La disputa por la participación y las prácticas organizativas en el marco de implementación de...

LA DISPUTA POR LA PARTICIPACIN Y LAS

PRCTICAS ORGANIZATIVAS EN EL MARCO

DE LA IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS

DE DESARROLLO RURAL EN LA PROVINCIA

DEL CHACO, ARGENTINA

MATAS BERGER

JIMENA RAMOS

R E S U M E N Este artculo analiza las perspectivas de funcionarios, tcnicos y

representantes de organizaciones sociales agrarias sobre las polticas de desarrollo

rural. Para ello, reseamos las ms recientes discusiones tericas sobre las

relaciones entre el campesinado y las agencias estatales realizando un anlisis de

caso cualitativo acerca de la provincia de Chaco. El trabajo analiza las disputas

existentes entre funcionarios, tcnicos e integrantes de organizaciones por la

formulacin, las formas de implementacin, los procesos de articulacin y las

prcticas organizativas impulsadas por las polticas de desarrollo rural.

P A L A B R A S C L A V E Chaco, polticas de desarrollo rural, prcticas

organizativas, participacin.

A B S T R A C T This article analyzes the perspectives of offi cials, technicians

and agrarian leaders on rural development policies. To that end, we review the

most recent theoretical discussions about peasant state relations, conducting a

qualitative case analysis in the province of Chaco. The paper shows the disputes

between offi cials, technicians and members of organizations related to the design,

implementation, joint processes and organizational practices promoted by rural

development policies.

K E Y W O R D S Chaco, rural development policies, organizational practices,

participation

1 7 6

R U R I S | V O L U M E 8 , N M E R O 2 | S E T E M B R O 2 0 1 4

INTRODUCCIN

A partir del inicio del gobierno de Nstor Kirchner, en el

ao 2003, se han modifi cado tanto las polticas pblicas para

el desarrollo rural como los vnculos entre agencias estatales y

organizaciones sociales. Ello se ha plasmado en la transformacin

y creacin de una nueva institucionalidad estatal en los distintos

niveles de gobierno, en la conformacin de nuevas organizaciones

de representacin de los intereses del sector y en disputas por

el reconocimiento de las diferentes organizaciones y de sus

posiciones en relacin a las polticas de desarrollo rural1.

Un ejemplo de ello es que, en 2004, diversas organizaciones

de agricultura familiar del pas propusieron crear una Comisin

de Agricultura Familiar2 (en el mbito de la Cancillera) con el

fi n de participar en las Reuniones Especializadas de Agricultura

Familiar (REAF) del Mercosur3. En un mismo sentido, en 2006

se constituye el Foro Nacional de Agricultura Familiar (FONAF),

pensado como un espacio de intercambio entre las organizaciones

sociales agrarias y el conjunto de agencias estatales vinculadas a

la implementacin de polticas de desarrollo rural. Asimismo, en

2009 se crea la Subsecretara de Agricultura Familiar, como un

paso en la conformacin de instituciones especfi cas para este

sector.

Por un lado, la creacin de instituciones dedicadas a la

agricultura familiar representa un avance para la discusin de los

persistentes problemas de acceso al agua y tenencia de la tierra,

descapitalizacin y comercializacin. Por otro, la apertura a la

participacin de organizaciones implica un proceso donde se

observan tensiones y disputas por las caractersticas de las polticas

y las formas de implementacin y participacin de las prcticas

organizativas (BERGER, 2012) y los procesos de reconocimiento

(NEIMAN y BERGER, 2010; BERGER, 2013).

El objetivo de este artculo es comprender las diferentes

perspectivas de los agentes de promocin del desarrollo durante

1 Prez y Natalucci (2010) hablan de cmo la asun-cin de Kirchner gener una redefi nicin en la estrategia organizacional y de confrontacin con el gobierno de las orga-nizaciones sociales en Argentina, generando un reposicionamiento de los dirigentes y sus organi-zaciones en el escenario poltico.

2 En Argentina, la catego-ra Agricultura Familiar no ha sido una categora empleada hasta tiempos recientes ni por la acade-mia ni por los movimien-tos polticos hacindose ms extendido su uso a partir de la constituci-n del MERCOSUR. El uso de la categora es de hecho parte de la misma discusin sobre las ca-ractersticas y problemas de un sector que distin-tas expresiones polticas y acadmicas prefi eren denominar como cam-pesinos, pequeos pro-ductores, chacareros o colonos. Por ello en este artculo hablaremos de las polticas pblicas de promocin del desarrollo rural que comprenden de este modo a todas las ini-ciativas nominadas bajo la categora Agricultura Familiar.

3 La REAF es un mbito regional donde las or-ganizaciones discuten diversas propuestas y brindan ejemplos de lec-ciones aprendidas sobre polticas exitosas para la agricultura familiar en los pases del Mercosur. Las organizaciones de agricultura familiar en Brasil son las que se han encargado de promocio-nar estos temas a nivel regional.

1 7 7


los procesos de implementacin de polticas pblicas para el

desarrollo rural tomando como caso la provincia del Chaco.

Para ello, se analizan las diferentes percepciones y posiciones

que tienen los funcionarios y tcnicos de la Subsecretara de

Desarrollo Rural de la provincia del Chaco y de la Delegacin de

la Subsecretara de Agricultura Familiar en relacin a los desafos

que enfrentan las nuevas polticas, la visin que tienen sobre

las organizaciones de pequeos productores y el rol del Estado

en su fortalecimiento. Los datos han sido producidos a travs

de entrevistas realizadas a funcionarios de las agencias estatales

mencionadas, tcnicos de terreno y dirigentes de organizaciones

a la vez que se han empleado documentos pblicos ofi ciales y

artculos periodsticos.

La provincia del Chaco4 se localiza en la regin del nordeste

argentino (NEA) y su estructura agraria da cuenta de la importancia

de la cantidad y proporcin de productores agropecuarios de

pequea escala, unos 13.500 pequeos productores de diversos

rubros como el ganadero, el porcino y el hortcola (Funcionario

de la Subsecretara de Desarrollo Rural entrevistado). Por otra

parte, se ha caracterizado por ser uno de las provincias donde se

observ mayor actividad de las Ligas Agrarias, movimiento social

y poltico que emergi en los 70 y en el Chaco se expres en las

Ligas Agrarias Chaqueas (LACH).

El artculo se divide en tres partes. En la primera se presenta

la discusin que distintos intelectuales han desarrollado sobre

las relaciones entre el gobierno y las organizaciones campesinas.

Posteriormente, se presenta un resumen de la actualidad de los

movimientos agrarios en Argentina y, por ltimo, analizamos las

perspectivas de los agentes de desarrollo rural sobre las nociones

de fortalecimiento y participacin de las organizaciones en los

programas de desarrollo rural.

4 Cuenta con una pobla-cin total de 1.055.259 personas. Es una de las provincias con mayor porcentaje de poblacin indgena (INDEC, 2010) y una de las ms pobres; 23.1% de la poblacin del Chaco cuenta con Necesidades Bsicas Insa-tisfechas (NBI) (INDEC, 2010). Su economa se apoya en el sector prima-rio, donde se destacan los cultivos de algodn, soja, la produccin de ganado vacuno y la extraccin de madera.

1 7 8


ELEMENTOS PARA EL DEBATE SOBRE LA RELACINENTRE LAS

ORGANIZACIONES SOCIALES AGRARIAS Y LAS INSTITUCIONES

ESTATALES

Si bien los estudios agrarios en Amrica Latina han insistido

en la necesidad de analizar y exponer el impacto de las polticas

neoliberales en el agro latinoamericano (KAY, 2007), algunos

autores mencionan crticamente la falta de trabajos que estudien

los vnculos entre las instituciones estatales, las organizaciones

sociales agrarias y la poblacin (SNCHEZ ALBARRAN, 2011;

BORRAS, 2009; KAY, 2007; KAY, 2005; BENGOA, 2003; BRASS,

2003) incorporando adems en dichos vnculos la incidencia

de otras instituciones (Iglesia y ONG), as como perspectivas

ms amplia de anlisis acerca de los procesos de articulacin

y mediacin (BERGER Y NEIMAN, 2010; COWAN ROS Y

NUSSBAUMER, 2011).

