y participativo fuera de la comunidadEl homo economicus como sujeto El sujeto comunitario como sujetode desarrollo de desarrolloEl mercado como mecanismo La reciprocidad como mecanismo dedel desarrollo desarrolloLa tierra y los recursos naturales La naturaleza como un todo integradorcomo elementos a aprovechar para el desarrolloLos pueblos indígenas como objeto Los pueblos indígenas como sujetosde las prácticas y estrategias políticos definidores del desarrollode desarrolloDerechos individuales de Derechos individuales de los indígenaslas personas de origen indígena y derechos colectivos de los pueblos

indígenas

La propuesta alternativa del autodesarrollo plantea que el desarrollono es un camino lineal, uniforme, marcado por los esquemas evolucio-nistas asumidos por el desarrollismo, sino que cada pueblo sobre la basede su identidad ha de tener la oportunidad de conformar su propio desa-rrollo endógeno. Un desarrollo endógeno y participativo que no ha designificar un desarrollo autárquico. El autodesarrollo, como propuestaalternativa que establece una estrecha relación entre identidad y desarro-llo y que valora a la cultura como un elemento estructurante para el


33. Elaboración propia.

avance o mejora de las sociedades, supone potencialidad de lo propio,requiere empoderamiento y confianza en las posibilidades específicas delos pueblos indígenas, ahora bien, eso no ha de conllevar aislamiento,sino que es perfectamente combinable con la apertura a lo ajeno. El auto-desarrollo afianzado en el valor de la diversidad cultural, como propues-ta alternativa, aprecia el diálogo intercultural, equitativo y en condicionesde igualdad, entre indígenas y no indígenas y asume que la cooperacióninternacional de las organizaciones internacionales, los gobiernos y lasONGD constituye un instrumento favorecedor de un desarrollo humanomás integral.

En definitiva el autodesarrollo nos proporciona una perspectiva deanálisis y una propuesta de intervención renovada con relación al desa-rrollo de los pueblos indígenas, que está teniendo una gran incidenciaen las reivindicaciones de sus organizaciones en la actualidad, así como enlos proyectos de desarrollo que ellos mismos, en ocasiones ayudados poragencias gubernamentales o no gubernamentales, nacionales o internacio-nales, están poniendo en práctica en áreas de intervención tan significativascomo la planificación y ordenamiento de los territorios tradicionales, las ini-ciativas que recuperan los modos originarios de producción y rescatan lossistemas tradicionales de explotación económica, el reforzamiento de lascapacidades en las comunidades, la adopción de modelos tecnológicos deuso sostenible, la educación bilingüe intercultural o el fortalecimientode las propias organizaciones indígenas.

En todas estas áreas de intervención vinculadas al autodesarrollo, loétnico, la identidad y la dimensión comunitaria ha de estar muy presen-te y el aspecto de la participación o la democratización de las prácticasde desarrollo juega un papel estructurante e irrenunciable. Solamentedesde el marco de la propia peculiaridad cultural, desde la potenciacióndel patrimonio particularizado, eligiendo caminos alternativos en el mar-co de la participación comunitaria y rechazando activamente la imposi-ción de modelos, los pueblos indígenas podrán alcanzar un desarrolloreal, autónomo, propio, sentido y efectivo.

Se vislumbra ya la necesidad de reorientar el accionar de las insti-tuciones indigenistas y de avanzar hacia una organización interame-ricana en materia indígena, inclusiva y que parta de principiosorientadores muy diferentes. Hablaremos por lo tanto de un nuevo indi-genismo que alejándose de los postulados integracionistas deberá favo-recer la implantación de marcos de etno o autodesarrollo, que habrá deafianzarse en el reconocimiento de las comunidades indígenas como uni-dades políticas y administrativas dentro de los marcos estatales (autono-mía), en su legitimación y reconocimiento de su personalidad jurídica,en la libertad cultural y el reconocimiento del Derecho consuetudinario


o Derecho indígena34. De esta manera las políticas indigenistas debenfavorecer la participación de los pueblos indígenas, el reconocimiento desus derechos específicos y la capacidad que estos grupos tienen de deci-dir hacia dónde quieren dirigir sus destinos, así como la posibilidad demanejar sus propios recursos culturales, económicos y políticos. El etno oautodesarrollo debería salvaguardar así los valores culturales que el etno-cidio amenazaba.

En opinión del profesor Enrique Valencia35, uno de los científicossociales que encabezó la crítica al indigenismo integracionista, a partir deeste movimiento de revisión, “la noción y propuesta del etnodesarrollo


34. Este nuevo indigenismo debería recoger las principales reivindicaciones de los pue-blos indígenas relacionadas con la tierra (elemento de preocupación de las comuni-dades ya que a ella se encuentran ligadas su identidad, su cultura, su religión, etc.),la cultura (vinculada a la tierra y a su propia existencia como indio), la lengua quees el vehículo de la cultura por lo tanto habría que preservar los idiomas indígenas,la adecuada trasmisión de la historia (que no responde a su realidad porque no fuehecha por ellos mismos), lo cual les permitiría adquirir conciencia de su ser, de sudesarrollo, en fin, de su constitución como indígenas), el aspecto económico (quehace evidente la explotación a que son sometidos, por lo que buscan adquirir nue-vos apoyos financieros para su desarrollo), el aspecto político (la negación y el des-precio de la etnicidad; sólo uniéndose en movimientos y organizaciones indígenas,es decir, siendo reconocidos y participando pueden hacer escuchar sus voces, de otraforma quedan asilados), el aspecto religioso (la fe cristiana ha servido, desde la colo-nia, como herramienta de opresión e imposición), el racismo (es evidente la discri-minación de los indígenas así como su desprecio por una supuesta falta de capacidadpara adaptarse al desarrollo tecnológico del resto de la población, como si fueranseres de segunda clase incapaces de desarrollarse) y, por último, la identidad étnica(es uno de los temas principales sin el que las organizaciones indígenas asimiladasa organizaciones campesinas no existirían). El proceso de etnodesarrollo en definiti-va propone, pues,, un desarrollo integral desde todos los campos, incluyendo el niveltécnico, esto es, la necesidad de adiestramiento, de capacitación en el interior de lascomunidades indígenas. Se busca también fortalecer los ámbitos de la cultura autóc-tona en que participan tanto los indígenas como los no indígenas y por otro ladoprovocar un cambio en la correlación de las distintas fuerzas sociales, un cambiopolítico. El etnodesarrollo es una incitación al cambio que lleve a una vida digna ya la participación nacional de las comunidades indígenas. Véase V. NÚÑEZ LOYO,Crisis y redefinición del indigenismo..., op. cit., pp. 71-72; y Marie Chantal BARRE,“Políticas indigenistas y reivindicaciones indias en América Latina 1940-1980”, enROJAS, América Latina..., op. cit., 1982.

35. En efecto los trabajos elaborados por E. VALENCIA y Mercedes OLIVERA, recogidosen Arturo WARMAN, De eso que llaman antropología mexicana, Editorial NuestroTiempo, México, 1970, iniciaron un movimiento interno de revisión del trabajo desa-rrollado hasta el momento por los científicos sociales en el marco de las institucio-nes indigenistas y del III. Aunque el libro se centró en la realidad mexicana, susconclusiones rápidamente irradiaron por todo el continente y sirvieron de punta delanza de una crítica que a partir de aquel momento se generalizaría. Una de las crí-ticas más interesantes se proyectó sobre el servicio que dieron las ciencias socialesal colonizador, y posteriormente a quienes poseían el poder político y esa supuestasupremacía cultural basada en preceptos y valores occidentales, la cual fue y sigue

cobraron entidad teórica y política, afianzándose como una nueva orien-tación del indigenismo y/o el movimiento indianista latinoamericano”36.Desde la propuesta del etnodesarrollo, como propuesta política de fondo,se rechaza sistemáticamente la imposición de modelos y se sitúa la pro-blemática del progreso indígena desde una perspectiva renovada de losderechos humanos, donde lo étnico, la identidad, el derecho a la diferen-cia, la autodeterminación y la dimensión colectiva de la existencia com-plementan una visión alternativa a los modelos de desarrollo imperantes.

Bonfil Batalla resalta magistralmente esta relación entre etnodesarro-llo, autodeterminación e identidad diferenciada:

“El etnodesarrollo puede entenderse como la capacidad autónoma deuna sociedad culturalmente diferenciada para guiar su propio desarrollo.Esa capacidad autónoma, en macrosociedades complejas y plurales comola que integra la América Latina de hoy, sólo puede alcanzarse si esassociedades (los pueblos indígenas) constituyen unidades políticas conposibilidad real de autodeterminación, es decir, de gobernarse así mismas,de tomar sus propias decisiones en una serie de asuntos que constituyenel ámbito de su etnodesarrollo, en otras palabras, la ampliación de su pro-pia cultura, tanto en su modalidad autónoma como en la apropiada”37.

A su vez, el etnodesarrollo significa control sobre las políticas cultu-rales por parte de los propios indígenas, políticas que han de tender a larevitalización cultural, una revitalización que ha de superar el rescate delpatrimonio histórico y arqueológico de estos pueblos y que ha de pasarnecesariamente, por la promoción y el reconocimiento generalizado. Enese ámbito del control sobre las políticas culturales el nuevo indigenismohabrá de afianzarse a partir de la participación directa en la toma de deci-siones de los diferentes grupos indígenas involucrados, sobre todos aque-llos asuntos que les afecten.


siendo usada para conocer al dominado y/o marginado y como herramienta paraperpetuar esta situación de sumisión. Véase WARMAN, “Todos santos y todos difun-tos”, en WARMAN, De eso que llaman, op. cit., pp. 36-37.

36. Enrique VALENCIA, “Etnicidad y etnodesarrollo”, en Pueblos Indígenas y DerechosÉtnicos, VII Jornadas Lascasianas, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doc-trina Jurídica, nº 5, UNAM, México, 1999. p. 118.

37. BONFIL BATALLA, El etnodesarrollo..., op. cit., p. 142. Para Bonfil el etnodesarrollose conseguiría a través de dos grandes líneas de acción: reforzar la capacidad autó-noma de decisión de los pueblos indígenas y aumentar la utilización de recursos aje-nos, sometidos a su control cultural, por parte de las organizaciones indígenas. Elcontrol cultural unido al etnodesarrollo es “la capacidad social de decisión sobre losrecursos culturales, es decir, sobre aquellos componentes de una cultura que debenponerse en juego para identificar las necesidades, los problemas y las aspiraciones de lapropia sociedad, e intentar satisfacerlas, resolverlas y cumplirlas”, ibidem, p. 135.

No se trata por lo tanto de una política para los indios o de una coo-peración para el desarrollo de los indios, sino de una política con losindios y de una cooperación internacional con los pueblos indígenas quehan de desenvolverse en marcos de autonomía. Así, también en el cam-po de la cooperación cultural:

“Las políticas culturales deberían ser definidas y puestas en prácticapor los propios pueblos indios: serían un ejercicio permanente de controlcultural, encaminado a la recuperación y ampliación de la cultura autó-noma y a colocar al propio grupo en mejores condiciones para impulsarprocesos de invención y apropiación. Esto implica autonomía: no más unapolítica cultural para los pueblos indios, sino políticas culturales de lospueblos indios”38.

El etnodesarrollo como alternativa a la destrucción cultural y social delos grupos étnicos indígenas, como búsqueda de alternativas de desarro-llo y de promoción de marcos de convivencia intercultural de corte plu-ralista, remite necesariamente a un marco jurídico y político renovadoy ha de fundamentarse en la consagración normativa del derecho de lospueblos indígenas a definir su propio desarrollo desde sus propias pecu-liaridades socioculturales. El etnodesarrollo va más allá de aquello que sedenominó indigenismo de participación, no sólo se plantea tomar encuenta la opinión y las aspiraciones de los pueblos indios, sino que sos-tiene que son ellos –y únicamente ellos– quienes deben tomar las riendasde su propio destino. Esta nueva concepción que nos remite a una visiónrenovada de los derechos indígenas, como antes señalábamos, se funda-menta en el reconocimiento real, explícito, de que las poblaciones indí-genas son sociedades culturalmente diferenciadas y que legítimamentepueden constituir sus marcos de autonomía en el interior de los Estadosnacionales.

En esa línea se expresa Stavenhagen al referirse al cambio de relaciónEstado-indígenas de las últimas décadas y al asunto de los derechos delos pueblos indígenas:

“La relación Estado-indígenas no había cambiado sustancialmentedesde la época colonial, sobre todo a partir de 1980 el lenguaje oficialrefleja las nuevas preocupaciones. En años recientes, como parte del nue-vo debate sobre la redefinición de estas relaciones, el tema de los derechos


38. Guillermo BONFIL BATALLA, “Los pueblos indios, sus culturas y las políticas cultu-rales”, en N. GARCÍA, Canclini (comp.), Política culturales en América Latina, Gri-jalbo, México, 1987 (colección Enlace), pp. 94 y ss.

humanos ha llegado a ser prioritario y se ha transformado de hecho en elmarco de referencia obligado para la nueva discusión sobre la naturalezadel Estado nacional en sus relaciones con los pueblos indígenas”39.

El nuevo discurso del etnodesarrollo, asociado a análisis críticos einvestigaciones de antropólogos, juristas y otros científicos sociales yen cuya construcción también han jugado un papel importante loseventos y congresos protagonizados por los propios indígenas de lasúltimas tres décadas, necesariamente ha conllevado la emergencia de latemática de los derechos colectivos de los pueblos indígenas en el esce-nario interamericano. Todo ello ha tenido una proyección en las Nacio-nes Unidas y otras organizaciones internacionales, ha producido uncambio de estrategia y una redefinición del papel del III, y de cómo esteorganismo debía encarar el asunto de los derechos indígenas y porsupuesto nos sitúa ante el origen de muchas de las transformacionesque en torno a los pueblos indígenas se están sucediendo en la comu-nidad internacional.

5.4 La reorientación de las instituciones indigenistas

Las propuestas del etnodesarrollo, la crítica al indigenismo integracionis-ta y la reivindicación de los derechos colectivos de los pueblos indígenasafectarán al accionar del III que paulatinamente se irá adaptando a lasnuevas realidades, caracterizadas por la emergencia de las organizacionesindígenas como sujetos políticos de cambio. Todo este proceso, que se ini-cia a partir del VII Congreso Indigenista celebrado en Brasilia, del 7 al 11de agosto de 1972, coincidirá en gran medida, con el mandato de ÓscarArze Quintanilla, boliviano, antropólogo social y abogado, figura desta-cada del movimiento indigenista y que había desempeñado altos cargosen su país (fue director del INI boliviano) y en el Sistema Interamericano(había sido Jefe de Programa de Desarrollo Comunitario de la OEA) yquien asumió la Dirección del III en 1977. La Asamblea General de la OEAadoptó una resolución40 de gran trascendencia mediante la cual se reco-mendaba al III, como organismo especializado, la elaboración de un PlanQuinquenal de Acción Indigenista Interamericana, planteando los objeti-vos para lograr un desarrollo rural integrado y que estaba inspirada en


39. Rodolfo STAVENHAGEN, “Los derechos indígenas en el sistema internacional: unsujeto en construcción”, op. cit., p. 82.

40. Resolución AG/RES.422 (IX-0/79).

algunas de las propuestas del autodesarrollo. Los ejes constitutivos de laResolución relativos al Plan Quinquenal eran los siguientes:

1. Cambio orgánico en la estructura del poder político dando cabidadentro del sistema político administrativo a las organizacionescampesinas e indígenas, para que pudieran participar debidamenteen la toma de decisiones.

2. Generación de empleo rural con creciente capacitación y organiza-ción de los grupos marginados y redistribución del ingreso median-te el cual pudiera lograrse estructurar los mecanismos de participacióndentro del sistema económico.

3. Adecuación de la capacitación de los grupos campesinos e indíge-nas y de los diversos organismos institucionales que trabajan en elcampo, de tal modo que se posibilitara una oferta de servicios opor-tunos y rápidos a los participantes del desarrollo.

4. Establecimiento de una nueva estructura de propiedad, tenencia yuso del trabajo de la tierra con carácter principalmente asociativoen la que los factores primordiales fueran la cooperación mutua yel trabajo, procurando la máxima participación de la poblaciónrural en empresas de propiedad de autogestión41.

Los lineamientos del Plan fueron sometidos a consulta de profesiona-les y líderes indígenas42, iniciándose así un procedimiento de toma encuenta de la opinión de los beneficiarios, que iba a caracterizar desdeentonces hasta nuestros días el accionar de las agencias internacionalesque trabajan con pueblos indígenas. Finalmente el plan, que se pretendíapudiera constituirse como un instrumento al servicio de los gobiernosy las poblaciones indígenas, basado en un incipiente pluralismo social ycultural cuyo principio era el trato igualitario por parte del Estado a todaslas personas que integraban sus respectivas sociedades nacionales, al mis-mo tiempo que se reconoce la diferencia de cada grupo étnico dentro delmosaico social de las nacionalidades étnicas del continente americano,fue aprobado en el marco del VIII Congreso Indigenista celebrado en Méri-


41. Según información proporcionada en el trabajo El Instituto Indigenista Interameri-cano, 1940-2002. Elio Masferrer, 40 años. Índice General de América Indígena yAnuario Indigenista. 1940-1980, Serie SEDIAL I, Instituto Indigenista Interamerica-no, México, 1980 pp. XIII-XXIV.

42. Encuentro de Líderes y Profesionales Indígenas llevado a cabo en Panamá en1978, que produjo la “Declaración de Panamá”. En este encuentro se realizó unllamamiento para que los organismos internacionales establecieran estructurasde coordinación y crearan un Fondo Multilateral para financiar el Plan Quin-quenal.

da, México, del 17 al 21 de noviembre de 198043. Ello supuso la entradadel III en una nueva y definitiva etapa de redefinición de sus objetivosfundacionales y en la que el giro ideológico y doctrinal del indigenismocontinental se hizo patente.

Tal y como se nos recordaba el Plan se insertaba “dentro de un con-texto mundial de descolonización en la que los grupos oprimidos semovilizan en busca de reivindicaciones concretas que les permitan rom-per las ataduras cada vez más intolerables de la pobreza y la margina-ción”44.

La autocrítica –sin duda demoledora como en seguida comprobare-mos– al indigenismo integracionista practicado durante décadas por elSistema Indigenista Interamericano empieza a desarrollarse, y comomuestra debemos mencionar la Recomendación nº 5 de la Comisión sobre“Políticas Indigenistas Actuales, Evaluación y Perspectiva” del VIII Con-greso Indigenista, de la cual por su claridad y nula ambigüedad me per-mito reproducir algunos párrafos de sus Considerandos y Propuestas.

“1. El indigenismo tradicional ha sido una actitud intermitente yvariable, que ha planteado alternativa y cíclicamente la preservación ola integración indiscriminada de la población indígena; y se ha basadoen una visión defectuosa e incompleta de la especificidad étnica y cul-tural, en la medida que define a los grupos indígenas como sobrevi-vencias o aberraciones de la evolución y a la cultura como un agregadode rasgos desconectados de la práctica social; por eso, las comunidadesindígenas han sido vistas como pequeñas entidades autocontenidas yaisladas y han sido objeto de medidas que han contribuido a destruirlas condiciones que garantizan su economía natural, imposibilitando lareproducción material de la población que se pretendía defender y desu cultura, conculcando su derecho para encontrar vías propias de desa-rrollo y para adoptar libremente aquellos valores de la cultura univer-sal que les pareciere adecuado.


43. El VIII Congreso se desarrolló a partir del trabajó de cuatro Comisiones: 1.“PolíticasIndigenistas Actuales, Evaluación y Perspectiva”, en la que se estudiaron los infor-mes nacionales del Perú, Paraguay, Brasil, Argentina, Bolivia, México, Costa Rica(provisional), Colombia, Chile, Ecuador, Venezuela y Estados Unidos; 2. “Desarrolloen Áreas Indígenas”; 3. “Plan Quinquenal de Acción Indigenista Interamericano” y4. “Grupos Indígenas en áreas fronterizas”. De estas Comisiones de Trabajo surgie-ron diferentes recomendaciones que luego fueron aprobadas en plenario. Para unestudio en profundidad de los trabajos del VIII Congreso, puede consultarse el ActaFinal, que ha servido de fuente para la elaboración de esta parte del trabajo.

44. Óscar Arze Quintanilla, Director entonces del III, en la “Presentación” al Acta Finaldel VIII Congreso Indigenista Interamericano, p. 4.

2. El indigenismo tradicional ha respondido sistemáticamente a losintereses en el poder y, por ello, la mayoría de las veces, no ha beneficia-do a los sectores indígenas.

3. Ha seguido de cerca las presiones y estrategias foráneas y ha propi-ciado la presencia y la intervención de agencias y agentes no nacionales,que han impuesto soluciones extrañas y deculturativas y han dificultadola emergencia de alternativas genuinamente nacionales para el tratamien-to de las cuestiones indígenas.

4. Se ha caracterizado por marginar de cualquier nivel de participaciónen la formulación y ejecución de los programas, a los miembros interesa-dos y a sus organizaciones de aquí se ha seguido el que tales programasse conviertan frecuentemente en mecanismos de desmovilización y enestrategias para controlar y reprimir el avance de los niveles de organiza-ción y de lucha alcanzados por los indígenas. La utilización de los enun-ciados indigenistas como recurso demagógico ha sido frecuente y haprovocado la justa desconfianza de los grupos indígenas afectados”45.

Junto a este diagnóstico, como mencionábamos, demoledor, de los prin-cipios inspiradores y las consecuencias de las prácticas del indigenismo tra-dicional, que sin lugar a dudas estaba muy influenciado por las críticassurgidas de los encuentros de Barbados y por las propuestas del nuevo movi-miento indígena internacional que empezaba a consolidarse, se recomendó:

“1. Desechar la visión defectuosa e incompleta de la cuestión indígenay reconocer la doble vertiente de la condición actual de esa población: laexplotación económica de que ha sido objeto históricamente y su especi-ficidad étnica. Esta forma alternativa de entender a la población indígenano deja de reconocer su especificidad étnica y cultural, pero proyectacualquier acción no como un intento de proteger supervivencias sino decorregir sistemas de distribución y relación esencialmente injustos. Lapráctica, consecuentemente, debe abandonar el paternalismo impositivo yutilitario y responder a los intereses de los indígenas, recogiendo susdemandas y las de sus organizaciones.

2. Reconocer y defender las bases territoriales que aseguren la repro-ducción material de las poblaciones indígenas, en su mayor parte agricul-toras, y por ende su cultura.

3. Reconocer la capacidad de gestión de las organizaciones indígenasy su derecho a participar en la gestión pública, y sobre todo en el diseño


45. Recomendación nº 5 de la Subcomisión nº 2 de Comisión sobre “Políticas Indigenis-tas Actuales, Evaluación y Perspectiva” del VIII Congreso Indigenista, Mérida, Méxi-co, 17-21 de noviembre de 1980. Acta Final, pp. 11-12.

y ejecución de las acciones que a ellos les afectan. Esto supone respetar laindependencia y asegurar la autonomía46 –respecto del aparato del esta-do, de los grupos de poder y de cualquier otra forma de tutelaje– que estasorganizaciones requieren para gestionar sus genuinos intereses. De mane-ra especial se recomienda contar con las organizaciones indígenas, inde-pendientes y autónomas, para las acciones que se acuerden en esteCongreso y las que se efectúen en la ejecución del Plan Quinquenal deAcción Indigenista Interamericano [...].

4. Promover el uso de las lenguas nativas y asegurar por medios lega-les su conservación [...]

5. Que los gobiernos, en pleno ejercicio de su soberanía, adopten lasmedidas que fueren pertinentes para asegurar el retiro de las agenciasnacionales o extranjeras que por su naturaleza o prácticas etnocidas estu-vieran atentando contra las culturas indígenas”47.

Es también durante ese tiempo cuando el III se abre a nuevas temáti-cas de investigación e intervención, como las relacionadas con el rolsocial de la coca en el mundo andino, el surgimiento de la concienciaétnica, los pueblos indígenas y el debate ecológico, la capacitación polí-tica de los líderes indígenas o la revisión crítica sobre el impacto de losproyectos de desarrollo en zonas indígenas.

Igualmente podríamos mencionar que la preocupación en torno a losderechos de los pueblos indígenas, derechos colectivos en definitiva decomunidades etnoculturales diferenciadas, estaba empezando a fraguarseen el interior del indigenismo y muy especialmente en el III, temática quede allí en adelante ya no sería abandonada y constituiría la principal pre-ocupación en el seno del Sistema Indigenista Interamericano. Todo ellono constituyó sino la adecuación del Sistema a las nuevas tendenciasinternacionales caracterizadas por una serie de hechos sociales, políticosy culturales que habían afectado o fortalecido en mayor o menor grado alos pueblos indígenas, de esta manera aquellas décadas habían estadomarcadas por políticas típicamente desarrollistas, que si bien había con-llevado cierto crecimiento en la región latinoamericana en comparacióncon otras regiones del África o Asia, lo cierto es que ese crecimiento nofavoreció un beneficio directo de los sectores marginados, sino por elcontrario amplió la brecha entre los sectores rurales y los sectores urba-nos y la riqueza continuó concentrándose en pocas manos.


46. La cursiva es mía.47. Recomendación nº 5 de la Comisión sobre “Políticas Indigenistas Actuales, Evalua-

ción y Perspectiva”, del VIII Congreso Indigenista”, Acta Final, pp. 12-13.

No obstante, pese a esas realidades lo cierto es que, gracias tambiénal trabajo formativo y de capacitación favorecido por las estrategiasdesarrollistas, las poblaciones indígenas tomaron conciencia de sí mis-mas, trabajando con admirable tenacidad en el despertar de su concien-cia étnica, en la búsqueda de soluciones propias para lograr el derecho ala autodeterminación, la igualdad y el respeto a los derechos humanos,así como participar plenamente en los beneficios del desarrollo. Esto diolugar al fortalecimiento de sus organizaciones y les permitió ganar mayorespacio político en sus países y comenzar a influir en algunos debates enel interior de las organizaciones internacionales. Desapareció el sequitode intermediarios en las acciones de representatividad y comunicacióny la voz propia, autónoma diferenciada y a la vez diversa de los pueblosindígenas empezó a ser escuchada48.

* * *

En conclusión podemos afirmar que a partir de los años setenta sepuso de manifiesto una realidad, las políticas del indigenismo integracio-nista habían conllevado algunas mejoras en la calidad de vida de ciertosgrupos indígenas (infraestructuras, salud, educación básica) pero en líneasgenerales habían contribuido al etnocidio. Muchos indígenas motivadospor ese afán integracionista se habían proletarizado, urbanizado y habí-an perdido su identidad sociocultural. El integracionismo indigenistacometió un grave error al considerar que los indígenas podrían integrar-se sin más en el marco de la cultura dominante, sin perder por ello suidentidad. La concepción de la cultura que manejó el indigenismo inte-gracionista era demasiado mecanicista, integrar al indígena contribuyó adesindianizarle y con ello se le despojó de su identidad, se le arrebató esaherencia de muchos siglos que caracterizaba a sus culturas, en definitiva,a partir de las políticas indigenistas muchas culturas indígenas desapare-cieron o estuvieron a punto de hacerlo. La cultura es un todo integrado ycualquier modificación en aspectos concretos de la misma conlleva elpeligro de su desaparición. Imponiendo modelos de desarrollo y promo-viendo procesos de modernización desde una perspectiva integral, lasagencias de cooperación y especialmente el III coadyuvaron a la desapa-rición de grupos indígenas, empobreciendo el patrimonio de cultural delcontinente americano. Para empeorar más la situación, las crisis cíclicasde carácter económico por las que atravesó el continente hicieron quemuchos de los indígenas no vieran cubiertas sus necesidades básicas.


48. Así nos lo recuerda el Dr. Óscar Arze Quintanilla, director entonces del III, en la “Pre-sentación” al Acta Final del VIII Congreso Indigenista Interamericano, p. 4.

Ante esta realidad y en el marco del discurso crítico frente al indige-nismo, surgieron alternativas arraigadas en el concepto o principio deletnodesarrollo (posteriormente autodesarrollo). Primeramente fueron losantropólogos, posteriormente los indígenas y finalmente los CongresosIndigenistas y el propio III los que asumieron la propuesta del etnodesa-rrollo como una nueva concepción del progreso y los derechos humanos,que nos remite necesariamente al respeto de la identidad y la valoraciónde las potencialidades del pluralismo cultural que como marco de encuen-tro de diferentes tradiciones y estrategias de desarrollo conducentes a unequilibrio integral de las sociedades, sitúa que la verdad no admite mono-polios y que las identidades no deben prestarse a exclusivismos cerrados.Los modelos de desarrollo mecanicistas, integradores y modernizadoresque veían en lo autóctono una resistencia al progreso, son puestos enentredicho por este concepto del etno o autodesarrollo. Esta alternativapresupone la necesidad de conformar nuevos espacios de relación entrelos pueblos indígenas y el Estado, que han de conllevar el reconocimien-to constitucional y la efectividad de los principales derechos, con dimen-sión individual y colectiva, así reconocidos por los propios indígenas: elderecho al territorio, al patrimonio cultural y a la autodeterminación49

(entre otros). En las dos últimas décadas, coincidiendo con una crisis institucional

sin precedentes, el III, las agencias nacionales indigenistas y los Con-gresos Indigenistas han asumido esta renovada concepción de los dere-chos indígenas y han reconocido el agotamiento y fracaso del modelode desarrollo integracionista; todo ello, en un contexto de mundializa-ción caracterizado por el reconocimiento de lo étnico y por el surgi-miento de nuevos instrumentos y marcos de trabajo que tienen comoobjetivo reforzar, normativizar y consolidar las reivindicaciones deestos pueblos (Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre PoblacionesIndígenas, Convenio 169 de la OIT, creación del Fondo para el Desarro-llo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe y más recien-temente el Foro Permanente sobre Poblaciones indígenas de la ONU...).Este proceso ha hecho que la cooperación internacional redefina susobjetivos fundacionales, reformule sus estrategias y se abra la incorpo-ración real de los indígenas.

Lo cierto es que la mayor parte de las organizaciones indígenas hanasumido las propuestas del autodesarrollo impulsadas desde los años


49. Tony SIMPSON ha relacionado estos derechos en su trabajo Patrimonio Indígena yAutodeterminación, Documentos de IWGIA, nº 22.

50. José BENGOA, La emergencia indígena en América Latina, FCE, 2000, Santiago deChile.

setenta, enriqueciéndolas con sus propias experiencias en un contexto, elde los últimos tiempos, de emergencia generalizada50, de consolidaciónde sus estructuras de participación51, de aumento de su visibilidad y sucapacidad de incidencia en las organizaciones internacionales, especial-mente en las Naciones Unidas, la OEA y el Fondo para el Desarrollo delos Pueblos Indígenas y en el interior de los Estados, en los que los pueblosindígenas surgen con fuerza como sujetos políticos de cambio capaces devoltear gobiernos y producir modificaciones sustanciales. Todo ello estárelacionado con lo que denomino el enfoque integral en materia de pueblosindígenas en cual se conjugan las reivindicaciones en materia de derechosindígenas y las propuestas en torno al desarrollo autónomo.


51. Rodolfo STAVENHAGEN, “Las organizaciones indígenas: actores emergentes enAmérica Latina”, en Revista de la CEPAL, nº 62, Santiago de Chile, 1997, pp. 61-63.Ya hemos citado este trabajo.

Actualmente el reclamo en torno al autodesarrollo indígena aparece vin-culado a la necesidad de que se produzca una reorganización de las rela-ciones entre el Estado y los pueblos indígenas, reorganización que habríade estar asentada en un marco jurídico y político renovado. Por todo ello,el discurso contemporáneo en torno al autodesarrollo y la autonomía estáunido a la exigencia de que se genere un reconocimiento real y efectivo delos derechos de los pueblos indígenas y al imperativo de que los Estadosnacionales asuman el desafío de la diversidad cultural, desde fórmulas departicipación y organización innovadoras, que se aparten definitivamentede los viejos modelos excluyentes o asimilacionistas. De esta manera pode-mos hablar de un enfoque integral de los pueblos indígenas, para referirnosa las últimas propuestas en este terreno, un enfoque a partir del cual seestablece una confluencia necesaria entre desarrollo, derechos indígenas yreforma del Estado y que nos sitúa ante esa dimensión jurídica y políticaineludible que va más allá de las prácticas de cooperación.

El proceso de reconocimiento de los derechos de los pueblos es un pro-ceso incipiente que ha tenido su contexto de generación más importanteen las organizaciones internacionales. Los derechos de los pueblos indí-genas están empezando a asumir un lugar en el derecho internacional delos derechos humanos, de manera que se está conformando un discretocuerpo legal llamado a reconocer y proteger los derechos individuales ycolectivos de estas comunidades etnoculturales diferenciadas1.

Capítulo 6. El enfoque integral de nuestros días: autodesarrollo

y derechos de los pueblos indígenas

1. Sobre esta cuestión recuerdo los libros de referencia que ya han sido citados comen-zando por el extraordinario trabajo del profesor James ANAYA, Indigenous Peoplesin International Law, Oxford University Press, Oxford / New York, 1996. Con tra-ducción y actualización al castellano en la editorial Trotta (2005). También muchosotros, G. ALFREDSON, “The Right to self-determination and indigenous peoples”,C. TOMUSCHAT (ed.), Modern Law of self-determination, Dordrecht/Boston/London,1993; F. MAcKAY, The Rights of Indigenous Peoples in International Law, Berkley,

A pesar de que en los últimos años se ha reforzado la preocupaciónde la comunidad internacional en torno a la necesidad de garantizar alos pueblos indígenas un conjunto de derechos internacionalmentereconocidos como grupos diferenciados y especialmente vulnerables,debemos recordar que en verdad la preocupación no es nueva, pues yadesde el encuentro paradigmático de Europa con la diferencia, con laotredad a partir del siglo XVI, e inmediatamente después del choque cul-tural que significó el descubrimiento de América, nos encontramos conlos primeros atisbos de la inquietud despertada por la naturaleza antro-pológica, las condiciones de vida de los habitantes originarios y la rela-ción jurídica que habrían de mantener con los conquistadores europeos.La preocupación sobre el status jurídico-político de los habitantes deaquellas tierras nuevas se inició en el mismo momento del primer con-tacto con la realidad americana. La nueva situación, el contacto conotros hombres agrupados en sociedades desconocidas hasta entonces,con referentes socioculturales muy diversos, planteaba la necesidad deuna nueva reflexión sobre la misma noción de ser humano, exigía unanueva regulación, una nueva doctrina y un nuevo cuerpo normativo,sobre todo si tenemos en cuenta que la cuestión jurídica por excelencia,la constituía el problema de los títulos justificativos de la presenciaeuropea en América y asociado a ello el trato que se debía reservar a loshabitantes autóctonos.

Estas cuestiones estuvieron presentes en la reflexión jurídico-políticade las principales figuras del pensamiento iusnaturalista imperante enaquella época e influyeron en el primigenio Derecho de Gentes (F. deVitoria) hasta tal punto, que podemos establecer una estrecha relaciónentre el origen del Derecho Internacional y el tratamiento de la cuestiónindígena, entre la lucha en favor de los derechos de los indios y el com-bate en favor de los derechos del hombre (Bartolomé de las Casas) y entrela liberación de los indígenas y la consolidación de unos principios uni-versales de dignidad humana. En todo ello, podemos encontrar los oríge-nes de la doctrina en torno a los derechos de los pueblos indígenas quetendrá una tímida continuidad en los siglos posteriores en la obra de


1998; S. WIESSNER, “The Rights and Status of Indigenous Peoples: A global Com-parative and International Legal Analysis”, en Harvard Human Rights Journal, nº 57,1999; R. TORRES, “The Rights of Indigenous Peoples: The Emerging InternationalNorm”, en Yale Journal International law, nº 16; C. MAGALLANES, “InternationalHuman Rights and their Impact on Indigenous People’s Rights in Australia, Canada,New Zeland”, en P. HAVEMANN (ed.), “Indigenous People’s Rights”, Auckland, OUP,1999, y más recientemente, S. J. ANAYA y R. WILLIANS, “The protection of Indige-nous People´s Rights over Land and Natural Resources under the InternationalHuman Rights System”, nº 14, Harvard Human Rights Journal, 33, 2001.

algunos iusinternacionalistas y que definitivamente eclosionará en elúltimo tercio del siglo XX.

6.1 Los contextos principales de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas

Tres son los contextos principales de formación de los derechos de lospueblos indígenas: el contexto interamericano, el contexto vinculado aNaciones Unidas y el relacionado con la OIT. A ellos hay que añadir trescontextos menores: el iberoamericano, el andino y el africano.

6.1.1 El contexto interamericano

En el contexto interamericano, la cuestión de los derechos de los pue-blos indígenas no puede ser comprendida sino es en el marco de lo quehemos conocido como indigenismo o lo que es lo mismo el sistema lla-mado a regular las relaciones entre las sociedades indígenas y no indí-genas que a lo largo de la historia fue evolucionando y tuvo unaproyección jurídica e institucional a nivel continental. El modelo indi-genista que debería ser resaltado es el modelo integracionista que desa-rrolló el Instituto Indigenista Interamericano, que tal y como ya hemosestudiado fue la primera organización internacional especializada en lacuestión indígena creada a partir de la Convención de Páztcuaro en1940.

Ahora bien, debemos en gran medida a la Comisión Interamericanade Derechos Humanos el cambio de orientación en materia de derechosde los pueblos indígenas, la superación del enfoque incompleto, reduc-cionista e inadecuado de la concepción de lo indígena como minoría étni-ca y el reconocimiento de las comunidades indígenas americanas comopueblos a los que les correspondería un conjunto de derechos colectivosdiferenciados en el Sistema Interamericano. La Comisión ha impulsadola creación de una relatoría interamericana sobre derechos de lospueblos indígenas, ha realizado informes sobre países en los que espe-cíficamente trataba la cuestión indígena y ha admitido muchas recla-maciones relativas a la vulneración de derechos de personas o pueblosindígenas, adoptando al respecto numerosas resoluciones, recomenda-ciones y decisiones de medidas urgentes o precautorias dirigidas a losEstados. Este conjunto de instrumentos constituye un foco doctrinal yjurisprudencial sobre los derechos colectivos de los pueblos indígenasmuy importante, que ha consolidado la preocupación de las institucio-nes interamericanas en materia indígena y ha enriquecido y reforzado

Capítulo 6. El enfoque integral de nuestros días: autodesarrollo y derechos de los pueblos indígenas 225

argumentalmente las disposiciones recogidas en el Proyecto de Declara-ción Americana sobre los derechos de los pueblos indígenas2.

Algunos de los casos han sido elevados a la Corte Interamericana deJusticia, que en dos ocasiones ha reconocido claramente derechos colec-tivos a los pueblos indígenas en sus sentencias sobre el Caso Aloeboetoey otros versus Surinam en el que se ha reconocido el derecho al Derechoconsuetudinario de los pueblos indígenas y muy especialmente sobre elCaso Awuas Tingni contra Nicaragua, en el que se reconoció el derechode los pueblos indígenas a los territorios ancestrales y la propiedad comu-nal de los mismos, desde una interpretación innovadora, que superó ladimensión meramente individual y privativa del derecho de propiedadrecogido en el artículo 21 de la Convención Americana3.


2. Véase CIDH, La situación de los derechos humanos de los indígenas en las Américas,nº Doc. OEA/Ser.L/VII.108, Doc. 62 (20 octubre 2000); Shelton H. DAVIS, LandRights and Indigenous Peoples: The Role of the Inter.-American Comisión of HumanRights, Cambridge MA, Cultural Survival, 1988; Hurst HANNUM, “The Protection ofIndigenous Rights in the Inter-American System”, en David HARRIS y StephenLIVINGSTONE (eds.), The Inter-American System of Human Rights, Oxford, Claren-don Press, y Ariel DULITZKY, “Los pueblos indígenas: jurisprudencia del SistemaInteramericano de protección de los derechos humanos”, Revista del Instituto Inte-ramericano de Derechos Humanos, nº 12-13, 1997, pp. 137-188.

3. Diversos trabajos se han adentrado en la trascendencia del caso Awas Tingni, entreellos: S. James ANAYA y Todd CRIDDER, “Indigenous Peoples, The Environmentaland Commercial Forestry in Developing Countries: The Case of Awas Tingni, Nica-ragua”, Human Rights Quaterly, nº 18, 1996, pp. 345-367; S. James ANAYA, “TheAwas Tingni Petition to the Inter-American Commission on Human Rights: Indige-nous Rights, Loggers and Government Neglect in Nicaragua”, St. Thomas LawReview, nº 9, 1996, pp. 157 y ss.; María Luisa ACOSTA, “El Estado y la tierra indí-gena en las regiones autónomas; el caso de la Comunidad Mayagna de Awas Ting-ni”, Memoria II Seminario Internacional sobre Administración de Justicia y PueblosIndígenas, San José de Costa Rica, IIDH, 1999; Jennifer A. AMIOTT, “Environment,Equality, and Indigenous Peoples’ Land Rights in the Inter-American Human RightsSystem: Mayagna (Sumo) Indigenous Community of Awas Tingni v.Nicaragua”,Environmental Law, nº 32, 2002, pp. 873 y ss.; S. James ANAYA y Claudio GROSS-MAN, “El caso Awas Tingni vs. Nicaragua: un hito paso en el Derecho Internacionalde los pueblos indígenas”, en Felipe GÓMEZ ISA (ed.), El caso Awas Tingni vs. Nica-ragua: Nuevos horizontes para los derechos humanos de los pueblos indígenas, Bil-bao, Universidad de Deusto, 2003, pp. 11-29; versión en inglés en Arizona Journalof International and Comparative Law, vol. 19, number 1, 2002, pp. 1-15; S. JamesANAYA y Theodor MACDONALD, “Demarcating Indigenous Territories in Nicara-gua: The Case of Awas Tingni”, Cultural Survival Quaterly, 1995 (Fall), pp. 72-73, y1996 (Spring), p. 73; Mikel BERRAONDO, “El caso Awas Tingni: la esperanzaambiental indígena”, en GÓMEZ ISA (ed.), El caso Awas Tingni vs. Nicaragua, cit.,pp. 28-61; Robert T. COULTER, “Caso Awas Tingni: la Corte Interamericana de Dere-chos Humanos y el Derecho Colectivo de los Pueblos Indígenas a su Tierra y Recur-sos Naturales”, nº Doc. OEA OAS/GTDADIN/doc. 97/02, 2002; Armstrong WIGGINS,“El caso Awas Tingni o el futuro de los derechos territoriales de los pueblos indíge-nas en la Costa Atlántica de Nicaragua”, Revista Wani: Revista del Caribe Nicara-güense, nº 30 (julio-septiembre 2002), pp. 6-32; M. L. ACOSTA, “El Estado y la Tierra


Indígena en las Regiones Autónomas: El caso de la comunidad Mayagna de AwasTingni, en Nicaragua”, en Assies Willem, G. VAN DER HAAR y H. HOEKEMA, El retode la diversidad, pueblos indígenas y reforma del Estado en Latinoamerica, Colegiode Michoacán, México, 1999; M. L. ACOSTA, “La Condena de la CIDH a Nicaraguaen el caso Awas Tingni y el Poder Judicial”, Alertanet-portal de derecho y sociedad,www.derechoysociedad.org, Forum II, 30-09-2001, y Luis RODRÍGUEZ-PIÑERO, “Elcaso Awas Tingni y la norma internacional de propiedad indígena de las tierras yrecursos naturales”, en Fernando M. MARIÑO y J. Daniel OLIVA, Avances en la pro-tección de los derechos de los pueblos indígenas, Dykinson S.L, Madrid, 2004, pp.221-248. El caso ha sido seguido muy de cerca por los pueblos indígenas de todo elcontinente. Al respecto puede consultarse Patrick MACKLEM y E. MORGAN, “Indi-genous Rights in the Inter-American System: The Amicus Brief of the Assembly offirst Nations in Awas Tingni versus R. Nicaragua”, en HRQ,, vol. 22, nº 2, mayo de2000, pp. 569-602.

Ambas sentencias han supuesto un importante espaldarazo judicial enel más alto nivel a la doctrina asumida por la Comisión Interamericana delreconocimiento de derechos colectivos. Las sentencias constituyen impor-tantes precedentes, afianzan el incipiente Sistema Interamericano de pro-tección de los derechos de los pueblos indígenas y se adaptan a la evoluciónde los estándares internacionales en materia de derechos colectivos con laque paulatinamente, los sistemas de protección universal y regionales, tien-den a asumir la importancia que adquiere la preservación de los rasgos cul-turales comunitarios de los grupos diferenciados como forma de asegurarla dignidad de las personas que los componen. La jurisprudencia sentadapor la Corte a raíz de estas sentencias influirá notablemente en los proce-sos futuros de interpretación, aplicación y creación de normas internacio-nales relativas a los derechos colectivos de los pueblos indígenas.

La iniciativa más importante de entre todas las desarrolladas por laComisión Interamericana de Derechos Humanos es, sin lugar a dudas,la preparación del proyecto de la Declaración Americana de Derechos delos Pueblos Indígenas, lo que constituye un buen ejemplo de elaboracióny codificación de normas objetivas y estándares propios en materia dederechos de los pueblos indígenas. El proyecto de Declaración surgió des-de el convencimiento de que pese a la diversidad y heterogeneidad quecaracteriza a los pueblos indígenas americanos, existía una problemáticacomún que les afectaba por igual y que estaba vinculada con el desarrai-go, la discriminación y el etnocidio del que habían sido protagonistas invo-luntarios a lo largo de la historia. A su vez, el proyecto fue elaborado conel objetivo de que la norma internacional, una vez aprobada y asumida porlos Estados miembros de la OEA, generase actitudes de respeto hacia lospueblos indígenas por parte de las sociedades no indígenas y tuviera unagran trascendencia en los ordenamientos jurídicos nacionales, movilizandolas legislaciones internas y desarrollando modificaciones constitucionales

que reconocieran el valor de la multietnicidad. El Proyecto, que es elresultado de un novedoso proceso de participación en el que se vieroninvolucradas las organizaciones indígenas más representativas delcontinente, viene discutiéndose en el marco de un Grupo de Trabajoestablecido para tal fin y a pesar de que no recoge ninguna mención aun eventual sistema de garantías interamericano en materia de dere-chos de los pueblos indígenas que pudieran hacer efectivos los derechosallí reflejados, lo cierto es que una vez que la declaración sea adopta-da pese a su naturaleza jurídica declarativa y por lo tanto la ausenciade cualquier dimensión vinculante, estará llamada a constituirse comoun referente normativo regional de onda larga y proyección universalque vendrá a definir las normas mínimas que todos los Estados miem-bros de la OEA deberán proponerse alcanzar en materia de pueblosindígenas.

En conclusión, pese a que podemos afirmar rotundamente que aún noexiste un marco jurídico interamericano consolidado en materia de pro-tección de los derechos de los pueblos indígenas, que el instrumento aúnse encuentra en un estado embrionario y el proceso de negociación estápor el momento estancado ante las resistencias de algunos Estados y eldesencuentro manifiesto de éstos con las organizaciones indígenas másrepresentativas sobre algunas cuestiones sustantivas, lo cierto es que seestá produciendo una renovación institucional y normativa en esta mate-ria que inevitablemente tiende a ir a más en el interior del Sistema Inte-ramericano. Nos encontramos, en un plano regional, ante un Derechoemergente que está reforzando los contenidos de un proyecto de declara-ción, enmarcado en un proceso de especificación normativa en materia dederechos humanos que acabará siendo adoptado por la Asamblea Gene-ral de la OEA, coadyuvando así desde un contexto interamericano, a laconsolidación del estatuto protector universal de los derechos de los pue-blos indígenas.

6.1.2 Las Naciones Unidas

Pese a algunas propuestas iniciales en el interior de Naciones Unidas porasimilar a los pueblos indígenas a los pueblos de los territorios no autó-nomos, sobre la base de que serían víctimas de situaciones prácticas dedominación en el interior de Estados formalmente constituidos pormedio de sistemas de colonialismo interno y podrían por lo tanto bene-ficiarse del derecho de libre determinación que asiste a los pueblos some-tidos a dominio colonial, lo cierto es que finalmente la cuestión de lospueblos indígenas no obtuvo un tratamiento sistemático en la Organiza-ción hasta los años setenta, coincidiendo con la emergente presencia


internacional de las organizaciones indígenas4, la revisión del indigenis-mo integracionista y la realización de diversos eventos y conferencias decarácter no gubernamental en el espacio de las Naciones Unidas que con-cedieron protagonismo a los pueblos indígenas e incorporaron a la agen-da internacional la obligación ética de favorecer la preservación y eldesarrollo de las culturas indígenas, fomentar su inserción socioeconómi-ca con respeto de su identidad, evitar las prácticas de discriminación yapoyar los procesos de generación de normas internacionales relaciona-das con sus derechos como comunidades diferenciadas. Es por lo tanto enel marco de la no discriminación y la protección internacional de los gru-pos vulnerables en el que debemos situar la acción de las Naciones Unidasen materia de pueblos indígenas y no en el ámbito de los pueblos someti-dos a dominación colonial o en el de las naciones soberanas sometidas aun proceso de conquista, a las que les correspondería una subjetividadinternacional, pese a que ésta ha sido una reivindicación largamente soste-nida por los pueblos indígenas.

En ese contexto debemos explicarnos la elaboración del estudio sobreel problema de la discriminación de las poblaciones indígenas y la crea-ción del Grupo de Trabajo sobre poblaciones indígenas, que se ha erigidohasta época muy reciente como el referente institucional más importantesobre la cuestión indígena en la ONU. Sobre la actividad de este Grupo deTrabajo, en cuyas sesiones participan los Estados y las organizacionesindígenas interesadas, cabe destacar que desde su creación, hace ya másde veinte años, ha permitido conocer la situación de los pueblos indígenasde todo el planeta, ha alentado el diálogo entre los gobiernos y los pueblosindígenas y que los expertos que lo conforman han elaborado importantesestudios sobre muchas cuestiones sustantivas de interés. Con este tipo deelaboraciones doctrinales y documentos de trabajo e investigación, se han


4. Para una aproximación a la conformación de la estrategia internacional indígena dedefensa de sus derechos frente al etnocidio y a estos primeros encuentros indígenaspuede consultarse además de los trabajos ya citados a lo largo de este libro: Chan-tal BARRE, Ideología indigenista y movimientos indios, Siglo XXI, México, 1983,Bice Maiguashca´s paper. “The role of ideas in Changing World Order: The Case ofInternational Indigenous Movement, 1975- 1991”, Conference. Ghanging WorldOrder and the United Nation System, Yokohama, Japón, 24-27 marzo, 1992. Gui-llermo BONFIL, (comp.) Utopía y revolución, El pensamiento político de los indios enAmérica Latina, Nueva Imagen, México, 1981, Consuelo MEJÍA PIÑEROS y SergioSARMIENTO, La lucha indígena un reto a la ortodoxia, Siglo XXI, México, 1987 yF. WILMER, The Indigenous Voice in World Politics: Since Time Inmemorial, 1993.Para una aproximación a la emergencia del movimiento indígena transnacional conespecial referencia a los indígenas norteamericanos y los pueblos inuits, puede con-sultarse H. MINDE, The International Movement of Indigenous peoples: an HistoricalPerspective, e http:// www.uit.no/ssweb/dok/series/n02/en/003minde.htm, pp. 1-19.

apoyado los argumentos en favor de la necesidad de avanzar hacia unproceso de reconocimiento internacional de los derechos de los pueblosindígenas y se han enriquecido los debates en el interior del Grupo deTrabajo ad-hoc de composición abierta que viene discutiendo el proyectode Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas, cuya redacción rea-lizada sobre la base de uno de sus mandatos fundacionales relativo a laelaboración de normas en materia de pueblos indígenas, constituye sinlugar a dudas el mayor logro del Grupo de Trabajo.