Borras (2009) argumenta que el neoliberalismo y la

globalizacin han llevado a que la poltica y el anlisis poltico

se desdibujen de las polticas e intervenciones del desarrollo. En

su opinin, la poltica ha sido reinterpretada desde la perspectiva

administrativa (conocida como good governance) atribuyndole

un signifi cado negativo que asocia la poltica a la corrupcin y la

inefi ciencia estatal. Esto produce un desplazamiento de lo poltico

(desde un concepto en el cual el Estado promueve el desarrollo)

hacia enfoques normativos de polticas y micro-fi nanzas.

En sentido similar, Bengoa (2003) plantea que no ha habido

una refl exin histrica sobre los fracasos de las polticas de

desarrollo rural en Amrica Latina y sostiene que hay un fuerte

desplazamiento en la mirada que el gobierno y los organismos

internacionales tienen de los campesinos; ya no se los ve desde

una perspectiva de desarrollo autnomo sino que se los considera

como pobres rurales, lo que se manifi esta en el sesgo asistencialista

de las polticas en detrimento del objetivo de revitalizar el

potencial productivo del campesino.

1 7 9


Precisamente, en el presente artculo abordaremos la

dimensin de la relacin entre Estado y organizaciones campesinas

en el marco de las polticas pblicas de agricultura familiar en

Argentina. Para ello, se pasa revista a diversas investigaciones

que estudian las relaciones entre el gobierno y las organizaciones

campesinas en Amrica Latina. Dichas investigaciones se

cuestionan cmo se estructuran las relaciones de poder entre el

gobierno y los campesinos (GRAMMONT Y MACKINLAY, 2006;

FOX, 2007), y la incidencia de las organizaciones campesinas en

las polticas de desarrollo rural (SERVOLO DE MEDEIROS,

2010).

Las investigaciones concuerdan en que algunos factores que

inciden en la relacin entre los campesinos y el gobierno tienen

que ver con la alternancia poltica (cambios de partido poltico

en el gobierno) y las polticas de desarrollo rural implementadas

desde el Estado (GRAMMONT Y MACKINLAY, 2006; FOX, 2007;

HRABANSKI, 2011). Por ejemplo, en el caso de Mxico se pas

de polticas de apoyo a la produccin en los aos 70 a polticas

de combate a la pobreza en los 90, privilegiando a los grandes

exportadores y a las empresas agroindustriales, lo cual redefi ni

la alianza entre el gobierno y las organizaciones campesinas,

afectando a estas ltimas (GRAMMONT Y MACKINLAY,

2006). Por otro lado, Fox (2007) documenta la manera en que

los cambios de partido poltico a nivel nacional y subnacional

inciden en la cantidad de apoyos (tcnicos y fi nancieros) que

reciben las organizaciones campesinas regionales en Mxico. De

igual manera, HRAVANSKI (2011) estudia como la alternancia

poltica en Senegal modifi ca la relacin entre el Estado y las

organizaciones campesinas, pues algunos gobiernos establecen

alianzas con la agroindustria y otros apoyan las demandas de las

organizaciones.

Es importante destacar que en el centro de discusin de

estos estudios surge la pregunta sobre la autonoma de las

organizaciones; esto es, de qu manera afecta la alianza con el

1 8 0


gobierno a la autonoma de las organizaciones campesinas y

en qu medida el Estado y los gobiernos pueden fortalecer a

las organizaciones sin intervenir o afectar sus reivindicaciones.

Esta pregunta adquiere una gran relevancia en el contexto

latinoamericano, ya que es posible observar experiencias donde

las organizaciones campesinas han tenido una fuerte incidencia

en las polticas de desarrollo rural y otras en las cuales han tenido

una participacin mnima.

En el caso de Brasil, las organizaciones campesinas han

logrado tener incidencia en las polticas de desarrollo rural

a travs de la Confederacin Nacional de Trabajadores de

Agricultura (CONTAG) y el Movimiento de Trabajadores

Rurales Sin Tierra (MST). As, la creacin de nuevas instituciones

de agricultura familiar fueron el resultado de confl ictos y luchas

sociales (SERVOLO DE MEDEIROS, 2010). A diferencia de

Brasil, las organizaciones de pequeos productores en Argentina

no fueron tomadas en cuenta en el diseo e implementacin de

los programas de combate a la pobreza en los 90 (MANZANAL

y SCHNEIDER, 2010). Por otro lado, la heterogeneidad entre las

diferentes regiones argentinas y la diversidad de problemticas

territoriales ha difi cultado la consolidacin de organizaciones

representativas a nivel nacional (NEIMAN y otros, 2006).

Adems de tomar en cuenta la fortaleza y la experiencia

que tienen las organizaciones para incidir en las polticas de

desarrollo rural, tambin es importante valorar qu tipo de

polticas de desarrollo rural se implementan desde el gobierno.

As, un aspecto controvertido es que las instituciones estatales

frecuentemente incluyen en sus objetivos el fortalecimiento

de las organizaciones por medio de la creacin de espacios de

participacin con el propsito de garantizar la interaccin entre

los funcionarios de gobierno y las organizaciones campesinas,

buscando promover la incidencia de stas en las polticas de

desarrollo rural. En efecto, hay una extensa literatura que critica

las nociones de participacin y empoderamiento promovidas por

1 8 1


los organismos internacionales (ver COOKE Y KHOTARI, 2001;

LONG, 2007; PETERS, 1996). Estos autores destacan que los

espacios participativos estn permeados por relaciones de poder

y que tienen como objetivo trasladar las responsabilidades y el

costo de los programas a los benefi ciarios. Tambin afi rman que

los espacios participativos corren el riesgo de incluir solamente

a los lderes o ciertas facciones de la comunidad, excluyendo los

intereses y necesidades de otros grupos.

En relacin a los mbitos de participacin, Fox (2007)

se pregunta si en estos espacios se comparte el poder o si slo

estn guiados por el objetivo de legitimar las decisiones de

gobierno, planteando de ese modo la medida en que contribuyen

a transformar las asimetras previas. Entendemos que dicha

pregunta no debe obstruir un anlisis crtico de las posiciones

de los agentes y de los procesos de constitucin recprocamente

confl ictiva de sus vnculos. Efectivamente, el propio Fox (2007)

plantea el juego de motivaciones y expectativas que orienta la

participacin de los agentes gubernamentales y los representantes

de las organizaciones, as como el delicado balance entre riesgos

y benefi cios que expresan las posibilidades de participacin y

acceso a recursos.

En un estudio sobre varios consejos participativos en Mxico,

Fox (2007) concluye que, la gran mayora, carecen de inclusin,

as como de autonoma y de la capacidad requerida para ser

agentes efectivos de las polticas de desarrollo rural (FOX, 2007).

En contraposicin, aquellas instancias participativas donde sus

miembros lograron tener poder de decisin y compartir el poder

con las instancias estatales tenan las siguientes caractersticas: i)

apoyo econmico y poltico por parte de las autoridades federales

y estatales; y ii) fuertes estructuras de representacin en los

pueblos y las municipalidades, as como importantes contrapesos

polticos5 (FOX, 2007, p. 223 249).

El estudio de Fox nos recuerda que el problema no slo est

en la posible vulnerabilidad o debilidad de las organizaciones,

5 Fox habla de la impor-tancia del capital social y de las relaciones de las organizaciones campe-sinas con otros actores como la iglesia, las ONG y otras organizaciones campesinas; as como de la incidencia de los tcni-cos para que las organiza-ciones puedan gestionar programas y recursos que les ayuden con sus activi-dades productivas.

1 8 2


sino tambin en los riesgos y la incertidumbre que conlleva que

los policy makers y funcionarios pblicos decidan aliarse con

las organizaciones, as como transformar las instituciones en

funcin de sus reivindicaciones (FOX, 2007, p.219).

Un aspecto que complejiza las relaciones entre el Estado y

las organizaciones campesinas es que ninguno de estos actores es

homogneo. En su interior podemos encontrar grupos que estn

a favor y en contra de fortalecer a las organizaciones campesinas

y/o que tienen diferentes ideas y motivaciones sobre cmo debe

ser este proceso, lo cual hace que haya importantes variaciones

dentro de las estructuras burocrticas y administrativas (FOX,

2007, p.34). Por ejemplo, Sabourin (2007) relata cmo a pesar

de que Lula Da Silva tuvo la voluntad poltica para entregar las

tierras a los campesinos, tuvo que enfrentar diversos obstculos

por parte de las agencias estatales como el Instituto Nacional

de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA), as como de los

grandes terratenientes y la agroindustria. De la misma forma,

Fox (2007) muestra como en Mxico existe discordancia entre

el gobierno nacional y los gobiernos estatales con respecto de las

polticas de desarrollo rural. As, el gobernador de Chiapas se

neg a usar los fondos provenientes del gobierno federal para

fortalecer la decisin de los consejos de dirigentes indgenas

(FOX, 2007, p. 83). Aqu, se destaca que muchas veces ni el

gobierno subnacional, ni el nacional cuentan con el capital

poltico necesario para enfrentarse a aquellos actores que buscan

bloquear la participacin de las organizaciones campesinas.

Existe tambin desconfi anza por parte de las organizaciones

en la efi cacia de participar en dichos procesos sin ser cooptadas

o llevadas a prestar acuerdo a polticas que pueden resultar

contrarias a los intereses de la poblacin que representan. En

este sentido, Fox (2007, p. 80) destaca que el acceso que tienen las

organizaciones a los fondos federales no est basado en derechos

institucionalizados sino en las conexiones formales e informales

1 8 3


que tienen los lderes de las organizaciones con dirigentes

polticos.

En este artculo nos proponemos pensar los espacios

de vinculacin entre agentes estatales y representantes de las

organizaciones como espacios de negociacin y confl icto del que

participan agentes en condiciones asimtricas y donde se disputa

por el sentido de las polticas pblicas y su implementacin.

Entendemos que dichos escenarios de disputa se constituyen

tanto en las etapas de discusin y formulacin como durante la

implementacin de las polticas en el territorio, lo cual articula

de manera permanente los mbitos locales y nacionales. Por otro

lado, quienes personifi can las distintas fi guras en cada uno de

estos mbitos no siempre desempean un rol unvoco por lo cual

el anlisis debe considerar la complejidad de sus posiciones en un

entramado de relaciones6.

En el siguiente apartado presentaremos una breve resea

de las organizaciones sociales agrarias nacionales y de los

espacios de articulacin entre agencias estatales y representantes

de organizaciones, pues constituyen datos relevantes para

comprender los vnculos en los mbitos locales y entre estos

mbitos y los nacionales.

ACTUALIDAD DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES AGRARIOS EN

ARGENTINA

En Argentina, la participacin y movilizacin en el sector

tiene antecedentes en numerosas organizaciones de tipo gremial

y cooperativo desarrolladas a lo largo del siglo XX. Los ms

reconocidos de estos procesos son los que se plasmaron en la

creacin de Federacin Agraria Argentina (FAA) (ANSALDI,

1991; LATTUADA, 1986; LATTUADA y NEIMAN, 2005) y en

Las Ligas Agrarias7 (FERRARA, 1973; ROZ, 1992; ARCHETTI,

1988; BARTOLOM, 1982), reprimidas violentamente por la

6 Autores como Feldman (1991) plantean que la agencia poltica es varia-da y est formada por un mosaico de posiciones del sujeto que pueden ser discontinuas y contradic-torias. No hay garanta de un sujeto unifi cado, los actores cambian de un espacio transaccional a otro, y del discurso a la prctica.

7 Fue el movimiento gre-mial ms importante del NEA. Se origin a partir de la crisis del sector al-godonero en Chaco (66 68). Entre las principales reivindicaciones de sus miembros se encontra-ban la suba de precios de los cultivos industriales, el derecho a la tierra y la lucha contra los ter-ratenientes que usaban la tierra con fi nes espe-culativos; y contra los monopolios acopiadores que les daban muy bajos precios por sus produc-tos (Soria, s/f).

1 8 4


dictadura militar que tom el poder en 1976. Sin embargo, incluso

aunque FAA se constituy en una organizacin representativa a

nivel nacional, nunca logr articular sus demandas y posiciones

de una manera que incluyera a los sectores agropecuarios ms

desfavorecidos de las regiones extra-pampeanas. En el caso de Las

Ligas Agrarias, lograron aglutinar amplios sectores de la regin

Nordeste (NEA) y de algunas zonas pampeanas como el norte de

Santa Fe y parte de las provincias de Entre Ros y Buenos Aires.

Durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, sobre todo la

del 90, se observa el agravamiento de la situacin crtica de estos

sectores y, en ese marco, se reconstruyeron y/o emergieron nuevos

procesos de organizacin y movilizacin de organizaciones de

base provinciales como el Movimiento Campesino de Santiago

del Estero (MOCASE), el Movimiento Campesino de Formosa

(MOCAFOR), el Movimiento Agrario Misionero (MAM),

la Asociacin de Productores Agropecuarios de Misiones

(APAM), la Federacin de Cooperativas Agropecuarias de San

Juan (FECOAGRO), la Federacin de Cooperativas del Sur

(FECORSUR), la Asociacin de Productores del Noroeste de

Crdoba (APENOC), la RED PUNA de Jujuy, el Movimiento

Campesino de Jujuy (MOCAJU), la Asociacin de Productores

de Florencio Varela (APFV) y la Organizacin Nacional de

Pueblos Indgenas de Argentina (ONPIA) entre otras (NEIMAN

et al, 2006).

Dichos procesos de organizacin se fueron articulando

entre s lentamente en una trama en la que participaban agentes

de organismos estatales, instituciones religiosas, organizaciones

polticas y sindicales urbanas, ONG y universidades. En ese

contexto, en 1995 se produjo una experiencia de coordinacin

de diversas organizaciones de base que pugnaba por representar

a los pequeos productores conocida como Mesa Nacional de

Organizaciones de Productores Familiares, entre cuyas principales

acciones se cuentan la organizacin de una jornada de lucha

el 8 de septiembre de 1998, da del Agricultor; presentaciones

1 8 5


pblicas en el Congreso de la nacin y legislaturas provinciales y

la participacin en espacios del MERCOSUR. Tena vnculos con

FAA, la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), el Movimiento

de Mujeres en Lucha, el Frente Agrario Nacional (FAN), la Iglesia

Catlica y diferentes agencias de promocin social. A su vez,

desde el ao 2000 particip de la Coordinadora Latinoamericana

de Organizaciones del Campo (CLOC).

A partir del ao 2003, el proceso de vinculacin con

el Estado nacional se torn ms dinmico y contradictorio,

generando una mutua interpelacin con las organizaciones.

Por un lado, el Estado buscaba impulsar un proceso en el que

confl uyeran todas las organizaciones (provinciales y de base)

en una misma organizacin nacional con un programa de

demandas y propuestas. Por otro, las organizaciones buscaban

reconocimiento, la apertura de espacios de articulacin con el

Estado y la atencin de sus demandas.

En ese marco, en 2004, la Federacin Agraria Argentina

(FAA) impuls el Congreso Nacional y Latinoamericano

sobre el uso y tenencia de la Tierra, el cual reuna delegados de

todas las regiones de produccin agropecuaria del pas para

debatir sobre el proceso de concentracin de la propiedad y de

extranjerizacin de la tierra (FoNAF, 2008; FAA, 2005). En forma

paralela a la realizacin de los foros vinculados a FAA, en mayo de

2005, en el mbito de la III Reunin Especializada de Agricultura

Familiar del Mercosur (REAF),8 se promovi la ampliacin de

la convocatoria a una mayor cantidad de organizaciones para

participar de la Comisin de Agricultura Familiar de Cancillera

y debatir la posicin del sector junto con las autoridades de la

entonces Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos

(SAGPyA)9, que participaban formalmente de la REAF. En esas

reuniones junto a la Seccin Nacional de la REAF surge la

propuesta de crear un espacio para debatir las polticas pblicas

nacionales para la Agricultura Familiar, independientemente

8 La REAF es un mbito regional donde las or-ganizaciones discuten diversas propuestas y brindan ejemplos de lec-ciones aprendidas sobre polticas exitosas para la agricultura familiar en los pases del Mercosur. Las organizaciones de agricultura familiar en Brasil son las que se han encargado de promocio-nar estos temas a nivel regional. Para mayor informacin consultar:

9 La SAGPyA dependa del Ministerio de Eco-noma. En 2009, por medio del Decreto 1365 pas a ser Ministerio de Agricultura Ganadera y Pesca.