El Proyecto de Declaración, cuya negociación está actualmente estan-cada, tanto en el preámbulo, como en la parte dispositiva, recoge lasaportaciones que las organizaciones indígenas han venido realizando enel marco de las Naciones Unidas y, a su vez, refleja las propuestas teóri-cas y los avances normativos más desafiantes que la comunidad interna-cional ha ido elaborando en las últimas décadas. En efecto contienemuchos artículos que tienen referencias específicas y explícitas a losderechos colectivos y a los aspectos comunitarios de las culturas indíge-nas y con ello el proyecto responde a una demanda emergente, vincula-da con la distinción necesaria que hay que realizar entre los derechoshumanos generales que se aplican a los pueblos indígenas y los derechosque son específicos de estas comunidades etnoculturales diferenciadas. Apesar de que estamos hablando de un instrumento formal con un pesomoral indiscutible pero no vinculante, cuya efectividad y proyección enel Derecho Internacional consuetudinario y/o convencional dependerá,una vez aprobada la Declaración por la Asamblea General, ciertamente dela voluntad y de la práctica coherente de los Estados, parece indudableque las disposiciones finalmente allí reflejadas reforzarán las expectati-vas en materia de protección de los derechos de los pueblos indígenas.

Todo ello convierte a la Declaración, a pesar de que aún no ha sidoadoptada y de las dificultades a las que se enfrenta el proceso de nego-ciación, puesto que algunos Estados han expresado su opinión favorablea la realización de modificaciones al texto sobre cuestiones sustantivas, alas cuales los delegados indígenas se niegan a renunciar, en un referentede amplia proyección futura para el Derecho Internacional, en particularel consuetudinario.

Entre las acciones que han venido a completar las actividades del Gru-po de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas en el interior de las NacionesUnidas cabe destacar la declaración en 1993 del Año Internacional sobrePoblaciones Indígenas y la promulgación del 1er Decenio Internacional delas Poblaciones Indígenas con el objetivo de fortalecer la cooperacióninternacional para la solución de los problemas con que se enfrentabanlos pueblos indígenas y movilizar los esfuerzos de los Estados y las orga-nizaciones internacionales que conforman la comunidad internacional.


Cuando en la actualidad nos encontramos a las puertas del 2º DecenioInternacional podemos concluir acerca de tres importantes avances. Porun lado cabría resaltar el aumento de la conciencia y la solidaridad inter-nacional respecto de la situación de los pueblos indígenas. También hayque situar la creación del Foro Permanente, un organismo subsidiario delsistema extraconvencional de Naciones Unidas, situado a un alto niveldentro de la estructura de la organización, dependiente del ECOSOC, queincorpora a representantes de los Estados y a representantes indígenas enun marco de participación y toma de decisiones paritario sin precedentesen la Organización y que debemos incluir en el marco de los organismosde consulta, coordinación, investigación y asesoría5. Por último cabríaresaltar el nombramiento del Relator Especial sobre derechos y libertadesfundamentales de los indígenas6 cuyo mandato consiste en la recogida deinformación sobre violaciones de los derechos de los pueblos indígenas,para lo cual puede realizar misiones y visitas in loco, la formulación derecomendaciones y propuestas sobre medidas y actividades para prevenireste tipo de violaciones, las llamadas de atención a los gobiernos sobresituaciones específicas de violaciones de derechos de los indígenas, lainvestigación temática en cuestiones que tienen impacto en la situaciónde los derechos de los pueblos indígenas y el trabajo de coordinación conotros relatores especiales, representantes especiales, grupos de trabajo yexpertos independientes de la Comisión de Derechos Humanos y de laSubcomisión para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos.Con la puesta en marcha y la consolidación del Foro Permanente y de laRelatoría, se ha marcado un nuevo hito en el proceso de consolidacióndel tratamiento de la cuestión indígena en el interior de las Naciones Uni-das y se vislumbra la generación de un marco institucional eficaz deámbito universal llamado a jugar un importante papel en la promociónde los derechos de los pueblos indígenas.

También han sido especialmente significativas las resoluciones de laAsamblea General, que se han ocupado de los pueblos indígenas, y laatención particularizada que se ha venido dando a la cuestión de susderechos colectivos de estas comunidades en algunas de las resoluciones


5. Sobre el Foro Permanente puede consultarse el trabajo de Lola GARCÍA, El Foro Per-manente sobre Cuestiones de los Pueblos Indígenas, IWGIA, Copenhague, 2003(segunda edición actualizada) y E. Irene ERICA-DAES, “A United Nations PermanentForum for the World`s Indigenous Peoples – A Global Imperative”, en G. ALFREDS-SON, J. GRIMHEDEN y B. G. RAMCHARAN y A. des ZAYAS (eds.), InternationalHuman Rights Monitoring Mechanisms. Essays in Honour of Jakob Th. Möller, TheRaoul Wallenberg Institute Human Rights Library, vol. 7, The Hague/Boston/London,2000, pp. 371-379.

6. Resolución 2001/57 de la Comisión de Derechos Humanos.

y programas de acción de las cumbre mundiales o conferencias interna-cionales monográficas y marcos de concertación de más alto nivel cele-brados en las Naciones Unidas. Con ello se ha generado una fuerteexpectativa a nivel internacional y se ha podido determinar y clarificar laopinión, conforme o disconforme, de los Estados sobre cuestiones sus-tantivas que afectan a los pueblos indígenas y sobre la evolución en unplano internacional que viene aconteciendo en relación al reconocimientoy la aceptación internacional de sus derechos colectivos diferenciados. Apesar de que ninguna de estas resoluciones o declaraciones surgidas de lasconferencias internacionales tienen un carácter jurídicamente vinculante, locierto es que de manera indirecta, vienen acompañando y enriqueciendo elproceso de generación de un Derecho Internacional consuetudinario enmateria de pueblos indígenas.

6.1.3 La Organización Internacional del Trabajo

La Organización Internacional del Trabajo es el tercero de los contextosprincipales de creación de Derecho internacional de los derechos de lospueblos indígenas. El Convenio 169 adoptado por la organización en1989 reconoce, desde una revolucionaria concepción, los derechos de losindividuos y de los pueblos, como elementos de protección complemen-tarios para la salvaguarda de las comunidades etnoculturales diferencia-das y al dignidad de sus miembros y hoy por hoy constituye el principalinstrumento jurídico internacional sobre derechos de los pueblos indíge-nas que se mantiene en vigor en el marco internacional de derechoshumanos. La naturaleza del sujeto de derecho es, eminentemente, decarácter colectivo y esto indudablemente supone un avance frente a lahegemonía de los derechos individuales, con el objetivo de garantizar lassupervivencia de las culturas indígenas. A lo largo del Convenio se reco-gen conceptos básicos relativos al ámbito de los derechos de los pueblosindígenas, se reconoce a éstos como sujetos de derecho y se les define apartir de su origen histórico y la pervivencia de todas o parte de algunasde sus instituciones sociales, políticas, económicas, culturales. Se recono-ce el valor de la autoidentificación y se establece que, junto al conceptode tierras, debe añadirse el de territorio en una concepción global delhábitat en el que desarrollan su vida los pueblos indígenas de todo el pla-neta. En su elaboración participaron algunas organizaciones indígenas, quefueron consultadas por la Comisión de Redacción sobre algunas cuestionesclave vinculadas con los derechos de los pueblos indígenas y, finalmente,se incorporaron disposiciones concretas que obligaban a los Estados a valo-rar las culturas indígenas, combatir la discriminación de estos pueblos, pro-mover el respeto a su cultura, sus instituciones tradicionales, sus formas de


gobierno y su Derecho consuetudinario, respetar sus tierras y territorios ypromover su autodesarrollo, apartándose ya de cualquier planteamientopaternalista, proteccionista o integracionista, que habían sido incluidosen anteriores instrumentos convencionales adoptados por la ConferenciaInternacional del Trabajo, concretamente en el Convenio 107 al que yahemos hecho referencia7.

El Convenio 169 ha servido para que muchos de los Estados que lo hanratificado hayan revisado su política indigenista, y para que inclusoaquellos países que no lo han ratificado y que tienen población indígenase hayan inspirado en las disposiciones del Convenio para poner en mar-cha políticas relacionadas con estas comunidades etnoculturales diferen-ciadas y aprobar leyes específicas pidiendo asesoramiento a la OIT paraello. Por otro lado, algunos países que sí han ratificado el Convenio hanprocedido a realizar reformas constitucionales con el objeto de reconocerla multietnicidad y pluriculturalidad de aquellas naciones. También cabedestacar que los Tribunales Supremos de varios Estados se han pronun-ciado sobre la base de las disposiciones del Convenio y, que su vez, ésteha inspirado procesos de negociación entre los pueblos indígenas y losgobiernos, como demuestran los casos de los Acuerdos de Paz de Guate-mala, la entrega de tierras a los indígenas amazónicos por parte del Gobier-no de Colombia o los acuerdos de San Andrés en Chiapas; procesos todosellos, en los que las disposiciones del Convenio han estado muy presentes.En conclusión, el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Esta-dos Independientes, aún estando pendiente su ratificación por parte demuchos Estados con población indígena, viene a constituir en nuestros díasel registro normativo internacional y el instrumento integral de referenciay mayor peso jurídico en materia de pueblos indígenas.

El marco institucional que se ha ido generando en el interior de lasNaciones Unidas y de la OIT, se ha venido a completar con la acción queotros organismos del sistema, en mayor o menor medida, con gran o limi-tada intensidad y siempre en relación con su ámbito de acción especiali-zado, han desarrollado y continúan haciéndolo en materia de protecciónde los pueblos indígenas. Junto a ello debemos destacar en estas conclu-siones la generación de contextos secundarios de creación de los derechos


7. Para una introducción a las principales disposiciones de estos Convenios se puedeconsultar Francisco PALACIOS ROMEO, “El proceso normativo internacional sobrederechos de los pueblos indígenas. Evolución jurídica y proyección política”, enRevista Aragonesa de Administración Pública, año 1998, pp 108-113; J.HERNÁNDEZ PULIDO, “El Convenio número 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenasy tribales”, en Derechos Indígenas en la actualidad, México, IIJ, UNAM, 1994, pp.161-170; y Hursts HANNUM, “New Developments in Indigenous Rights”, 28 Va.J.Int´lL. 649, 1988, pp. 657-58, entre muchos otros.

de los pueblos indígenas, entre los cuales debemos mencionar, en parti-cular, al Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de AméricaLatina y el Caribe, en un ámbito iberoamericano, único organismo autó-nomo, con personalidad jurídica internacional, especializado en la pro-moción del autodesarrollo y los derechos de los pueblos indígenas y queincorpora a los representantes indígenas en su estructuras de dirección;la adopción de la Declaración sobre la “Democracia, los Derechos de losPueblos Indígenas y la Lucha contra la Pobreza” y la instauración de laMesa de Trabajo sobre Derechos de los Pueblos Indígenas de la Comuni-dad Andina de Naciones. En un ámbito africano, cabe destacar la puestaen marcha, pese a las dificultades conceptuales relacionadas con las dudasacerca de la existencia de pueblos indígenas en el continente y las reti-cencias de muchos gobiernos de la región, de un Grupo de Trabajo espe-cífico sobre la materia, dependiente de la Comisión Africana de DerechosHumanos. Estos contextos secundarios nos permiten concluir que el pro-ceso de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en elDerecho Internacional contemporáneo viene acompañado de la genera-ción de un amplio y complejo marco institucional que generado en dife-rentes ámbitos, universales y regionales, lo refuerzan y fortalecen.

6.2 La titularidad, los contenidos, los sistemas de control y los límites de los derechos de los pueblos indígenas

Los pueblos indígenas son considerados en el Derecho Internacional con-temporáneo como una categoría que englobaría a un conjunto de grupos(no hablaremos nunca de un pueblo indígena, sino de pueblos indígenas,diversos y heterogéneos) que manifiestan una serie de característicascomunes y una solidaridad intergrupal y a los que se debería reconocerla titularidad de un conjunto de derechos diferenciados. Con ello, toman-do en cuenta la práctica de las organizaciones internacionales, la opinioiuris expresada por los gobiernos en diferentes foros internacionalesacerca de sus obligaciones con los pueblos indígenas, las decisiones de laCorte Interamericana de Justicia y otros órganos de control de derechoshumanos, parece evidente que podríamos establecer una clara diferencia-ción entre los pueblos indígenas y las minorías.

Ahora bien, esta diferenciación entre minorías y pueblos indígenas nodebe llevarnos a equívoco, puesto que a pesar de las reivindicaciones ydemandas que los representantes indígenas vienen manifestando desde ladécada de los setenta, lo cierto es que el ordenamiento jurídico interna-cional, no otorga los mismos derechos a los pueblos indígenas que a lospueblos coloniales o a los pueblos sometidos a un régimen opresor queamenaza su supervivencia colectiva.


De esta manera podemos constatar que el Derecho Internacional seestá abriendo a la aceptación de una nueva categoría jurídica intermedia,que constituye un nuevo sujeto de derecho, los pueblos indígenas, que nopueden ser contemplados como minorías pero tampoco como “pueblos”titulares del derecho a la libre determinación en todas sus dimensiones,incluida la externa. Los pueblos indígenas son destinatarios de una seriede medidas de protección específicas y, en todo caso, según vayan avan-zando los procesos de negociación, tenderán a consolidarse como titula-res de un conjunto de derechos colectivos diferenciados. Hablaríamos porel momento, en todo caso, de un sujeto en construcción y de una paula-tina evolución todavía en marcha, en la que los pueblos indígenas estánpasando a convertirse de objetos del derecho internacional a sujetos delmismo, en el contexto general de ampliación y diversificación de la sub-jetividad internacional que acontece en el ordenamiento internacional denuestro tiempo y que superando la estatalidad y la clásica relación entresoberanía y subjetividad, anuncia la generación de un Derecho Interna-cional no necesariamente estatocéntrico, más democrático y eficaz, y enel que los pueblos indígenas, incorporados en nueva categoría jurídicadiferenciada de los pueblos coloniales, los pueblos sometidos o las mino-rías, junto a otros actores no estatales, están llamados a jugar un impor-tante papel desde el ejercicio de una libre determinación sometida alímites.

En términos específicos en relación con la titularidad de los derechosde los pueblos indígenas y de los individuos que los componen, queempiezan a ser reconocidos en el Derecho Internacional, se puede preci-sar que nos encontramos con tres tipos de titularidad vinculados a losderechos de los indígenas. Por un lado, podríamos hablar de una titula-ridad individual genérica, aquella que nos remite a los derechos de laspersonas de origen indígena en tanto que pertenecientes a este tipo decomunidades etnoculturales diferenciadas y que de alguna manera supo-nen un refuerzo de los derechos humanos individuales reconocidos inter-nacionalmente a todas las personas. Por otro lado deberíamos hablar deun tipo de titularidad individual específica, relacionada con los derechosde los niños, los jóvenes, las mujeres, los discapacitados o los ancianosindígenas, quienes aún viendo reconocidos una serie de derechos genera-les manifiestan una situación de especial vulnerabilidad que exige unosderechos específicos. Esta titularidad nos está situando ante lo que hedenominado un proceso de sobreespecificación de los derechos humanos,pues nos encontramos con derechos que les corresponde a sus titularespor el hecho de ser niños e indígenas, jóvenes e indígenas, mujeres e indí-genas, discapacitados e indígenas y ancianos e indígenas. Por último cabedecir que nos encontramos con una titularidad colectiva, los pueblos


indígenas que, como tales, ven reconocidos un conjunto de derechoscolectivos relacionados con seis ámbitos que nosotros vincularemos a losdenominados derechos síntesis de los pueblos indígenas. Estos derechos,de carácter colectivo, nos remiten a un problema añadido, esto es, unatitularidad difusa que genera problemas de identificación de los titularesde estos derechos. En efecto cuando hablamos de pueblos indígenas nosestamos refiriendo a un sujeto colectivo, al que habría que reconocer unconjunto de derechos, que no está clarificado y que está mal identifica-do. Los problemas estudiados a lo largo de este libro en torno a una defi-nición internacional plenamente aceptada sobre quiénes son los pueblosindígenas y quiénes los representan nos permiten concluir que la cuestiónde la titularidad difusa no es un asunto que carezca de importancia.

Nos debemos situar en el marco de la evolución del derecho a la libredeterminación (que se ha despegado del contexto colonial) y de la propiaevolución del principio de soberanía estatal (un principio que en la actua-lidad se acomoda a la protección de los derechos humanos, la necesariareforma democrática y la generación de instituciones políticas pluralesque favorezcan el desarrollo libre y autónomo de las comunidades etno-culturales diferenciadas), para explicar cómo aquel derecho de libredeterminación está siendo reconocido dentro de un proceso general dereconocimiento de derechos específicos limitados a los pueblos indíge-nas8. De esta manera hablamos de la autodeterminación de los pueblos


8. Para una aproximación a la evolución del derecho a la libre determinación y su apli-cación a los pueblos indígenas, puede consultarse, entre otros, B. KINGSBURY, Indi-genous Peoples and the International Community with particular reference to theright os Self-Determination, University of Oxford, Oxford, 1984; G. T. MORRIS, “Insupport to the rights of Self-Determination for Indigenous Peoples under Internatio-nal Law”, GYIL, vol. 29, 1986, pp. 277-316; H. HANUM, “New Developments in Indi-genous Rights”, en Virginia Journal of International Law, vol. 28, 1988, pp. 649-678;B.R. HOWARD, “Human Rights and Indigenous People: On the relevance of Interna-tional Law for Indigenous Liberation”, en German Yearbook of International Law,1992, pp. 105-156; Curtis G. BERKEY, “International Law and Domestic Courts:Enhancing Self-Determination for Indigenous Peoples,” en Harvard Human RightsJournal, 1992, vol. 5, pp. 65-94, y especialmente las páginas 75-83 en las que elautor se aproxima a la evolución del derecho a la libre determinación, con especialatención a los pueblos indígenas. G: ALFREDSSON, “The Right of Self Determinationand Indigenous Peoples”, en Ch. TOMUSCHAT (ed.), Modern Law of Self-Determina-tion, Dordrecht, 1993, pp. 41-54; D. SANDERS, “Self Determination and IndigenousPeoples”, en TOMUSCHAT (ed.), Modern Law of Self-Determination, Dordrecht, 1993,pp. 55-81; Erica-Irene A. DAES, “Some Considerations on the Rights of IndigenousPeoples to Self-Determination”, en Transnational Law & Contemporary Problems:Symposium: Contemporary Perspectives on Self-Determination and Indigenous Peo-ples Rights, vol. 3, nº 1, primavera de 1993, pp. 1-11; Dalee SAMBO, “IndigenousPeoples and International Standard-Setting Processes: Are State Governments Liste-ning”, ibidem, pp. 14-47, especialmente pp. 23-25; Jeff J. CORNTASSEL y TomasHOPKINS, “Indigenous “Sovereignty” and “International Law: Revised Strategies for

indígenas en el contexto de una readaptación y una reformulación a lasnuevas realidades y necesidades internacionales del principio de libredeterminación que lo relacionan, no ya sólo con la creación de un Esta-do independiente o un Estado libre asociado, sino sobre todo con la obli-gación de los Estados de generar en el interior de sus fronteras, marcosde participación democrática que favorezcan la libre decisión y garanti-cen el libre desenvolvimiento de las sociedades que conviven en sus paí-ses –entre ellas los pueblos indígenas– siempre desde su propia realidadespecífica y culturalmente particularizada. Nos encontramos, por lo tan-to, ante una reconceptualización de la libre determinación en el DerechoInternacional, que en el caso de los pueblos indígenas está relacionadacon la implementación de estructuras autónomas en el interior de losEstados que aseguren los derechos culturales, económicos y políticos deestas comunidades etnoculturales diferenciadas y ofrezcan la posibilidadde que los pueblos indígenas encaren su desarrollo desde sus caracterís-ticas distintivas.

El derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas es el dere-cho matriz del que emanan el resto de sus derechos colectivos ya que sinla capacidad de autodeterminar cómo pueden ser ejercidos los diversosderechos, no existe una garantía real del ejercicio de los mismos. Negarel derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas suponenegarles la posibilidad de desarrollar su vida comunitaria en base a suspropias prioridades y su identidad diferenciada. Hablaríamos de variasdimensiones del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenasque nos remitirían a un conjunto de derechos colectivos interrelacionados:la dimensión política de la libre determinación nos sitúa ante el derecho alautogobierno, la dimensión económica ante el derecho al autodesarrollo, ladimensión cultural nos remite al derecho a la identidad cultural, la dimen-sión jurídica al derecho al Derecho propio, la dimensión territorial a losderechos territoriales y la dimensión participativa al derecho al consenti-miento informado y la consulta previa. Estos derechos de los pueblos indí-genas llevan aparejados la imposición a los Estados de un conjunto deobligaciones, tanto de abstención como de acción positiva o promocionaly constituyen dimensiones complementarias del derecho a la autodeter-minación, que como hemos concluido, en una construcción particular y


Pursuing Self Determination”, en HRQ,17, 1995, pp. 343-365; TRIFUNOVSKA, “OnTheme in Two Variations-Self Determination for Minorities and Indigenous Peoples”,en International Journal on Minority and Group Rights, 1997, nº 5, pp. 175-197;Jennifer E. BRADY, “The Huaorani Tribe of Ecuador: A study on self-determinationfor indigenous peoples”, en Harvard Human Rights Journal, 1997, pp. 291-312, y M.LAM., At the Edge of the State: Indigenous Peoples and Self-Determination, NewYork, 2000.

específica, el Derecho Internacional viene reconociendo a los pueblosindígenas. Todos ellos constituyen lo que he denominado derechos sínte-sis de los pueblos indígenas cuyos contenidos materiales están siendo cla-rificados en el Derecho Internacional.

Los sistemas de control de las obligaciones asumidas por los Estados enrelación con los pueblos indígenas y los mecanismos de protección de losderechos de estas comunidades reconocidos por el Derecho Internacionalconstituyen el elemento más endeble del emergente estatuto protector delos pueblos indígenas. En efecto, hasta la fecha, no se han creado meca-nismos de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones de los Esta-dos, que específicamente estén destinados a la protección de los derechosde los pueblos indígenas, por lo que la eficacia del Derecho Internacionalen este ámbito está en entredicho. El Convenio 169 de la OIT, el únicoinstrumento internacional consolidado, no incorpora ningún mecanismode control específico de las obligaciones que los Estados han contraído alratificarlo. Tampoco los proyectos de declaración de las Naciones Unidaso del ámbito interamericano, que continúan negociándose en diferentesforos de concertación, prevén la incorporación de mecanismos de protec-ción autónomos o el establecimiento de órganos de control ad-hoc. Aho-ra bien, esto no significa que el Derecho Internacional no haya ofrecidohasta la fecha garantías de control para la protección de los derechos delos pueblos indígenas que se están reconociendo internacionalmente, loque ocurre es que éstas las han proporcionado los procedimientos y órga-nos que no han sido especialmente concebidos para la protección de lospueblos indígenas, sino que se crearon con el objeto de desarrollar pro-cedimientos de control del comportamiento estatal en relación con lasobligaciones que han contraído en materia de derechos humanos median-te mecanismos instrumentos convencionales generales.

Al respecto debemos recordar en estas conclusiones el papel de laCIDH y la Corte Interamericana en el ámbito de la OEA, la actividad desa-rrollada por dos de los mecanismos convencionales generales, el Comitéde Derechos Humanos y el Comité sobre la Eliminación de la Discrimina-ción Racial y por el mecanismo general establecido por la OIT para elcontrol de las obligaciones de los Estados que han ratificado sus conve-nios que se concretan en la acción fiscalizadora de los Comités tripartitosde la organización. Todos estos órganos de control vienen generado unajurisprudencia coherente de gran valor y utilidad para los futuros procesosde creación e interpretación de normas sobre derechos de los pueblos indí-genas. Pese a ello hay que resaltar la precaria protección ofrecida hasta elmomento lo que nos lleva a concluir, teniendo muy en cuenta las limita-ciones del mandato del Relator Especial, las debilidades del Grupo de Tra-bajo y las especificidades del Foro Permanente, acerca de la necesidad de


que se genere un mecanismo real de control, capaz de asegurar de mane-ra eficaz el cumplimiento de las obligaciones que paulatinamente, conrelación a los derechos de los pueblos indígenas, están asumiendo losEstados, vía ratificación del Convenio 169 o vía el Derecho Internacionalconsuetudinario en formación. Hasta que ello no acontezca, se correrá elriesgo de generar expectativas relacionadas con un reconocimiento gene-ralizado de los derechos colectivos de estas comunidades diferenciadasque, ante la ausencia de mecanismos de protección, la comunidad inter-nacional es incapaz de asegurar su efectiva protección.

No debemos olvidar que existe una interrelación entre el proceso deinternacionalización de los derechos de los pueblos indígenas que vieneproduciéndose en el interior de las organizaciones internacionales y eltratamiento que la temática indígena está obteniendo en los últimos tiem-pos en las cartas magnas de las naciones latinoamericanas y en los orde-namientos internos de otros países. A pesar de que el tratamiento de larealidad indígena continúa siendo todavía en muchas ocasiones frag-mentario o circunstancial a nivel constitucional, se han venido produ-ciendo recientes reconocimientos constitucionales (adiciones, reformas,revisiones) o incluso nuevas constituciones, que consagran la plurietnici-dad de las sociedades nacionales y conceden ciertos derechos individua-les y colectivos a los indígenas. No planteamos esta realidad desde unainterpretación unidireccional o mecanicista en el sentido de vincular demanera unívoca: reformas internacionales y reformas constitucionales enel interior de los Estados, puesto que consideramos que ambos tipos dereformas, en realidad se retroalimentan y se refuerzan. Las reformas cons-titucionales y los desarrollos legislativos secundarios a ellas asociadas,están generando una nueva realidad jurídica de dimensiones políticas ysociales de peso, que está replanteando el tradicional enfoque estatal enmateria indígena, lo que a su vez indudablemente, a mi juicio, está reper-cutiendo también en la actitud de buena predisposición que algunosgobiernos están adoptando en los escenarios globales o regionales de nego-ciación sobre derechos de los pueblos indígenas, vinculados muy especial-mente a las Naciones Unidas, la OEA y los organismos especializados. Estosprocesos se han proyectado más allá de las reformas constitucionales, en lageneración de leyes en materia indígena, en el reconocimiento de los dere-chos mencionados en algunas decisiones judiciales emitidas por los tribu-nales internos y quizá lo más importante en la implementación de contextosde autonomía indígena en el interior de algunos países (Comarca Kuna enPanamá, Costa Atlántica de Nicaragua, Groenlandia o Nunavut en Canadá).

Todos estos avances y reconocimientos nos hablan de un nuevo tipo desociedad, nos remiten a una nueva realidad nacional en construcción enla que los pueblos indígenas empiezan a ser contemplados como sujetos


activos, como agentes de cambio y participación social, como elementosvaliosos e indispensables de una sociedad que se reconoce como multi-cultural.

Ahora bien, los derechos de los pueblos indígenas reconocidos por elDerecho Internacional están sometidos a límites. Cuando nos referimos alos límites al ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas, dos sonlas cuestiones a tener muy en cuenta. La primera de ellas está vinculadacon las limitaciones que en relación con los derechos individuales inter-nacionalmente reconocidos nunca deberían rebasarse en el ejercicio delos derechos colectivos de los pueblos indígenas, cuestión que ha queda-do muy claramente reflejada en los instrumentos internacionales consoli-dados y en discusión de referencia en materia de derechos de los pueblosindígenas, así como en las sentencias de la Corte Interamericana de Justi-cia que han reconocido derechos colectivos a estas comunidades etnocul-turales diferenciadas. La segunda cuestión que adquiere especial relevanciaen todo lo relacionado con los límites en el ejercicio de los derechos de lospueblos indígenas, está vinculada con aquellas limitaciones materiales quesobrepasan propiamente las disposiciones de los diferentes ordenamientosy que nos sitúan ante los condicionantes del contexto internacional con-temporáneo vinculado a los procesos de globalización. Paso a continuacióna desarrollar estas dos limitaciones apuntadas.

A) La primera de las limitaciones tiene por objeto asegurar que losderechos individuales internacionalmente reconocidos para los individuosindígenas y para las personas no indígenas (es decir para todos los sereshumanos por el mero hecho de serlo) no se vean debilitados o vulnera-dos, bajo el pretexto del ejercicio de los derechos colectivos de los pue-blos indígenas. Esta cuestión adquiere gran importancia si tenemos encuenta que muchas de las disposiciones recogidas por el Derecho Inter-nacional en relación con los derechos colectivos de los pueblos indígenastienen por objeto preservar la autonomía, la identidad diferenciada y latradición de los pueblos indígenas, cuando en ocasiones, lo cierto es que9,algunas prácticas culturales de esas mismas tradiciones que se pretendenpreservar, son fuente de represión para personas o subgrupos que formanparte de esas comunidades o que están en contacto con las mismas. Enmuchas comunidades en nombre de la tradición, de la preservación cul-tural, de la costumbre jurídica o de la autonomía indígena se encubre lavulneración de los derechos individuales. La praxis política, social, jurí-dica y cultural de los derechos de los pueblos indígenas puede conllevarun atentado contra la autonomía, la libertad, la dignidad y la integridad


9. Yo mismo he podido constatarlo durante mis estancias de investigación y el trabajode campo realizado entre los pueblos indígenas.

física de los indígenas incorporados libre o coercitivamente a esascomunidades diferenciadas o de las personas no indígenas que están encontacto con estos pueblos. Son muchas las prácticas que como la eje-cución de los delincuentes o autoridades corruptas10, la violencia físi-ca contra las mujeres, las relaciones incestuosas entre padres e hijas oentre hermanos mayores y hermanas pequeñas, las mutilaciones cor-porales en los ritos de paso, los matrimonios convenidos por los padressin el consentimiento de los contrayentes o la negativa a recibir deter-minados tratamientos médicos, están plenamente arraigadas en la tra-dición de muchas comunidades indígenas y constituyen claramenteuna amenaza, que trágicamente de manera cotidiana, tiene efectosterribles para la dignidad o la vida de muchas personas y constituyenpor lo tanto una manifiesta vulneración de los derechos individualesinternacionalmente reconocidos.

Pues bien ante esta constatación lo cierto es que los derechos colecti-vos de los pueblos indígenas no pueden conllevar una tolerancia indis-criminada en relación con las prácticas tradicionales comunitariastremendamente negativas para los derechos humanos. Ya tratábamos estacuestión cuando reflexionábamos en la segunda parte de este trabajoacerca de la fundamentación moral de los derechos indígenas, toca aho-ra identificar los límites a su ejercicio que han sido reconocidos en elDerecho Internacional.

El propio Convenio 169 es muy claro al respecto cuando al disponerque deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para sal-vaguardar las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y elmedio ambiente de los pueblos indígenas se deberá garantizar el gocesin discriminación de los derechos generales de ciudadanía que nodeberá sufrir menoscabo alguno11. También el Convenio al referirse alos métodos a los que los pueblos recurren tradicionalmente para larepresión de los delitos cometidos por sus miembros aclara que éstosdeberán respetarse siempre y cuando sean compatibles con el sistemajurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmentereconocidos12. En una línea parecida el proyecto de declaración de lasNaciones Unidas dispone que:

“Los pueblos indígenas tienen derecho a promover, desarrollar ymantener sus estructuras institucionales y sus costumbres, tradiciones,


10. Durante el mes de mayo de 2004 se han producido este tipo de acciones en la regiónde Puno en Perú que han trascendido a la prensa internacional.

11. Artículo 4.1 y 4.3 del Convenio 169.12. Artículo 9 del Convenio 169.

procedimientos y prácticas jurídicas características de conformidad conlas normas de derechos humanos internacionalmente reconocidas”13.

Contundentes son también algunas disposiciones generales del Pro-yecto de Declaración Interamericana, concretamente el artículo relativo ala plena vigencia de los derechos humanos dispone que:

“Los pueblos indígenas tienen derecho al goce pleno y efectivo de losderechos humanos y libertades fundamentales reconocidas en la Carta dela OEA, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros instrumentosinternacionales de derechos humanos; y nada en esta Declaración puedeser interpretado en el sentido de limitar, restringir o negar en maneraalguna esos derechos, o en el sentido de autorizar acción alguna que noesté de acuerdo con los principios del Derecho Internacional, incluyendoel de los derechos humanos”14.

El Proyecto de Declaración Universal de las Naciones Unidas dispone en suúltimo artículo una disposición general de gran alcance al afirmar que

“Nada de lo señalado en la presente Declaración se interpretará en elsentido que confiera a un Estado, grupo o persona derecho alguno a par-ticipar en una actividad o realizar un acto contrario a la Carta de lasNaciones Unidas”15.

Los jueces de la Corte Interamericana de Justicia han puesto clara-mente de manifiesto las limitaciones del ejercicio de los derechos colec-tivos de los pueblos indígenas al afirmar dentro en un contexto generalde reconocimiento de la diversidad cultural que:

“... la invocación de las manifestaciones culturales no puede atentar con-tra los estándares universalmente reconocidos de observancia y respeto a losderechos fundamentales de la persona humana. Así, al mismo tiempo que afir-mamos la importancia de la atención debida a la diversidad cultural, inclusivepara el reconocimiento de la universalidad de los derechos humanos, rechaza-mos con firmeza las distorsiones del llamado ‘relativismo’ cultural”16.


13. Artículo 33 del Proyecto de las Naciones Unidas.14. Artículo II.1. del Proyecto de Declaración Interamericana.15. Artículo 45 del Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas.16. Corte Interamericana de Justicia, Sentencia Caso de la Comunidad Indígena Mayag-

na Awas Tingni contra Nicaragua, 31 de agosto de 2001, Voto Razonado conjuntode los Jueces A. A. Cançado Trindade, M. Pacheco Gómez y A. Abreu Burelli.

B) Junto a las limitaciones apuntadas, que han sido incorporadas a losinstrumentos internacionales y refrendadas por la jurisprudencia, lo cier-to es que nos encontramos con importantes impedimentos materiales ycontextuales en lo relativo a las garantías de efectividad vinculadas conlos que hemos denominado derechos colectivos síntesis de los pueblosindígenas.

En efecto, el derecho a la autodeterminación, incluso reducido al dere-cho a la autonomía o al autogobierno, genera problemas de organización delterritorio en el interior de los Estados puesto que los pueblos indígenas enmuchas ocasiones conviven con poblaciones no indígenas o sus asenta-mientos están rodeados de poblaciones mestizas y los límites territoriales noestán bien definidos. A su vez, su pleno ejercicio requiere de la configura-ción y puesta en práctica de un Estado pluricultural, afianzado en el reco-nocimiento de la diferencia cultural como valor cívico y en la apertura deespacios de participación para los pueblos indígenas en las esferas de deci-sión en el interior de las naciones, lo cual exige transformaciones estructu-rales para las cuales algunos Estados no están plenamente preparados.

Tampoco el derecho al desarrollo con identidad o al autodesarrollo enun contexto de internacionalización del modelo de desarrollo neoliberal,parece que pueda ser realmente efectivo y garantizarse a los pueblos indí-genas. Por otro lado, el derecho a la cultura propia se ve amenazado porlos procesos de globalización/homogeneización cultural que conllevan laextensión de un modelo monoideológico y monocultural asociado a la civi-lización noroccidental. También resulta problemático el derecho a la tierray los territorios históricos de difícil ejercicio en todos aquellos aspectosrelacionados con el mantenimiento de la propiedad colectiva de la tierray el control sobre los recursos del suelo y del subsuelo, pues muchas deestas tierras han sido otorgadas a empresas transnacionales y los gobier-nos bajo el pretexto, no siempre justificado, del interés nacional, suelenreservarse el derecho de explotación de los recursos. Por último no debe-mos olvidar que el derecho al Derecho indígena y la consecuente imple-mentación de un sistema de pluralismo jurídico, en el que los sistemas deresolución de conflictos de las comunidades indígenas han de coordinar-se con el Derecho estatal, requiere una transformación de primer orden enla cultura jurídica sobre la que se ha asentado la administración de justi-cia en muchos Estados a lo largo de la historia.

Todos estos elementos apuntados nos remiten a una serie de limita-ciones estructurales relacionadas con los condicionantes contextuales delos procesos de globalización y los condicionantes internos de los estadosen los que habitan los pueblos indígenas y suponen impedimentos muyimportantes y de difícil superación en el corto plazo para el disfrute efec-tivo de los derechos colectivos de los pueblos indígenas.


Si como acabamos de reflejar el contexto internacional actual no faci-lita el disfrute de estos derechos parece evidente que el discurso asociadoa los mismos, está vinculado a una propuesta transformadora y de cam-bio. Al reivindicar la efectividad de los derechos colectivos de los pueblosindígenas se está apostando por la construcción de un mundo diferenteen el que los referentes de convivencia no estén necesariamente asocia-dos a los Estados excluyentes con la diversidad, al neoliberalismo econó-mico, la homogeneización cultural, el monismo jurídico o la explotaciónno sostenible de los recursos naturales. De ahí que podamos hablar de esadimensión utópica de los derechos colectivos de los pueblos indígenas yque en gran medida, se pueda afirmar, que al apostar por el pleno ejerci-cio de los mismos, salvaguardando los derechos individuales, se estáapostando por la construcción de un mundo más justo.

Hay, como ya situábamos anteriormente, toda una proyección utópicaasociada a los derechos de los pueblos indígenas incorporados al DerechoInternacional. El gran desafío para la comunidad internacional es facili-tar que las expectativas de cambio y las posibilidades de transformaciónreal, encuentren vías de encuentro que eviten la generación de conflictosen el interior de las naciones que como ya he situado, debido al auge yla importancia del movimiento indígena transnacional, podrían superarlas fronteras estatales y ser la causa de conflictos internacionales deimprevisibles consecuencias.

6.3 Las debilidades del emergente Derecho Internacional de los pueblos indígenas

Ante lo expuesto en esta investigación, podemos afirmar que el recono-cimiento internacional de los derechos específicos de los pueblos indíge-nas y el proceso de elaboración de normas internacionales relativas a losmismos, se encuentra en una etapa aún incipiente, caracterizada por unadispersión normativa y marcada, pese a los avances, por una cierta pre-cariedad institucional, que sobre todo nos remite a la ausencia de meca-nismos de control eficientes que permitan garantizar la protección de losderechos aludidos. Pese a que quizá se trate ya de un proceso imparable,parece evidente que su consolidación dependerá del contexto internacio-nal, de la voluntad de negociación de los agentes involucrados, muyespecialmente del debilitamiento de algunas resistencias estatales a la horade reconocer a estos pueblos ciertos derechos problemáticos, contradicto-rios y conflictivos17, así como de la capacidad de las organizaciones


17. Por derechos problemáticos entiendo aquellos derechos que por su naturaleza intrín-secamente colectiva se apartan de la tradición liberal-individualista de los derechos

internacionales y/o confederaciones interétnicas indígenas de flexibilizaralgunas de sus posturas en los marcos internacionales de concertaciónpor el momento abiertos.

Hasta que eso acontezca, podemos afirmar que el Derecho Internacio-nal de los pueblos indígenas se enfrenta en la actualidad con algunascuestiones problemáticas de difícil solución, que nos remiten necesaria-mente a una serie de debilidades que a continuación paso a exponer.

No podemos olvidar que la reflexión internacional sobre los derechosde los pueblos indígenas y especialmente en el marco de discusión de losProyectos de Declaración aparece vinculada a la discusión sobre la eventualsubjetividad internacional de los mismos, la denominación pueblos, pobla-ciones o comunidades y su relación con el derecho a la autodeterminación yal control sobre el territorio, los derechos colectivos y/o de grupo frente a laperspectiva individualista de la tradición liberal occidental18, el contexto con-trapuesto de globalización neoliberal/respuestas identitarias y la vinculaciónapuntada desde diferentes ámbitos internacionales entre desarrollo humanosostenible y global, enfoque estructural de los derechos humanos y preserva-ción de la diversidad cultural. Aspectos todos ellos repletos de connotacionesjurídicas, políticas y morales de peso que hacen de este nuevo marco norma-tivo un campo especialmente delicado y sensible, en el que confluyen dife-rentes intereses y/o concepciones verdaderamente contrapuestas.

Sí parece que constituye una realidad consolidada, tal y como apun-taba anteriormente, que en este contexto avanzado, el Derecho Interna-cional de los derechos humanos ha ido promoviendo una paulatinaseparación entre pueblos indígenas y minorías19 lo que viene requiriendode una diferenciación de los instrumentos de protección de los derechosasociados a estas categorías20.


fundamentales y aparecen unidos a nuevas reivindicaciones políticas y necesidadesde reestructuración institucional y jurídica de los sistemas de protección estatales einterestatales. En parte el concepto estaría inspirado en el trabajo de Hurst HAN-NUM. Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination. The Accomodation of Con-flicting Rights, University of Pennsylvania Press, Philadelphia, 1992.

18. Indudablemente la discusión sobre los derechos de los pueblos indígenas nos remitenecesariamente a la polémica intelectual liberalismo/comunitarismo.

19. Como ya se ha adelantado el profesor cubano Miguel Alfonso Martínez, relator espe-cial de Naciones Unidas sobre “Discriminación contra las poblaciones indígenas y otraspoblaciones” (E/CN.4/Sub. 2/1995/27) y miembro del Grupo de Trabajo sobre Pobla-ciones Indígenas” puso da manifiesto la necesidad de diferenciar a los pueblos indíge-nas de otros grupos humanos y de no incorporarlos a la categoría de minorías.

20. Todo ello se ha desarrollado de manera sincrónica hasta tal nivel de complejizaciónque en el transcurso de la década de los noventa, durante la cual se llevó a cabo laaprobación de la Declaración Internacional sobre los derechos de las personas per-tenecientes a minorías lingüísticas, étnicas o religiosas y se empezó a elaborar el pro-yecto de Declaración Universal sobre los derechos de los pueblos indígenas.

Ahora bien, este proceso se ha visto inmerso en un marco de recon-ceptualización de los derechos indígenas, que han venido enfocándosepor lo tanto ya no desde la categorización de derechos de las personaspertenecientes a minorías étnicas como tradicionalmente había aconteci-do, sino asumiendo el componente colectivo de los mismos y vinculán-dolos a una categoría específica de pueblos, y aquí nos enfrentamos a losprimeros problemas pues como hemos visto ello ha generado ciertasreservas por parte de los Estados, ante la complejidad, implicaciones jurí-dicas y posibles repercusiones prácticas que dicha categorización asocia-da al derecho a la autodeterminación podría conllevar. Ciertamente, porel momento, no hay un consenso aceptado sobre si realmente los pueblosindígenas entrarían dentro de la categoría jurídica de pueblos, yo tiendoa pensar que no, tal y como ésta aparece recogida con todas sus ambi-güedades en el Derecho Internacional y si sobre la base de ello tendríanpor lo tanto derecho a la autodeterminación21. De esta manera a pesar deque tal y como hemos estudiado, el instrumento en discusión en lasNaciones Unidas recoge el derecho a la autodeterminación de los pueblosindígenas muchas son las reservas, las cautelas y las cancelas jurídicasexplícitas que se proyectan sobre esta disposición22.

El derecho a la autodeterminación23 es, en efecto, uno de los grandesasuntos en materia de derechos indígenas como ya hemos visto. La mayo-ría de los Estados reconocen este derecho de acuerdo a la ortodoxia delDerecho Internacional aplicable a pueblos no coloniales, interpretándoleen todo caso en relación a los pueblos indígenas como un proceso inter-no de descentralización política, territorial y administrativa que podríaconllevar eventualmente la consumación de marcos de autonomía quepermitan a los pueblos indígenas su participación efectiva en todos losasuntos que les afecten incluido su desarrollo autónomo, sin que ello


Ciertamente en mi opinión esto es el resultado de la incapacidad del sistema inter-nacional de protección de los derechos de las minorías por garantizar los derechoscolectivos de los pueblos indígenas y preservar su identidad comunitaria. Un estudiocomparado de ambos instrumentos pone de manifiesto una separación conceptualimportante en cuanto a la titularidad, contenido y proyección de los derechos allíreflejados, aspecto en el que se ha adentrado la doctrina interesada en el tema, y queha venido acompañado de un reflejo normativo diferenciador

21. En gran medida, éste es uno de los grandes escollos que paralizan las discusiones delos proyectos de declaración.

22. En ese sentido muchos son los Estados que por el momento prefieren hablar depoblaciones y no de pueblos y de tierras y no de territorios, evitando de esta mane-ra la correlación entre pueblos indígenas, autodeterminación y derechos territoriales.

23. Recordamos que el artículo 3 del Proyecto de Declaración refleja la siguiente dispo-sición: “Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud deese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente sudesarrollo económico, social y cultural”.

atente o cuestione la soberanía de los Estados ni por supuesto su inte-gridad territorial. La mayoría de las organizaciones presentes en lasnegociaciones internacionales, salvo excepciones24, coinciden en estaformulación pero sin embargo rechazan que eso se explicite en los textosde las declaraciones, pues lo considerarían discriminatorio frente a otrospueblos que sí verían reconocido su derecho a la libre determinación sinmatiz o cancela jurídica alguna. Por otro lado, algunos Estados participan-tes en la negociación (Estados Unidos, Argentina, Brasil, Chile, Colombia,Ecuador, Japón, México, Marruecos, Rusia, Irak, Perú, Filipinas y Ucrania)25

se han mostrado en diversas fases de la misma claramente contrarios a lainclusión de este derecho en el proyecto de Declaración. Eso hace que, apesar de que existe un caldo de cultivo favorable para la promulgación deuna Declaración de esta índole y los pasos dados por la comunidad inter-nacional parece que avanzan en ese camino, periódicamente surjan lasamenazas de bloqueo por parte de algunos Estados cuyo peso en el con-cierto internacional es más que considerable y que manifiestan una resis-tencia activa a la inclusión del concepto de pueblos y del derecho a lalibre determinación. No debemos olvidar al respecto que un cierto sectorde la doctrina jurídica, con alto grado de autoridad académica, tambiénse viene pronunciando contrariamente al reconocimiento del derecho a lalibre determinación y otros derechos colectivos a los pueblos indígenas loque viene a servir de coartada y justificación doctrinal para los Estadosmás insensibles a los reclamos de los pueblos indígenas26.

Otra cuestión muy delicada, respecto a la cual hasta la fecha no pode-mos hablar de que exista una norma internacional consolidada, pese a lasdisposiciones del Convenio 169, la jurisprudencia de la CIDH, la CorteInteramericana o el Comité de Expertos de la OIT, es la relativa al asun-to del control sobre la tierra, el territorio y los recursos naturales27. Esta


24. En el antepenúltimo periodo de sesiones del Grupo de Trabajo, enero de 2002, algu-nas organizaciones procedentes de Alaska plantearon, sin embargo, el derecho a lacreación de Estados independientes. La información ha sido proporcionada por asis-tentes al citado evento, miembros de la Asociación para la Docencia y la Investiga-ción sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, de la que el autor de este trabajoforma parte.

25. Véase Russel LAWRENCE BARSH, “Indigenous Peoples and the UN Commission onHuman Rights: A Case of the Immovable Object and the Irresistible Force”, en HRQ,,1996, 18, pp. 782-813, artículo en el que se nos proporciona información acerca delgrado o nivel de aceptación por parte de los Estados de los artículos recogidos en elproyecto de Declaración, especialmente en las páginas 808-813.

26. Bartolomé CLAVERO, Genocidio y Justicia: La Destrucción de Las Indias, ayer y hoy...,op. cit., p. 88, y Ama llunku, Abya Yala, op. cit., pp. 64-71, 113-139 y 426-474.

27. Cabe recordar que los artículos 25 al 30 de la parte VI del Proyecto de Declaración serefieren a este asunto. El artículo 30 concretamente incide en ello al disponer: “Los pue-blos indígenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para

cuestión es sumamente espinosa, si bien algunos de los gobiernos repre-sentados en el Grupo de Trabajo que negocia el Proyecto de Declaraciónreconocen el carácter colectivo del interés de los pueblos indígenas en lastierras y los recursos, muchos son, sin embargo, los Estados que conside-ran fundamental encontrar términos que concilien el interés de los pue-blos indígenas y los derechos de los Estados a la hora de consolidar unanorma al respecto y que en gran medida se muestra reticentes a un reco-nocimiento internacional de este tipo de derechos (Australia, Brasil,Canadá, Finlandia, Francia, México, Estados Unidos y Nueva Zelanda)28.Junto al asunto de la definición/denominación y el derecho a la autodeter-minación, este aspecto del control sobre la tierra, el territorio y los recursoses la tercera arista que impide el avance de las discusiones en el interior delGrupo de Trabajo, también en la OEA, y es reflejo de las complicacionesdel tratamiento que acerca de los derechos de los pueblos indígenas vienehaciendo el Derecho Internacional público contemporáneo.

En ese sentido considero que estos tres asuntos apuntados, a) la deno-minación/definición pueblos indígenas, b) el eventual o hipotético dere-cho a la autodeterminación de los pueblos indígenas y c) el derecho alcontrol sobre el territorio –que se corresponden con reivindicacionesbásicas a las que los pueblos indígenas conceden una importancia sus-tancial, sobre las que no están dispuestos a ceder y que a su vez coinci-den con las principales objeciones desde la lógica de los Estados a unreconocimiento internacional de los derechos de los pueblos indígenas–,nos remiten a aspectos y desacuerdos tremendamente espinosos, cuya


el desarrollo o la utilización de sus tierras, territorios y otros recursos, en particularel derecho a exigir a los Estados que obtengan su consentimiento expresado conlibertad y pleno conocimiento antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sustierras”. Por su parte el párrafo 2 del artículo 15 del Convenio 169 de la OIT incideen algo parecido al disponer que los gobiernos deberán establecer o mantener pro-cedimientos que permitan consultar a los pueblos indígenas antes de emprender oautorizar la explotación de los recursos existentes en sus tierras. Por otro lado elartículo XXI sobre derecho al desarrollo (sección quinta, sobre derechos sociales,económicos y de propiedad del Proyecto de Declaración Americana sobre los Dere-chos de los Pueblos Indígenas de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,7 de febrero de 1997) hace una exhortación a los Estados inspirada en el Convenio169 de la OIT: “2. Salvo que circunstancias excepcionales así lo justifiquen en elinterés público, los Estados tomarán las medidas necesarias para que las decisionesreferidas a todo plan, programa o proyecto que afecte a derechos o condiciones devida de los pueblos indígenas, no sean hechas sin el consentimiento y participaciónlibre e informada de dichos pueblos a que se reconozcan sus preferencias al respec-to y que no se incluya provisión alguna que pueda tener como resultado efectosnegativos para dichos pueblos”.