1 8 6


de la REAF (FAA, 2005). De ese modo, en 2006, la SAGPyA

institucionaliz ofi cialmente el Foro Nacional de Agricultura

Familiar (FoNAF) como mbito de debate y concertacin de

polticas pblicas para la agricultura familiar. En esta ocasin

participaron cerca de 100 organizaciones de agricultura familiar

as como el entonces Secretario y Subsecretario de la SAGPyA

(FoNAF, 2006).

La Resolucin 132/06 (que ms tarde ser derogada por

la Resolucin 8/201110) establece que el FoNAF funciona

dentro del mbito del Ministerio de Agricultura Ganadera y

Pesca (MAGPyA), siendo el Ministro su presidente. El Foro11

est integrado por titulares de las secretaras y subsecretaras

dependientes del Ministerio de Agricultura, otras dependencias

pblicas estatales y dos representantes de cada una de las

organizaciones de agricultura familiar inscritas en el Registro

Nacional de la Agricultura Familiar (RENAF).12 Cabe mencionar

que todos los integrantes del Foro desempean sus funciones

ad honorem y los gastos que demande la participacin de los

representantes en las reuniones del Foro son solventados con

recursos provenientes de los distintos Programas destinados al

sector de la agricultura familiar (art. 6 y 7 Resolucin 8/2011).

A partir de ese momento, se buscaba que el FoNAF

promoviera en cada provincia la creacin de un mbito similar

de dilogo poltico entre las organizaciones de la Agricultura

Familiar, el gobierno local y las distintas dependencias del

Ministerio de Agricultura Ganadera y Pesca (Art. 8 Resolucin

8, 2011). Fue as como a partir de 2006 se impuls la organizacin

de Foros Regionales con productores y agricultores familiares en

Centro, Cuyo, NEA, NOA y Patagonia, teniendo como resultado

un documento base donde se recopilaron los principales temas

sobre los cuales deba trabajar el gobierno en conjunto con las

organizaciones: i) hacer una caracterizacin de la agricultura

familiar segn los diferentes tipos de productores; ii) delinear

una reforma agraria integral que contemple, entre otros aspectos,

10 El motivo fundamental para hacer una nueva Re-solucin fue la sustituci-n de la SAGPYA en 2009 por el nuevo Ministerio de Agricultura Ganadera y Pesca.

11 A fi n de facilitar la lec-tura de este texto se uti-lizan las palabras Foro o FoNAF como sinnimos.

12 Este padrn, creado por el Ministerio de Agricultura busca tener informacin y estadsti-cas sobre los agricultores familiares, as como faci-litarles a acceder a las po-lticas que se implemen-ten. Actualmente en el FONAF participan cerca de 900 organizaciones.

1 8 7


el freno de desalojos, la regulacin de la venta de tierras a

extranjeros y la regularizacin de los ttulos de campesinos; iii)

disear polticas diferenciales para la agricultura familiar; y iv)

brindar fortalecimiento institucional a las organizaciones. En este

sentido, en contraposicin con las polticas de desarrollo rural de

los 90, las organizaciones plantearon que no quieren ms polticas

asistenciales, y que slo hace falta voluntad poltica para poner en

marcha las acciones que conduzcan a cambiar el actual modelo

de desarrollo agrario (FoNAF, 2008:8 y 16). Las organizaciones

participantes del FoNAF planteaban la importancia de

integrar los diferentes programas y proyectos que ofrece el

Ministerio de Agricultura Ganadera y Pesca (MAGyp) para la

agricultura familiar, y as lograr impulsar una nueva estructura

operativa que responda con mayor efi cacia a la problemtica

del pequeo productor. De igual manera, enfatizaban la

importancia de garantizar la participacin organizada y plena

de las organizaciones de agricultura familiar en las polticas de

desarrollo rural. Por ende, una de sus principales demandas era

ser dotadas de capacidad para interactuar con el estado y otras

organizaciones en condicin de equidad (FoNAF, 2008, p.19).

Poco despus de haberse institucionalizado, el FoNAF fue

criticado por organizaciones campesinas como el Movimiento

Campesino de Santiago del Estero (MOCASE) y el Movimiento

Nacional Campesino Indgena (MNCI). Su disconformidad

radicaba en que la mayora de los integrantes del FoNAF eran

actores estatales y su presidencia era ejercida por el Ministro de

Agricultura. Aunado a lo anterior, el que se eligiera como primer

coordinador del FoNAF al entonces dirigente del Departamento

de Desarrollo Rural de la Federacin Agraria Argentina (FAA)

desat confl ictos entre aquellas organizaciones que no se

vean representadas por la FAA, y que la acusaban de servir a

los intereses estatales y del modelo de agronegocios (MNCI y

MOCASE, 2009).

1 8 8


El 11 de marzo de 2008, se iniciaba un confl icto ocasionado

por la publicacin de la resolucin 125, que estableca el aumento

y movilidad de los aranceles de exportacin para la soja. Esto

gener descontento entre los representantes de las organizaciones

reivindicativas agrarias tradicionales (FAA, Confederaciones

Rurales Argentinas, Sociedad Rural Argentina y la Confederacin

Intercooperativa Agropecuaria), agrupadas en lo que se llam

Mesa de Enlace, quienes reaccionaron con manifestaciones y

cortes de ruta, provocando desabastecimiento en los principales

centros urbanos.

Este confl icto constituy una ventana de oportunidad para

que los pequeos productores y las organizaciones de agricultura

familiar posicionaran sus demandas en la agenda pblica. As,

el desarrollo del confl icto generara diferentes interpelaciones

entre funcionarios del gobierno, polticos con diferentes

adscripciones partidarias y dirigentes de los sectores campesinos

y de la agricultura familiar que se iran plasmando en una serie

de iniciativas, posicionamientos y vnculos (BERGER, 2009 y

2013; MANZANAL y GONZALEZ, 2010). Hasta ese momento

haba constituidas dos organizaciones de representacin de

campesinos y agricultores familiares de nivel nacional: el FoNAF

y el Movimiento Nacional Campesino Indgena (MNCI).

A su vez, en pleno confl icto por la resolucin 125 se

constituye el Frente Nacional Campesino (FNC) con la intencin

de diferenciarse de la Mesa de Enlace. La participacin era

heterognea, no slo por la multiplicidad de organizaciones sino

por las diferentes fracciones y fragmentaciones en su interior,

las cuales dependan de su pertenencia a distintas entidades

que las nucleaban. As, haba un sector an vinculado a FAA,

fundamentalmente las organizaciones ms vinculadas al FoNAF

y un conjunto de organizaciones que a su vez se integraban en

organizaciones de nivel nacional (sea en el FoNAF, en el MNCI o

en la ONPIA).

1 8 9


El FNC busc aprovechar el confl icto para visibilizar sectores

y problemas cuyo tratamiento pblico y estatal era escaso y

ubicado en un segundo plano. Sus objetivos eran: i) conformar

un Frente Nacional Campesino que represente al arco de

sectores y organizaciones vinculados a las demandas de pequeos

productores, agricultores familiares y campesinos; y ii) presentar

al estado nacional una demanda de intervencin en la produccin

y comercializacin que garantizara rentabilidad, precios justos y

el apoyo a la diversifi cacin productiva (FNC, 2011).

Los dirigentes del FNC vean con buenos ojos el anuncio

de la creacin de una Subsecretara de Agricultura Familiar para

avanzar en la implementacin de una poltica agraria integral para

el sector en tanto reclamaban que no les llegaban los recursos de

los programas y necesitaban mayor asesoramiento e informacin

sobre la implementacin y canalizacin de las diferentes medidas

y programas. Los impulsores del Frente consideran fundamental

formar parte de la toma de decisiones en los proyectos de la

futura subsecretara para garantizar que los fondos lleguen a sus

representados (Dirigente del FNC entrevistado).

El confl icto por la resolucin 125 reabri y actualiz

los debates que venan sosteniendo las organizaciones de

agricultores familiares y campesinos y gener un intenso proceso

de participacin y movilizacin. Como resultado se cre una

nueva organizacin, el FNC, en paralelo se autonomiz el

FoNAF de la FAA y se reestructur el rea estatal encargada de

la implementacin de polticas para los pequeos productores,

cambiando su estatus de Programa Social Agropecuario (PSA)

a Subsecretara de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar e

impulsando la consolidacin del FoNAF como un espacio de

intercambio entre el Estado y las organizaciones.