28. Véase Russel LAWRENCE BARSH, “Indigenous Peoples and the UN Commission onHuman Rights: A Case of the Immovable Object and the Irresistible Force”, en HRQ,1996, 18, p. 8.

futura resolución, adquirirá gran relevancia para el Derecho Internacio-nal en materia de pueblos indígenas29.

Hay otros problemas añadidos de índole no estrictamente jurídica, sinode ámbito moral, hasta tal punto que requieren, en mi opinión, de unavaloración afianzada en las cautelas científico-morales oportunas y quenos remiten a una cuestión no pacífica en las negociaciones internacio-nales. Como ha señalado un numeroso sector de la doctrina, con un reco-nocimiento internacional acrítico de los derechos de los pueblos indígenasse corre el peligro de favorecer un tratamiento discriminatorio a losmiembros de estas comunidades y un proceso de estancamiento de laslibertades y garantías individuales en el marco de un comunitarismo jurí-dico de nuevo cuño imbuido de un discurso identitario que idealiza lacomunidad originaria. Un asunto es avanzar hacia una crítica a ciertasconcepciones occidentalistas, individualistas y aculturales presentes enuna supuesta fundamentación y/o la construcción teórica de los derechoshumanos universales y otra muy distinta promover una idealización delas colectividades y comunidades tradicionales imbuidas en muchas oca-siones de estructuras patriarcales y marcos políticos autoritarios y jerar-quizados, donde la participación democrática brilla por su ausencia ydonde no hay espacio para el cuestionamiento crítico. Todo ello podríaacarrear que se genere un renovado marco internacional de protecciónjurídica que encubra la violación de los derechos humanos fundamenta-les de las personas pertenecientes a esas comunidades30.

A su vez, hay que tener en cuenta que junto a la dispersión normati-va apuntada a lo largo de todo este capítulo, la falta de acuerdo ante con-ceptos fundamentales y los riegos de un comunitarismo excesivo en elque están imbuidos las reivindicaciones en materia de pueblos indígenas,por el momento no existe más que un instrumento convencional, el alu-dido Convenio 169 de la OIT, que se refiera expresamente a los derechosde estos grupos etnoculturales diferenciados, cuyos destinatarios son losEstados y no los pueblos indígenas, lo que en cierta manera deshace elespejismo de una posible subjetividad internacional consolidada paraestas comunidades. Cabe mencionar al respecto, que ciertamente no hansido muchos los Estados que hasta la fecha lo han ratificado. Aunque qui-zá lo más relevante para la consolidación del Derecho Internacional de


29. Parece indudable que estos tres derechos-reivindicaciones suponen por el momentolos principales escollos para que el proceso de renovación normativa en materia dederechos de los pueblos indígenas siga su curso y acabe consolidándose.

30. Para una aproximación a las diferentes concepciones de los derechos humanos y ala polémica liberalismo/comunitarismo en el ámbito de las organizaciones interna-cionales, véase Horda E. HOWARD, Human Rights and Search for Community, Boul-der, Westview Press, 1995.

los pueblos indígenas de origen convencional vinculado a este instru-mento, sea que en todo caso, los Estados con población indígena lo aca-ben por ratificar, parece indudable que un Tratado Internacional conmenos de veinte ratificaciones, nos permite concluir claramente acerca delas debilidades de los compromisos de los Estados que conforman lacomunidad internacional, con relación a las cuestiones materiales que elinstrumento pretende regular.

Si a ello le sumamos que, pese a los avances que hemos estudiado,estamos aún muy lejos, como ya mencioné en la introducción de este epí-grafe y he profundizado a lo largo del texto, de que se esboce, y menosaún se consolide, un sistema operativo que asegure cierto control inter-nacional de las débiles obligaciones contraídas por algunos Estados conrelación a los pueblos indígenas, el panorama de las debilidades del Dere-cho Internacional en materia de pueblos indígenas parece que quedaríacompletado.

6.4 Las potencialidades: hacia un Derecho Internacional consuetudinario protector de los derechos de los pueblos indígenas

Pese a las debilidades y las cuestiones problemáticas apuntadas, lo ciertoes que el Derecho Internacional emergente en materia de pueblos indíge-nas también viene manifestando importantes potencialidades que anun-cian una clara tendencia a su consolidación futura como parte integrantedel ordenamiento internacional.

Por un lado parece indudable que los pueblos indígenas, tal y comohemos tratado de poner de manifiesto a lo largo de toda esta investiga-ción, han asumido un lugar muy importante en la agenda internacionalsobre derechos humanos y han sabido abrirse espacios de participaciónsin precedentes en la comunidad internacional. De esta manera las orga-nizaciones indígenas, como entidades no gubernamentales representati-vas de grupos especialmente vulnerables y diferenciados, están jugandoun rol protagonista en las deliberaciones y negociaciones internacionalessobre los derechos de los pueblos indígenas. La participación de los pueblosindígenas no tiene parangón, no puede ser comparada con la participaciónde ningún otro grupo o colectivo humano, vulnerable o diferenciado, enlas instancias interestatales y está influyendo en la generación de unordenamiento internacional menos estatocéntrico, más justo y másdemocrático, en el que los actores no estatales están llamados a jugarun importante papel.


Esta participación de los pueblos indígenas no habría sido posible sino hubiera venido acompañada de la generación de un complejo sistemainstitucional en el interior de las organizaciones internacionales, creadoespecíficamente para tratar las cuestiones indígenas. Este entramado ins-titucional referido está asociado a la creación del Grupo de Trabajo sobrePoblaciones Indígenas, del Grupo de Trabajo ad-hoc de composiciónabierta que viene discutiendo el proyecto de declaración universal, la pro-mulgación de la Década Internacional sobre Poblaciones Indígenas, lacreación del Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas, la Relatoría delas Naciones Unidas sobre derechos y libertades fundamentales de losindígenas, el Grupo de Trabajo dependiente de la CIDH en el que se nego-cia el proyecto de declaración interamericana, la Relatoría interamerica-na sobre derechos de los pueblos indígenas, la creación y consolidacióndel Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latinay el Caribe, la reorientación estratégica y operativa del Instituto Indige-nista Interamericano, la creación de la Mesa de Trabajo sobre pueblosIndígenas en el marco de la Comunidad Andina de Naciones, el Grupo deTrabajo sobre pueblos indígenas africanos dependiente de la ComisiónAfricana de derechos humanos, la creación de la Unidad de Pueblos Indí-genas y Desarrollo Comunitario en el interior del Banco Interamericanode Desarrollo, la adopción y posterior mejoramiento de la Directiva 4.20relativa a pueblos indígenas por parte del Banco Mundial, las aportacio-nes de la Oficina Panamericana de la Salud a través de la Iniciativa deSalud Indígena, y la creación de departamentos, unidades especializadaso grupos de trabajo que, en el interior de la OMS, la OMPI, la UNESCO,la FAO el PNUD entre otras muchas organizaciones internacionales, estánllamados a centralizar su actividad en los pueblos indígenas.

Indudablemente este marco institucional tan complejo, tan diverso,tan heterogéneo y las facilidades que han encontrado los pueblos indíge-nas para representarse a sí mismos en los escenarios de negociación, depor sí no generan norma alguna en materia de derechos de los pueblosindígenas, pero indudablemente nos remiten a tendencias internaciona-les, a coincidencias y a convergencias, en una comprensión común porparte de muchos Estados de todos los continentes acerca de la especifici-dad de los pueblos indígenas, que como comunidades etnoculturales dife-renciadas, requieren, por imperativo ético, de una atención particular porparte de la comunidad internacional.

Estas convergencias aludidas, como no podían ser de otra manera,después de tres décadas de trabajo sobre la materia, están teniendo suproyección en los debates internacionales en torno a los derechos de lospueblos indígenas y a pesar de que aún existen ciertamente reticencias,por parte de algunos gobiernos, tal y como acabamos de ver, en torno a


la definición de los pueblos indígenas, el derecho de autodeterminación olos derechos territoriales, lo cierto es que muchos son los Estados queestán manifestando sus acuerdos sobre pautas internacionales relativas alos derechos de estos grupos diferenciados, están desarrollando prácticasconcretas en conformidad con esas comprensiones comunes y estánexpresando su opinión acerca de las obligaciones que vienen contrayen-do, generando así un Derecho Internacional consuetudinario en cons-trucción en materia de derechos de los pueblos indígenas31.

Especialmente probatorias de la existencia de estas convergenciasen materia de derechos de los pueblos indígenas y esta repetición deactos han sido las declaraciones gubernamentales y los informes pre-sentados por los Estados en los procesos seguidos en la OIT, el Grupode Trabajo de Naciones Unidas, el Grupo de Trabajo de la OEA, la Mesasobre pueblos indígenas de la Comunidad Andina de Naciones o el pro-pio Fondo Indígena en los que de manera explícita se han reconocidolos derechos de los pueblos indígenas. En todos estos marcos la parti-cipación de los Estados es voluntaria, es decir, asisten a las reunionesde los citados organismos, siempre y cuando la cuestión de los pueblosindígenas adquiera relevancia para sus gobiernos. Se trata en efecto demarcos de participación ideados para que intervengan únicamenteaquellos agentes internacionales interesados en promover los derechosde los pueblos indígenas y, por lo tanto, la mera participación y asis-tencia de los Estados, más allá de los acuerdos finales, que no siemprellegan, constituye todo un gesto que supera lo simbólico y que tiene unaincidencia real y práctica en la generación de un clima internacionalllamado a avanzar en los procesos de reconocimiento y protección delos derechos indígenas.

Lo cierto es que la participación de Estados, de diferentes partes delmundo para el caso de los procesos en la OIT o la ONU, y de todo el con-tinente americano, la región andina, el ámbito político-cultural iberoa-mericano, para el caso de la OEA, la Mesa sobre pueblos indígenas y elFondo Indígena, respectivamente, se ha ido incrementando de maneracasi exponencial con el paso del tiempo y con ello se han sucedido susintervenciones públicas, sus iniciativas, sus declaraciones y sus comuni-caciones explícitas que han venido a constituir en sí mismas, una moda-lidad contemporánea y renovada de práctica estatal que vienencoadyuvando, desde su repetición y reiteración, a la generación de un


31. Recordamos al respecto el artículo 38 (1)(a) del Estatuto de la Corte Internacional deJusticia que contempla “... la costumbre internacional como prueba de una prácticageneralmente aceptada como derecho”.

Derecho Internacional consuetudinario32 de los pueblos indígenas queestá siendo reforzado desde la convicción expresada por muchos gobier-nos acerca de las obligaciones contraídas con estas comunidades diferen-ciadas.

Cabe destacar el proceso que condujo a la adopción del Convenio 169y la sustitución del Convenio 107 en el marco del Comité de la Confe-rencia Internacional del Trabajo como una clara manifestación de estastendencias convergentes, pues de por sí supuso un esfuerzo por identifi-car, promover y consolidar derechos específicos para los pueblos indíge-nas. En el proceso de negociación y redacción del texto participaronrepresentantes de treinta y nueve gobiernos que se mostraron especial-mente interesados en la cuestión, junto a los representantes de los traba-jadores y los empresarios que participan en la organización. El texto delConvenio fue aprobado en un tiempo muy corto (1986-1989)33 y finalmen-te cuando se adoptó en el marco de la 76ª Conferencia del Trabajo, ningúndelegado gubernamental votó en contra de la adopción del texto y aquellosque se abstuvieron manifestaron su apoyo global al mismo aunque expu-sieron sus reservas ante algunas disposiciones muy específicas.

Las ratificaciones se han ido sucediendo, tímidamente, con el paso delos años y más allá de las obligaciones contractuales que se han genera-do entre los Estados parte, lo cierto es que el proceso de adopción delConvenio puede ser contemplado como un referente en lo que se refierea la emergencia de normas consuetudinarias de Derecho Internacional,generadas a partir de una convergencia de la opinión internacional, en


32. Entiendo, que como bien ha señalado el profesor M. BEDJAOUI, en “La visión delas culturas no occidentales sobre la legitimidad del Derecho Internacional con-temporáneo”, Anuario de Derecho Internacional, vol. XI, 1995, Universidad deNavarra, Pamplona: “La costumbre (internacional) se forma a partir de una repeti-ción de comportamientos por parte de los Estados (una repetitio facti o una unifor-midad de conducta), que es a la vez causa y consecuencia de la convicción de quese trata de una obligación (opinio juris) a la cual hay que conformarse como mode-lo de conducta para el futuro. Esos dos elementos, repetitio facti y opinio juris, delos que tradicionalmente se dice que son constitutivos de la costumbre, muestran quela creación de una norma consuetudinaria en las relaciones entre Estados está con-dicionada por una especie de consenso o por una conciencia social ampliamenteextendida de la necesidad de respetar ciertas reglas de conducta”, p. 28.

33. Como ya hemos estudiado, en 1986 la OIT convocó una reunión de expertos querecomendó la revisión de la Convención 107. La reunión concluyó unánimementeque el lenguaje integracionista de la Convención 107 era anticuado y lenguaje inte-gracionista. La discusión sobre la revisión continuó en las sesiones de 1988 y 1989de la Conferencia Internacional del Trabajo y en la sesión de clausura de 1989 adop-tó finalmente el Convenio. Véase H. BERMAN, La Organización Internacional Inter-nacional y los Pueblos Indígenas: Revisión de la Convención nº 107 en la 75ª Sesiónde la Conferencia Internacional de Tratado, 1988, 41 Comité Internacional de Juris-tas, 48, 49 (1988) y el Informe de la reunión de expertos, Ginebra 1988.

materia de derechos de los pueblos indígenas que ha venido acompaña-da de la necesaria acción consecuente de muchos Estados, que aún nohabiendo ratificado el Convenio pero sí habiendo participado en el pro-ceso de negociación, están inspirándose en las disposiciones de dicho ins-trumento para reformular las disposiciones de sus ordenamientos internosrelativos a los pueblos indígenas.

También las negociaciones que condujeron a la adopción del ConvenioConstitutivo del FI, en el marco de las reuniones preliminares de trabajo quehemos estudiado a lo largo del texto que precede, sirvieron para que, en unámbito iberoamericano, que recordemos tiene una especificidad propia quelo diferencia de los ámbitos de participación interamericanos o latinoameri-canos, los Estados y las organizaciones internacionales implicadas en lacreación del Fondo Indígena convergieran en torno a un consenso de míni-mos en sus formas de concebir las necesidades de autodesarrollo y los dere-chos de los pueblos indígenas de América Latina y el Caribe y generaran unaserie de expectativas relacionadas con futuros comportamientos coheren-tes con lo consensuado. La ratificación final por la casi totalidad de losEstados iberoamericanos del Convenio Constitutivo, además de Bélgica yBelice, la consolidación institucional de la organización, la incorporaciónde los pueblos indígenas a los órganos de decisión, la implementación enel interior de los países de las denominadas Instancias Consultivas Nacio-nales del FI y el apoyo financiero o logístico por parte de muchos de losEstados miembros a programas, seminarios, encuentros o debates inter-nacionales y actividades varias realizadas en torno al tema de los dere-chos de los pueblos indígenas, han conformado una práctica de los paísesiberoamericanos acorde con las convergencias anunciadas, que ha gene-rado un derecho consuetudinario emergente en América latina que estáteniendo una importante proyección en los avances que al respecto sehan producido en la región andina en el ámbito de la Comunidad Andi-na de Naciones.

Ahora bien, indudablemente, ha sido en el marco del Grupo de Traba-jo sobre Poblaciones Indígenas y en los Grupos de Trabajo tanto deNaciones Unidas, como de la OEA, que vienen discutiendo los respectivosproyectos de declaración, en los que más claramente se está poniendo demanifiesto esta confluencia internacional relacionada con los derechosde los pueblos indígenas. Tal y como hemos visto los Grupos de Trabajo ade-más de favorecer la participación de las organizaciones indígenas de todoel mundo con el objetivo de que puedan exponer públicamente cuál es larealidad de sus comunidades, su visión del desarrollo y sus reivindicacio-nes en materia de derechos, ha facilitado también la participación de losrepresentantes de los gobiernos, cuyo número, especialmente en el casodel Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de la ONU, ha crecido



año tras año y a través de cuyos pronunciamientos se ha clarificado cuáles la opinión de sus Estados sobre el contenido, los plazos para el reco-nocimiento y los mecanismos de protección que debían salvaguardar losderechos de los pueblos indígenas.

En el transcurso de las reuniones de los marcos de negociación y con-certación mencionados, se ha puesto de manifiesto claramente que seestá produciendo una convergencia entre un número importante deactores internacionales, algunos sujetos de Derecho Internacional, comolos Estados y las organizaciones internacionales, otros meros actores noestatales, sin subjetividad internacional, como los pueblos indígenas y lasONGD, en torno a una comprensión común del contenido de las normasen materia de derechos de los pueblos indígenas. Convergencia sobre la quecabe esperar –de hecho ya se está produciendo en el caso de muchos Esta-dos y muchas organizaciones internacionales– una conducta conforme aesas opiniones que han sido expresadas públicamente por representantesacreditados y que vienen conformando los consensos mencionados.

Con la práctica coherente a la que nos hemos referido y que está vin-culada a la aceptación por parte de muchos gobiernos de las recomenda-ciones de los Comités de la OIT, el Comité de Derechos Humanos, elComité contra la Discriminación racial o de la CIDH, la promulgación dedisposiciones constitucionales o leyes que reflejan el consenso interna-cional mencionado, las reformas institucionales de las agencias indige-nistas nacionales o la colaboración con el relator especial, los Estados yalgunas organizaciones internacionales, muy activas en este campo, estánclarificando el contenido de las normas emergentes y las subjetividadesrequeridas de la expectativa normativa propia de los derechos indígenas.

En gran medida se está produciendo un proceso de interacción recí-proca entre el Derecho Internacional y los derechos internos. De estamanera, si bien es cierto que los primeros reconocimientos de los dere-chos de los pueblos indígenas se han producido en instrumentos adopta-dos dentro del ordenamiento internacional, éstos están siendo reforzadospor las modificaciones y avances que se están generando en los ordena-mientos internos, a nivel constitucional y legislativo, también institucio-nal, que están poniendo de manifiesto una práctica coherente por partede los Estados, con las declaraciones públicas, comportamientos unifor-mes y los consensos a los que están llegando en el marco de los gruposde trabajo y los diferentes ámbitos de negociación internacionales.

Con ello podemos afirmar que las modificaciones constitucionales ylas reformas en el interior de los países que están reconociendo los dere-chos de los pueblos indígenas e implementando tímidos mecanismos decontrol del respeto a los derechos reconocidos, vienen a confirmar con-ductas congruentes de muchos Estados interesados (algunos con una

importante presencia internacional)34 y a confirmar la emergencia deun Derecho Internacional consuetudinario35 en materia de pueblos indí-genas que está asociado a la generación de obligaciones jurídicas inter-nacionales para los Estados (que así vienen aceptándolo y expresandosu convicción al respecto públicamente, opinio iuris), independiente-mente de si han ratificado o no el Convenio 169 de la OIT, único trata-do internacional en vigor que por ahora se ocupa de los derechos de lospueblos indígenas.

De esta manera las reformas internas que se vienen produciendo, enlos países con población indígena, con el objeto de asegurar una nuevaciudadanía cultural capaz de articular, democráticamente, la diversidaden marcos plurales caracterizados por la convivencia intercultural y elproceso de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas apartir de iniciativas legales e institucionales de ámbito global o regio-nal, algunas ya consolidadas, otras en proceso de discusión, que estáteniendo lugar en los escenarios más prominentes de la comunidadinternacional, constituyen dos planos interrelacionados cuya síntesis


34. No debemos olvidar que tal y como ha señalado M. BEDJAOUI, en “La visión de lasculturas no occidentales sobre la legitimidad del Derecho Internacional Contempo-ráneo”, en Anuario de Derecho Internacional, vol. XI, 1995, Universidad de Navarra,Pamplona: “La doctrina y jurisprudencia se han adaptado. Si antaño la repetitio fac-ti y el comportamiento uniforme debían ser atribuibles a todos los Estados para cre-ar la costumbre, hoy podemos considerar que la costumbre nace del comportamientorepetido de los ‘Estados interesados’ o de los ‘principales Estados’”, pp. 35-36.

35. Sobre la emergencia de un Derecho Internacional consuetudinario en relación conlos pueblos indígenas se han ocupado entre otros, G. ALFREDSON, “The Right toself-determination and indigenous peoples”, C. TOMUSCHAT (ed.), Modern Law ofself-determination, Dordrecht/Boston/London, 1993, pp. 41-54; S. J. ANAYA, Indi-genous Peoples in international Law, OUP, Oxford, 1996, especialmente. pp. 49-58(próximamente aparecerá la versión en castellano y actualizada, S. James ANAYA,Los pueblos indígenas en el Derecho Internacional, Trotta, Madrid, 2005); F. MAc-KAY, The rights of Indigenous Peoples in International Law, Berkley, 1998;S. WIESSNER, “The Rights and Status of Indigenous Peoples: A global Comparativeand International Legal Analysis”, en Harvard Human Rights Journal, nº 57, 1999,p. 128; R. TORRES, “The Rights of Indigenous Peoples: The Emerging InternationalNorm”, en Yale Journal International law, nº 16, p. 127; C. Iorns MAGALLANES,C. “International Human Rights and their Impact on Indigenous People´s Rights inAustralia, Canada and New Zeland”, en P. HAVEMANN (ed.), Indigenous People´sRights, Auckland, OUP, 1999, pp. 238 y 242; S. James ANAYA, “Normas de derechosindígenas en el Derecho Internacional contemporáneo”, en América Indígena 1-2,1992, pp. 9-61; S. J. ANAYA y R. WILLIANS, “The protection of Indigenous People´sRights over Land and Natural Resources under the International Human Rights Sys-tem,”, nº 14, Harvard Human Rights Journal, 33, 2001, y más recientemente el pro-pio ANAYA en “Los derechos de los pueblos indígenas”, en Felipe GÓMEZ ISA, Laprotección internacional de los derechos humanos en los albores del siglo XXI, Uni-versidad de Deusto, 2003, pp. 687-720. La mayor parte de estas monografías, artí-culos y trabajos colectivos ya han sido citados a lo largo del libro.

final está vinculada a la futura consolidación de un sistema internacio-nal específico de protección de los derechos colectivos de los pueblosindígenas.

En definitiva, la jurisprudencia sentada por los órganos de control ypor los tribunales internacionales, desde una interpretación de los tra-tados de derechos humanos favorable a los derechos colectivos de lospueblos indígenas, que ha de ser valorada como un precedente de grantrascendencia para la interpretación, aplicación y creación de normasinternacionales en materia indígena; la generación de un marco insti-tucional bien complejo y delimitado; la apertura de espacios no sólo departicipación sino también de decisión en el interior de las organiza-ciones internacionales; la paulatina consolidación del Convenio 169;las expectativas internacionales creadas en torno a los proyectos deDeclaración Universal e Interamericana; la extensión de la cuestiónindígena a otras partes del planeta, especialmente a África, concretadaen la creación del Grupo de Trabajo Africano y la generación, tal ycomo he tratado de poner de manifiesto, de Derecho consuetudinario,son aspectos que han de ser valorados como el conjunto de potencia-lidades llamadas a consolidar el Derecho Internacional de los pueblosindígenas.

Estas potencialidades, que se corresponden con prácticas y avancesconcretos, pese a las debilidades y cuestiones problemáticas expuestas enel apartado anterior, ponen de manifiesto que se están favoreciendo cam-bios fundamentales en algunos de los principios y bases normativas sobrelos que se asienta el sistema internacional y su ordenamiento regulador,que están relacionados con la futura generación de un orden jurídicointernacional más legitimado a ojos de las culturas no occidentales36, enel que los actores no estatales están llamados a jugar un importante papely en el que la diversidad cultural representada por los pueblos indígenasdel planeta habrá de ser valorada como un patrimonio de toda la huma-nidad. Todo ello dota al Derecho Internacional de los pueblos indígenasemergente de una proyección utópica y una carga transformadora, de unpotencial de cambio que puede ser la base de la generación de un ordenjurídico internacional más justo y democrático, adecuado a las nuevasnecesidades y capaz de responder eficazmente a los desafíos internacio-nales de nuestro tiempo.


36. Superando algunas de las debilidades de legitimación del Derecho Internacional quemagistralmente apunta Mohammed BEDJAOUI en “La visión de las culturas no occi-dentales sobre la legitimidad del Derecho Internacional Contemporáneo”, en Anua-rio de Derecho Internacional, XI, 1995, op. cit., pp. 23 y ss.

6.5 El derecho al autodesarrollo de los pueblos indígenas

Tal y como ya hemos analizado en otros capítulos de este libro, los pue-blos indígenas han sido víctimas de la imposición de modelos de desa-rrollo ajenos a su cultura y a su identidad diferenciada. Estos modelosmanejaban una concepción unidireccional del desarrollo, es decir undesarrollo enfocado únicamente en el objetivo de occidentalizar a lascomunidades indígenas y de hacer desaparecer todas las formas deorganización premodernas, consideradas como un freno para el desa-rrollo y la modernización. El objetivo era dar paso al capitalismo pri-vado o multinacional. A su vez, el desarrollo era contemplado como undesarrollo unidimensional, es decir limitado al economicismo desarrollis-ta que minusvaloraba la multidimensionalidad social, cultural, económi-ca y política del desarrollo. Un desarrollo que venía definido desde fuerade la comunidad, del que los pueblos indígenas eran mero objeto, sobrecuyas estrategias no tenían capacidad de intervenir y que valoraba lastradiciones y la diversidad cultural representada por los pueblos indíge-nas como un problema. Todo ello conllevaba una aculturación planifica-da, una acción inducida de factores de cambio social, con objetivos ymedios concretos, ajenos y extraños a los que pudieran pretender o dis-poner los grupos indígenas afectados37.

Los efectos etnocidas de estas estrategias de desarrollo fueron denun-ciados por los primeros líderes indígenas que tuvieron acceso a los mar-cos de participación en Naciones Unidas y frente a ese modelo dedesarrollo impuesto, exigieron la aplicación de modelos etnodesarrollis-tas, de autodesarrollo o desarrollo con identidad, fundamentados en unaconcepción del desarrollo que valora la cultura, la tradición y la diver-sidad cultural, que supera la unidireccionalidad y unidimensionalidadde los modelos anteriormente descritos y en los que la activa participa-ción de los pueblos indígenas como sujetos definidores de su propiodesarrollo es tenida muy en cuenta. Todo ello empezó a conformar unaconstrucción doctrinal en torno al derecho de los pueblos indígenas alautodesarrollo.

A su vez, no debemos olvidar que diferentes órganos de derechoshumanos, como el Comité de Derechos Humanos de la ONU o el Comitépara la Eliminación de la Discriminación Racial, han establecido correla-ciones, empíricamente constatadas, entre indigenidad y pobreza en sus


37. Pablo PALENZUELA y Mario JORDI, “Antropología y enodesarrollo: el caso de lasorganizaciones indígenas en el occidente de Guatemala”, comunicación presentadaen el VIII Congreso de Antropología, Santiago de Compostela, 1999, p. 75.

observaciones a los informes de diversos países38, que el Fondo Indígenasurge con el mandato fundacional de revertir esas situaciones, garantizarel derecho al desarrollo de los pueblos indígenas y evitar la imposición demodelos ajenos,39 y que el propio Banco Interamericano o el Banco Mun-dial40 han profundizado en esa cuestión y la han tenido muy en cuentaen la elaboración de sus directrices y en la implementación de sus pro-gramas entre comunidades indígenas41.

La imposición de modelos de desarrollo –inspirados en el paradigmahegemónico– a las comunidades indígenas ha conllevado desestructura-ción sociocultural y altos niveles de pobreza. Todo ello ha generado unapropuesta alternativa que ha intentado articular etnicidad y cultura en elmarco de procesos reivindicativos que vienen exigiendo nuevas premisasjurídicas, políticas y de organización y que ha acabado por reforzar elconcepto de etnodesarrollo que, según Bonfil Batalla, supone:

“Un proceso de transformación social sustentado por la capacidadsocial de un pueblo para construir su futuro, aprovechando para ello lasenseñanzas de su experiencia histórica y los recursos reales y potencialesde su cultura, de acuerdo con un proyecto que se defina según sus pro-pios valores y aspiraciones”42.

El etnodesarrollo significa:

“... mirar hacia adentro: significa encontrar en la cultura del grupo losrecursos y la fuerza creativa necesarios para enfrentar los desafíos del


38. Me estoy refiriendo a las observaciones finales del Comité de Derechos Humanos acercadel Informe periódico presentado por EE UU, publicadas en Doc. UN CCPR/C/79/Add.50,de 7 de abril de 1995, párrafo 26, y las observaciones finales del Comité para la Elimi-nación de las Discriminación Racial acerca de los informes periódicos nº 12 y 13 de Perú(publicados en Doc. UN CERD/C/298/Add.5). Las observaciones aparecen en Doc. UNCERD/C/304/Add.69 y fueron publicadas el 13 de abril de 1999.

39. Véase el epígrafe del próximo capítulo dedicado al Fondo Indígena.40. Recordemos que el Banco Mundial a través de su Directriz Operacional concernien-

te a los pueblos indígenas (DO 4.20) asumió en 1991 una autocrítica en relación aalgunas políticas y programas del Banco que habían tenido terribles consecuenciaspara los pueblos indígenas, creando una línea de asistencia, promoción y apoyo res-petuosa con las tradiciones y las culturas de las poblaciones beneficiarias. Actual-mente el Banco está revisando su estrategia con el fin de reforzarla y hacer partícipesa los indígenas de la misma.

41. Anne DERUYTTERE, “Pueblos Indígenas y Desarrollo Sostenible: El papel del BID”,Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario”, Washington D.C, junio de1997, pp. 9-16.

42. Bonfil BATALLA, “El etnodesarrollo, sus premisas jurídicas, políticas y de organiza-ción”, en VV.AA., América Latina: Etnodesarrollo y etnocidio, 10-17, FLACSO, SanJosé de Costa Rica, 1982.

cambiante mundo moderno. No significa la autarquía o un aislamientoautoimpuesto, y aún menos retraerse a un museo de la ‘tradición’, aun-que aquellas etnias que tal vez quisieran permanecer aisladas (comoalgunas tribus de la selva tropical de la cuenca del Amazonas) deberíanciertamente tener la libertad de disfrutar del derecho humano funda-mental del aislamiento [...]. El etnodesarrollo no significa fragmentar lasexistentes y subvertir el proceso de construcción nacional, sino más bienredefinir la naturaleza de la construcción nacional y enriquecer el com-plejo tejido multicultural de muchos Estados modernos, al reconocer lasaspiraciones legítimas de las etnias culturalmente distintas que formanel conjunto nacional [...]. Finalmente, el etnodesarrollo significa recon-siderar la naturaleza y los objetivos de los proyectos de desarrollo alnivel local, desde las presas hidroeléctricas hasta la introducción de cul-tivos de plantíos manteniendo en mente, primero y principalmente, lasnecesidades, los deseos, las especificidades culturales y la participaciónde la base de los propios grupos étnicos”43.

Ante lo expuesto parece que podemos afirmar que existe un nexocomún entre autodeterminación o libre determinación de los pueblosindígenas y etnodesarrollo44, puesto que ambos constituyen factoresfavorecedores de la autonomía de los pueblos, ambos se retroalimentan,se interrelacionan y se refuerzan, no puede haber etnodesarrollo sin auto-determinación y es imposible la libre determinación de los pueblos si sudevenir o desarrollo no se afianza en su propia realidad histórica y cul-tural. Autodeterminación significa:

“... lo opuesto a integración o asimilación, es decir el derecho de lospueblos indígenas a defender y preservar su muy particular y especialidentidad cultural, social, económica, dentro del seno de la comunidadnacional de la que forman parte. Lo cierto es que el término autodeter-minación… puede abarcar su derecho a disponer su propio desarrollo,económico, su propio desarrollo cultural, la aplicación de su propio sis-tema jurídico y su propia organización social”45.


43. Rodolfo STAVENHAGEN, “Etnocidio o etnodesarrollo: el nuevo desafío”, en Mundo:problemas y confrontaciones, año II, nº 1, invierno 1988, p. 69.

44. La propia Declaración de San José sobre etnocidio y etnodesarrollo de 1981, citadaanteriormente, establece esta relación.

45. Midori PAPADÓPOLO, El nuevo enfoque internacional en materia de derechos delos pueblos indígenas, Universidad Rafael Landívar, Guatemala, 1995, pp. 61 y ss.Para concluir añade: autodeterminación y etnodesarrollo “al final significan lomismo”.

Hablaríamos de una estrecha vinculación, de una relación dialécticay complementaria, entre el derecho a la libre determinación46 y el dere-cho a un desarrollo autónomo en la medida en que este derecho es con-dición necesaria para la realización de aquél sin que esto necesariamenteatente contra la integridad de los Estados. Estamos ante dos derechos quese retroalimentan, se refuerzan y se nos aparecen como interrelacionadosy complementarios.

Si por autodesarrollo entendemos, como hemos venido asegurando alo largo de esta investigación, un concepto amplio y abierto, que incor-pora el aspecto participativo –ya que sólo desde la participación demo-crática de los beneficiarios se avanzará hacia un auténtico desarrollo–que nos aproxima a una perspectiva culturalista –entendiendo que eldesarrollo ha de partir del corazón de cada cultura–, y que a su vez estárelacionado con una concepción compleja del desarrollo de los pueblos–que incorpora lo político, lo económico, lo social, lo cultural, lo jurídi-co, lo religioso y todo aquello que tiene que ver con la gestión de la tie-rra y recursos, el medio ambiente, los medios de comunicación o lasalud47– podemos asegurar que las nueve partes de proyecto de Declara-ción de las Naciones Unidas que integran la parte dispositiva tal y como


46. Desde este planteamiento como señala Ole HENRIK MAGGA: “el principio de auto-determinación tiene una incidencia interna para el Estado, que debe garantizar atodos los pueblos que viven sobre su territorio el derecho a participar en la gestiónde su propio desarrollo económico, social y cultural”, en “Derechos culturales ypoblaciones autóctona. La experiencia sami”, Informe Mundial sobre la Cultura2000, UNESCO y Ediciones SM, Madrid 1999, p. 80. Hay que tener en cuenta que cuando “las poblaciones autóctonas reivindican el reco-nocimiento de sus derechos para determinar por sí mismos el ritmo de su desarrollo…con pocas excepciones, no desean separarse del Estado al que pertenecen. Consideranla autodeterminación como una plataforma para la interacción, como un mecanismopara adquirir alguna forma de autoorganización de su comunidad y como el derechoa hablar su propia lengua y vivir su propia cultura, pero dentro del marco del Estado-nación”, RASMUSSEN, HENRIETTE e INGER SLOERSLEV, op. cit., p. 91.

47. En la Nota de la Secretaría sobre las poblaciones indígenas y su derecho al desarro-llo incluido el derecho a participar en el desarrollo que les afecta, Doc. E/CN.4/Sub.2/AC.4/2001/2, de 20 de junio de 2001, se ha puesto de manifiesto esta multi-dimensionalidad del derecho al desarrollo de los pueblos indígenas. “Una de las prin-cipales estrategias para la realización del derecho al desarrollo de los pueblosindígenas es su participación plena y en pie de igualdad en el desarrollo nacional,incluida la participación en los beneficios. A nivel político ello entraña la represen-tación de los pueblos indígenas en todas las instituciones democráticas, incluidos elgobierno, el parlamento y el poder judicial. A nivel socioeconómico, entraña la apli-cación de medidas para terminar con la discriminación en el mercado laboral, acce-so a la seguridad social, la educación y el crédito. Con respecto a los derechosculturales, la participación plena y en pie de igualdad significaría que las poblacio-nes indígenas podrían usar el idioma, seguir sus usos sociales y que determinadosservicios del Estado, como el sistema escolar y la administración de justicia, podrían

se elaboró en su día48, avanzan unos derechos con diferente peso y pro-yección pero que caminan en ese sentido. Incluso el propio preámbulohace referencia a la cuestión al manifestar la preocupación:

“... por el hecho de que los pueblos indígenas se hayan visto privadosde sus derechos humanos y libertades, lo cual ha dado lugar, entre otrascosas, a la colonización y enajenación de sus tierras, territorios y recur-sos, impidiéndoles ejercer en particular su derecho al desarrollo de con-formidad con sus propias necesidades e intereses”49.

La parte V del Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas estáconsagrada a los aspectos políticos, económicos y sociales que se desa-rrollan a lo largo de seis artículos (19-24) y en ella se afianza la nociónde etnodesarrollo. En concreto el artículo 21 plantea que:

“... los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y desarrollar sussistemas políticos, económicos y sociales, a que se les asegure el disfrutede sus propios medios de subsistencia y desarrollo y a dedicarse libre-mente a todas sus actividades económicas tradicionales y de otro tipo”.

Se trata de un artículo que claramente hace referencia al etnodesarro-llo o autodesarrollo de los pueblos indígenas y que es reforzado con elartículo 23 que dispone acerca de que los pueblos indígenas tienen dere-cho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejerciciode su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienenderecho a determinar y elaborar todos los programas de salud, vivienday demás programas económicos y sociales que les afecten y, en lo posi-ble, a administrar estos programas mediante sus propias instituciones50.


prestarse en su idioma y en el respeto de su cultura. Otra de las estrategias propues-tas por las organizaciones indígenas es el ejercicio de su derecho al desarrollomediante alguna forma de autonomía política o libre determinación. Los derechos deautogobierno normalmente incluyen el control de una manera u otra sobre su terri-torio y recursos naturales, así como de sus propios sistemas de educación y de comu-nicación. Esta estrategia suele ir unida alguna forma de descentralización, a travésde la cual las comunidades indígenas pueden crear distritos en los que son mayoría,instaurando sus propios usos sociales y culturales y sus formas propias de adminis-tración pública”, párrafos 23 y 24.

48. Res. 1994/45 Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre derechos de lospueblos indígenas. Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección alas Minorías (actualmente Subcomisión de Promoción y Protección de los DerechosHumanos) 26 de agosto de 1994.

49. Preámbulo del Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas, párrafo 5.50. En el párrafo 1 del artículo 7 del Convenio 169 de la OIT aparece una disposición

análoga.

Se explicita claramente el derecho a un desarrollo propio, autónomo, quese afianza en definitiva en la propia realidad de lo indígena. Por su par-te el artículo 7 del Convenio 169 dispone de manera análoga:

“1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir suspropias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medi-da en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espi-ritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y decontrolar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico,social y cultural. Además dichos pueblos deberán participar en la formu-lación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollonacional y regional susceptibles de afectarles directamente. 2. El mejora-miento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y edu-cación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación,deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de lasregiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estasregiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dichomejoramiento”51.

De esta manera, el Convenio 169 si no reconoce que los indígenas seantitulares del derecho al desarrollo, al menos sí establece que los Estadostienen el deber jurídico de procurarlo.

Hay un componente fundamental en el desarrollo de los pueblos y lassociedades: el del control sobre la tierra, los territorios y los recursosnaturales52, como consagran diferentes instrumentos internacionales. Losartículos 25 al 30 de la parte VI del Proyecto de Declaración de las Nacio-nes Unidas se refieren a este asunto. El artículo 30 concretamente incideen este derecho cuando reitera que los pueblos indígenas tienen derechoa determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo ola utilización de sus tierras, territorios y otros recursos, en particular elderecho a exigir a los Estados que obtengan su consentimiento expresa-do con libertad y pleno conocimiento, antes de aprobar cualquier pro-yecto que afecte a sus tierras.


51. Convenio 169, artículo 7.1 y 7.2.52. El asunto del control sobre el territorio es sumamente espinoso. Si bien algunos de

los Estados representados en el Grupo de Trabajo que discute el proyecto de Decla-ración reconocen el carácter colectivo del interés de los pueblos indígenas en las tie-rras y los recursos, muchos son, sin embargo, los Estados que consideranfundamental encontrar términos que concilien el interés de los pueblos indígenas ylos derechos de los Estados. Junto al asunto de la definición y el derecho de auto-determinación, este especto del control sobre la tierra, el territorio y los recursos esla tercera arista que impide el avance del Grupo de Trabajo.

El párrafo 2 del artículo 15 del Convenio 169 de la OIT incide enalgo parecido al disponer que los gobiernos deberán establecer o mante-ner procedimientos que permitan consultar a los pueblos indígenas antesde emprender o autorizar la explotación de los recursos existentes en sustierras.

También conviene hacer mención al artículo 40 (parte VIII Medidasde las Naciones Unidas). En este último artículo hace referencia a las obli-gaciones de la cooperación internacional en materia de desarrollo indí-gena:

“Los órganos y organismos especializados del sistema de las NacionesUnidas y otras organizaciones intergubernamentales contribuirán a la ple-na realización de la presente Declaración mediante la movilización, entreotras cosas, de la cooperación financiera y la asistencia técnica. Se esta-blecerán los medios de asegurar la participación de los pueblos indígenasen relación con los asuntos que les afecten”.

En muchas ocasiones, los pueblos indígenas no tienen acceso a crédi-tos comerciales y se ven privados de inversiones públicas, de serviciossociales y de los equipamientos y las infraestructuras necesarias para suprogreso. La cooperación para el desarrollo de los Estados y la comuni-dad internacional es por lo tanto fundamental y debe activarse con elobjeto de promover el derecho al autodesarrollo de los pueblos indígenas,en ese sentido es muy importante que accedan a los concursos públicos yprivados que pueden favorecer su desarrollo y tengan un conocimientode las posibles fuentes de financiación.

A su vez, como hemos señalado en las páginas anteriores, autodesa-rrollo no equivale a autarquía o encapsulamiento. Promover un desarro-llo desde la peculiaridad indígena desde el propio sustrato sociocultural,desde las potencialidades de la cultura propia, no equivale a negar lasposibilidades de desarrollo que pueden llegar desde la financiación o lacooperación técnica internacional. Favorecer por lo tanto el autodesa-rrollo supone que la comunidad se sienta beneficiaria, protagonista yparticipante de los procesos y de las fases que estructuran el ciclo delproyecto (identificación, planificación, ejecución y evaluación), sabien-do equilibrar la cultura autóctona y las posibilidades que ésta ofrece conlos beneficios que seguro pueden llegar del exterior. El proyecto deDeclaración asume esta realidad y por ello a lo largo de su preámbulo yde su parte dispositiva articula principios y derechos a favor del etnode-sarrollo y de la autonomía de los pueblos indígenas, pero en su partefinal hace un llamamiento a la responsabilidad internacional, abogandoporque las organizaciones internacionales y por supuesto los Estados,


responsables últimos del desarrollo de sus sociedades, se comprometan enla práctica con los principios expuestos.

Desde una perspectiva comparada, hay que hacer especial mención alartículo XXI sobre derecho al desarrollo (sección quinta, sobre derechossociales, económicos y de propiedad) del Proyecto de Declaración Ameri-cana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Comisión Intera-mericana de Derechos Humanos (27 de febrero de 1997).

En conjunto el Proyecto de Declaración asume a lo largo del preám-bulo y de la parte dispositiva una concepción moderna de los derechos delos pueblos indígenas desde una perspectiva individual y colectiva endonde la participación en los asuntos propios es una idea fuerza que seafianza en muchos de los artículos, pero es especialmente este artículoXXI sobre el derecho al desarrollo en el que se asume explícitamente laidea del etnodesarrollo:

“1. Los Estados reconocen el derecho de los pueblos indígenas a deci-dir democráticamente respecto a los valores, objetivos y prioridades yestrategias que presidirán y orientarán su desarrollo, aun cuando los mis-mos sean distintos a los adoptados por el Estado nacional o por otros seg-mentos de la sociedad. Los pueblos indígenas tendrán derecho sindiscriminación alguna a obtener medios adecuados para su propio desa-rrollo de acuerdo a sus preferencias y valores, y de contribuir a través desus formas propias, como sociedades distintivas al desarrollo nacional y ala cooperación internacional”53.

Y a continuación hay una exhortación a los Estados, inspirada en elconvenio 169 de la OIT sobre el consentimiento informado:

“2. Salvo que circunstancias excepcionales así lo justifiquen en el interéspúblico, los Estados tomarán las medidas necesarias para que las decisiones


53. El Grupo de Trabajo ha propuesto tras evaluar las propuestas de los Estados lasiguiente redacción de consenso: “Los Estados reconocen el derecho de los pueblosindígenas a decidir en forma autónoma respecto a los valores, objetivos, prioridadesy estrategias que orienten su desarrollo. Los pueblos indígenas tendrán derecho sindiscriminación alguna a obtener medios adecuados para su propio desarrollo, y decontribuir a través de sus formas propias al desarrollo nacional y a la cooperacióninternacional”. Documento de Trabajo comparativo entre el proyecto original de laComisión Interamericana de Derechos Humanos, las propuestas de los Estados y laspropuestas de los representantes de los pueblos indígenas y el anteproyecto del pre-sidente del grupo de trabajo encargado de elaborar el proyecto de Declaración Ame-ricana sobre los derechos de los pueblos indígenas. OEA/Ser. K/XVI. GT/DADIN/ doc.53/02, 9 de enero de 2002, p. 52. Nótese la desaparición de toda alusión al derechoal desarrollo de los pueblos indígenas como tal.

referidas a todo plan, programa o proyecto que afecten a derechos o con-diciones de vida de los pueblos indígenas, no sean hechas sin el consen-timiento y participación libre e informada de dichos pueblos, a que sereconozcan sus preferencias al respecto y a que no se incluya provisiónalguna que pueda tener como resultados efectos negativos para dichospueblos”.

Lo cierto es que el derecho al autodesarrollo (y su vinculación con elderecho a la autodeterminación) de los pueblos indígenas, aunque no seexplicite, ya está apuntado en la propia Declaración del Derecho al Desa-rrollo54 cuyo primer artículo dispone:

“1. El derecho al desarrollo es un derecho inalienable en virtud del cualtodo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar enun desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan rea-lizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamenta-les a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él. 2. El derecho humanoal desarrollo implica también la plena realización del derecho de los pue-blos a la libre determinación que incluye, con sujeción a las disposicionespertinentes de ambos Pactos internacionales de derechos humanos, el ejer-cicio de su derecho inalienable a la plena soberanía sobre todas sus rique-zas y recursos naturales”.

Cabe destacar que el derecho al desarrollo se nos presenta como underecho de realización progresiva, inalienable, individual y colectivo, queintegra y refuerza otros derechos y libertades fundamentales de la perso-na y el derecho de los pueblos a la libre determinación y que incorporala capacidad de participar en un desarrollo multidimensional y contribuira él55. A pesar de que el concepto de pueblo que se maneja es un con-cepto estatocéntrico y de que, pese a los intentos al respecto, finalmen-te los pueblos indígenas no fueron incorporados como titulares delderecho al desarrollo56, lo cierto es que este aspecto de la participación


54. Resolución 41/128 de la Asamblea General de 4 de diciembre de 1986.55. Y sigo aquí las interpretaciones del profesor Fernando M. MARIÑO en su trabajo “El mar-

co jurídico internacional del desarrollo”, en F. MARIÑO y C. FERNÁNDEZ LIESA (ed.), Eldesarrollo y la cooperación internacional, Universidad Carlos III/BOE, Madrid, 1997.

56. Tal y como nos informó Felipe GÓMEZ ISA en el marco del III Encuentro de Inves-tigadores sobre derechos de los pueblos indígenas celebrado en la Universidad deDeusto en septiembre de 2003, lo cierto es que a pesar de que en el Grupo de Tra-bajo encargado de elaborar la Declaración del Derecho al Desarrollo hubo propues-tas explícitas para que se incorporase a los pueblos indígenas como titulares delderecho al desarrollo, ello finalmente no fue posible debido a la manifiesta oposi-ción que venían anunciando los países latinoamericanos.

y la contribución, es sumamente importante y está estrechamente vincu-lado con la concepción que se viene manejando del derecho al desarrollocon identidad, el etnodesarrollo o el autodesarrollo de los pueblos indí-genas, que presupone un elemento primordial, el de la involucración delos pueblos indígenas desde el control cultural57, como sujetos colectivosde cambio, que deben participar en el diseño, aplicación y evaluación delas estrategias de desarrollo que les contemplan como beneficiarios.

El derecho al autodesarrollo como derecho colectivo emergente estárelacionado con la necesidad de que los gobiernos, los organismos inter-nacionales, las ONG y las agencias de cooperación internacional, a lahora de poner en marcha sus estrategias de desarrollo, procuren que lospueblos indígenas a través de métodos de consulta efectivos, participenactivamente en todo lo que atañe a su desarrollo.

En el fondo estamos asistiendo no meramente al reconocimiento retó-rico de un hipotético derecho al desarrollo de los pueblos indígenas, sinoa la generación de una norma internacional, reforzada desde algunosordenamientos internos58, que está poniendo en tela de juicio la concep-ción unilineal, evolucionista, como paso de lo simple a lo complejo, de loarcaico a lo moderno, que tradicionalmente se ha venido manejando entorno al desarrollo. Con ello, en gran medida, se empieza a reconocer en lacomunidad internacional a los pueblos indígenas como sujetos colectivosllamados a definir cómo quieren que sea su futuro en base a su propiaidentidad cultural o en base a lo que ellos quieran, siempre respetando loslímites relacionados con el aseguramiento de los derechos humanos indi-viduales de las personas indígenas o no indígenas y la integridad territo-rial del Estado.

Éste es el contenido material del derecho al desarrollo de los pueblosindígenas que empieza a tomar forma en el Derecho Internacional, cues-tión bien distinta es la relacionada con la capacidad política y fáctica, conla que cuentan realmente los pueblos indígenas, para ejercer ese derechoy los Estados responsables para garantizarlo en un contexto internacio-nal marcado por la extensión de los procesos de globalización, que están


57. Cabe recordar que entendemos por control cultural “la capacidad social de decisiónsobre los recursos culturales que deben ponerse en juego para identificar necesida-des e intentar resolverlas y satisfacerlas”, Bonfil BATALLA, Pensar nuestra cultura,Alianza, Madrid, 1991, p. 49.

58. Debemos destacar los reconocimientos más o menos explícitos del derecho al desa-rrollo de los pueblos indígenas que aparecen en las Constituciones políticas de Gua-temala (art. 2), México (art. 4), Panamá (arts. 104 y 108), Nicaragua (arts. 44, 89 y90) y Ecuador (art. 3). También cabe hacer referencia a la Ley Chilena nº 19253 queestableció la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) como el orga-nismo encargado de favorecer el autodesarrollo de los pueblos indígenas y la Leycostarricense de desarrollo autónomo indígena.

asociados a la internacionalización de un modelo de desarrollo hegemó-nico cuyas bases y fundamentos (individualismo, explotación de losrecursos naturales a gran escala, consumo de energías no renovables, ele-vación constante de la productividad y altos niveles de consumo), estánen clara contradicción con los ejes vertebradores del desarrollo indígenavinculados a la solidaridad, la explotación controlada de los recursos, elmanejo sostenible y no utilitario de la tierra, el carácter colectivo de lapropiedad, el trabajo comunitario y la cooperación mutua.


En los últimos tiempos, varias organizaciones internacionales, agenciasnacionales de cooperación y ONGD, en mayor o menor medida, con grano limitada intensidad y siempre en relación con su ámbito de acción espe-cializado, han puesto en marcha políticas y programas específicos conel objetivo de favorecer el autodesarrollo de los pueblos indígenas1. En elpresente capítulo analizaremos algunas de estas prácticas y de esta formaidentificaremos a los principales agentes internacionales favorecedoresdel desarrollo autónomo de estas comunidades.

7.1 El Banco Mundial

De entre todos ellos cabe destacar al Banco Mundial2, institución finan-ciera sobre cuya actuación, ya en las primeras reuniones del Grupo de Tra-bajo sobre Poblaciones Indígenas de las Naciones Unidas se pronunciaron

Capítulo 7. Agentes internacionales favorecedores del autodesarrollo

y los derechos de los pueblos indígenas

1. En gran medida, muchas de estas actividades desarrolladas por las organizacionesespecializadas o subsidiarias de las Naciones Unidas en materia de pueblos indíge-nas han tenido lugar en el marco del Programa del Decenio Internacional de lasPoblaciones Indígenas del Mundo. Según recomendó la propia Asamblea General ensu Resolución 10/157, las organizaciones especializadas debían adoptar programasde acción respecto al decenio y desarrollar actividades que pudieran beneficiar a lascomunidades indígenas. El Instituto Indigenista Interamericano elaboró y presentóun Informe sobre las acciones desarrolladas en diferentes organismos internaciona-les para la promoción de los derechos de los pueblos indígenas al Consejo Perma-nente de la OEA y la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, en respuesta almandato del párrafo resolutivo 4 de la Res. AG/RES. 1610 (XXIX)-O/99). El informefue registrado con la signatura CP/CAJP-1576/99 y constituye una buena fuente deinformación.

2. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Interna-cional de Fomento (AIF).

críticamente los representantes indígenas al considerarlo un instrumentode dominación que históricamente había venido financiando proyectos,como la construcción de centrales hidroeléctricas o proyectos de desarro-llo agrícola con consecuencias como la fragmentación de las tierras y losbosques indígenas, el desalojo, la desintegración de los centros y socie-dades culturales indígenas y la creación de grupos sociales desarraigadosque se habían visto obligados a cambiar su modo de vida mediante laemigración o renunciando al nomadismo3.

Ahora bien, lo cierto es que, quizá motivado por estas críticas, el Ban-co Mundial ha sido la primera institución multilateral en haber puesto enmarcha una política especial para el tratamiento de los pueblos indígenasy tribales en los proyectos de desarrollo a partir de la primera directrizrelativa a estas comunidades y los proyectos financiados por el Banco quedata de 1982. Con la mencionada directriz se abordó la necesidad deadoptar medidas especiales para salvaguardar los intereses de los pueblosindígenas en los proyectos financiados por el Banco en especial en aque-llas cuestiones relativas al medio ambiente, la protección de los derechosrespecto de la tierra y la prestación de servicios de salud4. Esta directrizsupuso un primer reconocimiento (al menos implícito) de las consecuen-cias ecocidas y etnocidas que algunos proyectos del Banco habían con-llevado para los pueblos indígenas.


3. Ya en el marco de la primera reunión del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indí-genas, los efectos de las operaciones de las empresas transnacionales y de las acti-vidades gubernamentales sobre la explotación de las tierras indígenas y de susrecursos naturales fueron objeto de debate. Al respecto surgió la crítica a los pro-yectos de desarrollo ejecutados por algunos gobiernos con asistencia técnica y finan-ciera de organismos internacionales de desarrollo y financiación como el BancoMundial por sus efectos ecocidas y etnocidas. Informe del Grupo de Trabajo sobre suprimer periodo de sesiones, E/CN.4/Sub.2/1982/33, p. 18. También en el marco de lasegunda sesión del Grupo de Trabajo se consideró que en algunos casos el papeldesempeñado por los organismos internacionales y nacionales que proporcionabanfondos y/o conocimientos técnicos, entre ellos, el Banco Mundial era negativo debi-do al apoyo o aprobación de proyectos de desarrollo que afectaban los derechos delas poblaciones indígenas. Informe del Grupo de Trabajo sobre su segundo periodode sesiones, E/CN.4/Sub.2/1983/22, p. 10. Críticas como éstas se han seguido produ-ciendo hasta la actualidad. Para una aproximación a los efectos negativos para losderechos humanos de los indígenas de la acción de las empresas transnacionales,puede consultarse Robert K. HITCHCOK, “Pueblos indígenas, corporaciones interna-cionales y derechos humanos”, en IWGIA, Asuntos Indígenas, nº 2, abril/mayo/junio,1997, pp. 26-37, y Patrick MACKLEM “Indigenous Rights and Multinational Corpo-rations at International Law”, en Hastings International and Comparative LawReview, 18º annual symposium: Holding Multinational Corporations responsibleunder International Law, Universidad de California, Hastinghs College of the Law,pp. 475-484.

4. Especialmente en relación con los grupos indígenas habitantes de los bosques afec-tados por los proyectos financiados por el Banco Mundial en las tierras bajas.

Ciertamente el Banco ha venido manifestando, en la práctica, suvoluntad de ocuparse de la pobreza y marginación de los pueblos indí-genas a través de actividades como la participación en el diálogo sobrepolíticas con los gobiernos prestatarios y otras partes interesadas en apli-cación de la política del Banco sobre pueblos indígenas; la financiaciónde proyectos de desarrollo en beneficio de los pueblos indígenas; el for-talecimiento de las instituciones de los prestatarios y las organizacionesde los pueblos indígenas o el desarrollo de una base de conocimientossobre cuestiones de desarrollo compartida con los propios pueblos indí-genas.

La Política del Banco con respecto a los pueblos indígenas es una delas diez políticas denominadas de salvaguardia (se une a las políticassobre evaluación ambiental, seguridad de los embalses, hábitats natura-les, gestión de plagas, silvicultura, reasentamiento involuntario, proyec-tos en zonas en disputa, proyectos sobre cursos de agua internacionalesy recursos físicos) que se han venido instalando por parte del Banco paravelar porque los proyectos que financia eviten o mitiguen los efectossociales y ambientales adversos para los pueblos indígenas y porque losbeneficios de los proyectos respondan a sus necesidades específicas.

Desde 1991, a partir de la adopción de la Directriz Operacional con-cerniente a los pueblos indígenas (DO4.20), la institución financiera asu-mió una autocrítica más clara en relación a algunas políticas y programasdel Banco que habían tenido terribles consecuencias para las poblacionesindígenas. Al tiempo el Banco que ha sido objeto de constantes críticaspor parte de los pueblos indígenas (críticas que se mantienen hasta laactualidad), abrió una línea de asistencia, promoción y apoyo respetuosacon las tradiciones y las culturas de las poblaciones beneficiarias, con elfin de garantizar que se promovieran específicamente los derechos de lospueblos indígenas, la participación en los procesos de desarrollo y se vie-ran beneficiados por los resultados de los proyectos. La política del Ban-co Mundial respecto a los pueblos indígenas ha asumido desde entoncesque: a) a los pueblos indígenas se les permitiera hacer oír su voz en losproyectos que les afectan; b) se evitasen, o si no era posible, se redujeranal mínimo o se mitigasen, al menos, los efectos adversos para los pueblosindígenas y c) los beneficios de los proyectos se ajustasen a las necesida-des específicas de los pueblos indígenas.

La Directriz Operacional 4.20, única Directiva del Banco que utiliza laterminología de los derechos humanos5, se ha fundamentado sobre cua-tro ejes:

Capítulo 7. Agentes internacionales favorecedores del autodesarrollo y los derechos... 271

5. Así nos lo recuerda Koen DE FEYTER en “Las instituciones financieras internacio-nales y los derechos humanos: Derecho y práctica”, en Felipe GÓMEZ ISA (dir.), La

1. La definición operativa que ha identificado a los pueblos indígenascomo grupos que mantienen identidades sociales y culturales dis-tintas de las identidades de las sociedades nacionales en las queviven, que tienen gran apego a sus tierras ancestrales y a los recur-sos naturales de esas áreas, hablan una lengua indígena diferente ala lengua nacional, mantienen una presencia de instituciones socia-les y políticas consuetudinarias, una producción principalmenteorientada hacia la subsistencia y son vulnerables a la posibilidad deverse en desventaja en el proceso de desarrollo6. Lo que supone unaaportación al proceso de identificación objetiva y de definición delos pueblos indígenas, uniéndose a otras definiciones actualmenteutilizadas en la comunidad internacional7.

2. El reconocimiento de la necesidad de proteger a los pueblos indí-genas de los peligros o daños potenciales que puedan representarlos proyectos de desarrollo y la promoción de la participación indí-gena en el proceso de desarrollo.

3. La determinación de que la financiación de asistencia técnica des-tinada a fortalecer las instituciones gubernamentales y las comuni-dades indígenas debe atender a las necesidades de los pueblosindígenas.

4. La exigencia de consulta previa a los pueblos indígenas y que suspreocupaciones y opiniones se incorporen en los proyectos finan-ciados por el Banco que afecten a las tierras, recursos y cultivos delos pueblos indígenas. Lo que supone la consumación de una cre-ciente toma de conciencia acerca de la necesidad de promover laparticipación de los pueblos indígenas en todo aquello que afecta asu desarrollo.

Tal y como se nos ha recordado, la directiva 4.20 “se complementa conlas directivas operativas del Banco sobre participación, impacto ambien-tal, desplazamiento involuntario y otras, y traslada la especificidad de lospueblos indígenas a aspectos técnicos y prácticos de los procesos de eje-cución de programas y proyectos, y, por tanto, también lo hace en cuan-to a las acciones de desarrollo”8.


protección internacional de los derechos humanos en los albores del siglo XXI, Uni-versidad de Deusto, Humanitarian Net, Bilbao, 2003, pp. 721-764. La referencia estátomada de la página 735.

6. Jorge E. URQUILLAS y Shelton H. DAVIS, “El Banco Mundial y los pueblos indíge-nas de América Latina”, en Lydia van de FLIERT, Guía para pueblos indígenas,Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 1997, p. 91.

7. Luego volveré sobre esta cuestión, infra capítulo dedicado a la definición de pueblosindígenas.

8. AECI, Proyecto ECEPI, Borrador final 15/08/04, p. 37.

Ya en 1998 y bajo el impulso del Decenio Internacional, el Banco harevisado (de nuevo) su política sobre pueblos indígenas, en el marco deuna reestructuración general de su estrategia, pasando del formato Direc-trices Operativas (OD) al formato actual de Políticas Operativas/Procedi-mientos del Banco (OP/OB) en las que se distinguen más claramente laspolíticas y los procedimientos, ambos obligatorios, de los aspectos consi-derados prácticas óptimas sin carácter obligatorio, abriendo un periodo deconsultas a grupos y actores interesados, entre ellos, a los pueblos indí-genas9, los gobiernos prestatarios, las organizaciones no gubernamenta-les, las instituciones académicas y las instituciones de desarrollo en másde treinta y cinco países de las seis regiones del Banco10. El objetivo hasido convertir la política sobre pueblos indígenas de la OD 4.20 en unaPolítica Operativa/Procedimiento del Banco 4.10 sobre la base de las apor-taciones externas así como los debates internos, incluidos los llevados acabo por los directores ejecutivos de la institución. Todo ello se ha realiza-do desde fundamentos teóricos y conocimientos empíricos bien asentados11

y con el objetivo central de garantizar que las actividades de desarrollofomenten el respeto pleno a la dignidad, los derechos humanos y las cul-turas de los pueblos indígenas, contribuyendo así a la misión del Banco dereducción de la pobreza y el aseguramiento del desarrollo sostenible.

Hay varias diferencias importantes entre el proyecto de OP/BP 4.10 yla anterior Directiva Operacional 4.20 en todo lo relativo al fortaleci-miento de las disposiciones obligatorias. Por un lado fija disposicionesclaras para la realización de consultas tempranas y de fondo y la partici-pación informada de los grupos afectados. El prestatario y el Banco debentener muy en cuenta los resultados de las consultas a la hora de decidirsi se han de proseguir el procesamiento y realización del proyecto. A suvez, se establecen mecanismos no sólo para evitar los efectos negativos,sino también para adaptar los beneficios a los pueblos indígenas. A su vezun estudio comparativo nos muestra que la nueva estrategia agrega nue-vos requisitos obligatorios con respecto a la utilización comercial de losrecursos naturales (incluidos recursos forestales, mineros y de hidrocarbu-ros) existentes en las tierras pertenecientes o tradicionalmente utilizadaspor los grupos indígenas.


9. Documento preliminar de política sobre pueblos indígenas (OP/BP 4.10), Banco Mun-dial, 2001.

10. A su vez se efectuaron consultas en foros internacionales y por vía electrónica en laweb del Banco.

11. Al respecto puede consultarse el clarificador documento de trabajo de Jorge E. UQUI-LLAS, Tendencias y características del desarrollo indígena en América Latina, Ban-co Mundial, Región de América Latina y el Caribe, Unidad de Desarrollo Ambientaly Socialmente Sostenible, mayo de 1998.

A pesar de que estos reconocimientos y nuevas orientaciones del Ban-co en materia de pueblos indígenas tienen una trascendencia indudable,confirman la consolidación de un marco institucional vinculado a la pro-tección de los derechos de los pueblos indígenas (aquí están en juegoderechos como el de la consulta previa, derecho al territorio, al autode-sarrollo, etc.), lo cierto es que los pueblos indígenas han manifestado sudisconformidad y han propuesto que el funcionamiento social y ambien-tal mejorado de las operaciones del Banco Mundial, sólo podrá lograrsecon normas apropiadas de política interna junto con mecanismos institu-cionales efectivos12. Gran parte de las organizaciones indígenas en elmarco de los últimos periodos de sesiones del Grupo de Trabajo sobrePueblos Indígenas (Ginebra, julio de 2001, 2002 y 2003) han criticado elproceso de consultas desarrollado por el Banco para la modificación de laDirectiva Operacional 4.20 y su sustitución por la nueva política del Ban-co. Los pueblos indígenas han tildado ese proceso de consultas de antide-mocrático e ineficaz –lo cual ha supuesto un duro golpe para la legitimaciónde las modificaciones que el Banco ha intentando desarrollar–13 y harecomendado que el Banco sea consecuente con la aplicación de normasinternacionales de derechos humanos y desarrollo sostenible; adopte unenfoque basado en los derechos colectivos de los pueblos indígenas; intro-duzca nuevos mecanismos de responsabilidad; establezca un monitoreo yevaluación verdaderamente participativas; asegure la involucración de lospueblos indígenas en la gestión de proyectos y programas; extienda el mar-co de protección para préstamos de ajuste y programáticos y tome en seriolas visiones indígenas sobre el desarrollo14.

Entretanto el Banco viene implementando las nuevas orientaciones enel marco de los proyectos regionales en África, Asia Oriental y Pacífico,Europa Oriental y Asia Central, América Latina y el Caribe, Oriente Medioy Norte de África y Asia Meridional15. También lo viene haciendo en lasactividades de Asociación para el Medio Ambiente Mundial, del que elBM es uno de sus organismos ejecutores junto al PNUD y el PNUMA, yque constituye el mecanismo de financiación del Convenio sobre la


12. Véase Tom GRIFFITHS, “El Banco Mundial, los pueblos indígenas y el desarrollointernacional. ¿Un paso adelante o hacia atrás?”, en Asuntos Indígenas, “Procesosinternacionales: perspectivas y desafíos”, IWGIA, nº 1, 2002, pp. 54-63.

13. De todo ello he podido ser testigo durante mi participación en calidad de experto yasesor de la delegación española en el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indíge-nas.

14. Tom GRIFFITHS, “El Banco Mundial, los pueblos indígenas y el desarrollo interna-cional. ¿Un paso adelante o hacia atrás?”, en Asuntos Indígenas, op. cit., pp. 60-61.

15. Es decir las seis regiones geográficas en las que el Banco distribuye sus acciones,programas y proyectos.

Diversidad Biológica, en su línea de apoyo institucional de las organiza-ciones de los prestatarios y pueblos indígenas y en su programa de peque-ños subsidios y microcréditos16.

Cabe destacar también, acerca de la práctica de la organización finan-ciera, que en 1993 se creó el denominado Panel de Inspección, a travésde la Resolución nº 93-10 de los Directores Ejecutivos de 22 de septiem-bre de 1993. El Panel es un órgano de control interno, cuyo mandato fun-dacional le capacita para recibir solicitudes de inspección por una parteafectada cuando ésta pueda demostrar que sus derechos o intereses hansido o es probable que sean directamente afectados por una acción u omi-sión del Banco como resultado del no seguimiento por parte del Banco desus políticas y procedimientos operativos en relación con el diseño, valo-ración y/o realización de un proyecto financiado por el Banco.

A pesar de que el Panel se limita a informar sobre el cumplimiento porparte del Banco de sus propias políticas y Directivas Operativas a la Direc-ción del Banco, de que su función es más administrativa que judicial y deque sus informes al Consejo de Directores Ejecutivos son meras recomen-daciones sin ningún tipo de consecuencias de tipo legal para la organi-zación ni consecuencias de tipo compensatorio para los demandantes, locierto es que su implementación ha venido acompañada de reclamacio-nes por parte de los pueblos indígenas con el objeto de que se reorientenalgunos programas de desarrollo que el Banco venía financiando en terri-torios indígenas, lo cual me parece una práctica interesante. Ha sido elcaso, entre otros, de las reclamaciones efectuadas ante el Panel por variasorganizaciones indígenas del estado de Karnataka en la India, que enrepresentación de las comunidades locales, denunciaron la falta de con-sulta previa y los efectos negativos (traslados de población) que podíaproducir un macroprograma de ecodesarrollo implementado en los par-ques naturales de la región, financiado en gran medida por el BancoMundial. Los demandantes ante el Panel argumentaron que se había vul-nerado el derecho colectivo de los pueblos indígenas a definir su propio


16. Cabe mencionar por último que el Banco Mundial ha creado una base de datos sobrela realidad social, cultural y económica de los pueblos indígenas y ha puesto en mar-cha un Portal de Desarrollo Interactivo en Internet para información sobre desarro-llo sostenible y reducción de la pobreza, que ofrece un espacio común para el diálogoy el intercambio de conocimientos. El portal facilita el acceso a la información ybrinda un espacio donde las comunidades pueden intercambiar experiencias enmateria de actividades de desarrollo. Examen de las Actividades del Sistema de lasNaciones Unidas relacionadas con los pueblos indígenas: Información recibida delsistema de las Naciones Unidas y examinada en el marco del Primer periodo de sesio-nes del Foro Permanente Actividades del Banco Mundial, Nueva York, 13 a 24 demayo de 2002, tema 6 del programa. El documento fue elaborado el 19 de abril de2002 y consta con la siguiente signatura E/CN.19/2002/2/Add.12.

desarrollo y a determinar su futuro y denunciaron los efectos etnocidas deaquel programa de ecodesarrollo. El Panel atendió los argumentos de lasorganizaciones demandantes y recomendó una investigación apoyándose enla Directiva Operacional 4.2017. Finalmente el Consejo de Directores Ejecu-tivos encargó a la dirección del programa que estudiara las denuncias condetenimiento en consulta con funcionarios estatales y regionales y actuaraen consecuencia, previa información al mismo Consejo y teniendo comoobjetivo preservar los intereses de los pueblos indígenas afectados18.

Con este tipo de procedimientos, el Banco, pese a las críticas recibidaspor parte de los pueblos indígenas, afianza su compromiso internacionalrelacionado con el reconocimiento de aquéllos como comunidades dife-renciadas con peculiaridades etnoculturales a tener muy en cuenta en losprocesos de desarrollo, a los que hay que otorgar una serie de derechoscolectivos y de esa manera contribuye a partir de políticas y estrategias con-cretas, desde su propia especificidad operativa, a reforzar el marco interna-cional de protección de los pueblos indígenas que se viene desarrollandoen la comunidad internacional.

Aun siendo el Banco Mundial la organización del Sistema de Nacio-nes Unidas en la que más claramente se ha adoptado una estrategia almás alto nivel con relación a los pueblos indígenas, lo cierto es que tam-bién otras organizaciones internacionales vienen asumiendo una prácticavinculada a estas comunidades etnoculturales diferenciadas.

7.2 El Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Asiático de Desarrollo

Convendría hacer aquí mención a otro organismo financiero que aunqueno está incorporado al sistema de Naciones Unidas, sino al Sistema Inte-ramericano, mantiene una estrecha vinculación con el Banco Mundial.Me estoy refiriendo al Banco Interamericano de Desarrollo, que a media-dos de los años ochenta, como parte de sus procedimientos de control dela calidad ambiental, comenzó a abordar los posibles impactos negativosque algunos de sus proyectos podían acarrear a los pueblos indígenas.Desde 1990 se iniciaron los primeros procedimientos llamados a mitigaresos impactos desfavorables e incorporar en los proyectos componentes


17. Inspection Panel, Report and Recommendation on request for inspection on India:Ecodevelopment projet (21 de octubre de 1998).

18. Véase sobre este caso Koen DE FEYTER, en “Las instituciones financieras interna-cionales y los derechos humanos: Derecho y práctica”, en Felipe GÓMEZ ISA (dir.),La protección internacional de los derechos humanos en los albores del siglo XXI Uni-versidad de Deusto, Humanitarian Net, Bilbao, 2003, pp. 721-764.

destinados a asumir los riesgos ocasionados a los pueblos indígenas porlos proyectos financiados por el Banco. Estos primeros avances constitu-yeron intervenciones excepcionales al margen de las actividades habitua-les del Banco y hubo que esperar hasta 1994 para que la instituciónfinanciera identificara, a través del Acuerdo sobre el Octavo Aumento delos Recursos del Banco, a los pueblos indígenas como un grupo meta de laasistencia de los programas de la institución.

Coincidiendo con esta identificación se creó la Unidad de PueblosIndígenas y Desarrollo Comunitario para actuar como punto focal delBID en todo lo relativo a la intervención con estas comunidades etno-culturales diferenciadas, incorporada al Departamento de DesarrolloSostenible, establecida con el objetivo de reforzar las condiciones insti-tucionales necesarias para encarar de manera más eficaz las estrategiasdel Banco. La Unidad se ocupa de los temas e intervenciones con lospueblos indígenas y, muy especialmente, ha desarrollado actividadesrelacionadas con los reasentamientos involuntarios, la consulta con lascomunidades indígenas y la participación de los beneficiarios del pro-yecto en cada una de las fases19. Al tiempo, la Unidad trabaja desde unaperspectiva cultural con el objetivo de adecuar los proyectos y progra-mas de desarrollo a la realidad antropológica de las comunidades bene-ficiarias. La premisa fundamental de las actividades de esta Unidad es–según documentación oficial consultada– que el desarrollo socioeco-nómico sostenible de los pueblos indígenas está vinculado con el forta-lecimiento de la identidad cultural de las comunidades y su mayorparticipación en la sociedad civil.

La Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario trabaja encuatro esferas funcionales:

1. La formulación de las políticas, estrategias, buenas prácticas, meto-dologías y directrices del Banco en la esfera de los derechos indí-genas, la participación de los beneficiarios del desarrollo, laconservación y gestión sostenible del medio ambiente y el desarro-llo culturalmente adecuado.

2. La participación en el control de calidad y el proceso de mejora-miento de todas las operaciones del Banco.

3. El apoyo a los equipos de proyecto cuando sean necesario para eldiseño y seguimiento de las operaciones del Banco que requieran


19. Véase Anne DERUYTTERE y Norman SCHWARTZ, Consulta Comunitaria, desarrollosostenible y el BID: Un marco conceptual, Unidad de Pueblos Indígenas y DesarrolloComunitario, Washington D.C, marzo de 1996.

pericia técnica en materia de pueblos indígenas, desarrollo de lacomunidad o reasentamientos voluntarios.

4. Función rectora en la formulación de proyectos de desarrollo indí-genas novedosos, experimentales o piloto.

En 1997 la Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario delBID comenzó a revisar su estrategia, afianzada en tres pilares: tener encuenta las necesidades, preocupaciones y demandas indígenas; formulariniciativas específicas para abordar los asuntos indígenas y reforzar los pro-cedimientos y actividades de la institución en un esfuerzo por evitar, miti-gar y compensar los impactos negativos sobre los pueblos indígenas20.

La revisión de esta estrategia se ha consolidado en los últimos años.En la actualidad, el Banco está ultimando la generación de un MarcoEstratégico para el Desarrollo Indígena, basado en un diagnóstico de lasespecificidades, demandas, limitaciones y oportunidades de los pueblosindígenas y en la revisión de la experiencia del Banco y de otras insti-tuciones de las últimas dos décadas. La formulación del nuevo MarcoEstratégico que se lleva a cabo en colaboración de los pueblos indígenasy las ONG especializadas se inserta en el conjunto de mandatos interna-cionales que ha asumido el BID, entre ellos los Objetivos del Milenio deNaciones Unidas, o los Planes de Acción de las Conferencias de Durbano Johannesburgo (Racismo y Desarrollo Sostenible respectivamente). Elobjetivo general de este marco estratégico es afianzar unas prácticasadecuadas en materia de autodesarrollo indígena21, definiendo mejor lasmetas estratégicas y áreas prioritarias y orientando, mediante la defini-ción de líneas de acción y modalidades específicas de apoyo, la progra-mación y las operaciones con el propósito final de instrumentar unamayor incidencia del BID en el desarrollo con identidad. El Banco, a par-tir de este nuevo Marco Estratégico, define sus acciones en todo aquelloque tiene que ver con la visibilización de los pueblos indígenas y suespecificidad, la potenciación de la capacidad indígena de la gestión desu desarrollo autónomo, la mejora al acceso y la calidad de los serviciossociales y financieros y la promoción de los derechos diferenciados y laseguridad jurídica.


20. Anne DERUYTTERE, “Pueblos Indígenas y Desarrollo Sostenible: El papel del BID”,Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario”, Washington D.C., junio de1997, pp. 9-16. Al final de la publicación se apuntan algunos desafíos futuros.

21. Fueron presentados algunos elementos de la misma en el marco de la V AsambleaGeneral del FI, en la que participé como observador internacional, Lima, diciembrede 2003. BID, Perfil del Marco estratégico para el Desarrollo Indígena, Unidad dePueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario, documento de trabajo presentado en lasreuniones preliminares de la V Asamblea del FI, Lima, diciembre de 2003.

El BID ha implementado una serie de instrumentos para la ejecuciónde su nueva estrategia, entre ellos, la generación de espacios intercultura-les y de diálogo y concertación, la ampliación de las carteras de inversio-nes y cooperación técnica, la inclusión transversal de las necesidades ydemandas de los pueblos indígenas, el mejoramiento de los estudios y diag-nósticos de la pobreza indígena por países, el aumento de la cartera de pro-yectos focalizados con los pueblos indígenas con pertinencia cultural, lamovilización de recursos adicionales de financiamiento y la puesta en mar-cha de nuevas iniciativas de cooperación técnica y de iniciativas piloto enáreas emergentes, como son las empresas indígenas, el apoyo a los sistemasde salud intercultural o a la creación de universidades indígenas22.

Por otro lado, se ha elaborado una Política Operativa sobre PueblosIndígenas, de carácter mandatario, que define las reglas, las condicionesy los requisitos para la implementación del Marco Estratégico. Dos son lasdirectrices de la Política: Por un lado, la integración del desarrollo conidentidad, que debería identificar los tipos de operaciones sociocultural-mente apropiadas que el Banco podría apoyar para enfocar el desarrollode los pueblos indígenas y que podría incluir medidas como el acceso alos servicios sociales y financieros, los mercados laborales, el desarrolloeconómico y la justicia; el fomento de la cultura, la identidad, el idiomay los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas; la proteccióndel desarrollo sostenible de los territorios, las tierras y los recursos natu-rales o el reconocimiento de las circunstancias excepcionales de los pue-blos indígenas en zonas fronterizas. Por otro lado, la política se marcacomo directriz la protección específica de los derechos de los pueblos indí-genas, que incluiría medidas como la consulta y participación efectivas delos actores indígenas directamente involucrados; la protección de losterritorios y los recursos naturales de los pueblos indígenas; la prevenciónde la discriminación por motivos étnicos; la protección de la cultura, laidentidad, el idioma y los conocimientos tradicionales de los pueblosindígenas, así como una atención prioritaria a la protección de los pue-blos indígenas no contactados23.

Cabe también recordar para terminar con esta institución, el impor-tante papel jugado por el BID en el diseño, preparación, proceso de nego-ciación y financiación de los primeros años de andadura del FondoIndígena24, organización en la que más adelante nos adentraremos.


22. BID, Marco estratégico para el desarrollo indígena (GN-2295), Unidad de PueblosIndígenas y desarrollo Comunitario, 13 de febrero de 2004.

23. BID, Política operativa sobre pueblos indígenas (GN-2296), Unidad de Pueblos Indí-genas y Desarrollo Comunitario, 13 de febrero de 2004.

24. Véase el epígrafe sobre el Fondo Indígena, infra, en este mismo trabajo.

Por otro lado, debemos hacer mención a que el Banco Asiático deDesarrollo (BAD) aprobó en 1998 su política sobre los pueblos indígenasque constituye un marco para ampliar el alcance de las actividades dereducción de la pobreza y mejora de la calidad de vida mediante el desa-rrollo, a fin de beneficiar equitativamente a todos los sectores de la socie-dad, entre ellos, a los pueblos indígenas (entre los que se incluye a lasminorías étnicas, minorías culturales, comunidades culturales indígenas,pueblos tribales y tribus conocidas). El Manual de Operaciones para apli-car esa política se aprobó en diciembre de 2000 y en la actualidad se estárevisando para promover la participación de los pueblos indígenas en lapreparación y la ejecución de los proyectos aprobados por el Banco Asiá-tico de Desarrollo, con el fin de asegurarse de que estos pueblos se benefi-cien de las actividades de desarrollo que pudieran afectarlos y de reforzarlas medidas para salvaguardarlos de cualquier efecto negativo. Este proce-so comienza en las primeras etapas de la planificación de los proyectos, conla determinación de los efectos probables de cada proyecto o programa pro-puesto. En un estudio preliminar se determinan los efectos probables queun proyecto o programa podría tener sobre los pueblos indígenas y tam-bién sobre su magnitud: proyectos con efectos considerables sobre los pue-blos indígenas (categoría A); proyectos con efectos limitados (categoría B)y proyectos sin efectos sobre esos pueblos (categoría C). En las dos prime-ras categorías es obligatorio formular y aplicar un plan de desarrollo paralos pueblos indígenas y un programa de acción25.

7.3 La FAO

Por otro lado, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultu-ra y la Alimentación, en el marco de la reestructuración llevada a cabo des-de 1994 (con la que se ha pretendido descentralizar las operaciones,ampliar los beneficiarios y racionalizar los procedimientos de la organi-zación), ha comenzado a trabajar directamente con pueblos indígenas. Lalabor de la organización comprende dos categorías: el Programa Ordina-rio y el Programa de Campo. El Programa Ordinario abarca diversas activi-dades de interés general para los Estados-miembros, en particular el apoyoa las actividades sobre el terreno y la prestación de asesoramiento a losgobiernos en materia de política y planificación, y prevé asimismo marcosespeciales para financiar proyectos de desarrollo. Por su parte, el Programa


25. He reproducido la información del documento: Informe del Banco Asiático de Desa-rrollo al Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, Tercer Periodo de Sesiones,Nueva York, 10 al 21 de mayo de 2004. E/C.19/2004/9.

de Campo da forma concreta a las estrategias de desarrollo de la FAO pro-porcionando asistencia mediante proyectos que se ejecutan principalmenteen cooperación con los Gobiernos y otros organismos. Aunque el Progra-ma de Campo de la FAO se ocupa de las cuestiones indígenas, realmente esel Programa Ordinario el que más atención presta a las poblaciones indí-genas y sus organizaciones. En efecto, las cuestiones indígenas forman par-te integrante de la labor de muchas dependencias, con inclusión de las querealizan actividades relacionadas con la nutrición y la seguridad alimenta-ria en el hogar, la pesca, la silvicultura, la tierra, el agua, el cultivo y la pro-tección de las plantas, el ganado, los sistemas de apoyo a la agricultura yel asesoramiento jurídico, así como los departamentos que se ocupan de laparticipación, las instituciones rurales y la tenencia de la tierra.

Varios son los programas y actividades en que participan los pueblosindígenas que se integrarían en las comunidades tradicionales, categoríamás amplia que viene utilizando la FAO. Entre ellos cabe destacar la ges-tión racional de las tierras indígenas; la biodiversidad, incluso programasmundiales sobre los recursos genéticos de plantas y animales para la ali-mentación y la agricultura; escuelas sobre el terreno para agricultoresindígenas; derechos de los agricultores y propietarios de la tierra; nutri-ción y seguridad alimentaria para los hogares indígenas; representacióny configuración de la inseguridad y vulnerabilidad alimentarias; gestiónsostenible de los bosques habitados por pueblos indígenas; derecho alautodesarrollo; tenencia colectiva de la tierra; instituciones rurales ymecanismos de participación en ellas; cuestiones de género y conoci-mientos indígenas y todo lo relativo a actividades de investigación, divul-gación e información sobre agricultura, alimentación y pueblos indígenas.También la FAO ha permitido la participación de las organizacionesindígenas en las Cumbres Mundiales sobre Alimentación y en las consul-tas internacionales que realiza periódicamente. Con ello la FAO se sumaal nutrido grupo de organizaciones especializadas que han jugado unimportante papel en la generación de marcos de encuentro y entendi-miento entre pueblos indígenas y gobiernos y ha venido a reforzar lastendencias internacionales en materia de protección y reconocimiento delos derechos de los pueblos indígenas26.


26. Al respecto puede consultarse el Examen de las actividades del sistema de las Nacio-nes Unidas relacionadas con las poblaciones indígenas, Reseña de las actividades querealiza actualmente la organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y laAlimentación en relación con las poblaciones indígenas. El documento se presentó alprimer periodo de sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, Nue-va York, 13 al 24 de mayo de 2002, y se distribuyó previamente bajo la signaturaE/CN.19/2002/2/Add.13 de 17 de abril de 2002. Puede encontrarse informaciónactualizada sobre la FAO y sus actividades en favor de los pueblos indígenas (a mayode 2005) en: http://www.un.org/spanish/indigenas/2005/documents.html

7.4 La Organización Mundial de la Propiedad Intelectual

Cabe mencionar que también la OMPI, en su línea de acción vinculadacon las expresiones de folclore, ha iniciado desde 1998 una serie de acti-vidades destinadas a explorar los aspectos de propiedad intelectual de losconocimientos tradicionales con el objetivo fundamental de identificar yexaminar las necesidades y expectativas en materia de propiedad intelec-tual de nuevos beneficiarios, incluidos los titulares de los conocimientosindígenas y las innovaciones, a fin de promover la contribución del sis-tema de propiedad intelectual a su desarrollo social, cultural y económi-co27. Para facilitar esta acción, la OMPI ha realizado diversas actividadesexploratorias en varios países del Pacífico sur, África meridional y oriental,África occidental, los países árabes, América Latina y el Caribe, América delNorte y Asia meridional, en las que los representantes, funcionarios yexpertos de la organización se han venido entrevistando con los titularesde los conocimientos tradicionales, como los curanderos de los pueblosindígenas, los agricultores y artesanos, los médicos y brujos de las comu-nidades, con el fin de obtener conocimientos de primera mano acerca delas necesidades y expectativas en materia de protección de los conoci-mientos tradicionales28.

A su vez, en cooperación con la UNESCO, la OMPI viene organizandoconsultas regionales sobre la protección de las expresiones de folclore,protección que está íntimamente relacionada con la de la identidad cul-tural de los pueblos indígenas29. Desde el año 2000, los estados miembroscrearon un Comité Intergubernamental sobre propiedad intelectual yrecursos genéticos, conocimientos tradicionales y folclore30 con la finali-dad de institucionalizar un marco de participación que ahondara en estascuestiones. El Comité se encarga fundamentalmente de las cuestiones depropiedad intelectual que se plantean en el contexto de: a) el acceso a losrecursos genéticos y la distribución de beneficios; b) la protección delos conocimientos tradicionales, estén o no relacionados con esos recursos,


27. Véase Programa Principal 11, Programa y Presupuesto de la OMPI para el Bienio1998-1999.

28. Puede consultarse el proyecto de informe que recogió estas consultas, así como elinforme final revisado, que incluyó los comentarios y aportaciones de expertos inter-nacionales independientes, en la página web de la OMPI www.wipo.int/globalissues.

29. Las recomendaciones, resoluciones y otros documentos salientes de estas consultastambién pueden consultarse en la página web de la OMPI: www.wipo.int/globalissues.

30. Véase Mattias ARHÉN, “Una introducción al Comité Intergubernamental –OMPIS–sobre propiedad Intelectual, Recursos Energéticos, Conocimiento tradicional y expre-siones de folclore”, en Asuntos Indígenas, “Procesos internacionales: perspectivas ydesafíos”, IWGIA, nº 1, 2002, pp. 64 y ss.

y c) la protección de las expresiones de folclore31. El Comité está abiertoa la participación de todos los Estados miembros de la OMPI y participancomo observadoras las organizaciones internacionales, las ONG y lasorganizaciones representantes de las comunidades indígenas y localesacreditadas y que sean pertinentes32.

Cabe destacar en el plano de las realizaciones prácticas que la OMPI,en el marco de la actividad de la División de Cuestiones Globales, haorganizado dos reuniones de trabajo de cierta importancia que han con-tado con participación de los pueblos indígenas. Me estoy refiriendo a lamesa redonda sobre conocimiento indígena celebrada en 1998 y la mesaredonda sobre propiedad intelectual y conocimientos tradicionales que sedesarrolló en 1999. Estas reuniones de trabajo vinieron precedidas devarias misiones sobre el terreno que tuvieron como objetivo identificar lasnecesidades en el ámbito de la protección del conocimiento indígena.

Ciertamente la OMPI no tiene una política especializada en la atencióna los problemas de los derechos de propiedad intelectual o asuntos de fol-clore de los pueblos indígenas, sino que la organización atiende a losderechos e intereses de todos los titulares y custodios de creaciones einnovaciones de base tradicional, es decir, los titulares de los conoci-mientos tradicionales, entre los que se incluyen por supuesto los pueblosindígenas, pero entre los que también encontramos a otro tipo de titula-res, minorías étnicas y comunidades tradicionales, que difícilmente podríanser incorporadas a la categoría de pueblos indígenas33.

7.5 La Organización Mundial de la Salud y la OPS

Por su parte, la Asamblea Mundial de la Salud ha adoptado algunas reso-luciones en virtud de las cuales ha solicitado la aprobación de medidasen todos los niveles en pro de la salud de los pueblos indígenas34. Sobrela base de estas resoluciones, el Departamento de Salud y Desarrollo de la


31. Los documentos de trabajo del Comité Intergubernamental pueden consultarse tam-bién en la página web anteriormente mencionada.

32. Esta es una cuestión ciertamente delicada pues las decisiones sobre acreditación noson adoptadas por la Secretaría de la OMPI, sino por los Estados miembros alcomienzo de las sesiones del Comité Gubernamental (reunido hasta la fecha de cie-rre de este trabajo en seis ocasiones).

33. Examen de las actividades del sistema de las Naciones Unidas relacionadas con laspoblaciones indígenas. Organización Mundial de la Propiedad Intelectual. El docu-mento se presentó al primer periodo de sesiones del Foro Permanente para las Cues-tiones Indígenas, 13 al 24 de mayo de 2002, y se distribuyó el 8 de abril de 2002 conla signatura E/CN.19/2002/2/Add.1.

34. Resolución 51.24 (1998) y 53.10 (2000).

OMS ha coordinado la elaboración de una estrategia mundial para mejo-rar la salud de los pueblos indígenas. A partir de esta estrategia se handeterminado los problemas de salud que afectan a los pueblos indígenasen las diferentes regiones y países, y se ha involucrado en la elaboraciónde los planes de trabajo adaptados a las realidades nacionales y locales ya las necesidades y prioridades de los pueblos indígenas y tribales de losdistintos entornos35.

Cabe mencionar que para la preparación de esta estrategia se convocóla Conferencia Internacional sobre la Salud de los Pueblos Indígenas, enGinebra, en la sede de la organización. La conferencia, que logró reunira expertos en salud indígena de todas las regiones del mundo, fue con-cebida como un importante recurso a fin de establecer la estrategia desalud indígena a nivel mundial. De aquella reunión surgió un gran núme-ro de recomendaciones que, sin embargo, quedaron en papel mojado apesar de que la Asamblea Mundial de la Salud, a través de la resolución54.16 de 200136, requería que las oficinas regionales y de país desarrolla-ran e implementaran aquellos pasos concretos que resultaran convenientesde cara a la aplicación práctica de los acuerdos y recomendaciones men-cionados.

Todo ello ha sido objeto de numerosas críticas por parte de las orga-nizaciones indígenas y del propio Comité de Salud Indígena en el marcode la II reunión del Foro Permanente, durante la cual se presentó uninforme sobre la “estrategia global respecto de la salud de las poblacio-nes étnicas vulnerables” que ha sido calificado, un tanto exageradamen-te en mi opinión, como una grave violación a los derechos de los pueblosindígenas. Al respecto el Comité de Salud Indígena recomendó al Foroque solicitase a la OMS que:

“... revisase su estrategia global sobre la salud de las poblacionesétnicas marginadas, como presenta en el informe entregado, en estrecha


35. Examen de las actividades del sistema de las Naciones Unidas relacionadas con laspoblaciones indígenas, Información recibida de las actividades de la OMS relaciona-das con al salud de las poblaciones indígenas y tribales El documento se presentó alprimer periodo de sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, Nue-va York 13 al 24 de mayo de 2002 y se distribuyó previamente bajo la signaturaE/CN.19/2002/2/Add.8 de 9 de abril de 2002. Cabe mencionar que el tema de la saludse incluyó en el programa del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de lasNaciones Unidas durante los años 1996 y 1997. En 1997 el conclave de pueblos indí-genas del Grupo de trabajo, creó el Comité de Salud Indígena. El mandato del Comitéconsistía en trabajar junto a la ONU, y los organismos especializados especialmente laOMS y garantizar la participación significativa de los pueblos indígenas en la con-sideración de las cuestiones relativas a la salud indígena.

36. Adoptada en el marco de la 54º Asamblea Mundial de la Salud.

colaboración con los pueblos indígenas y sus organizaciones, y el Comitéde Salud Indígena, a fin de que la misma sea plenamente congruente conla evolución de las normas dentro del sistema de la ONU, trate de formaadecuada y precisa las cuestiones de salud de los pueblos indígenas eincentive la amplia aceptación por parte de los pueblos indígenas”37.

Actualmente la organización pone en marcha la Estrategia de laOMS sobre medicina tradicional, que está inspirada en una serie de princi-pios básicos. El primero de ellos se refiere a que todas las actividades de laOMS relacionadas con pueblos indígenas deben llevarse a cabo en estrechaasociación con estas comunidades, y el segundo y principal que el trabajosobre medicina tradicional indígena se encuadra en el marco de la luchapor el reconocimiento y protección de sus derechos diferenciados.

Muy diferente ha sido el trabajo de la Organización Panamericana dela Salud, cuya Oficina Sanitaria hace de Oficina Regional de la Organiza-ción Mundial de la Salud (OMS) para las Américas y que ha llevado acabo varias acciones para comprender los problemas de salud de los indí-genas del continente, reconociendo que su condición de población mul-tiétnica se traduce en una extraordinaria diversidad de grupos, lenguas,culturas, creencias, tradiciones e identidad. A su vez la organización esconsciente que la propiedad y la explotación de la tierra representa unproblema de primera magnitud para los grupos autóctonos de la región,ya que la tierra es parte fundamental de su vida, su cultura e historia, ya la vez determinante de su supervivencia y de su nivel de salud y nutri-ción. Por otra parte, ha afianzado sus estrategias en relación a los pue-blos indígenas, desde el trabajo conjunto de la etnomedicina (basada enlas convicciones religiosas y seculares de la cultura indígena y afianzadaen el conocimiento de los herbolarios, los chamanes, ritualistas, hueseros,sobadores, adivinadores, parteras y otros especialistas indígenas) y la bio-medicina o medicina moderna. Este trabajo conjunto implica un procesode aprendizaje mutuo en la búsqueda de un modelo alternativo de saludbasado en la complementariedad de los conocimientos y prácticas dispo-nibles en el marco de la interculturalidad y la participación de la comu-nidad en los proyectos de salud.

Desde la organización se ha aceptado que en base a la concepciónholística de la cosmovisión indígena, la salud es una parte de la culturay que, por lo tanto, aquellos proyectos de desarrollo en materia de saluddeben evitar soluciones fragmentadas ajenas a la realidad sociocultural de


37. Roy LAIFUNGBAM, “Informe de la OMS al segundo periodo de sesiones del Foro Per-manente: inaceptable y deshonesto”, Comité de Salud Indígena, Nueva York, 20 demayo de 2003.

estos pueblos. Todo ello se ha concretado en la denominada Iniciativa deSalud de los Pueblos Indígenas de Américas, que nació en el marco devarias reuniones de concertación en las que realizaron sus aportes losgobiernos, las ONG y los pueblos indígenas38. La Iniciativa está afianza-da en la necesidad de que cualquier intervención de salud en las comu-nidades indígenas ha de basarse en los principios vinculados a:

1. la necesidad de un abordaje integral de la salud; 2. el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas; 3. el derecho a la participación sistemática de estas comunidades;4. el respeto y la revitalización de las culturas indígenas incluidas las

relacionadas con la medicina tradicional y 5. la reciprocidad en las relaciones.

Con esta Iniciativa, que actualmente viene implementándose39 y queresponde a gran parte de las reivindicaciones históricas de los pueblosindígenas en materia de salud, se ha pretendido acabar con las propues-tas paternalistas y verticales de las instituciones que no tenían en cuentala rica diversidad cultural representada por los pueblos indígenas. Lospueblos indígenas fiscalizan la ejecución de la Iniciativa a través de unaComisión de Monitoreo, con el mandato de comunicar los resultados,


38. La iniciativa tuvo su origen a raíz de una propuesta del gobierno de Canadá, avala-da por los representantes de los países integrantes del Subcomité de Planificación yProgramación del Comité Ejecutivo. En dicha reunión se aprobó, como estrategiafundamental para la definición de la Iniciativa, la realización de una reunión regio-nal de consulta entre los representantes de los gobiernos y de los pueblos indígenasdel continente. La reunión se celebró en Winnipeg, Manitoba, Canadá, del 13 al 18de abril de 1993. Fue organizada en colaboración con la Sociedad Canadiense parala Salud Internacional, representante técnica de la OPS en Canadá, y contó con elapoyo de las organizaciones indígenas locales. Las Recomendaciones de la reuniónde Winnipeg culminaron con la aprobación de la Resolución V en la reunión XXX-VII del Consejo Directivo el 28 de septiembre de 1993. La Resolución V refleja elcompromiso y la voluntad política de los gobiernos miembros de la OPS, en el sen-tido de promover la Iniciativa y da un mandato a la Secretaría de la OrganizaciónPanamericana de la Salud para que la impulse. Rocío ROJAS y Myrna CUNNING-HAM, “La Organización Panamericana de la Salud”, en Lydia VAN de FLIERT, Guíapara pueblos indígenas..., op. cit., pp. 237-238. La resolución CD37.R5 fue aproba-da por el Consejo Directivo en el marco de su XXXVII reunión, en la misma se reco-ge la iniciativa de la OPS.

39. En efecto durante la celebración de la V Asamblea General del Fondo Indígena quetuvo lugar recientemente en Lima (diciembre de 2003) pude ser testigo de la inter-vención del delegado de la OPS en la que se expusieron los avances en cuanto a laimplementación de la iniciativa, los lineamientos estratégicos y el plan de acciónpara 2003-2007. Puede consultarse el Acta de la V Asamblea del Fondo Indígena.www.fondoindigena.org así como el documento de trabajo OPS, Iniciativa Salud delos Pueblos Indígenas, Lineamientos estratégicos y Plan de Acción, 2003-2007.

motivar la participación de los pueblos indígenas y sus organizaciones,involucrar la participación de las agencias de cooperación y dar segui-miento a los acuerdos alcanzados40. Todo ello supone una constataciónmás del protagonismo que los pueblos indígenas están asumiendo en lacomunidad internacional y de cómo la cuestión de los derechos de lospueblos indígenas se ha incorporado en la práctica de las organizacionesinternacionales especializadas, que como en este caso a través de la aten-ción al estado de salud y bienestar de los pueblos indígenas, acaba porgenerar una acción estratégica en una campo de acción concreto perodentro de un marco general de reconocimiento de los derechos de lospueblos indígenas como comunidades diferenciadas.

7.6 UNICEF y los pueblos indígenas

Por su parte, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)ha venido trabajando desde hace décadas con los pueblos indígenas dealgunos países, muy especialmente con los del continente americano,pero al igual que ocurría con la OMPI, lo cierto es que su programaciónestá basada en la protección de los derechos de la infancia en todos lospaíses, incluidos claro está en aquellos en los que habitan pueblos indí-genas. La organización ha elaborado importantes estudios e investigacio-nes que la han permitido determinar la situación concreta en que seencuentran los niños y, en general, los pueblos indígenas. Las conclusio-nes de estos estudios han venido a constatar que los pueblos indígenas seencuentran entre los sectores más desfavorecidos y vulnerables de todo elplaneta y que los niños indígenas son los que menos oportunidades tie-nen de entre todo el sector poblacional incorporable a la infancia.

En efecto, los niños indígenas41 (sobre los cuales trabajó monográfi-camente el Foro Permanente en la sesión de 2003) tienen un acceso a laatención de la salud muy limitado, manifiestan importantes tasas demortalidad infantil y los índices de matriculación en enseñaza primariason bajísimos. A su vez, los niños indígenas sufren muy especialmentelas condiciones de vida resultantes de los problemas habitacionales, lafalta de servicios de abastecimiento de agua y saneamientos adecuados,la desnutrición, el trabajo infantil (clave para la supervivencia demuchas familias indígenas) y la marginación generalizada. Todo ellosupone una vulneración en la práctica de los derechos y el bienestar de


40. Ibidem, p. 238.41. A los que se consagró el II periodo de sesiones del Foro Permanente sobre Cuestio-

nes Indígenas.

los niños indígenas, y precisamente UNICEF, a través de sus actividadesprogramáticas persigue atender la multiplicidad de problemas a quehacen frente las comunidades indígenas y apoyar las actividades encami-nadas, especialmente, a la mejora de la situación de los niños indígenas.

En esa línea UNICEF, viene desarrollando programas para promover lamatrícula escolar y la terminación de los estudios en la enseñanza primariaentre los niños indígenas y programas concretos de enseñanza bilingüe ymulticultural. También la organización implementa programas de desarrollointegrado y de prestación de servicios básicos (alcantarillado, potabilización,etc.), de creación de capacidades para comunidades indígenas de base y pro-gramas de salud42, vacunación, inmunización y nutrición para pueblosindígenas. Las mujeres indígenas han merecido especial atención para lasactividades de UNICEF, algunas de cuyas principales líneas de acción hanestado relacionadas con la prevención de la violencia doméstica y la viola-ción a niñas y adolescentes en el interior de las familias (verdadera lacra ple-namente extendida en muchas comunidades indígenas), la alfabetización yeducación para la higiene y la capacitación a las mujeres indígenas.