As, el confl icto por la resolucin 125 gener una

reorganizacin de las dependencias estatales, de las

organizaciones y de los vnculos entre la institucionalidad estatal

con las organizaciones y la poblacin. En ese marco surgieron

1 9 0


debates y disputas sobre el carcter de la relacin entre Estado

y organizaciones, las caractersticas de las organizaciones y la

implementacin de acciones especfi cas por parte de dependencias

estatales (BERGER, 2013).

La creacin de una dependencia a nivel nacional que estuviera

dedicada a promover y apoyar la agricultura familiar satisfaca

una de las principales demandas de las organizaciones agrarias

con mayor trayectoria histrica. Fue as como a partir de 2008 la

Secretara de Agricultura aprob la creacin de una Subsecretara

de Agricultura Familiar cuya principal responsabilidad sera

coordinar, programar y ejecutar acciones para consolidar el espacio institucional pblico privado, promoviendo la participacin activa y organizada de las organizaciones del sector de agricultura familiar en las polticas de desarrollo rural de la Subsecretara (DA 175/2010).

La Subsecretara de Agricultura Familiar operara de manera

descentralizada, contando con delegaciones (conformadas por

personal tcnico y administrativo) en cada una de las provincias

del pas13. En el siguiente apartado se presenta un anlisis de las

polticas que implementa la Subsecretara en Chaco, y de los

espacios de articulacin entre agencias estatales y representantes

de organizaciones.

LA IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS DE DESARROLLO

RURAL DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS FUNCIONARIOS Y

AGENTES DE TERRENO

La creacin de la Subsecretara de Agricultura Familiar

representaba la posibilidad de disponer de un rea especfi ca

para el tratamiento de los productores agrcolas de baja escala. Al

ascender la Secretara al rango de Ministerio y crearse a su vez la

Secretara de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (de la que

13 La estructura descen-tralizada de la Subsecre-tara fue montada en lo que antes eran las delega-ciones del Programa So-cial Agropecuario (PSA), creado en los 90 para apoyar a los pequeos productores a travs de crditos y asistencia tc-nica.

1 9 1


entonces pas a depender la Subsecretara) se incrementaban las

agencias estatales de asistencia a este sector.

Como hemos reseado arriba, estos acontecimientos

profundizaron dilemas y tensiones preexistentes y abrieron

algunos nuevos. Entre los problemas que se arrastraban desde

tiempos anteriores se destaca la discusin sobre el tipo de

intervenciones; es decir, el diseo e implementacin de las

polticas pblicas, y la discusin sobre las formas de vinculacin

entre agencias estatales y organizaciones sociales agrarias

(teniendo en cuenta su diversidad). En este sentido, este apartado

busca comprender estas prcticas de intervencin y vinculacin

en relacin a los ciclos de interaccin entre agencias estatales y

organizaciones, observando las lgicas y razones de las prcticas

de los agentes involucrados (FOX, 2007). Nuestro objetivo es

comprender las distintas perspectivas de los agentes en relacin

a la constitucin de vnculos, las formas de participacin y las

prcticas organizativas as como comprender los procesos de

articulacin, reconocimiento y legitimacin de los espacios de

participacin y las organizaciones.

Por otro lado, la creacin de instituciones yuxtapuestas con

acciones previamente ejecutadas y con espacios constituidos

con anterioridad abri un nuevo escenario de disputas por las

atribuciones, las prcticas de intervencin y las agendas de trabajo

entre otras cuestiones.

Se superponen de ese modo dos cuestiones generales como

son: i) la constitucin de espacios de dilogo entre agentes

estatales y representantes de organizaciones (con las disputas por

la defi nicin del sentido de las polticas y la participacin); y ii) los

procesos de reconocimiento, entre las distintas agencias estatales.

As, en muchos casos, los funcionarios buscan generar procesos

de acumulacin poltica que les permitan generar adhesin a sus

posiciones y lineamientos entre las organizaciones, lo que hace que

disputen por los espacios de participacin, por la organizacin de

esos espacios y por las prcticas de intervencin y los procesos de

1 9 2


organizacin en los territorios. Este ha sido un eje de las disputas

entre distintas reas y funcionarios en el cual las organizaciones

tanto provinciales como nacionales tienen intereses pues es

nada ms y nada menos que la discusin sobre las polticas, los

recursos y la incidencia que las organizaciones pueden tener en la

determinacin de ambos. En la actualidad esto se plasma en dos

posiciones antagnicas. Una de ellas propone la constitucin de

un programa o agencia especfi ca con presupuesto propio y una

gestin compartida entre los directivos y los representantes de las

organizaciones. La otra posicin entiende que se deben unifi car

las herramientas de intervencin ya existentes fortaleciendo la

articulacin territorial.14

La discusin anterior se complica debido a la heterogeneidad

territorial y productiva presente en la Argentina as como al

interior de las provincias. Aunado a lo anterior, es posible

observar que en los territorios conviven polticas antagnicas y

poco articuladas.

Adems, este proceso no es unvoco y lineal y suele darse el

caso en que los agentes que trabajan en el territorio no coinciden

con las formas de trabajo y las propuestas de participacin de

los funcionarios, lo que fundamenta an ms la necesidad de de-

construir la supuesta homogeneidad de las instituciones (FOX,

2007) y de sus actividades.

Si bien en Argentina las polticas destinadas a pequeos

productores agropecuarios se han implementado en todo el

territorio nacional, ninguna de ellas es homognea a lo largo del

pas. Adems, cabe agregar que la autonoma y la capacidad de

las diferentes organizaciones varan segn la provincia donde se

implementen. En este caso, la provincia del Chaco cobra especial

relevancia por ser un enclave de confl ictos tnicos y territoriales,

adems de ser un sitio del que han surgido lderes de movimientos

sociales y organizaciones (campesinos, de derechos humanos,

etc). As, uno de los funcionarios entrevistados mencionaba que

la provincia tiene una experiencia organizativa importante.

14 Esta informacin se ha obtenido principalmente de conversaciones con diferentes dirigentes y funcionarios pblicos de la Subsecretara a nivel nacional. De igual ma-nera, se ha recopilado informacin en las dife-rentes reuniones que se han presenciado entre dirigentes de las organi-zaciones y funcionarios de la Subsecretara de Agricultura Familiar.

1 9 3


El Delegado de la Subsecretara de Agricultura Familiar

en el Chaco explicaba en una entrevista que el sentido de la

reestructuracin de las delegaciones es unifi car los diferentes

sectores que estn dispersos en el territorio provincial, y que

estn trabajando en plantear y sentar las bases de un nuevo

modelo para el sector de la agricultura familiar en Argentina. As,

el Delegado mencionaba que la idea es unifi car conceptos, ideas

y los recursos nacionales y provinciales en un mismo sentido

(); es decir, en funcin de una poltica nica (Diario Norte,

06/03/13).

Es por ello que el Delegado piensa que ha sido importante

reestructurar las diferentes delegaciones a lo largo del pas con el

fi n de que haya nuevo personal que se encargue de institucionalizar

las polticas de agricultura familiar que se iniciaron en 2003

(Diario Norte, 6/03/13). No obstante, a esta visin se contrapone

la de aquellos que creen que esta nueva forma de trabajo ha

provocado rupturas entre la gestin anterior de la Subsecretara

de Agricultura Familiar en Chaco y la gestin actual, ya que se

hizo a un lado a aquellos que no pertenecen a la lnea poltica

que hoy conduce la Subsecretara (Funcionario de la Delegacin

de la Subsecretara en Chaco entrevistado).

Es decir, ms que un cambio en la estrategia de desarrollo,

entenda que haba un cambio de las personas (a cargo de la

gestin) asociado a la pertenencia a un mismo espacio poltico.

Adems, un funcionario de la Subsecretara en Chaco afi rmaba

que en la administracin pblica existen luchas partidarias muy

grandes que hacen que se trabaje en forma fragmentada. As,

cada uno de los funcionarios busca capitalizar sus acciones en los

programas de desarrollo rural o agricultura familiar en bsqueda

de lograr una acumulacin poltica propia.