Por supuesto, la promoción de los derechos de los niños y niñas indí-genas ha sido una de las actividades sostenidas en el tiempo que ha ocu-pado gran parte de la actividad de UNICEF, en este contexto se explica larealización de seminarios y reuniones de formación (de Tailandia a Vene-zuela) en las comunidades de base sobre los derechos de los niños y laproducción de materiales, periódicos y películas animadas en idiomasindígenas para enseñar a los niños sus derechos. UNICEF también vieneasesorando a los gobiernos y las cámaras legislativas en relación con lascuestiones jurídicas y técnicas especialmente importantes en la elabora-ción de leyes nacionales para prevenir la discriminación de los niñosindígenas y realizando recomendaciones relacionadas con la reformafiscal, el gasto social, las políticas sociales y el presupuesto público endiferentes países, con el objeto de que la atención básica a los niños indí-genas se viera garantizada43. Cabe recordar, por último, que la organiza-ción ha participado en algunas de las reuniones del Grupo de Trabajosobre Poblaciones Indígenas y en el Grupo de Trabajo ad-hoc que viene


42. En este campo destacan, entre otras muchas líneas de trabajo, los programas de apo-yo a la formación de parteras tradicionales y de personal de servicio de salud paralas comunidades.

43. Examen de las actividades del Sistema de las Naciones Unidas relacionadas con laspoblaciones indígenas. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)y las cuestiones indígenas. El documento se presentó en el primer periodo de sesio-nes del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, 13 al 24 de mayo de 2002,y se distribuyó el 8 de abril de 2002 con la signatura E/CN.19/2002/2/Add.3. SobreUNICEF y los niños indígenas puede encontrarse información actualizada (a mayode 2005) en: http://www.un.org/spanish/indigenas/2005/documents.html

discutiendo el proyecto de declaración universal sobre derechos de lospueblos indígenas, prestando especial atención al proceso de elaboraciónde normas relativo a los derechos de los niños indígenas44.

7.7 ACNUR y los pueblos indígenas

Otras organizaciones del sistema de Naciones Unidas han desarrolladoactividades relacionadas con los pueblos indígenas. No debemos olvidarpor ejemplo que muchos de los conflictos que generan flujos de refugia-dos tienen un origen netamente étnico y/o afectan a grupos étnicos, oincluso cuando los conflictos no tienen en sus orígenes elementos pura-mente étnicos o raciales, es fácil determinar que las poblaciones másafectadas por la violencia son aquéllas de extracción rural, las cualesconstituyen los sectores más pobres y marginados de la sociedad. Enmuchos casos, éstos coinciden con grupos étnicos que corresponden a ladefinición de indígena45. ACNUR en el contexto de protección interna-cional de los refugiados, ha trabajado con los pueblos indígenas en sucondición de grupo específico cuando han constituido una población realo posiblemente involucrada en desplazamientos masivos. De esta mane-ra, la organización ha prestado especial atención a ciertas característicasde los refugiados indígenas en los programas de asistencia y repatriación,en particular en la relación especial que existe entre los refugiados indí-genas y sus territorios patrios o su lugar de origen; a la estructura socio-económica y cultural de la comunidad, que suele estar unida, tal y comoya hemos tratado en este trabajo, al deseo de mantener su propio idioma,su cultura y sus tradiciones, así como al sentido de autonomía, durantesu permanencia en campamentos y asentamientos para refugiados.


44. Cabe recordar que el artículo 15 del proyecto de Declaración Universal de las Nacio-nes Unidas sobre derechos de los pueblos indígenas está dedicado a los derechos delos niños indígenas: “Los niños indígenas tienen derecho a todos los niveles y for-mas de educación del Estado. Todos los pueblos indígenas también tienen este dere-cho y el derecho a establecer y controlar sus sistemas e instituciones docentes,impartiendo educación en sus propios idiomas y en consonancia con sus métodosculturales de enseñanza y aprendizaje. Los niños indígenas que viven fuera de suscomunidades tienen derecho de acceso a la educación en sus propios idiomas y cul-turas”. El artículo 22 relativo a las medidas especiales para la mejora inmediata, efec-tiva y continua de las condiciones económicas y sociales hace especial mención aque “se prestará particular atención a los derechos y necesidades especiales de ancia-nos, mujeres, jóvenes, niños e impedidos indígenas”.

45. Guillermo BETTOCCHI, “Programas y proyectos del Alto Comisionado de las Nacio-nes Unidas para los Refugiados con pueblos indígenas”, en Lydia VAN DE FLIERT(comp.), Guía para pueblos indígenas...1997, op. cit., p. 150.

Las intervenciones de ACNUR con relación a los refugiados guatemal-tecos, salvadoreños y nicaragüenses que abandonaron sus países a prin-cipios del decenio de 1980, huyendo de la guerra civil y las gravesviolaciones de derechos humanos que se estaban produciendo por laacción del ejercito y grupos paramilitares, tuvieron muy presente la espe-cificidad indígena de la mayor parte de los refugiados y sirvieron paraque la organización, a partir de aquella experiencia, consolidara una líneade acción vinculada a los pueblos indígenas.

ACNUR además, como regla general, alienta a los refugiados a queparticipen activamente en la planificación y ejecución de los programasde asistencia, y en muchas ocasiones los refugiados indígenas lo hanhecho garantizando con su participación que los programas de asisten-cia y repatriación se adapten a las necesidades y tradiciones, mantenien-do sus propios medios de vida económica, su estructura social y sudirección política paralelamente a los mecanismos introducidos por losgobiernos o los organismos que, junto a la organización que nos ocupa,prestan asistencia. La organización también mantiene una línea trabajoencaminada a la atención de aquellas personas de origen indígena que aveces, como resultado de una legislación discriminatoria en materia denacionalidad, a veces por diferencias en las leyes sobre nacionalidadentre diversos Estados con los que el grupo indígena puede tener víncu-los, por su situación fronteriza o por errores de concepto respecto de loque constituye la nacionalidad, se pueden ver afectados por problemas deapatridia. Desde la puesta en marcha del Foro Permanente para las Cues-tiones Indígenas y la Relatoría Especial sobre Derechos y Libertades de losIndígenas, ACNUR también viene colaborando con ambas instituciones46.

7.8 La UNESCO

La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y laCultura (UNESCO) también tiene una línea de trabajo que atiende específi-camente aquellas cuestiones que pueden servir para la preservación, en estecaso, de la identidad cultural diferenciada de los pueblos indígenas. Fun-damentalmente, aunque la organización cuenta con unos antecedentes al


46. Examen de las actividades del Sistema de las Naciones Unidas relacionadas con lospueblos indígenas: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas (ACNUR):protección de los refugiados que son indígenas. El documento fue presentado en elPrimer Periodo de Sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, desa-rrollado del 13 al 24 de mayo de 2002 y se distribuyó previamente con la signaturaE/CN.19/2002/2/Add.5, de 8 de abril de 2002.

respecto47, la actividad de UNESCO ha estado centrada en la difusión delos principios y el desarrollo de los objetivos del Decenio Internacionalde las Poblaciones Indígenas del Mundo (1995-2004) vinculados con lapromoción de la diversidad cultural, en gran parte representada por lospueblos indígenas, ante los desafíos de la mundialización. Para tal fin,consciente de la situación de especial vulnerabilidad de las culturas indí-genas y sus conocimientos tradicionales, la UNESCO trabaja con la inten-ción de preservar tanto los aspectos materiales como los inmateriales delpatrimonio y los recursos culturales de los pueblos indígenas, de maneraque puedan conservarse y transmitirse a las generaciones futuras, asícomo alentando el diálogo entre culturas y civilizaciones.

En todo ello la organización ha venido colaborando con otros orga-nismos especializados de la ONU, con los propios pueblos indígenas, losgobiernos y las ONG que trabajan con estas poblaciones diferenciadas.

La protección de la identidad cultural es el objetivo principal de laorganización con relación a los pueblos indígenas y por ello se han incor-porado disposiciones concretas al respecto en el marco de la Estrategia aMedio Plazo 2002-2007, en el que dentro del objetivo estratégico de prote-ger la diversidad cultural y fomentar el pluralismo y el diálogo entre cultu-ras y civilizaciones, la UNESCO contribuye al debate internacional sobre losderechos de los pueblos indígenas. En ese contexto la organización vieneapoyando la adopción de políticas nacionales que valoren los recursos cul-turales de los pueblos indígenas y reconozcan sus derechos culturales, la par-ticipación activa de las comunidades en la gestión de los lugares sagrados,las medidas en el plano educativo que integren las lenguas indígenas en losprogramas escolares, la participación de miembros de los pueblos indígenasen instancias democráticas nacionales y locales y aquellas medidas enfoca-das en el reconocimiento del valor de los sistemas de conocimiento tradicio-nales fundamento de los modos de vida de los pueblos indígenas48.

En gran medida estas orientaciones ya fueron incorporadas desde unaperspectiva general en el marco del Decenio Mundial para el DesarrolloCultural que la UNESCO puso en marcha con el objetivo de favorecer eldiálogo intercultural y de dilucidar acerca de los factores culturales que


47. Sobre los antecedentes puede consultarse Lourdes ARIZPE, “La UNESCO y los pueblosindígenas”, Lydia VAN DE FLIERT, Guía para pueblos indígenas..., op. cit., pp. 136-137.

48. Examen de las Actividades del Sistema de las Naciones Unidas relacionadas con lospueblos indígenas: La UNESCO y las poblaciones indígenas. El documento fue pre-sentado en el Primer Periodo de Sesiones del Foro Permanente para las CuestionesIndígenas, desarrollado del 13 al 24 de mayo de 2002 y se distribuyó previamentecon la signatura E/CN.19/2002/2/Add.7, de 11 de abril de 2002. Puede encontrarseinformación actualizada del papel de la UNESCO en materia de pueblos indígenas (amayo de 2005) en: http://www.un.org/spanish/indigenas/2005/documents.html

afectan al desarrollo49. En ese contexto la valorización del patrimoniocultural, la promoción de las culturas vivas y el fomento de la creativi-dad constituyeron los tres ejes de acción de la Organización. En todosestos campos la atención a las especificidades de los pueblos indígenas hatenido una gran importancia.

No debemos olvidar que en noviembre de 2001 la Conferencia gene-ral de la UNESCO adoptó la Declaración Universal de la UNESCO sobre ladiversidad cultural que recoge que:

“... la defensa de la diversidad cultural es un imperativo ético, insepa-rable del respeto de la dignidad de la persona humana. Supone el com-promiso de respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales,en particular los derechos de las personas que pertenecen a minorías y losde los pueblos indígenas”.

La Declaración estuvo acompañada de un Plan de Acción en el que seapuntaba el objetivo de respetar y proteger los sistemas de conocimientotradicionales, especialmente los de los pueblos indígenas; reconocer lacontribución de los conocimientos tradicionales, en particular por lo querespecta a la protección de medio ambiente y la gestión de los recursosnaturales y favorecer sinergias entre la ciencia moderna y los conoci-mientos locales. Cuestiones todas ellas claramente relacionadas con varias


49. Desde hace algunos años se ha ido produciendo una sustitución paulatina del mar-co teórico del desarrollo, promovida en principio por los centros de investigaciónespecializados en la problemática del subdesarrollo, y reasumida, con sus ineludiblespeculiaridades, por ciertas instancias internacionales, habiéndose pasado del con-cepto “dominante” de desarrollo, vinculado al crecimiento económico y basado enuna expansión rápida y continuada de la producción y el ingreso por habitante (PIBper cápita) y el acceso a bienes materiales, a una concepción del desarrollo más ape-gada al aumento de capacidades y oportunidades. Desde esta nueva concepción sevalora lo cualitativo, lo subjetivo, lo local, la historia y la cultura de los pueblos ylo que de particular y específico hay en cada sociedad humana como dimensionesineludibles para el futuro del desarrollo humano y sostenible de todos los pueblosdel planeta. Sobre estas cuestiones pueden consultarse Informe de la Comisión Mun-dial de Cultura y Desarrollo: Nuestra Diversidad Creativa, UNESCO, Fundación San-tamaría, Madrid, 1997; el Informe Mundial sobre la cultura, Fundación SantaMaríay Ediciones UNESCO, 1999; y especialmente en lo que a los pueblos indígenas serefiere las páginas 76-84 y 85-92, así como Juan Gregorio REGINO, “Nuestra Diver-sidad Creativa. Informe de la Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo”, en MarcosMATÍAS ALONSO, Voces Indígenas en Foros Internacionales, Plaza y Valdés et. al.,México, 1999, 63-70; UNESCO, Change in Continuity, Concepts and Tools for a Cul-tural Approach to Development, Ediciones Unesco, Culture and development series,2000, Paris. El texto que precede fue preparado por J. Daniel OLIVA y Juan Carme-lo GARCÍA, para la presentación del Primer Encuentro sobre cultura y desarrollo,organizado por IEPALA, la Fundación Santa María y el Centro de Estudios Antropo-lógicos en el Museo de América, Madrid, 24-27 de abril 2001.

de las dimensiones y prioridades de los pueblos indígenas en materia deautodesarrollo. Cabe destacar finalmente en relación con la Declaración queen la actualidad permanece abierto un proceso de negociación que tienecomo objetivo principal, generar los consensos necesarios para que la mis-ma sirva de base para la generación de un instrumento jurídico vinculan-te, un tratado internacional, en materia de diversidad cultural.

7.9 El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y su labor con relación a los pueblos indígenas

Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambien-te y los Pueblos Indígenas, de conformidad con su mandato, viene con-tribuyendo en las estrategias que despliegan los pueblos indígenas y suscomunidades de manejo y conservación de los recursos naturales, pro-moviendo el desarrollo sostenible. Especial atención merece al trabajo delPNUMA en el marco del cumplimento 8j del Convenio sobre la Diversi-dad Biológica50 tendente a preservar y conservar los conocimientos y lasprácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen la conser-vación y uso sostenible de la diversidad biológica, fomentando su práctica


50. Como nos recuerda María Noguerol: “El Convenio sobre Diversidad Biológica, dejunio de 1992, tiene como objetivos principales la conservación de la diversidad bio-lógica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equi-tativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos,mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferenciaapropiada de las tecnologías pertinentes, y a través de una financiación apropiada,como establece su artículo primero. Un hito importante en la vida de este Convenioha sido la firma del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, que fue adoptadotras arduas negociaciones en el 2000, al que la UE otorga la máxima importancia,ya que constituye una importante iniciativa para regular el asunto de los transgéni-cos, los organismos vivos modificados, como los denomina el Protocolo, contem-plando que las Partes deberán establecer los procedimientos adecuados, incluido, enparticular, el consentimiento fundamentado previo, en la esfera de la transferencia,manipulación y utilización de cualesquiera organismos vivos modificados, resul-tantes de la biotecnología, que puedan tener efectos adversos para la conservacióny la utilización sostenible de la diversidad biológica. Otro de los puntos importan-tes del Convenio es la cuestión del Acceso a Recursos Genéticos. El tema del accesoa los recursos genéticos ha sido siempre uno de los temas que más ha enfrentado alos países en desarrollo con los países desarrollados, por la abundancia de recursosgenéticos susceptibles de explotación comercial en los primeros y la existencia de latecnología para su aprovechamiento en los segundos”. En “El Convenio de Biodi-versidad y los pueblos indígenas”, Fernando M. MARIÑO y J. Daniel OLIVA, Avan-ces en la protección de los derechos de los pueblos indígenas, Dykinson, Madrid,2004.

y el reparto equitativo derivados de ello. La organización colabora acti-vamente con la Secretaría del Convenio, con la Conferencia de las Par-tes51 y con el Grupo de Trabajo que se ocupa del Artículo 8j52.

En ese contexto, la organización ha realizado diversos encuentros yreuniones internacionales con el objetivo de favorecer que los sistemasde intercambio y de información permitan el fortalecimiento de la coor-dinación en el ámbito de las experiencias, los conocimientos y las prác-ticas de manejo de los recursos naturales, de promocionar la educaciónambiental, de extender las técnicas de manejo y conservación de losrecursos naturales, de fortalecer los mecanismos nacionales de consultascon los pueblos indígenas y la asistencia técnica para la regulación jurí-dica de acceso a los recursos genéticos y conocimientos tradicionales.A este respecto como se nos recuerda, la Conferencia de Naciones Uni-das para el Comercio y el Desarrollo, UNCTAD, también se ha ocupadorecientemente de esta temática, organizando una Reunión de Expertosen sistemas y experiencias nacionales de protección de los conocimientos,innovaciones y prácticas tradicionales, que tuvo una masiva asistenciay seguimiento de las Partes, expertos de reconocido prestigio interna-cional, así como numerosas ONG y organizaciones de agricultores, cam-pesinos e indígenas53.

A su vez, el PNUMA, a través del Fondo para el Medio Ambiente Mun-dial, ha financiado varios programas de protección del medio ambiente,en zonas indígenas, contando con la participación de las comunidadesbeneficiarias.

7.10 El PNUD

Organismos subsidiarios como el Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo también han creado estructuras concretas y estrategias rela-cionadas con los pueblos indígenas. Muchos programas nacionales, regio-nales y mundiales del PNUD, en particular, los programas de pequeñasdonaciones, han involucrado a los pueblos indígenas y a sus organiza-ciones. Tal y como se nos recuerda gran parte de estas iniciativas hancentrado su interés en la erradicación de la pobreza, la conservación del


51. Desde el año 94 se han celebrado seis conferencias de las partes (la última en La Hayaen abril del 2002). Desde la III, organizada en Buenos Aires, sesionan cada dos años.

52. La constitución del Grupo de Trabajo en el que participan representantes de los pueblosindígenas se produjo en virtud de la Resolución IV/9 de la IV Conferencia de las Partes(COP) celebrada en Bratislava, Eslovaquia en mayo de 1998.Los representantes indíge-nas están encuadrados en el Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad.

53. María NOGUEROL, “El Convenio de Biodiversidad y los pueblos indígenas”, op. cit.

medio ambiente, la explotación de tierras de secano, la prevención y solu-ción de conflictos y la revitalización cultural de los pueblos indígenas.

Especial importancia ha tenido el apoyo a proyectos dentro del Pro-grama sobre Conocimiento Indígena, cuyo objetivo principal ha sido pro-mover los conocimientos indígenas mediante el fortalecimiento de lacapacidad y apoyar los proyectos formulados y ejecutados por los pue-blos indígenas y sus organizaciones representativas, el Programa dePequeñas Donaciones del Fondo Mundial para el Medio Ambiente, en quese ha prestado apoyo a más de 300 proyectos que involucran a pueblosindígenas, o los programas regionales, como el Programa de los Pueblosde las Tierras Altas en Asia Sudoriental, del que también se han benefi-ciado los pueblos indígenas de la zona54.

Desde la década de los noventa viene funcionando una secretaría cen-tral para pueblos indígenas en la oficina para la política y la evaluaciónde programas (BPPE/PDSD) en su oficina central de Nueva York. La secre-taría identificó en su momento cuatro áreas de concentración para apo-yo a los pueblos indígenas:

1. La mejora de las condiciones de vida, por medio de la educaciónsanitaria de los especialistas indígenas de la salud, la inmunizacióny el cuidado primario de salud.

2. El desarrollo económico y técnico, por medio de: a) la promociónde microempresas, b) la articulación del conocimiento tradicional ymoderno para aumentar el ingreso a través de pequeñas aportacio-nes de capital.

3. La preservación de recursos naturales y conservación ambiental pormedio de: a) la revalorización, consolidación y distribución deconocimientos tradicionales del uso y mantenimiento del hábitat ylos recursos naturales; y b)la participación de comunidades indíge-nas en la administración de recursos y la conservación de estrate-gias prácticas.

4. La revitalización cultural por medio de, por ejemplo, la revaloriza-ción, el fortalecimiento y la promoción de tradiciones y lenguasindígenas55.

A partir del año 1999 la organización ha aumentado su cooperacióncon los pueblos indígenas, lo cual ha venido precedido de consultas inter-nacionales con dirigentes indígenas. Desde el año 2000 el PNUD puso en


54. PNUD, El PNUD y los pueblos indígenas: una política de compromiso, 2001, pp. 8-9.55. Samir WANMALI, “Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo y los pueblos

indígenas”, en VAN DE FLIERT, op. cit., pp. 129-131.

marcha el denominado Comité de Sociedad Civil, en el que vienen parti-cipando dirigentes de los pueblos indígenas. El Comité se ha comprome-tido con el fortalecimiento de las redes y la capacidad de los pueblosindígenas, la mejora de la participación indígena en el diálogo mundial yla incorporación de los puntos de vista indígena en las políticas de laorganización. Cabe destacar que en el año 2001 se publicó el informePNUD y los pueblos indígenas: una política de compromiso, en el que seexponen las líneas estratégicas y los principios inspiradores que habránde seguir y guiar (a) los funcionarios internacionales de la organización,que desde entonces hasta nuestros días ha incrementado el número deproyectos con pueblos indígenas en diferentes Estados de distintos conti-nentes.

El PNUD, a partir de las consultas internacionales realizadas con lospueblos indígenas a las que antes hacíamos referencia, llegó a la conclu-sión de que las cuestiones indígenas que requieren el apoyo de la orga-nización son: 1) la participación en todos los niveles de los procesos detoma de decisiones, en particular de aquellas que puedan afectar sus dere-chos humanos y los relacionados con el desarrollo y el medio ambiente;2) la libre determinación, sin que esto signifique que pueda alentarseacciones que menoscaben la integridad territorial o la unidad política delos Estados; 3) la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la paz,además de su asistencia en las tareas de rehabilitación y de reintegraciónde las personas desplazadas; 4) el cuidado del medio ambiente y el desa-rrollo sostenible sobre las base de su propia cosmovisión fundada en unequilibrio entre la tierra, la naturaleza, las personas y el espíritu; 5) lamundialización y sus efectos sobre los pueblos indígenas, examinandoespecialmente los efectos sobre sus medios de vida, en especial en rela-ción con la seguridad alimentaria, la seguridad de tenencia de tierras, laigualdad de los sexos, los derechos de propiedad intelectual y cultural yel conocimiento indígena.

Tomando como base las propuesta programática y las líneas de acciónorientativas que se recogen en ese documento a propuesta de los pueblosindígenas beneficiarios, el PNUD se ha marcado dos objetivos generalesdel compromiso con los pueblos indígenas: Por un lado, fomentar unmarco de participación que involucre a los pueblos indígenas en todos losniveles de toma de decisiones, asegure la coexistencia de sus sistemaseconómicos, sociales y culturales con otros y desarrolle la capacidad delgobierno para establecer políticas y programas de mayor inclusión y, porotro lado, integrar las perspectivas y los conceptos del desarrollo de lospueblos indígenas en la labor de la organización. Los sectores principa-les sobre los que habrán de intervenir los programas del PNUD seríanpor un lado la atención a la gobernabilidad democrática y los derechos


diferenciados de los pueblos indígenas, reconociendo que los pueblosindígenas tienen el derecho al desarrollo y al control de sus tierras ances-trales, basándose en la libre determinación y el derecho a dar librementesu consentimiento previo e informado respecto de los planes y programasde desarrollo que puedan afectarlos. También el PNUD se propone redu-cir la pobreza en la que viven la mayor parte de los pueblos indígenas yaumentar las posibilidades de acceso a los recursos de producción y a losservicios sociales básicos. Atendiendo especialmente a los problemas rela-cionados con la propiedad y el uso de las tierras y los recursos naturales,al igual que las cuestiones relativas al abastecimiento de agua potable, laeducación y la salud, así como la protección de la propiedad cultural eintelectual. El tercer eje temático sobre el que el PNUD interviene es el dela prevención de los conflictos y el fortalecimiento de la paz, en aquelloscontextos en los que se encuentran involucrados los pueblos indígenas.En este campo la organización se ha comprometido a respetar las normasde Derecho consuetudinario de los pueblos indígenas, así como sus prác-ticas de prevención de conflictos y fortalecimiento de la paz, y cuandosea posible, incorporarlas a los procesos de solución de conflictos e ini-ciativas de fortalecimiento de la paz y a toda política y todo programa dedesarrollo posteriores al conflicto. Atención preferente han tenido lasmujeres indígenas en situaciones de crisis, frecuentemente víctimas de laviolencia sexual, la desigualdad económica y la exclusión. La organiza-ción también ha reconocido a ésta como un importante agente llamado afortalecer la paz y solucionar las diferencias. Por último cabe hablar delcuarto eje temático sobre el que interviene la organización en su accióncon los pueblos indígenas. Me estoy refiriendo al medio ambiente y eldesarrollo sostenible, atendiendo especialmente a la preservación de losconocimientos tradicionales sobre el uso y la conservación del hábitat ylos recursos naturales que tienen los pueblos indígenas de todo el plane-ta. Éste es un tema clave que el PNUD relaciona directamente con la con-servación de la biodiversidad. Por otro lado, la organización se hainvolucrado en el apoyo a proyectos que tengan como objetivo el respe-to y la preservación de los medios tradicionales de subsistencia basadosen la agricultura sostenible, la gestión de recursos, el pastoreo, la caza, larecolección o los estilos de vida fundados en los cultivos de roza56.

La organización es consciente de la diversidad de culturas que englo-ban a los pueblos indígenas y de las dificultades que tiene diseñar unmodelo único de intervención sobre todos los pueblos indígenas de la tie-rra. Por ello, más allá, de las orientaciones generales y de la definición de


56. PNUD, El PNUD y los pueblos indígenas: una política de compromiso, 2001, pp. 12-17.

las áreas temáticas de intervención, lo cierto es que el PNUD estableceuna red de colaboración entre las oficinas de país, que tienen la respon-sabilidad primaria de determinar la manera en que se ejecutan las opera-ciones para cumplir a nivel de país el compromiso del PNUD respecto delos pueblos indígenas; las oficinas regionales que coordinan los progra-mas que se aplican sobre regiones que involucran a varios países y dis-tintos pueblos indígenas o a una etnia que habitan a uno y a otro lado dela frontera, y finalmente la sede que fijará y modificará llegado el casolos objetivos generales de intervención57.

Con el objetivo de facilitar la ejecución de los compromisos con lospueblos indígenas, el PNUD viene capacitando a las organizaciones repre-sentativas de estos pueblos, ha establecido comités asesores locales de lasociedad civil, ha generado diferentes marcos de negociación entre lospueblos indígenas, las agencias de cooperación y los gobiernos, ha ela-borado bases de datos sobre localización de los pueblos indígenas y susorganizaciones y ha incorporado a éstos en los ciclos del proyecto y laprogramación, respetando las perspectivas de desarrollo concebidas porlos propios pueblos indígenas, sus puntos de vista y preferencias. Laorganización también se ha comprometido a incluir datos sobre pueblosindígenas en sus Informes sobre el Desarrollo Humano generales y losinformes por país. Por último cabe concluir que el PNUD se encuentraclaramente posicionado en el debate internacional sobre los derechos delos pueblos indígenas, siempre a favor del reconocimiento de éstos y de lageneración de marcos de protección y de garantías en el Derecho Inter-nacional, en los sistemas regionales y en los derechos internos.

7.11 La labor de otros organismos en relación con los pueblos indígenas

También el Fondo de Población de las Naciones Unidas viene apoyandoiniciativas y programas para hacer frente a las necesidades especiales delos pueblos indígenas en relación al acceso de estos grupos a los centrosde atención primaria de salud y mejorar la calidad de la salud genésica58.A su vez, en el marco de las Conferencias Internacionales sobre Población


57. Ibidem, pp. 18-19.58. Examen de las actividades del Sistema de las Naciones Unidas relacionadas con los

pueblos indígenas: La labor del Fondo de Población de las Naciones Unidas en apo-yo de los pueblos indígenas. El documento fue presentado en el Primer Periodo de Sesio-nes del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, desarrollado del 13 al 24 demayo de 2002 y se distribuyó previamente con la signatura E/CN.19/2002/2/Add.9, de9 de abril de 2002.

y Desarrollo se ha reconocido los problemas de estas poblaciones y se harealizado llamamientos concretos para avanzar en el reconocimiento desus derechos diferenciados59. Otras organizaciones e instancias depen-dientes de las Naciones Unidas completan este marco institucional que enlos últimos tiempos ha volcado, cada una desde su ámbito de especiali-zación, su atención en los pueblos indígenas. Entre ellas podemos des-tacar al Instituto de las Naciones Unidas para la Formación Profesional(UNITAR) e Investigaciones, que administra varios programas de capacita-ción de los que se benefician directamente representantes de los pueblosindígenas60; el Centro de las Naciones Unidas para los AsentamientosHumanos, que en el marco de la Conferencia sobre Asentamientos Huma-nos (Habitat II) promovió la adopción del Programa de Acción, en que seestablecieron las posiciones y políticas de la organización con relación a lospueblos indígenas61; el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola


59. Véase la Declaración y el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobrela Población y el Desarrollo.

60. Me estoy refiriendo al Programa de capacitación para mejorar la capacidad de reso-lución de conflictos y consolidación de la paz de representantes de minorías y pue-blos autóctonos, centrado en la negociación encaminada a resolver problemas, conel fin de reforzar la capacidad de los participantes de negociar más eficazmentecon los Estados. Este programa se desarrolla paralelamente a las reuniones anualesdel Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas. Examen de las actividades delSistema de las Naciones Unidas relacionadas con los pueblos indígenas: informaciónrecibida del Instituto de las Naciones Unidas para la Formación Profesional e Inves-tigaciones y los Pueblos Indígenas. El documento fue presentado en el Primer Perio-do de Sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, desarrollado del13 al 24 de mayo de 2002 y se distribuyó previamente con la signatura E/CN.19/2002/2/Add.10, de 9 de abril de 2002.

61. En el marco de la Conferencia (Habitat II) celebrada en Estambul del 3 al 14 de juniode 1996, los Estados participantes se comprometieron a “promover el suministro deviviendas y apoyar los servicios básicos de educación y salud para los indígenas(y otros sectores vulnerables), proteger en el contexto nacional los derechos jurídicostradicionales de los indígenas sobre la tierra y otros recursos y fortalecer la ordena-ción del territorio (párrafo 40 del Programa de Acción), adoptar medidas especialespara aumentar la capacidad de producción de los pueblos indígenas, apoyar las acti-vidades de estos grupos, integrar a las mujeres en pie de igualdad con los hombresen la adopción de decisiones sobre asentamientos humanos, ocuparse especialmentede los niños y familias indígenas (párrafo 122), y a promocionar el establecimientode sistemas de participación en la preparación de programas a fin de que los indí-genas y la sociedad civil puedan desempeñar una función activa en la determinaciónde las necesidades y prioridades locales y la formulación de nuevas políticas, planesy proyectos (párrafo 182). Examen de las actividades del Sistema de las Naciones Uni-das relacionadas con los pueblos indígenas: información recibida del programa de lasNaciones Unidas para los asentamientos humanos. El documento fue presentado en elPrimer Periodo de Sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, desa-rrollado del 13 al 24 de mayo de 2002 y se distribuyó previamente con la signaturaE/CN.19/2002/2/Add.2, de 8 de abril de 2002. Puede encontrarse información actuali-zada (a mayo de 2005) en: http://www.un.org/spanish/indigenas/2005/documents.html

(FIDA), que viene contribuyendo al desarrollo de los pueblos indígenas conproyectos de financiamiento de préstamos, pequeñas donaciones y accionesconcertadas con otros organismos financieros, o incluso, la propia OMC, quedurante la Conferencia Ministerial celebrada en Doha (Qatar en noviembrede 2001) los ministros participantes acordaron implementar el Programa deDoha para el Desarrollo, en el que se incluyen aspectos de especial interéspara los pueblos indígenas, sobre todo en lo relativo a los conocimientostradicionales, el folclore, los derechos de propiedad intelectual relacionadoscon el comercio y el Convenio sobre la Diversidad Biológica62. Reciente-mente, en la reunión de Cancún, algunas de estas cuestiones fueron abor-dadas en un foro paralelo en el que participaron representantes indígenas.

Por su parte la Corporación Andina de fomento, institución financie-ra que depende de la Comunidad Andina de Naciones (organizaciónregional que se ha abierto recientemente a la cuestión de los derechosindígenas)63, ha puesto en marcha, dentro de la Dirección General deDesarrollo Comunitario y Social, una línea de cooperación con los pue-blos indígenas de la zona, especialmente castigados por la pobreza, elsubdesarrollo y la exclusión.

7.12 Las conferencias internacionales

Igualmente significativas han sido las resoluciones de la Asamblea Gene-ral que específicamente se han ocupado de los pueblos indígenas y la aten-ción particularizada que se ha venido dando a este tema por parte dealgunas de las resoluciones y programas de acción de las conferenciasinternacionales y marcos de concertación de más alto nivel de la últimadécada, en la que los Estados participantes han asumido la problemáticaindígena y se han propuesto favorecer el autodesarrollo y el reconocimien-to de los derechos de estos pueblos, expresando su opinio juris y compro-metiéndose en el marco de una declaración de principios, a favorecer suscondiciones de vida y preservar sus derechos como grupos diferenciados.

En el transcurso de estos encuentros internacionales y pese a que lasresoluciones y recomendaciones allí surgidas no tuvieran una obligatoriedad


62. Examen de las actividades del Sistema de las Naciones Unidas relacionadas con lospueblos indígenas: información recibida de la OMC sobre las actividades de la orga-nización relacionadas con los pueblos indígenas. El documento fue presentado en elPrimer Periodo de Sesiones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, desa-rrollado del 13 al 24 de mayo de 2002 y se distribuyó previamente con la signaturaE/CN.19/2002/2/Add.6, de 8 de abril de 2002. Información actualizada sobre la OMCy pueblos indígenas (a mayo de 2005) en: http://www.un.org/spanish/indigenas/2005/documents.html

63. Véase el capítulo dedicado a los derechos indígenas.

jurídica para los declarantes, en mi opinión también se ha venido afian-zando el nuevo ámbito normativo aún naciente de protección de los dere-chos de los pueblos indígenas y las nuevas estrategias globales promotorasdel desarrollo con identidad. Cabe mencionar al respecto, especialmente,las resoluciones surgidas de la Conferencia Internacional sobre el MedioAmbiente y el Desarrollo, denominada Cumbre de la Tierra, Río de Janei-ro, 3-14 de junio de 1992. En el Programa para la Acción saliente deaquella reunión se recogían recomendaciones relativas a la necesidad deinvolucrar a las poblaciones indígenas en los programas de las NacionesUnidas vinculados al medio ambiente y al desarrollo. En el marco deaquel encuentro internacional se elaboró también la denominada Agenda21, en la que se reconoció y se propuso fortalecer el papel de las pobla-ciones indígenas y sus comunidades en las prácticas de desarrollo soste-nible en las actividades nacionales e internacionales64, se aprobó elConvenio sobre el Cambio Climático, que llama a promover y cooperar enla conservación, manejos sustentable y mejoramiento de los bosques,hábitat tradicional, de los pueblos indígenas65; y el Convenio sobre laDesertificación, que dispone sobre la necesidad de mejorar las condicio-nes de vida de las comunidades locales y fomentar la participación de losgrupos autóctonos en la lucha contra la desertificación66. Todos estos ins-trumentos ya han sido citados a lo largo de este libro. En el marco de lasreuniones desarrolladas paralelamente a la celebración de aquella Cum-bre, las organizaciones indígenas tuvieron una activa participación y ela-boraron sus documentos alternativos, en ellos recogían su visión particularsobre los problemas relacionados con el medio ambiente67.


64. Capítulo 26 de la Agenda 21.65. Convenio sobre el Cambio Climático, art. 4 (1ª).66. Convención contra la Desertificación, art. 2 (2), 3 (a) y 5 (d). Recogidos en la compi-

lación Los derechos de los pueblos indígenas, Servicio Central de Publicaciones delGobierno Vasco, Vitoria, 1998.

67. En efecto, paralelamente a la Cumbre Mundial sobre Medio Ambiente se reunieronlos indígenas en Brasil en la Conferencia Mundial de los Pueblos Indígenas sobreTerritorio y Medio Ambiente y Desarrollo en la aldea Kari-Oca y desarrollan la deno-minada “Carta de la Tierra Indígena o Declaración de Kari-Oca” (25-30 de mayo de1992) que constituye un alegato a favor de la preservación de la multidimensionali-zada identidad indígena como garantía de la preservación medioambiental. Estedocumento puede consultarse en Derechos de los pueblos indígenas, Gobierno vas-co, 1998, op. cit., pp. 659-672. Véase Declaración de Kari-Oca y Carta de la Tierrade los Pueblos Indígenas, 25-30, de junio de 1992. Recogidos en la compilación Losderechos de los pueblos indígenas, Servicio Central de Publicaciones del GobiernoVasco, Vitoria, 1998. Sobre la realización de foros alternativos y la participación delos pueblos indígenas en las reuniones internacionales de concertación puede con-sultarse la compilación dirigida por Marcos MATÍAS ALONSO, Voces indígenas enforos internacionales, Plaza y Valdés, Editores et al., México, 1999.

Ahora bien de entre todas las realizaciones de aquellas reunión de Ríode Janeiro debemos dedicar una especial atención al Convenio sobre Bio-diversidad, que reconoce el derecho de los pueblos indígenas sobre susrecursos y hace un llamamiento para la preservación, el respeto y man-tenimiento del conocimiento, las prácticas tradicionales y recursos gené-ticos de estas comunidades etnoculturales diferenciadas68 al disponer quecada parte contratante:

“Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y man-tendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comuni-dades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vidapertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversi-dad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación yla participación de quienes posean esos conocimientos, innovacionesy prácticas y fomentará que los beneficios derivados de la utilización deesos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativa-mente”.

El artículo 8j del Convenio viene a reconocer cómo muchos pueblosindígenas han utilizado la diversidad biológica de modo sostenible duran-te mucho tiempo y cómo, en gran medida, sus culturas diferenciadasestán estrechamente relacionadas con el medio ambiente en el que sedesarrollan. La Conferencia de las Partes del Convenio ha contado con laparticipación de los pueblos indígenas desde su tercera reunión en BuenosAires en el año 1996, lo que ha conllevado la aprobación de diferentes reso-luciones en la línea de la defensa del autodesarrollo y los derechos indíge-nas como vía para asegurar la conservación de la biodiversidad. Tambiénse ha creado una instancia indígena permanente, el denominado Foro Inter-nacional Indígena sobre Biodiversidad (FIIB). Quizá lo más destacable seala puesta en marcha de un Grupo de Trabajo de seguimiento de la aplica-ción del artículo 8; algunas de cuyas reuniones han recibido el apoyo de laCooperación Española. Este grupo viene desarrollando un Plan de Trabajoque fue adoptado en la V Conferencia de las Partes del Convenio celebra-da en Kenia en el mes de mayo del año 2000. Como parte de este Progra-ma de Trabajo se han elaborado unas directrices (Directrices Agwé: Kon)para la realización de evaluaciones de impacto cultural, ambiental y socialen relación con los proyectos de desarrollo que pueden ponerse en prácti-ca en lugares sagrados, tierras y aguas tradicionalmente ocupadas por los


68. Convenio sobre la Diversidad Biológica, 5 de junio de 1992, Río de Janeiro, artículos8j y 10c.

pueblos indígenas. Estas directrices han sido adoptadas en la reunión dela Conferencia de las Partes y están llamadas a impedir las repercusionesposiblemente perjudiciales para las culturas indígenas y, puesto que estospueblos son los custodios de una parte significativa de la diversidadterrestre, evitar así que se continúe con los niveles de reducción signifi-cativa de la diversidad biológica del planeta.

Las Directrices Agwé:Kon son voluntarias y están destinadas a losagentes de desarrollo gubernamentales y no gubernamentales, a los gobier-nos y a las partes que estén comprometidas con los objetivos del Conve-nio sobre biodiversidad. Las Directrices proponen la necesidad de promoverunas reglas mínimas de intervención:

a) la notificación y consulta pública acerca del desarrollo propuesto; b) la identificación de las comunidades indígenas y locales y los inte-

resados directos probablemente afectados por el desarrollo pro-puesto;

c) el establecimiento de mecanismos para la participación de la comu-nidad local e indígena;

d) el establecimiento de un proceso acordado para registrar las opi-niones y preocupaciones de los miembros de la comunidad indíge-na;

e) identificación y provisión de suficientes recursos humanos, finan-cieros, técnicos y legales para la participación efectiva de las comu-nidad local e indígena en todas las fases de los procedimientos deevaluación de impacto;

f) el establecimiento de un plan de gestión o vigilancia ambientalincluyendo planes de contingencia concernientes a posibles impac-tos perjudiciales culturales, ambientales y sociales resultantes de undesarrollo propuesto;

g) la identificación de los actores responsables para fines de respon-sabilidad jurídica, reparación, seguros e indemnización;

h) la conclusión de acuerdos o planes de acción en términos mutua-mente convenidos entre los proponentes de un desarrollo propues-to y la comunidad indígena local o afectada.

En el campo concreto de la integración de evaluaciones de impactosculturales, ambientales y sociales, se propone que ésta se realice en unúnico proceso. Ahora bien, la evaluación del impacto cultural deberátener muy en cuenta los posibles impactos en la continuación del usohabitual de los recursos biológicos, los posibles impactos en el respeto,conservación, protección y mantenimiento de los conocimientos, innova-ciones y prácticas tradicionales, los posibles impactos en lugares sagrados


y en actividades rituales o ceremoniales asociadas, así como los posiblesimpactos en el ejercicio de las leyes consuetudinaria. Por su parte, la eva-luación de impacto social deberá atender los impactos económicos, losposibles impactos en los sistemas tradicionales de tenencia de tierras, lasconsideraciones de género, las consideraciones generacionales, los aspec-tos de salud y seguridad, los efectos sobre la cohesión social, los impac-tos sobre los modos de vida tradicionales y el posible impacto en el accesoa los recursos genéticos como medio de vida69. En definitiva las Directri-ces Agwe:Kon constituyen una buena herramienta para realizar evalua-ciones de las repercusiones culturales, ambientales y sociales de losproyectos de desarrollo entre los pueblos indígenas y detener de esamanera la desaparición de los conocimientos tradicionales tan importan-tes para la conservación de la biodiversidad.

También de nuevo en un contexto gubernamental, cabría recordar ladeclaración y Programa de Acción de Viena, adoptados por la Conferen-cia Mundial de derechos humanos el 26 de junio de 1993, que en el párra-fo 11 parte II reconoce la dignidad intrínseca y la incomparablecontribución de los pueblos indígenas al desarrollo y al pluralismo de lasociedad y reitera firmemente la determinación de la comunidad interna-cional de garantizarles el bienestar económico, social y cultural y el dis-frute de los beneficios del desarrollo sostenible. Los Estados debengarantizar la total y libre participación de los pueblos indígenas en todoslos aspectos que les conciernen. Considerando la importancia de las acti-vidades de promoción y protección de los derechos de los pueblos indí-genas y la contribución de esas actividades a la estabilidad política y socialde los Estados en que viven esos pueblos.

A su vez, se recomendó que los Estados debían tomar medidas positi-vas concertadas, acordes con el Derecho Inernacional, a fin de garantizarel respeto de todos los derechos humanos y las libertades fundamentalesde los pueblos indígenas, sobre la base de la igualdad y la no discrimi-nación, y reconocer el valor y la diversidad de sus diferentes identidades,culturas y sistemas de organización social70.

El informe de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, celebrada enCopenhague 6-12 de marzo de 1995, el Programa para la Acción de laConferencia Internacional sobre la Mujer y la Declaración de las MujeresIndígenas, Pekín 199571, y por último, la declaración y el Programa para


69. Directrices Agwé: Kon, Secretaría del Convenio sobre Diversidad Biológica, 2004.70. UN Doc. A/CONF.157/23.71. Que surgió en el marco del Foro de las ONG, celebrado del 30 de agosto al 8 de sep-

tiembre de 1995 en Huairou, a las afueras de Beijing, en las actividades paralelas ala Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer. La Declaración que se centra sobre

la Acción de la más reciente Conferencia contra el Racismo, la Discrimi-nación Racial y cualquier forma conexa de Intolerancia (Durban, Suráfri-ca, septiembre de 200172), también son documentos internacionales en losque se refleja un consenso general de los Estados con relación a la iden-tidad diferenciada de los pueblos indígenas y el reconocimiento de susituación de especial vulnerabilidad, en el plano del desarrollo social, lascuestiones de género y la discriminación racial.

Debemos hacer una última referencia a la Cumbre Mundial de Desa-rrollo Sostenible celebrada en entre agosto y septiembre de 2002 enJohannesburgo. En el transcurso de la misma los pueblos indígenas obtu-vieron importantes victorias, tras un buen trabajo de negociación con losEstados, y especialmente cabe destacar la inclusión del párrafo 25 en ladeclaración final de la Cumbre en la que se recogía “... reafirmamos elpapel fundamental de los pueblos indígenas en el desarrollo sostenible”.


todo en reivindicaciones en materia de derechos colectivos, no específicos, como laautodeterminación, los territorios, el autodesarrollo o la cultura, también hace men-ción a problemas concretos que afectan a las mujeres indígenas y reclama que sedetengan las violaciones de los derechos humanos y la violencia doméstica contralas mujeres indígenas (párrafos 30-37), verdadera lacra en muchas comunidadesindígenas, así como que la comunidad internacional y los Estados aseguren la par-ticipación política de las mujeres indígenas y potencien sus capacidades y acceso alos recursos (párrafos 44 y ss.). La Declaración la he consultado en IWGIA, AsuntosIndígenas, nº 4, 1995, pp. 27-31. Algunos trabajos se han ocupado de la cuestión delos derechos o la situación de discriminación de la mujer indígena, entre ellos Glo-ria CAMPS y Euridice SALGUERO, Derechos de la mujer indígena, Centro de Docu-mentación de los Movimientos Sociales del Ecuador, Quito 1987; Lola GARCÍA(comp.), Género, clase y raza en América Latina, Universidad de Barcelona, Institu-to de la Mujer, Barcelona, 1991; Guiomar ROVIRA, Mujeres del Maíz: la voz de lasindígenas de Chiapas y la rebelión zapatista, Virus, Barcelona, 1995, y Teresa VAL-DIVIA, Derechos indígenas, mujer y discriminación en América, Centro de Investi-gación y Promoción Amazónica, Lima, 1987.

72. Para una aproximación y valoración crítica a los preparativos, desarrollo y resulta-dos de esta Conferencia, puede consultarse la monografía de José Luis GÓMEZ DELPRADO, La Conferencia Mundial contra el Racismo, Durban, Sudáfrica 2001, IIDH,Deusto, Bilbao, 2002, en la que se incorpora en un anexo el texto de la Declaraciónaprobado por la Conferencia Mundial. El Programa de Acción puede consultarse enNaciones Unidas, Conferencia mundial contra el racismo, la discriminación racial, laxenofobia y las formas conexas de intolerancia: Declaración y Programa de Acción,Nueva York, 2002. Por otra parte cabe recordar que, anteriormente a la realizaciónde la Conferencia de Durban, se celebraron varios encuentros preparatorios. Entreellos cabe destacar el desarrollado en Santiago de Chile el 3 y 4 de diciembre de2000, que reunió a representantes de pueblos indígenas de todo el continente. Deaquel evento surgió la Declaración de los Pueblos Indígenas de América, en la quese incluyeron las propuestas de los indígenas americanos de cara a la conferenciamundial. Una crítica rotunda acerca de los resultados de la Conferencia Mundial deDurban se encuentra en SALDAMANDO, “La Conferencia Mundial contra el Racis-mo: continúa el racismo contra los pueblos indígenas”, en Asuntos Indígenas, “Pro-cesos internacionales: perspectivas y desafíos”, IWGIA, nº 1, 2002, pp. 42- 47.

La Cumbre supuso la culminación de un proceso que se había iniciado enRío de Janeiro, diez años antes, y que había coordinado la Comisión deDesarrollo Sostenible, instancia designada para realizar el seguimiento de laaplicación de la Agenda 21 y en la que habían venido participando repre-sentantes indígenas.

La Cumbre de Johannesburgo vino precedida de una reunión de espe-cial importancia, la denominada Cumbre Indígena sobre Desarrollo Sos-tenible, organizada por los propios pueblos indígenas, que tuvo lugar enla ciudad de Kimberley, dentro de los territorios tradicionales del puebloindígena Khoi-San en Sudáfrica, reunión en la que se fortaleció la uni-dad, la solidaridad y la asociación entre los pueblos indígenas. En aquelencuentro previo a la cumbre oficial, se reunieron representantes indíge-nas de todo el planeta que desarrollaron varios talleres de trabajo (sobrecuestiones energéticas, minería, agricultura, biodiversidad y recursosnaturales, salud, turismo, género, educación y juventud) y adoptaron unadeclaración propia, la denominada Declaración de Kimberley y un Plande aplicación73, en los que reafirmaron su derecho a la autodetermina-ción, a poseer, controlar y manejar sus tierras y territorios ancestrales, asícomo a definir y establecer sus prioridades y estrategias para su autode-sarrollo. Al tiempo exigieron que su consentimiento fundamentado pre-vio se consolide como el principio de la aprobación o negación decualquier proyecto o actividad que pudiera afectar a sus tierras, territo-rios y otros recursos. Aquel encuentro internacional indígena, los docu-mentos que allí se produjeron y las conclusiones a las que se llegaronconstituyen un buen ejemplo de la madurez que ha venido alcanzado eldiscurso indígena en torno al autodesarrollo, la capacidad de organiza-ción y movilización del movimiento indígena transnacional y la solidezde sus propuestas. Tras aquella reunión se ha impulsado el avance en laagenda de los pueblos indígenas y se ha creado la Asociación Internacio-nal sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el Desarrollo Sosteni-ble, con el objetivo de conformar una marco de reflexión permanente,sensibilización e investigación sobre las cuestiones que más preocupan aestos colectivos. A este ámbito de reflexión y de trabajo se han unidoalgunos Estados, y las organizaciones ambientalistas, sociales y de dere-chos humanos más representativas.

Estos avances se han producido en ámbitos de trabajo e institucionesuniversales y se han venido a completar con otros avances que han acon-tecido en contextos regionales. Paso a analizar a continuación aquellos


73. Estos documentos pueden ser consultados en la publicación Los pueblos Indígenas yla cumbre mundial sobre desarrollo sostenible, AECI, Almaziga, Tebtebba, 2003,pp. 116-126.

que me parecen más importantes, concretamente los que han acontecido apartir de la creación del Fondo Indígena y la puesta en marcha de las políti-cas de cooperación con los pueblos indígenas por parte de la Unión Europea.

7.13 El Fondo Indígena

El Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latinay el Caribe74 es la única organización internacional especializada en lapromoción del autodesarrollo75 y los derechos de los pueblos indígenasde América Latina y el Caribe. La organización surgió en 1992 a raíz dela suscripción de su Convenio Constitutivo en Madrid por parte de lamayoría de los Estados iberoamericanos. Dado que nos encontramos anteuna organización única en el panorama institucional de ámbito interna-cional me centraré especialmente en su estudio, con el objetivo de resal-tar la relevancia que a mi juicio adquiere el Fondo Indígena en el procesoglobal de promoción de contextos de desarrollo autogestionado y dereconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas.

En el momento de creación del FI, los pueblos indígenas de AméricaLatina y el Caribe, que representaban aproximadamente76 a un ocho porciento de la población total de la región77, manifestaban una situacióncaracterizada por altos niveles de pobreza y por la vulneración sistemá-tica de sus derechos humanos civiles y políticos, económicos, socialesy culturales, individuales y colectivos78; a su vez los pueblos indígenas


74. A partir de ahora FI o Fondo Indígena.75. Sobre el concepto de etnodesarrollo (autodesarrollo o desarrollo con identidad) pue-

de consultarse el trabajo de Rodolfo Stavenhagen, La cuestión étnica, El Colegio deMéxico, 2001, México, especialmente las pp. 145-155. También MUGARIK GABE,Pueblos indígenas: nuestra visión del desarrollo, Icaria, Barcelona, 1995.

76. Las cifras y porcentajes de población indígena en el continente americano nunca hanacabado de estar del todo claras debido entre otros factores a la subnumeración dela población indígena en censos oficiales, pese a los esfuerzos e investigaciones lle-vadas a cabo con el objetivo de conocer con exactitud estos datos. Véase RodolfoSTAVENHAGEN, “La situación y los derechos de los pueblos indígenas de América”,en América Indígena, 1-2, 1992, p. 67. El artículo mencionado fue realizado a soli-citud de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el marco de los tra-bajos preliminares a la preparación de un instrumento legal sobre derechos de lospueblos indígenas que la Comisión estaba llevando a cabo por recomendación de laAsamblea General de la OEA.

77. José MATOS MAR, “Población y grupos étnicos de América”, en América Indígena,vol. LIII, número 4 oct.-dic., 1993, Instituto Indigenista Interamericano, pp. 155-234.Véase también OPS, Iniciativa de salud de los pueblos indígenas: Población y pue-blos indígenas de las Américas, OPS/OMS, Washington, D.C., 1994.

78. Amnistía Internacional señalaba en Los pueblos indígenas siguen sufriendo en 1993un año después de la creación del FI y teniendo muy en cuenta la realidad de los

seguían siendo víctimas del progreso y se mostraban especialmente vul-nerables frente a los efectos de las políticas desarrollistas de corte neoli-beral que por entonces se aplicaban extensivamente en la región.

Pese a ello algunos cambios estaban apuntándose. En primer lugar sedetectaba un proceso de reforzamiento organizacional de los pueblosindígenas que reclamaban un catálogo común de demandas en toda laregión, relacionadas con su reconocimiento como comunidades etnocul-turales diferenciadas en el interior de los países a las que les correspon-dían un conjunto de derechos79.

En segundo lugar, las nuevas tendencias políticas y jurídico-institu-cionales que estaban abriéndose paso en la región, vinculadas a la recu-peración de la democracia, los procesos de descentralización y la emergenciade la sociedad civil como elementos protagónicos en el destino de lasnaciones, situaban una renovada realidad relacional entre los gobiernosy los pueblos indígenas, que abría espacios de participación para estascomunidades que tradicionalmente se habían visto marginadas de lasesferas de incidencia política y social en el interior de los Estados. Todoello vino acompañado de cambios constitucionales80 e institucionales en


pueblos indígenas de América Latina: “Los pueblos indígenas siguen sufriendo gravesviolaciones de derechos humanos, entre ellas, matanzas, homicidios selectivos y desa-pariciones. Estos abusos y los estragos causados por el hambre y las enfermedades haneliminado prácticamente a los pueblos indígenas de algunas zonas de América. La dis-criminación ha marginado aún más a los pueblos indígenas, mientras que la asimila-ción forzosa o la evangelización ha debilitado su identidad cultural”, p. 1.

79. R. STAVENHAGEN, “Las organizaciones indígenas: actores emergentes en AméricaLatina”, en Revista de la CEPAL, nº 62. Santiago de Chile, agosto de 1997.

80. En efecto ya para entonces los textos constitucionales de algunos países latinoame-ricanos habían incorporado disposiciones y referentes normativos relativos entre otrosasuntos a las lenguas y las culturas indígenas (Constituciones de Ecuador (1979), Perú(1979-modificada), Guatemala (1985), Nicaragua (1987, art. 89), Paraguay (1992, art.77). Posteriormente con mayor amplitud las constituciones de Panamá, Nicaragua, Bra-sil, México, Colombia y Paraguay, así como Argentina y Bolivia (estas últimas en 1994)incorporaron reformas constitucionales en ese sentido). También algunas Constitucio-nes hacían referencia o reconocían a la comunidad indígena como forma de existenciaautónoma (aparecía ya en las constituciones por entonces vigentes de Perú, Guate-mala, Nicaragua, Colombia, Bolivia, Panamá o México). Los textos constitucionalesutilizaban diferentes denominaciones: comunidades, parcialidades, ejidos, comarcas,resguardos. Otra cuestión de especial importancia y recogida tímidamente en algunasconstituciones era la relativa a un cierto control sobre las tierras y los territorios indí-genas: Colombia (1991, art. 330), Brasil (1988, título VIII), Nicaragua (Estatuto de auto-nomía de la Costa Atlántica), México (1992, art. 27). También las costumbres jurídicaso el derecho consuetudinario : Nicaragua (estatuto de Autonomía, art. 18), México(reforma del artículo 4º 1992), Colombia (1991), Paraguay (1992), e inmediatamentedespués de la entrada en funcionamiento del FI, en la de Bolivia (1994). Por su puestoel reconocimiento del carácter multiétnico y pluricultural de la nación estaba empezan-do a ser reconocido en algunas Constituciones entre ellas la de México (art. 4º), Colom-bia (art. 7) y Paraguay (arts. 62 y 140), todas ellas vigentes para la creación del FI.

varios países, vinculados a la necesidad de transformar a las sociedadeslatinoamericanas en unidades capaces de alojar la totalidad diversa, cons-tituidas por pueblos que se reivindicaban como entidades culturales,sociales y políticas no reductibles81.

Como tercer elemento, conviene recordar que en un plano regional einternacional se empezaban a dar los primeros pasos en la creación de unmarco jurídico internacional relacionado con el reconocimiento de un con-junto de normas destinadas a la protección de los derechos de los pueblosindígenas82, con la activa participación de éstos, quienes a través de susorganizaciones más representativas habían ganado visibilidad83 en losescenarios internacionales de concertación vinculados a las organizacio-nes internacionales, muy especialmente en las Naciones Unidas, la Orga-nización de Estados Americanos y la Organización Internacional delTrabajo. Todos estos elementos conformaron un contexto internacionalfavorable para la creación del FI.

El inicio de la operatividad o desarrollo inicial del FI, a su vez, estuvounido a tres dinámicas concretas vinculadas directamente con las necesi-dades de autodesarrollo de los pueblos indígenas latinoamericanos y lapromoción de sus derechos. Por un lado, ya para aquellos momentos,había crecido la demanda de las organizaciones indígenas por la auto-gestión del desarrollo, el reclamo de mayores volúmenes de recursosfinancieros y técnicos, un acceso directo a tales recursos y la posibilidadde controlar ellos mismos la gestión de los programas y proyectos. A su


81. FI, Proyecto para la creación del Fondo para el desarrollo de los Pueblos Indígenasde América Latina y el Caribe, La paz, 1992, versión definitiva, p. 2.

82. Para un estudio contextualizado en el tiempo de estos avances en el Derecho Inter-nacional relacionados con la protección de los derechos de los pueblos indígenaspara el momento de creación del FI, puede acudirse entre otros muchos trabajos alos ya citados de Rodolfo STAVENHAGEN, “Los derechos indígenas: nuevo enfoqueen el sistema internacional”, en IIDH, julio-diciembre, 1989, San José de Costa Rica,pp. 39-64; Raidra TORRES, “The Rights of Indigenous Populations. The EmergingInternational Norm”, en Yale Journal International Law, 16, 1991, pp. 127-142;S. J. ANAYA, Indigenous Peoples in international Law, OUP, Oxford, 1996 (atencióna la edición actualizada y en castellano de esta excelente obra que publicará próxi-mamente en Trotta); S. WIESSNER, “The Rights and Status of Indigenous Peoples: Aglobal Comparative and International Legal Analysis”, en Harvard Human RightsJournal, nº 57, 1999, R. TORRES, “The Rights of Indigenous Peoples: The EmergingInternational Norm”, en Yale Journal International law, nº 16; P. HAVEMANN (ed.),Indigenous People’s Rights, Auckland, OUP, 1999.

83. Por visibilidad entiendo el grado de conocimiento generalizado que se tiene sobre laexistencia, objetivos, reivindicaciones y realizaciones de los pueblos indígenas en elconcierto internacional. La visibilidad en el caso de los pueblos indígenas está estre-chamente relacionada con la apertura de espacios de participación para estos pue-blos en el ámbito de las organizaciones internacionales, lo cual se ha incrementadosustancialmente en los últimos tiempos.

vez, los gobiernos de la región venían manifestando una tendencia a con-formar mecanismos especiales para la administración de recursos, que sir-vieran para atender las necesidades de los sectores más vulnerables, entreellos, los pueblos indígenas. Por otro lado, se detectaba una inquietud delas organizaciones internacionales de financiación y las agencias de desa-rrollo vinculadas a los países donantes que habían iniciado líneas de coo-peración concretas con los pueblos indígenas, que requerían la colocaciónde sus recursos y las ayudas técnicas de modo directo y eficiente en pro-gramas definidos por los propios beneficiarios84.

También debemos tener en cuenta que el FI surge en el marco de unproceso de transformación generalizado de las relaciones entre los Esta-dos y los pueblos indígenas, y en un contexto de replanteamiento y rede-finición de las políticas y estrategias multilaterales de cooperación queempiezan a inspirarse en los nuevos paradigmas vinculados al desarrollohumano sostenible, el autodesarrollo y el desarrollo participativo conidentidad o desarrollo cultural. Este proceso ya fue apuntado en la regiónen la década de los ochenta a través de la implementación de diferentesprogramas nacionales y fondos sociales que tuvieron como objetivo miti-gar los efectos más dañinos de los planes de ajuste estructural entre lossectores más vulnerables, entre ellos, los pueblos indígenas, y hacer par-tícipes a los beneficiarios de las estrategias de desarrollo, en la identifi-cación de las necesidades, el diseño y la ejecución de los proyectos85.Estos fondos nacionales que avanzaron la dimensión práctica de las nue-vas concepciones del desarrollo basadas en la demanda, la participacióny la fiscalización de los programas por parte de los beneficiarios, consti-tuyeron un antecedente del FI86.


84. Diego ITURRALDE, “El Fondo indígena: los retos del final de siglo”, en D. ITU-RRALDE y E. KROTZ (comp.), Desarrollo indígena: pobreza, democracia y sustenta-bilidad, La Paz, 1996, op. cit., p. 17.

85. Para todo lo relativo a estos fondos, puede consultarse el excelente trabajo de CarolGRAHAM, La especificidad del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas deAmérica Latina y el Caribe: ¿En qué difiere de otros programas en la región?, BID,Tercera Reunión Técnica del FI, La Paz, abril de 1992.

86. No debemos olvidar que la creación del FI estuvo unida a la petición que las orga-nizaciones indígenas bolivianas más representativas realizaron al presidente bolivia-no Víctor Paz Zamora en 1987, 1988 y 1989 en el sentido de que se conformara unFondo de Desarrollo Nacional Indígena autogestionado por los propios indígenas ysubvencionado por el Estado boliviano. Posteriormente el presidente boliviano tras-ladó está propuesta, en su versión ya no nacional sino internacional, a los manda-tarios iberoamericanos en el marco de la I Cumbre de Jefes de Estado y de GobiernoIberoamericanos que se reunión en Guadalajara en 1990. Véase Archivos memoria-les de la CIDOB, 1987, 1988 y 1989, “Propuesta para la creación de un Fondo Indí-gena Nacional de Desarrollo en Bolivia”.

Ahora bien, más allá de los elementos destacados que nos permitensituar el contexto de creación, lo cierto es que el FI tiene su origen en elsurgimiento a principios de la década de los noventa, en un estado decierta indefinición y sin una estructura jurídica bien definida, de laComunidad Iberoamericana de Naciones, en la modalidad inicial de unsistema de conferencias internacionales de jefes de Estado y de Gobier-no87, que acontece en un marco de recuperación del iberoamericanismo,concebido como un proceso institucional de creación de nuevas relacionesde cooperación, solidaridad y desarrollo compartido entre la Península Ibé-rica y América Latina. El hecho de que en el transcurso de la I CumbreIberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en Guadalajara (México)en 1991, que institucionalizó un sistema de conferencias interguberna-mentales al más alto nivel, la cuestión indígena obtuviera un tratamientoespecífico, reconociéndose la inmensa contribución de los pueblos indíge-nas al desarrollo y pluralidad de las sociedades iberoamericanas y asu-miéndose un compromiso con su bienestar económico y social, así como laobligación de respetar sus derechos y su identidad cultural, proponiéndosea su vez la creación de un Fondo Iberoamericano para el Desarrollo queayudara a resolver la situación de subdesarrollo y pobreza generalizada deestas comunidades etnoculturales diferenciadas, al margen de cualquiercompensación o tratamiento paternalista, constituyó sin lugar a dudas unhito histórico. Por primera vez, los líderes políticos y máximos mandatariosiberoamericanos reconocían en una declaración colectiva, el valor de ladiversidad cultural representada por los pueblos indígenas y se comprome-tían a generar instrumentos para favorecer el mantenimiento de su identi-dad, defender sus derechos y promover su desarrollo autónomo.

El proceso de negociación previo a la firma del Convenio Constitutivoque daría lugar finalmente a la creación del FI, estructurado a partir dedos mecanismos, las reuniones técnicas preparatorias88 y los procesos


87. Para una aproximación integral a este tema conviene consultar los trabajos quemonográficamente han incursionado, desde una perspectiva jurídico-institucional,en la recuperación del iberoamericanismo acontecido en las últimas décadas. Meestoy refiriendo a los trabajos de Roberto MESA, La idea de comunidad iberoameri-cana: entre la historia y la utopía, Madrid, 1989; Celestino del ARENAL, 1976-1992,una nueva etapa en las relaciones de España con Iberoamérica, Casa de América,Madrid, 1994, y La Comunidad Iberoamericana de Naciones (pasado, presente y futu-ro de la política iberoamericana de España), CEDEAL, Madrid, 1992, así como elexcelente trabajo del profesor Castor DÍAZ BARRADO, Perfiles de la Comunidad Ibe-roamericana de Naciones, Casa de América, Madrid, 1994.

88. En total se desarrollaron cuatro reuniones técnicas preparatorias (La Paz, septiembrede 1991; Washington D.C, diciembre de 1991; La Paz, abril de 1992; y de nuevo enla capital boliviana los días 19 y 20 de junio de 1992). Los resultados de las mismasaparecen reflejados en Primer Proyecto Preliminar para la Creación del FI, La Paz,

abiertos de consultas, para cuya implementación se contó con el apoyode varias organizaciones internacionales89 y algunos gobiernos regiona-les y extrarregionales, fue un proceso abierto y democrático que, conlimitaciones, facilitó la participación de los pueblos indígenas en el mar-co de la Comisión Indígena de Seguimiento, estructura de participaciónen la que se reunieron los representantes indígenas que eran acreditadoscomo delegados en las reuniones técnicas preparatorias90. El hecho de quedurante el proceso mencionado, los Estados y las organizaciones interna-cionales se mostraran receptivos a negociar directamente con las organi-zaciones indígenas, constituyó en mi opinión un modelo innovador en lorelativo a este tipo de negociaciones. Asimismo, facilitó que en el trans-curso de las reuniones se produjeran algunos avances muy importantesque permitieron clarificar cuál había de ser la naturaleza jurídico-institu-cional de la nueva organización que estaba conformándose, cuál había deser la representación de los pueblos indígenas en su estructura orgánicay en definitiva qué capacidad de incidencia tendrían en la adopción dedecisiones.

El Convenio Constitutivo del FI adoptado por los Jefes de Estado y deGobierno en la II Cumbre de Iberoamericana de Madrid, en 199291, reco-ge en líneas generales los resultados de las cuatro reuniones técnicas


1991; Relato General de la Segunda Reunión Técnica Interinstitucional para la Pre-paración del Fondo Indígena, Washington, D.C. 2-4 diciembre de 1991; Relato Gene-ral de la Tercera Reunión Técnica en la preparación del FI, La paz, 9 al 11 de abrilde 1992, y por último en Resumen del Procedimiento Seguido en la Preparación delProyecto y del Convenio Constitutivo del Fondo, septiembre de 1992.

89. Entre ellas muy especialmente, deberíamos destacar a la OIT, el PNUD y el BID.90. Entre las organizaciones indígenas representadas en el proceso de negociación para

la creación del FI destacaron el Núcleo Derechos Indígenas del Brasil, la ComisiónEspecial de Pueblos Indígenas (CEPI), la Confederación Indígena del Oriente Bolivia-no (CIDOB), el Consejo Mundial de Pueblos Indios (CMPI), la Unión de ComunidadesAymaras del Perú, el Grupo de los 20 de Guatemala, el Consejo de ComunidadesIndígenas Kollasuyo, la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinosde Bolivia, la Asociación de Parcialidades Indígenas de Paraguay (API), la Coordi-nadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA), la UniónNacional Indígena del Brasil, la Asociación Indígena de la República Argentina(AIRA), el Parlamento Indígena de América (Bolivia), la Confederación de Naciona-lidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) el Consejo Indio de Sudamérica (CISA), laAsociación Interétnica del Desarrollo de la Selva Peruana (AIDSP), el MovimientoYATAMA de Nicaragua, el Consejo de Amautas Aymaras del Tihuantinsuyo (CCAT),el Consejo Regional Indígena del Cauca de Colombia (CRIC), la Confederación Indí-gena de Venezuela (CONIVE), el Frente Independiente de Pueblos Indios (FIPI), Méxi-co, el Movimiento Revolucionario Tupac Katari de Bolivia (MRTK), la AsociaciónSejekto de Costa Rica, la Confederación de Naciones Indígenas de la Amazonía Ecua-toriana (CONFENIAE), Confederación de Naciones Indígenas de Ecuador (CONAIE) yla Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), entre otras.

91. Relación del Acto de Suscripción del Convenio Constitutivo del Fondo Indígena,Madrid, 24 de julio de 1992.

preparatorias y las aportaciones de las consultas abiertas realizadas a losEstados, los pueblos indígenas y las organizaciones internacionalesdurante el proceso de negociación; está inspirado en los paradigmas dedesarrollo adaptados a los contextos culturales, el reconocimiento inter-nacional y el proceso de especificación vinculado a los derechos de lospueblos indígenas, la preservación de la diversidad cultural y la promo-ción de estos pueblos como colectividades etnoculturales especialmentevulnerables y constituye el estatuto fundacional y de regulación de fun-cionamiento del Fondo Indígena.

La firma del Convenio Constitutivo, y su posterior ratificación por lagran mayoría de Estados pertenecientes al Sistema de Cumbres, no deja lugara dudas sobre la base convencional en la que se asienta constitucionalmen-te el FI y sobre la inequívoca voluntad de los Estados iberoamericanos de cre-ar mediante la generación de un acto jurídico al más alto nivel, una nuevaorganización internacional. Hay que destacar, por lo tanto, que los Estadosiberoamericanos decidieran singularizar la creación del FI a partir de un Con-venio Constitutivo específico, diferenciado de otros instrumentos creados enel ámbito de la comunidad y, a su vez, de las propias resoluciones de lasCumbres de Jefes de Estado y de Gobierno, que como resoluciones de confe-rencias internacionales de por sí podrían haber incorporado, si ésta hubierasido la voluntad de los Estados, la creación de la organización internacional.En mi opinión al singularizar la creación del FI a partir de la adopción de untratado internacional de carácter constitutivo, los Estados iberoamericanosreflejaron su voluntad de que la nueva organización internacional, aun par-ticipando en los programas de la Comunidad, surgiera como una organiza-ción autónoma con personalidad jurídica distinta de la que podría atribuirsea la propia Comunidad o a los propios Estados miembros.

El Fondo Indígena mantiene una estructura permanente de órganosque lo afianza en la comunidad internacional y nos hace diferenciarlo delas conferencias internacionales, de otros programas de cooperación surgi-dos en estos últimos años en el ámbito de las Cumbre Iberoamericanas deJefes de Estado y de Gobierno y de otros entes internacionales de persona-lidad jurídica ciertamente difusa, como durante mucho tiempo fue la propiaComunidad Iberoamericana de Naciones. Por un lado, la Asamblea Generalque es el órgano máximo de decisión del Fondo Indígena está compuestapor un delegado acreditado por el Gobierno de cada uno de los Estadosmiembros y un delegado de los pueblos Indígenas de cada Estado de laregión miembro del FI, acreditado por su respectivo Gobierno después deconsultas llevadas a efecto con las organizaciones indígenas de ese Estado92.


92. Ibidem, Art. 3.2 a) (i) y (ii).

De esta manera en la Asamblea General cada Estado miembro con pobla-ción indígena está representado por dos delegados (uno gubernamental yotro indígena), mientras que los Estados miembros sin población indíge-na están representados por un sólo delegado (gubernamental). Se trata deun órgano de carácter plenario con peculiaridades propias pero comparablea la misma Asamblea General de las Naciones Unidas o a las asambleas,conferencias generales o congresos de los organismos especializados de susistema93. Las funciones de la Asamblea General del Fondo Indígena, sin queel Convenio Constitutivo las limite a ellas, están centradas en la formula-ción de la política general del Fondo y la adopción de las medidas quesean necesarias para el logro de sus objetivos, aprobando los criteriosbásicos para la elaboración de los planes, proyectos y programas a serapoyados por la organización, así como los presupuestos anuales y los esta-dos de gestión periódicos. A su vez, la Asamblea General elige a los miem-bros del Consejo Directivo, sobre el que delega las facultades necesariaspara el funcionamiento y operatividad de la organización, y aprueba laestructura técnica-administrativa de la misma, nombrando al propiosecretario técnico. Recae también en este órgano de carácter plenario laaprobación de acuerdos especiales, tratados o convenios de colaboracióncon Estados no miembros, así como con otras organizaciones privadas uorganizaciones públicas, también organizaciones internacionales, activi-dad ésta de gran trascendencia y que supone una clara manifestación dela personalidad jurídica y la autonomía del FI.

El FI cuenta, a su vez, con el Consejo Directivo, que es el órgano eje-cutivo y órgano de decisión de la organización y en gran manera sobreél recae la misión de velar por la puesta en marcha de las medidas nece-sarias para el cumplimiento del Convenio y de las decisiones de laAsamblea. El Consejo es un órgano de participación restringida al queno tienen acceso todos los Estados miembros de la organización, segúnse recoge en el Convenio Constitutivo debería estar compuesto por nue-ve miembros elegidos por la Asamblea General, que representarían enpartes iguales a los gobiernos de los Estados de la región, a los pueblosindígenas de estos mismos y a los gobiernos de los otros Estados miem-bros94, sin embargo gracias a la adopción de la Resolución nº 6 por par-te de la II Asamblea General, se elevó a seis el número de miembrosindígenas del Consejo Directivo, quedando éste finalmente integrado entotal por doce representantes cuyo mandato es de dos años, garanti-zando así la paridad entre representantes indígenas y gubernamentalesy consagrando la igualdad real –a diferencia de lo que ocurría en la


93. Como la FAO, la ONUDI, la OIT o la UNESCO. 94. Convenio Constitutivo, art. 3.3 a).

Asamblea General– entre Estados regionales y extra regionales, y entregobiernos y pueblos indígenas.

Los miembros del Consejo Directivo eligen al presidente y a los dosvicepresidentes, máximas autoridades de la organización que integran elComité Ejecutivo95, organismo de dirección de carácter informal creadopor el propio Consejo con el fin de agilizar la toma de decisiones en laorganización, y sobre cuyos miembros en gran medida recae la represen-tatividad político-institucional de la organización.

Por su parte, la Secretaría Técnica96 del FI es una estructura técnico-administrativa, que tiene su sede en la ciudad de La Paz y que es la encar-gada de velar por el funcionamiento cotidiano de la organización, depreparar las reuniones de los diversos órganos de dirección (Asamblea yConsejo) o de los órganos consultivos (Instancias Nacionales o Regiona-les Indígenas), así como de suministrar información, elaborar los presu-puestos y los planes de trabajo, asesorar en el plano técnico a lascomunidades indígenas y de ejecutar los acuerdos del Consejo Directivoque han sido refrendados por la Asamblea General. Al frente de esta uni-dad técnico-administrativa, en la que desarrollan sus funciones los fun-cionarios internacionales del FI y el personal contratado a corto plazo, seencuentra el secretario técnico. Como bien se señaló en el Estudio de Sos-tenibilidad del FI, elaborado por la AECI, no estaríamos aquí ante unorganismo equiparable a las Secretarías Generales de otras organizacio-nes, tampoco el secretario técnico tiene el peso político y el respaldo ins-titucional de los secretarios generales o directores generales de otrasinstituciones que son los encargados de representarlas jurídicamente y deestablecer los acuerdos necesarios para el buen desarrollo de su operati-vidad. Parece obvio que la propia calificación de “técnica” de la Secreta-ría nos remite a la voluntad de los Estados que participaron en el proceso


95. Los miembros del Consejo Directivo eligen al presidente y a los dos vicepresidentesque integran el Comité Ejecutivo, organismo de dirección de carácter informal, cre-ado por el propio Consejo en su I reunión (24 de mayo de 1995), con el fin de agi-lizar la toma de decisiones de ordinaria administración y que se mantiene enpermanente comunicación con la Secretaría Técnica. Los integrantes del Comité Eje-cutivo toman las decisiones tras comunicarse electrónicamente entre ellos, lo que hallevado a afirmar que se trata de un “organismo virtual”, que desarrolla una perma-nente y agilizada actividad, adoptando las decisiones indispensables para el funcio-namiento de la organización. Tal y como se desprende del Manual de Funciones,elaborado por la Secretaría Técnica, las funciones del Comité Ejecutivo son las de “…apoyar, dar seguimiento y supervisar las labores de la Secretaría Técnica, en perma-nente comunicación con ésta y con los demás miembros del Consejo”. SecretaríaTécnica, Manual de funciones, La Paz, septiembre de 1998, p. 13.

96. La Secretaría Técnica del FI está en funcionamiento desde agosto de 1993, fecha deentrada en vigencia del Convenio Constitutivo y del Convenio de Asistencia TécnicaATN-4125-RG suscrito con el BID.

de negociación de limitar los poderes y capacidades de representacióninstitucional, así como el peso político de este órgano y de su máximoresponsable.

La estructura institucional aludida se asemeja a las estructuras de basesimilares de otras organizaciones internacionales apoyadas en un esque-ma tripartito: asamblea plenaria (Asamblea General) en la que participantodos los Estados miembros, una institución de composición restringidaque asegura el gobierno de la organización (Consejo Directivo) y unsecretariado encargado de la administración (Secretariado Técnico), aun-que presenta ciertas peculiaridades. Ciertamente son órganos directivosdel FI la Asamblea General y el Consejo Directivo, mientras que el Secre-tariado Técnico conforma una estructura técnico-administrativa dandoapoyo al funcionamiento de sus órganos rectores y de dirección.

El FI tiene fijada su sede oficial en La Paz97 desde el verano de 1993,durante el cual se firmó el Convenio de Sede98. Este Convenio, muyimportante como todos los de su clase para la consolidación institucionalde cualquier organización internacional, fue suscrito por el Gobierno dela República de Bolivia, a través del ministro de Asuntos Exteriores y porel Fondo Indígena, representado por el presidente del Consejo Directivo.En el citado Convenio de sede –algunas de cuyas disposiciones nos per-miten concluir acerca de la subjetividad internacional de la organiza-ción–, el gobierno de Bolivia se comprometió a facilitar el uso del localnecesario para la instalación y funcionamiento de la sede el FI y se esta-blecieron las inmunidades, exenciones y privilegios de esta organizacióninternacional, así como de las autoridades y los funcionarios internacio-nales que habrían de integrarla en territorio boliviano.

La organización justifica su existencia como organización internacio-nal en el imperativo ético de superar el acumulado déficit histórico en quese encuentran los pueblos indígenas de América Latina y el Caribe, y por ellosu práctica está vinculada a una serie de principios inspiradores que se pre-suponen coherentes con los objetivos de la organización. Estos principiosestán relacionados con el reconocimiento de la diversidad étnica y el respe-to a la identidad cultural como fundamentos de la autodeterminación delos pueblos indígenas; el respeto a la tradición comunitaria y a las formasasociativas autóctonas con la naturaleza y de relación con la tierra y elterritorio comunitario de los pueblos indígenas que busca ser armónica y


97. El propio Convenio Constitutivo ya recogía en el artículo 13.1 relativo a las Disposi-ciones Generales, que “… el Fondo Indígena tendrá su sede en la ciudad de La Paz,Bolivia”.

98. Convenio de Sede entre el Gobierno de la República de Bolivia y el Fondo para elDesarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, Salvador de Bahía,julio de 1993.

sostenible; el goce de derechos generales de ciudadanía en el caso de laspersonas de origen indígena; así como el respeto a los derechos humanoseconómicos, sociales y culturales y el reconocimiento de que las formasde convivencia ancestrales constituyen modelos comunitarios y familia-res expresados en sus costumbres, en su derecho consuetudinario y en susinstituciones propias, que deben ser preservados en el marco de las legis-laciones de los Estados y de los marcos jurídicos de protección regionalese internacionales99. En ese sentido, el FI está inspirado en los procesos dereconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas que se estángenerando en un ámbito universal y regional.

Si nos aproximamos a los fines fundacionales que aparecen recogidosen el Convenio Constitutivo y los contrastamos con la práctica de laorganización a lo largo de estos diez años100, nos encontramos ante una


99. Estos principios aparecen recogidos en el documento Plan de Reestructuración del FI(Resumen Ejecutivo), La Paz, 10 de julio de 2002 y en el Informe del Mandato de laIV Asamblea del FI sobre el Proceso de Reestructuración, elaborado por la Secreta-ría Técnica y presentado en la XVIII reunión del Consejo Directivo, Madrid, 23 y 24de octubre, RI. 15.10.02/041. A su vez han sido incorporados al Documento Final delPlan de Reestructuración.

100. Para estudiar la práctica del FI me he servido de la información registrada en lossiguientes documentos oficiales: Plan de Trabajo del FI, 1993-1996, aprobado en laPrimera Reunión del Comité Directivo Interino, 28-4-1993, y ratificado por la IAsamblea General; Informe de Actividades de la Secretaría Técnica, 1º de junio de1995-31 de mayo de 1996; Plan de Trabajo del FI, 1995-1997, aprobado por elComité Ejecutivo del Consejo Directivo, agosto de 1995 (incorporó las recomenda-ciones de la I Asamblea General 22 al 25 de mayo de 1995); Informe de Actividades,mayo de 1995 a abril de 1997; Actividades desarrolladas en el periodo desde su esta-blecimiento a marzo de 1997; Evaluación de Medio Término, 1997; Plan de Traba-jo del FI, 1997-1999, aprobado por el Consejo Directivo en su V Reunión Ordinaria,La Paz, 25 y 26-8-1997 (fue revisado semestralmente por el Consejo) y apareciórecogido en Boletín Informativo, nº 4, marzo de 1998; Política y acción del FondoIndígena en favor del desarrollo de los pueblos indígenas en América Latina y el Cari-be, documento presentado en la Tercera Reunión Interagencial sobre pueblos indí-genas, San José de Costa Rica, 24-26 de mayo de 2000 (a lo largo de este documentose detallan las actividades realizadas (1993-1999) y programadas (2000) por el FI enArgentina, Belice, Bolivia, Brasil, Colombia Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay yVenezuela. Plan de Trabajo 2000-2001, en Boletín informativo, noviembre de 1999;Plan de Trabajo del FI, 1999-2001, México,1999; Plan Operativo Anual 2001; PlanOperativo Anual 2002; Plan de Reestructuración; Plan Operativo Anual 2003 ST.21.10.02/056; Informe del Mandato de la IV Asamblea sobre el proceso de reestruc-turación, doc. cit., especialmente la parte IV, los apartados “Instancias ConsultivasNacionales y Regionales” y “Proyectos Emblemáticos Regionales”, pp. 14-18. Infor-me Ejecutivo (Área de proyectos), Secretaría Técnica, 2002. Todo ello se ha comple-tado con el estudio de los Informes de Trabajo semestrales o anuales de la SecretaríaTécnica (cuando se han elaborado) con mis visitas en el terreno a diversos proyec-tos del FI en Bolivia y Perú, así como con la información recopilada a partir de lasentrevistas realizadas al personal de la Secretaría Técnica del FI.

organización internacional creada con una finalidad específica, definidaa partir de una dimensión teleológica u objetivo general que es favorecerel autodesarrollo de los pueblos indígenas y el reconocimiento de susderechos. Ello nos sitúa ante una organización de cooperación integradapor los Estados iberoamericanos, por Bélgica y por Belice, llamada a coor-dinar las actividades entre los mismos con la intención de generar mar-cos de concertación coherentes para ese fin general aludido, y promoverel establecimiento de condiciones jurídicas, políticas, socioculturales yfinancieras en América Latina y el Caribe, que favorezcan la viabilidad delas propuestas, las reivindicaciones y acciones de los pueblos indígenas apartir de un enfoque basado en la demanda y la activa participación deéstos. Debemos, por lo tanto, situar al FI entre las organizaciones inter-nacionales con fines específicos, el criterio de su especialización, relacio-nado con la generación de las condiciones necesarias para que lospueblos indígenas formulen sus propios programas de desarrollo y veanreconocidos sus derechos, no es tratado de manera preferente, sistemáti-ca y focal por ninguna otra organización internacional de las hasta elmomento existentes. Eso hace del FI una organización única en el ampliopanorama de las organizaciones internacionales especializadas de coope-ración y precisamente su criterio de especialización es lo que le confiereimportantes fortalezas y oportunidades en los marcos institucionales deámbito global vinculados a las organizaciones internacionales.

Cabe también concluir que el FI, como organización internacionalcon fines específicos, tiene otra característica diferenciadora respecto alconjunto de organizaciones multilaterales que consiste en la incorpora-ción a sus órganos rectores de los representantes indígenas. De estamanera podemos señalar que el FI, como manifestación asociativa inte-restatal, incorpora a representantes no gubernamentales en labores dedirección y administración, puesto que a pesar de que los líderes indíge-nas han de integrarse necesariamente a las delegaciones de los gobier-nos, lo cierto es que la elección de los mismos corre a cargo de lasorganizaciones indígenas más representativas en el interior de cada unode los países miembros y que en el transcurso de las reuniones de losórganos de dirección tienen plena autonomía para adoptar decisionespropias sin que éstas deban de coincidir necesariamente con las de losdelegados designados por los gobiernos. Esto conlleva una estructura derepresentación paritaria que no tiene precedentes, no existe circunstan-cia similar de participación, capacidad de voto y toma de decisionesautónomas de los agentes no gubernamentales en el ámbito de las orga-nizaciones internacionales, salvo en todo caso en el marco de la OIT.Estamos, por lo tanto, ante una organización singular también en lorelativo al criterio de participación.


En resumen el FI partiría de tres elementos básicos que le distinguende otras organizaciones internacionales:

1. Los países de la región iberoamericana están representados parita-riamente por gobiernos y pueblos indígenas.

2. Los pueblos indígenas y sus organizaciones son los principalesactores del Fondo y los únicos beneficiarios directos de la prácticade la organización.

3. El Fondo apoya procesos de autodesarrollo de los pueblos indíge-nas reconociendo la integridad de sus territorios, sus derechos fun-damentales y sus derechos colectivos, así como sus característicassocioculturales diferenciadas.

Todo ello nos sitúa ante una organización internacional pionera, úni-ca, exclusiva, singular y excepcional en el panorama jurídico-institucio-nal de ámbito internacional de nuestro tiempo, que en mi opinión, puedepromover la reconsideración del limitado y escaso papel que tradicional-mente han jugado los agentes no estatales en las organizaciones interna-cionales, puede ayudar a redefinir, por lo tanto, un ordenamiento quetradicionalmente se nos ha mostrado demasiado estatocéntrico y a favo-recer desde su práctica concreta, un reconocimiento internacional delvalor de la diversidad cultural representada por sus beneficiarios directos,los pueblos indígenas de América Latina y el Caribe y por el resto de lospueblos indígenas del planeta.

Es importante destacar también que al estudiar el FI, podemos con-cluir que no nos encontramos ante una organización que pudiera serclasificada de manera cerrada como regional o universal. El origen delFI vinculado a las Cumbres Iberoamericanas, los fines fundacionalesreflejados en el Convenio Constitutivo, los sectores poblacionales que sesitúan como únicos beneficiarios de su operatividad (pueblos indígenasde América Latina y el Caribe), la práctica relacionada con aquellasactividades vinculadas con la consecución de sus objetivos fundaciona-les y la incorporación de la mayoría de los nuevos miembros a lo largode estos diez años de vida institucional de la organización, vienedemostrando que ésta manifiesta una clara vocación de regionalidad.Todo ello hace que, en gran medida, el FI esté vinculado a una regiónconcreta y a la resolución de una problemática muy específica, la mejo-ra de las condiciones de vida de los pueblos indígenas y el reconoci-miento de sus derechos colectivos, que exige sean especialmente losEstados iberoamericanos los que están llamados a jugar un papel pro-tagonista, con la participación activa de los pueblos indígenas, en laconsecución de sus objetivos fundacionales.


Ahora bien, la flexibilidad jurídica que introducen algunos de los artícu-los del Convenio Constitutivo en relación al asunto de la incorporaciónde nuevos Estados, la ausencia de fórmulas restrictivas en el Convenio oen eventuales normas de carácter complementario sobre requisitos pre-viamente fijados de admisión en la organización, así como la incorpora-ción como miembros de pleno derecho de España, Portugal y sobre todoBélgica, parece que abren la posibilidad de que finalmente el FI se cons-tituya como una organización abierta y de vocación universal en la quepodrían incorporarse todos los Estados que así lo desearan. Estamos, endefinitiva, ante una organización que en lo referente a la participación desus miembros manifiesta ciertamente una naturaleza híbrida o ambiguaque no nos permite establecer para ella una clasificación a partir de lascategorías cerradas y excluyentes que tradicionalmente viene manejandola doctrina que se ocupa de este fenómeno asociativo.

Tal y como venimos poniendo de manifiesto, uno de los objetivos fun-dacionales del FI es garantizar la fiscalización de sus estrategias y laimplementación de sus programas por parte de los pueblos indígenas, yque éstos, sus únicos beneficiarios y junto a los Estados sus principalesactores, jueguen un rol protagonista en el desarrollo de su operatividad.Con el objetivo de contar con la opinión de los pueblos indígenas, garan-tizar su participación directa y que éstos dispongan de marcos de discu-sión, negociación y concertación propios, así como canales de difusión desus propuestas adecuados se ha ideado la creación de plataformas con-sultivas e instancias informales de diálogo en las que las organizacionesindígenas más representativas de la región puedan exponer sus puntos devista en relación al devenir institucional del FI. A partir de ahí se ha gene-rado una triple estructura de participación indígena con relación a laorganización que aquí nos ocupa que se concreta en la facilitación porparte de la Secretaría Técnica de la Instancia Consultiva Indígena101 (a laque ya hemos hecho referencia), las Instancias Consultivas Nacionales102 ylas Instancias Regionales. Por el momento considero que esta triple estruc-tura referid, no cuenta con un respaldo normativo, ni con una práctica


101. Acta de la II Asamblea del Fondo Indígena, “resolución nº 7”. Mediante esta resolu-ción apoyándose en la Directiva Operacional nº 007, aprobada en la primera Asam-blea General, el FI acordó “el establecimiento de una instancia consultiva indígenapara asegurar una plena participación en el desarrollo institucional y la debidarepresentación ante los órganos de gobierno del FI”.

102. Abundante documentación ha producido la Secretaría Técnica sobre las InstanciasConsultivas Nacionales, entre otros trabajos cabe destacar los más recientes FI, ¿Quéson las Instancias Consultivas Nacionales y Regionales?, Secretaría Técnica, La Paz,julio de 2002, e Instancias Consultivas. Construyendo consensos para el desarrolloindígena con identidad, La Paz, mayo de 2002, DCGNFI 1/2.

consolidada en estos años de vida institucional del FI, que nos permitaincorporarla en el organigrama del FI103, por lo que estaríamos ante enti-dades de apoyo, desarrolladas por la propia organización, que mantienenuna relación institucional subsidiaria y que ejercen hasta la fecha merasfunciones consultivas. Ahora bien, ello no debería llevarnos a descartarque en algún momento las Instancias Consultivas puedan adquirir unreconocimiento por parte de los instrumentos normativos del FI comoestructuras integrantes del organigrama institucional o que desde la prác-tica de la organización se acabe por aceptar de manera reiterada, gene-rando de esta manera una costumbre vinculada a la operatividad del FI,la capacidad de incidencia real de estas instancias en el desarrollo insti-tucional de la organización. En ese momento estas instancias perderíansu carácter meramente consultivo y adquirirían un mayor peso institu-cional en la estructura orgánica del FI. Todo parece indicar que ésa serála tendencia en el medio y largo plazo.

Como antes adelanté la participación de representantes de los pueblosindígenas en los órganos de dirección del FI, en igualdad de condicionescon los representantes de los gobiernos de los países miembros, es lacaracterística institucional más importante y singular del organismo,habida cuenta de que se trata de una entidad de derecho internacionalpúblico, establecida por un tratado multilateral que recoge el principio deasistencia y representación paritaria. Los pueblos indígenas no son miem-bros de pleno derecho de la organización, ya que ello está reservado a losEstados, por lo que sus representantes se incorporan a las delegacionesgubernamentales, pero no deberían quedarnos dudas sobre la voluntadmanifiesta de los Estados de conceder un protagonismo institucional ydecisorio a los pueblos indígenas, como así quedó reflejado en el proce-so de negociación, se recogió en el Convenio Constitutivo, en la docu-mentación oficial, en los principios inspiradores y en la práctica de laorganización. Ahora bien, siendo este carácter paritario vinculado a uncierto derecho de cogobierno que asiste a los pueblos indígenas, la notamás importante y característica de la estructura orgánica del Fondo, has-ta el momento las normas estatutarias sobre la acreditación de la repre-sentatividad indígena y los procedimientos para establecerla han sido y sonobjeto de permanente inquietud y desacuerdos por parte de las organiza-ciones indígenas y los gobiernos, pese a que con el objeto de reglamentaradecuadamente este asunto se adoptaron en su momento la Directiva Ope-racional nº 11 sobre el “Establecimiento de la representación de los pueblosindígenas ante la Asamblea General del FI” y la Directiva nº 12 relativa al


103. Estudio para la Sostenibilidad del Fondo Indígena, AECI, Madrid, 2001, p. 48.

“Proceso de acreditación de los representantes indígenas ante los órganosde gobierno”104.

Una de las grandes reivindicaciones de los pueblos indígenas de Amé-rica Latina y el Caribe está relacionada con la posibilidad de que algúndía ellos mismos en el interior de los países puedan designar y acreditarcon autonomía a su delegado ante el FI. Respecto al primer asunto, rela-tivo a la designación, no deberían existir más problemas para que en unfuturo no muy lejano, se implementaran desde el FI marcos de participaciónnacionales vinculados a la organización –quizá podrían aprovecharse lasreuniones de las Instancias Consultivas Nacionales– que permitieranmediante un sistema de mayorías o el consenso que las organizacionesindígenas más representativas pudieran elegir a sus delegados a la Asam-blea del FI. Más espinoso es el asunto relativo a la posibilidad de que seanlos propios pueblos indígenas quienes acrediten a su delegado en el FI,puesto que nos encontramos ante una cuestión sobre la que el derechoconvencional y la costumbre internacional relacionada con las organiza-ciones internacionales no deja lugar a dudas: han de ser los Estados losque acrediten a los representantes que habrán de participar como delega-dos en las reuniones de los órganos de dirección de estas entidades inter-nacionales de carácter asociativo. El FI, como organización internacional,no puede prescindir de esa norma general que pretende asegurar la validezjurídica de las resoluciones y acuerdos que toman sus órganos de gobiernoy la legalidad de las acciones que de ellas se desprenden. Ahora bien, quela acreditación de los delegados indígenas no pueda recaer en las propiasorganizaciones representativas que los designan, no significa que los dele-gados acreditados por los gobiernos hayan de ser necesariamente distintosa los elegidos por los indígenas como los más representativos. Para asegu-rar todo ello se exigirían un conjunto de medidas, que aparecerían vincu-ladas a la elaboración de normas de procedimiento sobre designación yacreditación de delegados que vinieran a enriquecer y concretar lo dis-puesto en las Directivas Operacionales antes mencionadas y a la imple-mentación de instrumentos rigurosos y eficientes, como los Comités deAcreditaciones existentes en otras organizaciones internacionales, quepudieran valorar llegado el caso las impugnaciones relativas a designacio-nes o acreditaciones inadecuadas o no representativas.


104. Las Directivas Operacionales 11 y 12 referidas a normas de acreditación y represen-tación indígena ante los órganos de gobierno del FI fueron preparadas por la III Reu-nión de la Instancia Consultiva Indígena y puestas en consideración de la TerceraAsamblea General. Esta última encomendó al Consejo su consideración en detalle yle dio la facultad de aprobarlas. La XI Reunión del Consejo Directivo (Belice, sep-tiembre de 1999) aprobó finalmente las Directivas Operacionales 11 y 12.

El FI cuenta, asimismo, con distintos procedimientos de aprobación dedecisiones a través de los cuales manifiesta su voluntad autónoma en actosjurídicos de diversa denominación, peso y trascendencia. Esta voluntadjurídica es distinta e independiente a la de sus Estados miembros, a pesarde que éstos, a través de sus delegaciones en los órganos de dirección, par-ticipan habitualmente en la toma de decisiones. Los procedimientos deaprobación de decisiones en el interior de los órganos de la estructura delFI están asociados a las reglas de la asociación y de esta manera aparecenreflejados en el Convenio Constitutivo, en los actos de derecho derivadoy han sido perfeccionados con la práctica de la organización. Los proce-dimientos aludidos se implementan a partir de formulas mixtas, híbridasy novedosas que pretenden compatibilizar sistemas vinculados a la unani-midad y a los sistemas de mayorías simples, y que, sin embargo, se inspi-ran en la obtención del consenso como viene reflejándose en la prácticade la organización. Estas fórmulas mixtas aludidas pretenden garantizar lasoberanía de los Estados regionales y su derecho a impedir determinadasdecisiones a partir del ejercicio individualizado del veto puesto que se exi-ge la unanimidad y el consentimiento de todos los delegados de los gobier-nos de la región para la toma de cualquier decisión, al tiempo queaseguran que las decisiones adoptadas en la Asamblea o el Consejo Direc-tivo habrán de contar con el voto mayoritario de los delegados indígenasy de los delegados no regionales, garantizándoles de esta forma su capa-cidad de incidencia real en la formación de la voluntad de la organizacióninternacional, pese a que los primeros ven limitado su derecho de veto enla Asamblea General a los asuntos nacionales, y que a los segundos no seles reconozca el mismo ni en su dimensión más amplia ni en la limitada.

El Fondo Indígena posee una existencia jurídica propia distinta a la delconjunto de Estados que lo componen y dado el carácter de sus objetivosfundacionales, el principio de especialidad y de atribución y las compe-tencias asignadas por el Convenio Constitutivo para la consecución de susfines, está llamado necesariamente a actuar en la esfera internacional,participando en las relaciones jurídicas internacionales con otros sujetosde Derecho Internacional y estando en contacto con normas internacio-nales. Por todo ello, la organización es titular de un conjunto de derechosy destinataria de un conjunto de obligaciones en los derechos internos yen el orden jurídico internacional que estará en función de los propósitosy funciones relacionados con la promoción del autodesarrollo y el reco-nocimiento de los derechos de los pueblos indígenas de América Latinay el Caribe y que habrá de evolucionar a partir del desarrollo de la prác-tica de la organización.

En efecto, el Fondo Indígena ha enviado misiones especiales a las reu-niones de los órganos o conferencias realizadas en el marco de otras


organizaciones internacionales que la han reconocido como una igual. Deesta manera, los delegados del Fondo Indígena han venido participandode manera irregular, dependiendo de la disponibilidad presupuestaria dela organización, en las reuniones del Grupo de Trabajo sobre Pobla-ciones Indígenas de la Subcomisión en el marco de Naciones Unidas,en el Grupo de Trabajo ad-hoc sobre el proyecto de Declaración Uni-versal de Derechos de las poblaciones/pueblos indígenas, en diversasreuniones en la UNESCO, en el Grupo de Trabajo que discute el pro-yecto de Declaración Interamericana de Derechos de los Pueblos Indí-genas dependiente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanosde la OEA, y más recientemente en las reuniones preparatorias y en lassesiones inaugurales del Foro Permanente sobre cuestiones Indígenas,dependiente del ECOSOC, de las Naciones Unidas, que comenzó suandadura en el mes de mayo de 2002105. Por otro lado, a las Asamble-as Generales del Fondo Indígena han venido asistiendo delegaciones delBID, de la UNESCO, de la OIT, del FIDA, de la OEI, del Banco Mundial, delPNUD, de la OEA, de la OMS y la OPS y de diferentes gobiernos europe-os106 que no son miembros de la organización107. A su vez, en los Esta-dos iberoamericanos, se han nombrado delegaciones del FI, reconocidaspor los gobiernos, para activar la implementación de las Instancias Con-sultivas Nacionales. Por otra parte, la organización viene enviandoobservadores a las reuniones de jefes de Estado y de gobierno en el mar-co de las Cumbres Iberoamericanas.

La práctica del FI está salpicada de la celebración de tratados interna-cionales y convenios de cooperación con otros sujetos de Derecho Inter-nacional. Podemos avanzar que la vida institucional del FI ha estadomarcada desde sus inicios por la adopción de tratados internacionales decooperación con otras organizaciones internacionales, con los que se pre-tendía asegurar la operatividad en los primeros años de vida de la orga-nización, que conllevaron un consentimiento de las partes al obligarsepor las disposiciones del tratado y que, en definitiva, supusieron un reco-nocimiento manifiesto y recíproco de las organizaciones contrapartes desu cualidad de sujetos de Derecho Internacional Público. Varios han sidolos tratados de cooperación que el FI indígena ha firmado desde aquellosprimeros momentos hasta hoy con otras organizaciones internacionales,entre ellos destacamos los adoptados con el BID, la UNESCO, el Instituto


105. Información recopilada tras el estudio exhaustivo de los Informes de Actividades delSecretariado Técnico y contrastada con la información proporcionada por los fun-cionarios del Fondo en el transcurso de mis estancias de investigación en la sede deLa Paz.

106. Francia, Holanda, Alemania y Dinamarca.107. Véase Actas de las Asambleas Generales.

Indigenista Interamericano, el Banco Mundial, el Programa de las Nacio-nes Unidas para el Desarrollo108 o la Comunidad Europea/UE. El FI tam-bién ha adoptado convenios con diferentes Estados, cabe destacar losfirmados con Bélgica, Bolivia, Alemania, España y Holanda, entre otros.Todo ello ha venido unido al establecimiento de relaciones con caráctergeneral con otros sujetos de Derecho Internacional.