En relacin a esta cuestin, un tcnico de territorio

comentaba que no existe una continuidad entre el trabajo que

realizaron antes de los cambios del personal directivo en la

1 9 4


Subsecretara y el trabajo que estn realizando ahora: No veo el

puente entre lo que hicimos y lo que proponemos ahora. Ahora

es borrn y cuenta nueva. Yo siento que habra que construir un

puente.

Aunado a lo anterior, los diferentes programas de agricultura

familiar en Chaco han quedado a cargo de lderes que pertenecen

a diferentes corrientes polticas, lo cual difi culta la articulacin

entre los mismos. Cuando se le pregunt a un tcnico de la

Delegacin de Agricultura Familiar sobre las causas por las

cuales no se articulan con los programas que se hacen desde la

Subsecretara de Desarrollo Rural, respondi: Hay miedo de

quedar en un segundo plano, de perder poder. Nosotros no los

convocamos y ellos tampoco nos convocan (en referencia al

personal que trabaja en la Subsecretara de Desarrollo rural).

Todava no tenemos claro cmo vamos a trabajar, es una situacin

incmoda.

Las citas anteriores cuestionan la supuesta continuidad

de las acciones que el Delegado de la Subsecretara mencion

cuando inici como delegado en marzo de 2013. De igual manera,

ponen en duda la articulacin y unifi cacin de los diferentes

programas y proyectos en Chaco. As lo perciba un funcionario

de la Delegacin de Agricultura Familiar: Yo no veo que haya

voluntad para integrar, todo lo contrario. Creo que hoy est

ms exacerbado todo el tema de que cada cual tiene su kiosko.

Creo que esto atenta contra la efi ciencia de la administracin del

Estado en el sector, es as.

LA PARTICIPACIN Y EL ACCESO A RECURSOS EN LAS

DISTINTAS FORMAS DE TRABAJO TERRITORIAL

A nivel nacional y subnacional (Chaco) los funcionarios del

Ministerio de Agricultura y de la Subsecretara de Agricultura

Familiar afi rmaban que hay un cambio con respecto a las polticas

anteriores de desarrollo rural. En su opinin, el acento est

1 9 5


puesto en las reivindicaciones de la agricultura familiar y en dar

voz a las diferentes demandas de las organizaciones de pequeos

productores. En este tenor, Emilio Prsico, Subsecretario de

Agricultura Familiar y tambin dirigente del Movimiento

Evita15expres:

Hay que construir un espacio reivindicativo del campesinado social. No algo poltico en trminos de dependencia del Estado, que sea sin banderas. Necesitamos un campesinado fuerte que exija cosas en la sociedad, para que avance la poltica de Estado. Nosotros creemos en el control presupuestario y vamos a abrir el control del presupuesto a las organizaciones campesinas as se fortifi can y empiezan a discutir ac adentro cunto va para los pequeos productores (REBAGLIATI, 2012).

La construccin de un espacio reivindicativo implica

una importante continuidad con el objetivo que se plante

el gobierno desde 2003: constituir una organizacin fuerte

de agricultores familiares, tanto a nivel nacional como en los

espacios provinciales. As, en el caso del Chaco, un funcionario de

la Subsecretara de Desarrollo Rural de esa provincia y miembro

del Movimiento Evita, coment:

es tiempo de que el productor deje de ser un cliente poltico para pasar a ser protagonista de la agricultura familiar () Que el pequeo productor familiar deje de ser considerado como un pobre rural que necesita tratamiento especial, asistencialista, para inaugurar una nueva etapa que tenga que ver, fundamentalmente, con el desarrollo productivo, que ellos puedan ser sujetos protagnicos en un proceso, fundamentalmente, de produccin agroalimentaria.

El trabajo territorial realizado en Chaco a travs de la

Delegacin de la Subsecretara de Agricultura Familiar y la

Subsecretara de Desarrollo Rural16 ha tenido como objetivo

dos acciones importantes: la conformacin de una federacin

15 Este movimiento surge en 2005 de la confl uencia de diversas organizacio-nes (trabajadores deso-cupados, estudiantes) que vieron en la llegada de Kirchner el cierre del neoliberalismo y la apertura hacia nuevos horizontes polticos y econmicos. El movi-miento se estructura en diversos frentes, uno de ellos est dedicado a los temas agrarios, contando con representaciones en cada una de las provin-cias (SCHUTENBERG, 2009, p.73 - 81). Emilio Prsico, adems de ser Subsecretario y dirigen-te del Movimiento Evita ocupa el cargo de relacio-nes con las organizacio-nes sociales del Partido Justicialista.

16 Estas dependencias tienen a su cargo la im-plementacin de po-lticas productivas y de desarrollo rural. La primera depende de la Subsecretara de Agri-cultura Familiar a nivel nacional y la segunda forma parte del Ministe-rio de Produccin en la provincia del Chaco. Sin embargo, aunque ambas dependencias dependan de diferentes estructu-ras las nuevas polticas estipulan que deben co-ordinarse para articular los diferentes proyectos y programas relaciona-dos con la agricultura familiar.

1 9 6


gremial que represente a los pequeos productores y el armado

de consorcios rurales de servicios agropecuarios que sirvan para

dar asistencia tcnica al pequeo productor.

Como ya se ha mencionado previamente, el primer

espacio de dilogo por medio del cual el gobierno convoc a las

organizaciones al dilogo fue el Foro Nacional de Agricultura

Familiar (FoNAF); por su parte, en Chaco se form la Federacin

de Organizaciones de Agricultura Familiar. Esta es una

organizacin gremial que se constituy en 2006 y nuclea cerca

de 31 organizaciones de pequeos productores17 con el objetivo

de facilitar el dilogo e intercambio con las autoridades de la

Subsecretara. Las reuniones se hacen cada mes y los tcnicos se

encargan del transporte de los productores.

Funcionarios como el Subsecretario de Desarrollo Rural

mostraron una visin optimista sobre los alcances que puede

lograr esta nueva federacin gremial:

con el fortalecimiento de la Federacin de Organizaciones de Agricultura Familiar logramos que todas las pequeas organizaciones se funden desde la Federacin () Inclusive que la Federacin tenga una relacin fuerte con sus respectivos territorios. Eso les va a permitir a ellos tener [ms fuerza]() y una representacin nacional genuina.

Adems, otra de las funciones importantes de la Federacin

es que las organizaciones afi liadas reciben fondos directos que se

canalizan desde la Subsecretara a nivel nacional. Esto permite

que las organizaciones puedan manejar y administrar su propio

presupuesto. As lo comentaba un tcnico:

Hoy muchos ven a la Subsecretaria sin fondos y presupuesto, pero yo lo veo diferente, el dinero est ahora en las organizaciones. Hemos avanzado en lo institucional para que las organizaciones se puedan sentar frente a nosotros de igual a igual en relaciones de poder. Polticamente han avanzado porque tienen la plata para tomar decisiones.

17 De estas organizacio-nes, solo 6 cuentan con personera jurdica. Las organizaciones deben pagar $ 100 anuales y $50 pesos de inscripcin para registrarse en la Fe-deracin. La Federacin se rene mensualmente en las ofi cinas de la Sub-secretaria en Resistencia. Los tcnicos estn encar-gados del traslado de los lderes de las organiza-ciones de diferentes par-tes de la provincia (entre-vista realizada en 2011).

1 9 7


Por otro lado, el gobernador Capitanich impuls la Ley

6547/10 de Consorcios productivos de servicios rurales con el

objetivo de brindar asistencia al pequeo productor por medio

de la conformacin de consorcios (integrados por no menos

de 15 productores). Estos tienen como objetivo realizar tareas

tendientes a mejorar la produccin, la comercializacin y la

construccin de represas y pozos, entre otras. La Ley fi ja un

monto de 20 millones de pesos anuales para distribuir entre

los consorcios, los cuales tendrn la facultad de administrar los

recursos otorgados (artculos 3, 5 y 9 de la Ley 6.547). Hasta el

momento se han creado 87 consorcios con personera jurdica

en los que estn empadronados alrededor de 14,500 productores.

Cada uno de estos consorcios tiene un perfi l productivo distinto

segn la regin de la provincia donde estn ubicados: en el centro

se especializan en la produccin hortcola, en el norte en la

produccin ganadera y forestal, y en el noroeste en la ganadera

caprina. La composicin social de estos consorcios tambin vara:

algunos estn conformados por criollos, aborgenes, gringos o

poblacin mixta (funcionario de la Subsecretaria de Desarrollo

Rural entrevistado).

La experiencia de los consorcios es innovadora y busca ser

replicada a nivel nacional (Diario Norte, 6/03/13). Adems, el

Delegado de la Subsecretara en Chaco mencionaba que: Los

consorcios productivos de servicios rurales existen porque existe

la base social que lo requera y necesitaba. Los productores

tomaron para s mismos la propuesta que hicimos en ese

momento y pelearon por ella (Diario Norte, 6/03/13).

EL RECONOCIMIENTO Y LAS DISPUTAS POR LOS ESPACIOS

PARTICIPATIVOS

El caso de la Subsecretara de Agricultura Familiar en Chaco

muestra que no es tan sencillo identifi car quines estn a favor o en

contra de fortalecer a las organizaciones, tal y como lo sugiere Fox,

1 9 8


18 Estas organizaciones se formaron a mediados de los 80 con la fi nalidad de resolver las condiciones precarias de la tierra y diversifi car la produccin agrcola.

sino que la cuestin radica en entender cul es la visin que tienen

los tcnicos y funcionarios sobre las organizaciones y su lgica

y motivaciones con respecto del fortalecimiento de las mismas.

En este caso, no encontramos personas que quieran bloquear o

incentivar el fortalecimiento de las organizaciones, sino actores

que tienen diferentes visiones sobre cmo fortalecerlas. De igual

manera, podemos ver convergencias entre los dirigentes, tcnicos

y funcionarios en algunos temas y divergencias con respecto

de otros. Cada uno de ellos reivindica diferentes estrategias de

vinculacin con las organizaciones.

La discusin de los actores se centra en las polticas de

agricultura familiar que se han creado con la fi nalidad de que

las organizaciones puedan participar e incidir en las polticas

de desarrollo rural (federacin, consorcios). En este sentido,

se preguntan qu caractersticas deben tener los espacios

participativos creados y qu canales son ms efectivos para

mantener un dilogo con las organizaciones.

Emilio Prsico, subsecretario de Agricultura Familiar,

considera que las organizaciones del sector necesitan conseguir

mayor peso econmico, poltico y social (Bencivengo, 2012).

Esto coincide con la opinin de las autoridades provinciales, para

quienes los desafos de fortalecer a los pequeos productores

tienen que ver con las barreras culturales, la escasa capacidad

organizativa de las organizaciones, la inexperiencia en la

realizacin de proyectos productivos, y la falta de recursos

econmicos que tienen las organizaciones. As, el Subsecretario de

Desarrollo Rural en Chaco comentaba que: emergieron una gran

cantidad de pequeas organizaciones que no tienen capacidad

ninguna para llevar adelante nada, ni siquiera emprendimientos

productivos. Esta atomizacin, digamos, no le permite a ellos ser

verdaderos protagonistas.

En contraposicin, los tcnicos entrevistados subrayaron

que en Chaco existen organizaciones fuertes (como la Unin de

Pequeos Productores de Chaco y la Cooperativa Poriajh18) que,

1 9 9


a diferencia de otras provincias del NEA, cuentan con dirigentes

que tienen mucho conocimiento tcnico y poltico, son muy

crticos y discuten. Ellos han discutido e incidido en legislaciones.

No obstante, los tcnicos reconocan que tambin tienen

compaeros que piensan que las organizaciones estn muy

quedadas, que no participan y que los dirigentes no llegan a las

bases.

Si bien los funcionarios de la Delegacin de la Subsecretara en

Chaco coincidieron en la situacin de pobreza y las problemticas

estructurales de los pequeos productores (tenencia precaria de

la tierra, falta de agua y acceso a servicios bsicos) se encuentran

diferencias en cuanto al reconocimiento y el rol que otorgan a las

organizaciones de pequeos productores en la provincia. Estas

diferencias tienen que ver con la historia de vida y las trayectorias

laborales de los entrevistados.

Si bien hay funcionarios que son de origen de familias de

productores y ex dirigentes de las Ligas Agrarias Chaqueas

(LACH), a ellos les toc vivir en un contexto productivo y

econmico muy distinto al actual. Es decir, formaron parte

de cooperativas agrarias fuertemente consolidadas formadas

por medianos productores que se diferencian ampliamente

del pequeo productor de hoy, que vive en condiciones de

pobreza. As, las perspectivas de los funcionarios refl ejan un

distanciamiento cultural con respecto de las organizaciones

actuales. Para ellos, el productor debe cambiar de mentalidad y

debe empezar a producir otras cosas sin esperar que el Estado

le de todo. Es decir, se atribuye a los pequeos productores cierta

responsabilidad con respecto de sus condiciones de pobreza y

vulnerabilidad.

A la visin anterior se contrapone la de aquellos tcnicos y

funcionarios que desde mediados de los aos 80 trabajaron desde

el gobierno y diferentes ONG para reconstruir las organizaciones

de pequeos productores en Chaco, contando con una experiencia

promedio de 20 aos de trabajo territorial con organizaciones de

2 0 0


base. Esta experiencia coincide con el reconocimiento que estos

actores hacen de las organizaciones, as como de sus logros y

trayectorias.

Las visiones anteriores nos ayudan a comprender el trabajo

territorial y las estrategias de relacionamiento que tienen los

tcnicos y funcionarios con las organizaciones. As, cuando se le

pregunt a un funcionario pblico cules eran las organizaciones

ms fuertes en la provincia contest inmediatamente: los

consorcios productivos rurales. Se observa aqu una estrategia de

no reconocimiento de las organizaciones, la cual es identifi cada y

criticada por algunos funcionarios y tcnicos que trabajan a nivel

local:

El consorcio productivo rural es una herramienta fundamental, pero es una herramienta de la organizacin, no es la organizacin en s misma. El consorcio es una herramienta de la organizacin. Esto quiere decir que quien le va a dar vida al consorcio va a ser la organizacin. Si uno pretende que el consorcio reemplace a la organizacin hay todo un problema porque el consorcio es una organizacin de servicios, y la organizacin reivindica otra cosa ms all de los servicios, puede pelear por el agua, por la salud, por la luz, que el consorcio no lo va a hacer.

El reemplazo del consorcio por la organizacin implica no

reconocer las organizaciones de pequeos productores existentes.

Los tcnicos de la Delegacin de la Subsecretara afi rmaron

que la forma de laburo de los funcionarios no convoca a las

organizaciones para trabajar y que ellos apuestan fuertemente

al apoyo de las organizaciones a travs de la Federacin y los

consorcios. Esta estrategia de vinculacin con las organizaciones

busca que exista mayor facilidad para negociar con el sector y

para implementar diferentes polticas; no obstante, ha afectado

los vnculos entre la Delegacin de la Subsecretara y las

organizaciones de pequeos productores, adems de generar

2 0 1


confl ictos entre los actores que participan de las polticas de

agricultura familiar.

En el caso de la Federacin, los tcnicos entrevistados

comentaban que los dirigentes de algunas organizaciones se

quejan porque la Subsecretara decide por ellos y el Delegado

de la Subsecretara decide por otros19 y que no les estn

dando los recursos necesarios para defenderse. Adems, los

tcnicos explicaban que las organizaciones desconfan de las

autoridades de la Subsecretara.

Un funcionario de la Delegacin comentaba que, en su

opinin, las organizaciones no cuentan con la estructura adecuada

para recibir las nuevas responsabilidades que se les asignan desde

el Estado. Estas responsabilidades tienen que ver con el manejo

de presupuesto que se les otorga desde la Subsecretara. As, el

funcionario explicaba que al asignar nuevas responsabilidades a

las organizaciones sin brindarles el acompaamiento adecuado

tiene como consecuencia que: se est generando mucho ruido,

est generando muchos confl ictos, dudas. Que se yo, cuadros que

generan una desconfi anza por parte de sus asociados, cosas que

es un proceso re complicado.

Estos confl ictos se generan por un lado entre el Estado

y las organizaciones, pues en opinin del funcionario no hay

transparencia en cuanto a la distribucin de los fondos. Por otro,

se generan fricciones entre las organizaciones y al interior de las

mismas, ya que estas son responsables de brindarles los recursos

a sus asociados.