En cuanto a la financiación de sus actividades hasta la fecha, podemosseñalar que el FI viene manteniendo una dependencia financiera de fuen-tes de recursos externas a la organización y que el proceso de capitaliza-ción a partir de las aportaciones –siempre voluntarias– de los Estadosmiembros ha fracasado. En ese sentido uno de los mayores problemas alos que se enfrenta la organización es precisamente la incapacidad insti-tucional demostrada hasta hoy en día para asegurar una autonomíafinanciera, que a buen seguro facilitaría el desarrollo de sus operaciones,la consolidaría internacionalmente y favorecería la obtención de susobjetivos fundacionales. No debe por lo tanto extrañarnos que el asuntode la financiación haya obtenido una gran importancia, y hayan sidoobjeto de un cuidado análisis y una atención prioritaria en el marco delproceso de reestructuración institucional al que la organización se hasometido recientemente con el objetivo de readecuar su operatividad,estructura y realidad institucional a los nuevos desafíos a los que está lla-mado a enfrentarse en el futuro más inmediato.

A casi quince años de la firma del Convenio Constitutivo del FI, laorganización ha venido jugando un importante papel facilitando la iden-tificación y diagnóstico de las demandas en materia de autodesarrollo demuchos pueblos indígenas, preparando un importante número de proyec-tos y coadyuvando a la financiación de los mismos, movilizando fuentesde recursos externas. A su vez, el FI ha asumido un insustituible rol deconcertación, especialmente entre los pueblos indígenas, los gobiernosde los países miembros y la cooperación internacional, incidiendo inclusopositivamente en la resolución de conflictos en el interior de los Estadosmiembros y acompañando a numerosas organizaciones indígenas en losprocesos de negociación con sus respectivos gobiernos o con las agenciasde cooperación. No debemos olvidar tampoco en esta conclusión el desem-peño del FI en las acciones vinculadas al desarrollo y fortalecimiento delas capacidades técnicas, administrativas, de liderazgo espiritual y profe-sional de mujeres y hombres indígenas, para lo cual la organización hadesempeñado programas concretos en el ámbito educativo y la formación


108. Acuerdo celebrado entre el PNUD y el FI para la cooperación con la red de organi-zaciones del sureste para el desarrollo sustentable, A.C. (ROSDESAC), Mérida, Yuca-tán, 31 de julio de 1999.

profesional a nivel nacional, subregional o regional. En definitiva, a lolargo de este tiempo, el FI ha jugado un importantísimo papel en la pro-moción del desarrollo con identidad, el fortalecimiento de las organiza-ciones indígenas, la resolución de conflictos y el reconocimiento de losderechos de los pueblos indígenas y se ha prestigiado como fuerza decambio y como foro para la discusión, logrando incorporar a las comu-nidades autóctonas en los procesos de toma de decisión y emprendiendoactividades a petición de los eventuales beneficiarios.

Ahora bien, pese a estos logros obtenidos, lo cierto es que el FI mani-fiesta una serie de debilidades institucionales que han llegado a amena-zar la autonomía de la organización y en gran medida la consecución desus objetivos fundacionales. Entre estas debilidades institucionales seencuentran la inexistencia de un mecanismo de obtención de recursos quepermita la autonomía y la sostenibilidad financiera de la organización, losbajos niveles de conectividad con el entorno, la escasa visibilidad del FI, lafalta de una identidad institucional clarificada que permita a la organiza-ción actuar bien como un financiador con recursos propios o bien como uncaptador de recursos externos que luego canaliza a las organizaciones indí-genas, la indefinición en lo tocante a la relación real que la organizaciónha de mantener con las Instancias Consultivas Indígenas o la carencia deuna figura institucional en el interior de su estructura orgánica que puedarepresentar políticamente a la organización en el proceso de generación derelaciones internacionales con otros sujetos de Derecho Internacional. Si atodo ello le sumamos el cambio de condiciones del contexto regional einternacional que ha acelerado algunas de las tendencias, que ya se apun-taban para el momento de creación del FI, en lo relativo al reconocimien-to de los derechos de los pueblos indígenas como comunidadesetnoculturales diferenciadas o la consolidación de los pueblos indígenascomo sujetos políticos de cambio y ha generado otras nuevas, parece queera muy necesario y pertinente el proceso de reestructuración institucionalal que la organización se ha sometido en los últimos tiempos.

Con la citada reestructuración se ha intentado adecuar las políticas ylíneas generales que sirven de marco orientador para definir las estrate-gias, objetivos y acciones del FI, consolidar un desarrollo institucionalafianzado en una gestión eficiente, eficaz y transparente, así como gene-rar sistemas de obtención de recursos que aseguren la autonomía real dela organización.

Como conclusión final que englobaría algunas de las ideas expuestasanteriormente, cabría situar que el FI es una organización internacional decooperación, especializada en la promoción del autodesarrollo y los derechosde los pueblos indígenas, que incorpora a éstos en las delegaciones de losEstados que participan en sus órganos rectores a partir de una estructura


novedosa y única en el panorama de las organizaciones internacionales,abriendo así espacios de gestión y dirección a actores no gubernamentales.La organización manifiesta una vocación de regionalidad, sin que por ellotal y como se refleja en el Convenio Constitutivo hayan de quedar exclui-dos de la posibilidad de incorporarse como miembros de pleno derechoaquellos Estados que así lo deseen; y ello a pesar de que no sean Estadospertenecientes al Sistema de Cumbres Iberoamericanas, miembros de laComunidad Iberoamericana, no contengan población indígena entre su pobla-ción y ni siquiera hayan mantenido unos vínculos históricos-culturales deimportancia con la población beneficiaria de los programas o estrategias delFI. La práctica de la organización aparece unida a claras manifestaciones desu personalidad jurídica internacional, al desarrollo de una operatividad autó-noma y la generación de una voluntad propia que la diferencia de los pro-pios Estados miembros o de la Comunidad Iberoamericana de Naciones,marco en el que se fraguó su creación. Por todo ello, el FI es una organiza-ción singular en el panorama internacional que a mi juicio puede jugar unimportante papel en la creación de condiciones favorables que faciliten laconsecución de sus objetivos fundacionales.

No obstante, para que esto acontezca, la organización deberá, por unlado, resolver problemas relativos a la obtención de recursos, asegurar suautonomía en ese ámbito y afianzar su sostenibilidad financiera; a su vez,deberá propiciar que los pueblos indígenas, verdaderos protagonistaspolíticos del FI, junto a los Estados, y únicos beneficiarios de sus estrate-gias, se identifiquen con el proyecto general de la organización y lo valo-ren como un instrumento válido en el que cuentan con posibilidades deincidencia real, y por último, la entidad deberá generar mecanismos decomunicación y difusión que le concedan visibilidad y acaben con eseaislamiento que ha caracterizado el desarrollo de la práctica de la orga-nización a lo largo de estos diez años de existencia. Si finalmente se danestas tres condiciones que asumo como básicas para la consolidación delFI, la organización podrá reforzar su capacidad de incidencia internacio-nal e influir en la generación de espacios de encuentro y convivenciaintercultural, así como en la construcción de un marco jurídico-institu-cional, de ámbito global o regional, preservador de la diversidad cultural,de los derechos de los pueblos indígenas y del desarrollo con identidad.

7.14 La Unión Europea y los pueblos indígenas

La Unión Europea no tiene una práctica consolidada y continuada en eltiempo de cooperación con los pueblos indígenas. Pese a ello, indudable-mente, muchos de los programas y proyectos financiados por la Unión en


el marco de las líneas de cooperación con los países de América Latina yAsia y los países de África, Caribe y el Pacífico109 han beneficiado adiversas comunidades indígenas del planeta. Tal y como se ha señalado:

“Resulta imposible enumerar todos los proyectos que tienen a lascomunidades indígenas como grupo objetivo, pues un seguimiento obli-gatorio y sistemático de los archivos de identificación de proyectos aúnno ha sido incorporado al sistema de registro interno de la Comisión Euro-pea”110.

No obstante, las instituciones europeas se han pronunciado, a travésde diferentes resoluciones y conclusiones, rotundamente y en distintasocasiones a favor del reconocimiento de las peculiaridades que en mate-ria de desarrollo presentan los pueblos indígenas, lo que ha generado unabase normativa, sobre la que habrá de erigirse la política de cooperaciónal desarrollo con estos pueblos de la Unión y de sus países miembros. Porotro lado, no debemos olvidar que existen varios programas de acción dela Unión Europea que mencionan explícitamente a los pueblos indígenasen sus bases legales, en algunos casos como una prioridad111 y otros queclaramente podrían tenerlos como beneficiarios.

En las próximas páginas nos referiremos a una resolución y a unasconclusiones del Consejo de la Unión Europea, que considero especial-mente relevantes pues han sentado las bases y han fijado las orientacio-nes de la Unión y los países miembros en la cooperación al desarrollo conpueblos indígenas, y también dedicaremos unas líneas a los programasmencionados, con el objeto de obtener una visión de conjunto.

El 30 de noviembre de 1998, en su reunión 2141, el Consejo de laUnión Europea adoptó la Resolución nº 13461/98 sobre Los pueblos indí-genas y la cooperación al desarrollo de la Comunidad y de los estados miem-bros112. En la citada resolución, el Consejo se hacía eco de los instrumentos


109. Como es conocido, las líneas de cooperación con los países ACP (muchos de ellos,antiguas colonias europeas y con población indígena) se han puesto en marcha apartir de los Convenios de Yaundé I y II, el Convenio de Lomé y el actual Conveniode Cotonou. Actualmente la cooperación se afianza en los principios de respeto dela soberanía, derecho de cada Estado a determinar sus propias políticas y el respetode los derechos humanos.

110. Mardoeke BOEKRAAD, “Los pueblos indígenas y la política de la Unión Europea:Programas de Acción de la Unión Europea con mención a los Pueblos Indígenas ensus bases legales”, en Informativo, DOCIP, julio-octubre de 2004, pp. 32-36.

111. Ibidem.112. El proyecto de resolución sobre Pueblos Indígenas dentro del marco de la política de

cooperación de la Comunidad y los Estados Miembros había sido elaborado previa-mente en un informe por parte de la Comisión.

internacionales relativos a los pueblos indígenas en los que se llamaba ala comunidad internacional a garantizar el bienestar económico, social ycultural de los pueblos indígenas, su disfrute de un desarrollo sostenibley su plena y libre participación.

A su vez, el Consejo reconocía que las culturas indígenas suponen unaherencia de conocimientos e ideas de gran diversidad que constituyen unrecurso potencial para el desarrollo global. A partir de esta afirmación, sereconoce igualmente la importancia que tiene para estos pueblos y paratoda la humanidad la consecución del autodesarrollo, entendiéndose éstecomo la configuración de su propio desarrollo social, económico y cultu-ral, así como la libre participación de los indígenas en los proyectos decooperación que les afecten. También se nos recuerda que en muchos paí-ses los pueblos indígenas viven en condiciones de marginación económica,social y política y como se encuentran expuestos a reiteradas violaciones delos derechos humanos y la importancia que adquieren estos pueblos en laconservación de la biodiversidad.

Particularmente, el Consejo resalta el importante papel desempeñadoa lo largo del tiempo por los pueblos indígenas en la conservación y el usosostenible de los recursos naturales, la contribución de los pueblos indíge-nas al desarrollo y finalmente la vulnerabilidad de los pueblos indígenasy el riesgo que los programas de desarrollo pueden suponer para ellos.

El enfoque que maneja el Consejo a la hora de referirse a las cuestio-nes de desarrollo indígena es un enfoque que podemos denominar inte-gral, puesto que está estrechamente vinculado a la defensa de susderechos diferenciados. De esta manera, según se destaca en la Resolu-ción, los pueblos indígenas tienen los mismos derechos que el resto de losseres humanos, y a su vez, debería reconocérseles el derecho a elegir suspropias sendas de desarrollo, lo cual incluiría el derecho a oponerse a pro-yectos, en particular dentro de sus territorios tradicionales. A todo ellovendría a unirse el derecho a la compensación cuando los proyectos afec-tasen negativamente al modo de vida de los pueblos indígenas. De estamanera se acaba afirmando que la cooperación al desarrollo debería con-tribuir, por lo tanto, a reforzar el derecho y la capacidad de “autodesa-rrollo” de los pueblos indígenas, lo que supondría que la preocupaciónpor los pueblos indígenas debería integrarse como un aspecto transversalen todos los niveles de la cooperación al desarrollo, incluido el diálogopolítico con países asociados y el refuerzo de las capacidades de las orga-nizaciones de pueblos indígenas para participar efectivamente en la pla-nificación y aplicación del desarrollo.

Un aspecto que resulta especialmente interesante es aquel que se refie-re, en el marco de la resolución que estamos comentando, a la coordina-ción (mecanismos de consulta y aplicación) que debería existir entre la


comunidad y los Estados miembros con políticas de cooperación con pue-blos indígenas, para evitar que se duplicasen esfuerzos y de esta maneraaumentar la eficacia y la adecuación de la ayuda al desarrollo. Todo ellodebería enmarcarse en una reestructuración general de la cooperacióneuropea con los pueblos indígenas, que debería tener muy en cuenta, laparticipación activa de la mujer indígena, la especificidad de cada pueblobeneficiario y por supuesto la opinión de los involucrados. Finalmente elConsejo pedía a la Comisión Europea que elaborara un documento debalance en la cooperación con pueblo indígenas.

Este documento finalmente se presentó el 11 de junio de 2002113, ytomándolo como base, el Consejo en su Reunión nº 2463, de 18 denoviembre de 2002, se pronunció en los siguiente términos. En primerlugar reconoció los avances en la eficiencia y eficacia del trabajo de laUnión con los pueblos indígenas, especialmente en todo aquello que teníaque ver con la incorporación de las preocupaciones que afectaban a lospueblos indígenas en las políticas, programas y proyectos de cooperación.Por otro lado instó nuevamente a la Comisión y a los Estados miembrosa que coordinaran sus políticas y mejoraran sus mecanismos de informa-ción en materia de pueblos indígenas y llevaran una voz común a losforos internacionales en los que se venía negociando sobre la situaciónde los pueblos indígenas.

Más concretamente instó a la Comisión a:

1. Garantizar la formación del personal sobre derechos humanos, pro-cesos de democratización y pueblos indígenas.

2. Atender especialmente las necesidades particulares de los niñosindígenas.

3. Incluir en los documentos de estrategia por países (DEP) un análi-sis de la situación de los pueblos indígenas.

4. Integrar los intereses de los pueblos indígenas en el diálogo políti-co con los países asociados.

5. Incorporar las cuestiones relativas a los pueblos indígenas en laspolíticas, prácticas y métodos de trabajo.

6. Garantizar, cuando corresponda, la participación plena y efectivade los pueblos indígenas en todas las etapas del ciclo del proyecto(programación, definición, planificación, aplicación y evaluación).

7. Seleccionar varios países piloto con programas de desarrollo finan-ciados por la CE con objeto de desarrollar modos más concretos de


113. UE, Informe de la Comisión al Consejo de la Unión Europea: progreso del trabajo conlos pueblos indígenas, Bruselas, 11 de junio de 2002.

incluir a los pueblos indígenas como parte de la sociedad civil entodas las etapas del ciclo del proyecto.

8. Disponer que la información relativa a la cooperación con pueblosindígenas se incluya en el Informe anual sobre la ejecución de laayuda exterior de la Comunidad y en el Informe anual de la UniónEuropea sobre derechos humanos114.

Todo ello venía a sumarse a las otras decisiones, resoluciones e infor-mes que diferentes instituciones de la Unión habían venido produciendoa lo largo del tiempo y que de una manera o de otra afectaban, o almenos, estaban relacionadas con los pueblos indígenas115. En su conjun-to constituyen un marco normativo destinado a fijar la posición de laUnión en su política exterior, de cooperación y defensa de los derechoshumanos de los pueblos indígenas, así como de sus países miembros.


114. Consejo de la Unión Europea. Reunión nº 2463, de 18 de noviembre de 2002. Docu-mento nº 14183/02.

115. En este caso me estoy refiriendo concretamente a las resoluciones del ParlamentoEuropeo, institución que ha volcado su interés en los pueblos indígenas desde losaños ochenta. Entre estas resoluciones cabría mencionar la Resolución sobre la situa-ción de los indios en el mundo, de 14 de abril de 1989, DOCE, nº C120 de 16.5.1989,p. 328, en la que el Parlamento Europeo manifiesta su preocupación acerca de lascontinuas violaciones de derechos humanos de las que eran objeto estas comunida-des diferenciadas, las condena y hace un llamamiento a los gobiernos en los quehabitaban estos pueblos indígenas para que extremen sus medidas de protección; laResolución sobre los pueblos indígenas y el Quinto Centenario, de 12 de marzo de1992 (DOCE, nº C94 de 13 de abril de 1992, p. 268), en las que se reconocen positi-vamente los avances de algunos países americanos en todo lo relativo al estableci-miento de regímenes de autonomía en territorios indígenas y se anima a lasorganizaciones internacionales y los gobiernos que establezcan foros de concerta-ción en los que los pueblos indígenas pudieran aportar sus propios puntos de vistasobre todos aquellos asuntos que les afectaran. Cabe también mencionar la Resolu-ción sobre las medidas internacionales necesarias para una protección efectiva de lospueblos indígenas, de 9 de febrero de 1994, DOCE, nº C61 de 28 de febrero de 1994,p. 70, especialmente importante, en la que se solicita a los Estados de la Unión Euro-pea que se adhieran al Convenio 169 de la OIT; la Resolución sobre la Década Inter-nacional de los Pueblos Indígenas del Mundo, de 19 de enero de 1995, DOCE, nº C43, de 20 de febrero de 1995, p. 85; la Resolución sobre la Declaración de las Nacio-nes Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, de 4 de diciembre de 1995,en la que se señala la necesidad de avanzar hacia “un acuerdo internacional paradefender el conjunto de los derechos de los pueblos indígenas”, DOCE, nº C323 de 4de diciembre de 1995, p. 117. En estas resoluciones se ha reconocido el derecho delos pueblos indígenas al autogobierno, el autodesarrollo y la preservación de la iden-tidad cultural, se ha reconocido la propiedad comunitaria de sus tierras tradiciona-les, se han realizado recomendaciones a las Naciones Unidas con el objeto de que laorganización avanzara en la aprobación de la declaración y se ha asumido la defi-nición de pueblos indígenas adoptada por la Organización Internacional del Traba-jo. Estas resoluciones se han completado con otras que específicamente hacíanalusión a la situación de algunos pueblos indígenas, entre ellas la Resolución sobre

Tomando ese marco de referencia, en el interior de la organización sehan puesto en marcha varios programas de cooperación de cuyas accio-nes se han beneficiado los pueblos indígenas. Antes han sido menciona-dos de manera genérica, a nos adentramos brevemente en aquellos queconsidero más importantes116.

De entre los programas aludidos cabe citar la Iniciativa Europea para laDemocracia y los Derechos Humanos (IEDDH), pues se trata del programaque se ha mostrado más activo en relación con los pueblos indígenas y enel marco del cual se han puesto en marcha varios proyectos que incluso handirigido las propias organizaciones indígenas. Dentro del programa existentres tipos de proyectos a implementar. Aquellos denominados microproyec-tos (máximo 50.000 euros), los proyectos normales, que disponen de unacantidad de 10 millones de euros reservados para los pueblos indígenas,y los denominados proyectos orientados que determina la Comisión.


la situación de los indios yanomami en el Brasil, de 18 de enero de 1990, DOCE, nºC38, de 19 de febrero de 1990, p. 80; la Resolución sobre los indios canadienses, de25 de octubre de 1990, DOCE, nº C260, de 15 de octubre de 1990, p. 144; la Reso-lución de los derechos humanos y las minorías indígenas en Argentina de 13 de mar-zo de 1997, DOCE, nº C115 de 14 de abril de 1997, p. 171, y la Resolución sobre elasesinato de 45 campesinos indígenas en el Estado mexicano de Chiapas, de 15 deenero de 1998; DOCE, nº C34, de 2 de febrero de 1998, p. 161, en la que se conde-nó la matanza de Acteal por parte de un grupo de paramilitares. Hay otras resolu-ciones volcadas a la relación entre los pueblos indígenas y la conservación del medioambiente entre ellas cabe mencionar la Resolución sobre conservación de los bosquestropicales y la Resolución sobre los problemas del medio ambiente en la región ama-zónica, ambas de 25 de octubre de 1990, DOCE, nº 295 de 26 de noviembre de 1990,y la Resolución sobre la violación de los derechos de los pueblos indígenas y la explo-tación intensiva de los bosques tropicales en la isla de Yamdena, Indonesia, de 20 defebrero de 1997, DOCE, nº C85, de 17 de marzo de 1997, p. 147. No debemos olvi-dar no obstante que sobre el uso del término “pueblos indígenas” no hay una pos-tura común en la UE. Algunos Estados-miembros opinan que no debe considerarsea los pueblos indígenas titulares del derecho a la libre determinación en el sentidodel artículo 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del artículo 1del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y que el usode dicho término no implica que las poblaciones o los pueblos indígenas tenganderecho a ejercer derechos colectivos. Por último, también conviene hacer referen-cia, a las iniciativas y documentos elaborados sobre los pueblos indígenas en otroscontextos regionales europeos: Así podríamos mencionar el denominado Documen-to de Helsinki de la OSCE, de 10 de julio 1992, El desafío del cambio, reimpreso enDocumentos Oficiales de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 47º periodode sesiones, p. 65, A/47/361 (1992), que en el marco de la OSCE reconoció que “...las personas pertenecientes a poblaciones indígenas pueden tener especiales dificul-tades en el ejercicio de sus derechos”.

116. Sigo aquí muy de cerca la opinión de Mardoeke BOEKRAAD, en “Los pueblos indí-genas y la política de la Unión Europea: Programas de Acción de la Unión Europeacon mención a los pueblos indígenas en sus bases legales”. El autor es uno de losmayores expertos en la materia. Animo a visitar la página electrónica que coordina:www.eu-indigenous.org

En el marco de este programa, algunas organizaciones no guber-namentales europeas, no indígenas, pero especializadas en este campo,como por ejemplo doCip o IWGIA han recibido ayudas para poner enmarcha diversas actividades de cooperación con estas comunidades.

También deberíamos hacer mención al Programa para la Conservacióny el desarrollo sustentable de bosques tropicales y otros bosques en paí-ses en desarrollo; que exige la consulta previa y la participación activade las poblaciones beneficiarias para que los proyectos que financia real-mente puedan implementarse y al Programa para la Promoción de laTotal Integración de la Dimensión Ambiental en el Proceso de Desarrollode los Países en Desarrollo.

Por último nos referiremos al Programa de Cofinanciación con lasOrganizaciones de Desarrollo No Gubernamentales (ONG) europeas encampos de interés para los países en desarrollo que cuenta con un presu-puesto de casi 200 millones de euros al año y que está reservado a lasONG que están inscritas en la Unión Europea. Financia proyectos de coo-peración en zonas de los países del Sur, campañas de concienciación enlos países europeos o seminarios de trabajo sobre cuestiones de desarro-llo. Según datos de la Comisión se calcula que un uno por ciento de losproyectos en curso (1.500) financiados por este programa tienen comobeneficiarios a pueblos indígenas. Hablaríamos por lo tanto de apenasquince proyectos gestionados por ONGD europeas y que trabajarían encomunidades indígenas de pueblos como los quechua, los mapuche, losaymara o los guaraníes en América, los tuareg, los masai, los bushmen olos pigmeos en África y finalmente los dalit, los bawm o los hazara enAsia117.

Lo cierto es que hasta la fecha no se tienen datos fiables acerca de sirealmente en el marco de estos programas mencionados y los proyectosque financian se están siguiendo las directrices del Consejo en materia decooperación con los pueblos indígenas, especialmente aquellas llamadasa asegurar la participación y el consentimiento libre e informado de losindígenas beneficiarios. Los pueblos indígenas al respecto han sido bas-tante críticos en el marco de alguna consulta internacional en la que hantenido oportunidad de expresar su voz118. Por el momento estamos enuna etapa aún incipiente, en la que podemos afirmar que se cuenta ya conuna base normativa llamada a guiar la política de cooperación europea


117. Ibidem. El autor también menciona como un programa que podría beneficiar a lospueblos indígenas al de cooperación descentralizada con ONG.

118. Me refiero a la conferencia internacional que se llevó a cabo en Bruselas en el mesde junio de 2002 bajo el título Hablando claro: Opiniones Indígenas sobre Desarro-llo y la Implementación de la Política de la UE sobre Pueblos Indígenas”.

con los pueblos indígenas, pero que no viene acompañada sino de unapráctica dispersa y por el momento no consolidada.

Tampoco la futura Constitución europea aporta nada reseñable al res-pecto de la cooperación con los pueblos indígenas o la protección de susderechos diferenciados como línea de acción exterior, ni siquiera en loque se refiere a los pueblos indígenas que habitan en el interior de lasfronteras europeas (por ejemplo, los sami de Suecia o Finlandia), en elinterior de los PTU, países que tienen una relación especial con uno delos Estados miembros de la UE como Dinamarca, Francia, Holanda y elReino Unido, o que habitan los departamentos franceses de ultramar o lasdenominadas regiones ultraperiféricas119.

No obstante cabe esperar que en el futuro, se refuercen aquellos pro-gramas generales o sectoriales que pueden respaldar a los pueblos indí-genas y que se creen líneas específicas que tengan a éstos como únicosbeneficiarios. A su vez, quizá no sea descabellado apuntar que con el pasodel tiempo, la UE afiance su posición internacional en la defensa de losderechos de los pueblos indígenas, tanto los que habitan en el interior desus fronteras, como los que lo hacen en los países con los que la organi-zación coopera, reforzando así, desde un marco estrictamente europeo,los avances en la materia que vienen sucediéndose en el Derecho Inter-nacional. Entretanto algunas agencias nacionales de cooperación de lospaíses europeos vienen desarrollando un encomiable labor en materia decooperación y defensa de los derechos de los pueblos indígenas. Analiza-remos en las próximas páginas algunas de estas líneas de cooperación quehan surgido en los últimos tiempos en las agencias europeas atendiendoespecialmente, por su importancia, cercanía e interés, al papel desarrolla-do por la Cooperación Española.

7.15 La cooperación bilateral con los pueblos indígenas120

La primera agencia europea que inició su trabajo con pueblos indígenasfue la noruega, que ya en 1983 puso en marcha un programa específicopara favorecer el desarrollo de indígenas latinoamericanos. El Programa


119. Al respecto, debe consultarse el sugerente trabajo del profesor Pablo GUTIÉRREZVEGA, “Unidos en la diversidad. Pueblos indígenas y Constitución Europea”, enEsperanza GÓMEZ, Pablo GUTIÉRREZ y Rosario LEÑERO (coords.), Una Constituciónpara la ciudadanía de Europa, Thomson /Aranzadi, 2004.

120. Quiero agradecer la documentación proporcionada y las informaciones transmitidaspor parte de los funcionarios del Programa Indígena de la Agencia Española de Coo-peración para la elaboración de la parte final de este capítulo.

Noruego que ha tenido continuidad hasta nuestros días atiende especial-mente los asuntos en materia de derechos indígenas, por lo que quizápodamos explicarnos la ratificación por parte de Noruega del Convenio169 de la OIT. La Cooperación Española a raíz de la preparación de lascelebraciones del V Centenario (durante la década de los ochenta) tam-bién comenzó a trabajar sobre cuestiones de desarrollo indígena. Desdeentonces se han sucedido posicionamientos políticos muy claros y prác-ticas consecuentes por parte de otras agencias europeas de cooperación.

En 1993 Holanda inició una línea de cooperación específica que esta-ba destinada a mejorar la información disponible sobre las necesidades dedesarrollo de los indígenas, aumentar el apoyo a estas comunidades a tra-vés de los programas de cooperación de sus embajadas, el Programa Espe-cial de Cooperación para el Desarrollo y el denominado Programa deCooperación Cultural. A su vez la cooperación holandesa desde entoncesse fijó el objetivo de aumentar la implicación de los pueblos indígenas enlos proyectos que les afectasen y fueran financiados por Países Bajos,mitigar los efectos negativos que algunos programas generales podíanacarrear a estas comunidades diferenciadas y adecuar los proyectos a lasnecesidades específicas y las peculiaridades culturales de estas poblacio-nes121. Desde entonces hasta la fecha la cooperación holandesa ha desa-rrollado una acción destacable de cooperación con los pueblos indígenasen varios países de América Latina y Asia. Todo ello ha venido acompa-ñado de un posicionamiento claro de apoyo a las reivindicaciones de lospueblos indígenas en materia de derechos diferenciados en los foros inter-nacionales de negociación, especialmente Naciones Unidas.

Probablemente una de las agencias europeas con mayor presencia encuanto al número de proyectos financiados en comunidades indígenas seala danesa (DANIDA). Desde la publicación en 1994 de la Estrategia parael apoyo de Dinamarca a los pueblos indígenas, la cooperación danesa,especialmente sensibilizada sobre estas cuestiones debido a la presenciainuit en la autónoma Groenlandia, algunos de cuyos representantes par-ticiparon en la elaboración del documento, sentó las bases de su políticade cooperación indígena y comenzó a financiar proyectos en diversospaíses del mundo, especialmente en América Latina. La cooperación deDANIDA también se ha mostrado especialmente solidaria con las reivin-dicaciones indígenas en materia de derechos, lo que ha venido acompa-ñado de un posicionamiento firme en los debates que se han desarrolladoen Naciones Unidas. Todo este proceso ha culminado con la ratificaciónpor parte de Dinamarca del Convenio 169 de la OIT y con un incremento


121. Indigenous peoples in the Netherlands Foreing Plicy and development Cooperation,nº 11 (E), 13 de mayo de 1993, Gravanhague.

presupuestario sostenido a lo largo de estos años para los proyectos deautodesarrollo indígena, muchos de ellos destinados a aumentar las capa-cidades organizativas de estos pueblos.

También la cooperación belga inició sus programas de solidaridad yapoyo a los pueblos indígenas en el año 1994, teniendo por objetivos laextensión de programas de educación bilingüe e intercultural, planifica-ción territorial, acompañamiento en foros internacionales y capacitaciónde liderazgo. Todo ello enmarcado en un interés generalizado por incre-mentar la participación de los beneficiarios indígenas en la identificaciónde sus necesidades de desarrollo y la ejecución de los proyectos. Por enci-ma de todo debemos destacar el apoyo, político y económico, que vieneproporcionando Bélgica al Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indí-genas, organización especializada de cooperación de la que forma parte,constituyéndose como el único país no iberoamericano que es miembrode pleno derecho de la misma.

La cooperación alemana también se ha mostrado interesada en lospueblos indígenas y por ello a partir del año 1996 el Ministerio Federalde Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) abrió una línea de ayudapara estas comunidades122 que ha implementado en gran medida la GTZ.La cooperación alemana con los pueblos indígenas se ha centrado enAmérica Latina (Perú, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Brasil, Venezuela yMesoamérica) y ha tenido como prioridades sectoriales la lucha contra lapobreza, el desarrollo rural, la educación, la defensa de los derechos indí-genas, la capacitación técnica, la protección de los ecosistemas de selvay la atención a la salud.

Otros países europeos como el Reino Unido, Austria, Suecia, Suiza omás recientemente Francia y Finlandia, también mantienen programas decooperación con pueblos indígenas, cuyos proyectos vienen ejecutándoseen diferentes puntos de América Latina. Por otro lado, no debemos dejarde mencionar que la cooperación japonesa (especialmente en Perú) yestadounidense, con sus peculiaridades programáticas y políticas, tam-bién se ha ocupado de estos pueblos.

En líneas generales, y únicamente para lo que a la cooperación bilate-ral de las agencias europeas se refiere, deberíamos destacar que la mismase caracteriza por una preocupación compartida por asegurar la partici-pación e involucración de los beneficiarios en todas las fases de los pro-yectos, la adecuación de las prácticas de cooperación a las peculiaridadessocioculturales de los pueblos indígenas y la apuesta por el apoyo a las


122. Con la publicación de Concepto relativo a la cooperación para el desarrollo conpublicaciones en América Latina, Bonn, 1996.

reivindicaciones de estas comunidades en materia de derechos. Derechosindígenas cuya efectividad la cooperación bilateral europea empieza acontemplar, al menos en sus documentos oficiales –probablemente lapráctica sea otro cantar– como la base del autodesarrollo con identidadde estos pueblos. No debe extrañarnos, por lo tanto, que la cooperaciónen el terreno de las agencias europeas aparezca unida al apoyo o acom-pañamiento de los indígenas en las negociaciones que vienen desarro-llándose en diferentes organizaciones internacionales y que tienen comoobjetivo lograr un consenso internacional que refuerce los marcos globa-les y regionales de protección de los derechos diferenciados de estascomunidades.

7.16 La cooperación española con los pueblos indígenas

Tal y como se ha señalado anteriormente, la atención de España a lospueblos indígenas se inició a comienzos de la década de los ochenta, enel marco de la preparación de los actos conmemorativos de los 500 añostranscurridos desde la llegada de Cristóbal Colón al continente america-no. Concretamente debemos hacer referencia a la Comisión Nacional parala Conmemoración del Quinto Centenario del Descubrimiento de Améri-ca123, en el interior de la cual se creó una unidad especializada en lascuestiones indígenas y que desarrolló diversas actividades menores comoexposiciones, reuniones internacionales o publicaciones relacionadas conestos pueblos, sus culturas y sus organizaciones más representativas.

Paralelamente a este proceso, en los países latinoamericanos se crea-ron también las respectivas Comisiones Nacionales. Todas ellas celebra-ron reuniones anuales conjuntas, en lo que constituyó el embrión de lasConferencias Iberoamericanas y de la actual Comunidad de Estados Ibe-roamericanos. La VII Reunión de las Comisiones Nacionales, celebrada enGuatemala, trabajó monográficamente sobre el tema de la presencia ysignificación de los pueblos indígenas en América Latina.

Una vez superada la efeméride de los 500 años, que incrementó la soli-daridad internacional con los pueblos indígenas y vino acompañada de lacreación de la Casa de América en Madrid, de la convocatoria de la pri-mera edición del Premio Bartolomé de las Casas y quizá lo más impor-tante de la creación de una nueva organización internacional como era elFondo Indígena, la Comisión cesó en su actividad pero algunos de losprogramas iniciados continuaron ejecutándose. La entidad encargada de


123. La Comisión fue creada por el Real Decreto 735/81, de 10 de abril.

hacerse cargo de los mismos fue el Instituto de Cooperación Iberoameri-cana dependiente de la Agencia Española de Cooperación, y de entretodos ellos cabe destacar el de “Cooperación con organizaciones indíge-nas y afroamericanas”124. Aquí encontramos el origen de la cooperaciónespañola con los pueblos indígenas.

La AECI comenzó desde entonces a financiar proyectos de cooperaciónen las convocatorias a ONGD de la SECIPI (Secretaría de Estado para laCooperación Internacional y para América Latina) y a través de la con-vocatoria “Abierta y Permanente”, las dos principales vías de financiaciónde la Agencia. Todo ello coincidió con las primeras aportaciones para lapuesta en marcha de las actividades del Fondo Indígena125.

Ahora bien, más allá de estos avances, lo cierto es que el punto deinflexión lo constituyó la publicación de la Estrategia española de coo-peración con pueblos indígenas126, en el año 1997, inspirada en los prin-cipios del autodesarrollo y la defensa de los derechos de los pueblosindígenas y que consolidó el naciente Programa Indígena de la AECI. LaEstrategia se fijó dos objetivos principales: a) el apoyo a los programas yproyectos de capacitación, formación y educación de los pueblos indíge-nas, facilitando el liderazgo y la obtención de conocimientos técnicos en elcampo de la comunicación; y b) la promoción de la participación indígenaen los foros internacionales y nacionales y la integración de la perspectivaindígena en los proyectos y programas que tendieran a beneficiarles.

La Estrategia, una de las pioneras en el contexto europeo, junto a losprincipios inspiradores y los objetivos generales, fijaba una serie delíneas operacionales, entre ellas, el apoyo a los derechos culturales de lospueblos indígenas, la promoción del diálogo entre los indígenas y la coo-peración internacional, llevar la cuestión indígena a las institucioneseuropeas y lograr el compromiso de la Unión en materia de autodesarro-llo, promover la participación activa de los indígenas en el ciclo del pro-yecto, luchar contra la pobreza en las comunidades, fortalecer a lasorganizaciones representativas, fomentar el protagonismo sociopolítico


124. Resolución de 15 de marzo de 1993, de la Secretaría de Estado para la Cooperacióny para Iberoamérica, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros, de5 de febrero de 1993, en el que se determinan los programas que permanecerán conposterioridad a la supresión de la Comisión Nacional para la Conmemoración delQuinto Centenario del Descubrimiento de América. Apareció en el BOE de 7 de abrilde 1993. El Real Decreto 1629/1992, de 29 de diciembre, estuvo destinado a la extin-ción de la Comisión Nacional para la Conmemoración del Quinto Centenario.

125. AECI, Proyecto ECEPI, Borrador final, 15/0804. El documento ya ha sido citado,pp. 51-61.

126. La Estrategia se debió en gran medida a Maria Noguerol, alta funcionaria de la AECI,antropóloga de formación y quien siempre ha estado comprometida con la promo-ción del autodesarrollo de los pueblos indígenas.

de las mujeres indígenas, proteger a los niños indígenas, favorecer elcomercio justo y reforzar la cooperación regional con estos pueblos.

La Estrategia del año 1997 surgió en gran medida ante el fracaso delas concepciones paternalistas que buscaban un desarrollo inducido des-de fuera y valorando la especificidad de las culturas indígenas en las queel desarrollo se concebía de manera diferente a las sociedades occidenta-les, lo que justificaba la implementación de estrategias específicas dedesarrollo indígena. La estrategia aportaba de esta manera un nuevoenfoque que valoraba los aspectos socioculturales, que enfatizaba los pro-pios potenciales y visiones del desarrollo autónomo de los beneficiariosindígenas y que ante todo, intentaba incorporar y promover activamentesu participación. El desarrollo indígena era mucho más que desarrolloeconómico y debía fundamentarse en los sistemas propios y en sus cos-movisiones particulares y debía venir acompañado de la generalizaciónde la participación de los pueblos indígenas en el interior de las naciones.Mayor pluralismo cultural equivalía a mayor democracia y prosperidaden los estados con población indígena. La estrategia a su vez valorabaaltamente los conocimientos ambientales de estas comunidades y lasaportaciones que podían realizar a la conservación medioambiental glo-bal y al desarrollo sostenible del planeta127.

Tal y como ya hemos dicho, la Estrategia consolidó el Programa Indí-gena de la AECI, modesta unidad de carácter operativo, de escaso personalaunque bien cualificado, asignada actualmente a la Subdirección de Coope-ración con países de América del Sur y que desde entonces hasta nuestrosdías ha venido centralizando y coordinando, en gran medida, la ayuda espa-ñola a los pueblos indígenas, a través de los programas bilaterales de coope-ración con países latinoamericanos. El programa valora, coordina y daseguimiento a los proyectos que afectan a los pueblos indígenas; da difusióna las necesidades específicas de los indígenas en cuanto a su desarrollo serefiere; es el encargado dentro de la Administración española de mantener lasrelaciones institucionales con el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indí-genas y se coordina con otras unidades del Ministerio de Asuntos Exterioresa la hora de acudir a los foros internacionales sobre derechos y desarrolloindígena. A su vez, el programa trabaja directamente en contacto con laComisión de la Unión Europea y con las unidades de cooperación con pue-blos indígenas de otras agencias europeas de cooperación128.

Hay que resaltar que el Programa Indígena de la AECI cuenta conrecursos propios, modestos y asignados anualmente. En el año 2004, el


127. AECI, Proyecto ECEPI, Borrador final, 15/0804. El documento ya ha sido citado, p. 10.128. AECI, Proyecto ECEPI, Borrador final, 15/0804. El documento ya ha sido citado.

Programa ejecutó aproximadamente 320.000 euros y para el año 2005 secuenta con un presupuesto inicial –que puede sufrir variaciones– de325.000 euros. Esta aportación a la cooperación con pueblos indígenas secomplementa con la que realizan otras unidades regionales y programasde la AECI o el Ministerio de Asuntos Exteriores como por ejemplo el Pro-grama Araucaria. A su vez, según fuentes bien informadas, la CooperaciónEspañola tiene previsto desarrollar –con el asesoramiento del ProgramaIndígena– programas de cooperación con organismos internacionales comola OIT, UNICEF, el Grupo de Trabajo del Convenio sobre Diversidad Bioló-gica o Naciones Unidas, que han venido trabajando en los últimos años conel objetivo de favorecer el autodesarrollo de estos pueblos.

A pesar de estos avances estratégicos y operativos, lo cierto es que lacooperación española con pueblos indígenas, hasta hace bien poco, no hacontado con el respaldo normativo suficiente. De esta manera, cabe resal-tar que ni la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo129, mar-co normativo general al que ha de adecuarse la actividad de todos losagentes de cooperación españoles, ni el I Plan Director de la CooperaciónEspañola para los años 2001-2004 hacían menciones explícitas a los pue-blos indígenas130. Ha habido que esperar al II Plan Director de la Coope-ración Española, aprobado por el Consejo de Ministros en enero de 2005,para que el tratamiento de la cooperación con pueblos indígenas hayaobtenido menciones específicas y para que se hayan definido, en undocumento estratégico y normativo de alto nivel, algunos de los instru-mentos metodológicos que han de utilizarse en el trabajo solidario conestas comunidades.

El II Plan Director se estructura en nueve capítulos. El primero de ellosestá centrado en la fundamentación de todo el Plan que pretende impri-mir un nuevo sello a la Cooperación Española, evolucionando desde unapolítica de ayudas a una política de desarrollo, tomando como base la LeyEspañola de Cooperación internacional, a la que antes aludíamos y loscompromisos españoles con la Agenda Internacional de desarrollo, con-cretada en los Objetivos del Milenio. El segundo capítulo reviste especialimportancia puesto que identifica cuáles son las prioridades horizontalesde la Cooperación Española: la lucha contra la pobreza, la defensa de losderechos humanos, la equidad de género, la sostenibilidad ambiental y elrespeto a la diversidad cultural. El tercer capítulo se centra en las estrate-gias y las prioridades sectoriales de la cooperación desde una perspectiva


129. Ley 23/1998, de 7 de julio (BOE de 8 de julio de 1998).130. Plan Director de la Cooperación Española, 2001-2004, Secretaría de Estado para la

Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI), Madrid, 2001. El Plan fueaprobado por el Consejo de Ministros el 24 de noviembre de 2000.

cuantitativa, de aumento y de crecimiento las capacidades. De esta mane-ra el Plan Director apuesta por:

1. El aumento de las capacidades sociales e institucionales, favore-ciendo así un desarrollo con democracia.

2. El aumento de las capacidades humanas, interviniendo en las esfe-ras de la ayuda alimentaria, la lucha contra el hambre, la educa-ción, la salud, la protección de colectivos de mayor vulnerabilidad,el trabajo en infraestructuras de habitabilidad básicas y el acceso alagua potable y saneamiento básico. Es decir, en esta prioridad sec-torial, la Cooperación Española trabaja desde la perspectiva, ya clá-sica de la satisfacción de las necesidades sociales básicas.

3. El aumento de las capacidades económicas, promoviendo el tejidoproductivo económico y empresarial desde una perspectiva deintervención que asegure un desarrollo sostenible.

4. El aumento de las capacidades para mejorar la sostenibilidad am-biental.

5. El aumento de la libertad y las capacidades culturales, prioridadsectorial en la que se incluye el sector “Cultura y Desarrollo”, den-tro del cual se incorpora la cooperación con pueblos indígenas.

6. El aumento de las capacidades y la autonomía de las mujeres, apli-cando un enfoque de género a la cooperación al desarrollo y final-mente

7. La prevención de los conflictos y la construcción de la paz.

Más adelante, el Plan Director identifica las prioridades geográficas dela Cooperación Española (capítulo IV) y asume un compromiso claro conlas políticas multilaterales de cooperación al desarrollo que se ponen enmarcha desde los organismos internacionales, financieros y no financie-ros (capítulo V). A continuación se definen los instrumentos de la Coo-peración Española (programas, proyectos, asistencia técnica y nuevosinstrumentos, ayuda alimentaria, la acción humanitaria, la financiaciónpública a las ONGD, el apoyo a la pequeña y mediana empresa, el Fondode Ayuda al Desarrollo, las actuaciones en materia de deuda externa y losinstrumentos de educación al desarrollo y sensibilización social)131 y seidentifican a los actores que habrán de intervenir en la aplicación de lacooperación española, entre ellos, la Administración general del Estado,


131. Capítulo VI del Plan Director, 2005-2008, pp. 121-143. A fecha de finalización deeste libro aún no estaba publicada la versión oficial del Plan Director, utilizamos unaversión preliminar, por lo que la numeración de las páginas puede variar. No así loscontenidos sustantivos que no han sufrido modificación alguna.

las comunidades autónomas, los ayuntamientos y las diputaciones pro-vinciales (varias comunidades autónomas y ayuntamientos ponen enpráctica programas de cooperación con pueblos indígenas), las ONGD,que contarán con nuevos instrumentos de financiación, las universidades,las empresas y los sindicatos (capítulo VII).

Los últimos capítulos están dedicados a la calidad de la ayuda (capí-tulo VIII). Se apuesta por una cooperación de calidad, gestionada sobre labase de los resultados, con especial incidencia en la planificación, elseguimiento y la evaluación, así como en las reformas institucionales, laprofesionalización de los cooperantes y la introducción de nuevas tecno-logías de la información y la comunicación. A su vez, se insiste en lanecesidad de abordar la Cooperación Española desde la interrelación delos agentes y la coherencia de las políticas. Finalmente el Plan Directorpropone un presupuesto indicativo132

Ciertamente muchos serían los aspectos a destacar en este ambiciosoPlan Director de la Cooperación Española para los años 2005-2008: entreellos, la apuesta por el multilateralismo, los organismos internacionales,la gestión por resultados y la profesionalización, el compromiso por inte-grar el enfoque de derechos humanos en la política española de coopera-ción, la clarificación de los instrumentos de la cooperación o el apoyo ala conversión de la deuda externa por desarrollo, siempre desde un enfo-que renovado de desarrollo humano que se une a las propuestas másavanzadas que sobre la cuestión se están conformando en la comunidadinternacional. Todo ello, indudablemente, reforzará la cooperación conlos pueblos indígenas, especialmente sensibilizados con las propuestas dedesarrollo participativas y que incorporen la cuestión de la identidad, conun enfoque en materia de desarrollo que implique el reconocimiento desus derechos diferenciados y que tanta importancia otorgan a las organi-zaciones internacionales y a los procesos y avances que en su interior sevienen produciendo en los últimos tiempos.

Ahora bien, de entre todas las innovaciones que aporta este PlanDirector de la Cooperación al Desarrollo (2005-2008), deberíamos desta-car, desde la perspectiva del autodesarrollo indígena, el respeto por ladiversidad cultural y las menciones específicas a la cooperación con estospueblos, lo que supone una gran novedad frente al silenciamiento que, alrespecto, caracterizó al anterior plan director.

La nueva política de cooperación internacional está llamada a propi-ciar el respeto y el reconocimiento de la diversidad cultural, como unaprioridad horizontal, en todos los procesos de desarrollo, entendiendo que


132. Capítulo IX, pp. 171 y ss.

éstos conllevan necesariamente cambios culturales. Por ello la puesta enpráctica es clara, hay que conocer la dimensión cultural, es decir la rea-lidad sociocultural de las comunidades en las que se ponen en marchaproyectos de cooperación y a su vez hay que trabajar en una línea de coo-peración que valore como positivas las diferencias culturales133. Para laCooperación Española la diversidad cultural es sinónimo de riquezasocial, de pluralidad, de nuevas oportunidades. Una sociedad plural esuna sociedad más rica, una sociedad que se enfrenta a mayores posibili-dades de desarrollo y el objetivo de una cooperación internacionalmoderna y adecuada a los nuevos desafíos de nuestro tiempo ha de pasarnecesariamente por la adopción de nuevos mecanismos que integren ladimensión cultural y que afiancen el valor de la diversidad. A partir detodo ello, las acciones de desarrollo que sean impulsadas por la Coopera-ción Española habrán de partir de un enfoque intercultural.

La Cooperación Española, a partir de estas premisas, que en granmedida están relacionadas con las aportaciones más avanzadas que alrespecto viene realizando la UNESCO o el PNUD (concretamente tengomuy presente el Informe de Desarrollo Humano de 2004), establece variosmecanismos para integrar la dimensión cultural y llevar a la práctica elenfoque intercultural en los proyectos o programas financiados:

1. Integración del estudio y análisis de la dimensión cultural en las inter-venciones de desarrollo y en los documentos programáticos. Que incluye: a) La realización de diagnósticos en profundidad sobre las realidades

culturales del contexto de las intervenciones a realizar y la aplica-ción de los diagnósticos en la identificación, diseño y formulaciónde las intervenciones.

b) La participación, en su caso, de la población indígena en el diseño,formulación, ejecución y evaluación de las intervenciones.

c) La evaluación del impacto cultural de las acciones de la Coopera-ción Española.

d) La utilización de estas herramientas para informar de la elaboraciónde los distintos documentos programáticos: documentos de estrate-gias de país, estrategias sectoriales y programas regionales.

2. Fomento de la investigación sobre cultura, que requeriría: a) La realización de estudios antropológicos y sociológicos sobre

pueblos indígenas en los países preferentes de la CooperaciónEspañola.


133. Plan Director, 2005-2008, p. 34.

b) La realización de estudios antropológicos sobre prácticas y tradi-ciones en los sectores de actuación de la Cooperación Española.

c) El apoyo a la investigación sobre temas culturales por parte de gruposde investigación especializados en universidades españolas y en uni-versidades de los países preferentes de la Cooperación Española.

3. Participación y diálogo sobre la cultura en espacios internacionales, loque conllevaría: a) La participación en el proceso de elaboración de la convención sobre

la diversidad cultural en debate en la UNESCO para disponer de uninstrumento para las relaciones internacionales en este campo.

b) El fomento de encuentros y acuerdos en los espacios culturales conafinidades históricas, lingüísticas y sociales para la implementaciónde los derechos culturales universales.

c) Impulsar la formación cultural como sector clave en la generaciónde capacidades, principalmente en los campos de legislación y cul-tura, y de economía de la cultura.

d) Que España se incorporarse a las dinámicas de diálogo de civilizacio-nes como marco para una sistematización de las relaciones e inter-cambios culturales sobre la base de la equidad y la cooperación.

e) Que se establezcan acuerdos con instancias multilaterales para unacoordinación y cogestión de actuaciones para una mayor eficaciade la comunidad internacional en la defensa de la diversidad cul-tural como patrimonio de la humanidad134.

Tomando de esta manera del Plan Director el tema de la diversidadcultural como una prioridad horizontal, se incorpora el sector de la cultu-ra y el desarrollo, dentro de la prioridad sectorial aumento de la libertad ycapacidades culturales. Aquí nos encontramos con la referencia más explí-cita a la cooperación con pueblos indígenas, encaminada a fomentar la par-ticipación de estos colectivos en los procesos de desarrollo. La CooperaciónEspañola parte de un dato objetivo: muchos de los países de América, Áfri-ca y Asia en los que actúa se caracterizan por la presencia de pueblos indí-genas con características socioculturales propias y visiones del desarrolloautónomas. Muchos de estos pueblos están a su vez sometidos a condicio-nes de exclusión social y de pobreza, lo que repercute, tal y como ya hemosestudiado a lo largo de este libro, en sus posibilidades de desarrollo. Tenien-do en cuenta toda esta realidad de partida, se apuesta por un reforzamientode la política española de cooperación al desarrollo con los pueblos indíge-nas cuyo objetivo global será “contribuir al reconocimiento y ejercicio


134. Ibidem, pp. 34-36.

efectivo de los pueblos indígenas a articular sus propios procesos de desa-rrollo social, económico, político y cultural”135.