Algunos actores comentaban que la ausencia de transparencia

en estos procesos conlleva el riesgo de que se politice la ayuda a

las organizaciones; es decir, que se otorguen fondos en funcin

de su subordinacin poltica o partidista20. As, es importante

mencionar que no todas las organizaciones de Chaco participan

en la Federacin y los consorcios. Al preguntarle a un dirigente

por qu su organizacin no participa de la Federacin contest

lo siguiente: Nos discriminaron y ahora dicen que no tienen plata,

19 Diversas organizacio-nes de productores del Chaco se quejaron de que Prsico no hubiera respe-tado lo acordado en un Plenario Nacional, don-de se dijo que cualquier cambio que se hiciera en las delegaciones provin-ciales (de la Subsecretaria de Agricultura Familiar) sera consultado con las organizaciones. As, varios manifestaron su disconformidad frente a la decisin que Prsico tom de reemplazar al anterior Delegado de la Subsecretara de Agricul-tura Familiar en el Chaco por uno de sus allegados en el Movimiento Evita (Diario Norte, 28/1/13).

20 En la provincia de San-tiago del Estero diversos tcnicos y funcionarios de la Delegacin de la Subsecretara de Agricul-tura Familiar pidieron la renuncia del delegado por solamente apoyar a las organizaciones afi nes al gobierno (tcnicos de Santiago del Estero en-trevistados).

2 0 2


21 Cuando se habla de in-dependencia del Estado los entrevistados se refi e-ren a diferentes cuestio-nes, para algunos radica en que los campesinos dejen de ser clientes po-lticos mientras que para otros esta independencia se refi ere a que las orga-nizaciones no dependan del fi nanciamiento que les da el Estado para po-der hacer sus activida-des. Esto es una cuestin compleja sobre la cual hay que seguir indagan-do y profundizando en el trabajo de campo.

aunque sabemos que la plata que hay est dirigida para algunas

organizaciones.

En el caso de los consorcios productivos rurales, los tcnicos

de la Delegacin de la Subsecretara mencionaron que esta

propuesta ha sido muy deslegitimada por los tcnicos que

trabajan en terreno, ya que han observado que las organizaciones

tienen un rol marginal en su conduccin. As, un tcnico

entrevistado comenta que los que dirigen los consorcios son

punteros polticos del Movimiento Evita. Ellos rompen con las

estructuras y la forma en que trabajan las organizaciones.

Esta opinin es compartida por el dirigente de una

organizacin de pequeos productores, para quien los consorcios

no son consorcios productivos ni estn formados por productores.

As, en su opinin, si no cuentas con cierta fi liacin poltica no

puedes formar parte de los mismos.

En las diferentes opiniones que tienen los funcionarios

sobre las organizaciones y las polticas de agricultura familiar,

que se estn implementando, se plasma el debate sobre qu

responsabilidades se atribuyen al Estado y a las organizaciones.

En este sentido, los funcionarios pregonan el fortalecimiento

poltico y productivo de las organizaciones. No obstante, cuando

comienzan a ejemplifi car qu acciones deben llevarse a cabo

para lograr este fortalecimiento se quedan solamente en la esfera

econmica productiva. As, funcionarios y tcnicos plantean la

independencia21 y la autonoma de las organizaciones en funcin

de su capacidad de generar su propios recursos; manejar su

propia produccin y administrar el presupuesto que se les

otorga desde la Subsecretara.

Estas estrategias de fortalecimiento centradas en el

aspecto econmico y productivo tienen el riesgo de olvidar las

principales reivindicaciones de las organizaciones, as como sus

problemticas estructurales. As, se puede cuestionar en qu

medida los nuevos espacios creados buscan superponer funciones

del Estado con las actividades de las organizaciones y despolitizar

2 0 3


a las organizaciones a cambio del acceso a recursos fi nancieros e

infraestructura productiva.

CONCLUSIONES

Este trabajo tiene por objetivo comprender las diferentes

perspectivas que tienen los agentes de promocin del desarrollo

sobre las polticas de desarrollo rural en la provincia del Chaco as

como las nociones de participacin y fortalecimiento en torno a

las organizaciones de pequeos productores.

En primer lugar, a partir de los datos de campo es posible

observar que funcionarios y tcnicos tienen perspectivas diferentes

acerca del trabajo territorial, basadas en cmo cada uno defi ne su

propia tarea y su trabajo. As, cada gestin reivindica diferentes

estrategias de vinculacin con las organizaciones, as como

diferentes acciones para potenciar sus capacidades organizativas.

Estas diferencias son constituidas y constituyen recprocamente

sus posiciones polticas a partir de las nociones sobre cmo

realizar el trabajo territorial y cules son sus objetivos.

Aquellos funcionarios que trabajan actualmente en la

Subsecretara y que anteriormente trabajaron en el Programa

Social Agropecuario (PSA) hacen nfasis en el uso de instrumentos

de planifi cacin y evaluacin, califi cando su gestin en relacin

a criterios de efi cacia y efi ciencia tcnica. En contraposicin,

los que reivindican la gestin actual afi rman que es importante

que en el Chaco haya personal directivo y tcnico que sea cercano

a los lineamientos polticos nacionales con el fi n de articular

acciones que estn ligadas a fortalecer poltica y econmicamente

a las organizaciones de pequeos productores.

Las diferentes perspectivas discutidas previamente

muestran las diferencias entre tcnicos y funcionarios que

trabajaron en diferentes gestiones. Por su parte, en nuestras

entrevistas realizadas a funcionarios y tcnicos de la Delegacin

de la Subsecretara de Agricultura Familiar y la Subsecretara

de Desarrollo Rural en el Chaco tambin pudimos corroborar

2 0 4


que los grupos no son homogneos en su interior (tcnicos,

funcionarios, dependencias del gobierno). As, encontramos

actores que tienen visiones distintas sobre la capacidad y la

incidencia que tienen las organizaciones en el escenario poltico

y sobre el alcance que estn teniendo las nuevas polticas de

desarrollo rural en el fortalecimiento de las organizaciones. Estas

visiones tienen que ver con las historias de vida y las trayectorias

laborales de los entrevistados, as como son su pertenencia o

afi liacin a movimientos sociales y partidos polticos.

El proceso de conformacin de la Federacin y los

Consorcios Productivos Rurales refl ejan la disputa de cmo se

conforma un espacio organizativo y qu organizaciones son

legitimadas y reconocidas al interior de dichos espacios. Esto

se complejiza en la medida que los actores que participan en

las polticas de agricultura familiar juegan mltiples roles y

posiciones de poder: son funcionarios y a la vez dirigentes de

movimientos sociales (como lo es el caso de Prsico y otros

funcionarios de la Delegacin de la Subsecretara en Chaco), en

los tcnicos tambin se observa su adscripcin y participacin

en partidos polticos y movimientos sociales. Lo mismo puede

observarse con los dirigentes campesinos, quienes adems de ser

productores tambin tienen cargos polticos o religiosos.

Un aspecto que resulta llamativo cuando los entrevistados

se refi eren a la Federacin y los Consorcios de Servicios es que se

concentran en una mirada tcnica agrarista; es decir, cuando

se habla de la independencia de las organizaciones frente al

Estado se acaba reduciendo la cuestin al fi nanciamiento de las

organizaciones y a su habilidad para manejar y administrar los

fondos que les otorga el gobierno. As, los actores yuxtaponen la

cuestin poltica con la econmica sin distinguir que una cosa

es que las organizaciones no siempre dispongan de recursos

econmicos propios o cuantiosos y algo diferente es que por

ello necesariamente sean dbiles como expresin poltica. Esta

mirada opera reduciendo lo poltico a los aspectos productivos

2 0 5


y econmicos, contradiciendo el propio discurso acerca del

fortalecimiento poltico que pregonan algunos tcnicos y

funcionarios.

Por ltimo, es importante refl exionar que as como las

organizaciones de pequeos productores tienen sus debilidades,

la Subsecretara y su Delegacin en Chaco tambin presentan

limitaciones en cuanto a sus capacidades tcnicas y organizativas;

as como la falta del capital poltico necesario que se requiere para

impulsar las reivindicaciones del pequeo productor.

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_______Matas Berger - Investigador en el CEIL-CONICET (Argentina).

Jimena Ramos - Estudiante de doctorado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO - Sede Argentina

La disputa por la participación y las prácticas organizativas en el marco de implementación de...

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