El Plan Director de la Cooperación Española para los años 2005-2008 refuerza el Programa Indígena de la AECI, al cual se consideracomo la principal unidad responsable de la aplicación de la política decooperación y el encargado de la coordinación y seguimiento de losproyectos, programas y acciones de la cooperación con los pueblosindígenas y de los compromisos internacionales asumidos en la mate-ria. A su vez el Programa Indígena deberá asesorar a los diplomáticosy funcionarios internacionales españoles que participan en los forosinternacionales sobre autodesarrollo y derechos indígenas, entre ellosel Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, que recibe unamención específica, organización con la que la Cooperación Españolase compromete a mantener el apoyo que hasta la fecha ha venido otor-gándole.

La influencia del enfoque integral en materia de autodesarrollo indí-gena (es decir, la interrelación entre desarrollo y derechos indígenas) espatente en el Plan Director, aunque quizá más matizada y aproximativa,y no tan concluyente, como cabría esperar. Así se recuerda que:

“La experiencia acumulada ha puesto de manifiesto que la eficacia dela ayuda destinada al desarrollo indígena depende, en gran medida, delreconocimiento de la identidad de los pueblos indígenas, así como delograr que se les reconozca que tienen derecho a participar e influir en losprocesos de desarrollo de los países en los que viven, y en el desarrolloglobal, sin renunciar para ello a sus identidades diferenciadas. El trabajode la Cooperación Española en este sector debe asegurar el protagonismode los pueblos indígenas en los procesos de identificación, formulación,ejecución, seguimiento y evaluación de las intervenciones, aplicando suspropios sistemas participativos”.

Como el lector habrá podido observar no hay referencia alguna alderecho a la autodeterminación, los derechos territoriales o explícitamen-te a un derecho al autodesarrollo, y todo queda reducido a un ambiguo“derecho a participar e influir en los procesos de desarrollo”.

La Cooperación Española a través del Plan Director (2001-2005)identifica finalmente unas líneas estratégicas y unas actuaciones priori-tarias en la cooperación con los pueblos indígenas. Las líneas estratégi-cas son:


135. Ibidem, p. 82.

1) El apoyo a la participación plena y efectiva de los pueblos indíge-nas en los procesos de decisión locales, nacionales, regionales einternacionales, relevantes para la consolidación del reconocimien-to jurídico de sus derechos y para el ejercicio de éstos.

2) El empoderamiento y apoyo al desarrollo de capacidades de loshombres y las mujeres indígenas, y de sus organizaciones e insti-tuciones, incluyendo el apoyo a las propuestas educativas y de for-mación indígenas, según los modelos desarrollados por ellos mismosy a través de metodologías participativas.

3) El apoyo a las organizaciones, agrupaciones, instituciones y auto-ridades tradicionales de los pueblos indígenas, en los proce-sos internos de definición de estrategias y de modelos de desa-rrollo propios, con la participación plena y efectiva de hombres ymujeres.

4) El respaldo a los pueblos indígenas y a sus organizaciones en laprotección de sus territorios, medio ambiente, sistemas culturales ypatrimonio cultural, mediante acciones que incidan en su defensa.

Dentro de las actuaciones prioritarias se apuesta por la promoción deactividades de información, sensibilización y formación de los actores dela Cooperación Española en relación con el desarrollo de los pueblos indí-genas, el asesoramiento técnico para los actores de la Cooperación Espa-ñola, en aras de la mayor unidad de acción y coherencia posibles, lainvestigación y elaboración de metodologías específicas y construcciónde indicadores pertinentes, la concertación y diálogo intercultural para laformulación de políticas de desarrollo que conciernan a los pueblos indí-genas, el seguimiento de las políticas de cooperación con los pueblosindígenas de las distintas agencias de cooperación del ámbito europeo einternacional y finalmente el seguimiento de los acuerdos y compromisosinternacionales que afectan a los pueblos indígenas, así como el asesora-miento para su cumplimiento y para la definición de la posición de Espa-ña ante organismos de carácter multilateral136.

Conscientes de los vertiginosos cambios que han acontecido en losúltimos años en relación con los pueblos indígenas, el reconocimiento desus derechos, la identificación de nuevas necesidades en materia de auto-desarrollo, el aumento de los agentes internacionales que trabajan en esecampo, de la evolución normativa y conceptual del sistema español decooperación, de las lecciones aprendidas y de las disposiciones emanadasen la Unión Europea, aquellos que se encargaron de elaborar el Plan


136. Ibidem, pp. 81-84.

Director incidieron en que era necesario una readecuación y revisión dela Estrategia Española de Cooperación con los pueblos indígenas, aqueldocumento elaborado en 1997 y que nosotros ya hemos estudiado enpáginas anteriores. El nuevo documento, es decir una nueva Estrategiade Cooperación con los Pueblos Indígenas, deberá incorporar los prin-cipios establecidos en los instrumentos internacionales suscritos porEspaña y deberá adecuarse a las prioridades horizontales, geográficas ysectoriales, así como a los principios fundamentadores del nuevo PlanDirector137.

Lo cierto es que la nueva Estrategia, en gran medida, ya está elabora-da, pues los funcionarios del Programa Indígena de la AECI, conscientesde la importancia, pero también de las limitaciones de la Estrategia delaño 1997, vienen trabajando en su adecuación y actualización desde haceya varios años, a partir de una metodología participativa que ha incor-porado a las ONGD que trabajan sobre ese ámbito de la cooperación inter-nacional, a profesionales y especialistas universitarios, y a las propiasorganizaciones indígenas más representativas de América Latina138. Es deesperar que en un futuro inmediato, la Cooperación Española puedapublicar la nueva Estrategia, y se culmine así el proceso de adecuaciónnormativo y estratégico, llamado a perfeccionar las directrices y meca-nismos de cooperación con pueblos indígenas.

Finalmente deberíamos hacer mención a las organizaciones no guber-namentales españolas especializadas en la cooperación con pueblosindígenas que han venido colaborando activamente con el ProgramaIndígena y que vienen a completar la cooperación de nuestro país conestas comunidades etnoculturales diferenciadas. Deberemos citar enestas aportaciones finales a tres organizaciones. Por un lado, Watu-Acción Indígena con sede en Madrid y que fue la organización pione-ra a la hora de desarrollar proyectos con pueblos indígenas, y por otro, aMugarik Gabe, con presencia en las tres provincias del País Vasco, queha implementado proyectos en diversos países latinoamericanos, se haconstituido como la entidad asesora en materia de cooperación conpueblos indígenas del Gobierno vasco139 y viene desarrollando tam-bién una encomiable labor de investigación, edición y difusión demateriales sobre la visión del desarrollo y los derechos de los pueblos


137. Ibidem, p. 82.138. Al respecto, puede consultarse el epígrafe “El proceso de elaboración de la ECEPI”,

recogido en el Proyecto ECEPI, Borrador final 15/08/04.139. Como ya se adelantó, varias son las Comunidades Autónomas que desarrollan acti-

vidades de cooperación con pueblos indígenas. Entre ellas, cabe destacar especial-mente a Madrid, Andalucía, Extremadura, Cataluña y, por supuesto, al País Vasco.

indígenas140. Por último, debemos resaltar la importante labor que desa-rrolla el Grupo Intercultural Almáciga, con sede en Madrid, y que vienedando seguimiento a los compromisos de España en el marco del Conve-nio sobre Diversidad Biológica (CBD), sobre los conocimientos tradicio-nales de las comunidades indígenas y locales; campo en el que laCooperación Española viene destacándose desde mediados de los añosnoventa141, ya que ha puesto en marcha proyectos en el terreno en zonasde América Latina habitadas por distintos pueblos indígenas y realiza unaactiva labor de información y difusión global sobre los avances que vie-nen produciéndose en los foros internacionales de las Naciones Unidas, laOEA, la UNESCO, la OIT y otras organizaciones relacionadas con los dere-chos de los pueblos indígenas. La rigurosidad en el trabajo y el compro-miso serio y profesional de sus integrantes es una de las señas deidentidad y de los valores añadidos de Almáciga.

A todo ello hay que sumar la labor que desarrollaron en el pasado odesarrollan en la actualidad otras ONGD españolas (algunas históricas) noespecializadas en pueblos indígenas, pero algunas de cuyas líneas decooperación incorporan a éstos como sus beneficiarios. Entre otrasmuchas cabe mencionar a ACSUR, Alternativa Solidaria Plenty, Amigosde la Tierra, Asamblea de Cooperación con la Paz, Ayuda en Acción,Cáritas, CIDEAL, Codespa, Comisión Española Hispano-Guatemalteca,Cruz Roja Española, Entreculturas, Intermón-Oxfam, Manos Unidas,ISCOD, Médicos del Mundo, Médicos Mundi, Médicos sin Fronteras,MPDL, Fundación Paz y Solidaridad, Solidaridad Internacional o Solida-rios para el Desarrollo.

No debemos olvidar por último la importante labor que en el campode la investigación aplicada e incluso de la cooperación en el terreno vie-nen desarrollando algunas universidades españolas involucradas en la coo-peración con los pueblos indígenas, entre ellas debemos destacar a laUniversidad Carlos III de Madrid, la Universidad de Deusto, la Universidadde Girona, la Universidad de Sevilla, la Universidad de Valencia o la Uni-versidad Internacional de Andalucía. También existen centros de investiga-ción y asociaciones de profesionales especializados en la materia, como es


140. Al respecto pueden consultarse, Pueblos Indígenas nuestra visión del desarrollo, ymás recientemente, Planes de vida Indígenas: Estrategias indígenas frente a un Desa-rrollo Insostenible, 2002.

141. Puede consultarse P. BORRAZ, La Cooperación Española y los conocimientos tradi-cionales de los pueblos indígenas, AECI, Madrid, 2002. Sobre el Foro InternacionalIndígena de la Biodiversidad, algunas de cuyas reuniones han sido apoyadas por laCooperación Española, debemos referirnos al trabajo Foro Internacional Indígenasobre Biodiversidad, que recoge los documentos elaborados desde la tercera a la sex-ta Conferencia de las Partes (Buenos Aires 1996-La Haya 2002).

el caso, entre los primeros, del Centro de Estudios Antropológicos ubica-do en el Museo de América y del Centro de Investigaciones para la Pazque cuenta con varios especialistas en cuestiones indígenas y depende dela Fundación Hogar del Empleado, ambos con sede en Madrid. Entre lasasociaciones de profesionales hay que hacer referencia a la Asociaciónpara la Investigación y Docencia sobre Pueblos Indígenas, que reúne a unnutrido grupo de especialistas y profesores universitarios, no sólo deEspaña sino también de Europa y América, que vienen desarrollandoencuentros científicos anuales desde el año 2001 y que constituye uno delos marcos de referencia en la investigación con fines aplicados sobrecuestiones de derechos y autodesarrollo indígena.

Ponemos con ello punto y final a este capítulo en el que nos hemosadentrado en los principales agentes internacionales que vienen intervi-niendo en la cooperación con los pueblos indígenas. Debemos resaltar elincremento, casi exponencial, que las prácticas de cooperación conestos colectivos humanos diferenciados han tenido en los últimos añosen los distintos ámbitos de acción, nacionales e internacionales, y cómoalgunas de ellas han incorporado el enfoque integral: el autodesarrolloy los derechos indígenas. Todo ello ha de servirnos para valorar conobjetividad, en la medida en que esto sea posible, cuál es la realidad dela cooperación con los pueblos indígenas en el presente. Una realidadque nada o poco tiene que ver con lo que acontecía hace diez años enel mundo de la cooperación y que se caracteriza por el aumento de losfondos destinados a apoyar el desarrollo de los pueblos indígenas y ladiversificación de los agentes que intervienen en este ámbito desde suspropios campos de especialización. Las intervenciones que han tenidolugar a lo largo de estos años en la planificación del territorio indígenay el ordenamiento territorial, las iniciativas productivas, la adopción demodelos tecnológicos culturales y de uso sostenible, el refuerzo de lascapacidades de las comunidades, la educación bilingüe intercultural, lasalud indígena, la conservación ambiental, la propiedad intelectual, elfortalecimiento institucional de las organizaciones y líderes comunita-rios, la promoción de la mujer indígena y, sobre todo, la participaciónde los beneficiarios indígenas en las fases del proyecto, nos hablan deotra forma de encarar la cooperación con estos colectivos. Una coope-ración que se pone en práctica no simplemente para favorecer el desa-rrollo de los pueblos indígenas, es decir, no estamos únicamente anteuna cooperación para los pueblos indígenas, sino una cooperación deapoyo, financiación, asesoramiento técnico y básicamente de acompa-ñamiento. De ahí que podamos hablar de una cooperación con (junto a)los pueblos indígenas que, en último término, parte de una concepciónde desarrollo compartido.


Ahora bien, pese a estos avances lo cierto es que la cooperación conpueblos indígenas que han puesto en marcha, entre otros, los agentes queaquí hemos estudiado, todavía muestra una serie de debilidades estructu-rales y se enfrenta a importantes desafíos, que superan en muchas oca-siones la voluntad y la capacidad de maniobra de los gestores de lacooperación. Así, debemos destacar que los Objetivos de Desarrollo delMilenio, la propuesta más avanzada de la comunidad internacional queha de guiar la cooperación de las diferentes agencias nacionales e inter-nacionales de aquí al 2015, no incorporan ninguna referencia sobre lospueblos indígenas, sobre su visión particular del desarrollo y sobre susderechos diferenciados. Ello podría conllevar una invisibilización de lospueblos indígenas en las políticas de las agencias internacionales que tra-bajan para alcanzar esos objetivos en los próximos años. Por otro lado,debemos destacar que, en gran medida, estamos todavía ante una coope-ración internacional con pueblos indígenas claramente en auge perosobre la que no se tienen datos exactos sistematizados, ni sobre las actua-ciones ni sobre los logros, solamente es posible tener una idea generalsobre las tendencias. También faltan informaciones y estudios conclu-yentes acerca de los niveles de subdesarrollo de los pueblos indígenas yde sus causas económicas, políticas, sociales y culturales. A su vez, sepone de manifiesto una limitada coordinación entre las agencias y losagentes internacionales de intervención, que todavía en ocasiones noconsideran a las organizaciones indígenas como interlocutores políticosde peso, sino meramente como beneficiarios a los que se les abren peque-ñas parcelas de participación en la identificación, diseño, ejecución yevaluación de los proyectos. Es decir, pese a los avances estudiados, lasprácticas verticalistas no han desaparecido del todo, aunque ahora semuestren más matizadas, lo cual necesariamente genera desconfianza yfrustración entre los pueblos indígenas.

Pero quizá lo más importante es que pese a las nuevas propuestas pro-gramáticas, en materia de autodesarrollo y derechos, se mantiene un enfo-que de mitigación y la cooperación internacional no es capaz –quizáporque estructuralmente le es imposible– de poner en cuestión el paradig-ma de desarrollo imperante, ni de intervenir sobre las causas de fondo quemantienen a millones de indígenas en todo el planeta en condiciones deextrema pobreza y marginación. Aquí reside la mayor contradicción de lacooperación con pueblos indígenas, una cooperación que maneja una con-cepción avanzada del desarrollo de estas comunidades, que ha innovadogran parte de los mecanismos, las metodologías, los instrumentos y losprocedimientos de actuación pero que es incapaz, debido a los condicio-nantes estructurales que están en la base de su actuación, de generar prác-ticas transformadoras que posibiliten la generación de nuevos marcos de


convivencia caracterizados por la justicia social y un auténtico respeto yvaloración de la diversidad cultural.

Peso a todo ello, lo cierto es que considero que debemos ser optimis-tas pues, como han demostrado los pueblos indígenas a lo largo deestas últimas décadas, desde la autoorganización, la movilización, laresponsabilidad participativa, la confianza en sus propias posibilidadesy el trabajo coordinado en los marcos locales, regionales, nacionales einternacionales de intervención, los cambios son posibles, la historiano está escrita. Ellos, desde la consolidación de un renovado discursoemancipador, se han convertido en palanca y motor, en agentes activosde su propio desarrollo y del reconocimiento de sus derechos diferencia-dos. Y con ello han puesto en tela de juicio los modelos integracionistas,han logrado una mejora en sus condiciones de vida y una valorizaciónsocial de la que antes carecían y han contribuido a hacer de la comuni-dad internacional un marco de participación más democrático, en dondelos actores no estatales están llamados a jugar un importante papel. Consu ejemplo, los pueblos indígenas, en estos tiempos en los que las utopí-as parecen derrotadas, nos hacen recobrar la esperanza en la acciónhumana, en la posibilidad del cambio y la alternativa, en definitiva en lageneración de un mundo más justo.


8.1 Los nuevos significados de la cooperación internacional con pueblos indígenas

A lo largo de este libro hemos analizado la evolución de las teorías ylas prácticas de cooperación internacional con los pueblos indígenasy cómo de un modelo en el que el desarrollo era contemplado como unproceso asimilacionista, lineal, ascendente, centrado en el crecimientoeconómico, la expansión rápida de la producción y los procesos demodernización, y en el que la diversidad cultural era conceptualizadacomo una traba para la consecución del bienestar, se ha ido avanzan-do hacia otro tipo de propuestas alternativas que se han ido incorpo-rando a los programas y estrategias de los principales agentes de lacooperación.

Debido a esta evolución, como hemos analizado, en los últimos tiem-pos la cooperación con los pueblos indígenas ha adquirido un nuevo sig-nificado. Los gobiernos, las agencias de cooperación y los organismosinternacionales se han visto obligados a ampliar la perspectiva de sumisión y sus estrategias relacionadas con los pueblos indígenas en elmarco de una redistribución de las responsabilidades y la reconfiguraciónde las relaciones que tradicionalmente han mantenido estos actores. Altiempo los pueblos indígenas han emergido en los escenarios internacio-nales aprovechando las nuevas dinámicas globales que promueven losprocesos de mundialización y han conseguido importantes avances en elreconocimiento de sus derechos diferenciados y en la consolidación demarcos de autonomía y desarrollo propio.

Todo ello ha generado nuevas necesidades de conocimiento mutuo–entre los agentes de la cooperación internacional y los pueblos indíge-nas–, nuevos intercambios de experiencias, de prioridades y de estrate-gias. La cooperación internacional con los pueblos indígenas ha asumido

Capítulo 8. Los pueblos indígenas y la preservación de la diversidad

cultural: hacia una ética global del desarrollo

finalmente nuevos discursos, nuevas parcelas de acción y se ha centradoen nuevos ámbitos de intervención.

Este proceso analizado a lo largo del libro está vinculado con la apa-rición de un enfoque integral en materia de autodesarrollo indígena. Unnuevo enfoque, alejado ya de los viejos esquemas paternalistas del indi-genismo integracionista –que abogaban por el desarrollo material pero nopor la revitalización étnica–, que parte de un claro compromiso con elpluralismo y la ciudadanía cultural, que asume que la cooperación debetener muy presente la importancia de la protección y efectividad de losderechos colectivos de los pueblos indígenas. Ahora bien, todo ello es unproceso que va más allá de la cooperación internacional, es un procesocomplejo, que no podemos desvincular de las nuevas dinámicas internasque están teniendo lugar en muchos países en los que habitan pueblosindígenas. En efecto, paralelamente a los cambios acontecidos en torno ala cooperación internacional y el reconocimiento de los derechos de estospueblos en la comunidad internacional, lo cierto es que en el interior delos Estados se han producido modificaciones constitucionales y cambioslegislativos vinculados, en mayor o menor medida, al reconocimiento dediferentes derechos de los pueblos indígenas que, sin prever un sistemade garantías eficaz, han supuesto no obstante algunos avances si loscomparamos con el silenciamiento e invisibilización que tradicionalmen-te el constitucionalismo de tradición liberal reservó a los pueblos indíge-nas. Junto con estas consagraciones normativas e iniciativas legislativas,acontecidas en América Latina pero también en otros contextos, debe-mos destacar que a su vez se han producido importantes reformas ins-titucionales que están conllevando la reestructuración de las agenciasindigenistas (los antiguos Institutos Nacionales Indigenistas) que antañopromovieron las estrategias de desarrollo aculturativo, que tantas tensio-nes generaron en las comunidades y que actualmente se están abriendo ala participación e incorporación de los representantes indígenas a susesferas de decisión y están empezando asumir, desde una revisión críticade sus objetivos fundacionales, las propuestas del autodesarrollo de lospueblos indígenas, siguiendo el ejemplo de algunos organismos interna-cionales de desarrollo como el propio Banco Mundial, el BID o el PNUD.

En todo este proceso están jugando un papel muy importante las orga-nizaciones indígenas, que tal y como hemos estudiado están inmersas enun proceso de evolución organizacional y de clarificación de su discurso.Estos movimientos étnicos asumen el discurso del autodesarrollo y losderechos de los pueblos indígenas y reivindican que es necesario, para laconsecución de un auténtico desarrollo, la generación de un nuevo con-senso, base de un nuevo pacto social, que ha de asumir que el sujeto polí-tico con capacidad de incidencia en el interior de los Estados no ha de ser


únicamente el individuo sino también la comunidad, elemento estructu-rante en la vida social de los indígenas. En definitiva, desde diferentesfórmulas vinculadas en ocasiones a la reivindicación de marcos de auto-gobierno, se están avanzado las propuestas en torno a una nueva ciuda-danía cultural, que habrá de garantizar la integración de los pueblosindígenas en los procesos internos de toma de decisiones en los ámbitosnacionales, al tiempo que se favorece la preservación de su identidadsociocultural diferenciada1.

El desafío que está sobre la agenda política es tremendo y de la capa-cidad que tengan los Estados y la comunidad internacional en su con-junto para encontrar una fórmula novedosa y viable, que permita queestas fuerzas emergentes encuentren una manera de representarse demo-cráticamente y de sentirse identificadas con unos agentes, que no olvide-mos, tradicionalmente les han excluido y les han dado la espalda,dependerá en definitiva que la irrupción de los pueblos indígenas a la queasistimos en los últimos tiempos esté marcada por la convivencia cons-tructiva entre diferentes en el interior de los países, en el marco de lageneración de procesos de autodesarrollo vinculados a la realizaciónefectiva de los derechos de los pueblos indígenas.

Por el contrario, si los Estados y la comunidad internacional no asu-men con la madurez necesaria este desafío y no se muestran sensibles alas exigencias de cambio de estos movimientos, que en ocasiones (no loolvidemos) representan a importantes sectores (cuando no mayoritarios)de la población de los países, y no desarrollan los resortes necesarios quepermitan un reconocimiento efectivo, real y no formal, de estas comuni-dades diferenciadas, las reivindicaciones culturales, las demandas deautodesarrollo y la defensa de los derechos colectivos entrarán en uncallejón sin salida, marcado por la frustración y el resentimiento, que ine-vitablemente redundará en la generación de nuevos conflictos de impre-visibles consecuencias, que incluso debido a la extensión del movimientoindígena transnacional podrán sobrepasar las fronteras de los Estados.

Mientras se produce ese necesario acomodo institucional ante la fuer-za de las reivindicaciones identitarias y las exigencias legítimas de justi-cia etnocultural, que habrá de servir como mecanismo estructural deprevención de conflictos, lo cierto es que las agencias de cooperación y

Capítulo 8. Los pueblos indígenas y la preservación de la diversidad cultural 355

1. Véase R. STAVENHAGEN, “Derechos humanos y ciudadanía multicultural: los pueblos indíge-nas”, en Derechos Humanos de los pueblos indígenas, Comisión Nacional de los DerechosHumanos de México, México, 2000, pp. 85-110; el interesante artículo de Cindy L. HOLDERy Jeef J. CORNTASSEL, “Indigenous Peoples and the Multicultural Citizenship: Bridging Collec-tive and Individual Rights”, Human Rights Quarterly, vol. 24, 1, febrero 2002, pp. 126-127; yel que ya se ha convertido en un clásico cuando trabajamos sobre estas cuestiones Will KYM-LICKA, Ciudadanía cultural, op. cit.

las organizaciones internacionales pueden jugar un papel muy importan-te e insustituible en la generación de marcos de encuentro y concertaciónentre los gobiernos y los pueblos indígenas. De hecho entiendo que –pesea las limitaciones estructurales aludidas al final del capítulo anterior– yalos están jugando, posibilitando la generación de espacios de comunica-ción interétnica, desarrollando importantes programas llamados a revalo-rizar las culturas indígenas o desactivar los prejuicios y estereotiposnegativos que se proyectan sobre ellos, favoreciendo la difusión y ladivulgación de los aspectos positivos de sus culturas, y abriendo nuevosespacios de incidencia internacional para estas comunidades.

Por otro lado, también es necesario recordar que ante los fracasos delos modelos desarrollistas y la incapacidad del neoliberalismo por librara la humanidad del subdesarrollo, se requiere todavía hoy de la genera-ción de nuevos paradigmas teóricos y propuestas de aplicación prácticaque sean capaces de intervenir en favor de un desarrollo humano global.En ese sentido, las aportaciones de los pueblos indígenas a través de suspropuestas sobre el autodesarrollo como desarrollo endógeno desde lapropia identidad, sostenible, comunitario, participativo, multidimensio-nal, que reconoce la importancia de la cooperación internacional y valo-ra la riqueza de la diversidad como fuente de creatividad y como germende alternativas, donde las culturas han de jugar un papel estructurante enel desarrollo de los pueblos, pueden ayudar a reforzar los paradigmasemergentes que desde hace años se vienen construyendo en algunasorganizaciones internacionales y que pretenden situarse como una alter-nativa frente al modelo de desarrollo globalizado de corte neoliberal queimpera en la actualidad.

En gran medida, por un lado el autodesarrollo con identificación étni-ca que proponen los indígenas y por otro las propuestas más avanzadasacerca del desarrollo humano sostenible que vienen proponiendo algunosorganismos internacionales, y que ha sido asumido por muchos agentesde la cooperación internacional, se refuerzan y se retroalimentan mutua-mente. Autodesarrollo y desarrollo humano sostenible avanzan esadeconstrucción necesaria de los modelos desarrollistas y coinciden en queel desarrollo no es uniforme, en la crítica a las recetas del economicismoque no tiene en cuenta la riqueza y el potencial de la diversidad cultural,coinciden en que cada modo de vida esconde un valor y una posibilidadde desarrollo, en la idea de que cada pueblo ha de tener la posibilidad deengendrar su propio camino, su propio desarrollo. Concretamente para elcaso de la cooperación con los pueblos indígenas, al autodesarrollo y el de-sarrollo humano coinciden en la necesidad de integrar la perspectiva deestos pueblos y de las culturas autóctonas en las acciones de cooperaciónal desarrollo.


Quizá tras los avances en la aceptación, extensión y aplicación delenfoque integral (desarrollo y derechos) de los pueblos indígenas resideun potencial de mejora general también para los no indígenas. Un poten-cial de mejora que está directamente vinculado a la futura construcciónde una comunidad internacional democrática y cohesionadora, no exclu-sivamente estatocéntrica, caracterizada por el respeto intercultural, y enla que los pueblos y las sociedades no sean víctimas de la imposición demodelos de desarrollo ajenos que no sienten como propios, que no satis-facen sus expectativas de mejora de las condiciones de vida, que atentandirectamente contra los fundamentos socioculturales sobre los que se eri-ge su identidad diferenciada y que suponen una vulneración de sus dere-chos colectivos diferenciados2.

De alguna manera, los logros de la cooperación internacional con lospueblos indígenas, estudiados en este libro, nos sitúan frente a las pro-yecciones más pesimistas y/o malintencionadas en torno a un inevitablechoque de civilizaciones, ante la posibilidad del encuentro entre diferen-tes, ante la posibilidad de un diálogo intercultural real, ante la posibili-dad de la preservación de la diversidad cultural como garantía deldesarrollo humano. De esa manera, la cooperación con los pueblos indí-genas está llamada a constituirse como un sistema de prevención de con-flictos y como fundamento para un nuevo modelo de cooperación afianzadoen una ética común intercultural compartida.

Más allá de estas consideraciones generales, lo cierto es que dado elnivel de abandono, de exclusión y sometimiento en el que subsisten granparte de los pueblos indígenas de la tierra, todos ellos deben ser objetoprioritario de las políticas y estrategias de desarrollo. Se han conseguidoavances pero todavía hay mucho trabajo que poner en práctica, muchasacciones a desarrollar por parte de las agencias internacionales. Ahorabien, los indígenas no pueden limitarse a ser objeto de las políticas de lacooperación sino que como hemos analizado a lo largo de estas páginasse han erigido, desde la propuesta alternativa del autodesarrollo, comoagentes de su propio bienestar.

La apuesta por el desarrollo global pasa por una cooperación interna-cional que, frente a las amenazas de homogeneización que hacen peligrarla supervivencia de las culturas, se comprometa activamente en la salva-guarda del derecho de estos pueblos a aprovecharse de los avances delprogreso sin perder por ello su identidad y en la construccción de un mar-co internacional de convivencia caracterizado por el pluralismo cultural


2. J. Daniel OLIVA, “Autodesarrollo, derechos indígenas y ciudadanía cultural: fundamentos parala convivencia en la diversidad”, Papeles de Cuestiones Internacionales, CIP, invierno 2004,pp. 141-152.

y la apertura de espacios de participación e influencia para estas comu-nidades. Hablamos, por tanto, de un desarrollo compartido, en el que los pue-blos indígenas no sólo han de ser objeto de las políticas de la cooperación, nisiquiera han de limitarse a ser agentes de su propio desarrollo autónomo, sinoque están llamados a convertirse en agentes globales de desarrollo, aportan-do nuevas alternativas, influyendo activamente en los paradigmas de desa-rrollo y colaborando en la generación de un mundo diferente.

8.2 Las aportaciones de los pueblos indígenas al desarrollo global

Las culturas indígenas contienen elementos de emancipación, liberacióny mejora de la calidad de vida para los individuos indígenas y para todala humanidad. Entiendo que estos elementos valiosos para la convivenciaintragrupal, intergrupal e internacional han sido objetivados, rescatados,constatados empíricamente durante décadas y todavía lo son por laantropología indigenista. Aparecerían así las culturas indígenas, desde supropia particulturalidad, como experimentos de vida buena repletos deideas, reglas, instituciones llamadas a promover la dignidad y máximaautonomía de sus integrantes, que posibilitan la potenciación de la vidaindividual y colectiva, autónoma y plenamente humana3.

Ante esta constatación podemos también inferir algunas conclusionespreliminares en el plano moral, especialmente importantes para la funda-mentación ética de las prácticas de cooperación internacional con estospueblos y los procesos de reconocimiento internacional de los derechosindígenas que están aconteciendo en la comunidad internacional y loharemos refiriéndonos a lo que denomino las dos grandes aportaciones delas culturas indígenas a la convivencia internacional. De esta manera, delconjunto y pluralidad de culturas indígenas que se extienden por el pla-neta, dos son los elementos comunes que merecerían ser rescatados comoelementos especialmente significativos, valiosos y enriquecedores para lavida internacional4.


3. Esteban KROTZ, “Hacia una fundamentación ética del derecho a mantener y desarrollar unacultura propia”, en América Indígena, 2003, pp. 14-15. Como bien ha señalado Cornelius CAS-TORIADIS desde una perspectiva general de análisis “no puede haber autonomía individual sino hay autonomía colectiva y no puede haber creación de sentidos nuevos para cada indivi-duo que no esté inserta en el marco de una nueva creación de significaciones colectivas”, enLos dominios del hombre: las encrucijadas del laberinto, Gedisa, Editorial, Barcelona.

4. En efecto, pese a los orígenes históricos tan distintos, esa realidad sociocultural de partida tandiferente y esa localización y asentamiento tan diverso, lo cierto es que hay algunas caracte-rísticas que unen a todos los pueblos indígenas.

1. Por un lado deberíamos referirnos a la sostenibilidad ambientalasociada a las culturas indígenas que tiene su origen en la expre-sión de un sentimiento de fuerte vinculación con la tierra, a la queconsideran fuente de vida, madre originaria, elemento progenitor yque conlleva que los pueblos indígenas se sientan integrados en lanaturaleza, junto al resto de los seres vivos, en el marco de unossistemas de explotación económica y unas prácticas de vida social,plenamente respetuosas con el medio ambiente. De esta manerapodemos reconocer la contribución de los conocimientos tradicio-nales de los pueblos indígenas a la protección del medio ambientey a la gestión de los recursos naturales.

2. Por otro lado, deberíamos referirnos a que las culturas indígenasestán vinculadas a un fuerte sentimiento de reciprocidad y a unagran cohesión social enmarcada en una red de relaciones de soli-daridad en el interior de las comunidades, reforzadas en los mitos,en los rituales y en los sistemas de parentesco. Todo ello hace queel individuo se defina en gran medida en función de lo grupal-societario y se sienta integrado con otros individuos en ese todoque es la comunidad-pueblo, que en cada tradición es denominadode diferentes formas el ayllu, el cabildo, la comuna o el resguardo5,sin que ello, por supuesto, conlleve que deba perder su propia iden-tidad como persona distintiva y diferenciada. Los sistemas de ayu-da mutua y de respaldo comunitario nos hablan de un tipo desociedad en la que los individuos, cada uno desde el propio rol queestá socialmente llamado a jugar, mantienen unos lazos de afinidady compañerismo, de hermandad y solidaridad, que resultan espe-cialmente relevantes para su desarrollo personal y les garantizanseguridad. Las sociedades indígenas están caracterizadas por for-mas de asociación mutualistas que defienden y protegen con todala fuerza común la personalidad y la identidad de cada uno de susmiembros, y en las cuales, cada individuo, uniéndose a todos, sesiente respaldado y permanece esencialmente libre en contextos departicipación y decisión comunitarios.

Pues bien estos dos elementos, que podemos resumir en los conceptos desostenibilidad y reciprocidad, constituyen en mi opinión las dos grandesaportaciones o contribuciones de los pueblos indígenas, entre otras menores6,


5. Entre otras muchas denominaciones.6. Por ejemplo Diego BLÁZQUEZ ha resaltado el tratamiento, marcado por el cuidado sincero, el

reconocimiento, la consideración y la valoración positiva, que las culturas indígenas proyectan

que merecen ser respetadas y consolidadas, al proyecto civilizatoriode la era de la globalización. Y más aún si tenemos en cuenta quenuestra era está caracterizada por un individualismo exacerbado que si-gue siendo la ideología dominante y hegemónica en nuestras socie-dades, pero con tendencia a expandirse, junto a la primacía del mer-cado, también a los países del Sur y por la extensión de un modode vida depredador y deshumanizado, marcado por el consumismoirrefrenable, la heteronomía, la masificación de la vida cotidiana, elhedonismo vacío de todo contenido ético y la opulencia desestructu-rante de lo social7, donde el uno se confunde, donde la autonomía seeclipsa, donde mi participación no vale nada, donde el individualismodesindividualiza. Entiendo que en este tiempo marcado por la explota-ción del hombre y de la naturaleza, la lógica del beneficio, la raciona-lidad instrumental y la extensión de un modo de vida al conjunto dela humanidad que a medio plazo resulta impracticable e insostenible,en cuanto nos remite a los privilegios de una minoría depredadora; serequiere de nuevos referentes éticos y de nuevas aportaciones civiliza-torias. Los unos y las otras deberían estar enmarcados, no en la lógicadel beneficio individual y la explotación, sino en la lógica de la reci-procidad, la ayuda mutua y la sostenibilidad, verdaderos patrimoniosculturales y de experiencia social de los pueblos indígenas que hoy másque nunca la comunidad internacional tiene el deber moral de preser-var y reforzar, con el objetivo ya no sólo de asegurar un desarrolloautónomo, sin intromisiones, democrático, endógeno y participativopara los integrantes de estas comunidades etnoculturales diferenciadas,sino con el objetivo más general de favorecer la conformación de unanueva ética global8, afianzada en el diálogo intercultural, que seacapaz de fundamentar nuevos paradigmas de desarrollo que puedandar respuestas a los nuevos desafíos, algunos no tan nuevos, de la eraglobal.


sobre los ancianos o las personas dependientes. Este tratamiento, tan distinto al que reciben losancianos en las sociedades no indígenas, sería otra de las aportaciones que los pueblos indíge-nas podrían realizar al proyecto civilizatorio de la era de la globalización. “Los derechos de losindígenas desde los clásicos,” en Fernando M. MARIÑO y J. Daniel OLIVA, Avances en la pro-tección de los derechos de los pueblos indígenas, op. cit., pp. 25-43, especialmente acerca delasunto referido pp. 42-43.

7. Para una caracterización, todavía vigente en gran medida, del actual proyecto civilizatorio,puede consultarse el excelente ensayo de Carlos PARÍS, Crítica de la civilización nuclear, Colec-ción Pluma Rota, Madrid, 1984.

8. Véase Mary MIDGLEY, “Towards an ethic of global responsibility”, en Tim DUNNE yJ. WHEELER (eds.), Human Rights in Global Politics, Cambridge University Press, 1999,pp. 160-174.

8.3 Hacia una ética global del desarrollo: los pueblos indígenas en un mundo único y diverso

Ante el actual contexto internacional, desde el plano ético nos encon-tramos ante tres opciones diferenciadas. Por un lado, podemos cons-tatar que existe una tendencia a la inmersión generalizada, demu-chos pueblos y culturas de la tierra, en una ética de corte exclu-sivamente occidental; por otro, en algunos pueblos, comunidades ygrupos identitarios se están conformando verdaderas islas morales,imposibilitadas para el diálogo y la comunicación intercultural, quesurgen o se retroalimentan a partir de la constatación de que Occi-dente expande su modelo ético-cultural, y que nos han de poner aler-ta del riesgo que el mencionado repliegue moral tiene para losderechos humanos de los miembros de esas comunidades o para lasminorías que no se identifican con los grupos mayoritarios. Puesbien, frente a esas dos tendencias contrapuestas, entiendo que lahumanidad puede desarrollar un esfuerzo común, un acercamientointercultural capaz de avanzar hacia la conformación de un consen-so ético de mínimos que habrá de surgir, no de la imposición o exten-sión de un único modelo de referencia, no desde el repliegueculturalista, sino precisamente desde la interrelación de sistemas éti-co-culturales diferenciados. En la actualidad, eso es más posible quenunca debido a las oportunidades que en el plano de la comunicaciónnos proporciona la globalización.

Hoy para el ser humano, coincidiendo con la etapa de caída y derrum-bamiento de las utopías, se hace necesaria y urgente una ética intercul-tural y creativa, que sea capaz de dar respuestas universales a losproblemas mundiales, a los subdesarrollos mundiales, a la pobreza mun-dial, a los conflictos internacionales, que haga recobrar al ser humano laesperanza en la acción, en el cambio y la transformación. Una ética glo-bal del desarrollo necesariamente llamada a poner en cuestionamiento elorden de cosas existentes, de poner en tela de juicio los sentidos precon-cebidos, y las representaciones del mundo y los conflictos interculturalesque se nos plantean como inmutables. Una nueva ética global basada enla tolerancia crítica (hoy más que nunca no todo es tolerable) y activa, lasolidaridad, la democracia participativa y el reconocimiento de que el“otro yo cultural”, el diferente, el que responde a otros patrones socio-culturales, no ha de ser visto como un molesto extraño que amenaza coninvadir nuestro ámbito de vida, sino como un fraternal camarada de via-je, de ese viaje que es la vida social, marcada ante todo por la pluralidady la diversidad de propuestas.


La humanidad requiere de una nueva ética global –algunos intentos yalos ha habido9–, que recogiendo lo mejor de cada cultura e iniciando unabúsqueda de los más profundos valores humanos que nos proporcionanlos diferentes sistemas éticos-culturales de los pueblos y las sociedades,asiente unos mínimos morales, que reactiven la esperanza y la posibili-dad del cambio. Esta ética global, base de un desarrollo humano verda-dero, ha de ser una ética para la transformación, para el cambio y ha dedesbordarse por el ámbito de lo económico, de lo social, de las relacionesinterculturales, de lo político, inundando todas las facetas de la vidainternacional. Una nueva ética global que nos aproxime hacia una nue-va ontología del ser humano, hacia una nueva teoría de los valores, loscuales han de ser capaces de enfrentar los hechos y los problemas pues-tos de relieve en nuestro tiempo, la insostenibilidad de los modelos dedesarrollo imperantes, el egocentrismo empobrecedor, las amenazas de unchoque de civilizaciones inminente... Se requiere en efecto de nuevos cri-terios de valor que superen los relativismos extremos o los etnocentris-mos disfrazados de universalismo descontextualizado10 y permitan apreciarla pluralidad y la diversidad de la vida humana en general. Esta accióndebería estar marcada por la creatividad. Sólo una sociedad internacionalcreativa, instituyente, podrá ser capaz de superar los problemas de nues-tro tiempo que, en ocasiones, se nos aparecen como definitivamente ins-tituidos e inamovibles.

En efecto, la invención de nuevas formas, la generación de nuevas sig-nificaciones sociales, el perfeccionamiento de los sistemas de conviven-cia y el enriquecimiento intercultural de la macroética normativa de los


9. Cabe mencionar al respecto el trabajo desarrollado por la Comisión Mundial de Cultura y Desa-rrollo, dependiente de la UNESCO, que durante los años noventa dio algunos pasos en el obje-tivo de avanzar hacia una ética global. La Comisión Mundial, compuesta por un grupo deexpertos internacionales procedentes de diferentes culturas, partió de la idea de que hay algu-nas mínimas nociones que son extensibles a los marcos éticos de todas las culturas y que podríanser unos buenos puntos de partida para la ética global. Estos valores, presentes en la mayoríade las tradiciones culturales del planet,a serían los siguientes: a) la lucha contra el sufrimien-to de la gente, la idea de vulnerabilidad humana y b) el deber de tratar a los demás como legustaría que le trataran a uno mismo. En relación a estas ideas preliminares la Comisión plan-teó que serían cinco los elementos constitutivos mínimos de la ética global, a saber: 1) el reco-nocimiento de los derechos humanos; 2) la protección de las minorías; 3) el compromiso conla resolución pacífica de los conflictos; 4) la equidad intra e intergeneracional, y 5) la genera-ción de marcos políticos participativos. Las propuestas de la Comisión están recogidas en elinforme de la UNESCO, ya citado, Nuestra Diversidad Creativa, pp. 23-34.

10. Véase Jack DONNELLY, “Cultural Relativism and Universal Human Rights”, en HRQ, 1984, nº4, vol. 6, pp. 400-419; Chris BROWN, “Universal Human Rights: a critique”, en Tim DUNNE yJ. WHEELER (ed.), Human Rights in Global Politics, Cambridge University Press, 1999, pp. 103-126; y muy especialmente, Bhikhu PAREKH, “Non –ethnocentric universalism”, en Tim DUN-NE y J. WHEELER (ed.), Human Rights in Global Politics, Cambridge University Press, 1999,pp. 128-159.

derechos humanos han de ser elementos claves para el replanteamientomoral que requiere la humanidad de nuestro tiempo. No debemos olvidarque, ante todo, la historia es creación constante, creación de nuevas for-mas de vida humana, formas histórico-sociales, que no están determinadaspor leyes naturales o históricas, y, por lo tanto, una sociedad internacionalque no es capaz de reconocerse en ese potencial creativo es una sociedadinternacional condenada a la inacción y al sometimiento.

El proyecto de la ética global conlleva una responsabilidad participa-tiva, requiere de la apertura de espacios en la comunidad internacionalpara la participación de todos los sectores involucrados, que no sólo sonlos sujetos de Derecho Internacional sino que nos remiten a otros agen-tes internacionales, como los propios pueblos indígenas que tienenmuchísimo que aportar a la conformación de ese replanteamiento moralque ha de ser base de un nuevo desarrollo humano real e integral. De estamanera, en ese contexto vinculado a la necesidad de desarrollar, desde eldiálogo entre diferentes, un replanteamiento moral capaz de suplir elvacío axiológico al que la humanidad se ve abocada en este tiempo, lasaportaciones de los pueblos indígenas, desde su experiencia de resisten-cia, desde sus prácticas emancipatorias, desde su concepción cósmica dela vida humana, desde sus sistemas de autogestión, ayuda mutua y reci-procidad, desde la equidad intrageneracional e intergeneracional quevienen desarrollando a lo largo de la historia, podrían jugar un papeldeterminante. Ahora bien, como decíamos, para ello requieren de la aper-tura de espacios de participación. La apuesta pasa por una comunidadinternacional comprometida con el pluralismo cultural y por la necesidadde consolidar marcos de influencia para las comunidades indígenas. Nodebemos olvidar, a su vez, que la globalización (homogeneización) ame-naza la supervivencia cultural de estos pueblos y que se debe salvaguar-dar el derecho de las comunidades diferenciadas a aprovecharse de losavances del progreso sin perder por ello su identidad, puesto que ésta esla única vía que posibilitará el enriquecimiento de los proyectos éticosinterculturales, desde la aportación de las culturas diferenciadas de nues-tro tiempo, en un plano de igualdad.

En todo ello, desde la perspectiva del desarrollo compartido, encontra-mos una nutrida batería de argumentos que podrían ayudarnos a avanzarhacia una fundamentación de los modelos de autodesarrollo indígena y delos derechos colectivos de estas comunidades etnoculturales diferenciadas,cuyo reconocimiento y protección internacional se erigirían como puntosde partida, como condiciones de posibilidad, a partir de los cuales los pue-blos indígenas recuperarían de manera equilibrada su autoestima colectiva,recobrarían la confianza en los Estados, que tanta presión ejercieron sobresus identidades, y estarían en disposición de realizar sus aportaciones,


desde el diálogo intercultural equitativo –no olvidemos que no es lo mis-mo un diálogo entre diferentes que entre desiguales11– a la configuraciónde un mundo más justo y de una comunidad internacional verdadera-mente democrática y comprometida con la diversidad cultural.

En ese sentido, tras el discurso, la reivindicación y los avances enmateria de autodesarrollo y de los derechos de los pueblos indígenas resi-de un potencial de cambio y una “aportación civilizatoria” indispensablepara la emergencia de una sociedad internacional más justa y que, afian-zada en el diálogo intercultural, proporcione alternativas a la actual civi-lización, desde la armonización del individuo con la comunidad, delhombre genérico con su entorno medioambiental y del pensamientoracional y la experiencia espiritual12.

De esta manera, el reclamo que vienen realizando los pueblos indíge-nas con el objetivo de que el ordenamiento internacional reconozca yproteja sus derechos diferenciados y de que la cooperación y los gobier-nos atiendan sus reivindicaciones en materia de autodesarrollo adquiererelevancia moral para la comunidad internacional, puesto que la diversi-dad cultural existente entre los pueblos indígenas puede garantizar lageneración de un desarrollo humano y una ética global más acorde conlos desafíos del presente13. Por todo ello, la generalización de marcos deautodesarrollo indígena y de protección de sus derechos diferenciadossupondría un punto de partida necesario y condiciones de posibilidad,entre otras muchas, para avanzar hacia el diálogo intercultural, base deun futuro mundo en paz, libre y auténticamente desarrollado.

.


11. Coincido en que para alcanzar la igualdad entre desiguales es preciso que, al menos duranteuna fase determinada, los menos favorecidos reciban no igual, sino más reconocimiento dederechos especiales. Héctor DÍAZ-POLANCO, Autonomía Regional: autodeterminación de lospueblos indígenas, op. cit., p. 156.

12. Para Marie-Chantal BARRE, tras las reivindicaciones de los pueblos indígenas se encuentra unpotencial de cambio para toda la humanidad. Junto a otras aportaciones concretas nos hablade la aportación civilizatoria. En su opinión “al proponer una alternativa de civilización y alquerer elaborar otro proyecto de sociedad, los pueblos indios ofrecen soluciones a nivel mun-dial: un desarrollo más racional, más equilibrado, más rural y menos urbano; un hombre ‘nue-vo’, libre de presiones, dueño de sus propias riquezas materiales, espirituales y humanas, un‘hombre nuevo comunitarista’, libre del individualismo occidental: proponen una civilizaciónarmoniosa que respete el equilibrio entre el hombre y la naturaleza, sin los excesos de un ‘desa-rrollismo’ a ultranza o de una industrialización devastadora”. Marie-Chantal BARRE, Ideologíasindigenistas y movimientos indios, Siglo XXI, México, 1988, pp. 211-212.

13. Como se ha señalado en el Proyecto de principios y directrices para la protección del patrimo-nio de los pueblos indígenas: “La protección efectiva del patrimonio de los pueblos indígenas redun-da tanto en beneficio de toda la humanidad, como de los propios pueblos indígenas. El disfrute delos derechos humanos y de la dignidad a que son acreedores exige que el mundo reconozca y res-pete las costumbres, normas y prácticas de transmisión de su patrimonio a las generaciones futu-ras”, Irene Erica DAES, Informe del Seminario sobre el proyecto de principios y directrices para laprotección del patrimonio de los pueblos indígenas, Doc. E/CN.4/Sub.2/2000/26. Anexo I.

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1. En este apartado incluimos un resumen de las principales publicaciones sobre pueblos indígenasmencionadas a lo largo del libro. No figuran aquí las obras de carácter general o complementariasdel objeto de estudio, los informes y documentos de trabajo de diversos organismos internaciona-les, los instrumentos jurídicos, las sentencias, las declaraciones de los pueblos indígenas y otrasfuentes documentales que han sido cumplidamente citadas a pie de página. [Nota del Ed.]

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BYBIL British Yearbook of International LawCDI Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas

CEPAL Comisión Económica para América Latina de las Naciones UnidasCICA Consejo Indígena de Centroamérica

CIDOB Confederación Indígena del Oriente BolivianoCIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos

CIJ Comité Interamericano de JuristasCMPI Consejo Mundial de Pueblos Indios

COICA Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca AmazónicaCONAIE Confederación Nacional de Organizaciones Indígenas de Ecuador

D.O y DD.OO. Directivas Operacionales del Fondo IndígenaFAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación

y la AgriculturaFIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola

FI Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y Caribe

GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische ZusammenarbeitGYIL German Yearbook of International LawHRQ Human Rights Quarterly

ICI Instancia Consultiva IndígenaICN´S Instancias Consultivas NacionalesICR´S Instancias Consultivas RegionalesIIDH Instituto Interamericano de Derechos Humanos

III Instituto Indigenista InteramericanoJDI Journal de Droit International

OEA Organización de Estados AmericanosOI Organización Internacional

Principales abreviaturas

OIT Organización Internacional del TrabajoOMS Organización Mundial de la SaludOMPI Organización Mundial de la Propiedad IntelectualOPS Organización Panamericana de la Salud

PDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y CulturalesPDCP Pacto de Derechos Civiles y PolíticosPNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

RCADI Recueil des Cours de l´Academie de Droit InternationalSECIB Secretaría de Cooperación Iberoamericana

TAC Tratado de Cooperación AmazónicaTIJ Tribunal Internacional de Justicia

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia


La cooperación internacional con

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